Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 877/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. na bezczynność Burmistrza Miasta Zgorzelec w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 1 sierpnia 2022 r. I. zobowiązuje Burmistrza Miasta Zgorzelec do załatwienia punktu 2, punktu 3, punktu 4 i punktu 5 wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Burmistrza Miasta Zgorzelec dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej, a bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Burmistrza Miasta Zgorzelec na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2022 r. P. w L. spółka z o. o. zwróciło się do Burmistrza Miasta Zgorzelec o udostępnienie w formie elektronicznej następującej informacji publicznej:

1. Jaki podmiot (przedsiębiorca) wykonywał zadanie (zamówienie publiczne) w postaci publicznego transportu zbiorowego na terenie miasta Zgorzelec – komunikacji miejskiej w okresie od 1 października 2021 r. do 30 czerwca 2022 r. oraz aktualnie wykonuje w sierpniu 2022 r.?

2. Jakie były podstawy wyłonienia wykonawcy dla zadania wskazanego w punkcie 1 – prosimy również o skany dokumentów z wyłonienia wykonawcy wraz z ofertami wykonawców?

3.Jaka była wartość umów dla zadania wskazanego w punkcie 1 w okresie od 1 października 2021 r. do 30 czerwca 2022 r. oraz aktualna za sierpień 2022 r., prosimy o:

- zestawienie tabelaryczne z rozbiciem na kwoty miesięczne dla poszczególnych wykonawców i całościowe wynagrodzenia dla poszczególnych wykonawców za cały okres umowy/umów w tym okresie,

b) skany faktur VAT, dotyczących tego zadania i okresu?

4. Obowiązujących w okresie od 1 października 2016 r. do 31 sierpnia 2022 r. rozkładów jazdy do każdej umowy osobno?

5. Jakie były wymagania, dotyczące zdolności technicznych, stawiane wykonawcom zadania wskazanego w punkcie 1, tj.: rocznik pojazdu, emisja spalin, klimatyzacja, minimum 1 miejsce dla wózka inwalidzkiego, pojazd wyposażony w pochylnię (podest/rampę) o minimalnej nośności 300 kg, tablice kierunkowe elektroniczne oraz kwalifikacji zawodowych – w tym aspekcie prosimy o skan Specyfikacji Warunków Zamówienia lub wskazanie linku do strony internetowej z tą dokumentacją.

W odpowiedzi z dnia 5 sierpnia 2022 r. Burmistrz Miasta Zgorzelec poinformował wnioskodawcę:

Ad. 1 i 2. Obecnie usługę publicznego transportu zbiorowego na terenie miasta Zgorzelec wykonuje firma [...], prowadzona przez A. S., [...] – [...] Z., ul. [...], zarejestrowana w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, posiadająca NIP [...]. Wykonawca został wyłoniony na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 8 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1343) oraz Regulaminu Udzielania Zamówień Publicznych o wartości szacunkowej poniżej 130.000,00 zł netto, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 5/21 Kierownika Urzędu Miasta Zgorzelec z dnia 29 stycznia 2021 r. Wykonawca ten wykonywał zadanie z zakresu obsługi komunikacji miejskiej w Zgorzelcu od 1 października 2021 r.

Ad. 3 pkt 1. Zamieszczono tabelę, podającą wartość umowy komunikacji miejskiej za poszczególne miesiące od 1 października 2021 r. do 31 lipca 2022 r.

Ad. 3 pkt 2. Skany faktur w załączeniu.

Ad. 4 Rozkłady jazdy w załączeniu.

Ad. 5 Wymagania dotyczące zdolności technicznych zostały określone w umowie – skan umowy w załączeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. w L. wniosło o zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi na wniosek w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; ustalenie, że bezczynność organu miała charakter rażący i orzeczenie o kosztach postępowania.

Strona skarżąca wskazała, że odpowiedź była nieadekwatna do pytań z wniosku i niekompletna. Nie udzielono odpowiedzi na pytania 1, 2, 3 i 5. Odpowiedzi na pytania 3 i 4 były jedynie cząstkowe. Przesłana umowa dotyczyła wyłącznie lipca 2022 r. Z odpowiedzi wynika, że firma [...] prowadziła przewozy od 1 października 2021 r. na nieznanej podstawie, bez podania tytułu prawnego realizowania usługi. Nie przedstawiono żadnych dokumentów, związanych ze sposobem wyłonienia wykonawcy, a wartość zamówienia za okres od 1 października 2021 r. do 31 lipca 2022 r. musiała przekroczyć 130.000 złotych netto i zamówienie nie mogło być realizowane z pominięciem ustawy Prawo zamówień publicznych. Odesłanie do umowy z 30 czerwca 2021 r. nie stanowi odpowiedzi na pytanie 5, bowiem dotyczy wyłącznie lipca 2022 r., a nie okresów wskazanych w zapytaniu. Organ odpowiedział na pytanie 4 dotyczące rozkładów jazdy, nie obejmując całości okresu, tj. od 1 października 2016 r. do 31 sierpnia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zgorzelec wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na pytanie 1 i 2 wskazano, jaki podmiot wykonywał zadanie dotyczące realizacji publicznego transportu zbiorowego w okresie od 1 października 2021 r. i kto aktualnie świadczy te usługi oraz podano podstawy prawne zlecenia tego zadania. W odpowiedzi na pytanie 3 dane dotyczące wartości umów z podziałem na miesiące zostały przedstawione w formie tabeli. Wraz z tabelą zostały przekazane skany faktur, z których dane zostały wpisane w tabelę. Rozkłady jazdy ad. 4 zostały wysłane w jednym egzemplarzu, ponieważ nie ulegały one zmianie w okresie zawierania umów z wykonawcą usługi publicznego transportu. Został też załączony skan pojedynczej umowy (dotyczącej jednego miesiąca), bowiem treść umowy nie była zmieniana w poszczególnych miesiącach, a jedynie ulegały zmianie okresy i kwoty.

Szczegóły dotyczące zawieranych umów zostały wyjaśnione z pracownikiem PKS w trakcie rozmowy telefonicznej w dniu 22 sierpnia 2022 r. Jednak z daleko idącej ostrożności została wysłana do strony skarżącej wiadomość e-mail z prośbą o ewentualne złożenie dodatkowego wniosku z precyzyjnym określeniem informacji, podlegających uzupełnieniu. Strona skarżąca nie wniosła o uzupełnienie przekazanych informacji i sprawa została poczytana jako zakończona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Burmistrz Miasta Zgorzelec – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 1 sierpnia 2022 r., Burmistrz Miasta udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w piśmie z dnia 5 sierpnia 2022 r., przesyłając w załączeniu skany faktur, rozkłady jazdy i skan umowy.

Natomiast skarżący w skardze do WSA wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia mu informacji, wyjaśniając że nie udzielono odpowiedzi na pytania 1, 2 , 3 i 5, natomiast odpowiedź na pytanie 4 była cząstkowa, ponieważ nie nadesłano wszystkich rozkładów jazdy za okres od 1 października 2016 r. do 31 sierpnia 2022 r.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Stąd też jakiekolwiek zadysponowanie majątkiem publicznym będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu, jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 17/16 oraz we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 323/15).

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest również pogląd, że każda osoba zawierająca umowę z organem Gminy i pobierającą wynagrodzenie ze środków publicznych musi liczyć się możliwością udostępnienia danych dotyczących tych umów i pobieranych wynagrodzeń na podstawie przepisów u.d.i.p.

Zdaniem Sądu, organ w piśmie z dnia 5 sierpnia 2022 r. udzielił wnioskodawcy pełnej odpowiedzi tylko na pytanie 1, wskazując że usługę publicznego transportu zbiorowego na terenie miasta Zgorzelec wykonuje od 1 października 2021 r. do chwili udzielenia odpowiedzi firma [...], prowadzona przez A. S. Podano również adres siedziby firmy, miejsce rejestracji i numer NIP.

W ocenie Sądu organ nie udzielił natomiast odpowiedzi na wszystkie zagadnienia, o które wnioskowała strona skarżąca w punktach 2, 3, 4 i 5 wniosku.

Jeśli chodzi o pytanie 2 dotyczące podstaw prawnych wyłonienia wykonawcy usługi, organ podał, że wykonawca został wyłoniony na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 8 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1343) oraz Regulaminu Udzielania Zamówień Publicznych o wartości szacunkowej poniżej 130.000,00 zł netto, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 5/21 Kierownika Urzędu Miasta Zgorzelec z dnia 29 stycznia 2021 r. Nie jest więc uzasadniony zarzut strony, że organ nie podał podstawy prawnej wyłonienia firmy ASTEL jako wykonawcy usługi transportu publicznego zbiorowego.

Należy przy tym zaznaczyć, że w ramach informacji publicznej organ nie jest zobowiązany do oceny, czy umowy zostały zawarte zgodnie z przepisami ustawy, w tym przypadku ustawy o zamówieniach publicznych. Informacja publiczna dotyczy bowiem faktów i zdarzeń, a nie ocen dokonywanych przez organ.

Jednakże w punkcie 2 strona wnioskowała również o skany dokumentacji związanej z wyłonieniem wykonawcy wraz z ofertami wykonawców. W tym zakresie organ w ogóle nie odniósł się do żądania wnioskodawcy i nie wyjaśnił, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną i czy podlega udostępnieniu. Nie udostępnił też wnioskowanych dokumentów..

Jeżeli natomiast chodzi o pytanie 3 wniosku, dotyczące wartości usługi wynikającej z umów, to organ podał wartości wynikające z umów za okres od października 2021 r. do lipca 2022 r. Organ pominął natomiast wartość z umowy zawartej za sierpień 2022 r., nie wyjaśniając przy tym, czy w dniu udzielenia odpowiedzi, tj. w dniu 5 sierpnia 2022 r. umowa była już zawarta czy też nie. Organ załączył przy tym skany faktur jedynie za okres od września 2021 r. do marca 2021 r. i za maj 2021 r. Wbrew żądaniu strony nie załączono skanu faktur za kwiecień 2022 r., za czerwiec 2022 r. i za lipiec 2022 r. Nie wyjaśniono również w udzielonej odpowiedzi, czy została już wystawiona faktura za sierpień 2022 r.

Organ udostępnił rozkłady jazdy (pytanie 4) za okres od 3 grudnia 2018 r. (linia 25), od 24 października 2019 r. (linia 3) i od 1 stycznia 2020 r. (linia 1), pomimo żądania strony co do udostępnienia rozkładów jazdy za okres od 1 października 2016 r., nie wyjaśniając przy tym czy obowiązywały inne czy te same rozkłady jazdy co do poszczególnych linii przed wskazanymi wyżej okresami.

Organ nie udzielił także odpowiedzi na pytanie 5 wniosku odnośnie szczegółowo wymienionych przez stronę wymagań dotyczących zdolności technicznych i kwalifikacji zawodowych oraz przedłożenia skanu Specyfikacji Warunków Zamówienia lub wskazania linku do tej dokumentacji (czy tego rodzaju dokumentacja została sporządzona). Odpowiedzi na to pytanie nie stanowi załączenie skanu umowy z dnia 30 czerwca 2022 r. dotyczącej świadczenia usługi w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie miasta w lipcu 2022 r. Odpowiedzi na pytanie nie może zastąpić odesłanie strony do treści umowy i poszukiwanie przez stronę wnioskowanej informacji, zwłaszcza że umowa nie określa wszystkich wskazywanych przez stronę wymagań technicznych i kwalifikacji zawodowych.

Należy przy tym wyjaśnić, że ocenie Sądu nie podlega argumentacja organu zawarta jedynie w odpowiedzi na skargę. Nie jest też możliwe udzielenie odpowiedzi telefonicznie, skoro strona wnioskowała o przesłanie danych za pośrednictwem poczty elektronicznej na podany adres e-mail, jak również nie jest uzasadnione żądanie organu złożenia przez stronę nowego wniosku w tym samym zakresie co uprzednio złożony wniosek.

W związku z powyższym Sąd zobowiązał Burmistrza Miasta do załatwienia punktów 2, 3, 4 i 5 wniosku strony skarżącej w powyżej wskazanym zakresie (punkt I sentencji wyroku). Natomiast skarga dotycząca nieudzielenia odpowiedzi na pytanie 1 została oddalona wobec udzielenia przez organ odpowiedzi na to pytanie (punkt III sentencji wyroku).

Sąd uznał, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej w zakresie wymienionym w punkcie I sentencji wyroku i bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, albowiem częściowa odpowiedź na wniosek z dnia 1 sierpnia 2022 r. została udzielona w dniu 5 sierpnia 2022 r., a więc w terminie ustawowym. Nieudostępnienie całościowej informacji żądanej w punktach 2, 3, 4 i 5 wniosku nie nastąpiło z powodu złej woli organu, ale wskutek błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p.

O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt IV sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł).