Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1481/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust.2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 152 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 242/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Szczecinie na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r., II SA/Sz 242/09 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie (dalej zwana "Spółką") na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania (w postępowaniu wznowieniowym) wykonania pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta Szczecin zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w Szczecinie dla inwestycji pod nazwą "zespół zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej przy ul. Krakowskiej w Szczecinie wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną".

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., na wniosek J. G., Prezydent wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r.

b) Decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art.152 § 1 K.p.a. oraz art.92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Prezydent Miasta Szczecin odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...].

W trakcie postępowania wznowieniowego inwestor ([...]) dostarczył m.in. opinię geotechniczną z dnia [...] października 2008 r., w której uprawniony geodeta stwierdził, że aktualnie, a także w przyszłości nie ma żadnego niebezpieczeństwa przedostawania się jakichkolwiek wód gruntowych lub infiltracyjnych na sąsiednią działkę, a warunki wodne są znacznie korzystniejsze od tych, które założono przed wykonaniem robót ziemnych.

Powtórna analiza projektu budowlanego potwierdziła zachowanie wymogów §§ 12, 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie są zachowane. Wykonanie drenażu z odprowadzaniem wód na własny teren nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art.29 ust.2 pkt 9 Prawa budowlanego), a jedynie podlega zgłoszeniu właściwemu organowi (art.30 ust.1 Prawa budowlanego). Po sprawdzeniu obszaru oddziaływania inwestycji i przeanalizowaniu zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa, organ doszedł do wniosku, że nie ma okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. w wyniku wznowienia postępowania w sprawie. W tej sytuacji uzasadniona jest odmowa wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę (art.152 K.p.a.).

c) Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, będącej następcą prawnym J. G., Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę.

Organ I instancji ustalił, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do terenu w granicach działek ujętych w decyzji. Nie ma więc podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] wobec czego wydana została decyzja odmawiająca wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę (art.152 § 1 K.p.a.). Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest jedynie inwestor i właściciel nieruchomości, której inwestycja dotyczy (art.28 ust.2 Prawa budowlanego), zatem wniosek J. G. i podtrzymany przez jej następcę prawnego (Spółkę) o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2008 r. został złożony przez osobę nie będącą stroną postępowania w tej sprawie.

d) W skardze na powyższą decyzję, Spółka zarzuciła Wojewodzie Zachodniopomorskiemu naruszenie artykułów 7, 8, 9, 12, 28 i 152 K.p.a., art.28 ust.2 Prawa budowlanego; §§ 12, 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art.29 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

2. Wyrokiem z dnia 28 maja 2009 r., II SA/Sz 242/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Spółki na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...]. W ocenie Sądu I. instancji wniosek o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę został złożony przez osobę nieposiadającą legitymacji strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Artykuł 28 ust.2 Prawa budowlanego, jako lex specialis wyłącza stosowanie art.28 K.p.a., w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę Jeśli obiekt lub zespół obiektów, którego dotyczy pozwolenie na budowę realizowany ma być z zachowaniem wymaganych odległości od granicy z działką sąsiednią i nie oddziaływuje na nią przez swą funkcję, to jego oddziaływanie zamyka się w granicach działki. Z tego względu stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na jego budowę jest jedynie inwestor.

Błędnie skarżąca Spółka powołuje się na wynikające z właściwości terenu stosunki wodne, ponieważ jest to kwestia całkowicie odrębna, regulowana w oparciu o inne przepisy i rozstrzygana w innym postępowaniu, bez żadnego wpływu na "prawdopodobieństwo" uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji złożyła osoba niebędąca stroną postępowania o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Podnoszona kwestia ewentualnego zacienienia budowanych przez skarżącą w przyszłości budynków rozstrzygana była w odrębnym postępowaniu.

3. W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Alternatywnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono niewłaściwe zastosowanie art.29 ust.1 i 3 Prawa wodnego w związku z art.3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepisy te nie ograniczają zagospodarowania gruntów sąsiednich i nie stanowią oparcia dla wyznaczenia strefy oddziaływania inwestycji w rozumieniu Prawa budowlanego. Zarzucono również niewłaściwe zastosowanie art.28 ust.2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że stroną postępowania w sprawie o wydanie ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę nie jest skarżąca spółka.

Sąd I instancji ograniczył się jedynie do rozważań w zakresie legitymacji Spółki do występowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i w ogóle nie odniósł się i nie rozważył zarzutów w przedmiocie oddziaływania (w rozumieniu §§ 12, 13 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) inwestycji na nieruchomość skarżącej. W ocenie skarżącej naruszenie art.28 ust.2 Prawa budowlanego wynika ze zbyt wąskiego rozumienia obszaru oddziaływania obiektu. Ponadto art.29 Prawa wodnego zapewnia ochronę właścicieli nieruchomości gruntowych przed szkodami wywołanymi zmianami stanu wody na gruncie sąsiednim i stanowi podstawę do ograniczenia w zagospodarowaniu gruntów sąsiednich, tak aby ich naruszenie nie wpłynęło na grunt sąsiedni.

4. [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A: Skarga kasacyjna oparta jest na normie prawnej, którą należało wyprowadzić z kilku przepisów odczytywanych łącznie, albowiem są to przepisy pozostające ze sobą w związku merytorycznym. Tymi przepisami są mianowicie art.29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, art.3 pkt 20 i art.28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nieprawidłowa interpretacja tych przepisów przez Sąd I.instancji spowodowała (zdaniem skarżącej Spółki) zakwestionowanie jej pozycji jako strony postępowania administracyjnego oraz zakwestionowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji będącego konieczną przesłanką wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, z chwilą wznowienia postępowania.

B: Można zgodzić się ze skarżącą Spółką, że Sąd I.instancji nieprawidłowo rozstrzygnął wątpliwości na temat pozycji procesowej skarżącej. Sąd sformułował tyleż kategoryczną, co nazbyt jednostronną interpretację art.28 ust.2 Prawa budowlanego: "Jeśli obiekt lub zespół obiektów, którego dotyczy pozwolenie na budowę, [...] nie oddziałuje na [budowę] przez swą funkcję, to uznać należy, iż jego oddziaływanie zamyka się w granicach działki, wobec czego stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na jego budowę jest jedynie inwestor. [...] chodzi o oddziaływanie obiektu, zatem całkowicie chybione jest powoływanie się przez stronę skarżącą na wynikające z właściwości terenu stosunki wodne, których to dotyczyło inne postępowanie. [...] Jest to kwestia całkowicie odrębna, regulowana w oparciu o inne przepisy i rozstrzygana w innym postępowaniu."

Nie można absolutyzować odrębności Prawa wodnego i Prawa budowlanego, gdyż nie można wykluczyć oddziaływania budynku na sąsiednią działkę poprzez ingerowanie inwestycji budowlanej w stosunki wodne na gruncie. Świadczy o tym odpowiedź na skargę kasacyjną, jaką przedłożyła [...]: "Obowiązki wskazane w decyzji wodnoprawnej, związane z wykonywaniem robót budowlanych, zostały przeniesione do decyzji o pozwoleniu na buowę" (s.6 odpowiedzi). Z drugiej strony decyzja Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 3 lutego 2009 r. odwołuje się do ekspertyzy M. O. dowodzącej, że obecność wody na działce nr [...] nie ma związku z pracami budowlanymi na sąsiedniej działce nr [...].

Najwyraźniej na wstępnym etapie postępowania wznowionego byłoby przedwcześnie rozstrzygać sporny problem oddziaływania inwestycji [...] sp.z o.o. na działkę strony skarżącej. Tym bardziej nie można tego rozstrzygnąć w postępowaniu incydentalnym (wpadkowym), zainicjowanym wnioskiem o wstrzymanie wykonania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zaś postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Nie przesądza to ani o treści decyzji kończącej postępowanie, ani o końcowym ustaleniu czy taki podmiot będzie adresatem (jednym z adresatów) decyzji.

C: Uznanie skarżącej za stronę nie wystarcza dla uwzględnienia skargi kasacyjnej, wniesionej dla wykazania, że Sąd I.instancji naruszył prawo materialne oddalając skargę na decyzję odmawiającą wstrzymania decyzji, z chwilą wznowienia postępowania administracyjnego. Jest to zarzut nieprawidłowej interpretacji przez Sąd art.152 § 1 K.p.a.: "Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania."

Tymczasem na poparcie tego zarzutu skarga kasacyjna stwierdza jedynie lapidarnie "w niniejszej sprawie zaszły przesłanki określone w art. 152 § 1 K.p.a. , gdyż zdaniem skarżącej spółki w niniejszej sprawie okoliczności tej sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania ze względu na zaistnienie przesłanek określonych w art. 29 prawo wodne oraz § 12 ust. 1, § 13 i § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nadto skarżąca spółka jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ustawy Prawo budowlane." Zdanie to w żaden sposób nie uwiarygodnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jedynym argumentem jest subiektywne przekonanie strony wnoszącej skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna w minimalnym nawet stopniu nie podjęła polemiki z argumentami, które przedstawione zostały przez organy administracyjne, a które Sąd I. instancji uznał za bardziej przekonujące skoro oddalił skargę Spółki.

Obligatoryjną częścią skargi kasacyjnej jest w pełni rozwinięte uzasadnienie prawne podniesionych zarzutów (art.176 P.p.s.a. ), zaś uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej może nastąpić po uznaniu trafności tego rodzaju argumentów skargi kasacyjnej. NSA nie poszukuje we własnym zakresie takich argumentów. Dlatego postawienie zarzutu bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego skutkuje nieuwzględnieniem zarzutu.

D: Skarga kasacyjna nie wykazała naruszenia prawa materialnego przez Sąd I.instancji. Nie wykazała również naruszenia procedury sądowej, mającego istotny wpływ za wynik postępowania sądowego w I.instancji.

E: Mając powyższe na uwadze, orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.