Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1585/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza L. z dnia [...] grudnia 2014 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej M. Z. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania M. Z. (dalej "skarżącej") od decyzji Burmistrza L. (dalej "Burmistrza") z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku warsztatu samochodowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ulicy [...] w L., utrzymało decyzję Burmistrza w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] marca 2015 r. przedstawia się w sposób następujący:

1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., wydaną na wniosek W. G. (dalej "inwestora") z dnia [...] marca 2014 r. Burmistrz ustalił na podstawie art.59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2012, poz.647 z późn.zm.), dalej "ustawy planistycznej", warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku warsztatu samochodowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ulicy [...] w L. (dalej "planowana inwestycja", "teren inwestycji"). Decyzja ta przewiduje m.in. następujące warunki zabudowy: (-) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - do 5 metrów, (-) wysokość głównej kalenicy - do 8 metrów, (-) układ połaci dachowych – dach jedno, dwu lub wielospadowy, (-) kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki – równoległy lub prostopadły.

2. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżąca, będąca właścicielką działki o nr ewid. [...], sąsiadującej z terenem inwestycji, wniosła do SKO odwołanie od decyzji Burmistrza, podnosząc w szczególności, że planowana rozbudowa spowoduje zwiększoną emisję hałasu.

III. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. SKO rozpatrzyło odwołanie skarżącej od decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. W niniejszej sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki, obligujące organy do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, a tym samym do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Planowana inwestycja spełnia warunki przewidziane w art.61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy planistycznej, co w szczególności potwierdzają wyniki sporządzonej przez Burmistrza analizy funkcji oraz cech i zabudowy zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza. Jednocześnie wyznaczenie przez Burmistrza szczegółowych parametrów planowanej inwestycji nastąpiło w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planowania zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588), dalej "rozporządzenia z 2003 r.".

2. Kwestia ochrony praw osób trzecich nie jest przedmiotem szczegółowej oceny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ocena taka zostanie natomiast dokonana w postępowaniu o wydanie dla planowanej inwestycji zezwolenia na budowę.

IV. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., uzupełnionym późniejszym pismem procesowym pełnomocnika z dnia [...] listopada 2015 r., skarżąca wniosła do Sądu (za pośrednictwem SKO) skargę na decyzję SKO z dnia [...] marca 2015 r. Skarżąca podtrzymała podnoszone dotąd zarzuty nieuwzględnienia w postępowaniu administracyjnym perspektywy nieuchronnego naruszania przez planowaną inwestycję sposobu wykonywania prawa własności przez właścicieli gruntów sąsiednich poprzez zwiększoną emisję hałasu i odorów (dotkliwą już w stanie obecnym). Jednocześnie skarżąca zarzuciła orzekającym w sprawie organom brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zaniechanie precyzyjnych ustaleń w kwestii charakteru stanu zagospodarowania terenu inwestycji, co doprowadziło do sformułowania błędnego wniosku o kontynuowaniu przez planowaną inwestycję funkcji zabudowy, występującej w otoczeniu terenu inwestycji, a tym samym do spełniania przez tę inwestycję warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy planistycznej.

V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza L. z dnia [...] grudnia 2014 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, w trybie uregulowanym w art.59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("ustawy planistycznej"), warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora, tj. inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku warsztatu samochodowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. W ocenie organów obu instancji stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i rozpatrzony w świetle kryteriów ustalania warunków zabudowy, ustanowionych przez ustawodawcę w art.61 ust.1 ustawy planistycznej, co upoważniało do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. W ocenie Sądu stanowisko to jest przedwczesne, albowiem w postępowaniu administracyjnym nie rozważono w dostatecznie wyczerpujący sposób wszystkich aspektów sprawy, mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

2. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia dopuszczalność pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy od łącznego spełnienia się pięciu następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy planistycznej, formułujący zasadę "dobrego sąsiedztwa", nakłada na inwestora obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia.

Podkreślić należy, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 ustawy jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne".

3. Przepis § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakłada na organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - obowiązek wyznaczenia wokół terenu planowanej inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej. Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Stwierdzić należy, że ustalenie w niniejszej sprawie obszaru analizowanego nastąpiło z poszanowaniem wskazanych wyżej regulacji.

4. Odnosząc wskazane wyżej uregulowania ustawy planistycznej do niniejszej sprawy, podkreślić w pierwszej kolejności należy brak jasności decyzji Burmistrza w kwestii oznaczenia przedmiotu planowanej przez inwestora rozbudowy. Rozstrzygnięcie decyzji operuje terminem "rozbudowa istniejącego budynku warsztatu samochodowego" w sytuacji, w której: (-) z załącznika graficznego do decyzji wynika, że na terenie inwestycji zlokalizowane są dwa, przylegające do siebie budynki o funkcji usługowej (mniejszy - graniczący z działką skarżącej oraz większy, graniczący z działką skarżącej, działką nr [...] oraz działką [...]), (-) z dokumentów składanych w toku postępowania przez inwestora (załącznik graficzny do wniosku, załączniki graficzne do pisma z dnia [...] lipca 2014 r.) można wysnuć wniosek, że inwestor jest zainteresowany rozbudową budynku mniejszego. Z akt sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, czy istniejący warsztat samochodowy zlokalizowany jest w obu wskazanych wyżej budynkach (aczkolwiek jest to wariant najbardziej prawdopodobny), czy też tylko w budynku mniejszym. W konsekwencji powyższego nie jest zatem jasnym, czy użyty w decyzji termin "rozbudowa istniejącego budynku warsztatu samochodowego" odnosi się do jednego, czy dwóch budynków. Wątpliwości te winny być usunięte przez Burmistrza przy ponownym orzekaniu w sprawie.

5. Podkreślenia wymaga również niedostateczna jasność decyzji Burmistrza w oznaczeniu charakteru przedmiotu inwestycji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem inwestora z dnia [...] marca 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, która została określona jako rozbudowa istniejącego warsztatu mechaniki pojazdowej. Z tak określonym przedmiotem planowanej inwestycji koresponduje rozstrzygnięcie decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2014 r., ustalające warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej "rozbudowę istniejącego budynku warsztatu samochodowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi". Podkreślenia wymaga, że termin "rozbudowa budynku" nie został zdefiniowany w obowiązującym ustawodawstwie, jednakże zasadnym jest odwołanie się w tej kwestii do definicji legalnej "budowy", zawartej w art.3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz.1409 z późn. zm.), w myśl którego to przepisu przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wynika stąd nakaz rozróżniania inwestycji budowlanej, polegającej na "rozbudowie" i "nadbudowie" obiektu budowlanego. Pomimo tego, że zarówno przy rozbudowie, jak i przy nadbudowie, zwiększa się powierzchnia użytkowa obiektu oraz jego kubatura, to pomiędzy tym dwoma rodzajami budowy zachodzi zasadnicza różnica, odnosząca się do kryterium zmiany powierzchni zabudowy. O ile bowiem nadbudowa obiektu nie prowadzi do zmiany powierzchni zabudowy (podczas gdy zwiększeniu ulega wysokość obiektu i jego powierzchnia użytkowa), o tyle parametr ten zwiększa się przy rozbudowie obiektu. Tym samym uprawnionym jest przyjęcie, że rozbudowa obiektu budowlanego polega na takim jego przekształceniu, które prowadzi do zwiększenia zarówno powierzchni zabudowy działki, jak i powierzchni użytkowej obiektu, niemniej nie skutkuje zwiększeniem jego wysokości, podczas gdy istotą nadbudowy obiektu budowlanego jest właśnie jego podwyższenie.

Zważywszy na fakt, że ani w samej decyzji Burmistrza, ani w załączonej do niej analizie nie poczyniono ustaleń co do aktualnej wysokości budynku (budynków) będącego przedmiotem planowanej rozbudowy, uznać należy, że treść decyzji Burmistrza nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy:

- ustala ona warunki zabudowy wyłącznie dla rozbudowy istniejącego budynku (zgodnie z literalnym oznaczeniem przedmiotu tej inwestycji), obejmującej zwiększenie wyłącznie takich parametrów, jak powierzchnia zabudowy i szerokość elewacji frontowej, bez podwyższenia wysokości obiektu (założenie takie miałoby sens tylko wtedy, gdyby wskazane w decyzji wartości, odnoszące się do wysokości byłyby wartościami charakteryzującymi już istniejącą zabudowę),

- wbrew literalnemu oznaczeniu przedmiotu inwestycji obejmuje również (obok rozbudowy) także nadbudowę obiektu, prowadzącą do zwiększenia jego wysokości (na całości, ewentualnie tylko na części dobudowanej).

6. Podstawowym aspektem zasady dobrego sąsiedztwa, tj. pierwszym kryterium, które musi spełniać planowana inwestycja, aby można ją było uznać za dopuszczalną z punktu widzenia wymogów określonych w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy planistycznej jest kontynuacja funkcji. Zaznaczyć należy, że praktycznemu stosowaniu zasady dobrego towarzyszą niekiedy wątpliwości do tego, na ile rygorystycznie należy egzekwować podobieństwo zabudowy nowej do zabudowy otoczenia. W wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/2006, podkreślono, iż "Ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia.". Nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy należy w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania przez planowaną inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa. Z całą stanowczością jednakże podkreślić należy, że funkcjonowanie powyższej dyrektywy nie oznacza braku możliwości wystąpienia sytuacji, w których rygorystyczne respektowanie zasady dobrego sąsiedztwa znajduje pełne uzasadnienie.

Oceniając w tej perspektywie wyniki sporządzonej przez Burmistrza analizy stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, należy stwierdzić, co następuje:

1) bezsprzecznie dominującą funkcją w obszarze analizowanym, zamkniętym od zachodu ulicą [...], od północy ulicą [...], a od wschodu i południa nie przebiegającym wzdłuż ulic, jest funkcja mieszkaniowa;

2) na 47 nieruchomościach, których charakterystyki zawarto w części tekstowej tej analizy występują następujące funkcje zagospodarowania terenu:

- funkcja wyłącznie mieszkaniowa - 36 nieruchomości,

- funkcja mieszkaniowa i inna – 2 nieruchomości

- funkcja mieszkaniowo – gospodarcza – 2 nieruchomości,

- funkcja mieszkaniowo – usługowo – gospodarcza – 1 nieruchomość,

- funkcję mieszkaniowo – usługowa - 4 nieruchomości

- funkcja wyłącznie usługowa (ewentualnie usługowo – magazynowa) – 2 nieruchomości;

3) na sześciu nieruchomościach (nie licząc terenu inwestycji), dostępnych z tej samej strony drogi publicznej, co teren inwestycji (tj. nieruchomościach dostępnych z ulicy [...]) reprezentowana jest bądź to zabudowa mieszkaniowa (działki ewidencyjne nr: [...],[...], [...] i [...]), bądź to zabudowa usługowa (działki ewidencyjne nr [...]i [...]);

4) działka skarżącej ([...]), sąsiadująca z terenem inwestycji od strony zachodniej, znajduje się w pasie nieruchomości mieszkaniowych, posiadających dostęp do innej drogi publicznej niż teren inwestycji, tj. ulicy [...] (następnej w stosunku do ulicy [...] i równoległej do niej, poprzecznej ulicy odchodzącej od ulicy [...]);

5) pomimo tego, że od południa (wskazane wcześniej działki położone przy ulicy [...]) i zachodu (działki położone przy ulicy [...]) teren inwestycji bez wątpienia przylega do zwartego obszaru zabudowy o funkcji mieszkaniowej, to jednakże równocześnie od strony wschodniej przyległa on bezpośrednio do działki nr [...], a dalej do działki [...], reprezentujących funkcję usługową (będących częścią zwartego obszaru o takiej funkcji, tworzonego ponadto przez działki [...] – od strony ulicy [...] oraz [...] i [...]);

6) uprawnionym jest stwierdzenie, że teren inwestycji znajduje się na granicy dwóch wyraźnie wyodrębnionych obszarów, posiadających odmienne funkcje zagospodarowania terenu (funkcję mieszkaniową oraz usługową).

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, mając na uwadze również fakt, że na terenie inwestycji już znajduje się zabudowa o funkcji usługowej, że co do zasady realizacja na terenie inwestycji nowej zabudowy o takiej samej funkcji (tj. funkcji usługowej) nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Wymóg kontynuowania funkcji zabudowy, występującej w obszarze analizowanym, należałoby zatem uznać za spełniony.

7. Stwierdzenie dopuszczalności lokalizowania na terenie inwestycji zabudowy o funkcji usługowej pociąga za sobą konieczność rozstrzygnięcia, w jakiej formie zabudowa taka mogłaby być realizowana. Przyjąć należy, że naturalnym i niekontrowersyjnym z punktu widzenia ładu przestrzennego sposobem realizacji takiej zabudowy byłoby wybudowanie budynku usługowego we frontowej części działki. Inwestor wybrał jednakże inny wariant, tj. rozbudowę niewielkich budynków usługowych (ewentualnie jednego z nich), posadowionych w ostrej granicy z działkami sąsiednimi, w tym z działką skarżącej. Wnikliwego rozważenia wymaga, czy (i ewentualnie, w jakim zakresie) rozwiązanie takie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego. Chodzi w szczególności o uniknięcie nieuzasadnionej wymogami ładu przestrzennego nadmiernej koncentracji zabudowy w ostrej granicy, podobnie jak i nieuzasadnionej wymogami ładu przestrzennego nadmiernej koncentracji zabudowy w tylnej części terenu inwestycji. Stwierdzić należy, że kwestie te nie zostały rozważone w wyczerpujący sposób w postępowaniu administracyjnym.

Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie występują okoliczności w obiektywny sposób utrudniające ustalenie niespornego standardu zagospodarowania terenu inwestycji, uwzględniającego uzasadnione wymogi dobrego sąsiedztwa. Wskazać w tym kontekście należy na: 1) zlokalizowanie terenu inwestycji na pograniczu dwóch stref zagospodarowania terenu, tj. strefy mieszkaniowej i usługowej, (-) daleko idącą nieregularność charakteru zabudowy występującej na działkach usługowych, oznaczającą brak utrwalonego wzorca zabudowy usługowej, do którego można by automatycznie nawiązać przy określaniu warunków zabudowy dla terenu inwestycji, (-) daleko idące podobieństwo terenu inwestycji, w szczególności pod względem kształtu, powierzchni, czy linii zabudowy od strony ulicy [...], do działek o charakterze mieszkaniowym (działki nr ewid. [...],[...],[...] i [...]) i tym samym istotna odmienność w tym zakresie od sąsiednich działek usługowych. Powyższe okoliczności przesądzają o tym, że pomimo dopuszczalności realizowania na terenie inwestycji funkcji usługowej, nawiązującej ogólnym charakterem do budynków usługowych, posadowionych w szczególności na działkach [...] i [...], to w żadnym wypadku realizacja takiej funkcji nie może abstrahować od tych zasadniczych cech ukształtowania zabudowy, które charakteryzują sąsiadującą z terenem inwestycji zabudowę mieszkaniową.

8. Szczegółowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wydanych w sprawie decyzji prowadzi do następujących wniosków:

1) Z mapy zasadniczej wynika, że szerokość tylnej granicy terenu inwestycji, przy której posadowione są dwa budynki usługowe wynosi ok. 28 m, podczas gdy łączna szerokość przedmiotowych budynków wynosi ok.17 m;

2) Decyzja Burmistrza dopuszcza maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,25, co przy powierzchni działki 1789 m2 oznacza, że po rozbudowie budynki mogłyby posiadać powierzchnię 447,25 m2 (przy założeniu, że istniejące budynki posiadają łączną powierzchnię około 70 m2 rozbudowa mogłaby prowadzić do ponad sześciokrotnego zwiększenia tej powierzchni);

3) Decyzja Burmistrza dopuszcza szerokość rozbudowywanej części w przedziale od 10 do 15 m, nie ustanawiając ograniczenia, że rozbudowywana część nie może wykraczać poza obrys istniejącego budynku warsztatowego, posadowionego od strony działki nr [...], a tym samym dopuszczając planowaną rozbudowę w kierunku tej działki (w tej sytuacji suma szerokości części istniejącej i części nowej, realizowanej bądź to w tej samej linii zabudowy, bądź też w linii następnej, mogłaby odpowiadać całej szerokości terenu inwestycji);

4) Z zestawienia określonych w decyzji maksymalnych wartości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej wynika, że dopuszczona tą decyzją rozbudowa umożliwiałaby realizację zabudowy w kilku bardzo różniących się alternatywnych wariantach (w szczególności: a) wydłużonego, prostokątnego budynku o szerokości 10 m, przylegającego do granicy z działkami [...] i [...] aż do linii zabudowy od strony ulicy [...], b) zbliżonego kształtem do kwadratu budynku o szerokości 15 m, również przylegającego do granicy z działkami [...] i [...], c) budynku przylegającego do działki nr [...]);

5) Z akt postępowania wynika, że w pierwszej kolejności inwestor jest zainteresowany rozbudowaniem budynku warsztatowego w stronę działki nr [...] oraz działki skarżącej w ostrych granicach (pismo z dnia [...] lipca 2014 r. plus załączniki graficzne). Stanowisko to ewoluowało w pewnym zakresie w toku postępowania, albowiem składając wniosek inwestor działał z intencją rozbudowania budynku warsztatowego również w stronę działki nr [...], niemniej bez posadowienia rozbudowanej części w ostrych granicach (por. załącznik graficzny do wniosku z dnia [...] marca 2014 r.).

9. W ocenie Sądu określenie w powyższy sposób warunków zabudowy dla planowanej inwestycji stwarza ryzyko zaburzenia ładu przestrzennego, ukształtowanego w otoczeniu terenu inwestycji. Istotną cechą tego ładu jest zlokalizowanie na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...] tylnej linii zabudowy, składającej się z budynków posadowionych w ostrych granicach z działkami, posiadającymi (podobnie jak działka skarżącej) dostęp do ulicy [...]. Ewentualna rozbudowa budynków znajdujących się obecnie na terenie inwestycji (obecnie dużo mniejszych aniżeli budynki, o których mowa powyżej) stanowiłaby naturalną kontynuację wspomnianego pasa zabudowy, co oznacza, że parametry tego pasa determinowałyby maksymalne parametry rozbudowanej części. W praktyce prowadziłoby to do uznania, że po rozbudowaniu część ta winna się mieścić maksymalnie w tych samych parametrach, które charakteryzują budynek posadowiony w tylnej linii zabudowy na działce nr [...]. Uwarunkowania powyższe nie są jednakże wystarczające do ustalenia ostatecznego zakresu dopuszczalnej rozbudowy budynków istniejących na terenie inwestycji, albowiem uwzględnić należy tu nie tylko samą konieczność wpisywania się tej rozbudowy w pas tylnej linii zabudowy na sąsiednich działkach mieszkaniowych, ale również fakt, iż budynki usytuowane w tym pasie posiadają inną funkcję niż usługowa (tj. mieszkaniową, inną oraz transportową). Idąc dalej, stwierdzić należy, że na żadnej z działek usługowych, do których nawiązuje usługowa funkcja terenu inwestycji (działki nr ewid. [...],[...],[...] i [...]) nie istnieje zabudowa o funkcji usługowej posadowiona w ostrej granicy z działką o funkcji mieszkaniowej. Obecnie ukształtowany stan zagospodarowania terenu inwestycji (posadowienie zabudowy usługowej w ostrej granicy z mieszkaniowymi działkami nr ewid. [...] i [...]) uznać zatem należy za rozwiązanie o charakterze zdecydowanie wyjątkowym.

W ocenie Sądu wskazane wyżej fakty mogą stanowić podstawę do formułowania następujących alternatywnych wniosków:

1) W wariancie najbardziej rygorystycznym należałoby przyjąć, że konieczność poszanowania ładu przestrzennego wymusza poddanie rozbudowy budynków posadowionych na terenie inwestycji następującym obostrzeniom: 1) rozbudowa ta na całej szerokości terenu inwestycji byłaby możliwa tylko do linii, stanowiącej przedłużenie tylnej linii zabudowy na działce [...], 2) w ramach takiej rozbudowy nie byłoby jednakże dopuszczalne tworzenie nowej powierzchni usługowej (w wyniku rozbudowy mogłaby zatem powstać wyłącznie powierzchnia nieusługowa). Rozwiązanie takie zapewniałoby zatem utrzymanie konsekwencji zarówno w zakresie tylnej linii zabudowy, wyznaczonej (z pewnymi uskokami) na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...], jak i w zakresie nieusługowej funkcji budynków posadowionych w tej linii (co w oczywisty sposób, w świetle wcześniejszych wywodów, nie uniemożliwia realizowania takiej funkcji usługowej na pozostałej części terenu inwestycji). Nie ulega wątpliwości, że przyjęcie takich założeń oznaczałoby co do zasady konieczność odmownego rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego o dodatkową część usługową. Powyższe wnioski byłyby najdalej idącą konsekwencją założenia, że co do zasady realizacja nowej zabudowy usługowej winna następować na przedniej, frontowej (a także środkowej) części działki, nie zaś w części tylnej, posadowionej w ostrej granicy.

2) W wariancie mniej rygorystycznym, zmierzającym do pogodzenia wymogów ładu przestrzennego z uzasadnionymi potrzebami inwestorskimi, możnaby natomiast rozważać dopuszczalność rozbudowywania istniejącej zabudowy usługowej o część usługową, niemniej z tym zastrzeżeniem, że rozbudowa ta nie byłaby możliwa w kierunku działki nr [...],[...] i [...], a wyłącznie w kierunku działki nr ewid. [...] (na działce tej, w granicy z terenem inwestycji posadowiony jest budynek o funkcji "inna") oraz działki nr [...] (działka usługowa). Niemniej również w takim wariancie zachodziłaby konieczność rozważenia dopuszczalnego zakresu takiej rozbudowy z punktu widzenia tego, czy nie doprowadzi ona do nadmiernej koncentracji zabudowy w tylnej części działki, ewentualnie do rażącej niesymetryczności zabudowy.

Wskazane wyżej kwestie wymagają jednoznacznego rozstrzygnięcia przy ponownym rozpatrywaniu przez Burmistrza wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy.

10. Jednocześnie za niedostatecznie wyczerpujący uznać należy sposób wyznaczenia wysokości elewacji i kalenicy, operujący wartościami średnimi z obszaru analizowanego. Wiążące w tym zakresie winny być bowiem w pierwszej kolejności parametry wysokości, dotyczące pasa tylnej zabudowy, posadowionego na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...]. Ewentualne odstępstwa w tym zakresie, na zasadzie §7 ust.4 rozporządzenia wykonawczego wymagałaby szczegółowego uzasadnienia.

11. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odwoławcza Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza L. z dnia [...] grudnia 2014 r. wydane zostały z naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

12. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Burmistrz rozpozna ponownie wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, uzupełniając postępowanie wyjaśniające stosownie do sformułowanych przez Sąd zaleceń

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.