Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 118/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. D. na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr XIV/103/2007 Rady Gminy z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi N. w gminie W.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Gminy w dniu 29 listopada 2007 r. przyjęła uchwałę Nr XIV/103/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi N. w gminie W., określanego jako "[...]", obejmujący obszar o powierzchni około 20 ha o granicach wyznaczonych zgodnie z załącznikiem do uchwały. Działka stanowiąca własność skarżącego - nr [...] - objęta została postanowieniami jednostki urbanistycznej wskazanego planu, oznaczonej numerem i symbolem 01 LS, o obowiązującej funkcji – tereny leśne. W ramach ustaleń szczegółowych w jednostce nieprzewidziano jakichkolwiek wskaźników zabudowy oraz zasad obsługi dotyczących infrastruktury technicznej. W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego postanowienia wskazanej jednostki odesłały do ustaleń ogólnych § 3, gdzie w pkt 2 a) oznaczono, że cały obszar planu położony jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego i obowiązują na nim zakazy i ograniczenia określone w ustawie o ochronie przyrody.

Pismem z dnia 26 listopada 2014 r. T. D. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwaleniem opisanego planu miejscowego w odniesieniu do działki nr [...], poprzez zmianę przeznaczenia działki nr ewid. [...] położonej w N. - do B. z działki leśnej na działkę budowlaną (teren zabudowy jednorodzinnej), albo poprzez dopuszczenie zabudowy dla potrzeb gospodarki leśnej. W ocenie skarżącego kwestionowane postanowienia planu w zakresie, w jakim uniemożliwiają zabudowę działki nr [...], są niezgodne z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W planie bowiem nie przewidziano zarówno zabudowy jakimikolwiek obiektami budowlanymi, jak również obiektami służącymi gospodarce leśnej. Możliwość zabudowy jednorodzinnej stanowiące dopełnienie istniejącej sieci osadniczej dotyczy jedynie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Według skarżącego ustalenia planu miejscowego mają dla wobec niego charakter dyskryminacyjny oraz bezzasadnie ograniczają jego oraz małżonkę w wykonywaniu uprawnień właścicielskich wyłączając możliwość zabudowy. Do takiego wniosku doprowadziła skarżącego analiza przeznaczenia innych działek objętych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania.

Uchwałą Nr [...] z dnia 17 grudnia 2014 r. Rada Gminy nie uwzględniła wezwania T. D. Uzasadniając stanowisko rada przedstawiła szczegółowy chronologiczny opis przebiegu procedury planistycznej, która w efekcie doprowadziła do przyjęcia kwestionowanego planu. Rada wyjaśniła nadto, że w świetle przepisów odnoszących się do ochrony przyrody, w tym dotyczących [...] Parku Krajobrazowego, oczekiwana przez skarżącego możliwość zabudowy obiektami związanymi z gospodarką leśną nie jest możliwa.

W skardze do sądu T. D. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zarzucił, że ustalenia planu w odniesieniu do niego jako właściciela działki nr [...], co do której przewidziano przeznaczenie leśne, bez możliwości zabudowy mieszkaniowej, mają charakter dyskryminujący. Wniosek ten skarżący wywiódł z analizy przeznaczenia innych działek objętych kwestionowanym planem. Według skarżącego działki o nr [...] i nr [...] poza tym, że znajdują się na terenie oznaczonym symbolem LS, to jednocześnie oznaczone są symbolem MN, co świadczy o tym, że plan miejscowy dopuszcza na tym terenie zabudowę jednorodzinną. Odniósł się także do działek, które w planie miejscowym oznaczone zostały symbolem MN o nr [...]-[...] oraz części działek nr [...]-[...], które zgodnie z informacjami Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego są oznaczone symbolem LS.

Według skarżącego ustalenia planu miejscowego, który wprowadza arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli działek znajdujących się w tej samej strefie, godzą w zasadę równości wobec prawa. Ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako grunt leśny nie musi oznaczać samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu określonych w miejscowym planie zagospodarowania. Natomiast we wskazanym planie brak jest uzasadnienia dla takiego zakazu. Jak twierdzi skarżący, aby ograniczyć prawa właściciela nieruchomości do realizacji określonej zabudowy lub wyłączyć możliwość jej zabudowania w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem leśnym, ale konieczne jest wykazanie przez władze planistyczne, jakie przesłanki decydują o tym, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy danego terenu. Według skarżącego brak jest jakichkolwiek argumentów prawnych przemawiających za wprowadzeniem zakazu zabudowy jego działki lub za arbitralnym niedopuszczeniem zmiany przeznaczenia na teren budowy mieszkalnej. Skarżący powołując się na art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach podkreślił, że nawet zabudowa gruntów leśnych nie zmienia ich przeznaczenia.

Skarżący twierdzi, że tak drastyczne zróżnicowanie stanu prawnego nieruchomości o takich samych walorach i poddanych takiemu samemu reżimowi prawnemu, a dalej idąc, zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli terenów znajdujących się w tej samej strefie, stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 w związku z art. 63 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wskazuje, że trudno jest znaleźć jakiekolwiek obiektywne przesłanki, które przemawiałyby za koniecznością objęcia ich działki zakazem zabudowy, biorąc pod uwagę zwłaszcza dopuszczalność zabudowy działek sąsiednich, które charakteryzują się takimi samymi cechami charakterystycznymi. Odstąpienie od zasady równości powinno mieć zawsze charakter wyjątkowy i powinno być dobrze uzasadnione. Jeżeli więc prawo traktuje odmiennie adresatów posiadających takie same cechy, konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. W rozpatrywanej sprawie nie sposób znaleźć takiego obiektywnego kryterium. Uważa skarżący, że ustalenia planu miejscowego, które wprowadzają arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli działek znajdujących się w tej samej strefie godzą w zasadę równości prawa. Naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji polega na pozbawieniu go możliwości zabudowy działki nieusprawiedliwionym żadnym kryterium. Tymczasem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Oczywistym jest, że wszelkie ograniczenia uprawnień właścicielskich możliwe są o tyle, o ile konieczne i niezbędne są dla ochrony innych wartości, które uwzględnia i realizuje plan miejscowy.

Objęcie działki nr [...] zakazem zabudowy stanowi według skarżącego o ograniczeniu jego prawa bez zachowania proporcji i nie jest podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Ustalenia planu są niekonsekwentne i jak pokazuje zasada zagospodarowania terenów, dyskryminują niektórych właścicieli nieruchomości, w tym jego, a zatem są niezgodne z Konstytucja RP.

Skarżący zarzucił nadto sprzeczność uchwały o planie z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu, albowiem uchwalony plan objął obszar większy działki nr [...] łącznie z terenami leśnymi. Skarżący zwrócił uwagę na prawidłową interpretację terminu "zwarty obszar projektowy" użytego w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez który należy rozumieć obszar, który w projekcie planu miejscowego ma jednolite przeznaczenie i jest wytyczony liniami rozgraniczającymi oddzielającymi go od terenów o innym przeznaczeniu.

Powołując się na obowiązujące w dniu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego rozporządzenie nr 11/98 Wojewody z dnia 3 września 1998 r. w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzania obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, zgodnie z którym na terenie parku krajobrazowego obowiązywał zakaz lokalizowania i budowy nowych domków letniskowych i ogrodów działkowych, a także lokalizowania nowych budynków i budowli na gruntach leśnych oraz w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu - z wyjątkiem obiektów niezbędnych dla gospodarki leśnej, skarżący zarzucił organowi niekonsekwentne i niezgodne ze wskazanym rozporządzeniem ustalenie w planie odległości od granicy lasu tylko 12 m, zamiast 30 m ( załącznik nr 6 ).

Skarżący zwrócił również uwagę na odpłatność za wykonanie mapy dla celów projektowych na potrzeby opracowania planu zagospodarowania, od której rada uzależniła kontynuację prac projektowych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego przez wójta gminy wniosła o jej oddalenie. Rada w sposób szczegółowy, podobnie jak w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, chronologicznie przeanalizowała przebieg całej procedury planistycznej z opisem poszczególnych jej etapów, wykazując jej prawidłowość. Rada wyjaśniła, że organ procedował zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią przepisu art. 10 ust. 2 tej ustawy, w planie miejscowym należało określić m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zasobów wodnych i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Natomiast art. 18 tej ustawy nakładał na zarząd gminy szereg obowiązków, w tym obowiązek ogłoszenia (w miejscowej prasie, przez obwieszczenie, w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości), o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin (nie krótszy niż 21 dni), do składania wniosków do planu, a następnie uzgodnienia projektu planu, stosownie do jego zakresu, między innymi z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych.

W odpowiedzi na obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu Nadleśnictwo wniosło o nieprzeznaczanie gruntów leśnych na cele nieleśne. Również Zarząd Województwa zwrócił uwagę na położenie obszaru opracowania planu w zasięgu [...] Parku Krajobrazowego, dla którego obowiązują zakazy i ograniczenia określone w rozporządzeniu Nr 5/94 Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. Także Wojewódzki Konserwator Przyrody w piśmie z dnia 22 kwietnia 2002 r. negatywnie zaopiniował ewentualną zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele. Również Zarząd Powiatu zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia odpowiednich postanowień z istniejącego planu ochrony [...] Parku Krajobrazowego a dotyczących obszaru planu. Dodatkowo otrzymano wniosek Zarządu [...] Parku Krajobrazowego z dnia 22 kwietnia 2002 r., w którym przytoczono przepisy rozporządzenia Nr 5/94 Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r., dotyczące zakazu lokalizowania nowych budynków i budowli na gruntach leśnych oraz w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu, a także zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele.

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzono z uwzględnieniem powyższych wniosków. Został również uzgodniony z właściwymi organami, w tym Wojewodą w zakresie ochrony przyrody. Ponadto Wojewoda postanowieniem z dnia 28 czerwca 2006 r. stwierdził, że projekt planu nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Organ podkreślił, że działka skarżącego nr [...] zlokalizowana jest w gminie W. na terenie [...] Parku Krajobrazowego.

Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, działka nr [...], położona w N., stanowi użytek gruntowy oznaczony symbolem LsVI - lasy i grunty leśne, zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, działka ta położona jest w jednostce urbanistycznej 01 LS o przeznaczeniu na tereny leśne (§ 4 uchwały). Na podstawie § 3 ust. 2 uchwały (Warunki wynikające z ochrony środowiska przyrodniczego) cały obszar planu położony jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego i obowiązują na nim zakazy i ograniczenia określone w ustawie o ochronie przyrody. Znajdujące się na obszarze planu tereny leśne podlegają całkowitej ochronie.

Rada wyjaśniła, że zgodnie z obowiązującym w dniu przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu rozporządzeniem Nr 11/98 Wojewody z dnia 3 września 1998 r. zmieniającym rozporządzenie nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, na terenie [...] Parku Krajobrazowego obowiązywał zakaz lokalizowania i budowy nowych domów letniskowych i ogródków działkowych, a także lokalizowania nowych budynków i budowli na gruntach leśnych oraz w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu - z wyjątkiem obiektów niezbędnych dla gospodarki leśnej. Wobec tego wprowadzenie zakazu zabudowy na tej działce nie nosi znamion dowolności czy nadużycia, i nie ma charakteru dyskryminującego, lecz jest działaniem unormowanym prawnie. Podkreślono, że do określenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczania w ich użytkowaniu, w tym zakazu budowy, zobowiązywał gminę również przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy ustaw szczególnych.

Wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, kwestionowana uchwała poddana została kontroli nadzorczej Wojewody w G., który dając wyraz akceptacji treści aktu prawa miejscowego, pismem nr [...] z dnia 2 stycznia 2008 r. poinformował Urząd Gminy oraz Wydział Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego, że nie wnosi do niej uwag, po czym przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 22 poz. 605, w dniu 21 marca 2008 r.

Argumentując wprowadzony m.in. na działce skarżącego zakaz zabudowy organ dodatkowo wskazał, że zgodnie z aktualnym stanem prawnym dla obszaru [...] Parku Krajobrazowego obowiązuje uchwała Nr 143/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r., która wprowadza szereg zakazów na terenie parku, między innymi zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych oraz zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawą urządzeń wodnych.

Także treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr XXXIII/331/2009 z dnia 30 lipca 2009 r., zmienioną uchwałami Rady Gminy nr XVII/210/2012 z dnia 18 kwietnia 2012 r., Nr XXXIV/406/2013 z dnia 30 października 2013 r. oraz Nr XXXV/423/2013 z dnia 27 listopada 2013 r., wskazuje w swoich ustaleniach na zachowanie gruntów leśnych w dotychczasowej funkcji z wyjątkiem przeznaczenia ich na inwestycje celu publicznego.

Wobec tych argumentów, zmiana przeznaczenia działki nr [...] w N. na teren zabudowy jednorodzinnej, o którą wnosił skarżący jest bezpodstawna i nie znajduje uzasadnienia w przywołanych przepisach prawa.

W zakresie wniosku o dopuszczenie zabudowy dla potrzeb gospodarki leśnej, wyjaśniono, że miejscowy plan dopuszcza gospodarkę leśną zgodnie z planami urządzeniowymi lasu. W uproszczonym planie urządzenia lasu wsi N. na okres: 01.01.2009 -31.12.2018 r., dla działki nr [...] wskazane są zadania w zakresie gospodarki leśnej jako trzebież późna czyli cięcia pielęgnacyjne. Zgodnie z ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, gospodarka leśna to działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymani i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Ponadto żaden przepis prawa nie wskazuje możliwości lokalizowania budynków służących gospodarce leśnej na terenach prywatnych. Jedynie art. 29 ustawy Prawo budowlane określa możliwość budowy gospodarczych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej i położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa. Niedopuszczalna według organu jest interpretacja, jakoby właściciel lasu prywatnego mógł korzystać z prawa budowy takiego budynku, ponieważ prowadziłoby to do nadużyć. Rada powołała się i przytoczyła stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 14 lipca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 353/11).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie dyskryminacyjnych ustaleń planu poprzez wskazanie pod zabudowę terenów działek nr [...]-[...] w N. wyjaśniono, że:

1) działki nr [...]-[...] oznaczone są w ewidencji gruntów jako tereny rolne i pastwiska, wobec powyższego nie podlegały takiej ochronie, jak grunty leśne, a ponadto uzyskały decyzję Marszałka Województwa nr [...] z dnia 7 września 2006 r. wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia użytków rolnych,

2) działka nr [...] stanowi grunt leśny i w obowiązującym planie również została przeznaczona na las,

3) działka nr [...], oznaczona jako grunt leśny była zabudowana budynkiem mieszkalnym przed przystąpieniem do procedury sporządzenia przedmiotowego planu w 2005 r., co uwidocznione jest na części graficznej miejscowego planu, zatem ustalenie dla niej przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową było zgodne ze stanem faktycznym,

4) działka [..] (przed podziałem nr [...]) oznaczona jest w ewidencji gruntów jako tereny rolne i pastwiska.

W konsekwencji zarzut naruszenia zasady równego traktowania właścicieli terenów jest nietrafny, tym bardziej, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie muszą być identyczne dla wszystkich nieruchomości. Różnych ustaleń planu dla różnych nieruchomości nie można uznać za naruszenie wskazanej zasady konstytucyjnej.

Podkreślono, że V. i T. D. działkę nr [...] nabyli w drodze darowizny dnia 18 lutego 1993 r. Jak wynika z treści § 2 aktu notarialnego Repertorium [...], zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XXIII/139/92 z dnia 11 maja 1992 r., działka nr [...] stanowiła użytki leśne, co zostało powtórzone w planie miejscowym z 2007 r.

W zakresie zakazu lokalizowania nowych budynków i budowli na gruntach leśnych na terenie [...] Parku Krajobrazowego i określonej w tym przedmiocie odległości zabudowy od granicy lasu, organ ponownie zwrócił uwagę, że działka nr [...], położona w N., stanowi użytek gruntowy oznaczony symbolem LsVI - lasy i grunty leśne i cały jej obszar znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, na którym to obowiązują zakazy i ograniczenia określone w ustawie o ochronie przyrody.

Zgodnie z obowiązującym w dniu przystąpienia do sporządzenia przedmiotowego planu rozporządzeniem Nr 11/98 Wojewody z dnia 3 września 1998 r., zmieniającym rozporządzenie nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, na terenie parku krajobrazowego, obowiązywał zakaz lokalizowania i budowy nowych domów letniskowych i ogródków działkowych, a także lokalizowania nowych budynków i budowli na gruntach leśnych oraz w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu - z wyjątkiem obiektów niezbędnych dla gospodarki leśnej. Natomiast w dniu 1 czerwca 2006 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 58 pod pozycją 1194 opublikowano rozporządzenie Nr 57/06 Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, w którym nie było już zakazu lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu. Wobec powyższego, w uchwalonym planie ustalona została odległość zabudowy 12 m od lasu, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 zm.).

Nadal jednak obowiązywał zakaz lokalizacji nowej zabudowy, z wyjątkiem:

1) określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi - gdzie dopuszczało się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach,

2) istniejących siedlisk rolniczych - gdzie dopuszczało się uzupełnianie zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód,

3) istniejących ośrodków wypoczynkowych, dla których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc z dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszczało się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód.

Wobec powyższego działka nr [...] musiała pozostać w dotychczasowym użytkowaniu zgodnie z oznaczonym użytkiem gruntowym Ls.

Zarzut dotyczący odpłatności za wykonanie mapy dla celów projektowych dla potrzeb opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznał organ za zdezaktualizowany i bezpodstawny, albowiem koszty takie przez skarżącego nie zostały poniesione.

Na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. pełnomocnik organu został zobowiązany do wyjaśnienia, na podstawie której ustawy procedowano w związku z zaskarżoną uchwałą.

W piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2015 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że czynności związane z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi N. zrealizowano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zastosowano odpowiednio do etapu postępowania planistycznego odnoszącego się do przedmiotu uchwały Rady Gminy Nr XLIX/401/2002 z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi N., w szczególności czynności poprzedzających sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego obszaru do czasu obowiązywania tej ustawy. Działania zmierzające do uchwalenia planu miejscowego rozpoczęto pod rządami ustawy z 1994 r., ale ich nie zakończono. Na tym etapie procedury nie zawiadomiono o wyłożeniu planu do publicznego wglądu, w związku z tym na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z 2003 r. nie można było zastosować przepisów dotychczasowych. Procedura uchwalania miejscowego planu oparta na podstawie art. 19 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. była realizowana do czasu wejścia w życie ustawy z 2003 r., a po jej wejściu w życie procedura została przeprowadzona i zakończona w oparciu o art. 23 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Taka procedura miała również zastosowanie do określenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczania ich użytkowania, w tym zakazu budowy wynikającej z treści art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z 1994 r., mającej swój odpowiednik w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z 2003 r. Pełnomocnik doprecyzował natomiast wyjaśnienia złożone w odpowiedzi na skargę, że kontrola nadzorcza przedmiotowej uchwały dokonana została przez Wojewodę na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.

Podkreślono, że w toku procedury planistycznej do dnia wejścia w życie ustawy z 2003 r. wykonano głównie czynności dotyczące zawiadomienia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, zawiadomienia organów o przystąpieniu i uzyskania ich stanowisk. Pomiędzy rokiem 2002 a 2005 nie były podejmowane przez organ gminy jakiekolwiek czynności zmierzające do uchwalenia planu. Po przerwie pierwszą czynnością było zawarcie umowy z projektantem w dniu 16 czerwca 2005 r. na wykonanie projektu planu. Dalsze czynności zrealizowano w latach 2006 i 2007.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6).

Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddana została uchwała Nr XIV/103/2007 Rady Gminy z 29 listopada 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi N. w gminie W., określanego jako "[...]".

Uprawnienie skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). Skarżący wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 26 listopada 2014 r. W dniu 17 grudnia 2014 r. udzielono pisemnej odpowiedzi na to wezwanie, którą skarżący otrzymał w dniu 5 stycznia 2015 r. Skarga została wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku za pośrednictwem organu w dniu 30 stycznia 2015 r., a zatem z zachowaniem terminu do jej wniesienia.

Rozważając dalej w pierwszej kolejności należało ocenić, czy skarżący posiada interes w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika z tego przepisu stroną skarżącą na jego podstawie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia planu. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pozostaje niesporne, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym kwestionowanym planem miejscowym, działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] położonej w miejscowości N.. Działka ta w zaskarżonym planie zaliczona została do jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem 01 Ls. Obowiązującą dla tej jednostki funkcją są tereny leśne. W zakresie warunków urbanistycznych dopuszczono na tym terenie gospodarkę leśną zgodnie z planami urządzeniowymi lasu, przeprowadzanie przez obszary leśne infrastruktury liniowej na warunkach określonych przez zarządzającego lasem oraz lokalizację miejsc postojowych tzw. parkingów leśnych, miejsc wypoczynku, ścieżek rowerowych i pieszych w ramach obsługi ruchu turystycznego zgodnie z przepisami szczegółowymi. W pkt § 4 pkt 4 planu w zakresie wskaźników kształtowania zabudowy nie poczyniono żadnych ustaleń, co jest równoznaczne z wyłączeniem na tym terenie możliwości zabudowy. W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego § 4 pkt 7 planu odesłał do regulacji ogólnych § 3, z których wynika przede wszystkim, że cały obszar planu położony jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego i obowiązują na nim zakazy i ograniczenia określone w ustawie o ochronie przyrody (pkt a), a na obszarze planu znajdują się tereny leśne podlegające całkowitej ochronie (pkt h).

Przytoczone ustalenia kwestionowanej uchwały o planie wpływają na sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej jednostką planistyczną 01 Ls, albowiem określają ich przeznaczenie wskazując przy tym na konkretne ograniczenia w ich wykorzystaniu. Ustalenia te nie przewidują realizacji na wskazanym terenie zabudowy, o czym świadczy brak ustalenia w planie wskaźników kształtowania zabudowy, stanowiących obligatoryjny element planu zagospodarowania wymagany przepisem art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Okoliczność ta uzasadnia przyznanie skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istnieje bowiem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą, gdyż jej treść wkracza w uprawnienia właścicielskie skarżącego, ograniczając zakazem zabudowy sposób wykonywania prawa własności.

Ustalenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Natomiast obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Brak jest z kolei podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy przepisów art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., określających sformułowane w literaturze pojęcie tzw. "władztwa planistycznego". Pojęcie to obejmuje kompetencje gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Dopuszczone w Konstytucji RP a przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczenia prawa własności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają kontroli sądowej poprzez pryzmat opisanych wyżej granic władztwa planistycznego tj. dopuszczalnego zakresu ograniczeń uprawnień właścicielskich treścią planu miejscowego.

Rozważając zatem w przedstawionym kontekście interes prawny skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały o planie, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd nie podzielił stanowiska zawartego w skardze, że ustalenia planu wyłączające możliwość zabudowy naruszają jego interes prawny jako właściciela działki nr [...] w sposób sprzeczny z porządkiem prawnym i przekraczającym zakres władztwa planistycznego przysługującego gminie.

Stan prawny działki skarżącego przedstawia się w ten sposób, że w ewidencji gruntów działka oznaczona jest jako lasy i grunty leśne oznaczone symbolem LsVI. W sprawie nie budzi wątpliwości i nie było przedmiotem sporu, że należąca do skarżącego działka w ewidencji gruntów oznaczona jest jako leśna, co stanowi zresztą jak wynika z odpowiedzi na skargę kontynuację jej poprzedniego sposobu przeznaczenia. Jako nieruchomości leśne działka ta podlega zatem szczególnej ochronie, która wynika m.in. z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., nr 45, poz. 435 ze zm.). Ustawa ta (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały), w art. 8 wskazuje, że gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad:

1) powszechnej ochrony lasów;

2) trwałości utrzymania lasów;

3) ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów;

4) powiększania zasobów leśnych.

W art. 9 i 13 określa się natomiast obowiązki właścicieli.

Z tego wynika, że działki leśne co do zasady nie podlegają zabudowie. Możliwość zmiany ich przeznaczenia na cele nieleśne uzależnione jest od wcześniejszej zmiany ich przeznaczenia, która zgodnie z ustawą dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909), dokonywana jest w planie miejscowym.

Podkreślenia wymaga przy tym, że zgodnie z art. 6 u stawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych., na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Tymczasem nie ma wątpliwości, że działka nr [...] według ewidencji gruntów stanowi grunt leśny.

Następnie jak wynika z akt sprawy działka skarżącego wchodzi w skład zwartego kompleksu leśnego. Dodatkowo działka ta znajduje się na terenie lasów ochronnych w rozumieniu ustawy o lasach. Wszystkie lasy wchodzące w granice [..] Parku Krajobrazowego uznane zostały za lasy ochronne.

Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w lasach ochronnych mogą być wznoszone budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce. W przypadkach uzasadnionych ważnymi względami społecznymi i brakiem innych gruntów lasy ochronne mogą być przeznaczone na inne cele niż określone w ust. 2, po uzyskaniu zgody właściwego organu wymienionego w art. 7 ust. 2 (ust. 3). Gospodarką leśną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach jest działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu.

Z powyższych przepisów wyprowadzić należy wniosek co do obowiązku szczególnego zachowania istniejących zasobów leśnych, który spełnia się między innymi poprzez zakaz realizacji na terenach lasów zabudowy innej niż tylko związanej ściśle z gospodarką leśną. To z kolei wyklucza wznoszenie na terenie lasu ochronnego budynków mieszkalnych i budynków gospodarczych niesłużących gospodarce leśnej. Prywatny charakter własności działki nr [...] (las prywatny) powoduje, że budynki wznoszone na tym terenie nie mogą mieć związku z gospodarką leśną, której realizacja powierzona została wyłącznie Służbie Leśnej w rozumieniu art. 45 ustawy o lasach. Kwestionowany plan dopuszcza prowadzenie gospodarki leśnej zgodnie z planami urządzeniowymi lasu. Zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu wsi N. na okres: 01.01.2009-31.12.2018 r., dla działki nr [...] wskazane są zadania w zakresie gospodarki leśnej jako trzebież późna czyli cięcia pielęgnacyjne. Zabudowa zamierzana przez skarżącego na terenie lasu, w dodatku objętego szczególną ochroną, pozostaje w wyraźnej sprzeczności m.in. z dyrektywą ustawową wyrażoną w art. 6 pkt 1, art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy o lasach.

Niemniej istotną w sprawie jest okoliczność, że działka nr [...] położona jest w granicach [...] Parku Krajobrazowego (TPK), gdzie sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości określało, na dzień uchwały o planie, rozporządzenie Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2006 r., nr 58, poz. 1194 ze zm.), a na okres procedowania – wspomniane już rozporządzenie Nr 11/98 Wojewody z dnia 3 września 1998 r., zmieniającym rozporządzenie nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń, na terenie parku krajobrazowego. Przepisy rozporządzenia Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w § 2 ust. 1 pkt 3 określiły szczególne cele ochrony PK w tym m.in. utrzymanie pozytywnego wpływu lasów parku na warunki klimatyczne aglomeracji. W § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia przewidziano zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych.

Z kolei analizując obowiązujące na dzień przystąpienia do prac planistycznych przepisy rozporządzenia Wojewody z dnia 3 września 1998 r., Nr 11/98, zmieniającego rozporządzenie Nr 5/94 z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń wskazać należy, że na terenie parku krajobrazowego obowiązywał zakaz lokalizowania i budowy nowych domów letniskowych i ogródków działkowych, a także lokalizowania nowych budynków i budowli na gruntach leśnych oraz w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu, z wyjątkiem obiektów niezbędnych dla gospodarki leśnej.

W obowiązującym na dzień zaskarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (zob. dołączone do akt akty ujednolicone z 1999 r.) uwzględniono jako obszar objęty ochroną prawną [...] Park Krajobrazowy wraz z otuliną (str. 52). Wskazano m.in., że "Na terenach leśnych należy zaniechać intensywnych form gospodarki. Wymóg ten nie wynika jedynie z istnienia parku krajobrazowego, ale także z faktu uznania całości lasów PK za lasy ochronne (...)" (str. 157). W Studium, w uwarunkowaniach rozwoju wyraźnie zatem podkreślono położenie terenów objętych spornym planem w granicach [...] Parku Krajobrazowego i zakwalifikowanie występujących tam obszarów leśnych do lasów ochronnych wymagających zaniechania intensywnych form gospodarki. Przewidziano, że na terenach leśnych, zarówno w PK, jak i w jego otulinie, dominować powinna funkcja ochronna lasów, a zabiegi związane z gospodarką leśną powinny mieć charakter ekstensywny i winny służyć przede wszystkim utrzymaniu ochronnej funkcji lasów. Określając w pkt V.5.3. ogólne zasady zagospodarowania terenów leśnych ustalono, że zasady zagospodarowania przestrzennego obszarów przewidzianych dla rozwoju funkcji leśnej polegają na utrzymaniu obecnego zasięgu przestrzennego terenów leśnych, bez względu na ich formę własności. Założono również zwiększenie powierzchni istniejących obszarów leśnych drogą dolesień obszarów rolnych na obszarach oznaczonych w studium oraz na terenach gleb o najniższej produktywności. Dla zachowania terenów struktury przyrodniczej obszaru gminy zalecono zmianę struktury użytkowania terenów leśnych polegającą na zwiększeniu zasięgu lasów ochronnych. Jedynie ze względu na szczególne walory turystyczne, zalecono przystosowywać przydatne kompleksy leśne do pełnienia funkcji turystycznych i rekreacyjnych (ścieżki rowerowe i organizację miejsc obsługi szlaków rowerowych i pieszych). Ze Studium wynika przede wszystkim wymóg zachowania gruntów leśnych w dotychczasowej funkcji celem ochrony zasobów przyrody w lasach. Założeniem wynikającym ze Studium jest ekstensyfikacja i ekologizacja gospodarki leśnej na terenie Parku Krajobrazowego.

Przedstawiona treść Studium obowiązującego na dzień skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że kwestionowane postanowienia planu nie naruszają jego ustaleń, a tym samym odpowiadają przepisowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Decydując o kształcie rozwiązań planistycznych dla obszaru objętego przedmiotowym planem rada uwzględniła (po przystąpieniu do sporządzenia planu) stanowiska organów i podmiotów działających w zakresie ochrony środowiska i przyrody, w tym Nadleśnictwa, Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody i Zarządu Parku Krajobrazowego, które w sposób stanowczy i jednoznaczny opowiedziały się za zachowaniem dotychczasowego leśnego przeznaczenia gruntów, a przeciwko przekształceniu ich na cele nieleśne.

W świetle powyższych okoliczności trudno decyzje planistyczne gminy w odniesieniu do działki skarżącego uznać za dowolne czy nieuzasadnione. Inne rozwiązanie planistyczne, a zwłaszcza takie, które zakładałoby zmianę, ograniczenie bądź wyłączenie na tym terenie funkcji lasu, byłoby z jednej strony sprzeczne z ustaleniami Studium, nadto naruszałoby szeroko pojęte przepisy o ochronie przyrody, wreszcie wspomniane już wymogi wynikające z ustawy o lasach i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zaznaczyć też należy, że nabywając w 1993 r. przedmiotową działkę w drodze darowizny skarżący posiadał wiedzę o tym, że działka ta stanowi użytki leśne zgodnie z wówczas obowiązującym miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XXIII/139/92 z dnia 11 maja 1992 r. To samo powtórzono w planie z 2007 r. W istocie zatem sytuacja prawna skarżącego jako właściciela (wraz z żoną) działki nr [...] nie uległa zmianie w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały.

Z kolei analizując ustalenia planistyczne przyjęte wobec innych nieruchomości objętych planem (wskazanych w skardze) sąd wyjaśnia, że nie potwierdzają się zarzuty o dyskryminację i naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Wyjaśnienia organu w tej kwestii, poparte materiałami planistycznymi, w tym mapami, potwierdzają legalność przyjętych rozwiązań, niesprzeczność z normami konstytucyjnymi dotyczącymi ochrony prawa własności, a także nienaruszających władztwa planistycznego przysługującego gminie.

Działki bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością skarżącego, tj. działki o nr [...]-[...] znajdują się w tej samej jednostce urbanistycznej i są oznaczone symbolem 01 Ls mając przypisaną funkcję gruntów leśnych. Przy czym podkreślić należy, że działka nr [..] wbrew twierdzeniom skarżącego nie została przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, ale posiada przeznaczenie leśne podobnie jak działka skarżącego, które to przeznaczenie plan potwierdził. W odniesieniu do wskazanych w skardze działek o nr [...]-[...], którym według skarżącego zmieniono przeznaczenie z funkcji leśnej na mieszkaniową, sąd aprobuje wyjaśnienia organu, że działki te, oznaczone w ewidencji gruntów jako tereny rolne i pastwiska, nie podlegały takiej ochronie, jak grunty leśne, a przede wszystkim zostały objęte decyzją Marszałka Województwa Nr [...] z dnia 7 września 2006 r. wyrażającą zgodę na zmianę przeznaczenia użytków rolnych. Podobnie działka [...] (przed podziałem nr [...]) oznaczona jest w ewidencji gruntów jako tereny rolne i pastwiska, wobec czego zmiana jej przeznaczenia nie podlegała takim ograniczeniom planistycznym wynikającym z postanowień Studium oraz przepisów z zakresu ochrony przyrody, jak grunty o przeznaczeniu leśnym. Gruntów tych nie można było uznać za podobne w sensie prawnym z działką skarżącego, dlatego też zarzuty o nierówne traktowanie podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej należało uznać za nieuzasadnione.

W odniesieniu do działki nr [...] wyjaśnić należy, że skoro jako grunt leśny zabudowana była budynkiem mieszkalnym już przed przystąpieniem do procedury sporządzenia przedmiotowego planu w 2005 r., co zostało uwidocznione na części graficznej uchwały o planie, ustalenie dla niej przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową było zgodne ze stanem faktycznym i uwzględniało dotychczasowy sposób przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Stanowi to o zgodności z zasadami planowania przestrzennego wynikającymi m.in. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niemniej okoliczność ta wskazuje, że również sytuacja podmiotu będącego właścicielem działki nr [...] nie jest tożsama z sytuacją właściciela działki nr [...].

W konsekwencji zarzut naruszenia zasady równego traktowania właścicieli terenów sąd uznał za nietrafny. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie muszą być identyczne dla wszystkich nieruchomości, z zastrzeżeniem jednak zachowania wymogów konstytucyjnych – zasady równości i proporcjonalności, a także działaniu gminy pozostającym w zgodzie z porządkiem prawnym składającym się na pojęcie władztwa planistycznego. W tym kontekście sąd ocenił, że ustalenia planistyczne gminy w przedstawionym zakresie nie doprowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Różnych ustaleń planu dla różnych nieruchomości nie można uznać za naruszenie wskazanej zasady konstytucyjnej tym bardziej, że przeznaczenie działki skarżącego w stosunku do sytuacji sprzed uchwalenia planu nie zmieniło się.

Nie doszło również do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, która ustanowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniająca gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. W zakresie ochrony środowiska takimi ustawami jest między innymi również ustawa o lasach statuująca zakaz zabudowy w lasach uznanych za ochronne oraz ustawa o ochronie przyrody określająca katalog zakazów, które w celu ochrony zasobów przyrodniczych mogą być wprowadzone w ustanowionych formach ochrony przyrody, np. w parkach krajobrazowych. Ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko jeśli jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym. Podkreślić należy, że przesłanka konieczności wprowadzenia ograniczeń praw jednostki w demokratycznym państwie prawa jest spełniona, gdy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, a jej efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego mu prawa własności działki nr [...] należy wskazać, że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 140 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do tej właśnie kategorii aktów, które wkraczając w sferę swobody korzystania z prawa własności upoważniają gminę w ramach zadań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 u.p.z.p. Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p.). Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jej wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy ma kompetencje do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Brak zgodności zamierzeń skarżącego co do sposobu wykorzystania działki z treścią projektu planu nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 46/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Gmina działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli może zmieniać przeznaczenie terenu będącego własnością innych osób ograniczając w ten sposób przysługującą im własność. Należy bowiem pamiętać, że własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, ale nie prawem bezwzględnym.

Nie znajdują zatem usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie nie oznacza, że może władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane i w niniejszej sprawie do takiego nadużycia nie doszło. Przyjęte w tym zakresie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, któremu gmina w przedmiotowej sprawie nie uchybiła. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Sąd administracyjny badając, czy stanowisko organu zostało należycie umotywowane, a racje gminy wyłożone w toku postępowania planistycznego osobom, których dotknęły ograniczenia wykonywanego prawa własności, w niniejszej sprawie udzielił odpowiedzi twierdzącej. Sąd ocenił zatem zarzuty skargi przeciwko uchwale jako nietrafne. Zaskarżona uchwała nie narusza prawa, w tym w szczególności przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przyjęte rozwiązania planistyczne nie wskazują na nadużycie przez Radę Gminy władztwa planistycznego.

Ponadto sąd uznał również za niezasadne zarzuty odnoszące się do odpłatności za wykonanie mapy dla celów projektowych, albowiem skarżący kosztów tych nie poniósł, jak również zarzut błędnego określenia w planie odległości nowej zabudowy od lasu - 12 m, podczas gdy przepisy dopuszczają tylko odległość 30 m. W tym zakresie sąd uznał za prawidłowe wyjaśnienia rady gminy, która przede wszystkim zwróciła uwagę, że na dzień uchwalenia planu nie obowiązywało już rozporządzenie Nr 11/98 Wojewody z dnia 3 września 1998 r., ponieważ je rozporządzenie Nr 57/06 Wojewody z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, które w ogóle takiej odległości nie określało. Sąd nie podzielił nadto zarzutu skarżącego o objęcie planem obszaru większego o działkę nr [...] w stosunku do obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu. Treść uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie potwierdza objęcie procedurą planistyczną działki nr [...].

Sąd, w oparciu o wyjaśnienia organu złożone w toku postępowania sądowego, odmienne od treści odpowiedzi na skargę, oraz po analizie dokumentów planistycznych, nie dostrzegł nieprawidłowości w prawnej procedurze uchwalania kwestionowanego planu. Prace planistyczne zapoczątkowane uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu rozpoczęły się pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie, co wprost wynika z materiałów planistycznych, w okresie od maja 2002 r. do maja 2006 r. nie były podejmowane czynności, które rzutowałyby na odmienną ocenę prawnej kwestii zasad procedowania. Z tych przyczyn zatem zastosowanie miał przepis art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle którego do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych panów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z przyjętą regułą międzyczasową do kontynuowania prac nad planem, rozpoczętych na podstawie ustawy z 1994 r. i jego uchwalenia pod rządami ustawy z 2003 r. z zastosowaniem tej nowej ustawy mogło dojść tylko wówczas, gdy procedura planistyczna przed wejściem w życie ustawy z 2003 r. nie została doprowadzona do etapu zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ustawa z 27 marca 2003 r. weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., do tego dnia procedowanie kwestionowanego planu nie osiągnęło etapu zawiadomienia o terminie wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu.

Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.