Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 359/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 105par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych w M. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 22 września 2020 roku na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w obrębie M., jednostka ewidencyjna M. przez udzielenie zezwolenia na wykonywanie określonych robót budowlanych w trybie art. 12b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, dalej: ustawa o zwalczaniu COVID-19) prowadzone z powiadomienia Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych w M. sp. z o.o. w M. . Postępowanie toczyło się na skutek złożenia Staroście K. w dniu 23 lipca 2020 roku informacji o robotach budowlanych przez P.U.K. w M. . Na podstawie art. 12b ust. 3 i 4 w związku z art. 12 ust. 2 i 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 wnioskodawca poinformował organ, że zamierza wykonać roboty budowlane, których przedmiotem będzie wykonanie obudowy studni głębinowej wraz z kontenerem technicznym, zagospodarowanie terenu wokół studni oraz przebudowa istniejącego odcinka sieci wodociągowej umożliwiającego włączenie przedmiotowego ujęcia do systemu wodociągowego. Wnioskodawca wskazał również, że w stosunku do działek nr [...] oraz [...] nie wszyscy współwłaściciele wyrazili zgodę na przeprowadzenie robót budowlanych, co uniemożliwia inwestorowi złożenie oświadczenia o prawi do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając znaczenie inwestycji dla przeciwdziałania i zwalczania epidemii, wnioskodawca podkreślił wagę dostępu do bieżącej wody w sytuacji zwiększonej konieczności zachowywania zasad higieny, w szczególności mycia rąk. Jak wskazuje organ decyzja o umorzeniu postępowania umotywowana była faktem, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 określone przepisy, w tym art. 12 i 12b, na które powoływał się wnioskodawca, utraciły moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie ustawy, tj. 5 września 2020 roku. Organ uznał, że brak normy prawnej, na podstawie której miało być prowadzone postępowanie i wydana decyzja, uczyniło postępowanie bezprzedmiotowym, co zobligowało do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.

Od tej decyzji odwołanie złożyło Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w M. sp. z o.o. w M. wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi administracji pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż w przedmiotowym postępowaniu nie jest rolą organu ocena prawidłowości techniczno-budowlanej zamierzenia inwestycyjnego, lecz wyłącznie pomoc inwestorowi realizującemu inwestycję wspierającą ochronę przed wirusem COVID-19 w uzyskaniu dostępu do terenu realizacji inwestycji, dlatego też organ w toku postępowania nie powinien dążyć do uszczegółowienia przekazanych informacji o robotach budowlanych. Natomiast art. 12b ustawy o zwalczaniu COVID-19 przewiduje szereg czynności, jakie zobowiązany był podjąć w określonych terminach organ, czego w tym przypadku nie uczynił, dopuszczając się w tym zakresie bezczynności. Ponadto odwołujący się wskazał, że w kontekście celu regulacji należy uznać, że wygaśnięcie przepisów nie może stanowić podstawy do przyjęcia braku możliwości wydania decyzji w toczącym się postępowaniu wszczętym w okresie obowiązywania przepisu, a strona złożyła wniosek do organu w okresie obowiązywania przepisu i wyznaczyła termin rozpoczęcia robót budowlanych w sposób, który umożliwiał organowi wykonanie całej procedury opisanej w art. 12b ustawy o zwalczaniu COVID-19 jeszcze przed przystąpieniem strony do rozpoczęcia robót budowlanych.

Wojewoda decyzją z dnia 27 stycznia 2021 roku utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo powołania przez odwołującego szeregu zarzutów co do toczącego się postępowania, przedmiotem odwołania jest decyzja o umorzeniu postępowania, zatem organ II instancji może ograniczyć się jedynie do oceny przesłanek umorzenia. Bezsprzecznie przepis, na który powołuje się odwołujący, stracił moc obowiązującą 5 września 2020 roku, natomiast zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, zatem brak odpowiedniej normy prawnej jest równoznaczny z brakiem możliwości orzeczenia przez organ w danym zakresie. Stąd też upływ czasu obowiązywania przepisu, na podstawie którego miało być przeprowadzone postępowanie i wydana decyzja, spowodowało bezprzedmiotowość postępowania, a wobec braku przepisów przejściowych pozwalających na jego stosowanie do spraw wszczętych przed datą utraty przez niego mocy, jedynym prawidłowym i możliwym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania.

Na tę decyzję złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w M. sp. z o.o. w M. wnosząc o jej uwzględnienie i uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 27 stycznia 2021 roku (znak [...]) oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji – Starosty [...] z dnia 22 września 2020 roku (znak [...]) na podstawie art. 135 p.p.s.a. Skarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 12b ustawy o zwalczaniu [...] w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 lipca 2020 roku poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 6 k.p.a. polegające na zaniechaniu pogłębionej analizy prawnej co do możliwości stosowania przepisu art. 12b ustawy o zwalczaniu COVID-19 w zakresie możliwości stosowania i orzekania na podstawie tego przepisu także po jego uchyleniu, mimo że taka analiza musiałaby prowadzić do wniosku o możliwości stosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że racje systemowe i cel art. 12b ustawy o zwalczaniu COVID-19 przemawiają za potrzebą jego zastosowania także po wygaśnięciu regulacji. Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, w której organ administracji zobowiązany jest do zapewnienia inwestorowi realizującemu zadanie bezpieczeństwa prawnego w aspekcie możliwego naruszenia prawa własności osób trzecich, które nie chcą lub nie mogą udzielić zgody na realizację inwestycji na terenie stanowiącym ich własność. Skarżący wskazał, że pogląd przeciwny prowadziłby do wniosku, że aby przepisu nie zastosować, organ winien tylko dostatecznie długo prowadzić swoje postępowanie, aż norma wygaśnie, co uprawni go do umorzenia postępowania. W ocenie skarżącego poprawnym z punktu widzenia systemowego rozwiązaniem jest przyjęcie zasady, że sprawy wszczęte w okresie obowiązywania art. 12b ustawy o zwalczaniu COVID-19 winny być prowadzone do ich ostatecznego zakończenia, gdyż tylko takie podejście zapewnia możliwość realnego stosowania tego przepisu i realnej, a nie iluzorycznej, ochrony, jaką daje jego stosowanie inwestorowi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli w niniejszym postępowaniu poddana została decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o umorzeniu postępowania toczącego się na skutek złożenia przez P.U.K. w M. informacji o robotach budowlanych. Organy obu instancji uznały, iż wobec wygaśnięcia mocy obowiązującej art. 12b ustawy o zwalczaniu COVID-19, który miałby być podstawą wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, nieodzowne jest umorzenie postępowania. W ocenie WSA w Krakowie skarga nie jest usprawiedliwiona, zaś zaskarżona decyzja odpowiada prawu i jako taka nie zasługuje na uchylenie.

Zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 stanowił, iż do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w przypadku konieczności poszerzania bazy do udzielenia świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej. Ponadto ustęp 2 przytaczanego artykułu stanowił, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast art. 12 ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 przewidywał, że w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić: 1) rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia – w przypadku prowadzenia robót budowlanych; 2) dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – w przypadku zmiany sposobu użytkowania.

Co istotne, art. 12b ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 stanowił, że jeżeli do utrzymania ciągłości działania istotnych usług służących bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19, w szczególności w zakresie telekomunikacji, łączności publicznej, transportu, świadczeń zdrowotnych, energetyki, handlu, gospodarki wodnej lub kanalizacyjnej, oczyszczania ścieków, porządku publicznego, obronności, niezbędne jest projektowanie, budowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania, remont, utrzymanie lub rozbiórka obiektów budowlanych, art. 12 stosuje się odpowiednio. W ustępie 2 wskazano, że w przypadku robót budowlanych, o których mowa w ust. 1, w informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 i 3, zawiera się ponadto: 1) uzasadnienie okoliczności, iż roboty te są niezbędne do utrzymania ciągłości istotnych usług i służą bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19; 2) oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Natomiast w ustępie 3 uregulowano specyficzny przypadek niemożności złożenia powyższego oświadczenia z powodu trwałego braku możności uzyskania zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości na wykonanie robót budowlanych lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o których mowa w ust. 1, lub w sytuacji trwałego braku możliwości kontaktu z właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości – wówczas w informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 i 3, należy podać również uzasadnienie tej okoliczności. W takim przypadku, zgodnie z ustępem 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej niezwłocznie zawiadamia właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcę nieruchomości o zamiarze ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o których mowa w ust. 1, oraz na zajęcie nieruchomości w celu ich wykonania, w drodze. Po upływie 7 dni od dnia zawiadomienia o zamiarze ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości organ administracji architektoniczno-budowlanej powtarza zawiadomienie. Następnie, wedle art. 12b ust. 5 ustawy o zwalczaniu COVID-19, po upływie 7 dni od dnia powtórnego zawiadomienia, o którym mowa w ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych lub zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o których mowa w ust. 1, oraz na zajęcie nieruchomości w celu ich wykonania. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Przywołane wyżej przepisy w istocie doprowadziły do czasowego uchylenia reglamentacji prowadzenia robót budowlanych, istniejącej w różnej postaci od wprowadzenia rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 roku o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t.j. Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.), przez kolejne akty prawne, aż do obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: Prawo budowlane). Ustawodawca przewidział szczególny tryb wydawania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na wykonania określonych robót budowlanych. Dotyczył on sytuacji, gdy konieczne staje się utrzymanie ciągłości działania istotnych usług służących bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19, a jednocześnie inwestor nie legitymuje się oświadczeniem o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. W tym przypadku nie tylko nie stosuje się wszelkich ograniczeń prawa zabudowy nieruchomości wynikających z ustawy prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale też znaczącej redukcji ulega ochrona prawa własności nieruchomości osób trzecich. Organ zobowiązany jest bowiem jedynie do dwukrotnego, w odstępie 7-dniowym, poinformowania właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości o zamiarze ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a przytoczone powyżej przepisy ustawy o zwalczaniu COVID-19 nie przewidują nawet możliwości wypowiedzenia się w tym względzie przez uprawnionego. Zdając sobie zapewne sprawę z niezwykle doniosłych skutków wprowadzonej regulacji, ustawodawca ograniczył czasowy zakres jej obowiązywania, stanowiąc w art. 36 ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19, iż m.in. art. 12 i 12b tej ustawy tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Biorąc pod uwagę, że ustawa weszła w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia (art. 37 ustawy o zwalczaniu COVID-19), zatem 8 marca 2020 roku, należy uznać, że obowiązywanie art. 12 i 12b wygasło 5 września 2020 roku.

W postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją informacja o robotach budowlanych została złożona organowi administracji architektoniczno-budowlanej (w tym przypadku Staroście K.) w dniu 23 lipca 2020 roku, zatem w czasie, gdy art. 12 i 12b ustawy o zwalczaniu COVID-19 jeszcze obowiązywały. Jednocześnie wnioskodawca wyraźnie wskazał, że nie jest w stanie przedłożyć oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, składanym pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jako przyczynę takiej sytuacji wskazał, iż działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] posiadają kilku współwłaścicieli i nie wszyscy z nich wyrazili zgodę na korzystanie z nieruchomości w celu przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji. W takim przypadku organ, jeżeli uznał za spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w powyższych przepisach, zobligowany był zastosować art. 12b ust. 4 ustawy o zwalczaniu COVID-19 i dokonać stosownych zawiadomień, a następnie na podstawie art. 12b ust. 5 przywołanej ustawy wydać decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych. W rozpatrywanym postępowaniu organ nie doręczył jednak właścicielom rzeczonej nieruchomości powiadomień, o których mowa w art. 12b ust. 4 ustawy o zwalczaniu COVID-19, a w dniu 22 września 2020 roku umorzył postępowanie z uwagi na uprzednie wygaśnięcie mocy obowiązującej art. 12 i 12b ustawy o zwalczaniu COVID-19, które miałyby stać się podstawą wydania decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji, z czym nie zgodził się skarżący, twierdząc, że powołane przepisy powinny być stosowane, z uwagi na ich cel i miejsce w systemie prawa, do spraw wszczętych, a niezakończonych od 8 marca 2020 roku do 5 września 2020 roku.

Z przywołaną przez skarżącego argumentacją nie sposób się zgodzić. Organ prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne. Podstawą prawną wydania decyzji o takiej treści był art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna, którą należy rozumieć jako szczególną kompozycję podmiotów stosunku prawnego, jego przedmiotu (węzła praw i obowiązków), podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej, w wyniku czego następuje możliwość władczej konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych odnoszących się do wzajemnych uprawnień i obowiązków organu administracji publicznej oraz podmiotu administrowanego. Zatem z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia, jeżeli nastąpi dekompletacja powyższych elementów, w wyniku czego organ stwierdzi, że sprawa administracyjna albo nigdy nie istniała (bezprzedmiotowość pierwotna), albo przestała istnieć (bezprzedmiotowość następcza). Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w literaturze: "Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia, gdy w toczącym się postępowaniu zabraknie jednego z niezbędnych dla sprawy administracyjnej elementów, jakie wymienione zostały w art. 1 pkt 1 k.p.a. Niezbędne jest zatem, co do zasady, występowanie: organu, przed którym toczy się postępowanie, przynajmniej jednego podmiotu posiadającego przymiot strony postępowania, normy prawnej stanowiącej podstawę władczego działania organu (w formie decyzji administracyjnej) oraz źródła praw lub obowiązków strony postępowania, stanu faktycznego, regulowanego wskazaną wyżej normą prawną. Brak lub nieusuwalna wadliwość któregoś z powyższych elementów czyni postępowanie bezprzedmiotowym" (A. Skóra, komentarz do art. 105, teza II.5, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, red. P. Krzykowski, red. A. Skóra, Wyd. UW-M 2020, dostęp w SIP Lex), jak również w orzecznictwie: "Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej)" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 roku, sygn. akt II FSK 2113/16, LEX nr 2467378). Takie rozumienie bezprzedmiotowości zdaje się odpowiadać zamierzeniu ustawodawcy, jeżeli weźmie się pod uwagę, jakie światło na przesłanki umorzenia postępowania rzuca historyczna regulacja postępowania administracyjnego. Otóż art. 71 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 roku o postępowaniu administracyjnem stanowił, że "Jeżeli nie ma podstawy prawnej lub faktycznej do merytorycznego załatwienia sprawy, będącej przedmiotem podania, władza pozostawia je bez załatwienia, a sprawę wszczętą już umarza, czyniąc odpowiednią adnotację na akcie i w miarę okoliczności zawiadamiając petenta" (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a zatem brak sprawy administracyjnej, czyni niemożliwym wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie – ani negatywnego, ani tym bardziej pozytywnego. Prawidłowe jest wówczas jedynie wydanie decyzji o charakterze formalnym (por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 1995 roku, sygn. akt SA/Łd 2424/94, opubl. ONSA 1996/2/80). Na marginesie rozważań należy zaznaczyć, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w szczególnych sytuacjach może nie wiązać się z brakiem sprawy administracyjnej, np. w przypadku wszczęcia postępowania powtórnie w tej samej sprawie, dlatego niekiedy bezprzedmiotowość określa się jako jedynie niemożność wydania merytorycznego (pozytywnego lub negatywnego) rozstrzygnięcia w sprawie (por. Z.R. Kmiecik, Proceduralny stosunek administracyjnoprawny w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Studia Iuridica Lublinensia 2014, nr 22, s. 449-450).

W postępowaniu administracyjnym poddanym kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy podstawa prawna wydania decyzji administracyjnej wygasła przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji ze względu na utratę mocy obowiązującej przez przepis wprowadzony z wyraźnej woli ustawodawcy jedynie na 180 dni. W toku postępowania nastąpiło zatem zdarzenie prawne mające skutek w postaci następczej bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej rozstrzyga bowiem sprawy zgodnie z zasadą aktualności, co oznacza, że w braku przepisów szczególnych bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania. Jeżeli zaistnieje zdarzenie prawne zrywające szczególną relację między sytuacją faktyczną danego podmiotu a prawem materialnym, przez co ustaje obowiązek konkretyzacji normy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, postępowanie staje się bezprzedmiotowe (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2013 roku, sygn. akt II SA/Łd 1194/12, Lex nr 1326028). Tak samo należy ocenić sytuację, gdy przepis traci swoją moc obowiązywania przed wydaniem decyzji przez organ II instancji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lutego 1985 roku, sygn. akt III SA 1219/84, CBOSA; wyrok SN z dnia 7 maja 2002 roku, sygn. akt III RN 59/01, opubl. OSNP 2003/3/56). Zatem Starosta [...], mając na uwadze zmianę stanu prawnego zaistniałą między złożeniem przez P.U.K. w M. informacji o robotach budowlanych a wydaniem decyzji kończącej sprawę w I instancji, nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia niż decyzja o umorzeniu postępowania. W momencie bowiem, gdy odpada podstawa prawna działania organu, traci on swoją kompetencję do merytorycznego załatwienia sprawy. Zachodzi wówczas obiektywna bezprzedmiotowość postępowania, a ta – na mocy art. 105 § 1 k.p.a. - bezwzględnie obliguje organ do umorzenia postępowania, co wyraźnie wynika z użycia przez ustawodawcę w art. 105 § 1 k.p.a. sformułowania "wydaje" zamiast "może wydać" (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 roku, sygn. akt I OSK 2356/16, Lex nr 2562539). Nie bez znaczenia jest w tym przypadku art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku, który zezwala organom administracji na podejmowanie jakichkolwiek działań władczych skierowanych na zewnątrz oraz posługiwanie się formą decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy istnieje ku temu umocowanie w ustawie (por. M. Romańska, komentarz do art. 105, teza 1, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, (red.) H. Knysiak – Sudyka, WKP 2019). W przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania ze względu na odpadnięcie podstawy prawnej rozstrzygnięcia organ nie ma zatem żadnej swobody decydowania o konsekwencjach prawnych zaistniałego zdarzenia prawnego.

Skarżący swoją argumentację w skardze opiera na stwierdzeniu, że mimo braku przepisów intertemporalnych, ze względu na konstrukcję systemu prawnego i cel przedmiotowej regulacji pożądanym byłoby stosowanie art. 12b ustawy o zwalczaniu COVID-19 do spraw wszczętych, a niezakończonych przed 5 września 2020 roku. Nie sposób zgodzić się z tym stanowiskiem. Regulacje zawarte w ustawie o zwalczaniu COVID-19 ze względu na szczególny czas i przyczynę ich uchwalenia mają charakter ściśle wyjątkowy. W przypadku art. 12b ustawy o zwalczaniu COVID-19 także treść przepisu wskazuje na pewną nieprzystawalność do systemu prawnego. Ustawodawca rezygnuje w nim bowiem z ochrony prawa własności osób trzecich, niebywale uprzywilejowując inwestora, który może po przeprowadzeniu prostej procedury zrealizować inwestycję określonego przeznaczenia bez względu na fakt, że nie posiada on prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Regulacje mające charakter wyjątku należy interpretować zawężająco. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, przyjęcie systemowego i celowościowego punktu widzenia wyklucza możliwość zastosowania przepisu, przewidzianego z góry przez ustawodawcę na 180 dni, po utracie przez niego mocy obowiązującej. Ochroną należy bowiem objąć nie interes inwestora, który miał szczególne uprawnienie do uzyskania przez krótki okres korzystnej dla siebie decyzji administracyjnej po spełnieniu niewielu i bardzo ogólnie zarysowanych przesłanek, lecz przede wszystkim interesy osób trzecich (właścicieli, użytkowników wieczystych, zarządców nieruchomości), którzy poza wyjątkowymi okolicznościami związanymi ze szczegółowo uregulowaną instytucją wywłaszczenia, mają prawo nie zgodzić się na realizację inwestycji na obszarze obejmującym ich nieruchomości.

Decyzją ustawodawcy było określenie, iż art. 12 i 12b ustawy o zwalczaniu COVID-19 tracą moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawodawca ma swobodę we wprowadzaniu przepisów intertemporalnych i w tym przypadku również mógł przewidzieć, że rzeczone przepisy należy stosować do spraw wszczętych, lecz niezakończonych przez wskazaną datą, nie zrobił tego jednak. W takiej sytuacji organ zobligowany był do umorzenia postępowania. Sąd podziela pogląd zaprezentowany w piśmiennictwie, że "Umorzenie postępowania powinno nastąpić nie tylko wtedy, gdy przepis intertemporalny nakazuje stosowanie do załatwienia spraw będących w toku nowych przepisów nie przewidujących załatwiania spraw w trybie decyzji administracyjnych, ale także wtedy, gdy takiego przepisu międzyczasowego nie ma" (W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1995 r., SA/Kr 95/95, opubl. OSP 1997/4/81) oraz "Jeśli ustawodawca, uchylając przepis będący podstawą wydawania decyzji administracyjnych w określonych sytuacjach faktycznych, nie postanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych należy stosować dotychczasowe rozwiązania, to postępowanie administracyjne, w którym przed zmianą prawa nie doszło do wydania ostatecznej decyzji, należy umorzyć" (M. Romańska, komentarz do art. 105, teza 4, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, (red.) H. Knysiak – Sudyka, WKP 2019). Organ administracji nie może w tym przypadku uzależnić swojego rozstrzygnięcia od wyniku wyważenia interesu publicznego i indywidualnego, bowiem umorzenie postępowania bezprzedmiotowego, kiedy w wyniku zdarzenia prawnego sprawa administracyjna pozbawiona została jednego ze swych komponentów – podstawy prawnej, jest obowiązkiem organu, niezależnie od tego, czy korzystniejsze dla strony byłoby wydanie decyzji merytorycznej (por. wyrok NSA w Łodzi z dnia 23 kwietnia 1997 roku, sygn. akt I SA/Łd 435/96, Lex nr 29801). Samowolne zadecydowanie przez organ, by mimo braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, stosować do spraw uprzednio wszczętych przepis mający ze względu na swoją treść, cel, przyczynę uchwalenia i miejsce w systemie prawa charakter ściśle wyjątkowy, nosiłoby znamiona działania bez podstawy prawnej i wykroczenia poza istniejące normy kompetencyjne, co w świetle art. 7 Konstytucji RP należy uznać za niedopuszczalne.

Z powyższych względów oraz w związku z brakiem innych naruszeń prawa materialnego lub procesowego, których mógłby dopatrzeć się Sąd, skarga okazała się bezzasadna, co doprowadziło na podstawie art. 151 p.p.s.a. do oddalenia jej w całości.