Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 996/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 21 ust. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 141
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant: asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Biała od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 471/11 w sprawie ze skargi A.H. na uchwałę Rady Miejskiej w Białej z dnia 5 listopada 2010 r. nr XXXVII/411/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 471/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w sprawie ze skargi A.H., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Białej z dnia 5 listopada 2011 r., nr XXXVII/411/10, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu (pkt 2) i zasądził od Gminy Biała na rzecz skarżącego kwotę 838 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 5 listopada 2010 r. Rada Miejska w Białej podjęła stanowiącą przedmiot zaskarżenia uchwałę nr XXXVII/411/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lokalizacji farmy wiatrowej na gruntach wsi Browiniec Polski – Rostkowice – Wilków. Do części tekstowej planu załączony został rysunek planu w skali 1:2000.

Pismem z dnia 29 czerwca 2011 r. A.H. wezwał Burmistrza Gminy Biała do usunięcia naruszenia prawa poprzez powtórzenie procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lokalizacji farmy wiatrowej na gruntach wsi Browiniec Polski – Rostkowice – Wilków, co do procedur pominiętych w trakcie pierwotnego wadliwego uchwalenia oraz dokonanie stosownych zmian w zapisach uchwały, które zapewnią, iż elektrownie wiatrowe zostaną posadowione w odległości bezpiecznej od zabudowań mieszkalnych tj. przynajmniej 2000 m, zaś grunty orne będą mogły być wykorzystywane, jak to miało miejsce do tej pory, na prowadzenie działalności ornej.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Białej z dnia 5 listopada 2010r., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł A.H. domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia kosztów postępowania według załączonego wykazu kosztów. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15, art. 14 ust. 3, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 3 ustawy, § 12 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 158), w zw. z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 pkt 9, art. 16 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 pkt 6c ustawy, art. 39 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2, art. 42 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2, art. 51 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko zwanej dalej także ustawa o udostępnianiu informacji o srodowisku, art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, art. 2 Konstytucji oraz § 4 pkt 1 powyższego rozporządzenia, § 7 pkt 4, § 12 pkt 19 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z Dyrektywą 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady odnoszącą się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz. U. UE L. 02.189.12), naruszenie przepisów uchwały nr XXXIII/235/05 Rady Miejskiej w Białej z dnia 30 czerwca 2005 r., § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908). Zdaniem skarżącego, w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem powyższych przepisów doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Skarżący wyjaśnił, iż grunty rolne stanowiące jego własność położone są w bezpośrednim obrębie oddziaływania projektowanych elektrowni wiatrowych i w bezpośrednim sąsiedztwie (ok. 5 m), na terenie objętym zaskarżonym planem, natomiast tereny, na których posadowiony został jego dom i zabudowa gospodarcza znajdują się na granicy projektowanego oddziaływania tj. w odległości 500 – 600 m. W tym kontekście skarżący podniósł, że przewidziana planem budowa elektrowni wiatrowych znajduje się w zbyt bliskiej odległości od jego nieruchomości oraz innych siedlisk ludzkich, co uzasadnia twierdzenie, że takie przeznaczenie gruntów stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia. Nadto, według jego oceny, tak bliskie położenie elektrowni wiatrowych spowoduje spadek wartości jego nieruchomości wskutek pozbawienia ich waloru kulturowo – turystycznego, a także ograniczy swobodę ich użytkowania. Skarżący zaznaczył również, że negatywne oddziaływanie turbin elektrowni uniemożliwi mu także prowadzenie chowu bydła i ich wypasania. Zarzucając naruszenie art. 39 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz art. 17 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wskazał, iż obwieszczenie z dnia 2 września 2009 r. nie zawierało informacji o możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym została ona wyłożona do wglądu. Skarżący zarzucił także brak poinformowania społeczności lokalnej o przystąpieniu do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, jak również o wyłożeniu planu do wglądu, co w konsekwencji uniemożliwiło im zgłoszenie do planu jakichkolwiek uwag. W tym zakresie zarzucił brak dowodów uprawdopodobniających fakt w/w ogłoszeń. W przedmiotowej skardze szeroko komentowane były również zastrzeżenia skarżącego odnoszące się do braku przeprowadzenia przez organ konsultacji społecznych w trybie przewidzianym w uchwale Rady Miejskiej w Białej z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], w sprawie trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. W ocenie skarżącego przygotowana do planu prognoza oddziaływania na środowisko zawierała znaczące braki dyskwalifikujące ten dokument jako źródło informacji. Brak w niej bowiem było danych jakościowych, ilościowych i gatunkowych, wykonania elementarnych badań, a także analizy wariantów alternatywnych. Zastrzeżenia strony skarżącej budziła również przeprowadzona prognoza w zakresie wpływu inwestycji na zdrowie ludzi. Skarżący pod tym względem wyraził swoje wątpliwości do przyjętych przez organ kryteriów wyznaczających do 500 m strefę oddziaływania. Wskazując na wadliwą lokalizację farm wiatrowych skarżący zwrócił również uwagę na negatywne skutki zbyt bliskiej ich lokalizacji oraz nadmiernej koncentracji. Zauważył nadto, że mapa planu nie została sporządzona w normatywnie przewidzianej skali 1:1000, a w skali 1:2000, pomimo że z planu jak i z uzasadnienia nie wynikało, aby zaistniały szczególne okoliczności powodujące konieczność sporządzania planu w przyjętej przez organ skali. Wskazując na naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podniósł, że organ w trakcie sporządzania uchwalonego planu nie uwzględnił postanowień studium. Uzasadniając zarzut dotyczący zapisów planu zaakcentował naruszenie § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w zakresie w jakim plan zawiera powtórzenia definicji aktów normatywnych rangi ustaw. Wskazując na nieprecyzyjne określenie sposobu użytkowania gruntów oznaczonych jako RR i RR(EW) podał, że realizacja inwestycji związanych z energetyką wiatrową na terenach przekraczających 0,5 ha wiąże się z koniecznością uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne.

W odpowiedzi na skargę Gmina Biała wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania skargowego według norm przepisanych. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia interesu prawnego organ wskazał, iż Gmina podejmując zaskarżoną uchwałę kierowała się przede wszystkim interesem publicznym społeczności ogólnopaństwowej i regionalnej. Nadto podano, że wykonując postanowienia uchwały Rada pozyskała od potencjalnego inwestora [...] Sp. z o.o. odpowiednią dokumentację, szczegółowo wskazaną w odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze powyższą dokumentację wskazano, że zakres opracowań przedplanistycznych był zatem znacznie szerszy, niż wymagał tego art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w związku z czym organy władz samorządowych podjęły wszelkie dostępne prawem działania służące ochronie ww. lokalnego interesu publicznego, w tym szczególnie zapewniły szeroką podstawę merytoryczną do podejmowania decyzji przestrzennych związanych z ochroną lokalnych walorów środowiska przyrody, krajobrazu oraz ludzi. Co do zarzutu dotyczącego braku zgodności zaskarżonego planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biała organ podniósł, iż Rada Miejska w Białej stwierdziła tę zgodność na etapie uchwalania planu miejscowego. Organ przyznał także, że realizując przyjęte strategiczne cele polityki przestrzennej w zakresie kształtowania struktury przestrzennej w sposób zapewniający ochronę i wykorzystanie walorów środowiska przyrodniczego dopuścił się w planie przyjęcia większej wysokości elektrowni wiatrowych (170 m) niż ustalone to zostało w studium (150 m), co jednakże podyktowane zostało uwzględnieniem niskich walorów środowiska, przyrody i krajobrazu obszaru objętego planem, a także bezpieczeństwem mieszkańców jak i wstępnym wynikom mocy elektrycznej wiatru. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, iż w związku z tym, że na terenie oznaczonym symbolem RR(EW) plan dopuszcza m.in. sytuowanie farmy wiatrowej (§ 24 ust. 1 pkt 2 uchwały) liczącej nie więcej niż 17 szt., ustalona lokalizacja jest obowiązującym planem, a zatem nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, a jedynie na tym ostatnim zmienia sposób jego zagospodarowania poprzez dopuszczenie infrastruktury technicznej, jaką stanowią elektrownie wiatrowe. Odpierając zarzut dotyczący zastosowanej w planie skali 1:2000 zamiast 1:1000 organ wskazał, iż powyższe podyktowane zostało zwiększeniem czytelności jego ustaleń oraz ułatwieniem posługiwania się nim. W ocenie organu w planie obejmującym głównie tereny użytkowane rolniczo, a więc linie rozgraniczające tereny o różnych sposobach użytkowania lub różnych zasadach gospodarowania oraz ich symbole literowe zagubiłyby się w skali 1:1000. Nadto ich wydruk przy skali 1:1000 byłby cztery razy większy, stanowiąc 232 kartek formatu A4, wymiary ok. 4,6 x 4,0 m. i powierzchnię ok. 18,4 m². W tym zatem znaczeniu organ uznał zastosowaną na planie skalę 1:2000 za prawidłową i racjonalną. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 3 przedmiotowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ podniósł, że wnioski złożone do planu zostały rozpatrzone przez Burmistrza Białej zgodnie z zawartymi w tym przepisie wymogami. Natomiast co do niezastosowania tych samych procedur dotyczących ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu i procedur związanych z wyłożeniem planu do publicznego wglądu organ wskazał, iż zarówno przy procedurze przystąpienia do sporządzenia planu, jak i procedurze związanej z wyłożeniem planu do publicznego wglądu, Gmina Biała ogłosiła w miejscowej prasie o tych faktach (przystąpienia do sporządzenia planu jak i wyłożenia planu) oraz dokonała stosownych obwieszczeń. Nadto w sposób zwyczajowy przyjęty w gminie Biała organ przekazał sołtysom miejscowości B., R., W. zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak i o wyłożeniu planu z poleceniem wywieszenia na tablicy ogłoszeń, a czynności te zostały przez sołtysów tych miejscowości (B., R., W.) w całości wykonane. W ocenie organu postawiony zarzut dotyczący naruszenia wymogów art. 64 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest błędny, ponieważ dotyczy on procedury lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalenia warunków zabudowy, a konkretnie procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten nie ma zatem żadnego związku z art. 17 pkt 6c powyższej ustawy, bowiem organem właściwym do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (uzyskiwaną w procedurze sporządzania planu miejscowego w przypadkach tego wymagających), nie jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, a Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej - zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Organ nie zgodził się z zarzutem dotyczącym braku w ogłoszeniu z dnia 2 września 2009 r. o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu miejscowego informacji o możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy podając, że na etapie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego brak było dokumentacji sprawy, o której mowa w art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w związku z czym nie było też konieczności informowania o możliwości zapoznania się z nią. Nadto podkreślono, że organ opracowujący projekt planu miejscowego wypełnił wymogi art. 39 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zamieszczając informację o możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Tym samym umożliwił zapoznanie się z nią. Organ zwrócił również uwagę na fakt dwukrotnego umożliwienia składania wniosków i uwag do projektu planu w procedurze prowadzonej z udziałem społeczeństwa do przedmiotowego planu, w związku z czym postawiony w tym zakresie zarzut braku zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu uznał za całkowicie chybiony. Nie zgodził się także z przedstawioną przez skarżącego oceną dotyczącą wartości merytorycznej oraz rzetelności informacji zawartych w "Strategicznej prognozie oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lokalizacji farmy wiatrowej na gruntach wsi B. – R. – W.", sporządzonej przez dr K.B., zważając w tym zakresie na fakt jej uzgodnienia i uwzględnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w P. Nadto wypowiadając się w zakresie obniżenia wartości nieruchomości skarżącego organ wyjaśnił, że zaskarżony plan nie został sporządzony jako zmiana planu obowiązującego, lecz jako nowy plan, zatem domniemany spadek wartości nieruchomości należy rozpatrywać w stosunku do istniejącego użytkowania terenów. Wywodził także, że w związku z tym, iż plan nie zmienił przeznaczenia terenu w stosunku do stanu istniejącego i w dalszym ciągu umożliwia korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób (zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem), to w konsekwencji nie nastąpi wzrost ani też spadek wartości nieruchomości.

W ocenie organu brak jest podstaw do twierdzenia, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego doszło do istotnego ograniczenia możliwości użytkowania nieruchomości skarżącego. Zdaniem Rady podnoszony przez skarżącego problem potencjalnego negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowej, planowanej do usytuowania nieopodal jego nieruchomości użytkowanej rolniczo, nie ograniczy mu korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, a jego interes prawny przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, jest chroniony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały organ wskazał, że wyłącznie na terenie oznaczonym symbolem RR(EW) - § 24 ust. 2 uchwały, dopuszczono usytuowanie farmy wiatrowej (zdef. w § 5 pkt 4 uchwały), dróg dojazdowych (zdef. w § 5 pkt 2 uchwały) oraz masztu z urządzeniami do pomiaru mocy energetycznej wiatru. Jako bezzasadny uznano też zarzut dotyczący niespełnienia przez rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały nr XXXVII/411/10 Rady Miejskiej w Białej z dnia 5 listopada 2010 r. wymogów § 7 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że oznaczono na nim granice administracyjne gminy Biała oraz granice administracyjne sołectw B., R. i W. wraz z ich przebiegiem. Organ nie zgodził się z zarzutami braku w dokumentacji prac planistycznych uchwały o uchwaleniu planu wraz z załącznikami i uzasadnieniem oraz nierespektowania przepisów prawa nakazujących uwzględnienie wymagań ochrony zdrowia mieszkańców. W ocenie organu chybiony był również zarzut dotyczący naruszenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Białej z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy B., albowiem przedmiotowy plan został uchwalony zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z czym nie było potrzeby prowadzenia konsultacji, które byłyby tylko dublowaniem czynności określonych ww. ustawie. Wyjaśniono, że zawężenie przyjętej w zaskarżonej uchwale definicji "infrastruktury technicznej" wyłącznie do sieci uzbrojenia terenu posłużyć miało do zapewnienia jednoznacznego ustalenia planu stosownie do jego specyfiki.

Odnosząc się do odpowiedzi organu skarżący, w piśmie z dnia 5 listopada 2011 r., podtrzymał w całości żądania i twierdzenia podniesione w skardze.

Odpowiadając na replikę strony skarżącej organ, pismem z dnia 25 listopada 2011 r., podniósł, iż nieruchomość skarżącego leży w obszarze objętym planem, a skarżący nie wykazał, by przewidziane w planie elektrownie wiatrowe wywierały na niego negatywny wpływ.

W kolejnych pismach strony podtrzymały swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że interes prawny skarżącego został zakwestionowaną uchwałą naruszony, albowiem uchwała ta narusza obiektywny porządek prawny i interes prawny skarżącego. Skoro bowiem w niniejszej sprawie skarżący posiada nieruchomości położone bezpośrednio na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu określają w sposób wiążący przeznaczenie tych nieruchomości stanowiąc o utracie prawa do jakiejkolwiek zabudowy, to samo to wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony.

W ocenie Sądu przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że narusza ona zasady sporządzania planu miejscowego, co stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje jej nieważność w całości lub części. Przy czym ustawodawca nie wymaga, by naruszenie to miało charakter istotny. Zatem, zdaniem Sądu, każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, że w rozpatrywanej sprawie Rada Miejska w Białej podejmując zaskarżoną uchwałę związana była treścią art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji tego unormowania wprowadzonej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 21 października 2010 r., która w art. 1 pkt 6 nadała nowe brzmienie art. 20 ust. 1 ustawy poprzez zastąpienie wyrażenia "zgodności planu ze studium" słowami "nie narusza ustaleń studium". Na mocy art. 4 ust. 2 tej ustawy nowelizującej - do procedur planistycznych niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W zaskarżonej uchwale stwierdzenie zgodności projektu ze studium zostało umieszczone w jej sentencji, co – zdaniem Sądu – w istocie doprowadziło do tego, że opisywana zgodność projektu planu ze studium nie została formalnie stwierdzona. Tymczasem Sąd wskazał, że aby można było mówić o stwierdzeniu zgodności projektu uchwalanego planu ze studium, stwierdzenie takie winno zostać wyrażone w treści merytorycznej uchwały, które winno zostać dodatkowo oznaczone odrębnym paragrafem. Powyższe doprowadziło do naruszenia trybu procedury planistycznej poprzez pominięcie stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium. W ocenie Sądu pominięcie trybu procedury planistycznej wyczerpuje znamiona istotnego naruszenia trybu ustawy, co z kolei przesądza o nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego Sąd wskazał, że ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Biała, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Białej z dnia 28 listopada 2008 r., nr XX/235/08, dla obszarów oznaczonych symbolem P2 – "Obszary Produkcji Energii ze Źródeł Odnawialnych – Tereny Niskiego Ryzyka Lokalizacji Obiektów Energetyki Wiatrowej", w ramach warunków lokalizacji farm wiatrowych, dla obiektów energetyki wiatrowej przewidziana została ich wysokość do 150 m do szczytu śmigła. Natomiast w uchwalonym projekcie planu, w § 24 ust. 4 pkt 6 przyjęta została inna niż w studium całkowita wysokość elektrowni wiatrowej, bo wynosząca 170 m +3%, mierząc od naturalnego poziomu terenu, w tym wysokość wieży 120 m. W konsekwencji, w ocenie Sądu, powyższe potwierdza niezgodność planu z ustaleniami studium dla przedmiotowego terenu. Zdaniem Sądu wskazane przez organ okoliczności nie uzasadniają przyjęcia innej wysokości niż ta, która w sposób wyraźny i szczegółowy określona została w studium. Stopień związania planu z ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Do przyjęcia innej wysokości mogłoby dojść tylko w przypadku uprzedniej zmiany tego zapisu w studium. W konsekwencji, w ocenie Sądu, powyższe potwierdza niezgodność planu z ustaleniami studium.

Ponadto zdaniem Sądu nie jest zasadny drugi zarzut odnoszący się do braku zgodności planu ze studium, a dotyczący nieuwzględnienia zakazu ujętego w studium lokowania farm na obszarach rolnych (R1) o wysokich walorach produkcyjnych, stanowiących użytki rolne (głównie grunty orne) przydatne dla intensywnej produkcji roślinnej i zwierzęcej, o dominującej I-III klasie bonitacyjnej, czy też na terenach zagrożonych silną erozją, gdyż farma wiatrowa zlokalizowana została na obszarze, co do którego studium wyznacza obszary P2 – produkcji energii ze źródeł odnawialnych, stanowiących tereny niskiego ryzyka lokalizacji obiektów energetyki wiatrowej, na których można lokować elektrownie i tylko tam zostały one przyjęte w uchwalonym planie. W szczególności zgodnie z przedstawioną dokumentacją elektrownie wiatrowe nie są zlokalizowane na obszarach o zagrożeniu silną erozją.

W ocenie Sądu fakt, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego choć zawiera postanowienia dotyczące przeznaczenia gruntów do zalesienia (tereny oznaczone na rysunku planu symbolem ZLp) oraz wprowadza zakaz zabudowy (tereny oznaczone na rysunku planu symbolami RZ, ZN), to jednak nie został sporządzony wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Nadto Sąd wskazał, że w planie dla terenów sportu i rekreacji, oznaczonych w planie symbolem US, przewidziana została zabudowa, co powoduje, że winien być on sporządzony w skali 1:1000. Nieuzasadnionym zatem było zastosowanie przez organ skali 1:2000 wobec przyjęcia, iż obszar objęty planem stanowi znaczną powierzchnię. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom organu skala mapy planu (1:1000) nie uniemożliwia też prawidłowego ustalenia przeznaczenia terenu w planie, odczytu linii rozgraniczających tereny o różnych sposobach użytkowania lub różnych zasadach gospodarowania oraz ich symboli.

Jednocześnie zauważono, iż nie bez znaczenia pozostaje również zarzut skarżącego wskazujący, że przedstawiona przez inwestora dokumentacja została wykorzystana do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko. Fakt ten może wywoływać uzasadnione wątpliwości co do bezstronnego działania organu, który w ramach własnych środków, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinien był sporządzić wszystkie opracowania do prognozy oddziaływania na środowisko, a nie opierać się na tych które zostały przedstawione przez inwestora. Zaznaczono, iż co prawda prognoza oddziaływania na środowisko nie ustanawia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, nie jest bowiem aktem kierownictwa wewnętrznego, ani aktem normatywnym, tym niemniej zawiera w swej treści dane o przewidywanych przyrodniczych skutkach gospodarowania przestrzenią poprzez które w istotny sposób może wpływać na treść samego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym na treść prawa powszechnie obowiązującego. W tym kontekście zastrzeżenie Sądu budzi również przygotowana na zlecenie inwestora prognoza skutków finansowych.

Kolejnym stwierdzonym przez Sąd uchybieniem jest brak jakiegokolwiek uzasadnienia przez organy planistyczne przyjętych w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań, co uniemożliwia dokonanie rzetelnej oceny czy uchwalając zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Białej działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, czy też przekroczyła granice przysługujących jej w tym zakresie uprawnień.

W zakresie, w którym plan dopuszcza budowę elektrowni wiatrowych i infrastruktury technicznej z nią związanej, Sąd uznał, że grunty te będą miały inne przeznaczenie niż rolnicze. Rolniczy charakter zachowają pozostałe grunty nie zajęte pod elektrownie. Jeżeli zatem teren, na którym planuje się wzniesienie elektrowni wraz z drogami dojazdowymi do nich stanowi użytki rolne klasy I-III i jeżeli ich zwarty obszar przekracza 0,5 ha, to wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z powyższego obowiązku, w ocenie Sądu, nie zwalnia pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 kwietnia 2007 r. W tej sytuacji organ winien wykazać, że zwarty obszar elektrowni i dróg dojazdowych do nich nie przekracza 0,5 ha dla gruntów klasy I-III. Tylko wówczas będzie możliwe zwolnienie z obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów.

Następnie dokonując analizy akt administracyjnych Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały została wyczerpana procedura planistyczna określona w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże, zdaniem Sądu, nawet gdyby zarzut dotyczący braku wywieszenia obwieszczeń informacyjnych o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz o wyłożeniu zaopiniowanego i uzgodnionego projektu planu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na tablicy ogłoszeń w miejscowościach B., R., W. okazałby się zasadny, to i tak nie można uznać, iż stanowiłby on istotne naruszenie trybu podejmowania uchwały, albowiem społeczność lokalna mogła dowiedzieć się o czynnościach organu w inny sposób, chociażby korzystając z internetu.

Odnosząc się zaś do zarzutu, iż obwieszczenie z dnia 2 września 2009 r. nie zawierało informacji o możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym została ona wyłożona do wglądu, wskazano za organem, iż na tym etapie organ nie był w posiadaniu dokumentacji, o której mowa w art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w związku z czym nie było też konieczności informowania o możliwości zapoznania się z nią. Nadto przypomniano, że organ zorganizował także w dniu 5 października 2010 r. dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, wyznaczając w ogłoszeniu termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu, (art. 17 pkt 1 i 11 oraz art. 18 ust. 1 i 2 przedmiotowej ustawy). Poinformował również wszystkich zainteresowanych udziałem w postępowaniu w sprawie strategicznej oceny oddziaływania projektu planu na środowisko o miejscu i terminie wyłożenia projektu planu wraz z niezbędną dokumentacją sprawy, jak również o możliwości wnoszenia uwag i wniosków wypełniając w ten sposób również wymogi art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Nadto Sąd zauważył, że z protokołu z przeprowadzenia dyskusji publicznej wynika, że skarżący nie skorzystał z przysługującego prawa do wniesienia uwag do projektu planu, a więc zarzuty skarżącego co do prowadzenia procedury planistycznej z pominięciem jego udziału, należy ocenić jako bezzasadne. Zatem chybiony jest zarzut skarżącego odnoszący się do braku przeprowadzenia przez organ konsultacji społecznych w trybie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Białej z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy B. W tym zakresie podzielono twierdzenie organu, że wobec zachowania procedury planistycznej określonej w art. 17 powyższej ustawy, nie było już potrzeby prowadzenia konsultacji w trybie ww. uchwały.

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona uchwała narusza zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w istotny sposób narusza tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z czym należało, w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Biała zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, bądź rozstrzygnięcie sprawy na zasadzie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. jego błędną wykładnię, a mianowicie:

a) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej przez uznanie, że Rada Miejska w Białej naruszyła procedurę planistyczną poprzez pominięcie etapu stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium;

b) art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 9 ust. 4 tej ustawy przez uznanie, że uchwała nr XXXVII/411/10 Rady Miejskiej w Białej z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów lokalizacji farmy wiatrowej na gruntach wsi Browiniec Polski - Rostkowice - Wilków nie jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego gminy Biała w zakresie § 24 ust. 4 pkt 6 planu miejscowego ustalającym całkowitą wysokość elektrowni wiatrowych do 170 m + 3%;

c) art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nakazuje on finansowanie sporządzenia planu miejscowego wyłącznie przez gminę;

d) art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez:

- nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z powołanych przepisów tak, że przesłanki wymagane do stosowania skali 1:5000 są wymagane również do stosowania skali 1:2000,

- wykładnię pojęcia "dopuszcza się" uniemożliwiającą zastosowanie skali 1:2000 pomimo spełnienia wymaganej przesłanki;

2. jego błędne zastosowanie, a mianowicie:

a) art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędną subsumpcję stanu faktycznego sprawy polegającą na nieuzasadnionym stwierdzeniu, że obszar objęty planem nie stanowi znacznej powierzchni, a tym samym nie zachodzi uzasadniony przypadek zastosowania skali 1:2000;

b) art. 16 ust. 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez bezzasadne zweryfikowanie spełnienia przesłanek stosowania skali 1:5000 w sytuacji, w której w kontrolowanym planie miejscowym zastosowano inną skalę niż skala 1:5000;

II. naruszenie przepisów proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) brak wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu I instancji obszar objęty zaskarżonym planem miejscowym nie stanowi znacznej powierzchni, a tym samym niedopuszczalne jest zastosowanie w planie skali 1:2000,

b) brak wskazania podstawy prawnej zarzutu braku rzetelności prognozy oddziaływania na środowisko,

c) brak wskazania jakie przepisy prawa naruszone zostały przez Radę poprzez skorzystanie z dokumentacji przygotowanej na zlecenie inwestora,

d) poprzez niewzięcie pod uwagę znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia Burmistrza Gminy Biała, wykazującego brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor obszernie uzasadnił powołane wyżej zarzuty prawa materialnego i przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania według załączonego wykazu kosztów.

W piśmie procesowym z dnia 25 czerwca 2012 r. skarżący kasacyjnie ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę kasacyjną nie podzielił stanowiska zawartego w tym piśmie procesowym.

Skarżący A.H. w piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2012 r. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na nienależyte umocowanie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie. Pełnomocnictwo to jak wskazano zostało udzielone przez Radę Gminy w imieniu Gminy i nie wywołuje skutków prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała. Sprawa podlega zatem rozpoznaniu w granicach zakreślonych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Natomiast rozpoznawana w tych granicach skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii umocowania pełnomocnika skarżącej gminy do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji w czym skarżący upatruje żądanie odrzucenia złożonej skargi kasacyjnej.

Niespornym pozostaje to, iż uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Białej z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa adwokatowi do reprezentowania Gminy Biała przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wskazano adwokata M.C. jako upoważnionego do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 471/11 i reprezentowania Gminy Biała przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (§ 1). Jednocześnie wykonanie tej uchwały powierzono Burmistrzowi Białej (§ 2). Natomiast w wykonaniu powyższej uchwały pełnomocnictwo Nr [...] Burmistrza Białej dla adwokata M.C. podpisane zostało właśnie przez Burmistrza Białej. Tym samym, jak wynika z udzielonego pełnomocnictwa, podpisane ono zostało przez organ wykonawczy Gminy, a to jego Burmistrza. Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowe pełnomocnictwo jest w pełni skuteczne do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej jak i do reprezentowania Gminy Biała przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Podkreślić bowiem należy, iż ustawa o samorządzie gminnym ustanawia dwa organy władzy w gminie: uchwałodawczy i kontrolny, którym jest rada gminy kierowana przez wybranego spośród radnych przewodniczącego oraz organ wykonawczy, którym jest wybierany w powszechnych wyborach wójt (burmistrz, prezydent). Zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Art 18 i 18a ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie uchwał oraz kontrola organu wykonawczego. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Jednocześnie wskazany wyżej art. 31 ustawy o samorządzie gminnym statuuje wójta (burmistrza, prezydenta) jedynym organem uprawnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie skarg na uchwały rady gminy (również w ramach skargi kasacyjnej) tylko wójt (burmistrz, prezydent) jest umocowany do reprezentowania gminy przed sądem administracyjnym. Zatem tylko organ wykonawczy gminy może reprezentować gminę na zewnątrz, albowiem legitymacja skargowa przysługuje gminie. W rozpoznawanej sprawie rada gminy jako organ uchwałodawczy podjęła w istocie uchwałę o zaskarżeniu wyroku Sądu I instancji, przenosząc na burmistrza kompetencje do reprezentowania gminy skoro rada nie posiada kompetencji do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowym. W konsekwencji więc to Burmistrz Gminy Biała udzielił adwokatowi w tej sprawie stosownego pełnomocnictwa, a był on jedynym wśród organów gminy uprawnionym do dokonania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu sądowo- administracyjnym. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można skutecznie powoływać się na nienależyte umocowanie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie co prowadzi do dalszego wniosku, iż nie było przesłanek do odrzucenia wniesionej skargi kasacyjnej.

W dalszej części tego uzasadnienia podnieść należy, że z uwagi na charakter przedstawionych zarzutów, tj.: naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów dot. wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania wskazanych w kasacji przepisów prawa materialnego.

Dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej odniesiono do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i w zw. z § 143 i 139 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - co wynika wyłącznie z uzasadnienia kasacji, jak i naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 9 ust. 4 tej ustawy poprzez uznanie, że Rada Miejska w Białej naruszyła procedurę planistyczną poprzez pominięcie etapu stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium i uznaniu, że lokalizacja farmy wiatrowej na gruntach wsi B. – R. – W. nie jest zgodna z ustaleniami studium. Jednakże taka konstrukcja tych zarzutów wprost wskazuje na zarzut niewłaściwego zastosowania tych przepisów, a nie – jak to nieprawidłowo - określono błędnej ich wykładni. Wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt FSK 103/04 ).

Natomiast druga postać naruszenia prawa materialnego, do której nawiązano w kasacji w odniesieniu do ww. zarzutów, polega na jego błędnym zastosowaniu a więc jest to uchybienie takie, które polega w istocie rzeczy "na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej" (por.: cyt. wyżej postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt I CKN 102/99). Podobny pogląd można także odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt FSK 103/04, stwierdził, że "błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Zatem wskazane wyżej zarzuty dotyczące naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powiązanych z nim przepisów polegają więc nie na zarzucie błędnej ich wykładni lecz niewłaściwego zastosowania i tak też w ramach wniesionej skargi kasacyjnej zostały one potraktowane.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Stwierdzenie przez radę zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, następuje zarówno w sytuacji gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (porównaj wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1863/06, publikowany ONSA i WSA 2008/1/14, OSO 2008/4/37).

W rozpoznawanej sprawie, co jest niesporne po wskazaniu przepisów, które stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały, zamieszczono stwierdzenie o zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Biała po czym zamieszczono w odpowiednich jednostkach redakcyjnych uregulowania stanowiące przepisy ogólne i przepisy szczególne związane z uchwalanym prawem miejscowym. Takie stwierdzenie zgodności ze studium w sentencji uchwały skoro, jak podniósł Sąd I instancji, nie zostało zamieszczone w merytorycznej części tej uchwały (zaznaczonym odrębnym paragrafem), to prowadzi do wniosku, że opisywana zgodność nie została formalnie stwierdzona.

Otóż skoro plan miejscowy może być przyjęty tylko po stwierdzeniu zgodności projektowanych przepisów ze studium, to konstatacja Sądu I instancji w przedmiocie umiejscowienia w uchwale rady gminy stwierdzenia zgodności ustaleń projektu planu ze studium nie zasługuje na aprobatę. Trafnie powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na uregulowania § 143 w zw. z § 139 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – (w petitum kasacji omyłkowo wskazano bowiem na § 141 cytowanego wyżej rozporządzenia), iż z ww. przepisów wynika, że tekst uchwały i zarządzenia rozpoczyna się od wskazania przepisu prawnego, na podstawie którego uchwała jest wydawana. Tym samym należy w pełni podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że przywołanie przepisu w podstawie prawnej uchwały nie tylko legitymizuje ten akt prawny, ale także ułatwia rozpoznanie go jako aktu normatywnego. Zatem zgodnie z powołanym wyżej § 139 Zasad techniki prawodawczej, tekstem uchwały jest wszystko to co w tekście mieści się po wskazaniu przepisu prawnego, na podstawie którego uchwala się uchwałę. W związku z tym, wszystko co znajduje się po podaniu podstawy prawnej zawiera się już w treści aktu normatywnego. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie brak jest uzasadnionych przesłanek do przyjęcia, że uchwała Rady Miejskiej w Białej z dnia 5 listopada 2010 r. nr XXXVII/411/10 nie wskazuje na dokonanie stwierdzenia zgodności przepisów projektu miejscowego planu ze studium. Nie bez znaczenia jest również charakter stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium. Stanowisko to jest tego rodzaju oświadczeniem, które nie ma charakteru normatywnego. Tym samym w takiej sytuacji rada nie ustanawia żadnego przepisu, a więc nadawanie mu, tak jak to wywodzi Sąd I instancji, charakteru prawa miejscowego, poprzez nadanie paragrafu nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego. Nie można stwierdzenia zgodności projektu postanowień planu miejscowego ze studium traktować jako przepisu prawa, a co za tym idzie bezcelowe jest umieszczanie tej formuły w części aktu prawa miejscowego przeznaczonego dla przepisów merytorycznych (ogólnych i szczególnych).

Dlatego też zarzutu Sądu I instancji w opisanym zakresie naruszenia trybu sporządzania planu poprzez pominięcie uchwały o zgodności projektu planu ze studium nie można uznać za prawidłowy.

Niezależnie od powyższego Sąd I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wadliwie zastosował przepis art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmując, iż zaskarżona uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, opierając swoje stanowisko na tym, iż różna jest maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej przyjęta w planie i studium.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 powołanej ustawy ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Z przepisem tym koresponduje art. 20 cytowanej ustawy, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały zobowiązywał radę gminy do stwierdzenia zgodności projektu planu z ustaleniami studium. Oczywiście zgodność planu ze studium nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiałoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych. Analizując tę zgodność należy również brać pod uwagę odmienny charakter i cel studium oraz planu na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Studium ma za zadanie określanie polityki przestrzennej gminy, a w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 ustawy), podczas gdy plan ustala konkretne przeznaczenie terenów i określa sposoby ich zagospodarowania (art. 14 ust. 1 ustawy). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tworzonym na podstawie innej procedury o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Z natury rzeczy plan jest więc szczegółowszy od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Kategoria ustawowa "zgodności" studium i planu powinna być zatem traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu. Nie sposób tu formułować jakichś generalnych zaleceń. Wprawdzie stwierdza się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że stopień związania miejscowego planu studium jest uzależniony od szczegółowych zapisów studium co oznacza, że związanie może być silniejsze bądź słabsze (porównaj wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 904/10, publikowany w zbiorze Lex nr 597949), jednakże zawsze odnosi się to do kwestii podstawowego przeznaczenia terenu, a nie rozwiązań precyzujących powyższe kwestie. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że zarówno w studium jak i uchwalonym planie część terenów przeznaczona została pod farmy wiatrowe i co do zasady oba wskazane akty planistyczne są w tym zakresie tożsame przewidując takie właśnie przeznaczenie. Zatem nie można w tym zakresie mówić o sprzeczności planu ze studium, gdyż decydujące znaczenie ma w tym zakresie kwestia zasadnicza przeznaczenia terenu, a ta co jest oczywiste jest taka sama dla planu i studium. Odmiennej oceny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można wyprowadzać wyłącznie z odniesienia się do jednego z parametrów technicznych elektrowni wiatrowej, a to jej całkowitej wysokości. Poza tym ewentualna ocena sprzeczności planu ze studium musi być dokonana w oparciu o pełny tekst studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a tego nie dokonano w rozpoznawanej sprawie. Ocena Sądu I instancji w opisanym zakresie pomijając przede wszystkim kwestię podstawowego przeznaczenia, w tym usytuowania, farm wiatrowych, zachowania odległości od dróg, ściany lasu oraz obiektów infrastruktury technicznej musi odbyć się o kompletne materiały studium. W tej sprawie co potwierdzają akta Sądu I instancji, takiej oceny kategorycznej dokonano na podstawie niewielkiego fragmentu studium (na żądanie Sądu przedstawiono jedynie kilkustronicowy wypis ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B.), a jest to działanie całkowicie nieuprawnione. Ocena zgodności studium z planem musi zawsze być dokonywana w oparciu o kompletne materiały tego aktu planistycznego.

Usprawiedliwione nadto w rozpoznawanej sprawie pozostają zarzuty dotyczące wadliwej wykładni i nieprawidłowego zastosowania art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych, albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.

Artykuł 16 ust. 1 cyt. ustawy określa zatem ścisłe wymogi w zakresie graficznej postaci planu. Ujednolicenie skali, w jakiej są sporządzane rysunki planów, jest rozwiązaniem mającym na celu unifikację i standaryzację graficznego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również ma zapewnić gwarancję czytelności tej postaci planu. Wprowadzenie podstawowej skali mapy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1:1000 oraz dopuszczenie w szczególnie uzasadnionych przypadkach skal 1:500, 1:2000 i 1:5000 wynika ze zwiększonej szczegółowości planów, które nie podlegają już, jak w poprzednim porządku prawnym, doprecyzowaniu decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli więc w myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, to naniesienie powyższych danych na mapy powinno być dokonane tak, aby zapis rysunku był zarówno dokładny, jak i przejrzysty.

Niemniej jednak wprowadzono oprócz podstawowej skali 1:1000 również i inne dopuszczone przez prawo wymogi dla graficznej części planu, w tym skalę 1:2000, a ta stosownie do regulacji § 6 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przewidziana jest w przypadkach sporządzania projektu rysunku dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni.

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie granice obszaru objętego planem określone zostały na rysunku planu w skali 1:2000 (§ 1 ust. 2 planu). Sąd I instancji uznał to mając na uwadze skalę podstawową planu, za naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 omawianej ustawy. Jednak należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż Sąd I instancji w tym zakresie nieprawidłowo zrekonstruował treść normy prawnej wynikającej z powołanych przepisów tak, że przesłanki wymagane dla stosowania skali 1:5000 są również wymagane dla skali 1:2000. Swój wywód dotyczący skali Sąd I instancji rozpoczął i faktycznie oparł na braku spełnienia przesłanki skali 1:5000, która przecież nie miała zastosowania w tej sprawie. W konsekwencji Sąd I instancji podsumowując swój wywód w tym zakresie jedynie w lakonicznym zdaniu uznał, że nieuzasadnionym było zastosowanie przez organ skali 1:2000 wobec przyjęcia, że obszar objęty planem stanowi znaczną powierzchnię. Tak naprawdę nie wyjaśniono przesłanek takiego stanowiska w zaskarżonym wyroku, a skarżący kasacyjnie wskazuje na powierzchnię objętą przedmiotowym planem tj. 620 ha, która co jest niesporne może być uznawana za znaczną powierzchnią. Sąd I instancji stwierdzając, że obszar objęty planem nie stanowi znacznej powierzchni całkowicie zignorował powierzchnię objętą przedmiotowym planem, co w odniesieniu do zastosowanej skali planu stanowi znaczenie podstawowe i winno być prawidłowo zanalizowane w motywach zaskarżonego wyroku, czego jednak w tej sprawie nie uczyniono. Tym samym doszło do naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich wadliwe zastosowanie. Trafnie również podniesiono w tym zakresie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. odnoszący się do składników uzasadnienia. Przypomnieć należy, iż zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie określonego rodzaju naruszenia i tak jak w niniejszej sprawie zastosował konstrukcję prawną z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono dlaczego zdaniem Sądu I instancji obszar objęty zaskarżonym planem nie stanowi znacznej powierzchni, a tym samym niedopuszczalne jest zastosowanie w planie przyjętej skali 1:2000. Sąd I instancji pomijając kwestię zasadniczą, a więc powierzchnię objętą uchwalonym planem nie wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego nie jest możliwe przyjęcie zaproponowanej w planie skali. Znaczny obszar to obszar dość duży pod względem liczby, wielkości, ilości, pokaźny, a więc niemały rozmiarowo i w tym zakresie Sąd I instancji musi się wypowiedzieć, bowiem samo lakoniczne a przy tym kategoryczne nie poparte żadną analizą twierdzenie w tym przedmiocie prowadzące wprost do zastosowania sankcji z art. 147§ 1 p.p.s.a., nie może stanowić wypełnienia przesłanki z art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem takie stanowisko wskazuje na pozostawienie poza sferą swych rozważań zasadniczego argumentu przemawiającego za zastosowaną w planie skalą.

Podobnie z naruszeniem wskazanego art. 141 § 4 p.p.s.a. zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonano oceny zaskarżonego planu miejscowego w odniesieniu do kwestii opracowania prognozy oddziaływania na środowisko oraz prognozy skutków finansowych czy też problematyki konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że Sąd I instancji kwestionuje prawidłowość działań związanych z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w opisanym wyżej zakresie, jednakże jak zdają się potwierdzać motywy kwestionowanego wyroku, są to jedynie hipotetyczne zagrożenia naruszenia prawa, a więc przypuszczenia nie poparte wskazaniem naruszonej przez organ normy prawa. Sąd I instancji bowiem stwierdza, że nie bez znaczenia pozostaje to, że przedstawiona przez inwestora, a więc podmiot bezpośrednio zainteresowany podjęciem uchwały, stosowna dokumentacja, została następnie wykorzystana do sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko a to z kolei wywołuje, jak wskazał Sąd, uzasadnione wątpliwości co do bezstronności działania organu. Zaznaczono również, że prognoza oddziaływania na środowisko nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących, nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego ani aktem normatywnym, ale zawiera w swej treści dane o przewidywanych skutkach gospodarowania przestrzenią, a to wpływa na treść planu. W tym kontekście Sąd I instancji również wskazał, że zastrzeżenia jego budzi przygotowana na zlecenie inwestora prognoza skutków finansowych.

Przy czym opisując wyżej wskazane zagrożenia nie można pominąć, że ocena legalności zaskarżonego aktu dokonywana przez Sąd administracyjny nie może polegać na dostrzeganiu zastrzeżeń lecz przede wszystkim na ujawnianiu naruszeń prawa jeżeli takie zaistniały. Ujawnienie naruszenia prawa to przede wszystkim wskazanie w okolicznościach tego postępowania przepisu prawa materialnego naruszonego w związku z uchwalonym planem miejscowym. Zasadnie podkreślono w kasacji, iż nie można podzielić poglądu, zgodnie z którym wartość merytoryczna opracowanych przez organ planistyczny dokumentów, w tym szczególnie prognozy oddziaływania na środowisko może budzić wątpliwości z tego powodu, że przy sporządzaniu projektu miejscowego planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko wykorzystano udostępnione dokumentacje zewnętrzne. Z analogicznych względów nieuzasadnione jest twierdzenie Sądu I instancji poddające w wątpliwość rzetelność prognozy skutków finansowych planu. Dlatego też niewskazanie w motywach zaskarżonego wyroku podstawy prawnej zarzutu braku rzetelnej prognozy oddziaływania na środowisko, jak też powołania przepisów prawa, które zostały naruszone przez organ planistyczny poprzez skorzystanie z dokumentacji przygotowanej na zlecenie inwestora stanowi o naruszeniu powołanego wyżej przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem tak naprawdę Sąd I instancji nie wyjaśnił przesłanek podjętego rozstrzygnięcia w omawianym zakresie.

Ponadto zauważyć należy, iż powołując się na przepis art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd I instancji wskazał, że to organ w ramach własnych środków powinien był sporządzić wszystkie opracowania do prognozy oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 koszty sporządzenia planu obciążają inwestora realizującego inwestycję celu publicznego. Kwestia ponoszenia kosztów sporządzenia planu miejscowego została uregulowana w powoływanej ustawie w opisany sposób i oznacza, jak zasadnie wskazano to w kasacji, że gmina nie może domagać się ponoszenia i pokrywania tych kosztów (poza wypadkami przewidzianymi w art. 21 ust. 2) przez np. właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami planu, czy też od innych osób fizycznych lub prawnych zainteresowanych sporządzaniem planu. Natomiast pokrycie tych kosztów (w pewnej części) przez inny podmiot, w zaistniałej sytuacji jest kwestią wewnętrzną Gminy i w tej sytuacji, gdy procedura planistyczna została zachowana, nie może powodować stwierdzenia nieważności uchwały. Takie stanowisko zaś prowadzi do wniosku, iż usprawiedliwiony pozostaje w ramach niniejszej skargi kasacyjnej podnoszony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, a to art. 21 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nakazuje on finansowanie sporządzenia planu miejscowego wyłącznie przez gminę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skorzystanie przez Burmistrza Białej w ramach procedury planistycznej, tj. przy tworzeniu prognozy oddziaływania na środowisko, którą przecież opracowała i co podniesiono w kasacji sfinansowała gmina oraz prognozy skutków finansowych z dokumentów, które sfinansował potencjalny inwestor nie może świadczyć o naruszeniu prawa, kiedy nie wiąże się to z ewentualnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, a takich naruszeń jak wyżej wskazano Sąd I instancji nie wykazał.

Natomiast w odniesieniu do przeznaczenia gruntów rolnych zajętych pod elektrownie wiatrowe na cele nierolnicze, zdaniem Sądu I instancji, organ winien wykazać, że zwarty obszar elektrowni i dróg dojazdowych do nich nie przekracza 0,5 ha dla gruntów klasy I-III, bowiem tylko wówczas możliwe będzie zwolnienie z obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Takie stwierdzenie Sądu sugeruje naruszenie prawa przy czym jest ono niewystarczające dla uznania, że właśnie z takim naruszeniem mamy do czynienia w tej sprawie skoro nie odnosi się ono do materiału dowodowego sprawy (dokumentacji planistycznej) jaki i zapisów kwestionowanej uchwały.

Przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), w tym przepis art. 7 ust. 1 stanowią, iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w ust. 2 pkt 1 tego przepisu przyjęto, iż przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Brak takiej zgody uniemożliwia dokonanie odrolnienia gruntu rolnego. Niemniej jednak czynienie takiego zarzutu wobec zaskarżonego planu zagospodarowani przestrzennego musi wynikać z prawidłowej analizy planu i materiałów planistycznych czego skutecznie w tej sprawie nie uczyniono. Skuteczny jest tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którym także można w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) kwestionować przyjęte ustalenia faktyczne. Skutecznie zauważono w kasacji, że Sąd I instancji w opisanym zakresie nie wziął pod uwagę znajdującego się w aktach planistycznych oświadczenia Burmistrza Gminy Biała, wykazującego brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W tym zakresie Sąd I instancji nie zawarł takich niezbędnych wywodów, które pozwalałyby na przyjęcie, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały naruszone i to w stopniu zobowiązującym do wyeliminowania z obrotu prawnego całego planu, wobec uznania naruszenia ww. prawa, mieszczącego się w dyspozycji art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego).

Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, iż pod pojęciem "zwartego obszaru" o jakim stanowi przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy uwzględnieniu jego literalnego rozumienia należy przyjąć, że w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczeniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) jest to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie (porównaj wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 94/12, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Taka interpretacja powyższych przepisów musi być zatem odniesiona jednocześnie do uregulowań zaskarżonego planu, który w § 16 reguluje te kwestie. Z powyższego uregulowania z ust. 2 pkt 2 wynika wyłącznie to, że na obszarze objętym planem dopuszcza się wydzielenie: działek gruntu pod elektrownie wiatrowe i drogi dojazdowe przy zachowaniu następujących warunków: powierzchnia wydzielonej działki gruntu pod jedną elektrownię wiatrową nie może być większa niż 0,20 ha, z zastrzeżeniem lit. b (ppkt a), łączna powierzchnia działki gruntu wydzielonej pod elektrownię wiatrową i drogę dojazdową do niej nie może być większa niż 0,49 ha (ppkt b). Tym samym skoro plan ustala dla terenu oznaczonego symbolem RR(EW) przeznaczenie rolnicze i jednocześnie zastrzega, że powierzchnia gruntów rolnych związanych z celem nierolniczym (elektrownia wiatrowa) nie może przekraczać 0,49 ha, a grunty te nie tworzą zwartego obszaru projektowanego dla takiego przedsięwzięcia w świetle art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to zgoda na zmianę przeznaczenia nie jest wymagana. Takiej treści oświadczenie Burmistrza Gminy Biała zostało dnia 7 lipca 2010 r. złożone, zaś Sąd I instancji pominął ten dokument, przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy.

Ponadto Sąd I instancji jako zarzut wobec zaskarżonego planu miejscowego powołał się na brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, przy czym brak takiego uzasadnienia nie może przesądzać o jej nieważności.

Dlatego też w tych okolicznościach rozpatrywanej sprawy przyjęto, że skarga kasacyjna w opisanym wyżej zakresie zawiera usprawiedliwione podstawy, a tym samym należało ją uwzględnić. Jednakże z uwagi na to, iż usprawiedliwione okazały się zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i procesowego, to tym samym nie było podstaw do zastosowania w tej sprawie konstrukcji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. Zatem należało w takiej sytuacji uchylić zaskarżony wyrok Sądu I instancji a sprawę przekazać temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając wniesioną skargę, Sąd I instancji przy uwzględnieniu poczynionych wyżej uwag, dokona raz jeszcze oceny legalności zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 pkt 2 p.p.s.a. odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Biała w całości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony by odstąpić od obciążania skarżącego A.H. kosztami postępowania kasacyjnego, gdyż w sytuacji nieprzeprowadzenia właściwej kontroli legalności przez Sąd I instancji nie może on ponosić negatywnych konsekwencji skorzystania z prawa do Sądu.