Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1103/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 59  , 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 27 .02.2013 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., póz. 647 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589), na wniosek A.G. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia maszyn rolniczych (od strony północnej) na pomieszczenie inwentarskie w budynku gospodarczym na dz. nr [...] ,[...] obr. [...] przy ul. [...] nr [...] w K. ". Załączniki: Nr 1 -Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr2- Linie rozgraniczające teren inwestycji wraz z częścią graficzną, Nr 3 - Wyniki analizy urbanistyczno- architektonicznej (część tekstowa) i Nr 4 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część graficzna) - stanowiły integralną część niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji wpłynął w dniu 03.04.2012 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 28.05.2012 r. znak: [...] w zakresie obsługi komunikacyjnej oraz opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z 06.06.2012r., znak: [...] w zakresie ochrony środowiska. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Odnosząc się uwag wniesionych w toku postępowania przez strony postępowania organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy zgodnie z art. 63 ust. 2 w/w ustawy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. W sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda współwłaścicieli terenu objętego wnioskiem, nie jest również wymagana zgoda współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich. W odpowiedzi na zarzuty kwestionujące prawidłowość sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz warunków zabudowy organ wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osób posiadających wiadomości specjalne. Osoby takie wpisane na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swej wiedzy, dają gwarancję właściwego stosowania art. 61 ust. 1 i następnych. Odnośnie podniesionych uwag w zakresie ochrony przed hałasem oraz uciążliwością dla sąsiadów, wyjaśnił natomiast, że w celu zapewnienia ochrony interesów osób trzecich w Załączniku nr 1 do decyzji ustalono warunki realizacji przedmiotowego zamierzenia. Spełnienie wymagań higieniczno - sanitarnych jest również szczegółowo badane na etapie pozwolenia na budowę.

" Ponadto organ podał, że uwzględniając zakres i funkcję zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku, stwierdzono, iż zamierzenie to nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r., Nr 199, póz. 1227). W związku z tym dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli M,S. i P.S. .

M.S. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wydanie zgody na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia maszyn rolniczych (od strony północnej) na pomieszczenia inwentarskie pomimo, że jej budynek oraz budynek, który ma zmienić przeznaczenie (usytuowany ścianą z otworami okiennymi) znajduje się w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej jej budynku mieszkalnego

- naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak dokonania oceny warunków inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, a w konsekwencji, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

- naruszenie§ 9 w zw. z § 284 punkt 2 i 3 poprzez brak dookreślenia i ustalenia jaka liczba trzody chlewnej będzie chowana w budynku inwentarskim, a w konsekwencji brak ustalenia liczby drzwi ewakuacyjnych dla trzody chlewnej niezbędnych dla budynku inwentarskiego.

- naruszenie art. 7 kpa i art. 8 kpa poprzez działanie w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa poprzez brak rzetelnego ustalenia szerokości działki stanowiącej podstawę do obliczenia obszaru analizowanego (w treści decyzji podano, że jest to około 25 metrów - a więc może być o 14 i 19 i 30 metrów), co w konwencji ma wpływ na rzetelne i zgodne z prawdą ustalenie obszaru analizowanego;

- naruszenie 64 § 2 kpa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku ściśle określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu jakimi był brak szczegółowego określenia inwestycji, szczegółowego przeznaczenia, określenia charakterystycznych parametrów technicznych i danych charakteryzujących wpływ na środowisko;

- brak ustalenia, czy zamierzenie inwestycyjne będzie uciążliwe na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co wskazuje m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 4.11.2008 roku sygn. akt II SA/Bk 880/2007 gdzie podano "zadaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy (a nie wnioskodawcy) jest ustalenie, czy dane usługi mają charakter uciążliwy czy też nie". W uzasadnieniu nadto podano, że z uwagi na treść jakiej powinna odpowiadać decyzja w ogólności zgodnie z wymogami kpa decyzja WZZiT powinna zawierać uszczegółowienie przeznaczenia inwestycji.

Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

P.S. zarzucił zaskarżonej decyzji brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Wskazał, że dominującą zabudową w obszarze jest zabudowa mieszkaniowa, a planowane zamierzenie inwestycyjne nie może być potraktowane ani jako kontynuacja dominującej funkcji, ani jako uzupełnienie funkcji dominującej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...].05.2013 r., znak:[...] , na podstawie art. 54, art. 59, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz i art. 138 § 1pkt 1 k.p.a. ,utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne polegać będzie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegająca na tym, że częściowo miejscu pomieszczenia gospodarczego (od strony północnej) przeznaczonego do przechowywania maszyn rolniczych ma powstać pomieszczenie inwentarskie przeznaczone do hodowli zwierząt (trzody chlewnej). W myśl art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia warunków zabudowy wymaga taka zamiana sposobu użytkowania, która powoduje konieczność przeprowadzenia robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Organ zacytował treść wyroku WSA w Gliwicach z 25.01.2008 r., sygn. II SA/GL 615/07, w którym wskazano, że hodowla zwierząt niezależnie od celu, jakiemu służy, nie może być prowadzona w budynku gospodarczym, przeznaczonym z .istoty jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy), lecz winna być prowadzona w pomieszczeniach przeznaczonych dla inwentarza żywego jako odpowiednim zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt. Skoro oba typy pomieszczeń winny spełniać różne wymagania techniczno-budowlane (wskazane w rozdziale 11, działu III rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), zaś podjęcie w budynku gospodarczym hodowli zwierząt zmienia warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, co podpada pod pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego, zamierzenie inwestycyjne wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

W przedmiotowej sprawie warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Analizę przeprowadzono w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. Z analizy wynika, że działki, na których jest lokalizowana przedmiotowa inwestycja położone są w obszarze zabudowy podmiejskiej o niskiej intensywności, na terenach oznaczonych symbolem [...] W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (działka nr [...] i [...] oraz na części działki[...] ). W przypadku działki inwestowanej oraz działki nr [...] zabudowa mieszkaniowa jest uzupełniona budynkiem gospodarczym, stanowiąc zabudowę zagrodową. W analizie wskazano, że przedmiotowy wniosek dotyczy zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia maszyn rolniczych na pomieszczenie inwentarskie w budynku gospodarczym, w ramach obecnego gabarytu obiektu. W związku z powyższym nie ulegają zmianie parametry istniejącej zabudowy, a co za tym idzie wnioskowana inwestycja nie wymaga analizy cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że w obszarze analizowanym znajdują się zabudowania pozwalające na przyjęcie, iż warunek kontynuacji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony. Oprócz terenu objętego wnioskiem, w obszarze analizowanym znajduje się jeszcze jeden budynek mieszkalny wraz z zabudowaniami gospodarczymi, a ponadto dwa budynki mieszkalne, którym nie towarzyszą zabudowanie gospodarcze. Natomiast nie może zostać uwzględniona okoliczność, że planuje się budowę dalszych budynków mieszkalnych, bowiem stan faktyczny i prawny ustala się na dzień wydania decyzji. Jednak nawet ta okoliczność nie zmieniłaby konkluzji, że w obszarze analizowanym nie wprowadza się nowego z punktu widzenia urbanistyczno-architektonicznego elementu zagospodarowania przestrzennego. Z punktu widzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie spowoduje zmian.

Zmiana nastąpi w zakresie sposobu użytkowania obiektu gospodarczego, co pociąga za sobą konieczność adaptacji budynku do celów związanych z hodowlą trzody chlewnej. Zasadnicza funkcja i gabaryty obiektu zostaną przy tym utrzymane. Tym samym, w świetle zgromadzonego sprawie materiału dowodowego, warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy za spełniony. Brak jest zatem podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Odnosząc się do zarzutu, że warunek kontynuacji nie jest spełniony, ponieważ nigdzie w okolicy nie mam hodowli trzody chlewnej organ wyjaśnił, że warunek kontynuacji dotyczy funkcji, a nie rodzaju działalności w ramach poszczególnych funkcji. Zatem w ramach badania warunku kontynuacji funkcji bada się, czy występuje funkcja usługowa, a nie czy planowane zamierzenie inwestycyjne powiela usługi występujące w obszarze analizowanym. Z kolei w ramach funkcji mieszkalnej, bada się łącznie zabudowę mieszkalną jednorodzinną czy wielorodzinną. Na podstawie analizy ustalono, że funkcja istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym to zabudowa mieszkaniowa (jednorodzinna), zabudowa zagrodowa, obiekty infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, drogi publiczne. Zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (stosowanym posiłkowo), zabudowę zagrodową należy rozumieć jako kompleks złożony z budynków mieszkalnych, gospodarskich i inwentarskich w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa, co najmniej w postaci terenu objętego wnioskiem oraz na działce nr [...] , gdzie zabudowa mieszkaniowa jest uzupełniona rozległym budynkiem gospodarczym.

Odnosząc się do drugiej kwestii, tj. sprzeciwu wobec rodzaju planowanej działalności Kolegium wyjaśniło, że ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zatem zagadnienia, które unormowane są w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności spełniony jest warunek kontynuacji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z punktu widzenia ustalania warunków zabudowy rodzaj zwierząt, które mają być trzymane w pomieszczeniach inwentarskich ma znaczenie drugorzędne, a zatem brak wskazania rodzaju zwierząt w nazwie inwestycji nie jest niezbędny. Natomiast zarzuty odwołujących się należy na tym etapie postępowania administracyjnego w dużej mierze są za przedwczesne. M.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej decyzji organu l instancji. Zaskarżonej decyzji tej zarzuciła naruszenie:

- art. 138§2 kpa w zw. z art. 7 kpa, 8 kpa i 10 kpa w zw. z art. 61§4kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej wskutek działania nie budzącego zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, działania naruszającego zasadę obiektywizmu i bezstronnego działania organów; - warunki zabudowy nie określają zabezpieczenia przez uciążliwościami takimi jak brak miejsc postojowych i hałasem;

- art. 7 kpa w zw. Z art. 77 kpa, 107 kpa poprzez błędne ustalenie kręgu strona a to pominięcie w tym zakresie właścicieli (użytkowników wieczystych itd.) działki bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycji od strony zachodniej nr [...] i nie podanie przyczyn takiego ustalenia kręgu stron z pominięciem tej działki;

- art. 7 kpa, 8 kpa poprzez działanie w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa poprzez brak rzetelnego ustalenia szerokości działki stanowiącej podstawę do obliczenia obszaru analizowanego (w treści decyzji podano, że jest to około 25 metrów - a więc może być o 14 i 19 i 30 metrów), co w konwencji ma wpływ na rzetelne i zgodne z prawdą ustalenie obszaru analizowanego; .

- 64 § 2 kpa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków wniosku ściśle określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu jakimi był brak szczegółowego określenia inwestycji, szczegółowego przeznaczenia określenia charakterystycznych parametrów technicznych i danych charakteryzujących wpływ na środowisko; - brak ustalenia, czy zamierzenie inwestycyjne będzie uciążliwe na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co wskazuje m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 4.11.2008 roku sygn. akt II SA/Bk 880/2007 gdzie podano "zadaniem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy ( a nie wnioskodawcy) jest ustalenie, czy dane usługi mają charakter uciążliwy czy też nie. W uzasadnieniu nadto podano, że z uwagi na treść jakiej powinna odpowiadać decyzja w ogólności zgodnie z wymogami kpa decyzja WZZiT powinna zawierać uszczegółowienie przeznaczenia inwestycji - 138§2 kpa w zw. z 64 § 2 kpa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie dostrzeżenie braku usunięcia przez wnioskodawcę braków wniosku ściśle określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu jakimi był brak szczegółowego określenia inwestycji, szczegółowego przeznaczenia, określenia charakterystycznych parametrów technicznych tj. danych w zakresie rodzaju inwentarzu;

-138§2 kpa w zw. art. 107 § 2 kpa w zw. z art. 54 pkt 2 lit c i d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej faktycznie bez warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych;

- art.53 ust.4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku poprzez wysłanie do uzgodnień innego projektu decyzji niż ta ostatecznie uchwalona bowiem z o wiele mniejszym obszarem analizowanym - nie obejmującym bowiem 7 działek, które ostatecznie zostały ujęte w obszarze analizowanym

wydanej decyzji;

- § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wydanie zgody na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia maszyn rolniczych (od strony północnej) na pomieszczenia inwentarskie pomimo, że budynek skarżącej oraz budynek, który ma zmienić przeznaczenie (usytuowany ścianą z otworami okiennymi) znajduje się w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego skarżącej;

- § 9 w zw. z § 284 punkt 2 i 3 poprzez brak dookreślenia i ustalenia jaka liczba trzody chlewnej będzie chowana w budynku inwentarskim, a w konsekwencji brak ustalenia liczby drzwi ewakuacyjnych dla trzody chlewnej niezbędnych dla budynku inwentarskiego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a.

W wyniku dokonanej przez Sąd kontroli należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z 27 . 03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, póz. 7171 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy - tak jak prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 ww. przepisu, przy czym sposób ustalania tych warunków doprecyzowuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588), zwane dalej w skrócie rozporządzeniem. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym aktem prawnym kształtującym zagospodarowanie przestrzenne, umożliwia się - na zasadzie wyjątku - realizację inwestycji, ale na warunkach określonych przez organy administracji publicznej, przy czym warunki te określa się w sposób wymagany przez prawo. Ustalenie warunków zabudowy zgodnie z ww. przepisami wymaga przeprowadzenia starannej i wnikliwej analizy funkcji i cech zabudowy w obszarze analizowanym - wyznaczonym wokół działki budowlanej - celem ustalenia warunków zabudowy w sposób określony w .p.z.p. , uszczegółowiony w rozporządzeniu. Odnosząc powyższe do okoliczności do sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim podkreślić, że zawsze wydanie decyzji w oparciu o art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wymaga spełnienia przez wnioskowane do ustalenia warunków zabudowy przedsięwzięcie warunku dobrego sąsiedztwa w stosunku do już istniejącej zabudowy. Wskazuje na to wprost treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ab /M/o, w którym dopuszczono wydanie decyzji o warunkach zabudowy o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższy przepis wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, z której wynika, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanego obszaru nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki wymaga zatem przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Rozporządzenie to określa zarówno sposób wyznaczania obszaru, na którym organ ma zbadać istniejącą zabudowę jak też wskazanych w nim cech zabudowy i zagospodarowania terenu tj. sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), linię zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia), szerokość elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia) oraz geometrię dachu (§ 8 rozporządzenia). Mając na uwadze , że planowane przedsięwzięcie zostało określone we wniosku inwestora jako: zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia maszyn rolniczych (od strony północnej) na pomieszczenie inwentarskie w budynku gospodarczym na działkach nr [...] ,[...] obr. [...] w K. - analizę urbanistyczno-architektoniczną przeprowadzono w ograniczonym zakresie ze względu na charakter projektowanego zamierzenia, w którym nie ulegną zmianie takie parametry i wskaźniki jak obowiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki czy geometria dachu. Zgodnie bowiem z wnioskiem inwestora zmianie ma ulec jedynie sposób użytkowania części istniejącego budynku gospodarczego na budynek inwentarski. W konsekwencji analizator mgr inż. arch. I.I.K. posiadająca uprawnia nr[...] , wpisana na listę sam. zawodowego architektów nr ewid. [...] - ograniczyła się do wskazania w jaki sposób wyznaczone zostały granice obszaru analizowanego (który początkowo nie objął całej działki nr[...] , na której sytuowany jest obok budynku mieszkalnego także budynek gospodarczy) oraz do określenia funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym z pominięciem szczegółowych parametrów i wskaźników o jakich mowa w rozporządzeniu. W ocenie Sądu w sytuacji gdy gabaryty budynku gospodarczego istniejącego już na działkach nr [...] i [...] pozostają takie same ograniczenie analizy urbanistyczno-architektonicznej w ww. zakresie należy uznać za zasadne. Jeśli idzie o granice obszaru analizy to zostały one wyznaczone zgodnie § 3 ust. 1 rozporządzenia. Nie można natomiast zaaprobować dokonanej w przedmiotowej analizie charakterystyki terenu istotnej dla określenia czy zmiana użytkowania części budynku gospodarczego na budynek inwentarski nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa, której istota- w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - polega na dostosowaniu nowej zabudowy (w tym przypadku zmiany sposobu użytkowania) do zabudowy istniejącej (por. komentarz do ustawy Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, red. Z. Niewiadomski, C.H. Beck, W-wa 2006 s. 498). W konsekwencji nie można zaaprobować ustalonych w dla planowanego przedsięwzięcia warunków zabudowy. W analizie, a także w wynikach analizy stanowiących załącznik nr 3 do decyzji l instancji wskazano jedynie, że wnioskowana inwestycja położona jest na obszarze zabudowy podmiejskiej, gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a budynkom towarzyszą zabudowania gospodarcze oraz budynki związane z produkcją rolną. Trzeba jednakże zauważyć, że w obszarze analizy tak jak zostało to przedstawione w decyzji pierwszoinstancyjnej - obok budynków mieszkalnych znajdują się tylko dwa budynki gospodarcze oznaczone na załączniku nr 2 do decyzji l instancji lit. "g". Jeden z nich to przedmiotowy budynek gospodarczy sytuowany na działkach nr [...] i [...] wnioskowany w części do zmiany sposobu użytkowania , drugi natomiast znajduje się na działce nr [...] także jest oznaczony lit. "g". Co do budynku na działkach nr [...] i [...] wiadomo, że jest to budynek gospodarczy użytkowany jako pomieszczenie dla maszyn rolniczych, a wnioskowany w części do zmiany sposobu użytkowania na pomieszczenie inwentarskie (dokładnie na "wychów trzody chlewnej"). W analizie brak natomiast jakiegokolwiek ustalenia czy budynek na działce nr [...] jest budynkiem inwentarskim. W ocenie Sądu nie można się zgodzić, z analizatorem, a także organami obu instancji, że nie ma różnicy między budynkiem inwentarskim a budynkiem gospodarczym. Takie utożsamienie trzeba uznać za dowolne i zatem błędne. W tym względzie należy wskazać na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25. 01. 2008 r. (sygn. akt II SA/GL 615/07, opubl. w CBOSA), w którym powołując się na § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12. 04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 750, póz. 690 ze zm.) wskazano, że przez "budynek gospodarczy" należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Budynek gospodarczy może zatem służyć jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy). Zwierzęta w tym inwentarskie jako istoty żyjące, zdolne do odczuwania cierpienia, nie są rzeczą (art. 1 ust. 1 zd. 1 ustawy z cłnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - Dz. U. z 2003 r. Nr 106, póz. 1002) - nie mogą być zatem utrzymywane w budynkach gospodarczych. Pomieszczeniem odpowiednim dla utrzymywania zwierząt nie jest budynek gospodarczy, lecz budynek (pomieszczenia) inwentarskie jako przeznaczone dla inwentarza żywego, odpowiadające potrzebom wynikającym z zasad racjonalnego utrzymywania zwierząt, spełniające m.in. wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków inwentarskich i ewakuacji zwierząt (§ 109 ww. rozporządzenia z 12. 04. 2002 r.), zapewniającego, wymianę powietrza, utrzymanie właściwej temperatury i oświetlenia, zabezpieczenie przed wpływami atmosferycznymi oraz wilgocią z podłoża i zalegających odchodów zwierzęcych, czy wreszcie, odprowadzenie ścieków ze stanowisk dla zwierząt do zewnętrznych lub wewnętrznych zbiorników szczelnych, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (§ 110 ww. rozporządzenia). Oznacza to, że można utożsamiać "budynku gospodarczego" z "budynku inwentarskim" - jak przyjęto w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji nie można także przyjąć, że w przedmiotowej sprawie została sporządzona prawidłowa analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie kontynuacji tej funkcji, cech i wskaźników, a zatem w ocenie Sądu organy obu instancji w sposób dowolny przyjęły, że planowana zmiana sposobu użytkowania części budynku gospodarczego istniejącego na działkach nr [...] i [...] jest dopuszczalna. Nadto wątpliwości budzi także sprzeczność wynikająca z decyzji l i II instancji oraz załącznika graficznego nr 3 do decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie ustalenia obowiązującej linii zabudowy. W decyzjach, a także warunkach zabudowy podkreśla się, że linia obowiązującej zabudowy budynku gospodarczego istniejącego na działkach nr [...] i [...] nie ulega zmianie, natomiast na załączniku graficznym jest ona przesunięta w kierunku północnym. Co więcej dołączone do wniosku dokumenty w tym granice terenu objętego wnioskiem wyznaczone przez inwestora na kopii mapy zasadniczej - przedłożone do akt administracyjnych sprawy - również wyraźnie wskazują na przesunięcie linii zabudowy istniejącego budynku gospodarczego w kierunku północnym. Powyższe wątpliwości wymagają jednoznacznego wyjaśnienia, trzeba bowiem mieć na uwadze, że warunki dla przedmiotowego przedsięwzięcia organy ustalały na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zatem jeśli linia obowiązującej zabudowy miałaby ulec zmianie należało uwzględnić to w analizie urbanistyczno-architektonicznej, a następnie w decyzji. Nie można zatem także uznać, że w przedmiotowej sprawie organy uczyniły zadość art. 7 i 77 § 1 kpa i zebrały oraz rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do załatwienia sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy konieczne będzie wskazanie czy i ocena czy w obszarze objętym analizą znajduje się budynek inwentarski względnie budynek w części pełniący funkcję pomieszczeń inwentarskich. Nadto w ocenie Sądu istotne jest określenie w decyzji dopuszczającej zmianę sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na budynek inwentarski rodzaju i orientacyjnych rozmiarów planowanej hodowli. Sprecyzowanie przedsięwzięcia w tym zakresie ma bowiem znaczenie dla kolejnego etapu inwestycyjnego, a także ze względu na ewentualną konieczność określenia czy wymagane będzie uzyskanie decyzji środowiskowej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż dotyczą warunków techniczno-budowlanych i będą mogły być uwzględnione dopiero w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Jeżeli zatem dojdzie do etapu postępowania w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego związanego z przebudową części przedmiotowego budynku gospodarczego na budynek inwentarski i uzyskania pozwolenia na budowę wtedy organy architektoniczne budowlane uwzględnią kwestie szczegółowo uregulowane w przepisach techniczno-budowlanych (w tym § 12 pkt. 6, § 9, § 284 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12. 04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

W ponownym postępowaniu organy powinny oprzeć swoje rozstrzygnięcia o treść prawidłowo wykonanej analizy, uwzględniającej powyższe stanowisko Sądu.

Z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W punkcie 2 sentencji na podstawie art. 152 p.p.s.a. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

O kosztach orzeczono w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a