Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 622/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Władysław Kulon Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Protokolant - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w G. [...] na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 25 czerwca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej w G. [...] kwotę: 357 złotych /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej w skrócie także jako PINB) w dniu 18 stycznia 2012 r. wpłynął wniosek E. i P. H. o sprawdzenie w pomieszczeniu kotłowni w budynku mieszkalnym nr [...] w miejscowości G. dwóch kotłów podłączonych do jednego węzła grzewczego oraz o sprawdzenie stanu technicznego instalacji c.o. sprzężonej z tymi kotłami.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 21 lutego 2012 r. pracownicy PINB ustalili, iż w pomieszczeniu piwnicy przedmiotowego budynku mieszkalnego zlokalizowane są dwa kotły c.o. na opał stały: o mocy 36 kW na węgiel i mocy 15 kW na ekogroszek. Wymianie uległ m.in. kocioł c.o. o mocy 36 kW. Inwestorzy inwestycji nie posiadają zgłoszenia na wykonanie powyższych robót budowlanych. W pomieszczeniu kotłowni znajduje się jeszcze jeden kocioł podłączony do tej samej instalacji c.o. jak kocioł o mocy 36 kW. Wg oświadczenia B. P., kocioł ten nie jest użytkowany i nie jest podłączony do komina. W zakresie wymiany kotła c.o. o mocy 9 kW na 15 kW przez P. H. toczy się odrębne postępowanie administracyjne.

PINB pismem z dnia 27 lutego 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymiany w przedmiotowym budynku kotła c.o. bez zgłoszeń i pozwoleń przez członków wspólnoty mieszkaniowej tego budynku, po czym postanowieniem z dnia 26 marca 2012 r., Nr 37/2012, na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., w skrócie u.p.b.) nałożył na członków wspólnoty mieszkaniowej: J. i B. P., A. i L. J., A. i Z. B., D. i J. K. oraz B. i J. R. obowiązek dostarczenia w terminie do 31 maja 2012 r. ekspertyzy technicznej robót budowlanych związanych z wymianą kotła centralnego ogrzewania na opał stały bez stosownych zgłoszeń i pozwoleń. Wskazano w tym postanowieniu, iż ekspertyza winna zawierać takie elementy jak wykonane roboty budowlane i instalacyjne, ze szczególnym zwróceniem uwagi na prawidłowość wykonania podłączenia pieca c.o. do przewodów kominowych, wentylowania pomieszczenia i użytych materiałów budowlanych, jak też zachowania warunków technicznych przy wymianie pieca. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż po przeanalizowaniu stanu faktycznego sprawy oraz przepisów technicznych powziął uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Na szczególne uwzględnienie zdaniem organu zasługuje fakt, iż roboty budowlane były wykonywane bez stosownych zgłoszeń i pozwoleń. Brak jest możliwości stwierdzenia czy użyte materiały są prawidłowe, czy roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. W pomieszczeniu są dwa piece c.o. w odległości 1,4 m. Obecny trzeci piec c.o. wg oświadczenia p. P. jest nieużytkowany i niepodłączony do przewodu kominowego. Wobec powyższych faktów zasadne w ocenie PINB jest żądanie ekspertyzy wykonanych prac budowlanych.

Na powyższe postanowienie zażalili się wszyscy wskazani w nim adresaci, za wyjątkiem D. K., zarzucając błędną klasyfikację wykonanych czynności (bieżącą konserwację mylnie określono jako roboty budowlane lub remont), błędną analizę stanu faktycznego i odmowę przyjęcia wyjaśnień przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej (z góry powzięte wnioski, iż roboty budowlane były wykonywane bez stosownych zgłoszeń i pozwoleń) oraz częściową nieznajomość przepisów prawa budowlanego (powołanie się na nieistniejący przepis art. 81c ust. 43 u.p.b., czy też nadużycie art. 81c ust. 2 u.p.b. poprzez nieprzywołanie w związku z nim innego odpowiedniego przepisu z części szczególnej u.p.b.). W zażaleniu podniesiono także, iż wspólnota mieszkaniowa jest w posiadaniu dokumentów dzięki którym zbędne jest dokonywanie ekspertyzy technicznej, na dowód czego załączono odpisy: dokumentacji techniczno- ruchowej kotła wraz z potwierdzeniem właściwości wykonanych prac, deklaracji zgodności kotła, świadectwa badania na "znak bezpieczeństwa ekologicznego", protokołu nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych: dymnych oraz grawitacyjnych przewodów spalinowych i wentylacyjnych oraz świadectw kwalifikacyjnych uprawniających do zajmowania się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci na stanowisku eksploatacja.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej także w skrócie jako DWINB) postanowieniem z dnia 28 maja 2012 r., Nr [...], stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez A. i L. J. oraz A. i Z.B., natomiast postanowieniem z dnia 25 czerwca 2012 r., Nr [...], po rozpoznaniu zażalenia J. i B. P., J. K., A. i J. R., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu nałożonego obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin na dzień 31 lipca 2012 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż nie podziela stanowiska żalących, iż wymiana kotła c.o. stanowi bieżącą konserwację, która nie wymaga akceptacji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem organu wymiana kotła centralnego ogrzewania bez zmiany jego parametrów jest remontem, którego definicje zawiera art. 3 pkt 8 u.p.b., jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Podnosząc uwagę, iż w prawo budowlane nie definiuje pojęcia "bieżąca konserwacja" zauważono, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 704/05, zdefiniował pojęcie "bieżącej konserwacji" jako "wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont". Pracami takimi jest układanie materiału wykończeniowego: wykonywanie okładzin ścian i podłóg takich jak malowanie ścian, ułożenie paneli, boazerii, wykładzin, parkietu itp. Ww. materiały wykończeniowe nie są bowiem elementami składowymi budynku.

Zdaniem organu elementem budynku są wszystkie części konstrukcyjne tworzące jego bryłę jak wyposażenie techniczno-instalacyjne, w tym wewnętrzne instalacje grzewcze. Wykonanie robót budowlanych związanych z odtworzeniem stanu pierwotnego w zakresie tych elementów, w tym wymiana kotła c.o., powinno zostać zakwalifikowane jako remont, a tym samym, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 u.p.b. wymaga uprzedniego zgłoszenia. Brak takiego zgłoszenia w powyższym przypadku oznacza, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną wymagającą przeprowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego przepisami art. 50 - 51 u.p.b. Dalej organ podniósł, iż w celu ustalenia czy roboty budowlane wykonane samowolnie nie naruszają przepisów i nie powodują zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi lub mienia. ustawodawca wyposażył organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 81c ust. 2 u.p.b., w prawo żądania od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

W ocenie DWINB zastosowanie tego przepisu znajduje uzasadnienie w toku niniejszego postępowania, gdyż wymiana kotła c.o. nastąpiła bez zgody właściwego organu, a zatem bez dokonanej przez właściwy organ weryfikacji zamierzenia inwestycyjnego na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów. Brak zgłoszenia wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego celem wyjaśnienia, czy roboty budowlane zostały wykonane poprawnie. Wyjaśnienie tych wątpliwości winno nastąpić poprzez przedłożenie przez inwestora, właściciela, lub zarządcę obiektu budowlanego; oceny lub ekspertyzy technicznej. Przedstawiony przez strony Protokół Nr [...] z dnia 10 października 2011 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych: dymowych oraz grawitacyjnych przewodów spalinowych i wentylacyjnych, nie odnosi się do prawidłowości robót budowlanych związanych z wymianą rzeczonego kotła, a zatem nie potwierdza, że roboty te zostały wykonane poprawnie.

Organ odwoławczy stwierdził także, iż skarżone postanowienie obarczone jest pewnymi błędami, t.j. wskazaniem w pierwszym akapicie uzasadnienia nieistniejącego przepisu art. 81 c ust. 43 u.p.b. (w dalszej części uzasadnienia cytowany jest już właściwy przepis art. 81 ust. 2), czy też brakiem kwalifikacji prawnej robót budowlanych, to jednak w jego ocenie wady te nie wpływają na merytoryczną poprawność wydanego rozstrzygnięcia.

DWINB utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie PINB z dnia 26 marca 2012 r. przesunął jedynie termin przedłożenia ekspertyzy do dnia 31 lipca 2012 r., ze względu na upływ terminu wykonania obowiązku w trakcie trwania postępowania drugoinstancyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wspólnota Mieszkaniowa w G. [...] wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia DWINB z dnia 25 czerwca 2012 r. oraz poprzedzającego je postanowienia PINB, bądź z ostrożności procesowej o ich uchylenie w całości, jednocześnie żądając przyznania stronie skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480,00 zł tj. w podwójnej wysokości stawki minimalnej.

Zaskarżonemu postanowieniu DWINB oraz poprzedzającemu je postanowieniu PINB strona zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania powodujące nieważność decyzji, tj.

1) przepisu art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), poprzez oznaczenie jako strony postępowania, i skierowanie postanowienia DWINB i utrzymanej nim w mocy postanowieniem PINB, do poszczególnych członków Wspólnoty Mieszkaniowej w G. [...], podczas gdy postanowienia, zarówno organu I jak i II instancji winny być skierowane do Wspólnoty Mieszkaniowej w G. [...], którą tworzy ogół właścicieli 6 (sześciu) lokali mieszkalnych;

2) przepisu art. 28 i art. 29 k.p.a. przez przyjęcie, iż stroną postępowania administracyjnego w sprawie wymiany kotła c.o. w budynku w G. [...] są poszczególni członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej, w sytuacji gdy stroną postępowania administracyjnego i adresatem rozstrzygnięć administracyjnych, w tym podmiotem obowiązków nałożonych postanowieniem organu I i II instancji winna być Wspólnota Mieszkaniowa w G. [...], którą tworzy ogół właścicieli 6 (sześciu) lokali mieszkalnych zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz. U.z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm., w skrócie u.w.l.);

3) przepisu art. 6 u.w.l. przez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie przez oba organy faktu, iż Wspólnocie Mieszkaniowej przysługuje zdolność administracyjnoprawna, bez względu na okoliczność czy liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych przekracza 7 lokali.

Z ostrożności procesowej strona skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, które miało wypływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) przepisu art. 3 pkt 8 u.p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w zaskarżonym postanowieniu przez DWINB kwalifikacji, iż wymiana kotła centralnego ogrzewania na opał stały w przedmiotowym budynku mieszkalnym stanowi remont, w sytuacji gdy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organy winny zakwalifikować wymianę kotła centralnego ogrzewania na opał stały jako bieżącą konserwację, która nie wymaga akceptacji organu administracji architektoniczno – budowlanej;

2) przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niepodjęcie przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym dla prawidłowej oceny powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych związanych z wymianą kotła c.o., i arbitralne przyjęcie, że takie wątpliwości istnieją i dają podstawę do zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 u.p.b.;

3) przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie przez organy obu instancji wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie ustalenia czy użyte podczas wymiany kotła c.o. materiały są prawidłowe oraz czy roboty związane z wymianą kotła c.o. zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego, zwłaszcza PINB jako podmiot fachowy wykorzystując posiadaną wiedzę specjalną oraz przedstawione w toku postępowania dokumenty powinien dokonać kategorycznej oceny zastanego stanu faktycznego, prowadzącej do uznania, iż wymiana kotła c.o. odbyła się przy użyciu prawidłowych materiałów oraz zgodnie ze sztuką budowlaną;

4) przepisu art. 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez jego zastosowanie przez DWINB i utrzymanie w mocy postanowienia PINB w części nakładającej obowiązek oraz zmianę postanowienia PINB przez wyznaczenie nowego terminu do wykonania obowiązku, podczas gdy DWINB winien uchylić postanowienie PINB.

W uzasadnieniu wskazano, iż skarżąca wspólnota mieszkaniowa z uwagi na liczbę lokali wyodrębnionych (6 lokali) jest tzw. małą wspólnotą mieszkaniową w rozumieniu art. 19 u.w.l., przez co do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Podniesiono również, iż właściciele lokali tworzących Wspólnotę Mieszkaniową w G. [...] nie określili sposobu zarządu nieruchomością wspólną ani w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali ani w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego ani w uchwale zaprotokołowanej przez notariusza.

W tym kontekście, uzasadniając zarzuty dotyczące rażącego naruszenia przepisów postępowania skutkującego nieważnością zaskarżonego postanowienia oraz nieważnością postanowienia PINB, w pierwszej kolejności wskazano, iż wobec bezsporności faktu wykonania robót polegających na wymianie kotła centralnego ogrzewania na opał stały o mocy 36 KW, to na organach spoczywał obowiązek prawidłowego wyjaśnienia i ustalenia okoliczności, kto był inwestorem wykonanych robót, albowiem inwestor w pierwszej kolejności winien być adresatem obowiązków nakładanych przez organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 u.p.b. Nie budzi wątpliwości okoliczność, że budynek mieszkalny, w którym wykonano prace polegające na wymianie kotła c.o. należy do Wspólnoty Mieszkaniowej w G. [...], której organy obu instancji nie potraktowały jako stronę postępowania uznając za inwestorów właścicieli lokali mieszkalnych (zarazem współwłaścicieli części wspólnych budynku oraz gruntu w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.w.l.) znajdujących się w budynku położonym w G. [...]. Strona skarżąca uważa, iż takie stanowisko organów jest jednak błędne i nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy oraz w obowiązujących przepisach prawa. Zdolność prawną wspólnoty mieszkaniowej oraz zasady jej reprezentowania na zewnątrz, również w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa cywilnego, a w szczególności przepisy u.w.l. Wspólnota Mieszkaniowa w świetle przepisu art. 6 u.w.l. może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana., przysługuje jej zdolność administracyjnoprawna, bez względu na okoliczność czy liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych przekracza 7 lokali.

Zdaniem skarżącego DWINB uchybił przepisowi art. 107 § 1 k.p.a. poprzez oznaczenie jako strony postępowania i skierowanie postanowienia nr 798/2012 i utrzymanej nim w mocy postanowieniem PINB, do poszczególnych członków Wspólnoty Mieszkaniowej w G. [...], podczas gdy postanowienia zarówno organu I jak i II instancji winny być skierowane do Wspólnoty Mieszkaniowej w G. [...], którą tworzy ogół właścicieli 6 (sześciu) lokali mieszkalnych;

Uzasadniając natomiast zarzuty dotyczące naruszenia przez DWINB, przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, prawa materialnego, które miało wypływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy strona skarżąca w pierwszej kolejności wskazała na naruszenie przez DWINB przepisu art. 3 pkt 8 u.p.b. przez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Zarzucono, iż zarówno DWINB, jaki organ I instancji, w zaskarżonym postanowieniu dokonały wadliwej kwalifikacji robót polegających na wymianie kotła centralnego ogrzewania na opał stały w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Nadmieniono także, iż organ I instancji w zupełności pominął prawną kwalifikację tych prac a jedynie z góry założył, iż prace wspomniane stanowią remont. W zaskarżonym postanowieniu wadliwie przyjęto, że prace polegające na wymianie kotła c.o. stanowią remont, w sytuacji gdy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organy winny zakwalifikować wymianę kotła centralnego ogrzewania na opał stały jako bieżącą konserwację, która nie wymaga akceptacji organu administracji architektoniczno - budowlanej. Wskazując na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie ustalenia znaczenia pojęcia "bieżąca konserwacja" podniesiono, że są to roboty nie polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, bowiem mają na celu utrzymanie obiektu w stanie dobrym, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczenie tegoż obiektu. Zarzucono, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji nie uwzględniły okoliczności towarzyszących wymianie kotła c.o., która była nieplanowana, bowiem wynikała z nagłego i całkowitego zużycia dotychczas używanego kotła c.o., a nadto była konieczna w okresie grzewczym, co bez wątpienia miało zapewnić wszystkim członkom wspólnoty mieszkaniowej użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem.

Strona skarżąca wskazywała również na naruszenie przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie. Podniesiono, iż oba organy zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym dla prawidłowej oceny powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych związanych z wymianą kotła c.o., gdy tymczasem arbitralne przyjęły, że takie wątpliwości istnieją i dają podstawę do zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 u.p.b. Skarżący wskazuje, że w niniejszej sprawie, mając na względzie uzasadnienie faktyczne zaskarżonego postanowienia, DWINB oraz PINB nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie wyżej wskazanym.

Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji pominął, a w konsekwencji nie poddał jakiekolwiek całościowej ocenie, dowody zgromadzone w sprawie w postaci: dokumentacji techniczno-ruchowej kotła c.o., potwierdzenia właściwości wykonanych prac związanych z wymianą kotła c.o. znajdującego się w dokumentacji techniczno-ruchowej (str.6), Deklaracji zgodności kotła z dnia 5 maja 2008 S6/2008/01, Świadectwa nr 658 badania na "znak bezpieczeństwa ekologicznego" z 14 lipca 2008 r. oraz protokołu nr [...] z okresowej kontroli przewodów kominowych: dymowych oraz grawitacyjnych przewodów spalinowych i wentylacyjnych. Takie działanie organów obu instancji skutkowało arbitralnym przyjęciem, że zaistniały uzasadnione wątpliwości dające podstawę do zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 u.p.b.

Zdaniem strony skarżącej organy obu instancji zaniechały, uchybiając przepisom art. 7, art. 77§1, art. 80 k.p.a., wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie ustalenia czy użyte podczas wymiany kotła c.o. materiały są prawidłowe oraz czy roboty związane z wymianą kotła c.o. zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego, zwłaszcza PINB jako podmiot fachowy wykorzystując posiadaną wiedzę specjalną oraz przedstawione w toku postępowania dokumenty powinien dokonać kategorycznej oceny zastanego stanu faktycznego, prowadzącej do uznania, iż wymiana kotła c.o. odbyła się przy użyciu prawidłowych materiałów oraz zgodnie ze sztuką budowlaną. Organ I instancji poprzestał wyłącznie na nieuzasadnionym lakonicznym stwierdzeniu o braku możliwości stwierdzenia czy użyte materiały są prawidłowe, czy roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, (str. 2 uzasadnienia postanowienia PINB).

DWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż nie zawiera ona zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji (odpowiednio także i postanowienia) może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie u.p.p.s.a). Natomiast gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach wówczas Sąd, w myśl art. 145 § 1 ust. 2 u.p.p.s.a. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

W tym kontekście przypomnieć trzeba, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja organu II Instancji, który powołując się na podstawę z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy nałożony przez organ I instancji na poszczególnych członków wspólnoty mieszkaniowej obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych związanych z wymianą kotła centralnego ogrzewania na opał stały bez stosownych zgłoszeń i pozwoleń, a uchylił zaskarżone postanowienie pierwszoinstancyjne tylko w części dotyczącej terminu nałożonego obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy późniejszy termin.

Zważywszy na zakres i ciężar zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą, w tym zwłaszcza wskazujących na rażące naruszenie przepisów postępowania powodujących nieważność decyzji, zasadnym jest rozpoczęcie wywodów uzasadnienia od wyjaśnienia kwestii na kogo winno być zaadresowane postanowienie wydane w trybie art. 81c ust. 2 u.p.b., tj. czy do imiennie wyznaczonych współwłaścicieli budynku, w którym doszło do wymiany kotła centralnego ogrzewania, czy też wyłącznie do wspólnoty mieszkaniowej tego budynku.

W powyżej zarysowanym sporze zdaniem Sądu rację należy przypisać organom nadzoru budowlanego, gdyż wspólnota mieszkaniowa danego budynku nie jest właścicielem tego budynku, jak mylni podnoszono to w skardze, lecz jest podmiotem utworzonym przez ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, o czym wyraźnie stanowi art. 6 u.w.l. Pomimo istnienia wspólnoty mieszkaniowej tworzące je podmioty nadal pozostają współwłaścicielami danej nieruchomości, w tym także jej części wspólnych, gdyż powstanie wspólnoty nie pozbawia dotychczasowych właścicieli prawa własności. Właściciele poszczególnych lokali są jednocześnie współwłaścicielami części wspólnych budynku, takich jak ogólnodostępne piwnice i strychy, klatki schodowe, elewacje, dachy, a utworzenie wspólnoty mieszkaniowej w żadnej mierze nie uszczupla ich praw właścicielskich.

Sąd w składzie tu orzekającym w pełni podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 339/09, iż "funkcją art. 6 u.w.l. jest uproszczenie obrotu prawnego poprzez umożliwienie wskazania w sporze jako strony postępowania wspólnoty mieszkaniowej, bez konieczności pozywania wszystkich jej członków. Podkreślić jednak w tym miejscu wypada, że jest to możliwość, a nie obowiązek. Podnoszona zaś w orzecznictwie okoliczność posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 i art. 29 k.p.a. przez wspólnotę mieszkaniową, o której mowa w art. 6 u.w.l., nie pozbawia takiego przymiotu członków tej wspólnoty, którzy zachowują własność danej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa może być adresatem takiego postanowienia, jak zapadłe w niniejszej sprawie, ale nie musi, dlatego skierowanie przedmiotowego postanowienia do wszystkich imiennie wymienionych współwłaścicieli nie jest błędem i nie pozbawia wspomnianego postanowienia wykonalności".

Warto również zwrócić uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 587/10, oddalającym skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podniósł, iż "zgodzić się należy ze skarżącą Gminą co do tego, że wspólnota mieszkaniowa może być stroną postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Nie można zatem wykluczyć, ze co do zasady także na wspólnotę można nakładać obowiązki na podstawie art. 81c u.p.b. Ta okoliczność nie może jednak podważyć prawidłowości kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia, a w konsekwencji wydanego prze ten Sąd wyroku. Przyznanie wspólnotom mieszkaniowym tzw. ułomnej osobowości prawnej oraz zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy skoro przepis prawa materialnego jakim jest art. 81c u.p.b. wyraźnie wskazuje, ze podmiotem nałożenia wskazanych w nim obowiązków mogą być m.in. właściciele (współwłaściciele) obiektu, a przepisy prawa (w tym wskazane w skardze kasacyjnej art. 29 i art. 30 k.p.a. w zw. z art. 331 Kodeksu cywilnego) nadające wspólnocie mieszkaniowej wskazane wyżej uprawnienia nie powodują, że wspólnota staje się właścicielem części wspólnych obiektu budowlanego należącego do członków wspólnoty. Jedynie utrata przez członków wspólnoty prawa własności części wspólnych budynku czyniłaby rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego wadliwym."

Jak zatem była mowa wyżej dopuszczalnym jest nałożenie obowiązku wynikającego z art. 81 c u.p.b. na imiennie wskazanych członków wspólnoty mieszkaniowej z tego tytułu, że są współwłaścicielami części wspólnych budynku, z tym jednak zastrzeżeniem, iż dotyczy to wszystkich, a nie tylko części członków wspólnoty.

W przedmiotowym postępowaniu postanowienie PINB z dnia 26 marca 2012 r. zostało adresowane i doręczone dziesięciu członkom wspólnoty, pominięto dwoje członków- faktycznych inicjatorów wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wymiany kotła centralnego ogrzewania.

Przypomnieć jednakże należy, iż określony w art. 81c ust. 2 u.p.b. obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz nałożony może zostać nie tylko na właściciela (współwłaściciela) lub zarządcę obiektu budowlanego ale także na uczestników procesu budowlanego, którymi stosownie do przepisu art. 17 u.p.b. są inwestor, inspektor nadzoru inwestycyjnego, projektant i kierownik budowy lub kierownik robót.

Jak słusznie wskazuje na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1045/12, "ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia inwestor. Według definicji słownikowej, inwestor to osoba lub przedsiębiorstwo dokonujące inwestycji. Inwestycja zaś to nakład gospodarczy, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących środków trwałych (za Słownikiem języka polskiego, pod red. M Szymczaka, wyd. PWN, Warszawa 1996). Inwestor, jako podstawowy uczestnik procesu inwestycyjnego, jest zwykle inicjatorem zamierzenia inwestycyjnego, dysponentem kapitału oraz bezpośrednim realizatorem przedsięwzięcia, bądź zlecającym wykonawstwo specjalistycznej firmie, a także często właścicielem wykonanego obiektu (skutku, efektu) inwestycyjnego. Inwestorem może być osoba fizyczna lub prawna, angażująca kapitał w realizację przedsięwzięcia gospodarczego w nadziei czerpania korzyści o charakterze ekonomicznym lub finansowym (wpływy, dochody, obroty, przychody, zyski, dywidendy, itp.) lub innym (np. społecznym) w długim horyzoncie czasowym. Inwestor może być sam fizycznym organizatorem procesu przygotowania i wykonania obiektu, bądź przez zlecenie wykonawstwa wyspecjalizowanym firmom inwestycyjno-budowlanym (szerzej: W. Flak "Inwestor. Inwestycje rzeczowe", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2000)."

Dopuszczalnym wydaje się przeto, co do samej zasady, adresowanie obowiązku dostarczenia ekspertyzy do poszczególnych członków wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli byli oni inwestorami (współinwestorami) robót budowlanych, z tym oczywiście zastrzeżeniem, iż dotyczy to wszystkich, a nie tylko części, tych inwestorów, będących jednocześnie członkami wspólnoty. W tej sytuacji na organach nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek wnikliwego zbadania i ustalenia kto jest inwestorem określonych robót budowlanych, a tym samym, gdy spełnione zostaną stosowne przesłanki, adresatem nakazu dostarczenia odpowiedniej ekspertyzy.

Przenosząc powyższe rozważanie na grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że niewyjaśnionym w stopniu należytym jest kwestia kto był inwestorem prac budowlanych związanych z wymianą pieca centralnego ogrzewania na paliwo stałe o mocy 36 kW w pomieszczeniu piwnicznym budynku mieszkalnego w G.h. Zdaniem Sądu zdawkowe stwierdzenie w protokole z oględzin z dnia 21 lutego 2012r., w którym oprócz pracowników PINB uczestniczyło 3 współwłaścicieli nieruchomości oraz zarządca nieruchomości, iż "współwłaściciele nieruchomości będący inwestorami inwestycji nie posiadają zgłoszenia na wykonanie powyższych robót budowlanych" w konfrontacji z treścią pisma E. i P. H. z dnia 17 stycznia 2012 r. (wnosili o sprawdzenie w pomieszczeniu kotłowni dwóch kotłów podłączonych do jednego węzła grzewczego należących do pozostałych członków Wspólnoty Mieszkaniowej) i zażalenia 9 członków wspólnoty mieszkaniowej (w uzasadnieniu wskazano, iż w sezonie grzewczym [...] Wspólnota Mieszkaniowa- G. [...] dokonała w części wspólnej- jaką jest piwnica, spełniająca zarazem wymogi kotłowni, wymiany kotła CO o symbolu S6WC-36 za pośrednictwem osób, które posiadały odpowiednie kwalifikacje i uprawnienia) nie pozwalają w sposób pewny na przyjęcie twierdzenia, że inwestorami byli pozostali, oprócz małżonków H., członkowie wspólnoty mieszkaniowej. Nie można wykluczyć zatem, iż inwestorem tych prac była sama wspólnota mieszkaniowa, nie zaś jej poszczególni członkowie, a tym samym że doszło do nieprawidłowego określenia adresatów postanowienia dowodowego PINB z dnia 26 marca 2012 r. Na marginesie wskazać można, z uwagi na ukształtowany krąg podmiotów, od których organy mogą w trybie art. 81c u.p.b. żądać przekazania informacji lub dokumentów, że w przedmiotowej sprawie występuje także zarządca obiektu budowlanego, tj. "[...]" Sp. z o.o. Żaden z organów nadzoru budowlanego nie uzasadnił dokonanego wyboru podmiotów zobowiązanych do dostarczenia ekspertyzy technicznej robót budowlanych.

Nie sposób nie zauważyć dalszych wadliwości związanych z zebraniem materiału dowodowego, a zwłaszcza z jego analizowaniem pod kątem wydania zaskarżonego postanowienia dowodowego. Nie tylko, że nie określono kto był inwestorem prac związanych z wymianą kotła centralnego ogrzewania, ale również nie podjęto starań w kierunku ustalenia dokładnego zakresu tych prac, ich przebiegu oraz czasu wykonania. Poważne zastrzeżenia budzą podane w uzasadnieniu postanowienia PINB ustalenia stanu faktycznego, w tym m. in. dotyczące zlokalizowania w pomieszczeniu piwnicznym, w odległości 1,4 m, dwóch kotłów c.o. o podanej mocy 36 kW i 15 kW, które nie mają odzwierciedlenia w jedynym znajdującym się w aktach administracyjnym dokumencie jakim jest protokół z oględzin z dnia 21 lutego 2012 r.

W sytuacji niewystarczającego zebrania materiału dowodowego przedwczesne są zatem rozważania czy mieliśmy do czynienia z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia lub zgłoszenia, czy też z innymi robotami, które nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia, czy też może z bieżącą konserwacją.

Na zakończenie rozważań warto przypomnieć, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 81c ust. 2 u.p.b., zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego - w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego - mogą nałożyć w drodze postanowienia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Przepis ten zamieszczony został w rozdziale 8 u.p.b. zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowanej i nadzoru budowlanego". Umiejscowienie tego przepisu w rozdziale obejmujący przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c. Zgodzić się należy zatem z tezą postawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 2016/98, iż przepis art. 81 c ust. 2 u.p.b. ma charakter ogólny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy - Prawo budowlane. W rozstrzyganej natomiast sprawie organ I instancji wydając postanowienie dowodowe w trybie art. 81c ust. 2 u.p.b. nie wskazał żadnego przepisu szczególnego, w tym zwłaszcza wskazującego na prowadzenie postępowania legalizacyjnego.

Zaakcentować również należy, iż przywołany powyżej przepis nie uprawnia organu nadzoru budowlanego do dowolnego nakładania obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz. Organ ten może żądać takich dokumentów jedynie w przypadku istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, bądź też stanu technicznego budynku. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10, iż przepis art. 81c ust. 2 u.p.b. daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując powyższy przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, o skutkach także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81 c ust. 2 u.p.b. obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości.

Na podstawie analizy akt sprawy administracyjnej Sąd uznał, że zgromadzony w niej materiał dowodowy, nie jest wystarczający dla dokonanej przez organ I instancji oceny, iż zaistniały "uzasadnione wątpliwości" co do jakości wykonanych robót budowlanych.

Okoliczności wskazane przez PINB: wykonywanie robót budowlanych bez stosownych zgłoszeń i pozwoleń oraz brak możliwości stwierdzenia czy użyte materiały są prawidłowe i czy roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną

nie należą do przesłanek wymienionych w art.81 c ust.2 u.p.b.. Trudno uznać również za wystarczające, bowiem oparte wyłącznie na ogólnikach, stanowisko tego organu, iż przeanalizowanie stanu faktycznego sprawy oraz przepisów technicznych pozwoliło powziąć uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Z kolei organ odwoławczy stwierdził, że wymiana kotła c.o. nastąpiła bez zgody właściwego organu, a zatem bez dokonanej przez właściwy organ weryfikacji zamierzenia inwestycyjnego na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów, a także dodał, iż brak zgłoszenia wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego celem wyjaśnienia, czy roboty budowlane zostały wykonane poprawnie. Przedstawiona powyżej argumentacja, zdaniem Sądu., pozwala ocenić, iż organy przyjęły istnienie ustawowej przesłanki do nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej nie dysponując na tę okoliczność żadnymi dowodami.

Podsumowując rozważania stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie DWINB, jak też poprzedzające je postanowienie PINB, wydane zostały z naruszeniem przepisu art.81c ust.2 u.p.b., bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co z kolei narusza przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 u.p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach wydano na podstawie art. 200 u.p.p.s.a. przyjmując, iż w okolicznościach sprawy brak było podstaw do zwiększenia stawki minimalnej kosztów zastępstwa procesowego.