Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 775/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: m.in. art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda / spr. / Sędziowie WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Z.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją dnia [...] listopada 2010r. nr [...], znak [...] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania' przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) , a także art. 104 k.p.a., ustalił na rzecz A. sp. z o.o. w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami, drogą dojazdową i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] obr. [...] ; z infrastrukturą techniczną: sieć elektryczna NN, wodociągowa, kanalizacji ogólnospławnej; przyłączami gazu, wody, kanalizacji ogólnospławnej; przebudowa sieci kablowej NN - na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] [...] obr. j.w.; wjazdem z działek nr [...] ,[...] [...] Obr [...] w K".

W uzasadnieniu wskazał na spełnienie wymogów przewidzianych w przepisach dla wydania takiego rozstrzygnięcia.

W wyniku odwołań złożonych w terminie przez Z.C. A.S. i J.G , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2011r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W podstawie prawnej wskazało art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), oraz art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnieniem dla wydania decyzji kasacyjnej były wytknięte przez organ odwoławczy nieprawidłowości w analizie urbanistyczno-architektonicznej, wadliwość ustaleń wymogów dla nowej zabudowy, wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem nieaktualnych warunków przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej określonych przez [...] Spółkę Gazowniczą, brak odniesienia do zgromadzonych dowodów, przyczyn nieuwzględnienia ich przy rozpoznawaniu sprawy oraz nie zapewnienie stronom udziału w każdym stadium postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta K. wydał decyzją z dnia [...] listopada 2011r. nr [..] , znak [...] ustalił na rzecz A. sp. z o.o. w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami, drogą dojazdową i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] obr. [...]; z infrastrukturą techniczną: sieć elektryczna NN, wodociągowa, kanalizacji ogólnospławnej; przyłączami gazu, wody, kanalizacji ogólnospławnej; przebudowa sieci kablowej NN - na działkach nr [...] ,[...] [...] [...] [...] [...] [...] , obr. j.w.; wjazdem z działek nr [...] ,[...] [...] obr. [...] w K". W podstawie prawnej powołane zostały art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a.

Orzekając w ten sposób podał, że pierwotny wniosek w sprawie dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami, zagospodarowaniem terenu miejscami postojowymi, drogą dojazdową na działkach nr [...] [...] [...] [...] [...] ; infrastrukturą techniczną: sieć elektryczna NN, wodociągowa, kanalizacji ogólnospławnej; przyłączami gazu, wody, kanalizacji ogólnospławnej; przebudowa sieci kablowej NN - na działkach nr [...] ,[...] [...] ,[...] [...] [...] [...] [...] [...] ; wjazdem z działki nr [...] ,[...],[...] obr. [...], przy ul. [...] w K. ". Został on następnie skorygowany poprzez wyłączenie z postępowania działek nr [...] i [...] powstałych z podziału działki nr [...] i [...] . W związku z powyższym , przedmiotem rozstrzygnięcia jest inwestycja opisana w osnowie decyzji.

W trakcie ponownego postępowania uzupełniono akta sprawy o aktualne warunki przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej, dokonano ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej w pełnym zakresie pod kątem likwidacji uchybień, jakich dopatrzył się organ drugiej instancji w uchylonej decyzji, zastosowano art.10 § 1 k.p.a. Wyjaśniono także brak odniesienia i rozpatrywania w przedmiotowym postępowaniu znajdujących się w aktach sprawy dowodów oraz zarzutów podnoszonych przez protestujące strony.

Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia lub opinie organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust.4 powyższej ustawy , tj. postanowienie Marszałka Województwa z dnia [...] sierpnia 2011r. znak [...] w odniesieniu do obszarów przeznaczonych na realizację zadań rządowych albo samorządowych. Ponadto, wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewody , który nie zajął w sprawie stanowiska. Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1, w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Uzyskano również opinie Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK w zakresie komunikacji, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UMK w zakresie ochrony środowiska oraz [...] Zarządu Komunalnego w K. w zakresie obsługi komunikacyjnej.

W toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony przez osób wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Podczas prowadzonego postępowania strony wniosły liczne zastrzeżenia do projektowanej inwestycji. Do zastrzeżeń złożonych w trakcie prowadzonego postępowania oraz zawartych w odwołaniach od decyzji odniesiono się w wydanej uprzednio w przedmiotowej sprawie decyzji z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] i decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] W dalszej części uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji powołał oraz rozważył zarzutu złożone przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez J.G.

Od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] , znak [...] , odwołania wnieśli w terminie J.G. , a także Z.C. i A.S.

J.G. wskazywał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. Zaznaczał, że w myśl przepisów § 4 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanie działek sąsiednich ma podstawowe znaczenie dla ustalenia parametrów planowanej inwestycji. Na tej podstawie możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie warunków zabudowy ma stanowić uzupełnienie zastanego układu urbanistycznego i ma stanowić element komponujący się urbanistycznie z istniejącą zabudową. Możliwość ingerencji zabudową o odmiennym przeznaczeniu, czy parametrach technicznych, zastrzeżone jest tylko dla regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy uchwalaniu którego wszyscy zainteresowani mogą kwestionować takie, a nie inne przeznaczenie terenów. Analiza w sprawie niniejszej została przeprowadzona wybiórczo i stronniczo. Widać to dokładnie na załączonej mapce, na której można linijką zmierzyć parametry sąsiednich budynków. Istniejąca na tym terenie zabudowa ma dużo niższy i mniejszy charakter z wyjątkiem obiektu postawionego wcześniej na działce nr [...] przez inwestora występującego aktualnie o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy , który postawił tam budynek wielorodzinny. Wybudowanie przez inwestora budynku wielorodzinnego na terenie osiedla domków jednorodzinnych budzi obawy, że podobnie będzie w przedmiotowym przypadku. Skarżący wniósł o ograniczenie wysokości mających powstać budynków do 10 m , a szerokości elewacji grupy budynków do 18 m. Inwestor starający się o ustalenie warunków zabudowy na przedmiotowym terenie wybudował już bowiem wcześniej jeden budynek na działce nr [...] (obecnie po zmianach dokonanych w numeracji działek przez inwestora działka ta nosi numer [...]). Budynek ten także miał być domem jednorodzinnym, gdzie a można wyodrębnić maksymalnie dwa mieszkania. Tymczasem jak przyznaje sam inwestor " budynek ten posiada trzy kondygnacje mieszkalne oraz garaże poniżej poziomu terenu", a w budynku tym zamieszkuje 10-12 rodzin. Finał obecnie planowanej inwestycji będzie taki sam, tj. po uzyskaniu zezwolenia na budynek jednorodzinny inwestor wybuduje blok mieszkalny na 10 lub więcej rodzin.

Wyrażenie zgody na realizację inwestycji o takich parametrach na przedmiotowym obszarze w jaskrawy sposób narusza warunki przewidzianej prawem ochrony interesów osób trzecich. Przepisy nadają samorządowi lokalnemu samodzielność w zakresie ustalania przeznaczenia terenu przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , ale pod warunkiem zabezpieczenia interesów właścicieli nieruchomości i właścicieli terenów sąsiednich. Jak podkreśla również organ w pkt.5 " Warunków Zabudowy Terenu " stanowiących integralną część wydanej decyzji - " Należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas,... a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby". Usytuowanie drogi dojazdowej do osiedla bloków mieszkaniowych w granicach działki skarżącego musi spowodować znaczny hałas i zanieczyszczenie powietrza. Tym bardziej , że jak wynika z Warunków ochrony zdrowia, środowiska przyrody i krajobrazu - warunki zagospodarowania przestrzennego wynikające z potrzeb ochrony środowiska opinia WGKiOŚ o znaku [...] z dnia 25-05-2007 stanowiących pkt 2 "Warunków Zabudowy Terenu" będących integralną częścią decyzji nr [...] uchylonej wcześniej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. inwestor ma już przygotowaną opinię także dla działek nr [...] i [...] . Zabudowa tych działek będzie następnym krokiem inwestora. Oczywiście dojazd do następnych bloków mieszkalnych także będzie się odbywał drogą, którą inwestor ma zamiar wybudować na działce zlokalizowanej w granicy posesji skarżącego. Inwestor metodą " małych kroczków" realizuje to, co chce. Najpierw wybuduje drogę " jedynie do 2 bloków" , a później przyłączy do niej całe osiedle. Później, gdy inwestor zacznie dołączać całe osiedle mieszkaniowe do wybudowanej małej drogi powiadomiony nadzór budowlany odpowie, że to UMK WAiU wydał taką decyzję. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy musi określać, że droga jest budowana tylko do dwóch budynków i nie może obsługiwać więcej obiektów. Powinna także określać ochronę przed hałasem i zanieczyszczeniem właścicieli sąsiednich nieruchomości..

Skarżący wniósł również o wpisanie warunku co do budowy nieprzeźroczystego ekranu akustycznego wzdłuż granicy jego posesji na etapie budowy drogi dojazdowej. Zarzucał, że w decyzji nr [...] brakuje ponadto wymaganej oceny oddziaływania komunikacyjnego na sąsiednie posesje oraz opinii miejskiego inżyniera ruchu i Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Charakter zabudowy dla całego obszaru Ł. jest jednorodzinny, z przylegającymi ogródkami, o niskiej intensywności zabudowy. Planowana inwestycja o charakterze wielkomiejskim pozostaje w jaskrawej sprzeczności z istniejącą na danym obszarze zabudową i całkowicie zaburzy ład przestrzenny tego terenu. Również istniejący układ komunikacyjny nie jest dostosowany do planowanej zabudowy.

Z.C. i J.S. zarzucali, że określone na podstawie analizy urbanistyczno - architektonicznej w przedmiotowej decyzji warunki zabudowy stwarzają możliwość realizacji nowej inwestycji, która nie będzie obiektywnym odzwierciedleniem stanu faktycznego dominującego w obszarze analizowanym naruszając ład przestrzenny tego obszaru. Na obszarze analizowanym zdecydowanie dominującą zabudową jest jednorodna zabudowa jednorodzinna i dwurodzinna, o małych gabarytach, centralnie usytuowana na działkach, o niskich wskaźnikach zabudowy, wysokich wskaźnikach powierzchni biologicznie czynnej, z dużą ilością zieleni, krzewów i drzew. Naturalnym dopełnieniem tego obszaru jest szkoła, obiekty kultu religijnego, drobne obiekty usługowe i infrastruktury technicznej oraz drogi publiczne i wewnętrzne, co w żaden sposób nie zaburza dominującego charakteru zabudowy mieszkalnej, jedno- i dwurodzinnej i taką zabudowę należy kontynuować przy braku dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z analizy urbanistyczno - architektonicznej, jej wyników i samej decyzji o warunkach zabudowy wyraźnie widać, iż preferowana są parametry dla nowej zabudowy pod nazwą budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniacze, jako dopasowanie i kontynuacja jednostkowej, kontrowersyjnej inwestycji - budynek dwunasto mieszkaniowy - jedynej w tym obszarze o charakterze miejskim, zrealizowanej na działce o obecnym numerze [...] , która w ogóle nie powinna być brana pod uwagę jako baza porównawcza w przeciwieństwie do istniejącej zabudowy na działkach z najbliższego sąsiedztwa tj. nr [...] ,[...] [...] .

Skarżący zarzucali, że analiza urbanistyczno - architektoniczna - aneks z dnia 19 lipca 2011 r. - jest sporządzona w sposób mało czytelny. Po przeczytaniu całości odnieśli wrażenie, iż sposób ustalenia i przedstawienia danych, sformułowane wnioski, podane w tzw. przybliżeniu dane techniczne bazy porównawczej, przywołane jako baza porównawcza budynki świadczą o uporczywym dążeniu do uzasadnienia wielkości wyznaczonych parametrów dla nowej inwestycji w taki sposób, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wysokość budynków, szerokość elewacji wzdłuż drogi wewnętrznej będą jak największe, a wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej jak najmniejszy. Zakwestionowali przyjęty wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w wysokości do 26% jako za wysoki. Nieprzejrzysty jest sposób obliczenia tego wskaźnika. Należało, jak to zrobiono częściowo w poprzedniej analizie, sporządzić w formie tabeli szczegółowe zestawienie wskaźników dla wszystkich działek i pokazać jak wyliczono tą wielkość. Skarżący zwrócili uwagę, że w poprzedniej analizie dzięki szczegółowemu zestawieniu został wykryty błąd w obliczeniach. Ustalony wskaźnik dla nowej zabudowy jest rażąco wysoki - do 26 % - w porównaniu do takich samych wskaźników dla działek w najbliższym sąsiedztwie, tj. nr [...] - 17% i podobnie na działkach nr [...] ,[...]. Skarżący zakwestionowali przyjęty wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości minimalnej 40% jako za niski, uznać też sposób wyznaczenia wielkości tego wskaźnika za nieprzejrzysty bez sporządzenia tabeli. W analizie ustalono wymagane minimum tego wskaźnika w wysokości 40% jako wypadkową takich wskaźników wyliczonych dla istniejących budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej i szeregowej oraz budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Należało te grupy budynków opisać pod względem przyjętych kryteriów zaliczenia ich do poszczególnych grup, które z nich to budynki wielorodzinne, które budynki zaliczono do zabudowy bliźniaczej –według skarżących w analizie błędnie zaliczono do tej grupy większość budynków, oraz które z budynków w zabudowie szeregowej poddano analizie, gdyż część z nich znajduje się w granicy obszaru analizowanego.

Wyznaczona wysokość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - minimum 40% - jest rażąco niska w porównaniu do takich samych wskaźników dla działek w najbliższym sąsiedztwie, tj. nr [...] - 73% i podobnie na działkach [...] ,[...] . Z powyższego wynika, że dopuszcza się bardzo intensywną zabudowę będącą w sprzeczności z zabudową w najbliższym sąsiedztwie.

Skarżący zakwestionowali szerokość elewacji frontowej od drogi wewnętrznej - 26 m, jako wyznaczoną nieprawidłowo, z błędnym doborem bazy porównawczej. Elewacja budynku skarżących na linii wschód - zachód wynosi 10m, podobnie jak budynków na działkach nr [...] i nr [...]. . Nie będzie zatem zachowany ład przestrzenny, a dodatkowo tak długa, ciągła zabudowa domknie wschodnią część parceli skarżących - w tzw. podwórko, otoczone z trzech stron budynkami i z jednej drogą, przez co straci swoją przydomową rekreacyjną funkcje. Jedyną dopuszczalną zabudową tego terenu powinna być zabudowa budynkami jednorodzinnymi, wolnostojącymi, dopasowanymi parametrami do najbliższego sąsiedztwa.

Zastrzeżenia budzi wiarygodność podanych wysokości elewacji w obszarze analizowanym. Wysokości te podane są w sposób przybliżony. Kilkakrotnie w analizie podana jest wysokość domu skarżących z płaskim dachem -10 m, gdy faktyczna jego wysokość wynosi 9,05 m. Podane wysokości bazowe mogą być zawyżane. Przyjęte wysokości elewacji odpowiednio do 11m, do 7m, do l0m, nie znajdują uzasadnienia, gdyż w analizowanym obszarze, a szczególnie w najbliższym sąsiedztwie przeważają budynki niższe. Należy więc zapewnić harmonijne ukształtowanie w powiązaniu z najbliższą zabudową, uwzględniając również to, iż teren pod nową zabudowę położony jest wyżej niż sąsiednie działki usytuowane na południe od tego terenu.

Teren objęty wnioskiem obejmuje działkę nr [...], której sposób pozyskania wymaga szczegółowego wyjaśnienia. Faktycznie teren objęty wnioskiem powinien obejmować działki [...] ,[...] [...] - fragment.

Skarżący zwrócili się o przeprowadzenie postępowania, które wykaże czy nie zostało naruszone prawo odnośnie pozyskania działki o obecnym numerze [...] na której m. in. planowana jest nowa inwestycja kubaturowa oraz działki nr [...], na której została zrealizowana budowa budynku wielorodzinnego, według którego wyznaczane są najistotniejsze wskaźniki w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy .

Na zarzuty odwołań odpowiedział na piśmie inwestor, wykazując ich bezzasadność.

Po rozpoznaniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] marca 2012r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie uznało zarzuty skarżących są bezzasadne, wskazując na następujące okoliczności.

W obszarze, w którym znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja nie kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy. Bezspornym pozostaje więc to, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Możliwość ustalenia warunków zabudowy terenu nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została uzależniona przez ustawodawcę w takim przypadku od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Zatem dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, koniecznym jest dopełnienie m.in. warunku występowania w obszarze poddanym analizie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. pkt 1 ustawy). Powołana regulacja stanowi wyraz wprowadzonej na grunt prawa polskiego tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli kontynuacji funkcji już istniejącej w danym terenie oraz kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem generalnie nakazuje wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny.

Na potrzeby postępowania wyjaśniającego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wskazanych art. 61 ust. 1-5 ustawy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wedle ustaleń analizy znajdującej się w aktach sprawy i badanej decyzji teren inwestycji położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i zabudowy usługowej. Bezsprzecznie zatem projektowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej funkcji mieszkaniowej tego terenu. Treść tej analizy przesądza o istnieniu podstaw dla ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji.

Planowana inwestycja będzie się mieścić w zakresie kontynuacji funkcji, o ile nie godzi w zastany stan rzeczy. Ocena tego, czy możliwe jest wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie winna następować przy uwzględnieniu szczegółowych zasad określonych powyższym rozporządzeniu.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2 § 3). Front działki, zgodnie z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia, to ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, co w przedmiotowej sprawie oznacza część działki przylegającej do ul. [...] .

Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia - § 4 do § 8, zabudowa znajdująca się na tym terenie jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Z tego względu sposób sporządzenia analizy, jak i jej ustalenia w zakresie warunków zagospodarowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego winny odpowiadać bezwzględnie wiążącym rygorom wyznaczonym przepisami powoływanego rozporządzenia.

Zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Zasadniczo "obowiązująca linia zabudowy" oznacza tyle, co linia nieprzekraczalna.

W przedmiotowej analizie biegła przeprowadziła gruntowną oraz wnikliwą analizę linii zabudowy istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przedstawiła parametry poszczególnych nieruchomości, wyznaczając obowiązującą linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. W takiej sytuacji zatem sporządzający analizę jest obowiązany do szczegółowego uzasadnienia, na jakiej podstawie przyjął odstępstwo od zasadniczej linii zabudowy wynikającej z analizy. Biegła w sposób dokładny i wyczerpujący dokonała ustalenia, na jakiej podstawie uznała, że obowiązującą linię zabudowy należy ustalić, jako linię nieprzekraczalną w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] jako kontynuację linii zabudowy na działce nr [...] . .

Zgodnie z treścią § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ponadto dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W treści analizy zostało przeprowadzone szczegółowe zestawienie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Biegła wyliczyła ponadto średni wskaźnik na poziomie 23%. Ustaliła zatem wskaźnik ten w przedmiotowej sprawie na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, czyli na zasadzie odstępstwa, które zostało w treści analizy uzasadnione. Z uwagi na wyliczenie średniego wskaźnika zabudowy dla zabudowy bliźniaczej na poziomie 26%, biegła zdecydowała na określenie tego parametru dla przedmiotowej nieruchomości w przedziel 22-26%. Uzasadniła to faktem, iż przyjęcie jedynie wskaźnika średniego mogłoby skutkować przypadkowym efektem przestrzennym, gdyż wskaźnik średni dla tego terenu nie byłby w istocie reprezentatywny. Ustalenie wskaźnika zostało poparte szczegółową analiza, dla całego wyznaczonego obszaru, a także należycie uzasadnione oraz doprecyzowane tak, aby nie nastręczało wątpliwości co do możliwej wielkości zabudowy przedmiotowego terenu. Biegła ponownie ustaliła wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 40%, co uznać należy za prawidłowe i zostało w treści analizy poparte stosownym uzasadnieniem.

Zgodnie z treścią § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

W wyniku ponownie sporządzonej analizy biegła dokonała wyczerpującego zobrazowania szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym. Sposób zobrazowania tych parametrów dla poszczególnych nieruchomości, będących przedmiotem opracowania nie nasuwa w ocenie wątpliwości, co do jego rzetelności, w szczególności w zakresie podania tych parametrów w przybliżeniu do 1 m. Biegła na zasadzie § 6 ust. 2 rozporządzenia (odstępstwo) ustaliła, iż szerokość elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji powinna zawierać się w przedziale od 9-10 m, jako nawiązanie do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie i naprzeciwko terenu inwestycji. Stanowi to nawiązanie do szerokości budynków położonych w obszarze analizowanym. Biegła nadto ustaliła, iż ogranicza długość każdej z par budynków na linii wschód-zachód, tj. elewacji od drogi wewnętrznej dojazdowej - do 26. Równocześnie bryłę budynku "bliźniaka" należy podzielić na mniejsze segmenty, o maksymalnej szerokości na linii wschód- zachód do 19 m i wzajemnego ich poprzesuwania względem siebie uskokami min. 1,5 m. Kwestionowany zatem przez skarżących parametr o wartości 26 m nie jest szerokością elewacji frontowej, o której mowa w § 6 rozporządzenia. Ta została określona na od 9 do 10 m (od strony ul. [...] ) i jako taka jest bezwzględnie wiążąca dla inwestora. Natomiast w zakresie pozostałych określonych wartości, należy stwierdzić, że nie znajdują one podstaw w przepisach rozporządzenia i jako takie nie mają charakteru wiążącego, a stanowią jedynie dodatkowe wytyczne dla inwestora.

Na podstawie § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy.

Biegła w treści sporządzonej analizy wskazała, że dokonała ustalenia tego wskaźnika w oparciu o przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia (odstępstwo). W treści analizy zawarto rzetelne opracowanie dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym, przy czym wyliczona została średnia wartość tego parametru na poziomie 10-11 m. Zatem dla przedmiotowej inwestycji ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. [...] w sposób następujący:

- przy dachach połaciowych o kalenicy prostopadłej do ulicy - do kalenicy od 9 do 11 m,

-przy dachach połaciowych o kalenicy równoległej do ulicy- do gzymsu/okapu od 5 do 7 m,

-przy dachach płaskich - do gzymsu/attyki od 9 do 10 m,

co stanowić ma kontynuację wysokości na działkach sąsiednich nr [...], [...] [...] [...].

Biegła uzasadniła w sposób należyty zastosowane odstępstwo analizując działki położone w najbliższym sąsiedztwie z planowaną inwestycją. Należy zwrócić uwagę, że wysokość te mierzy się, zgodnie z treścią § 7 ust. 2 rozporządzenia, od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, w związku z czym konkretne wskaźniki mogą się różnić pomiędzy sobą, w tym wskazana przez biegłą wysokość dla budynku zlokalizowanego na działce nr [...] została podana w przybliżeniu na ok. 10 metrów. Nadto z akt sprawy nie wynika, żeby wysokość tego budynku różniła się od przyjętej przez biegłą. Nawet gdyby przyjąć, iż budynek ten jest nieznacznie niższy niż podane przez biegłą ok. 10 metrów, to jednak nie sposób z tego wysnuć wniosku, jakoby wartości te były celowo przez biegłą zawyżane. Przy przyjęciu bowiem wskaźnika ok. 9 metrów można by bowiem z kolei uznać, że parametry te są zaniżane. Wartości tego parametru nadto nie ustala się w zbyt precyzyjny sposób, tzn. przyjmując, iż jedynie 10 metrowa wysokość budynku jest dopuszczalna, z uwagi na niemożliwość tak precyzyjnego trafienia we wskazany parametr w późniejszym procesie budowlanym. Stąd przyjęte przez biegłą "widełki" w zakresie ustalenia tego parametru wydają się być prawidłowe i w należyty sposób uzasadnione.

Na podstawie § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W analizie wskazano na takie parametry, jak kąt nachylenia dachu, czy układ połaci dachowych. Powołano § 8 rozporządzenia. Ustalono dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego dach połaciowy wielospadowy lub dwuspadowy o symetrycznych kątach nachylenia połaci dachowych, o równoległym lub prostopadłym przebiegu kalenicy głównej budynku do zabudowy sąsiedniej, o kącie nachylenia od 30 do 45 stopni z doświetleniem poddasza poprzez okna połaciowe, lukarny, facjaty oraz okna w ścianach szczytowych. Nadto dopuszczono możliwość zastosowania dachu płaskiego. Biegła dokonała przedstawienia stosownych parametrów dla nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, uśredniając na potrzeby niniejszego postępowania zestawione w analizie dane.

Rozporządzenie w § 9 stanowi, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie wydana decyzja zawiera wszystkie przepisane prawem załączniki. Jej projekt został sporządzony przez uprawnionego architekta.

W odniesieniu zaś do pozostałych uchybień wskazanych w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., tj. braku odniesienia do zgromadzonych dowodów oraz braku uzasadnienia do nieuwzględnienia ich przy rozpoznawaniu sprawy, a także obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosował się do wskazań zawartych w powołanej wyżej decyzji Kolegium. Uzasadnienie decyzji jest wyczerpujące, a przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym oraz wypowiedzenia się w tym przedmiocie.

Nadto, w aktach sprawy znajduje się pismo inwestora z dnia 15 kwietnia 2011 r., w załączeniu którego przedłożył on warunki przyłączenia do sieci gazowej, elektrycznej, wodnej oraz kanalizacyjnej. Pismem z dnia 7 września 2011 r. inwestor przedłożył aktualne warunki na dostawy wody i doprowadzenia ścieków oraz dostawy energii elektrycznej. Wobec czego warunki te były aktualne w chwili wydawania zaskarżonej decyzji.

Opinia Rady Dzielnicy [...] z dnia 19 września 2006 r. dotyczy innej inwestycji niż ta, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Dotyczy ona zamierzenia, inwestycyjnego budowy budynków wielorodzinnych, w związku z czym, wbrew zarzutom, w przedmiotowej sprawie taka opinia nie została przez Radę Dzielnicy [...] wyrażona.

W odniesieniu do hałasu oraz zanieczyszczenia powietrza, które mogą zostać spowodowane realizacją inwestycji objętej zaskarżoną decyzją zważyć należy na treść art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W związku z czym sam fakt jej wydania nie powoduje jeszcze bezpośrednio negatywnych skutków w tym zakresie dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Brak jest zatem podstaw do umieszczania w treści tej decyzji warunku o konieczności zlokalizowania ekranu akustycznego, zwłaszcza, iż jak podkreśla skarżący, będzie on konieczny w przypadku, gdyby droga ta miała obsługiwać więcej obiektów.

Nadto, organ pierwszej instancji zawarł w załączniku do kwestionowanej decyzji niezbędne wytyczne, których konkretyzacja i realizacja w dalszym toku postępowania zapewni ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, że decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania objętej wnioskiem inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych planowanych zamierzeń i ich usytuowania.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący braku oceny oddziaływania komunikacyjnego inwestycji na sąsiednie nieruchomości oraz faktu niedostosowania układu komunikacyjnego do planowanej zabudowy. Z akt sprawy wynika bowiem, że projektowane lub istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stwierdzenie zaś tej okoliczności stanowi jedną z przesłanek umożliwiających ustalenie warunków zabudowy stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie budzi też wątpliwości dostępność terenu inwestycji do drogi publicznej ul. [...] poprzez projektowany zjazd na drogę dojazdową przebiegającą po terenie inwestycji. Z akt sprawy wynika ponadto, iż uzyskano opinię [...] Zarządu Komunalnego w K. z dnia 27 maja 2008 r., znak [...] , w zakresie obsługi komunikacyjnej.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2012r., znak [...] , Z.C. zarzucała, że w sprawie sporządzono nieprawidłowy do analizy urbanistyczno - architektonicznej aneks, naruszając regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. stosowanego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego dokonano ustalenia wymogów dla nowej zabudowy, co przełożyło się na treść decyzji pierwszej instancji, utrzymanej następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Z.C. wskazywała , że nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium, jakoby w analizie uzasadnione zostało ustalenie odpowiednich wskaźników dla planowanej inwestycji na zasadzie odstępstw, co miałoby zapobiec przypadkowemu efektowi przestrzennemu. Określenie wskaźników na zasadzie odstępstw dopuszczono ze szkodą dla tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, przede wszystkim bezzasadną maksymalizację gabarytów zabudowy oraz nadmierną intensywność wykorzystania terenu, co nie będzie odzwierciedleniem dominującej jednorodzinnej zabudowy występującej na obszarze analizowanym, a w szczególności na działkach sąsiednich nr [...] ,[...] [...]

W analizie autorka w sposób nieprzejrzysty przedstawia wskaźniki zabudowy dla istniejących budynków. Stwierdza, iż średni wskaźnik wyliczony ze wszystkich działek zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi - 23 %, następnie wnioskuje niesłusznie, że wobec znacznego zróżnicowania zabudowy wyznacza wskaźnik zabudowy w tzw. "widełkach" od 22% do 26 %, podając jako podstawę § 5.2 rozporządzenia bez wiarygodnego uzasadnienia. Wskaźnik powierzchni zabudowy na sąsiedniej działce nr [...] wynosi 17 % podobnie na działkach nr [...] i [...] .

Wyznaczenie w aneksie i zaakceptowanie przez Kolegium w decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 40% przy wyliczonym w analizie urbanistyczno - architektonicznej średnim wskaźniku 66 % oraz aneksie do analizy 55 %, przy wskaźniku na sąsiednich działkach – nr [...] -73%, podobnie jak na działkach nr [...] i nr [...] , nie jest prawidłowe i poparte stosownym uzasadnieniem.

Z analizy nie wynika konieczność zastosowania § 7 ust. 4 przy wyznaczaniu wysokości planowanej zabudowy. Wysokość ta powinna być wyznaczona według § 7 ust. 1 jako przedłużenie wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przykładowo, na sąsiedniej działce nr [...] wysokość ta wynosi 9,05 m, a odpowiednio niska zabudowa istnieje na działkach nr [...] i [...] .

W decyzji nie ustosunkowano się w sposób rzeczowy do zarzutu, skarżącej dotyczącego wyznaczonej długości elewacji frontowej od drogi wewnętrznej na linii wschód - zachód (nazwa podana za analizą - aneks ). W aneksie do analizy wyznaczono ten parametr w wysokości 26 m bez wiarygodnego uzasadnienia przy jednoczesnym stwierdzeniu, że w analizowanym terenie przeważa zabudowa mieszkalna jednorodzinna, a dla budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na linii wschód - zachód średnia długość tej elewacji obliczona na podstawie zamieszczonych w analizie danych wynosi 20,70 m. Na sąsiedniej działce nr [...] parametr ten wynosi 10 m , podobnie jak na działkach nr [...] i [...] .

Zdaniem Z.C. , ze względu na nieprawidłowo wykonaną analizę urbanistyczno - architektoniczną Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uchylić decyzję pierwszej instancji, a nową analizę powinna sporządzić uprawniona osoba dotychczas niezwiązana ze sprawą, aby jeszcze raz w sposób dokładny i przejrzysty został przedstawiony stan istniejący obszaru analizowanego, co z kolei będzie stanowić obiektywną podstawę do wyznaczenia wielkości wymaganych wskaźników dla nowej zabudowy.

Skarżąca zarzucała też, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie uchyliło od wyjaśnienia sprawy wykorzystania dla planowanej inwestycji kubaturowej działki pod obecnym nr [...] a wykorzystanie tej działki wypacza wyliczoną w analizie - aneks wielkość najistotniejszych parametrów, jak wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, jak również podane jako porównawcze wskaźniki wyliczone dla nieruchomości na działce o obecnym numerze [...] . Teren pod obecnym nr działki [...] został wykorzystany podwójnie, raz do wyznaczenia warunków zabudowy i uzyskania pozwolenia na budowę dla zrealizowanej inwestycji na działce o obecnym numerze [...] , a następnie po oddaniu tej inwestycji do użytku został wydzielony i przypisany do obecnie planowanej inwestycji kubaturowej. Takie działanie umożliwiło sztuczne pozyskanie terenu dla uzasadnienia odpowiedniej wielkości wskaźników dla nowej zabudowy, a ostatecznym jego efektem będzie nadmierne, nieuzasadnione zagęszczenie zabudowy terenu przy równoczesnym zminimalizowaniu powierzchni biologicznie czynnej, której wysoki udział jest tak charakterystyczny dla obszaru analizowanego. Takie działanie powoduje, że u podstaw procedowania nad przedmiotową nową inwestycją występują bardzo poważne nieprawidłowości, które Kolegium w pierwszej kolejności powinno wyjaśnić.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka A. sp. z o.o. w K. wnosiła o oddalenie skargi, wskazują w obszernych wywodach pisma z dnia 24 sierpnia 2012r. na bezzasadność podnoszonych przez Z.C. zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną. Zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydent Miasta K. z dnia [...] listopada 2011r. nr [...], znak [...], zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Nie podlegała zaskarżeniu poprzednio wydania wydana w drugiej instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. znak [...] z dnia [...] stycznia 2011r. W ramach obecnie przeprowadzanej w granicach sprawy kontroli przedmiotowego postępowania należy uznać, że wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego było ówcześnie zasadne, niemniej jednak budzi zastrzeżenia pogląd wyrażony w uzasadnieniu tej decyzji co do sposobu ustalania linii zabudowy. To uchybienie pozostaje jednakże bez wpływu dla wystąpienia przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Przystępując do szczegółowej kontroli aktów administracyjnych wydanych w toku instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego także w zakresie obejmującym drogę wewnętrzną i infrastrukturę techniczną.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią obecnie funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ustalają i kształtują one prawa oraz obowiązki stron w zakresie zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p. Wszelkie elementy składające się na rozstrzygnięcie ustalające warunki zabudowy winny znajdować wyraźną podstawę w odpowiednich przepisach, które należy wskazać.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W świetle brzemienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych z ochroną zabytków, czy różnych pewnych form ochrony przyrody .

Powyższe rozporządzenie wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. Zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z drugiej zaś strony przepisy aktu wykonawczego nie mogą pozostawać w sprzeczności, ani podlegać interpretacji niezgodnej z normami zawartymi w akcie rangi ustawowej.

Z taką regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p., jak i treść powołanego uprzednio aktu wykonawczego , który w tytule oraz §1 wskazuje, że określa on jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania : linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a także odnośnie sposobu i zasad określenia stosownych wymagań. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8.

W szczególności zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

I tak, stosownie do § 3 rozporządzenia : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę." Co charakterystyczne, w przepisie tym nie mówi się drodze publicznej, lecz o drodze.

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego - zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może jednak zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. W tym celu należy poszukiwać czynników zobiektywizowanych, nawiązujących do elementów przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ( wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien w szczególności wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego - tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, decyduje o rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które ma realizować przede wszystkim wymogi dobrego sąsiedztwa. Stanowi ono też jedną z gwarancji realizacji zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć .

Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011r., sygn. akt II SA/Kr 252/11, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Natomiast z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości , niedookreślonego pojęcia " około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość. Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu – itp. , na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań także osób trzecich.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 – 7 rozporządzenia. Treść

i konstrukcja tych ostatnich przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza również możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji, lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć w myśl wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia.

O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić jaki każdy dowód na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Możliwość przeprowadzenia w sprawie właściwej analizy warunkuje złożenie w sprawie wniosku, który co do treści winien spełniać dodatkowe wymogi poza przewidzianymi w art. 63 § k.p.a.

Z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wniosek winien zawierać :

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać . Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p., stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Kolejne przepisy , które należy uwzględnić dla prawidłowego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

O ile żadna z powyższych regulacji nie mówi wprost o obowiązku wymienienia w decyzji konkretnych działek, na których ma nastąpić dopuszczona zmiana zagospodarowania terenu, o tyle należy zauważyć, że takie właśnie oznaczenie stanowi w sposób naturalny konieczny element decyzji z następujących powodów.

Artykuł 54 pkt 3 u.p.z.p. stanowi, że linie rozgraniczające teren inwestycji wyznacza się na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Wskazanie numerów działek w terenie i ich granic jest zaś treścią wszystkich typów wyżej wymienionych map.

Paragraf 3 ust. 1 rozporządzenia określa że w części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy , stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. Skoro zatem teren inwestycji w części graficznej składa się z działek lub ich części, jedyny możliwy opis terenu inwestycji w części tekstowej decyzji musi następować przez podanie numerów działek.

Zważyć należy dalej na treść § 3 ust. 3 rozporządzenia , który przewiduje, że podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Przepis ten mówi zatem o oznaczeniu w części graficznej decyzji nie tylko granic i linii regulacyjnych, ale także elementów zagospodarowania przestrzennego. W Polskiej Normie PN-B-01 027 ( Rysunek budowlany. Oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania terenu ) przewidziano szereg oznaczeń, między innymi dla projektowanego obiektu budowlanego ( Lp. 1.1), czy sieci ciepłowniczej ( Lp.6.13) . Nadto, jak wynika z § 3 4 , w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających.

Paragraf 2 rozporządzenie określa w pkt 1 – 8 sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy.

I tak, § 2 z pkt 1 rozporządzenia wynika, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo:

a)zabudowa mieszkaniowa, w tym:

– zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,

– zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

b)zabudowa usługowa,

c)zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych,

d) zabudowa produkcyjna,

e)cmentarze,

f)drogi publiczne,

g)drogi wewnętrzne,

h)obiekty infrastruktury technicznej.

Z § 2 pkt 2 rozporządzenia wynika natomiast, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

Taka regulacja wskazuje, że w przypadku, gdy inwestycja ma charakter niejednorodzajowy, zaś funkcja obiektów budowlanych i zagospodarowania terenu ma być różna, rozstrzygnięcie zarówno w części graficznej , a także spójnej z nim części tekstowej winno określać na jakich konkretnie działkach dopuszcza się jaki rodzaj zabudowy, ze wskazaniem działek przeznaczonych pod obiekty budowlane o określonym sposobie użytkowania oraz zagospodarowania terenu na inne cele . Nie chodzi przy tym o konkretną lokalizację obiektów budowlanych, czy innego typu zmian w sposobie zagospodarowania terenu, lecz ich przyporządkowanie do określonych działek w całości lub w części. Charakterystyka planowanego zagospodarowania do budynków winna wskazywać ich liczę oraz gabaryty oraz lokalizację w wyżej opisanym znaczeniu .

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107§1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, wyodrębnić ustaleń w postaci dodatkowego załącznika stanowiącego integralną część decyzji nie stanowi wady stanowiącego przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że organy administracji publicznej nie wykonały w sprawie niniejszej prawidłowo obowiązków wynikających z powyższych przepisów. Naruszenie prawa dotyczy zarówno decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] , jaki utrzymującej ją w mocy zaskarżonej decyzji powielającej występujące uchybienia.

I tak, w kwestii obiektów kubaturowych należy zauważyć, że wniosek w niniejszej sprawie nie dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, albo bliżej nieokreślonego co do liczby obiektów budowlanych zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniacze z wbudowanymi garażami, jako to błędnie podano w decyzji Prezydenta Miasta K. będącym jej integralną częścią Załączniku Nr 1. Inwestor zarówno w pierwotnym wniosku, jak również po jego zmianie domagał się ustalenia warunków zabudowy dla budowy tylko dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z wbudowanymi garażami , zlokalizowanych na działkach nr [...] i nr [...] gdzie nadto jako element mający stanowić zmianę zagospodarowania związaną z tymi obiektami przewidział realizację na działce nr [...] pięciu miejsc postojowych. Dodatkowo, organ pierwszej nie podał na jakiej podstawie rodzaj zabudowy w Załączniku Nr 1 zakwalifikowano jako zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzają legalnej definicji pojęcia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, czy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Definicja budynku jednorodzinnego została zawarta w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. ) , który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 ), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wynika natomiast, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie jednorodzinnej - należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Z powołanych przepisów nie wynikają zatem podstawy do zakwalifikowania jako zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie tylko zamierzenia opisanego oraz przedstawionej graficznie przez inwestora, ale również zespołów takiej zabudowy.

Co do miejsc postojowych, nie ma o nich mowa wprost w żadnej części decyzji. W myśl § 18 powyższego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. : 1. Zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

2. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Wydana w sprawie niniejszej decyzja organu pierwszej instancji oraz stanowiące jej integralną część załączniki są zatem sprzeczne w zasadniczym zakresie z zamiarem inwestycyjnym zobrazowanym we wniosku inwestora, który winno odzwierciedlać wydane rozstrzygnięcie. Decyzja organu pierwszej instancji została zaś w sprawie niniejszej skonstruowana została tak, że czyni uzasadnionymi obawy wyrażane przez protestujące strony postępowania administracyjnego , zaś następnie w skardze co do możliwości realizacji w granicach terenu objętego wnioskiem zupełnie innej zabudowy niż w nim opisana , w szczególności zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej .

Faktycznego zamiaru inwestora, wyrażonego w części tekstowej i graficznej wniosku, nie odzwierciedla w żadnym fragmencie również analiza urbanistyczno - architektoniczna z dnia 19 lipca 2011r., nazwana aneksem, będąca jak wskazuje jej treść taką ponowną analizą w pełnym zakresie. To zaś budzi uzasadnione wątpliwości co do jej prawidłowości, które pogłębia dodatkowo sposób wyznaczenia obszaru analizowanego.

W tym zakresie należy zauważyć, że obszar analizowany został w sprawie niniejszej wyznaczony jako teren, który ani nie stanowi trzykrotności frontu terenu działki nr [...] położonego w granicach objętych wnioskiem, ani też trzykrotności frontu całej tej działki, ani trzykrotności terenu inwestycji gdyby uznać, że drogą, z której będzie się odbywał główny wjazd lub wejście jest planowana droga dojazdowa. Jest to teren znacznie większy, którego nie cechuje lokalizacja w obrębie kwartału wyznaczonego pierzejami zabudowanych ulic. Nie jest również tak, że szeroko wyznaczony obszar analizowany mieści się pomiędzy różnymi drogami publicznymi znajdującymi się w rejonie inwestycji, wyznaczającymi określoną jednostkę urbanistyczną, albowiem takie drogi przekracza . W analizie podano, że " Granice obszaru analizowanego ustalono kierując się potrzebą zbadania typologii istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Ze względu na charakter istniejącego w tym rejonie zagospodarowania terenu, celem uniknięcia przypadkowości rozstrzygnięcia, pod uwagę wzięto szeroko kontekst przestrzenny. Przedmiotowa inwestycja budzi duże kontrowersje, zatem wymaga rozpoznania szerokiego kontekstu przestrzennego. " Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że cytowane motywy ustalenia obszaru analizowanego w granicach znacznie szerszych niż przewidziane w przepisach minimum nawiązujące do zasady dobrego sąsiedztwa, nie mają nic wspólnego z realizacja tejże zasady, czy innymi obiektywnymi czynnikami , wskazanymi przykładowo w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Takie podejście budzi zastrzeżenia tym bardziej, że w dalszej części analizy nawiązuje się w rozważaniach do terenu położonego w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, co rodzi pytanie o rzeczywistą potrzebę uwzględniania koniecznych średnich z tak dużego obszaru, a co mogło mieć negatywny wpływ na określenie powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej przy realizacji inwestycji.

Tym stanie rzeczy, nie można uznać, że obszar analizowany został ustalony prawidłowo. To zaś dyskwalifikuje określone w decyzji z jego uwzględnieniem wskaźniki i parametry dla nowej zabudowy, kształtowane zresztą na zasadach odstępstw od przewidzianych w przepisach rozporządzenia średnich, czy ogólnych zasad.

Zważyć należy również, że w decyzji organu pierwszej instancji, powielając błędny analizy urbanistyczno-architektonicznej , nałożono na inwestora obowiązki dla których brak podstawy prawnej. Powyższe wynika z wyznaczenia nie tylko szerokości elewacji frontowej każdego z budynków od strony ul. [...] - którą to część uznaje się de facto za front w rozumieniu przepisów rozporządzenia i czego wnioskodawca nie kwestionował, ale również wprowadzenia dalej długości każdej z par budynków na linii wschód-zachód, tj. określenie szerokości elewacji od drogi wewnętrznej dojazdowej. Przepisy § 6 rozporządzenia nie stwarzają zaś upoważnienia dla ustalania dwóch frontów działki ( terenu ) i z tym związanego dwukrotnego określania szerokości elewacji obiektów dla obu frontów, zwłaszcza gdy określenie taki następuje kumulatywnie, a nie jako rozwiązanie alternatywne.

To uchybienie dostrzegł organ odwoławczy, uznając jednakże błędnie , że skoro ustalone wartości od strony drogi wewnętrznej nie znajdują podstaw w przepisach rozporządzenia, to nie mają charakteru wiążącego, zaś stanowią jedynie dodatkowe wytyczne dla inwestora. Stwierdzenie powyższe jest oczywiście nieuprawnione skoro takie ustalenia zostało podane w sposób stanowczy w pkt I. ppk 1 c Załącznika Nr 1 do decyzji, zaś tę skonstruowano tak, że wskazany załącznik pełni rolę osnowy, tj. rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

Analogiczna uwaga odnosi się do związania inwestora punktem II. ppkt 1 f, który przy niewskazaniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia w tej części można było zamieścić jedynie jako informacje co do stanu faktycznego w terenie w Załączniku Nr 3 stanowiących część tekstową wyników analizy.

Rozstrzygnięcie zawarte w Załącznika Nr 1 do decyzji organu pierwszej instancji, które powiela propozycje wynikające z analizy urbanistyczno-architektonicznej jest niespójne wewnętrznie w pkt I. pkkt d oraz w pkt I. ppkt e. Z analizowanych punktów wnika, że dla projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych ustalono jako zasadę dach połaciowy . Podano określone wysokości elewacji frontowej od strony ul. [...] do kalenicy – przy kalenicy prostopadłej do ulicy oraz inne wartości do gzymsu/okapu przy kalenicy równoległej do ulicy. W przeciwieństwie do tego ustalenia dotyczące geometrii dachu relacjonowane są nie do ulicy , lecz do zabudowy sąsiedniej znajdującej się na działkach nr [...] i [...] , która na przestrzeni czasu może ulegać zmianie. W zakresie, w jakim dopuszczono zaś realizację dachu płaskiego zdaje się technicznie niemożliwa sytuacja, w której wysokość elewacji frontowej będzie wynosić 10 m do gzymsu/attyki – a na taką zezwolono, zaś równocześnie całkowita wysokość budynku wyniesie 10m. Zważyć należy również, że w stosowanych przepisach bark podstawy dla ustalania parametru w postaci całkowitej wysokości budynku.

W sposób błędny ustalono w decyzji organu pierwszej instancji - w ślad za analizą urbanistyczno-architektonuczną i poglądami wyrażonymi w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium odwoławczego z dnia [...] stycznia 2011r., znak [...] - linię zabudowy i to z dwóch różnych powodów.

Po pierwsze, nie jest wiadomym jakim celom ma służyć wyznaczona linia zabudowy, którą ustalono dla przedmiotowej inwestycji w początkowym fragmencie tzw. sięgacza drogowego skoro po jego obu stronach nie rozciąga się teren objęty wnioskiem.

Nadto błędnym jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Linia zabudowy jaką należy ustalić ma mieć charakter obowiązującej linii zabudowy, jej określenie w decyzji jest obowiązkowe, bowiem tylko w takim przypadku ma sens nawiązanie do tego elementu w treści art. 61 ust. 1 pkt 1. Nadto, także treść art. 61 ust. 6 i ust 7 pkt 1 wskazuje wprost na konieczność wyznaczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy linii zabudowy. Również tu wymagana jest konkretność i stanowczość wydawanego rozstrzygnięcia, w którym brak miejsca na dowolność po stronie inwestora, czy też dopuszczalność faktycznego kształtowania linii zabudowy dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia wykonawczego pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś innych - np. pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno przepisów wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ( ust. 1 ). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - także § 4 ust. 3 - nie zwalnia jednak z powinności wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem li tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa wyznaczonego w decyzji jej przebiegu. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęte regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś pkt 5 art. 61 ust. 1 p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie , powiatowe i gminne), w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego. Treść art. 61 ust. 1 pkt 1 .p.z.p. i w nim wymieniona linia zabudowy nie ma zatem związku li tylko z kwestią usytuowania obiektów budowlanych względem dróg.

Uzasadnienia dla wyznaczania w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stwarza także § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń

i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, który odwołuje się do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

Zgodnie z treścią § 3 powyższego rozporządzenia :

1. W części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji.

2. Część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii.

3. Podstawowe jednobarwne oznaczenia graficzne dotyczące granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego, przeznaczone do stosowania w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się zgodnie z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r.

4. W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń decyzji, o których mowa w ust. 1, dopuszcza się stosowanie w części graficznej tych decyzji oznaczeń uzupełniających.

5. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę po pierwsze na fakt, że rozporządzenie, w którym nawiązano do Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 67 ust. 3 p.z.p. Przepis ten nie zawiera upoważnienia do określenia w drodze tego aktu wykonawczego sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy

w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ). Przepis art. 67 ust. 3 p.z.p. upoważnia li tylko do określenia w drodze rozporządzenia oznaczeń

i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Co charakterystyczne regulacja § 3 tego rozporządzenie dotyczy wyłącznie części graficznej, a nie tekstowej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zważyć należy dalej, że sposób ustanawiania Polskiej Normy i jej usytuowanie w systemie prawnym normuje ustawa z dnia 12 września 2002r.

o normalizacji ( Dz.U. Nr 169, poz. 1386 z późn. zm. ). W świetle przepisów tej ustawy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie pełnią roli przepisów prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, zawartej w przepisie rangi ustawowej, natomiast przywołanie Polskich Norm

w rozporządzeniu nie skutkuje nałożeniem obowiązku ich stosowania. Akt niższego rzędu nie może zmienić postanowień aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa o normalizacji.

Niezależnie od tego uwzględnienie Polskiej Normy PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. na tle pozostałych regulacji jest zgodne z poglądami prezentowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

W szczególności, Polska Norma PN-B-01027 z lipca 2002r. dotyczy rysunku budowlanego i podaje oznaczenia graficzne stosowane w projektach zagospodarowania działki lub terenu. Zawarte w niej kolejno tablice odnoszą się do: 1 – oznaczeń graficznych obiektów budowlanych, 2 – oznaczeń graficznych granic

i linii regulacyjnych, 3 – oznaczeń graficznych urządzeń komunikacji, 4 - wymiarowania, 5 –oznaczeń graficznych ukształtowania terenu, 7 –oznaczeń graficznych zieleni i urządzeń terenowych. Tablica 2 – Oznaczenia graficzne granic

i linii regulacyjnych, w pozycji 2.1. wskazuje jako przedmiot oznaczenia obowiązującą linię zabudowy, określa jej przedstawienie graficzne i grubość linii, zaś rysunek zamieszczony w uwagach wskazuje, że obowiązująca linia zabudowy oznacza lokalizację obiektu budowlanego w tej właśnie linii.

O ile z pozycji 2.2 Tabeli 2 pojawia się maksymalna nieprzekraczalna linii zabudowy, pozostawiająca pewną dowolność w sytuowaniu obiektu budowlanego, to jednak żadne z przepisów rangi ustawowej lub rozporządzenia wykonawczego

z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stwarza podstaw do określania w decyzji maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

W sprawie niniejszej nie wyznaczono zatem obowiązującej linii zabudowy pomimo, że taka powinność wynika wprost z przepisów ustawy bez możliwości odstąpienia od jej określenia, bowiem takiej nie dopuszcza ani art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ani przepisy rozporządzenia.

Wywody analizy urbanistyczno-architektonicznej są w tym zakresie wewnętrznie sprzeczne, skoro najpierw mowa w niej o braku podstaw do wyznaczenia w konkretnym przypadku linii zabudowy, zaś następnie określa się ją jako nieprzekraczalną i to na początkowym fragmencie drogi dojazdowej, która w tej części i dalej w głąb niemal do połowy działki nr [...] nie sąsiaduje z terenem inwestycji kubaturowej.

Nie można również uznać, że w sprawie niniejszej została wykazana przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. , który wśród koniecznych do spełnienia warunków dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy przewiduje, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis tej ostatniej ustawy za urządzenia infrastruktury technicznej uznaje wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne.

Z przedłożonej przez inwestora jako aktualna informacji Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. z dnia 26 października 2011r. wynika, że w celu doprowadzenie wody dla projektowanego budynku typu bliźniak we wschodniej części działki nr [...] konieczna jest nie tylko budowa przyłącza, ale uprzednia rozbudowa miejskiej sieci wodociągowej w ul. [...] oraz następnie w projektowanym układzie komunikacyjnym. Na działce nr [...], do wysokości umożliwiających realizację przyłączy wodociągowych. Analogiczna informacja dotyczy odprowadzania ścieków sanitarnych i wód opadowych. W informacji wskazano także na możliwości rozbudowy przez inwestora sieci miejskiej samodzielnie albo kompleksowo w porozumieniu z innymi zainteresowanymi, jednakże po uzgodnieniach z zarządcą ul. [...] i podpisaniu stosownej umowy Z MPWiK.

W sprawie niniejszej nie przedłożono żadnej umowy, pomimo, że taki wymóg wynika jednoznacznie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. Nadto, informacja dotyczy lokalizacji budynków wyłącznie na działce nr [...] i to we wschodniej jej części, a nie jak w niniejszej sprawie, gdzie dodatkowo inwestor wskazuje również budowę obiektu kubaturowego na działce nr [...]. Lokalizacja dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej ( budynek typu bliźniak) na obu działkach, a nie tylko na działce nr [...] w jej wschodniej części wynika zaś zarówno z wniosku, jaki informacji przedłożonych dla innych mediów.

W aktach administracyjnych brak stosownej umowy dotyczącej rozbudowy sieci energetycznej, obowiązek zawarcia której sygnalizują również warunki przyłączenia wydane inwestorowi dnia 15 sierpnia 2011r. przez [...] S.A. Oddział w K

Inne uchybienia z jakimi wydano obie decyzje przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczą naruszenia zasad z art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a i art. 107§1 i 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Do takiej oceny upoważnia zaś pobieżna analiza wniosku inwestora, dokumentów mających dowodzić spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z., niepoddanie wymaganej ocenie analizy urbanistyczno-architektoniczne nazwanej aneksem, nieodniesienie się przez organ pierwszej instancji do zarzutów składanych w sprawie nie tylko przez J.G. , a także błędne założenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , że ustalenie w sprawie warunków zabudowy należy o architekta, który jedynie swą ocenę winien uzasadnić. Co do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wskazał prawidłowo jedynie na brak podstaw prawnych do uwzględnienia w sprawie niniejszej okoliczności dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej na działce nr [...]. Fakty powoływane w skardze, czy w toku postępowania administracyjnego również przez inne strony co do podziału działki nr [...] , dla której wydano w latach poprzednich decyzję o warunkach zabudowy, podzielonej po wzniesieniu budynku na działki nr [...] i nr [...] w taki sposób, który zdaniem tych stron narusza wymogi wcześniejszej decyzji, nie podlegają badaniu w niniejszym postępowaniu, zaś miały znaczenie w odrębnej sprawie administracyjne, w której zezwolono na podział nieruchomości.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu decyzji jest ona niemożliwa.

Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184 ).

Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu. Jak już wspomniano uprzednio, w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany . Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane jest co do zasady węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna.

W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu.