Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1178/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 138  par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej A. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Prezes NFZ) - działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwaną dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. G. (dalej także: skarżąca) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także: Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ) z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], oddalającej odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej - utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] września 2010 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, na terenie gminy [...]. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 516.248,00 złotych na okres rozliczeniowy od [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2013 r.

W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęły 4 oferty, w tym złożona w terminie oferta skarżącej stomatolog A. G.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania sporządzonego w dniu [...] listopada 2010 r. oferta skarżącej zajęła 2 pozycję, uzyskując w ocenie 49,99 punktów, w tym za: ciągłość - 10 pkt, jakość - 23,33 pkt, dostępność - 1,66 pkt oraz ofertę cenową- 15 pkt.

Następnie Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania.

W dniu [...] listopada 2010 r. Komisja konkursowa przeprowadziła ze skarżącą negocjacje, w trakcie których skarżąca postanowiła obniżyć propozycję cenową z przedstawionej wcześniej w ofercie kwoty 1,00 złotych na 0,99 złotych za punkt. Co do liczby świadczeń, w wyniku negocjacji nastąpiło obniżenie wartości rzeczowej oferty ze 180.000 do 156.000 punktów. Protokół końcowy zawiera ostateczne (zbieżne) stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny.

Po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami, w dniu [...] listopada 2010 r. został sporządzony ranking końcowy, zawierający wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu. W rankingu końcowym przedmiotowego postępowania oferta skarżącej po negocjacjach zajęła 4 pozycję, z łączną liczbą 51,49 punktów, w tym za: ciągłość 10 pkt, - jakość 23,33 pkt, - dostępność - 1,66 pkt oraz ofertę cenową - 16,5 pkt.

Komisja konkursowa, dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] listopada 2010 r., nie wybrała oferty złożonej przez skarżącą ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. W wyniku rozstrzygnięcia postępowania, wybrane zostały celem zawarcia umowy oferty zajmujące miejsca od 1 do 3 w rankingu końcowym. Oferta znajdująca się w rankingu końcowym na 3 miejscu, z końcową oceną 58,33 punktów, wyczerpała listę oferentów zakwalifikowanych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie przedmiotowego postępowania, do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń ogólnostomatologicznych na terenie gminy N.

Od powyższego rozstrzygnięcia Komisji konkursowej strona skarżąca – działając na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach – wniosła w dniu [...] listopada 2010 r. odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ – działając na podstawie art. 154 ust. 3 w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 i art. 142 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 148 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach – decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] oddalił odwołanie strony skarżącej.

W dniu [...] grudnia 2010 r. skarżąca wniosła odwołanie od w/w decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ i unieważnienie rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, strona skarżąca zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego, z uwagi na naruszenie przez Oddział Wojewódzki NFZ zasad przeprowadzania konkursu ofert i obowiązujących procedur poprzez:

- naruszenie art. 134 oraz art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach oraz przepisów zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, w tym: zarządzenia nr [...] i zarządzenia nr [...], a także przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego oraz

- przyjęcie błędnej kwalifikacji dokonanej oceny oferty przez Komisję konkursową,

co w konsekwencji spowodowało uszczerbek w interesie prawnym skarżącej, a także wymierną stratę finansową w wysokości 15.000 punktów miesięcznie oraz utratę stałych pacjentów, co w dalszej kolejności spowoduje konieczność redukcji zatrudnienia personelu średniego prowadzonego przez skarżącą gabinetu stomatologicznego.

W dniu [...] stycznia 2011 r. wpłynęło do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2011 r. zatytułowane "P", w którym strona poddała krytyce sposób prowadzenia postępowania konkursowego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ. Strona skarżąca zarzuciła Komisji Konkursowej nierówne traktowanie oferentów w związku z umożliwianiem wprowadzania do ofert korekt dotyczących harmonogramów personelu, uzupełniania dokumentów potwierdzających posiadanie aparatu RTG oraz niejednolite propozycje cenowe, co wpływało na końcowe oceny tych ofert. Ponadto skarżąca podniosła, iż ograniczenie liczby podmiotów, z którymi Oddział Wojewódzki NFZ podpisał ostatecznie umowy i niepodjęcie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzji o obniżeniu wielkości etatu przeliczeniowego wpłynęło na pogorszenie dostępności do świadczeń oraz nierozdysponowanie wszystkich środków przeznaczonych na obszar objęty postępowaniem. Jednocześnie skarżąca zarzuciła Oddziałowi Wojewódzkiemu NFZ utrudnianie procedury odwoławczej, wskazując przede wszystkim, iż nie mogła porównać wyceny rankingu ofert jej konkurentów, albowiem odmówiono jej wglądu do dokumentacji pozostałych oferentów uczestniczących w konkursie. W konsekwencji skarżąca uznała, że brak dostępu do przedmiotowej informacji spowodował zakłócenie jej procedury odwoławczej. Skarżąca zarzuciła, iż nieprzestrzeganie procedur konkursowych doprowadziło do naruszenia jej interesu, jako oferenta, a także interesu jej pacjentów w najbliższych 3 latach. W związku z powyższym strona wniosła o unieważnienie spornego konkursu lub wszczęcie negocjacji.

Następnie skarżąca w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r., złożonym w Centrali NFZ w dniu [...] marca 2011 r., uzupełniając swoje odwołanie od w/w decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r., wskazała na dodatkowe okoliczności mające – w jej ocenie – potwierdzać zarzut niezgodności z prawem zastosowanych przez Komisję konkursową NFZ procedur konkursowych.

Do dokumentacji odwołania włączono także skierowane do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia pismo M. S. - Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w C., w którym podkreślono, iż brak kontraktu na świadczenia stomatologiczne z Prywatnym Gabinetem Stomatologicznym prowadzonym przez skarżącą lekarz stomatolog A. G., jedynego gabinetu stomatologicznego, skutkuje znacznym ograniczeniem dostępności do świadczeń stomatologicznych dla dzieci i młodzieży z tamtejszego obszaru.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes NFZ - działając na podstawie przepisów art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wskazał, że sporne postępowanie konkursowe miało na celu wyłonienie najkorzystniejszej oferty. Zdaniem organu odwoławczego, zostało ono przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc zgodnie z zasadą równego traktowania świadczeniodawców, zasadą niezmienności warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, zasadą przestrzegania określonych w ogłoszeniu procedur oraz zasadą zachowania uczciwej konkurencji. Prezes NFZ uznał, że przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone nie tylko zgodnie ze wskazanymi zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, ale również zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów zawartymi w przepisach wykonawczych. Organ stwierdził, że oferta strony skarżącej została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Organ wskazał jednocześnie, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Prezes NFZ stwierdził, że oferenci - świadczeniodawcy mieli możliwość brania w nim czynnego udziału i podlegali tym samym, niezmiennym, jawnym warunkom i kryteriom. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wskazał, że dostępność do świadczeń na terenie gminy N. została zabezpieczona na poziomie przewyższającym wartość planowaną o 23.752 punkty, przy jednoczesnym bilansie kwoty zamówienia niższym o 30.248,00 złotych, niż wartość ujęta w Planie postępowań. Organ odwoławczy wskazał, że po dokonaniu analizy wyników postępowania uwzględnionych w rankingu końcowym, Komisja konkursowa podjęła decyzje o nie wybraniu oferty skarżącej, gdyż oferta znajdująca się na wyższej pozycji, która uzyskała w rankingu 58,33 pkt, wyczerpała planowaną do zakupu liczbę świadczeń w przedmiotowym postępowaniu. Prezesa NFZ podniósł, że kwota 30.248,00 złotych środków nierozdysponowanych w postępowaniu, przy przyjętej wielkości etatu przeliczeniowego na poziomie 15.000 punktów i cenie oczekiwanej punktu w kwocie 1,00 złotych ("Komunikat w sprawie "cen oczekiwanych" w postępowaniach konkursowych na rok 2011 i lata następne, w poszczególnych rodzajach i zakresach świadczeń" podany do wiadomości na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] września 2010 r.), mogłaby skutkować zawarciem umowy z kolejnym oferentem jedynie na ok. 1/6 etatu, czyli wielkość niedopuszczoną warunkami zawierania i realizacji umów określonymi zarządzeniem Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne. Zdaniem Prezesa NFZ, w przypadku oferty strony skarżącej opiewającej na pełen etat przeliczeniowy, tj. 15.000 punktów miesięcznie, przy zadeklarowanej ofertą dostępności do świadczeń, takie warunki umowy stanowić by mogły o naruszeniu interesu ekonomicznego oferenta.

Prezes NFZ wskazał, iż celem prowadzonych postępowań konkursowych o zawarcie umów jest wyłonienie spośród oferentów, przyszłych realizatorów umów, a nie zawarcie umów z maksymalną liczbą podmiotów prowadzących działalność na obszarze objętym postępowaniem. Organ podniósł, że etat przeliczeniowy jest wielkością kontraktową, zaś jego kalkulacji dokonuje się uwzględniając możliwą do wykonania liczbę świadczeń w określonym dla niego czasie.

Ustosunkowując się do sformułowanych w odwołaniu argumentów skarżącej dotyczących naruszenia przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ zasad prowadzenia postępowania konkursowego oraz zarzutu przyjęcia błędnej kwalifikacji dokonanej oceny oferty przez Komisję konkursową, Prezes NFZ wskazał, iż przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Oferta Odwołującego została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według zasad jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców. Zdaniem organu, zarówno warunki wymagane do zawarcia umowy, jak również warunki dodatkowo oceniane oraz kryteria oceny ofert i ich punktacja dla poszczególnych rodzajów i zakresów świadczeń, nie podlegają decyzjom dyrektorów oddziałów wojewódzkich NFZ, ani też komisji konkursowych powoływanych przez dyrektorów w celu procedowania postępowań konkursowych. Wszystkie powyższe elementy określają albo powszechnie obowiązujące przepisy prawa albo zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Zatem wszystkie zarzuty dotyczące powyższych uregulowań nie są objęte procedurą odwoławczą. Zdaniem Prezesa NFZ, zgłaszanie ewentualnych zastrzeżeń, uwag, czy też wniosków do treści w/w aktów regulujących postępowanie konkursowe, możliwe jest na etapie ich tworzenia, w ramach prowadzonych przez stosowne organy konsultacji projektów przedmiotowych aktów.

Prezes NFZ zaznaczył, iż określając zasady oceny ofert w zarządzeniu nr [...] ze zm., kierował się wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z nimi Prezes NFZ określił kryteria niecenowe, o których mowa w ust. 1 w/w przepisu oraz kryterium ceny wymienione w ust. 2 tegoż przepisu. Dając priorytet kryteriom niecenowym w ocenie oferty, Prezes NFZ ustalił, iż na 100% punktów możliwych do uzyskania przez oferenta w postępowaniu konkursowym, jedynie ok. 1/3 wartości wynikać może z oceny oferty cenowej.

Prezes NFZ podkreślił, iż ceny oczekiwane dla wszystkich rodzajów świadczeń podlegających konkursowi ofert, [...] Oddział Wojewódzki NFZ podał do wiadomości na swojej stronie internetowej w "Komunikacie w sprawie "cen oczekiwanych" w postępowaniach konkursowych na rok 2011 i lata następne, w poszczególnych rodzajach i zakresach świadczeń" z dnia [...] września 2010 r. Powyższa informacja w powiązaniu z wartością zamówienia podaną w ogłoszeniu konkursu ofert pozwalała – zdaniem organu odwoławczego - oszacować wartość rzeczową zamówienia - w przypadku świadczeń ogólnostomatologicznych jest to liczba punktów, jaką Oddział Wojewódzki NFZ zamierza zakupić w danym postępowaniu. W tej sytuacji organ uznał, że nie znajduje potwierdzenia argumentacja skarżącej podana w uzasadnieniu odwołania, o braku wiedzy oferentów na temat ilości środków finansowych przeznaczonych na zabezpieczenie świadczeń będących przedmiotem postępowania, czy też innych informacji jego dotyczących. Zdaniem Prezesa NFZ, oferenci posiadali wszystkie dane konieczne do dokonania wyceny własnej oferty oraz oszacowania własnej pozycji rynkowej a następnie podejmowania w oparciu o tę ocenę decyzji w procesie negocjacji.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszania przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ w toku postępowania konkursowego przepisów art. 134 ustawy o świadczeniach oraz dokonania przez Komisję konkursową klasyfikacji oferty skarżącej złożonej w postępowaniu, Prezes NFZ stwierdził, iż ocena poszczególnych kryteriów, na podstawie odpowiedzi ankietowych formularza ofertowego skarżącej, tak jak i każdego oferenta biorącego udział w postępowaniu numer [...], dokonana została przy wykorzystaniu systemu informatycznego, co – zdaniem organu - ograniczało skutecznie możliwość ingerencji Komisji konkursowej w ostateczne wyniki oceny ofert. Organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy oceny ankiety pod względem poszczególnych kryteriów. Prezes NFZ podniósł, iż z "Protokółu końcowego z negocjacji" z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że w trakcie negocjacji skarżąca obniżyła ofertę cenową z kwoty 1,10 złotych do kwoty 0,99 złotych, co skutkowało zmianą wyceny punktowej kryterium ceny. W tej sytuacji ocena końcowa kryterium ceny wyliczona zgodnie obowiązującym algorytmem wyniosła 16,5 pkt, zaś ostateczna ocena oferty skarżącej w rankingu końcowym wyniosła 51,49 pkt. Zdaniem Prezesa NFZ, przedstawiona analiza wskazuje, że Komisja konkursowa dokonała oceny oferty skarżącej w sposób prawidłowy, uwzględniając wszystkie warunki podlegające ocenie. Organ odwoławczy stwierdził, że klasyfikacja oferty na 4 pozycję w rankingu końcowym ofert nie była przedmiotem decyzji Komisji konkursowej, lecz wynikiem uszeregowania ofert według zdobytej punktacji. Prezes NFZ uznał, że wszystkie oferty biorące udział w postępowaniu oceniane były według takich samych zasad. Oferenci uczestniczący w postępowaniu udzielali odpowiedzi na te same pytania ankietowe, a stosowane zasady punktacji były jednolite. Ponadto, zdaniem organu, zasady oceny ofert były niezmienne oraz równe i jawne dla wszystkich uczestników postępowania. Prezes NFZ podkreślił, że zgodnie z przyjętymi zasadami, Komisja konkursowa dokonuje wyboru ofert w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonego w ogłoszeniu. Wybrane oferty uzyskały w rankingu końcowym wyższe oceny, niż oferta skarżącej, a ustalone w trakcie negocjacji, przy uwzględnieniu potencjału przedstawionego w tych ofertach, warunki rzeczowo-finansowe, wyczerpały wartość zamówienia ustalonego dla tego postępowania.

Prezes NFZ stwierdził ponadto, że w kontekście zasady równego traktowania świadczeniodawców, nie znajduje uzasadnienia również zarzut skarżącej, iż Komisja konkursowa przy ocenie ofert umożliwiała wybranym oferentom dokonywanie zmian w odpowiedziach ankietowych mających wpływ na ocenę tych ofert. Zdaniem organu odwoławczego, z dokumentów postępowania wynika, że Komisja konkursowa informowała oferentów jedynie o stwierdzonych w toku rozpatrywania ofert rozbieżnościach pomiędzy udzieloną przez oferenta odpowiedzią na pytanie ankietowe a treścią innych dokumentów oferty, mających zastosowanie do tej odpowiedzi. Zdaniem Prezesa, wyjaśnienie (stanowisko oferenta) w przedstawianej kwestii uwzględniane było w ostatecznej ocenie oferty. Według organu, proceder ten, wbrew zarzutom skarżącej, nie miał zastosowania jedynie do wybranych ofert, ale był realizowany, jako standardowy element postępowania.

W konsekwencji Prezes NFZ uznał, że w omawianej sprawie nie został naruszony przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zobowiązujący Fundusz do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Organ podkreślił, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia - realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie - udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom, wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem organu, warunki wymagane od świadczeniodawców oraz kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

W świetle przedstawionych okoliczności Prezes NFZ stwierdził, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Nawiązując z kolei do argumentacji strony skarżącej dotyczącej ograniczenia, poprzez brak kontraktu na świadczenia ogólnostomatologiczne ze stroną, dostępności do świadczeń stomatologicznych dla uczniów szkół z nim współpracujących, Prezes NFZ zaznaczył, iż Fundusz nie zawiera umów o udzielanie świadczeń uczniom szkół. Zdaniem organu, świadczenia będące przedmiotem umów zawieranych przez Fundusz, w zakresie świadczeń ogólnostomatologicznych, mają charakter ogólnodostępny i umowa nie ustala żadnych priorytetów w odniesieniu do uprawnień świadczeniobiorców w zakresie korzystania z nich, a zatem podawana przez skarżącą argumentacja nie może stanowić podstawy uwzględnienia odwołania.

Reasumując Prezes NFZ stwierdził, że wobec nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, a co za tym idzie interesu prawnego strony skarżącej, odwołanie nie mogło zostać uwzględnione.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżąca A. G., działając za pośrednictwem organu odwoławczego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2011 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ, strona skarżąca zarzuciła, że zarówno samo rozstrzygnięcie postępowania konkursowego, jak i decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem strony, sporne decyzje naruszyły tym samym interes prawny skarżącej. Skarżąca uznała w szczególności, że zaskarżona decyzja Prezesa NFZ narusza zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że art. 134. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych gwarantuje świadczeniodawcom prowadzenie postępowania o zawarcie umów w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W tym wypadku, zdaniem skarżącej, zasada ta została złamana już na etapie ustalania kryteriów oceny ofert. Zdaniem skarżącej, kryteria określone w Zarządzeniu Nr [...]Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – są wadliwe. Strona stwierdziła, że w załączniku nr 1 do cyt. zarządzenia, w części personel, ilość punktów jednostkowych, mających wpływ na ocenę oferty uzależniono od procentu czasu pracy specjalisty w stosunku do czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni. Zdaniem strony skarżącej, zasada taka nie uwzględnia specyfiki funkcjonowania poszczególnych placówek. Strona wskazała, że w przedmiotowej sprawie, kierując się wiedzą z lat poprzednich, zaproponowała czas pracy adekwatny do potrzeb i do ilości pacjentów korzystających z kontraktowanych usług. Zdaniem strony, próba uzyskania maksymalnej ilości punktów w tym kryterium wymagałaby od niej zatrudnienia specjalisty ponad faktyczne potrzeby. Skarżąca stwierdziła, że proponowana w ofercie dostępność była adekwatna do ilości zatrudnionego personelu i faktycznych potrzeb pacjentów. W efekcie skarżąca otrzymał jedynie 1,66 punktu. Zdaniem strony, stosowanie tych samych sztywnych kryteriów oceny ofert składanych przez świadczeniodawców z mniejszych miejscowości jak i dużych miast, z góry skazuje ich na przegraną i narusza ustaloną w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zasadę uczciwej konkurencji.

Zdaniem skarżącej, Fundusz mając na względzie przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, przy weryfikowaniu informacji zawartych przez stronę w ofercie powinien uwzględnić także słuszny interes świadczeniobiorców usług opieki zdrowotnej i dokonać wyboru najkorzystniejszej oferty z punktu widzenia obywateli, na podstawie informacji zawartych w cercie (strona wskazała na wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1904/05). W tej sytuacji, zdaniem strony, z uwagi na interes pacjentów przyjęte rozstrzygnięcie jest nie do zaakceptowania.

Skarżąca stwierdziła, że kryteria przedstawione w Zarządzeniu Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej służą jedynie ustawieniu rankingu świadczeniodawców. Według strony, nie są one przydatne natomiast do takiej organizacji świadczeń zdrowotnych, która gwarantowałyby pacjentom zrównoważony, najwłaściwszy z punktu widzenia ich potrzeb, dostęp co świadczeń. Zdaniem skarżącej, system taki umożliwia Funduszowi podział środków finansowych w sposób gwarantujący zgodność tych działań z przepisami prawa, ale w zupełnym oderwaniu od interesów i potrzeb pacjentów i z zupełnym pominięciem interesów świadczeniodawców biorących udział w konkursie ofert. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy w uzasadnieniu spornej decyzji podszedł do kwestii kontraktowania świadczeń w taki właśnie formalistyczny sposób. Strona stwierdziła, że w sytuacji, gdy stający do konkursu ofert gwarantuje wystarczająca jakość (skarżąca otrzymała 23,33 pkt. na 25 pkt możliwych), na przeszkodzie nie może stać etat przeliczeniowy, jako sztywna wielkość kontraktowa, tym bardziej, że jak wynika to z treść uzasadnienia skarżonej decyzji, istnie możliwość odstąpienia od tego kryterium kontraktowania. Według strony, przyjęty sposób kontraktowania i "rankingowania" świadczeniodawców stających do konkursu, ma jedynie na celu ułatwienie zadania Funduszowi i formalne spełnienie wymogów ustawowych, natomiast rola komisji konkursowych zostaje ograniczona do sumowania punktów wynikających z mechanicznego przeliczenia odpowiedzi na zadane pytania przez wymyślone współczynniki. Skarżąca zarzuciła, że "mechaniczne" wyliczenie punktów końcowego wyniku, bez uwzględnienia kompleksowości oferty w odniesieniu do potrzeb środowiska i proponowanego zakresu skutkuje naruszeniem zasady uczciwej konkurencji, a w efekcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Mając powyższe na względzie, skarżąca uznała, że sporne rozstrzygnięcie postępowania, a tym samym decyzja podtrzymująca je w mocy, poprzez naruszenie zasad określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, narusza interes prawny odwołującego się, a tym samym narusza art. 6 k.p.a., zaś naruszając interes społeczny i słuszny interes obywateli - uchybia przepisowi art. 7 k.p.a.

Strona skarżąca uznała, że również kryteria i zasady obliczania ceny za świadczone usługi naruszają art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Według strony, z zasad obliczania wartości złożonej oferty w zakresie ceny, przedstawianych w załącznikach 1 i 2 do Zarządzenia Nr [...]Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawę zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - wynika, iż szansę na otrzymanie 30 punktów za cenę może otrzymać jedynie oferent, który zaproponuje cenę minimalną przewidzianą we wzorze na obliczenie wartości punktowej ceny. Jednocześnie, jeżeli cena oferowana będzie mniejsza od ceny minimalnej przewidywanej przez Fundusz, to i tak nie może uzyskać więcej niż 30 punktów. Wynika z tego, zdaniem skarżącej, iż cena oczekiwana jest ceną pozorną, gdyż aby mieć szansę na kontrakt trzeba zaproponować co najmniej cenę minimalną. W świetle wyżej przedstawionych zasad, negocjacje prowadzone przez Fundusz na podstawie art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach nabierają cech wymuszenia na oferentach obniżenia cen w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji. Strona uznała, że w przedmiotowej sprawie jej pozycja w rankingu początkowym nie dawała jej szans na zawarcie kontraktu. Wynika z tego, zdaniem strony, że negocjacje były więc zbędne i miały jedynie na celu zmuszenie jej do obniżenia ceny do poziomu co najmniej minimalnego.

Skarżąca zarzuciła, że przeprowadzone negocjacje są niezgodne z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach również z innego względu. Otóż, zdaniem skarżącej, w momencie, gdy strony ustalą cenę akceptowaną przez obie strony, postępowanie kończy się. W tej sytuacji, według strony, podpisanie protokołu końcowego z negocjacji daje oferentowi przekonanie o spełnieniu wszystkich wymogów niezbędnych do zawarcia kontraktu. Niedopuszczalny w świetle powyższego jest dopisek w protokole, umieszczony nadto poniżej podpisów stron mówiący, że zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Wprowadza to bowiem dodatkową, nieznaną ustawie, procedurę oceny oferentów, mimo pozytywnego wyniku negocjacji. W tej części skarżona decyzja narusza - zdaniem strony - ww. przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła również, że Zarządzenie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, odnoszące się formalnie jedynie do kwestii kryteriów oceny ofert, de facto ingeruje w sposób niedopuszczalny w materię realizacji urnowy. Odnosi się to w szczególności do zapisów mówiących o czasie pracy specjalistów. Zapisy te narzucają na świadczeniodawców obowiązek zatrudniania specjalistów, często ponad faktyczne potrzeby, uzależniając od tego, poprzez "przydzielanie punktów za określony czas pracy specjalisty, możliwość zawarcia umowy. W praktyce, zdaniem skarżącej, faworyzuje to świadczeniodawców mających swe siedziby w dużych miastach bądź ośrodkach akademickich. Mają oni bowiem większy dostęp do specjalistów lub mogą ich pozyskać za mniejsze pieniądze. Dotyczy to również możliwości zatrudnienia personelu pomocniczego.

Przywołując normy prawne zawarte zarówno w art. 146 ust 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jak art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, skarżąca wskazała, że zarządzenia mogą być wydawane tylko na podstawie ustawy. W konsekwencji strona uznała, że zarządzenia wydane przez Prezesa NFZ nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Zdaniem skarżącej, zarządzenie Prezesa NFZ może więc obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1), zaś każdy tego typu akt może być wydany tylko na podstawie ustawy (art. 93 ust. 2), i podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem (art. 93 ust. 3), żaden nie może stanowić podstawy decyzji administracyjnej wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2). Strona wskazała, że świadczeniodawcy udzielający świadczeń zdrowotnych nie są jednostkami organizacyjnymi podlegającymi Prezesowi Funduszu, lecz w stosunku do niego są równorzędnymi partnerami w zakresie kontraktowania świadczeń opieki zdrowotnej, co wynika z treści art. 155 ustawy o świadczeniach. Zdaniem skarżącej, niedopuszczalnym jest więc narzucanie jakichkolwiek ograniczeń lub określanie uprawnień równorzędnemu podmiotowi stosunku cywilnopranwego. W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że postępowanie konkursowe, w którym uczestniczyła, odbywało się na podstawie przepisów wydanych bez podstawy prawnej, a nawet wbrew przepisom Konstytucji RP. Nie mogły więc być podstawą rozstrzygnięć i decyzji mających znaczenie prawne dla skarżącej. Tym samym strona stwierdziła, że decyzje wydane w tym postępowaniu: w części opartej na zarządzeniach Prezesa NFZ są nieważne, jako pozbawione podstawy prawnej.

Ponadto strona skarżąca zauważyła, że po wniesieniu odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ do Prezesa NFZ, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ odwoławczy, przesłała do toczącego się postępowania dwa pisma będące uzupełnieniem do wniesionego odwołania. Strona zarzuciła, że w spornej decyzji organu odwoławczego brak jest odniesienia się do obu tych pism. Zdaniem skarżącej, Prezes NFZ w żaden sposób nie ocenił przedstawionych w tych pismach argumentów, ani nie wziął ich pod uwagę wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, co w konsekwencji świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 8 k.p.a.

Konkludując, skarżąca uznała, że rozstrzygnięcie spornego postępowania konkursowego, jak również obie decyzje administracyjne podtrzymujące w mocy wyniki tego postępowania, naruszają interes prawny skarżącej, a tym samym naruszają art. 6 k.p.a., a także interes społeczny i słuszny interes obywateli, co jest niezgodne z art. 7 k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżącej, poprzez niewyjaśnienie wszystkich kryteriów postępowania, sporne decyzje organów obu instancji uchybiają przepisom art. 8 i art. 9 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że – wbrew zarzutom strony skarżącej – sporne postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i w zgodzie ze stosownymi zarządzeniami Prezesa NFZ. Zasady i warunki oceny były jawne i jednakowe dla wszystkich uczestników, i nie podlegały zmianie w toku postępowania. W trakcie postępowania zachowano także gwarancje uczciwej konkurencji. Prezes NFZ uznał, że na etapie postępowania odwoławczego ocenił całość materiału dowodowego i dokonał ponownego rozpoznania sprawy. Opisując zasady dokonywania punktacji ofert, organ odwoławczy uznał, że komisja konkursowa wybrała oferty najkorzystniejsze i na skutek tego nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutów skarżącej, wskazał, że Prezes Funduszu określa warunki zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z posiadanymi kompetencjami, uwzględniając przy ich tworzeniu obowiązujące przepisy prawa. Wydane w ich sprawie zarządzenia, stanowią dla dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu, podstawę do zwarcia umów o udzielanie świadczeń w poszczególnych zakresach. Organ podniósł, że w trakcie opracowywania zarządzeń, ich projekty podlegają konsultacjom zgodnie z zasadami określonymi ustawą o świadczeniach, a po zakończeniu uzgodnień, zarządzenia udostępniane są do informacji publicznej na stronie internetowej Funduszu. Organ odwoławczy stwierdził, że w konkursie ofert, zgodnie z przepisami art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach, Fundusz udostępnia świadczeniodawcom na równych zasadach wszystkie materiały i informacje dotyczące prowadzonego postępowania. W przypadku przystąpienia świadczeniodawcy do danego konkursu ofert poprzez złożenie w nim oferty, zarządzenia mające zastosowanie do prowadzonego postępowania, stają się również wiążące dla tegoż świadczeniodawcy (organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/06, a także na wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10). W konsekwencji Prezes NFZ uznał, że stwierdzenie skarżącej, iż "decyzje wydane w tym postępowaniu, w części opartej na zarządzeniach Prezesa NFZ są nieważne jako pozbawione podstawy prawnej" – jest bezpodstawne.

Według organu odwoławczego, bezpodstawne są również zarzuty dotyczące obowiązujących w postępowaniu warunków zawierania i realizacji umów oraz kryteriów oceny ofert określonych przedmiotowymi zarządzeniami, albowiem uwagi dotyczące kwestii nimi uregulowanych mogą być zgłaszane jedynie na etapie konsultacji projektów zarządzeń, co wyjaśnione zostało skarżącej w treści zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie argumenty skarżącej dotyczące niewłaściwej kwalifikacji oferty przez Komisję konkursową, Prezes NFZ wskazał, że przedstawił w spornej decyzji szczegółową analizę oceny oferty w zakresie każdego kryterium, którego punktacja składa się na jej ocenę końcową, włącznie z przedstawieniem wyliczeń uzyskanej liczby punktów oceny według wzorów określonych w celu zapewnienia jawności oceny i równości traktowania świadczeniodawców.

Odnosząc się z kolei do podnoszonego w skardze zarzutu nieuwzględnienia przez Fundusz faktu 10 letniego okresu współpracy skarżącej z NFZ w ramach umów o udzielanie świadczeń, organ odwoławczy wyjaśnił, iż premiowanie w konkursie ofert świadczeniodawców, z którymi Fundusz związany był umowami we wcześniejszym okresie, stanowiłoby podstawę do orzeczenia o naruszeniu zasad uczciwej konkurencji i tym samym przepisów art. 134 ustawy o świadczeniach.

Ponadto Prezes NFZ stwierdził, że zarzut dotyczący dopuszczenia przez Komisję konkursową zmiany treści niektórych złożonych ofert, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

Prezes NFZ wyjaśnił, iż na podstawie ustawy o świadczeniach, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jeśli natomiast część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy. Działanie takie, zdaniem organu, pozwala na zakupienie właściwej ilości świadczeń opieki zdrowotnej i zrealizowania zadań Funduszu, określonych w ustawie o świadczeniach.

Organ odwoławczy uznał, że w zaskarżonej decyzji dokładnie wyjaśniono, dlaczego umowa ze skarżącą nie została zawarta, a więc bezzasadne są zarzuty strony, iż Fundusz naruszył art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz zasady uczciwej konkurencji.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w wydanej decyzji stanowiska w sprawie przesłanego do Prezesa NFZ, celem uzupełnienia wniesionego odwołania, pisma z dnia [...] lutego 2011 r., organ odwoławczy wyjaśnił, iż włączone ono zostało do dokumentacji postępowania. Organ wskazał, że termin otrzymania pisma uniemożliwił jednak jego uwzględnienie w wydanej decyzji. Oceniając podaną w przedmiotowym piśmie argumentacje, Prezes NFZ uznał, iż stanowi ona zbiór własnych opinii strony skarżącej dotyczących prowadzonych przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ postępowań w poszczególnych zakresach świadczeń stomatologicznych oraz informacji o nieuczciwych praktykach podmiotów, których oferty, w związku z uzyskaniem wyższych ocen końcowych, wybrane zostały przez Komisję konkursową do zawarcia umów. Zdaniem Prezesa NFZ, argumentacja skarżącej zawarta we wskazanym piśmie pozostaje jednak bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 22 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącej, podtrzymując zarzuty skargi oraz dotychczasowe stanowisko strony - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto pełnomocnik skarżącej podniósł, że organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów zawartych w pismach strony skarżącej z dnia [...] stycznia i [...] lutego 2011 r. Jednocześnie pełnomocnik wskazał, że stronie skarżącej uniemożliwiono w toku postępowania wzglądu w oferty pozostałych podmiotów uczestniczących w spornym postępowaniu konkursowym, co ograniczyło stronie prawo do skonstruowania zarzutów odwoławczych. Ponadto pełnomocnik strony podniósł, iż tak skonstruowana procedura odwoławcza nie gwarantuje pełnej kontroli poprawności postępowania Komisji konkursowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analizowana pod tym kątem skarga A. G. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011r. – narusza przepisy prawa. Niemniej należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż nie wszystkie zarzuty strony skarżącej zawarte w skardze spotkały się z akceptacją składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, uznać należy, iż wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Według Sądu, organ w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organ odwoławczy nie ustalił również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach.

Tym samym organ odwoławczy, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny spornej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] marca 2011 r. wydanej w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z uwagi na wskazane wyżej uchybienia, zmuszony jest wyraźnie jednak podkreślić, że nie wszystkie zarzuty podniesione przez stronę skarżącą zasługują na uwzględnienie.

Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności:

1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją;

2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie – na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach – przez Prezesa Funduszu, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert.

Ustosunkowując się w tej sytuacji do najdalej idącego zarzutu strony skarżącej, a mianowicie zarzutu oparcia postępowania konkursowego, w którym uczestniczyła skarżąca, na podstawie przepisów wydanych bez podstawy prawnej, z ewidentnym zarazem naruszeniem unormowań Konstytucji RP, należy wskazać, iż zdaniem Sądu zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny i nie może stanowić uzasadnionej podstawy do podważenia legalności spornych decyzji administracyjnych organów obu instancji.

Skarżąca, powołując się na przepisy art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stwierdziła, że "decyzje wydane w tym postępowaniu, w części opartej na zarządzeniach Prezesa NFZ są nieważne jako pozbawione podstawy prawnej". W konsekwencji strona uznała, że sporne zarządzenia Prezesa NFZ nie mogły być podstawą rozstrzygnięć i decyzji administracyjnych mających znaczenie prawne dla skarżącej. Swój pogląd strona oparła na założeniu, że wymogi stawiane świadczeniodawcom, określone w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, nie wiążą świadczeniodawców, będących podmiotami funkcjonującymi poza strukturą organizacyjną NFZ. W ocenie skarżącej, zarządzenie Prezesa NFZ, wydane w oparciu o art. 146 ust. 1 cyt. ustawy, jako akt prawa wewnętrznego nie może kształtować w żadnym stopniu sfery praw i obowiązków w stosunku do podmiotów niepodlegających Prezesowi NFZ organizacyjnie.

Otóż należy zauważyć, iż zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, przy czym stosownie do art. 146 ust. 2 cyt. ustawy, Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Upoważniając Prezesa Funduszu do określenia m.in. warunków wymaganych od świadczeniodawców, ustawodawca nie przesądził nazwy dokumentu zawierającego elementy wskazane w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 102 ust. 5 omawianej ustawy, zawierający otwarty katalog zakresu działań Prezesa Funduszu, w pkt 24 stanowi o podejmowaniu decyzji w sprawach określonych w ustawie. W przepisach ustawy o świadczeniach wymienione są zarówno decyzje (art. 163 ust. 2, art. 102 ust. 5 pkt 24), jak i decyzje administracyjne (art. 154 ust. 6 i art. 181 ust. 2), co pozwala na przyjęcie, iż pojęcie "decyzji" użyte w art. 102 ust. 5 pkt 24 ustawy o świadczeniach obejmuje zarówno decyzje administracyjne, jak i decyzje (niebędące decyzjami w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego) z zakresu kierowania ustawową i statutową działalnością Funduszu, podlegające kontroli Ministra Zdrowia w ramach określonego ustawą nadzoru, które to rozstrzygnięcia mogą przyjąć różne nazwy. Nie ma przy tym przeszkód formalnoprawnych, by decyzje, w tym drugim znaczeniu, były określane, jako zarządzenia w ramach pragmatyki wykonywania ustawowych zadań przez Prezesa Funduszu. Nie są to jednak zarządzenia, o których mowa w przepisie art. 93 Konstytucji RP, a więc strona skarżąca błędnie utożsamia nazwę dokumentu wydanego przez Prezesa NFZ z zarządzeniami Prezesa Rady Ministrów i ministrów, do których odnosi się art. 93 Konstytucji RP.

Należy zauważyć, iż powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem jest m.in. wyrok z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 263/10, w którym NSA stwierdził wyraźnie, że nie można utożsamiać "zarządzenia" Prezesa NFZ, wydanego w oparciu o art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, z zarządzeniami, w znaczeniu użytym w art. 93 Konstytucji. NSA w orzeczeniu tym wskazał ponadto, że brak jest również jakichkolwiek argumentów dla przyjęcia tezy, iż dokument określający warunki wymagane od świadczeniodawców biorących udział w określonym konkursie ofert (niezależnie od przyjętej jego nazwy) określa prawa lub obowiązki uczestników tego konkursu. W ocenie NSA, określenie warunków wymaganych od uczestników konkursu nie kreuje praw, czy też obowiązków potencjalnych uczestników tego konkursu, lecz wskazuje (poprzez określenie wymagań) adresatów, którzy mogą wziąć udział w konkursie. Zdaniem NSA, spełnienie przez oferenta i ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców, określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art.146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, jest nakazem ustawowym wynikającym a contrario z art. 149 ust. 1 pkt 8 cyt. ustawy (podobne stanowisko NSA wyraził także w cyt. przez organ odwoławczy wyroku z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10).

Należy zauważyć, iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia określa warunki zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z posiadanymi kompetencjami, uwzględniając przy ich tworzeniu obowiązujące przepisy prawa. Wydane w ich sprawie zarządzenia, stanowią dla dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu podstawę do zwarcia umów o udzielanie świadczeń w poszczególnych zakresach. W trakcie opracowywania zarządzeń, ich projekty podlegają konsultacjom zgodnie z zasadami określonymi ustawą o świadczeniach, a po zakończeniu uzgodnień, zarządzenia udostępniane są do informacji publicznej na stronie internetowej Funduszu. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie zauważył zatem w niniejszej sprawie, iż w przypadku przystąpienia świadczeniodawcy do danego konkursu ofert poprzez złożenie w nim stosownej oferty, zarządzenia mające zastosowanie do prowadzonego postępowania, stają się również wiążące dla tegoż świadczeniodawcy (tak również: WSA w Warszawie m.in. /w:/ wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/06).

Należy wskazać, iż dla spornego postępowania konkursowego w odniesieniu do warunków dotyczących przedmiotu umowy, o zawarcie której ubiegała się skarżąca, zastosowanie miały: zarządzenie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne, zarządzenie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także zarządzenie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Podkreślić należy, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał oferentom w ogłoszeniu o konkursie wyżej przywołane zarządzenia określające wymagania właściwe dla tego postępowania, zaś skarżąca do oferty składanej w postępowaniu dołączyła "Oświadczenie Oferenta", w którym wyraźnie oświadczyła m. in., że zapoznała się z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

Mając na względzie powyższe, nie sposób uznać za słuszny zarówno zarzutu naruszenia przez organy obu instancji przepisu art. 9 k.p.a., jak też zarzutu wydania spornych decyzji bez podstawy prawnej.

Zdaniem Sądu, nie sposób zgodzić się również z zarzutem strony skarżącej podniesionym w skardze, że nieuwzględnienie przez NFZ faktu 10 letniego okresu współpracy skarżącej z Funduszem w ramach umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych, stanowi o naruszeniu zasady uczciwej konkurencji oraz interesu społecznego ("potrzeb środowiska"). Należy podzielić bowiem stanowisko Prezesa NFZ i uznać w konsekwencji, iż – wbrew sugestiom strony skarżącej – to właśnie premiowanie w konkursie ofert świadczeniodawców, z którymi Fundusz związany był umowami we wcześniejszym okresie, stanowiłoby podstawę do orzeczenia o naruszeniu zasad uczciwej konkurencji i tym samym przepisów art. 134 ustawy o świadczeniach.

W ocenie Sądu, nie można również podzielić zarzutów strony skarżącej, która stwierdziła, iż przeprowadzone w toku spornego postępowania konkursowego negocjacje - są niezgodne z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach.

Po pierwsze, skarżąca uznała, iż cena oczekiwana przez Fundusz jest ceną pozorną, gdyż, aby mieć szansę na kontrakt trzeba zaproponować co najmniej cenę minimalną. W konsekwencji strona uznała, że negocjacje były zbędne i miały jedynie na celu zmuszenie jej do obniżenia ceny do poziomu co najmniej minimalnego.

Po drugie, skarżąca zarzuciła, że przeprowadzone negocjacje są niezgodne z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, albowiem w momencie, gdy strony ustalą cenę akceptowaną przez obie strony, postępowanie kończy się. W tej sytuacji, według strony skarżącej, podpisanie protokołu końcowego z negocjacji daje oferentowi przekonanie o spełnieniu wszystkich wymogów niezbędnych do zawarcia kontraktu. W konsekwencji skarżąca za niedopuszczalny uznała dopisek umieszczony w protokole, mówiący, że zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. W ocenie strony, sformułowanie to wprowadza bowiem dodatkową, nieznaną ustawie o świadczeniach, procedurę oceny oferentów, mimo pozytywnego wyniku negocjacji.

Otóż, zdaniem Sądu, należy przede wszystkim wskazać, że w stosunkach cywilnoprawnych, a taki charakter mają negocjacje prowadzone w toku postępowania konkursowego, przyjmuje się wprawdzie, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, to umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem rokowań, niemniej obowiązuje jednocześnie stanowisko, że strony mogą na początku negocjacji ustalić szczegółowe zasady ich prowadzenia, których charakter musi być oceniany przez pryzmat m.in. określonego, przewidzianego w ustawie szczególnego reżimu prawnego. W tej sytuacji, gdy Prezes NFZ jasno ustalił, w ramach reguł postępowań konkursowych prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach, że w protokole z negocjacji cenowych, zawarta będzie wyraźna klauzula zawierająca sformułowanie, że zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy, to uznać należy, iż – wbrew stanowisku strony skarżącej – nie sposób przyjąć, że takie negocjacje przebiegają niezgodnie z przepisami cyt. ustawy oraz wydanych na jej podstawie zarządzeń Prezesa NFZ.

Zdaniem Sądu fakt, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania, zależy wyłącznie od jej treści. Konkurs zawsze niesie za sobą element ryzyka i niewiadomej jego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji trzeba zgodzić się z organem odwoławczym, iż na podstawie ustawy o świadczeniach, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Jeśli natomiast część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy.

Zdaniem Sądu, pomimo braku uchybień w powyższym zakresie, należy uznać, iż Prezes NFZ, wydając sporną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. – dopuścił się jednak innych istotnych naruszeń szeregu przepisów proceduralnych, w stopniu mogącym mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy.

Należy wskazać na wstępie, iż na podstawie art. 15 k.p.a. oraz stanowiącego jego konkretyzację art. 127 k.p.a. istotę zasady dwuinstancyjności można ująć, jako gwarancję procesową strony postępowania administracyjnego, wyrażającą się w możliwości żądania przez nią ponownego rozstrzygnięcia jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu I instancji. Strona ma więc prawo do tego, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty, opinie i żądania i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 67 i cyt. tam uzasadnienie uchwały składu 5 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 82).

W niniejszej sprawie skarżąca A. G., odwołując się od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. – zarzuciła w złożonych pismach z dnia [...] stycznia i [...] lutego 2011 r., uzupełniających odwołanie, szereg nieprawidłowości w działaniu Komisji konkursowej, które – w ocenie strony – miały wpływ na wynik postępowania konkursowego.

Do zarzutów tych Prezes NFZ nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomijając milczeniem stanowisko strony zawarte zarówno w jednym, jak i drugim piśmie uzupełniającym argumenty odwołania.

Według Sądu uznać należy, że skoro strona skarżąca podniosła w toku odwołania powyższe zarzuty, to bezwzględnym obowiązkiem organu II instancji było szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii i precyzyjne ustosunkowanie się do tych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji, w żaden sposób nie przesądzając na tym etapie postępowania zasadności w/w zarzutów skarżącej zawartych w pismach uzupełniających odwołanie - zgodzić się należy w pełni ze stroną, iż Prezes NFZ, wydając zaskarżoną decyzję, nie odniósł się w uzasadnieniu w sposób rzeczowy i bezpośredni do wszystkich formalnoprawnych zastrzeżeń strony dotyczących procedury konkursowej, które strona podniosła w toku odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r.

Zdaniem Sądu, organ II instancji rozpoznając sprawę w wyniku odwołania wniesionego przez stronę obowiązany jest rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny m.in. /w:/ wyrok z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234).

W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.).

Zdaniem Sądu, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Prezes NFZ dopuścił się obrazy w/w norm postępowania, albowiem nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwości postępowania konkursowego przeprowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ.

W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organ odwoławczy do przedstawionych przez stronę skarżącą wątpliwości, zarówno w zakresie samej procedury konkursowej, jak i zarzutu nierównego traktowania wszystkich uczestników postępowania, a więc w zakresie okoliczności istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji.

Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ odwoławczy, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń Komisji konkursowej i wpływu tych ustaleń na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, iż być może brak było jakichkolwiek podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na korzyść pozostałych jego uczestników z jednoczesnym naruszeniem praw strony skarżącej.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o rozstrzygnięciu spornego konkursu.

Zdaniem Sądu należy zauważyć, iż Prezes NFZ ustosunkował się do niektórych zarzutów strony skarżącej zawartych w pismach z dnia [...] stycznia i [...] lutego 2011 r. dopiero w odpowiedzi na skargę.

Należy jednakże wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z poglądami doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, iż odpowiedź organu administracji na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (tak m.in. A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 141 i cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45; patrz także m.in.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1357/04).

W tej sytuacji przyjąć trzeba, iż organ odwoławczy, po ponownym merytorycznym zbadaniu sprawy, powinien ustosunkować się szczegółowo do zarzutów strony skarżącej w uzasadnieniu decyzji, nie zaś dopiero w odpowiedzi na skargę.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania Prezes NFZ winien dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo w uzasadnieniu decyzji do wskazanych wyżej zarzutów strony skarżącej.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy nie zgromadził należycie materiału dowodowego i nie odniósł się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącą w toku odwołania dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącej A. G.

Ograniczenie się przez organ odwoławczy do wskazania wyłącznie wcześniejszych ustaleń organu I instancji, bez podjęcia jakiejkolwiek próby precyzyjnego wyjaśnienia wartości dowodowej przeciwstawionego przez stronę materiału, należy ocenić jako niewystarczające.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że Prezes NFZ z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że nie zachodziły podstawy do nieuwzględnienia oferty strony skarżącej, a tym samym, że nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 i art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W konsekwencji - zdaniem Sądu - działanie organu II instancji naruszyło przepisy prawa w stopniu dającym pełną podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego spornej decyzji z dnia [...] marca 2011 r.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy ponadto zwrócić uwagę, iż w uzupełniającym odwołanie piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. strona skarżąca zarzuciła Oddziałowi Wojewódzkiemu NFZ utrudnianie procedury odwoławczej, wskazując przede wszystkim, iż nie mogła porównać wyceny rankingu ofert jej konkurentów, albowiem odmówiono jej wglądu do dokumentacji pozostałych oferentów uczestniczących w konkursie. W konsekwencji skarżąca uznała, że brak dostępu do przedmiotowej informacji spowodował zakłócenie jej procedury odwoławczej, co doprowadziło do naruszenia jej interesu, jako oferenta.

Prezes NFZ nie ustosunkował się w ogóle do powyższych zarzutów strony, co niewątpliwie stanowi naruszenie procedury administracyjnej, uniemożliwiającej Sądowi pełną kontrolę legalności postępowania organów obu instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jest zdania, że notorycznie prezentowane w podobnych sprawach stanowisko Prezesa NFZ, zgodnie z którym odmowa udostępnienia stronom skarżącym dokumentacji ofertowej, złożonej przez konkurencyjnych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym, wynika rzekomo z przepisów prawa powszechnie obowiązującego – budzi uzasadnione wątpliwości.

Zdaniem Sądu, oczywistym jest, że prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających zarówno z ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), jak i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Niemniej ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych, nie mogą naruszać jednocześnie zasad obowiązujących w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie sposób zatem akceptować stanowiska organów NFZ, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób całkowity podlegać jakiemukolwiek ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Owszem, uznać trzeba, iż nie mogą w toku postępowania odwoławczego podlegać ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe, w tym tzw. dane wrażliwe, niemniej w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, trudno byłoby wykazać naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o materiał dowodowy, w którym nie byłoby jakiegokolwiek dostępu do danych wynikających z ofert konkurencyjnych świadczeniodawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest wskazać w tym miejscu, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, iż Fundusz ma prawo ograniczyć dostęp uczestnika postępowania konkursowego, który przegrał konkurs do ofert konkurencyjnych świadczeniodawców (tak m.in. NSA /w:/ wyroki z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10 oraz II GSK 265/10, czy też wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 554/10).

Niemniej należy wyraźnie podkreślić, iż powyższe orzeczenia NSA nie zapadły jednogłośnie.

I tak, zdaniem Sądu, warto zwrócić uwagę, że sędzia NSA składający zdanie odrębne do wyroku II GSK 265/10, nie bez racji zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia obu tych wyroków nie wskazał, które przepisy z wyżej powołanych ustaw zostały naruszone, aby uzasadniały taką odmowę. Ponadto – zdaniem sędziego NSA wnoszącego zdanie odrębne – NSA nie odniósł się również do treści przepisu art. 73 k.p.a., który ma zastosowanie w sprawie, regulujący prawo strony wglądu do akt w każdym stadium postępowania. Dalej sędzia NSA wskazał, że postępowanie toczące się przed Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego NFZ oraz Prezesem NFZ jest postępowaniem administracyjnym, gdyż złożone odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania złożone zostało na podstawie art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach. Złożone odwołanie otworzyło postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niewyłączonym przez przepisy tej ustawy. Zdaniem sędziego NSA, o ile otwarte jest już postępowanie administracyjne, to musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji, itp., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Zdaniem sędziego NSA, odmowa stronie udostępnienia pełnych akt sprawy, pomimo złożonego w tym względzie wniosku, narusza art. 73 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sędzia NSA zwrócił również uwagę na fakt, iż akta, których stronie nie udostępniono, nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.), co oznacza, że nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt stronie w postępowaniu administracyjnym wyłączyć. Konkludując, zdaniem sędziego NSA wnoszącego zdanie odrębne do w/w wyroku, wprowadzenie zastępczych barier, jak to uczynił NSA w analizowanych sprawach, w powiązaniu z ogólnymi zasadami wynikającymi z zacytowanych ustaw w kontekście powyższych wywodów i przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne, co oznacza, że stronę bezpodstawnie pozbawiono prawa do obrony, skoro nie miała prawa wglądu do całości akt, aby przedstawić i uzasadnić stawiane zarzuty.

Z kolei sędzia NSA, który złożył zdanie odrębne do wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 554/10, wskazał, że z treści powołanego w tym orzeczeniu przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że istotnym wymogiem dla powołania się przez stronę na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa jest podjęcie odpowiednich działań zastrzegających ochronę danych i informacji składanych do akt postępowania administracyjnego, przykładowo przez umieszczenie klauzuli "poufne". Jednocześnie sędzia NSA stwierdził, że nawet, gdyby materiały pochodzące od konkurenta, zawierały odpowiednią klauzulę chroniącą tajemnicę przedsiębiorstwa, to i tak organ obowiązany byłby, uwzględniając stanowisko konkurenta, wydać odpowiednie postanowienie, na które przysługuje zażalenie. Taki bowiem wymóg przewiduje przepis art. 74 § 2 k.p.a. Sędzia NSA wskazał ponadto, że w sytuacji, w której dochodzi do kolizji praw procesowych, o których mowa w art. 73-74 k.p.a., z prawem strony do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, o którym mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, organ powinien poszukiwać kompromisu, który – zdaniem sędziego wnoszącego zdanie odrębne - jest możliwy w granicach obowiązującego prawa. I tak, gdy strona zastrzega ochronę danych i materiałów przedkładanych do akt sprawy, wówczas – zdaniem sędziego NSA - organ mógłby zastosować odpowiednio przepis art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) w związku z art. 74 § 2 k.p.a. W myśl powołanego artykułu przedsiębiorca przekazujący podczas postępowania o udzielenie koncesji informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, może zgłosić wniosek, aby informacjom tym była nadana klauzula poufności (ust. 1). W takiej sytuacji informacjom nadaje się klauzulę poufności, pod warunkiem, że przedsiębiorca: 1) przekazując informacje, uzasadni swoje żądanie i 2) z przekazanych informacji sporządzi streszczenie, które może zostać udostępnione innym uczestnikom postępowania (ust. 2). Wówczas informacje, którym nadano klauzulę poufności, nie mogą być udostępniane innym uczestnikom postępowania bez zgody przedsiębiorcy przekazującego informacje (ust. 3).

W ocenie składu WSA w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie uznać należy w kontekście powyższych wątpliwości, że Prezes NFZ, rozpatrując sprawę ponownie, winien również odnieść się do tej kwestii i szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników spornego postępowania konkursowego.

Sąd jest zdania, że na tyle, na ile jest to możliwe, należy chronić prawo procesowe strony do udostępnienia materiałów znajdujących się w aktach sprawy, w zakresie, o którym mowa w przepisach art. 73 i art. 74 k.p.a. W przeciwnym przypadku może dochodzić do trudnych do zaakceptowania sytuacji ograniczających zasadę prawdy materialnej, ze szkodą dla interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony.

Według Sądu, powyższe wartości mogły doznać istotnego uszczerbku w następstwie działania organów obu instancji wydających w niniejszej sprawie decyzje administracyjne rozstrzygające odwołanie skarżącej stomatolog A. G.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy nie zgromadził należycie materiału dowodowego i nie odniósł się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącą zarzutów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść strony skarżącej.

Mając na względzie powyższe uznać należy, że Prezes NFZ z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że nie zachodziły podstawy do wyboru oferty strony skarżącej.

Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że uchylona decyzja Prezesa NFZ nie będzie podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).