Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 270/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 133 § 1 art. 134 § 1 art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 oraz § 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 2 lit. 2a i 2b
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 321 poz 14 art. 2
law: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i  badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 678/16 w sprawie ze skargi P. A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. E. T. Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 678/16 oddalił skargę [...] spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Warszawie z [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich na 2012 rok.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 15 maja 2012 r. [...] sp.z o.o. (zwana dalej: skarżąca, spółka, beneficjent) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białobrzegach (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok (zwana także: płatność ONW). We wniosku spółka zadeklarowała grunty rolne o powierzchni wynoszącej 65,30 ha.

Decyzją nr [...] z 12 grudnia 2013 r. Kierownik BP orzekł o odmowie przyznania płatności ONW na 2012 rok. Na skutek złożonego odwołania Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) decyzją nr [...] z [...] lutego 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 414/14, po rozpoznaniu skargi spółki, orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Decyzją nr [...] z [...] lutego 2016 r. Kierownik BP działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: ustawą ONW), § 2 oraz § 8b, § 8c i § 8d rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem ONW), art. 2 lit. a i b oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (...) (Dz.U.UE.L.2009.30.16, zwane dalej: rozporządzeniem 73/2009), art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku spółki oraz złożonych przez spółkę wniosków transferowych orzekł o odmowie przyznania spółce płatności ONW na 2012 r.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ, iż składając wniosek o przyznanie płatności spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu [...]. To [...] prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne beneficjenta zostało sztucznie utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności.

Rozpoznając odwołanie spółki, wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją Nr [...] z [...] lipca 2016 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zaistniała okoliczność stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności, celem obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. W 2012 r. [...] wspólnie z członkami najbliższej rodziny oraz współpracownikami, zawiązał kilkadziesiąt spółek cywilnych i spółek z o.o., które złożyły odrębne wnioski o przyznanie płatności. [...] i [...], pozostający wówczas w związku małżeńskim, będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym, utworzyli dodatkowo 9 spółek cywilnych, w których byli jedynymi wspólnikami. Ponadto [...] oraz jego syn [...], będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym, utworzyli dodatkowo 25 spółek z o.o., w których byli jedynymi wspólnikami. [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. (zarejestrowane odrębnie w ewidencji producentów), w których wspólnikami byli [...] oraz jego syn [...], utworzyli dodatkowo 13 spółek z o.o. [...] sp. z o.o. jest jedynym ujawnionym wspólnikiem dla 6 kolejnych spółek z o.o. W pozostałych spółkach jednym ze wspólników jest [...] lub [...], a drugim wspólnikiem są zamiennie spółki z o.o.

Organ II instancji wskazał, iż skarżąca została zawiązana 25 kwietnia 2012 r., zarząd reprezentuje jej prezes - [...], natomiast wspólnikami są [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. Jak wynika z kolei z danych rejestrowych KRS dotyczących wspólników spółki wspólnikami [...] byli [...] oraz jego syn [...]. Także wspólnikami [...] byli [...] i jego syn [...]. Skarżąca zarejestrowana jest pod adresem ul. [...], [...], jest to adres tożsamy z adresem zamieszkania [...]. Według danych rejestrowych (akty notarialne oraz odpisy z KRS) w 2012 r. wspólnikami [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., byli [...] oraz [...]. Jako adres siedziby spółki ww. podmioty wskazały [...], [...], z wyjątkiem [...] sp. z o.o., która jako adres siedziby spółki wskazał ul. [...], [...], (adres tożsamy z adresem zamieszkania [...]). Z analizy struktury własnościowej beneficjenta oraz przejętych przez niego spółek wynika, iż bezpośrednio jako wspólnicy występują: [...], [...] oraz spółki [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o. Skład własnościowy obu tych spółek (skupiony w rękach [...] i [...]) wskazuje, że są one jedynie inną formą prawną posiadanego przez [...] gospodarstwa. Podmioty zarejestrowane w 2012 r. wskazały jako swoją siedzibę adres ul. [...] - tożsamy z adresem zamieszkania [...] lub też, w przypadku spółek zawiązanych w latach 2009 – 2010 ten sam adres, tj. [...]. Taki sam był również zakres ich działalności. Wykonawcą większości prac agrotechnicznych na deklarowanych w ciągu kolejnych lat gruntach rolnych była firma [...], tj. [...], lub spółka [...] sp. z o.o. (w której [...] - pośrednio poprzez podmioty będące jej wspólnikami - miał większość udziałów). Wskazane podmioty w ramach świadczenia usług, każdorazowo udostępniały zarówno konieczne do wykonania prac maszyny rolnicze jak i pracowników.

Organ odwoławczy podał, że wszystkie podmioty, w których głównym udziałowcem jest [...], zajmując tą samą siedzibę, zadeklarowały do płatności grunty rolne położone w innych województwach, dodatkowo w gospodarstwie rozproszonym na kilka powiatów, co oceniając jednostkowo, ze względu na odległość od siedziby znacząco zwiększa ponoszone koszty ogólne prowadzenia gospodarstwa ekologicznego (ze swojej natury wysokonakładowego) i podważa sens ekonomiczny takiej działalności. Jednocześnie pomimo pozornego rozproszenia, analiza gruntów zadeklarowanych przez całą grupę podmiotów związanych z [...] wykazuje zadziwiającą i nieprzypadkową, zbieżność ich położenia. O ile zrozumiałym byłoby zdeklarowanie przez skarżącą gospodarstwa rolnego położonego głównie w woj. Zachodniopomorskim odrębnie od gospodarstwa rolnego zgłoszonego bezpośrednio przez np. [...], położonego w województwie dolnośląskim, to budzi jego wątpliwość cel odrębnego deklarowania do płatności przez podmioty mające tego samego właściciela, zajmujące tą samą siedzibę, a przede wszystkim prowadzące identyczny rodzaj działalności, gruntów położonych de facto obok siebie (np. w powiecie [...] oraz [...] zgłoszonych odrębnie przez [...] oraz [...] sp. z o.o., w powiecie [...] przez [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o., w powiecie [...] przez [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o.). Wszystkie grunty zadeklarowane do płatności przez beneficjenta oraz pozostałe spółki, których beneficjent jest następcą prawnym nie stanowią własności tej spółki. Właścicielem tych gruntów jest skarb państwa (znajdują się w zasobach ANR) lub inne osoby fizyczne, a zarówno spółka jak i pozostałe podmioty użytkują je bezumownie lub w ramach poddzierżawy od [...] (ewentualnie [...] sp. z o.o.). Swobodne przekazywanie poszczególnych gruntów pomiędzy podmiotami nie wskazuje, że zgłaszane grunty były posiadane przez beneficjenta, gdyż posiadanie powinno mieć charakter trwały. W latach 2005 – 2014, średnio co dwa lata zmieniały się podmioty deklarujące grunty rolne objęte analizą. W ciągu 9 lat grunty te deklarowało łącznie 24 podmioty. Nie zmienia to jednak faktu, że tak, czy inaczej działalność rolna na tych gruntach, zawsze kontrolowana była przez [...] jako wspólnika wszystkich podmiotów. Analizowane działki były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, które łączy wspólnik - [...]. Umowy przeniesienia posiadania gruntów miały stanowić jedynie uzyskanie formalnego tytułu do pozornego wydzielenia gruntów. Dla wszystkich podmiotów wskazano konto bankowe, którego właścicielem był [...] lub jego syn [...]. Zatem środki pieniężne z tytułu płatności dla poszczególnych spółek, miały być przekazane na konto bankowe ww. osób. W jednym okresie (ok. połowy 2013 r.), po wszczęciu przez organ I instancji postępowań wyjaśniających na okoliczność tworzenia sztucznych warunków, wszystkie podmioty dokonały zmiany kont bankowych na własne. Ponadto pomimo różnej formy organizacyjnej ww. podmiotów, to [...] występował w ich imieniu w postępowaniach przed organami ARiMR. Według złożonych przez skarżącą dokumentów, wszystkie podmioty, w 2012 r. (oraz latach uprzednich) zleciły wykonanie usług rolnych przedsiębiorstwu [...], tj. [...] oraz spółce [...] sp. z o.o., przy czym w imieniu zleceniodawcy występuje [...] oraz dyrektor zarządzający poszczególnych spółek, a w imieniu zleceniobiorców (zarówno [...] jak i [...] sp. z o.o.) występuje [...]. Prawie wszystkie podmioty (poza [...] sp. z o.o.), niezależnie od województwa, w którym położone są deklarowane przez nie grunty, zleciły wykonanie usług rolnych [...], przy czym [...] wraz z dyrektorem zarządzającym występował w imieniu poszczególnych podmiotów, jako zleceniodawców. Z kolei, zgodnie z załączonymi fakturami, usługi wykonane przez [...] dla wszystkich podmiotów zostały uregulowane w formie gotówkowej z zadatku wypłaconego przez [...]. Faktury wystawione za usługi rolne świadczone przez [...] oraz [...] sp. z o.o. w zależności od okresu ich wystawienia podpisały [...], [...] lub [...]. Zgodnie z dostarczonymi fakturami, materiał siewny (proso) dla każdego z podmiotów dostarczył [...] świadczący dla tych podmiotów usługi rolne. Drugi z usługobiorców, tj. [...] sp. z o.o., każdorazowo nabywał od analizowanych podmiotów pozostałości po zbiorach. Faktury, odnośnie sprzedaży wszystkim analizowanym podmiotom materiału siewnego jak i sprzedaży przez te podmioty pozostałości po zbiorach podpisywał [...]. Powyższe wskazuje, że w związku z prowadzoną przez poszczególne podmioty działalnością, nastąpiła odrębna produkcja płodów (choć nie można ich nazwać rolnymi) w postaci masowo tworzonej dokumentacji, mającej wykazać prowadzenie przez nie odrębnych gospodarstw rolnych. Ponadto, pomimo wielokrotnych wezwań świadków na przesłuchanie zgłosiła się jedynie [...]. Natomiast [...] i [...] złożyli oświadczenia, iż poszczególne podmioty (spółki, których spółka jest następcą prawnym) prowadziły gospodarstwa rolne na własną rzecz, rachunek i ryzyko, prowadziły odrębną gospodarkę kasową, księgowość, same decydowały o jakie płatności występować. Prezes i pełnomocnicy mieli zawsze pełną swobodę w zarządzaniu gospodarstwami i nikt nie ingerował w to jak nimi zarządzali.

Organ II instancji stwierdził, że działania [...], świadczą o tym, iż jest to jedno gospodarstwo rolne prowadzone przez jedną osobę, [...], zarządzane przez niego, w których on jest główną osobą decyzyjną. Wyodrębnienie innych podmiotów z jednego gospodarstwa rolnego, może jedynie świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania wyższych płatności z UE. Bowiem powiązanie osobowe pomiędzy poszczególnymi spółkami powoduje, że pomimo wielości występujących podmiotów, w proces pozyskiwania płatności z Unii Europejskiej zaangażowane są te same osoby. Podmioty te są także powiązane ze sobą organizacyjnie, przez co nie można w ich przypadku mówić o samodzielnym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powiązania organizacyjne przejawiają się w pierwszej kolejności w fakcie dokonywania licznych przekształceń prawnych poszczególnych podmiotów, co skutkuje składaniem kolejnych wniosków transferowych oraz multiplikuje postępowania w przedmiocie przyznania płatności. Powiązania organizacyjne pomiędzy spółkami przejawiają się także w swobodnym i niezależnym od miejsca położenia działek przenoszeniu posiadania działek rolnych, poszczególne działki rolne deklarowane są w kolejnych latach przez różne spółki i samego [...], przy czym potwierdzeniem ewentualnego przeniesienia posiadania działek rolnych mają być oświadczenia, gdzie w imieniu różnych spółek występują te same osoby. Pomiędzy podmiotami występują powiązania o charakterze osobowym oraz organizacyjnym powodujące, że podmioty te nie prowadzą samodzielnie działalności rolniczej, a jedynym celem ich utworzenia było uzyskanie nienależnych płatności. Podmioty powiązane są ze sobą osobowo - poprzez osobę [...], który we wszystkich spółkach pełni funkcję umożliwiającą sprawowanie kontroli nad tymi podmiotami - wspólnika, prezesa zarządu, prokurenta bądź pełnomocnika. Ponadto podobne funkcje w spółkach sprawują także członkowie rodziny [...], m.in. [...], [...], oraz inne osoby, których nazwiska powtarzają się w większości podmiotów: [...], [...], [...], [...]. Powyższe występuje zarówno bezpośrednio, jak pośrednio, gdzie wspólnikiem spółki występującej o płatności jest, oprócz wymienionych osób, także inna spółka, w której skład osobowy jest zbliżony. Powoduje to, że mimo pozornej wielości podmiotów działalność rolnicza prowadzona jest de facto przez te same osoby. Aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilkunastu spółek kapitałowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi.

Organ II instancji podniósł, że w sprawie wykazano, iż nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej. Powyższe jest sprzeczne z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów. Narusza tym samym art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że organy dokonując analizy zebranego i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, zasadnie doszły do przekonania, że występując o przyznanie płatności na rok 2012, spółka nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej. Świadczą o tym okoliczności utworzenia przez [...], [...], [...] w 2012 r. 90 spółek ubiegających się o płatności. Skarżąca spółka zawiązana 25 kwietnia 2012 r., została wpisana do rejestru KRS w dniu 23 maja 2012 r., wspólnikiem spółki był [...] sp. z o.o. i [...] sp. z o.o., których wspólnikami są [...] i jego syn [...]. Poszczególne spółki są powiązane ze sobą osobowo poprzez osoby [...] [...] oraz [...] (syna [...]). Przemawia za tym struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki, albo bezpośrednio będąc jej wspólnikami bądź pełniąc funkcję umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta czy prezesa zarządu lub pośrednio gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. W 2012 r. [...] występuje jako wspólnik, prezes zarządu, prokurent lub pełnomocnik 90 spółek ubiegających się o płatności w ramach wspólnej polityki rolnej. Od 2013 r. struktura właścicielska uległa zmianie w taki sposób, aby osoba [...] nie była obecna w strukturach własnościowych lub jako członka zarządu i nie była widoczna w KRS. W skład organów wykonawczych spółek powoływane są osoby współpracujące z [...], tj. [...], [...], [...]. [...] poprzez firmę [...] lub [...] sp. z o.o. wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Złożenie jednego wniosku przez [...] o przyznanie płatności w poszczególnych pakietach, skutkowałoby otrzymaniem płatności w dużo mniejszej wysokości, niż przy złożeniu kilkudziesięciu odrębnych wniosków.

Sąd I instancji podkreślił, że spółka jak i podmioty, których jest ona następcą prawnym nie zatrudniała żadnych pracowników, nie dysponowała zapleczem maszynowym, budynkami gospodarczymi, nadto sama nie wykonywała żadnych prac, zlecając ich wykonanie podmiotowi zewnętrznemu należącemu do [...] (firma [...], [...] sp. z o.o.) lub [...]. Deklarowane nieruchomości (jak wynika z wniosków) położone są w odległych województwach. Również firma, z której usług spółka korzystała, zgodnie z przedstawionymi przez nią fakturami, protokołami zleceń wykonania usługi i umową o świadczenie usług, ma swoją siedzibę w [...], poza terenem upraw zgłoszonych do płatności. Mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami wskazują na stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Sąd wskazał, że to [...] jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. Organy słusznie przyjęły, że [...] prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki. Skarżąca nie wykazała, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Twierdzenia spółki, co do prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec siedziby spółek w miejscu zamieszkania [...], położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski), wykonywania usług na nieruchomościach (działkach) maszynami rolniczymi, które dojeżdżają niekiedy kilkaset kilometrów z siedziby firmy [...] w [...]. Działalność wszystkich spółek jest niemal jednakowa – zasiew prosa lub uprawa użytków zielonych na terenach zarządzanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych i ubieganie się o płatności obszarowe, ONW i PRŚ w ARiMR.

W ocenie WSA, informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, dokumentów przedstawionych przez spółkę, dokumentów z ewidencji producentów rolnych oraz dokumentów włączonych do materiału dowodowego niniejszej sprawy obrazują powiązania personalne, majątkowe i funkcjonalne pomiędzy spółką, a innymi podmiotami, stanowią też istotne wskazanie, że stworzono sztuczne warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Sąd I instancji podkreślił, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji zwracał się do spółki z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez nią odrębnego gospodarstwa rolnego. W celu pozyskania dowodów ze źródeł osobowych wzywał także wskazanych przez beneficjenta świadków, z których na przesłuchanie stawiła się tylko jedna osoba.

[...] sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia skarżonych aktów obu instancji. Względnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia;

2. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia;

3. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, że skarżąca spółka nie prowadziła w istocie działalności rolniczej, a jej działalność w istocie była prowadzona na rachunek [...], choć - zdaniem Sądu - ryzyko prowadzone działalności pod względem formalnym obciążało spółkę;

4. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści;

5. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.L 312 z 23.12.1995 r.) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie;

6. art. 2 lit. 2a i 2b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego;

7. art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009;

8. § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33. poz. 262 ze zm.) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 674/16);

9. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków.

II. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi, wbrew treści materiałów zebranych w aktach sprawy, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a także niezasadnym przyjęciem przez Sąd, że zostały stworzone sztuczne warunki dla otrzymania płatności z systemu wsparcia, uchybienie to miało więc istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. i nieodniesienie się przez Sąd, w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego odnośnie potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. Wada ta stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistością zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów. Wada ta stanowi naruszenie artykułów 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia;

4. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych własnych ustaleń stanu faktycznego p.p.s.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym akceptacji przez Sąd pominięcia żądań dowodowych strony;

6. art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż skarżąca spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym działaniach celem zwiększenia płatności;

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd nie dokonał jakichkolwiek ustaleń co do sprzeczności korzyści skarżącego z celami danego systemu wsparcia, szczególnie poprzez pominięcie argumentów wskazanych przez skarżącego w załączniku do protokołu z rozprawy p.p.s.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

8. art. 21 ówcześnie obowiązującej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niezastosowanie i poprzez akceptację przez Sąd braku wypełnienia przez organ wyraźnie złożonego przez skarżącego w postępowaniu żądaniu zapewnienia mu udziału w postępowaniu, poprzez akceptację przez Sąd braku wypełnienia przez organ obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w szczególności zapewnienia możliwości złożenia wniosków i zastrzeżeń w sprawie, a także poprzez akceptację przez Sąd braku wypełnienia przez organ obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie po przez uznanie że organy były zwolnione z obowiązku przeprowadzenia żądanych dowodów , w tym z opinii biegłego - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

9. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

10. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji, gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

11. art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

12. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

13. art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem części zarzutów skargi i pism procesowych w tym załącznika do protokołu rozprawy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

14. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania które pojawiły się w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12 - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z 26 października 2020 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych wnosząc jednocześnie o odroczenie rozprawy celem podjęcia uchwały przez skład siedmiu sędziów NSA, dotyczącej oceny sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 przez pryzmat prowadzonego przez organ postępowania dowodowego w tej mierze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak kluczowe dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że wnosząca skargę kasacyjną (wraz z kilkudziesięcioma innymi podmiotami) uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich na rok 2012. Zdaniem strony organ nie wykazał, aby utworzenie gospodarstwa rolnego miało na celu wyłącznie uzyskanie płatności, natomiast przeciwnego zdania jest organ i Sąd I instancji, który oddalił skargę.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 – 4 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym – zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz – do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek.

Przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom. Organ mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności.

Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach, z których wynika, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo to wchodziło de facto w skład bliżej nieokreślonego gospodarstwa rolnego prowadzonego przez [...], skupiającego kilkadziesiąt gospodarstw rolnych, o różnej strukturze organizacyjnej (osoby fizyczne, spółki cywilne i spółki kapitałowe). Formalnie były one zarządzane przez różne osoby, a faktycznie – przez [...] lub członków jego najbliższej rodziny. Organ ustalił też, że to [...] uzyskiwał z tego tytułu przychody oraz ponosił z tym związane wydatki. Z danych z ewidencji producentów w ZSZiK, z KRS i CEiDG wynika, że między tymi gospodarstwami istniały powiązania o charakterze osobowym (przez [...], [...], [...] oraz przez kilka innych osób), organizacyjnym (jeden rachunek bankowy dla większości podmiotów należący do [...] oraz w nielicznych przypadkach – do osób mu bliskich, jeden adres siedziby dla większości podmiotów będący adresem zamieszkania [...]), a także technicznym (prace rolne był wykonywane przez [...] zarządzanej przez [...] lub [...] sp. z o.o., w której [...] miał pośrednio większość udziałów). Poszczególne działki rolne były deklarowane w kolejnych latach przez spółki z tego kręgu i [...], przy czym potwierdzeniem ewentualnego przeniesienia posiadania działek rolnych były oświadczenia, składane przez te same osoby. W okresie od 2005 do 2014 zmieniały się podmioty deklarujące grunty rolne objęte przedmiotową analizą. Przy czym działalność rolna na tych gruntach była nadzorowano (kontrolowana) przez [...].

Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że celem "prowadzenia działalności rolniczej", rozproszonej w ramach kilkudziesięciu, podmiotów nie była realizacja WPR, a jedynie uzyskanie płatności, w wysokości wyższej niż należna, czemu miał służyć stworzony przez [...] mechanizm.

Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Stworzenie przez [...] tak wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR. Tym bardziej, że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą przez osobę [...] jako zarządzającego. Nie wyjaśniła też powodów, dla których siedzibę większości podmiotów był adres zamieszkania [...]. Wnosząca skargę kasacyjną nie wyjaśniła też przyczyn, dla których był prowadzony jeden wspólny rachunek bankowy. Nie uzasadniła też, w sposób racjonalny, dlaczego uprawa gruntów rolnych odbywała się przy pomocy sprzętu rolniczego należącego do jednego czy dwóch podmiotów z tej grupy, pomimo że grunty te było położone w różnych regionach Polski.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sporządzone przez Sąd uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonanie odmiennej, od oczekiwań wnoszącej skargę kasacyjną, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz podjętego przez organ rozstrzygnięcia nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutu procesowego podstawą oceny zarzutu materialnego był stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Za niezasadny należało więc uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, a w konsekwencji również zarzut naruszenia § 3 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie płatności ONW

Wprowadzona art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 generalna klauzula pozwala na podejmowanie przez właściwe organy krajowe działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Również zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Uznanie, że doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącej skargę kasacyjną, że utworzenie kilkudziesięciu gospodarstw rolnych przez de facto jedną osobę nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną.

Utworzenie kilkudziesięciu gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, a następnie złożenie kilkudziesięciu odrębnych wniosków o przyznanie płatności rolnych na poszczególne działki rolne, z pominięciem modulacji, która ogranicza przyznanie pomocy ze względu na powierzchnię gruntów rolnych wskazuje na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych. Bez znaczenia pozostaje bowiem to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo oraz to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno-prawne. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane ((por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53)). Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Jak wynika z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 głównym zadaniem w perspektywie 2007 – 2013 wsparcia finansowego z budżetu UE jest przyczynienie się do osiągnięcia celów, takich jak:

a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;

b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;

c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia.

Żaden ze wskazanych powyżej celów nie dotyczył takich działań jak te, które zostały wykazane w tej sprawie, ani też nie pozwalał na finansowanie działań z ominięciem wprowadzonej modulacji. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół czterech osi wsparcia. Można założyć, że gdyby nie było takiego wsparcia finansowego ze strony Państwa czy UE, to działalność byłaby prowadzona w ramach jednego podmiotu (gospodarstwa rolnego) a nie – kilkudziesięciu podmiotów gospodarczych. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (("Do celów niniejszego rozporządzenia mają zastosowanie następujące definicje: a) "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą; b) "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (...)")) i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 2 rozporządzenia 1166/2008. Nie można bowiem podzielić poglądu wnoszącej skargę kasacyjną, co do naruszenia przez Sąd I instancji legalnej definicji "rolnika" i "gospodarstwa rolnego". Przyjęcie przez organ, co zaakceptował Sąd I instancji, że wnosząca skargę kasacyjną nie spełnia warunków dla uzyskania pomocy, w związku z ustaleniem, że strona podjęła działania w celu stworzenia sztucznych warunków otrzymania płatności rolnych, nie podważa wskazanych definicji. Organ dokonał jedynie oceny, czy oprócz spełniania wymogów formalno-prawnych producent rolny spełnił też wymogi materialne do uzyskania płatności.

Dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli powołanego w skardze kasacyjnej wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12, w którym TSUE dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie brak było podstaw do wystąpienia do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Wypada bowiem przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Samo podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. Sąd ostatniej instancji może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do TSUE z wnioskiem o rozpatrzenie pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do TSUE. Wypada jednak wskazać, że z art. 267 TFUE wynika obowiązek przedstawienia pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według sądu krajowego do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła taka sytuacja. W kwestii wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 TSUE wyraził już pogląd, czego dowodem jest powołany wcześniej wyrok w sprawie C – 434/12.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też podstaw do odroczenia rozprawy celem skierowania do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w kwestii "oceny sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 przez pryzmat prowadzonego przez organ postępowania dowodowego w tej mierze". Po pierwsze, sądy krajowe nie są uprawnione do dokonywania wykładni prawa unijnego. Po drugie, wskazana przez wnoszącą skargę kasacyjną "rozbieżność" w orzecznictwie nie jest zdaniem Sądu rezultatem odmiennego rozumienia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nadanego wyrokiem TSUE w sprawie C – 434/12, co raczej różnych stanów faktycznych i ich oceny w kontekście tego przepisu. A to nie mieści się w zakresie art. 187 § 1 p.p.s.a. W przepisie tym jest mowa o takich zagadnieniach prawnych, których wyjaśnienie ma zasadnicze znaczenie przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy. Wobec tego zagadnienie prawne formułowane w indywidualnej sprawie musi być ściśle związane pod względem faktyczno-prawnym ze sprawą, a nie innymi sprawami.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.