Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 193/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 8, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 25 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w R., zwanego "S. R." 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek nr [...] i [...], stanowiących własność skarżącej E. S., w zakresie oznaczonym symbolem A11.ZE, 2. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącej E. S. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Gd 193/12

Uzasadnienie

W dniu 25 sierpnia 2011 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [[...]] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w R., zwanego "[[...]]".

E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działek nr [[...]] i [[...]] w zakresie terenu oznaczonego symbolem [[...]], jako naruszającej art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zakwestionowała przeznaczenie działek nr [[...]] i [[...]] w zakresie terenu oznaczonego symbolem [[...]] jako terenu zieleni osnowy ekologicznej, zagrożonego zalewaniem wodami rzecznymi i podtapianiem z jednoczesnym zakazem zabudowy poza obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, elementami małej architektury oraz tymczasowymi obiektami budowlanymi. Zdaniem skarżącej organ dokonał w tym zakresie nieuzasadnionej ingerencji w przysługujące jej prawo własności nieruchomości. Wprowadzony zakaz zabudowy nie był podyktowany koniecznością ochrony konstytucyjnie uzasadnionych celów. Okoliczne działki są już zabudowane. Szerokość korytarza ekologicznego [[...]] jest bardzo zróżnicowana, co nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Skarżąca wskazała nadto, że w poprzednim planie przedmiotowe działki były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową.

W odpowiedzi na tę skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że poprzedni plan obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony zaskarżoną uchwałą, został opracowany z zachowaniem procedury planistycznej określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca nie składała wniosków ani uwag do tego planu. Przy uchwalaniu planu została sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko, po uprzednim uzgodnieniu jej zakresu i stopnia szczegółowości. Następnie zaś uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia. Zgodnie z prognozą oddziaływania na środowisko działki nr [[...]] i [[...]] znalazły się w korytarzu ekologicznym [[...]], którego celem jest wzmocnienie ciągłości przestrzennej, w tym przywrócenie w miarę możliwości naturalnego charakteru koryta, utworzenie obudowy biologicznej cieku o funkcjach ekologicznej, hydrosanitarnej, fizjoaktycznej i krajobrazowej oraz zagospodarowanie dla penetracji rekreacyjnej. Ustalenia dotyczące szerokości strefy ZE - zieleni osnowy ekologicznej oparte są na opracowaniu ekofizjograficznym wykonanym dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., sporządzonej na potrzeby niniejszego planu prognozie oddziaływania na środowisko, a także na wykonanym przez [[...]] w 2006 r. opracowaniu dotyczącym potencjalnych stref zalewowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga E. S. złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej z dnia 25 sierpnia 2011 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (ust. 3 art. 101).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca wezwała organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę.

Skarga wniesiona została również z zachowaniem terminu z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007r. w sprawie II OPS 2/07 uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1999r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. NR 142, poz. 11591 ze zm.). Skarga na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1999r. o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 Kpa w związku z art. 101 ust. 3 o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. (ONSAiWSA 2007r. nr 3, poz.60).

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, skarżąca zawarła w skierowanym do Rady Miejskiej piśmie z dnia 12 grudnia 2011 r. Wezwanie wpłynęło do Rady w dniu 27 grudnia 2011 r. Rada Miejska uchwałą z dnia 26 stycznia 2012 r., doręczoną skarżącej w dniu 8 lutego 2012 r. pozostawiła to wezwanie bez rozpoznania. Skarga została wniesiona w dniu 9 marca 2012 r. (data nadania skargi do organu), a więc w terminie z art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Termin trzydziestu dni od doręczenia odpowiedzi na wezwanie upływał bowiem z końcem dnia 9 marca 2012 r.

Druga przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi oznacza, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie".

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

Skarżąca E. S. jest właścicielką działek nr [[...]] i [[...]], które podlegają ustaleniom miejscowego planu wprowadzonym zaskarżoną uchwałą i położone są na terenie, na którym obowiązuje zakaz zabudowy poza obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, elementami małej architektury oraz tymczasowymi obiektami budowlanymi. Skarżąca stwierdziła, że uchwała narusza jej interes prawny. Zakwestionowała ona mianowicie wyłączenie z zabudowy tego terenu, wskazując, że w poprzednim planie przedmiotowe działki były przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej.

Działka nr [[...]] i część działki [[...]] w zakresie oznaczonym symbolem [[...]] znajdują się na terenie zieleni osnowy ekologicznej, zagrożonym zalewaniem wodami rzecznymi i podtapianiem z jednoczesnym zakazem zabudowy poza obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, elementami małej architektury oraz tymczasowymi obiektami budowlanymi.

Niewątpliwie skarżąca, jako właścicielka nieruchomości objętych opracowaniem przedmiotowego planu, ma legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworząca tenże plan. Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości skarżącej, a zwłaszcza ustalenia wyłączające możliwość zabudowy w ocenie Sądu naruszają interes prawny wynikający z przysługującego skarżącej prawa własności, co daje jej legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Bezsporne przy tym jest, że w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w tym trybie uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie.

Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W § 1 zaskarżonej uchwały stwierdzono zgodność planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. uchwalonego przez Radę Miejską dnia 27 stycznia 2011 r. uchwałą nr [[...]].

Stosownie do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Oznacza to, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513).

Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (tak Z. Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU Komentarz, art. 20, Nb 1, Warszawa 2004).

Z przedłożonego przez organ Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. uchwalonego uchwałą nr [[...]] Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2011 r. (k. 45 akt niniejszej sprawy) nie wynikają konkretne, precyzyjne i kategoryczne ustalenia dotyczące objętych skargą działek nr [[...]] i [[...]].

Zdaniem Sądu w tej sytuacji brak jest podstaw do twierdzenia, że takie przeznaczenie działek nr [[...]] i [[...]] w uchwalonym zaskarżoną uchwałą planie stanowi konsekwencję treści poprzedzającego go w procedurze studium.

Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 powyższej ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wyznacza gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania położonego na jej obszarze terenu. Także w orzecznictwie i literaturze panuje zgodny pogląd, że gmina jest podstawową jednostką systemu planowania przestrzennego każdego demokratycznego państwa prawa. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa. Organem gminy właściwym w sprawach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy.

Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że prawo własności, mimo że konstytucyjnie chronione, nie jest prawem bezwzględnym. Art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

W myśl art. 140 kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, LEX nr 39282).

Z kolei z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, przy czym nie oznacza on zakazu różnicowania ich sytuacji w stanowionych normach prawnych, jako że rada może ustanawiać ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego.

W związku z tym podkreślić należy, że każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.

Stosownie do art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 tej ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które winny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Gmina, do której w zasadzie należy wyłączna kompetencja ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), siłą rzeczy w pierwszej kolejności dbać będzie o zaspokojenie zbiorowości, a nie indywidualnych podmiotów.

Formalny wymóg ograniczenia prawa własności w drodze ustawy w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdyż ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zaś chodzi o materialne wymogi ograniczenia to winny być on oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując tej oceny należy także uwzględnić, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zasadę proporcjonalności.

W tym miejscu należy przytoczyć w pełni aktualną tezę uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (III ARN 49/93, OSN 1994/9/181): "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez konstytucję RP prawa własności".

Definicja ustawowa wskazuje, że przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Rada Miejska winna była wyjaśnić szczegółowo przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie nieruchomości skarżącej. W szczególności winna była wyjaśnić, czy zakwalifikowanie działek należących do skarżącej do terenu oznaczonego w planie symbolem [[...]] przeznaczonego pod tereny zieleni osnowy ekologicznej - tereny zagrożone zalewaniem wodami rzecznymi i podtapianiem z zakazem zabudowy odpowiada przedstawionej wyżej zasadzie proporcjonalności.

Wskazać przy tym należy, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. W tej sytuacji nie można także ocenić zasadności przeznaczenia działek skarżącej pod tereny zieleni osnowy ekologicznej zagrożone zalewaniem i podtapianiem.

W ocenie Sądu Rada nie wykazała w toku niniejszego postępowania, że konieczność ograniczenia prawa własności skarżącej jest niezbędna dla realizacji innych celów, tj. dla potrzeb społeczności lokalnej, czy też walorów przyrodniczych. Rada ograniczyła się w odpowiedzi na skargę do stwierdzenia, że ustalenia dotyczące szerokości strefy ZE - zieleni ekologicznej oparte są na opracowaniu ekofizjograficznym wykonanym dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., sporządzonej na potrzeby niniejszego planu prognozie oddziaływania na środowisko, a także na wykonanym przez [[...]] w 2006 r. opracowaniu dotyczącym potencjalnych stref zalewowych.

Podkreślić należy, że konieczność obrony przyjętych przez Radę w planie kierunków zagospodarowania, ograniczających prawo własności zawsze – co do zasady- obciąża organ gminy. Zatem w rozpatrywanej sprawie to niewątpliwie Rada winna wykazać jednoznacznie, że działki skarżącej w istocie wchodzą w granice strefy zalewowej rzeki [[...]]. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość wyznaczenia w planie zasięgu terenów zalewowych i objęcia tym zasięgiem jej nieruchomości.

W ocenie Sądu nie bez znaczenia jest również fakt, że poprzednim planie nieruchomości skarżącej były przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a więc miały takie samo przeznaczenie jak sąsiadujące bezpośrednio z nimi nieruchomości. Rada nie wyjaśniła w toku niniejszego postępowania w sposób przekonujący dlaczego granica zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przebiega właśnie przed terenem oznaczonym symbolem [[...]] obejmującym należącą do skarżącej działkę [[...]] i część działki nr [[...]], tworząc zresztą uskok na terenie działki nr [[...]].

W szczególności zaś nie wynika to z dokumentów, na które powołała się Rada w odpowiedzi na skargę.

I tak z opracowania ekofizjograficznego wykonanego dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. przez [[...]] w lipcu 2007 r. wynika jedynie, że dla [[...]] nie zostało opracowane dotychczas studium ochrony przeciwpowodziowej. W ramach opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [[...]] w R. w 2006 r. dla występującego na tym obszarze odcinka [[...]] zostały wyznaczone tereny zagrożone powodzią i podtapianiem. Nie stanowią one jednak obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w rozumieniu ustawy Prawo wodne.

W opracowanej przez to samo [[...]] w marcu 2010 r. prognozie oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego planu stwierdzono natomiast, że na terenie miasta R. występuje zagrożenie powodziowe od [[...]]. Dotyczy ono głównie południowej części miasta, położonej w dnie doliny i bezpośredniego sąsiedztwa koryta cieku na całej długości. Dla rzeki nie zostało dotychczas opracowane studium ochrony przeciwpowodziowej w rozumieniu ustawy Prawo wodne.

W aktach planistycznych znajduje się także strona tytułowa wskazywanego przez Radę opracowania sporządzonego przez [[...]] na zlecenie Gminy Miejskiej w 2006 r., tj. koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w R. w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza [[...]] poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej - I etap, do której dołączone są dwie mapy stref zagrożenia powodziowego miasta R. przedstawiające dwa różne warianty.

Z powyższych dokumentów, wbrew twierdzeniom Rady, nie wynika w jaki sposób została ustalona szerokość strefy ZE.

Co więcej, w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. w odniesieniu do zagrożenia ze strony środowiska przyrodniczego wskazano, że zagrożenie powodziowe w mieście stwarza [[...]], dla której nie opracowano dotychczas studium ochrony przeciwpowodziowej. Stwierdzono, że na podstawie koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych opracowanej przez [[...]] w 2006 r. w opracowaniu ekofizjograficznym wskazano na potrzebę realizacji zbiorników retencyjnych. Jednocześnie w Studium określono, że przy planowaniu nowego przeznaczenia trenów - w trakcie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić potencjalne zagrożenie mogące wystąpić w pobliżu obiektów i urządzeń technicznych oraz sporządzić szczegółowe opracowanie dotyczące obszarów potencjalnego zagrożenia powodziowego. Zapisy takie znajdują się zarówno w uwarunkowaniach zagospodarowania przestrzennego (strona 55-56 Studium), jak i kierunkach zagospodarowania przestrzennego (k.150-151 Studium).

Takiego zaś szczegółowego opracowania Rada w toku niniejszego postępowania nie przedstawiła. Z treści uchwalonego w 2011 r. Studium nie wynika przy tym, aby za aktualne opracowanie dotyczące obszarów potencjalnego zagrożenia powodziowego można było uznać opracowanie [[...]] 2006, skoro zalecono sporządzenie szczegółowych opracowań w tym zakresie. Zaskarżona uchwała została natomiast podjęta po stwierdzeniu jej zgodności właśnie ze Studium z 2011 r.

Z uwagi na fakt, że Rada nie wykazała konieczności ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności, przyjęte rozwiązanie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 kc.

Z uwagi na powyższe okoliczności, wskazujące na naruszenie przez organ zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części dotyczącej działek nr [[...]] i [[...]], stanowiących własność skarżącej E. S. w zakresie oznaczonym symbolem [[...]].

Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego.