Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 266/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. Minister Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 404 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak [...], o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. spółka [...] S.A. z siedzibą w [...], wystąpiła do Wojewody o wydanie na podstawie art. 5 ust. 1 oraz art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy przesyłowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej dla zadania polegającego na: "[...] " w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nr [...], obręb [...], gmina [...].

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie z ww. wniosku, Wojewoda wydał w dniu [...] maja 2019 r. decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej pn.: "[...] " w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej, w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], w gminie [...].

Od decyzji Wojewody odwołanie wniosła spółka [...] S.A. z siedzibą w [...].

W odwołaniu skarżąca spółka zarzuciła decyzji Wojewody naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz pominięcie istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności:

- pominięcie okoliczności, że objęta zaskarżoną decyzją działka nr [...], obręb [...], stanowi czynną linię kolejową, po której odbywa się ruch pociągów, w następstwie czego organ I instancji nie wziął pod uwagę związanych z tym ograniczeń, wymogów i warunków dla prowadzenia robót na obszarze kolejowym;

- pominięcie okoliczności, że w odniesieniu do ww. działki skarżąca spółka porozumiała się z wykonawcą działającym na rzecz inwestora co do zawarcia umowy w odniesieniu do objętej ww. decyzją działki nr [...], obręb [...], umożliwiającej inwestorowi realizację na tej działce przedmiotowej inwestycji, co jest podstawą uprawnienia inwestora do wejścia i prowadzenia robót budowlanych, polegających m in. na budowie (posadowieniu, podwieszeniu) oraz późniejszej eksploatacji linii energetycznej, w związku z czym postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej było bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone, zaś decyzja Wojewody uchylona;

- pominięcie okoliczności, że zakres inwestycji odnoszący się do działki nr [...], obręb [...], obejmuje - według dokumentacji przedłożonej w niniejszym postępowaniu, jedynie przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej w postaci dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV nad ww. działką, nie przewiduje natomiast założenia innych urządzeń i obiektów, w tym naziemnych, podziemnych, czy nadziemnych, wobec czego organ I instancji błędnie i niezasadnie udzielił więc zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie innych nadziemnych, podziemnych i naziemnych urządzeń oraz obiektów, które nie zostały wskazane we wniosku inwestora;

- pominięcie okoliczności, że opinie i uzgodnienia z zarządcą infrastruktury kolejowej oraz innych spółek kolejowych, a odnoszące się do działki nr [...], obręb [...], dotyczą jedynie robót obejmujących przeprowadzenie oraz eksploatację przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej w postaci dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV nad ww. działką, nie odnoszą się zaś do założenia innych urządzeń i obiektów, w tym nadziemnych, podziemnych, czy nadziemnych, co powoduje, że udzielenie zezwolenia przez organ I instancji na zakładanie i przeprowadzenie innych nadziemnych, podziemnych i naziemnych urządzeń i obiektów nieobjętych opiniowaniem czy uzgodnieniami z zarządcą linii kolejowej jest zatem błędne i niezasadne;

- pominięcie okoliczności, iż - jak uzgodniono z zarządcą infrastruktury kolejowej - prowadzenie robót na przedmiotowej działce jest dopuszczalne jedynie po uprzednim ich zgłoszeniu i uzgodnieniu z [...], a także pod nadzorem zarządcy linii kolejowych,

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej poprzez jego zastosowanie, co skutkuje ograniczeniem sposobu korzystania z działki nr [...], obręb [...], w celu zapewnienia prawa wejścia na jej teren dla prowadzenia budowy w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, eksploatacją, przebudową, utrzymaniem, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, mimo że inwestor posiada tytuł prawny umożliwiający mu prowadzenie tego rodzaju działań na terenie ww. działki, w postaci umowy oraz uzgodnień z właściwymi podmiotami, wobec czego, postępowanie w sprawie wydania decyzji Wojewody jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone, zaś sama decyzja uchylona;

- art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej w związku z art. 124 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), poprzez błędne zastosowanie w odniesieniu do stanowiącej linię kolejową działki nr [...], gdyż podmiotem uprawnionym do wyrażenia zgody na wstęp na teren linii kolejowej nie jest spółka [...] S A. z siedzibą w [...], lecz zarządca linii kolejowej, w związku z czym, nałożenie na skarżącą spółkę, która nie jest zarządcą linii kolejowej, obowiązku udostępnienia działki stanowiącej linię kolejową czyni decyzję Wojewody niemożliwą do wykonania;

- art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do stanowiącej linię kolejową działki nr [...] i uznanie, że w przypadku gdy przywrócenie nieruchomości stanowiących linię kolejową do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje od inwestora odszkodowanie;

- art. 53 ust. 1 i ust. 2, art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 710, z późn. zm.), oraz § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1227, z późn. zm.), poprzez ich pominięcie i w następstwie udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na stanowiącej linię kolejową działce nr [...], przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, w tym podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń nastąpiło bez uprzedniego uzgodnienia robót z zarządcą linii kolejowej.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Rozwoju wydał powołaną na wstępie decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że projektowana inwestycja mieści się w wykazie strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych określonych w załączniku do specustawy przesyłowej, w którym pod pozycją numer [...] wskazano inwestycję pn.: "[...]".

Powołano, że inwestor, stosownie do przepisu art. 34 ust. 2 pkt. 3 specustawy przesyłowej, wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej. Organ ustalił, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji została przewidziana Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odcinka trasy napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 2x400 kV [...] na terenie gminy [...] (Dz. U. Województwa [...] z 2017 r., poz. [...]).

Organ, po przeanalizowaniu złożonego wniosku uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 4 ust. 1 i 2 specustawy przesyłowej. Powołano, że inwestor załączył decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "[...]".

Organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 8 ust. 1 specustawy przesyłowej w związku z art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy przesyłowej, a organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie.

W odniesieniu do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, Minister wskazał, że organy administracyjne właściwe do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, nie są uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Niedopuszczalna jest również ocena przez ww. organy racjonalności, czy aspektów ekonomicznych i społecznych koncepcji przedstawionej przez inwestora. Ocenie dokonanej przez organy I i II instancji podlega zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy przesyłowej.

Minister uznał, że ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej działki skarżącej spółki jest w analizowanej sprawie uzasadnione. Powołano, że zakresem inwestycji, dla której została wydana decyzja Wojewody, objęta jest działka skarżącej spółki. Inwestor we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wskazał ją jako nieruchomość, w stosunku do której decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej. Organ powołał art. 8 ust. 1 pkt 8 specustawy przesyłowej, wskazując, że zgodnie z przepisem art. 22 ust. 1 specustawy, w decyzji lokalizacyjnej, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, wojewoda ogranicza sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Organ odwoławczy uznał zatem, że Wojewoda w pkt VIII decyzji zasadnie ograniczył sposób korzystania z działki nr [...]. Minister uznał, że dla działki pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej spółki, na której znajduje się czynna linia kolejowa zachodziły przesłanki zastosowania art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej.

Organ powołał, że Wojewoda wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z zakresem wskazanym we wniosku inwestora. To inwestor, będący kreatorem miejsca, sposobu i kształtu lokalizacji inwestycji, zdecydował o wyborze konkretnego tytułu prawnego do nieruchomości i wobec tego był zobowiązany we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej (złożonym w trybie art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy przesyłowej) do wskazania nieruchomości, w stosunku do których decyzja ma wywołać skutek określony w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej.

W odniesieniu do zarzutów odwołania, że objęta zaskarżoną decyzją działka nr [...], stanowi czynną linię kolejową, po której odbywa się ruch kolejowy, a tym samym organ nie wziął pod uwagę związanych z tym ograniczeń, wymogów i warunków dla prowadzenia robót na obszarze kolejowym, Minister podkreślił, że z treści art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej w żaden sposób nie wynika, aby nie znajdował on zastosowania do nieruchomości, na których znajdują się czynne linie kolejowe i które stanowią tereny zamknięte. Powołano, że ustawodawca nie wyłączył z zakresu stosowania art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej nieruchomości stanowiących tereny kolejowe. Specustawa przesyłowa nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości jej zastosowania do terenów o takim statusie. Jak również szczególnych uregulowań dotyczących wydawania decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości stanowiących kolejowe tereny nie zawierają również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (która w przedmiotowej sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie w zakresie określonym w specustawie przesyłowej) oraz przepisy ustawy o transporcie kolejowym. Organ powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., (sygn. akt II OSK 2977/17), wskazał, że administracyjnoprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dotyczyć może również nieruchomości stanowiących tereny kolejowe zamknięte.

Minister stwierdził, że decyzja organu I instancji ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, nie wskazuje szczegółowych rozwiązań technicznych realizacji inwestycji. Podkreślono, że decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych stanowi jeden z pierwszych etapów procesu inwestycyjnego, zaś następnym etapem jest zaś przygotowanie projektu budowlanego oraz uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę zostaną określone szczegółowe rozwiązania techniczne dotyczące wymogów i warunków, dla prowadzenia robót na obszarze kolejowym. Organ powołał art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.). Wskazano jednocześnie, że w pkt II decyzji organ wojewódzki wskazał, że "Projektowana inwestycja powinna spełniać wymagania wynikające z przepisów obowiązujących, a w szczególności: (...) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Jednocześnie organ I instancji wskazał w ww. punkcie decyzji na konieczność uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Organ uznał za niezasadne zarzuty spółki dotyczące pominięcia przez organ wojewódzki okoliczności, że w odniesieniu do działki objętej zaskarżoną decyzją, strona skarżąca porozumiała się z inwestorem co do zawarcia umowy umożliwiającej realizację inwestycji na przedmiotowej działce, wobec czego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej było bezprzedmiotowe.

Organ powołał, że strony nie doszły do porozumienia w zakresie uzyskania trwałego tytułu prawnego do nieruchomości dla celu związanego z szeroko rozumianą eksploatacją linii przesyłowej. Minister ustalił, że udostępnienie przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą spółkę miało charakter warunkowy (na dowód czego inwestor do pisma z 10 lipca 2019 r. załączył kopię uzgodnienia z dnia 28 marca 2017 r. zawartego między spółką [...] S.A. Oddział [...] a wykonawcą działającym na rzecz inwestora), a warunki stawiane przez stronę skarżącą nie uzyskały akceptacji inwestora. Organ powołał, że zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, niepozostawiający żadnych wątpliwości. Zgoda taka nie może być dorozumiana. W przedmiotowej sprawie inwestorowi nie udało się dojść do porozumienia, wobec czego inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie.

Organ uznał, że specustawa przesyłowa wprowadza uregulowania specjalne, które mają za zadanie ułatwić inwestorowi realizację inwestycji strategicznych z punktu widzenia interesu państwa, w tym poprzez pozyskiwanie nieruchomości dla celów takich inwestycji. Przepis art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej, jako mający charakter uregulowania szczególnego, musi być zatem interpretowany zawężająco, w związku z czym nie jest dopuszczalne formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o którym mowa w tym przepisie. Organ wskazał, że to od inwestora zależy, w jaki sposób będzie chciał uzyskać tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane niezbędny do uzyskania pozwolenia na budowę. Ewentualny fakt uzyskania takiego tytułu wynikającego z porozumienia, nie niweczy możliwości wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie decyzji, zawierającej skutki określone w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej. Organ powołał, że z treści art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej, w przeciwieństwie do art. 124 ust, 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wynika, że przesłanką do ograniczenia korzystania z nieruchomości jest brak zgody jej właściciela lub użytkownika wieczystego. Organ nie podzielił więc stanowiska spółki [...], że zgoda wyrażona przez użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości w ramach zawartej uprzednio umowy uprawniającej inwestora do wejścia i prowadzenia robót budowlanych na terenie nieruchomości, powoduje brak możliwości wydania - na podstawie art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej - decyzji ograniczającej sposób korzystania z tych nieruchomości. Powołano, że to inwestor, realizujący inwestycję na podstawie przepisów specustawy przesyłowej, decyduje o wyborze tytułu prawnego do nieruchomości, które są niezbędne do zrealizowania inwestycji. Inwestor jest bowiem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest sprawdzenie, czy wnioskowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości odpowiada wymogom wyrażonym w regulacjach specustawy przesyłowej. Skoro zatem inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości skarżącej spółki w związku z realizacją inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, to organ wojewódzki władny był jedynie do oceny tego wniosku pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami, a następnie wydania stosownej decyzji. Organ uznał, że przedmiotu postępowania prowadzonego na podstawie przepisów specustawy przesyłowej nie może stanowić zagadnienie, czy przeprowadzane były przez inwestora jakiekolwiek negocjacje w tej kwestii, ani treść ewentualnie zawartej na tę okoliczność umowy.

Minister nie podzielił również argumentów skarżącej spółki, że Wojewoda błędnie i niezasadnie udzielił zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie innych nadziemnych, podziemnych i naziemnych urządzeń oraz obiektów niewymienionych w dokumentacji przedłożonej przez inwestora, w sytuacji gdy zakres inwestycji odnoszący się do przedmiotowej działki, jak również uzgodnienia z zarządcą infrastruktury kolejowej, obejmują jedynie przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej w postaci dwutorowej linii elektroenergetycznej nad ww. działkami. Organ powołał, że treść decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej została określona w art. 8 ust. 1 specustawy przesyłowej i wskazując na brzmienie art. 22 ust. 1 tej ustawy stwierdzono, że organ nie ma możliwości uznaniowego rozstrzygania o elementach wymienionych w wyżej powołanych przepisach. Minister uznał, że organ jest zobowiązany do sporządzenia decyzji, która w swej treści odnosić się będzie do wszystkich ustawowych elementów. Skoro więc ustawodawca precyzyjnie określił treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oraz ograniczeń nią ustanawianych, to nie można czynić zarzutu organowi, że - orzekając w decyzji o ww. ograniczeniu korzystania z przedmiotowych nieruchomości, w sposób literalnie wskazany w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej - wykroczył poza wniosek inwestora o wydanie decyzji lokalizacyjnej, w zakresie skutków określonych w ww. przepisie. Organ zaznaczył, że przepisy specustawy przesyłowej nie zobowiązują wnioskodawcy do szczegółowego określenia we wniosku, na czym faktycznie/konkretnie będzie polegało ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, wynikające z treści art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej. Tym samym, niemożliwe jest wymaganie od organu orzekającego na tym etapie procesu inwestycyjnego, aby - tak jak oczekuje tego strona skarżąca - szczegółowo określił w decyzji lokalizacyjnej zakres ograniczenia. Podkreślono, że specustawa przesyłowa określa jedynie "ogólny katalog" ograniczeń w związku z realizacją zamierzenia inwestycyjnego, a decyzja o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny - określa dopuszczalność zamierzenia inwestycyjnego w wyznaczonej przez inwestora lokalizacji, z punktu widzenia przepisów prawa, a także wskazuje ogólne warunki i zasady, którym inwestycja powinna odpowiadać. Uszczegółowienie tych warunków i zasad następuje natomiast przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Tym samym, to w projekcie budowlanym, przedłożonym przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, zostanie uszczegółowiony zakres prac niezbędnych do wykonania na przedmiotowej działce, a wynikających z treści art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej.

Z uwagi na powyższe Minister uznał, że zapis znajdujący się w skarżonej decyzji Wojewody o orzeczeniu ograniczenia korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jest zgodny z wymogami specustawy przesyłowej i nie stanowi o wadliwości tej decyzji.

Organ odwoławczy nie uwzględnił również zarzutu skarżącej o naruszeniu przez Wojewodę art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej w związku z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, że z samych przepisów specustawy przesyłowej, a w szczególności art. 22 ust. 2 tej ustawy, wynika, iż adresatem obowiązku udostępniania nieruchomości podlegającej ograniczeniu w korzystaniu, jest jej właściciel bądź użytkownik wieczysty. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, to właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługuje odszkodowanie od inwestora w razie braku możliwości przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, po zrealizowaniu prac wynikających z treści art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej. Minister powołał, że zgodnie z wpisem ujawnionym w księdze wieczystej, użytkownikiem wieczystym działki nr [...] jest skarżąca spółka, i wobec tego stwierdził, że jest ona podmiotem właściwym do udostępnienia inwestorowi ww. nieruchomości w celu zrealizowania przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Minister ocenił, że odrębną zaś kwestią jest to, jaki de facto podmiot zarządza terenem podlegającym ograniczeniu w korzystaniu, bowiem specustawa przesyłowa nie wskazuje, by od tej kwestii uzależnione było nałożenie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości.

Minister nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego pominięcia okoliczności, że w myśl uzgodnień z zarządcą infrastruktury kolejowej, prowadzenie robót na przedmiotowej działce, dopuszczalne jest jedynie po uprzednim zgłoszeniu robót i uzgodnieniu ich z [...], a także pod nadzorem zarządcy linii kolejowych. Organ powołując art. 34 ust. 2 pkt 3 lit. a specustawy przesyłowej wskazał, że z przepisu tego nie wynika, aby na etapie przedmiotowego postępowania zachodziła konieczność uzyskania opinii podmiotów wskazanych przez skarżącą spółkę. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 2 pkt 3 lit. b specustawy przesyłowej, w analizowanym przypadku wyłączono stosowanie przepisu art. 4 ust. 2 ww. ustawy, a w tym art. 4 ust. 2 pkt 8, przewidującego załączenie do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej opinii właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej. Organ uznał więc, że nie można byłoby wymagać na tym etapie procesu inwestycyjnego przedłożenia przez inwestora takowych opinii, bowiem stanowiłoby to wprowadzenie warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Minister ocenił, że na podstawie samej decyzji wywołującej skutki, o których mowa w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej (przy uwzględnieniu, iż lokalizacja omawianej inwestycji została przewidziana w planie miejscowym), inwestor nie może wejść na teren przedmiotowej nieruchomości i rozpocząć budowy czy eksploatacji linii elektroenergetycznej. Dla rozpoczęcia prac niezbędne jest zrealizowanie przez inwestora szeregu nałożonych na niego w tym procesie obowiązków, wynikających z innych przepisów prawa, wydanych decyzji, czy też opinii i uzgodnień i przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, inwestor powinien opracować projekt budowlany oraz uzyskać pozwolenie na budowę. Organ powołał, że szczegółowe warunki realizacji inwestycji zostaną więc określone na etapie wydawania pozwolenia na budowę, a kwestia prowadzenia robót, w tym wejścia na działki stanowiące teren kolejowy (z uwzględnieniem przepisów ustawy o transporcie kolejowym, w tym art. 58), jest już elementem prowadzenia samych robót budowlanych oraz szczegółowego ich harmonogramu i nie podlega ocenie organów orzekających w sprawie lokalizacji inwestycji. Ponadto organ wskazał, że prace na działce nr [...] zostały uzgodnione z zarządcą linii kolejowej, a inwestor dysponuje uzgodnieniem z zarządcą linii kolejowej - [...] S.A., określającym warunki realizacji inwestycji na terenie linii kolejowej.

Minister nie podzielił również argumentów skarżącej spółki, jakoby Wojewoda pominął wymagania dla prowadzenia robót oraz usytuowania różnego rodzaju obiektów na terenach kolejowych, wynikające z art. 53 ust. 1 i 2, art. 57 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 119 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia w sprawie odległości i warunków usytuowania obiektów w sąsiedztwie linii kolejowej. Organ podkreślił, że badanie tego rodzaju kwestii dokonywane jest przez organ architektoniczno-budowlany na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero na etapie tego postępowania określone zostaną szczegółowe rozwiązania techniczne (w tym szczegółowe parametry) inwestycji. Oceny warunków techniczno-budowlanych dokonują zatem organy administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego, zawierającego rozwiązania techniczne realizacji inwestycji, sporządzonego przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną i stosowne uprawnienia. Natomiast na tym etapie takie zarzuty są przedwczesne. Organ dodał, (powołując pismo inwestora z dnia [...] lipca 2019 r. i pismo spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., skierowane do wykonawcy przedmiotowej inwestycji), że zarządca linii kolejowej - spółka [...] S.A. z siedzibą w [...], uzgodniła odstępstwo od warunków określonych w ww. przepisach i zmniejszenie dopuszczalnej odległości obiektów od obszarów kolejowych do 0 m.

Minister nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej poprzez jego zastosowanie do przedmiotowej działki. Organ powołał, że przepis art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej znajduje zastosowanie w odniesieniu do wszystkich nieruchomości objętych ograniczeniem w korzystaniu na mocy art. 22 ust. 1 ww. ustawy. Powyższe wynika wprost ze zdania pierwszego treści przepisu art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej, a ustawodawca nie uzależnił możliwości zastosowania powyższego przepisu od funkcji, jaką pełni dana nieruchomość. Nie ma zatem znaczenia, czy nieruchomość ma status nieruchomości "zwykłej" czy też np. jest to czynna linia kolejowa o znaczeniu państwowym, w związku z czym taka nieruchomość posiada status terenu zamkniętego. Niewątpliwie w każdym przypadku inwestor zobowiązany jest po wykonaniu robót przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego, jeżeli jednak nie jest to możliwe, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje odszkodowanie z tego tytułu.

Organ uznał, za bezzasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej, w sposób rzetelny, zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i specustawy przesyłowej, oraz wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W tym zakresie podjął też wszelkie niezbędne kroki konieczne do ustalenia stanu faktycznego, przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe i poczynił na jego podstawie właściwe ustalenia. Ponadto, organ wojewódzki w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił wydane rozstrzygnięcie, wskazując przesłanki, które wziął pod rozwagę.

[...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] zaskarżyła decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2019 r. w całości. Decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art.77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz pominięcie istotnych w niniejszej sprawie okoliczności, w tym w szczególności:

- pominięcie okoliczności, że objęta zaskarżoną decyzją działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...] stanowi czynną linię kolejową, po której odbywa się ruch pociągów, w następstwie czego Organ pominął, związane z tym ograniczenia, a także wymogi i warunki dla prowadzenia robót na obszarze kolejowym;

- pominięcie okoliczności, że w odniesieniu do ww. działki wnioskodawca posiada tytuł prawny, umożliwiający realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, w postaci umowy oraz uzgodnień z [...] S.A., oraz uzgodnień: z [...] S.A. z dnia [...] czerwca 2016 r. oraz z dnia [...] lipca 2016 r., a także uzgodnień z zarządcą linii kolejowej - spółką [...] S.A. a także zarządcą - [...] S.A. z siedzibą w [...], uprawniających inwestora do wejścia i prowadzenia na terenie ww. działki robót budowlanych, polegających m.in. na budowie (posadowieniu, podwieszeniu) oraz późniejszej eksploatacji dwutorowej linii energetycznej 400 kV, wobec czego, w ocenie [...] S.A., postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone, zaś decyzja Ministra i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] winne zostać uchylone;

- pominięcie okoliczności, że zakres inwestycji odnoszący się do ww. działki obejmuje, według dokumentacji przedłożonej w niniejszym postępowaniu, jedynie przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej w postaci dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV nad wyżej wymienioną działką, nie przewiduje zaś założenia innych urządzeń i obiektów, w tym naziemnych, podziemnych, czy nadziemnych. Z uwagi na powyższe Organ błędnie i niezasadnie utrzymał w mocy zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie innych nadziemnych, podziemnych i naziemnych urządzeń oraz obiektów nie wymienionych w dokumentacji przedłożonej w niniejszym postępowaniu;

- pominięcie okoliczności, że opinie oraz uzgodnienia z zarządcą infrastruktury kolejowej (spółki [...] S.A.) oraz innych spółek kolejowych odnoszące się do ww. działki dotyczą zakresu robót obejmujących jedynie przeprowadzenie oraz eksploatację przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej w postaci dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV nad wyżej wymienioną działką, nie odnoszą się natomiast do założenia innych urządzeń i obiektów, w tym naziemnych, podziemnych, czy nadziemnych. Z uwagi na powyższe Organ błędnie i niezasadnie utrzymał w mocy zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie innych nadziemnych, podziemnych i naziemnych urządzeń oraz obiektów nie objętych opiniowaniem czy uzgodnieniami z zarządcą linii kolejowej;

- pominięcie okoliczności, iż zgodnie z uzgodnieniem z zarządcą infrastruktury kolejowej prowadzenie robót na ww. działce, jest dopuszczalne jedynie po uprzednim zgłoszeniu robót i uzgodnieniu ich z [...], a także pod nadzorem zarządcy linii kolejowych;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

- art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych poprzez jego zastosowanie i w następstwie ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] obręb [...], w celu zapewnienia prawa wejścia na teren wyżej wymienionej działki dla prowadzenia budowy w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, eksploatacją, przebudową, utrzymaniem, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, mimo że inwestor posiada tytuł prawny umożliwiający mu prowadzenie tego rodzaju działań na terenie ww. działki, w postaci umowy oraz uzgodnień z właściwymi podmiotami.

- art. 22 ust.1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych w zw. z art. 124 ust.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do stanowiącej linię kolejową działki nr [...], w sytuacji gdy podmiotem uprawnionym do wyrażenia zgody na wstęp na teren linii kolejowej nie jest [...] S.A. lecz zarządca linii kolejowej, wobec czego nałożenie na Skarżącego nie będącego zarządcą linii kolejowej obowiązku udostępnienia działki stanowiącej linię kolejową czyni niniejszą decyzję niemożliwą do wykonania;

- art. 22 ust.2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych poprzez jego zastosowanie w odniesieniu do stanowiącej linię kolejową ww. działki i uznanie, że w przypadku gdy przywrócenie nieruchomości stanowiącej linię kolejową do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje od inwestora odszkodowanie;

- art. 53 ust.1 i ust.2, art.57 ust.1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz § 4 ust.1 i ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzenia i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych poprzez ich pominięcie i w następstwie udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na stanowiącej linię kolejową ww. działce przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, w tym podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń bez uprzedniego uzgodnienia robót z zarządcą linii kolejowej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność działania administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie: a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, b) dochowania wymaganej prawem procedury c) zgodności działania z prawem materialnym (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.)

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Tym samym nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń prawa procesowego i materialnego. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U 2018, poz. 404 z póżn. zm). Spółka [...] S A. z siedzibą w [...], zgodnie z art. 4 specustawy przesyłowej, wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w postaci sieci przesyłowe w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 ustawy. Projektowana inwestycja mieści się w wykazie strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych określonych w załączniku do specustawy przesyłowej, w którym pod pozycją numer [...] wskazano inwestycję pn.: "[...]".

Lokalizacja przedmiotowej strategicznej inwestycji została przewidziana w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym przez właściwy organy gminy. W uzasadnieniu swej decyzji Minister poczynił szczegółowe ustalenia faktyczne w tym zakresie i Sąd w całości je podzielając przyjmuje je za własne.

Zgodnie z art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy przesyłowej, w przypadku gdy lokalizacja strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej przewidziana jest w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy, inwestor w każdym czasie może wystąpić o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na zasadach i w trybie określonych w ww. ustawie w zakresie skutków, o których mowa wart. 19 ust. 3 lub art. 22 ust. 1, z zastrzeżeniem, że w takim przypadku: a) wniosek, o którym mowa wart. 4 ust. 1, zawiera dane określone wart. 4 ust. 1 pkt 7-9, b) przepisu art. 4 ust. 2 nie stosuje się. W sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej, co jednoznacznie wynika z treści wniosku złożonego przez inwestora. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że art. 34 ust. 2 pkt. 3 specustawy, zamieszczony w Rozdziale 7 zatytułowanym "Przepisy przejściowe i końcowe" był materialnoprawną podstawą umożliwiająca wydanie zakwestionowanej decyzji.

Zasadnie, jak to wskazano w uzasadnieniu decyzji organ uznał, że inwestor nie był zobowiązany do przedłożenia map z projektem podziału nieruchomości, które tylko w części są położone w granicach terenu objętego wnioskiem, w tym terenu przeznaczonego pod budowę stacji elektroenergetycznej, sporządzonych zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 7 specustawy przesyłowej, jak również nie był zobowiązany do wskazania nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli jest prowadzona dla nieruchomości, na których jest planowana budowa stacji elektroenergetycznej, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 19 ust. 3 specustawy przesyłowej (art. 4 ust. 1 pkt 8 specustawy przesyłowej). Inwestor we wniosku nie był zobowiązany do wskazania również ograniczonych praw rzeczowych obciążających nieruchomości, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 8 specustawy przesyłowej. Powyższe wynika z treści art. 34 ust. 2 pkt 3 a i b. Tak więc prawidłowe było stanowisko organu, że złożony wniosek zawiera wszystkie wymagane elementy wynikające ze specustawy przesyłowej. Do wniosku inwestor załączył również decyzję środowiskową dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie uznał, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 8 ust. 1, 2 w związku z art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy przesyłowej, a w szczególności, że zawiera wszystkie elementy prawem wymagane. Właściwa jest również ocena organu odwoławczego, co do prawidłowości prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Szczegółowe ustalenia zostały powołane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji i Sąd w całości je podzielając przyjmuje je za własne.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze, to zauważyć należy, że zarzuty te są analogiczne do zgłoszonych na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy bardzo szczegółowo odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ również merytorycznie wypowiedział się co do argumentów przedstawionych przez skarżącą spółkę. Sąd w całości podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak również powtórzone w złożonej odpowiedzi na skargę.

W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. to stwierdzić należy, że jest on całkowicie bezzasadny. Wbrew twierdzeniom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organy administracji rozpoznając przedmiotową sprawę podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie pomijając żadnych istotnych okoliczności.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej w decyzji lokalizacyjnej, w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, wojewoda ogranicza sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenia zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub podziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepis art. 124 ust. 2 i 5-8 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio.

Wbrew zarzutom skargi organ wziął pod uwagę fakt, że objęta zaskarżoną decyzją działka stanowi czynną linię kolejową, po której odbywa się ruch pociągów. Jak zasadnie wskazał organ w uzasadnieniu decyzji, przepisy specustawy przesyłowej, w tym w szczególności art. 22 ust. 1, znajdują również zastosowanie do terenów kolejowych (również terenów na których funkcjonują czynne linie kolejowe). Żaden obowiązujący przepis prawa nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów specustawy w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 do terenów kolejowych. Jak słusznie zauważył organ, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej decyduje o przebiegu inwestycji oraz o wielkości terenu niezbędnego dla realizacji inwestycji, dokonując wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych. Organy administracji mogą działać tylko w granicach wniosku inwestora, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a ich ocenie podlega zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy przesyłowej. Sąd w całości podziela stanowisko organu, że "Treść przepisu art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej nie pozostawia wątpliwości, że intencją racjonalnego ustawodawcy było takie ukształtowanie prawa i możliwości ograniczenia prawa własności nieruchomości objętych inwestycją, aby stworzyć dla inwestora możliwość jak najszybszego przystąpienia do realizacji inwestycji, jej zrealizowania, a następnie prowadzenia prac związanych z konserwacją urządzeń, w tym usuwaniem awarii." W tym miejscu wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji organ powołał się na orzecznictwo sądowo administracyjne prezentujące stanowisko o możliwości administracyjnoprawnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w stosunku do nieruchomości stanowiących kolejowe tereny zamknięte (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2977/17). Powołane orzeczenie zostało wydane na gruncie przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. o [...] (Dz. U. [...]. [...]) - art. 24 ust. 1 i 25 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Wskazać należy, że przepis art. 25, stanowiący podstawę wydanie decyzji administracyjnej w powołanej sprawie, został uchylony i utracił moc z dniem 4 września 2018 r., a wprowadzony przepis art. 25 a określił warunki wykonywania przysługującego inwestorowi prawa do wejścia na m.in. grunty objęte obszarem kolejowym. Niezależnie jednak od powyższego, to trzeba podkreślić, że brzmienie art. 22 ust. 1 oraz innych przepisów specustawy przesyłowej nie zostało zmienione przez ustawodawcę. Tak więc okoliczność, że nastąpiła zmiana przepisów specustawy o gazoporcie, nie może uzasadniać zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, skoro organy orzekające w przedmiotowej sprawie rozstrzygały sprawę na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów specustawy przesyłowej, które miały zastosowanie w sprawie.

Uznać należy, że prawidłowo w decyzji nie wskazano szczegółowych rozwiązań technicznych realizacji inwestycji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych stanowi jeden z pierwszych etapów procesu inwestycyjnego, następnym etapem jest zaś przygotowanie projektu budowlanego oraz uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że szczegółowe rozwiązania techniczne, które pozwolą na dochowanie warunków technicznych, określone zostaną dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Zasadnie organ powołał w tym zakresie ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), wskazując, że inwestor jest zobowiązany do uzyskania również pozwolenia na budowę, a zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej w decyzji o pozwoleniu na budowę, w razie potrzeby określa szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Nie budzi wątpliwości Sądu, że kwestia prowadzenia robót, w tym wejścia na działki stanowiące teren kolejowy zamknięty, przy uwzględnieniu m.in. przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (w tym art. 53 ust. 1, art. 57 ust. 1 i art. 58 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej (...), jest już elementem prowadzenia samych robót budowlanych oraz szczegółowego ich harmonogramu i nie podlegała ocenie organów orzekających w sprawie lokalizacji inwestycji. Nie doszło zatem do naruszenia wyżej powoływanych przepisów w przedmiotowym postępowaniu. Nie można również podzielić zarzutów skargi, że w świetle art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym niedopuszczalne jest lokalizowanie na terenach kolejowych inwestycji niezwiązanych z infrastruktury kolejową. W przedmiotowej sprawie nie miał co prawda zastosowania przepis 4 ust. 2 pkt 8 specustawy przesyłowej (zgodnie z art. 34 ust. 2 pkt 3 lit. b ww. ustawy), ale w przepisie tym ustawodawca wskazał, że do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej inwestor załącza opinie właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej lub innego podmiotu władającego nieruchomością wchodzącą w skład obszaru kolejowego - w zakresie, w jakim projektowana inwestycja przebiega przez nieruchomości wchodzące w skład obszaru kolejowego, przylega do nieruchomości wchodzących w skład obszaru kolejowego lub powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania tych nieruchomości. Tak więc z przepisu tego wprost wynika, że ustawodawca dopuścił lokalizację inwestycji w zakresie sieci przesyłowej na obszarach kolejowych. Ponadto lokalizacja przedmiotowej inwestycji została przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a z treści przepisu art. 14 ust. 6 w zw. z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby inwestycje przewidziane - w drodze planu miejscowego - do realizacji na terenie zamkniętym kolejowym, miały stanowić wyłącznie inwestycje ściśle związane z infrastrukturą kolejową. Ponadto nieuzasadnione są zarzuty związane z obawą możliwości ewentualnej likwidacji linii kolejowej w wyniku zlokalizowania na obszarze kolejowym inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Ustawodawca przewidział bowiem możliwość lokalizowania tego rodzaju inwestycji na terenach kolejowych, a likwidowanie linii kolejowych w związku z budową linii przesyłowej byłoby całkowicie nieracjonalne. Również z treści przepisu art. 22 ust. 1 i 2 specustawy przesyłowej, określającego jedynie ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, nie można wywodzić uprawnienia inwestora do decydowania o możliwości korzystania z linii kolejowej. Jak słusznie powołał organ w odpowiedzi na skargę, zarządcą linii kolejowej w dalszym ciągu pozostanie spółka [...] S.A.

Niezasadny jest również zarzut pomięcia okoliczności posiadania przez inwestora tytułu prawnego do przedmiotowej działki umożliwiającego realizację przedmiotowej inwestycji oraz naruszenia art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej w tym zakresie. Organ dokonał szczegółowych ustaleń stanu faktycznego na powyższą okoliczność i je opisał w uzasadnieniu decyzji. Ustalenia te Sąd w całości podziela i nie ma potrzeby ponownego ich przytaczania w tym miejscu. Sąd podziela ocenę organu, że inwestor nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej działki uprawniającego go zarówno do wejścia na jej teren w celu budowy omawianej linii energetycznej, jak i jej późniejszego utrzymania, eksploatacji, konserwacji, remontu, przebudowy oraz usuwania awarii. Nie doszło do zawarcia umów w przedmiocie udzielenia uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Stwierdzić należy, że nie został wykreowany na rzecz inwestora trwały tytuł prawny w zakresie uprawnień opisanych w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej. Ponadto, nawet zawarcie umów nie uniemożliwia inwestorowi wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie decyzji administracyjnej, zawierającej skutki określone w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej. Również zauważyć należy, że umowy cywilnoprawne, zawarte pomiędzy stronami pod określonymi warunkami, na określony termin, mogą zostać wypowiedziane czy rozwiązane. Bezspornym w sprawie jest fakt, że nie została ustanowiona na rzecz inwestora służebność na przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić należy, że celem specustawy przesyłowej było wprowadzenie uregulowań specjalnych, które mają za zadanie ułatwić inwestorowi realizację inwestycji strategicznych z punktu widzenia interesu państwa, w tym poprzez pozyskiwanie nieruchomości dla celów takich inwestycji. Uzyskany trwały tytuł prawny umożliwi inwestorowi w razie konieczności na dokonanie chociażby przebudowy linii i niewątpliwie zaskarżona decyzja jest takim trwałym tytułem prawnym do nieruchomości, ujawnionym w treści księgi wieczystej i ma szerszy zakres niż wydane uzgodnienia.

Słusznie organ zauważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skutki decyzji wynikające z treści art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej są analogiczne do skutków decyzji o ograniczeniu prawa własności nieruchomości, wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast z treści art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej, w przeciwieństwie do art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wynika, że przesłanką do ograniczenia korzystania z nieruchomości jest brak zgody jej właściciela lub użytkownika wieczystego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że to inwestor, realizujący inwestycję na podstawie przepisów specustawy przesyłowej, decyduje o wyborze tytułu prawnego do nieruchomości, które są niezbędne do zrealizowania inwestycji.

Sąd nie podziela również zarzutu, że organ udzielił zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie innych nadziemnych, podziemnych i naziemnych urządzeń oraz obiektów niewymienionych w dokumentacji przedłożonej przez inwestora, w sytuacji gdy zakres inwestycji odnoszący się do przedmiotowej działki, jak również uzgodnienia z zarządcą infrastruktury kolejowej, obejmują jedynie przeprowadzenie przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej w postaci dwutorowej linii elektroenergetycznej nad ww. działką. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że treść decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej została określona w art. 8 ust. 1 specustawy przesyłowej, a zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 pkt 8 specustawy przesyłowej, decyzja o ustaleniu strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej musi zawierać oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja ta ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 22 ust. 1 tej ustawy. Natomiast treść art. 22 ust. 1 zdanie pierwsze specustawy przesyłowej określa, że w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ograniczy sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Tak więc prawidłowe było stanowisko organu, że nie ma on możliwości uznaniowego rozstrzygania o elementach wymienionych w wyżej powołanym przepisie. Organ był zobowiązany do sporządzenia decyzji, która w swej treści odnosić się będzie do wszystkich ustawowych elementów, precyzyjnie określonych przez ustawodawcę. W przedmiotowej sprawie organ orzekł o ograniczeniu w sposobie korzystania z nieruchomości na rzecz inwestora wpisując w treść decyzji brzmienie obowiązującego przepisu, zgodnie z wnioskiem inwestora, który przecież wniósł o wydanie decyzji właśnie w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej. Podzielić należy również stanowisko organu, że przepisy specustawy przesyłowej nie zobowiązują wnioskodawcy do szczegółowego określenia we wniosku, na czym faktycznie/konkretnie będzie polegało ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, wynikające z treści art. 22 ust. 1 specustawy. Ponadto, zgodzić się należy z opinią organu, że niemożliwe jest wymaganie od organu orzekającego na tym etapie procesu inwestycyjnego, aby już na tym etapie inwestycji szczegółowo określił w decyzji lokalizacyjnej zakres ograniczenia. Prawidłowe jest stanowisko organu, że specustawa przesyłowa określa jedynie "ogólny katalog" ograniczeń w związku z realizacją zamierzenia inwestycyjnego, a decyzja o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji jest pierwszą z cyklu decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny - określa dopuszczalność zamierzenia inwestycyjnego w wyznaczonej przez inwestora lokalizacji, z punktu widzenia przepisów prawa, a także wskazuje ogólne warunki i zasady, którym inwestycja powinna odpowiadać. Uszczegółowienie tych warunków i zasad następuje natomiast przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Zasadne jest stanowisko organu, że to projekcie budowlanym, przedłożonym przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, zostanie uszczegółowiony zakres prac niezbędnych do wykonania na przedmiotowych działkach, a wynikających z treści art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej i dopiero na tym dalszym etapie procesu inwestycyjnego istniała będzie konieczność uwzględnienia opinii i uzgodnień dokonanych przez zarządcę linii kolejowej. Powyższe dotyczy również kwestii uprzedniego zgłoszenia robót i uzgodnienia ich z [...]. Z powyższych względów niezasadny jest również zarzut dotyczący utrzymania w mocy zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie innych nadziemnych, podziemnych i naziemnych urządzeń oraz obiektów nie objętych opiniowaniem czy uzgodnieniami z zarządcą linii kolejowej. Na tym etapie postępowania organ był zobowiązanych do stosowania przepisów specustawy przesyłowej, która w sposób jednoznaczny określa wymagane elementy w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji strategicznej w zakresie skutków, o których mowa w art. 22 ust. 1. Organ, działając na podstawie przepisów tej ustawy, na tym początkowym etapie procesu inwestycyjnego, nie mógł orzec o dodatkowych elementach, nie przewidzianych w przepisach specustawy ani we wniosku inwestora. Oczywistym jest jednak dla Sądu, że inwestor, realizując również prace nie wymagające zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę, zobowiązany jest do przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów ustawy o transporcie kolejowym i wynikających ograniczeń związanych ze wstępem na teren funkcjonującej linii kolejowej w kontekście bezpieczeństwa, jak również w zakresie uzgadniania prac z zarządcą. Wskazać również należy, że z uwagi na art. 34 ust. 2 pkt 3 lit. b specustawy przesyłowej, w przedmiotowej sprawie wyłączono stosowanie przepisu art. 4 ust. 2 ww. ustawy, a w tym art. 4 ust. 2 pkt 8, przewidującego załączenie do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej opinii właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej. Tym samym, nie można byłoby wymagać na tym etapie procesu inwestycyjnego przedłożenia przez inwestora takowych opinii i uzgodnień.

W ocenie Sądu bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej w zw. z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z samych przepisów specustawy przesyłowej, a w szczególności art. 22 ust. 2 ustawy, wynika, że adresatem obowiązku udostępniania nieruchomości podlegającej ograniczeniu w korzystaniu, jest jej właściciel bądź użytkownik wieczysty, któremu przysługuje odszkodowanie od inwestora w razie braku możliwości przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, po zrealizowaniu prac wynikających z treści art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej. Nie budzi wątpliwości w sprawie, że użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości jest skarżąca. Tak więc to skarżąca jest podmiotem właściwym do udostępnienia inwestorowi ww. nieruchomości w celu zrealizowania przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Jak słusznie zauważył organ, odrębną zaś kwestią jest to, jaki de facto podmiot zarządza terenem podlegającym ograniczeniu w korzystaniu, bowiem specustawa przesyłowa nie wskazuje, by od tej kwestii uzależnione było nałożenie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Ponadto decyzja wydana na podstawie art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej dotyczy jedynie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości i wywołuje skutki w sferze administracyjnoprawnej. Natomiast powoływany w uzasadnieniu skargi przepis art. 18 ust. 3 ustawy z dnia [...] września 2000 r. o [...] (t.j. Dz. U. z [...] r., poz. [...] z późn. zm) dotyczy sprzedaży mienia wchodzącego w skład linii kolejowej, będącej własnością [...] S.A., [...] S.A. lub Skarbu Państwa, co nie ma związku z przedmiotowym postępowaniem. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi wskazujący na niewykonalność decyzji.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej. Uznać należy, że przepis art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej znajduje zastosowanie w odniesieniu do wszystkich nieruchomości objętych ograniczeniem w korzystaniu na mocy art. 22 ust. 1 ww. ustawy, co wynika ze zdania pierwszego treści przepisu art. 22 ust. 2 specustawy przesyłowej. Jak zasadnie powołał organ ustawodawca nie uzależnił możliwości zastosowania powyższego przepisu od funkcji, jaką pełni dana nieruchomość, nie ma zatem znaczenia, czy nieruchomość ma status nieruchomości "zwykłej" czy też np. jest to czynna linia kolejowa o znaczeniu państwowym, w związku z czym taka nieruchomość posiada status terenu zamkniętego. Prawidłowo organ uznał, że w każdym przypadku inwestor zobowiązany jest po wykonaniu robót przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego, jeżeli jednak nie jest to możliwe, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje odszkodowanie z tego tytułu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.