Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 993/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 6a, art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 4 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 84
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135, art. 152, art. 200 i art. 205 par. 1, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] 2012 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złote) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] 2013 r. ([...]) ustalającą w stosunku do A. C. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych:

Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] 2013 r. [błędnie w decyzji: "[...] 2012 r."] – wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1-3 oraz art. 5 w zw. z art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm. – dalej: u.g.n.) oraz § 1 uchwały nr [...] z dnia [...] 2005 r. Rady Gminy C. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2005 r. nr [...], poz. [...]) – ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] spowodowanego zatwierdzeniem projektu podziału działki nr [...] o powierzchni 0,2460 ha, obręb [...] (aktualnie obręb [...]) i zobowiązał do jej zapłaty A. C. jako właściciela nieruchomości.

Podział przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,2460 ha zatwierdzony został wydaną na wniosek A. C. decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] 2012 r. ([...]), ostateczną od dnia [...] lutego 2012 r. W wyniku podziału powstały działki nr: [...] o powierzchni 0,0736 ha, [...] o powierzchni 0,0736 ha, [...] o powierzchni 0,0738 ha i [...] o powierzchni 0,0250 ha, z których ostatnia działka stanowi dojazdową drogę wewnętrzną do powstałych działek.

Organ I instancji ustalił, że wartość nieruchomości w wyniku podziału wzrosła o kwotę [...] zł, tj. różnicę pomiędzy wartością sprzed podziału wynoszącą [...] zł a wartością po podziale wynoszącą [...] zł, wobec czego zaszły podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu w wysokości [...] zł, co stanowi 25% wartości [...] zł (według stawki wynikającej z uchwały Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] 2005 r.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona na podstawie uznanego za wiarygodny dowód w sprawie operatu szacunkowego z dnia 7 grudnia 2012 r. sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego D. M. Odwołując się do treści operatu, organ wyjaśnił, że biegły rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania nieruchomości podobne w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. Organ zaznaczył, że biegła uwzględniła różnice wynikające z indywidualnych cech nieruchomości szacowanej oraz nieruchomości z rynku lokalnego przyjętych jako nieruchomości podobne, określiła cechy wpływające na wartość gruntu na tym rynku oraz wagi procentowe poszczególnych cech. Ponadto organ przedstawił uwagi zgłaszane pod adresem operatu szacunkowego przez stronę postępowania, a także wyjaśnienia rzeczoznawcy, w szczególności w odniesieniu do kwestii wpływu kształtu działek na ich wartość. Odwołując się do stanowiska rzeczoznawcy wyrażonego w piśmie z dnia 13 lutego 2013 r. i z 26 lutego 2013 r., organ stwierdził, że kształt działek po podziale, podobnie jak lokalizacja, jest "średnio korzystny", a kształt działek po podziale, nie licząc działki stanowiącej drogę, ma kształt zbliżony do prostokąta (działki nr: [...] i [...]), a jedna jest prostokątna (działka nr [...]); istnienie w miejscowości [...] oczyszczalni ścieków nie miał znaczenia dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, gdyż oczyszczalnia istniała jeszcze przed podziałem, zaś droga dojazdowa dla każdej działki została określona jako "niekorzystna", co stanowiło przedmiot poczynienia odpowiednich poprawek w operacie szacunkowym. Organ stwierdził, że wskutek podziału wzrosła atrakcyjność i wartość nieruchomości, bowiem przed podziałem działka nr [...] miała dużą powierzchnię 2 460 m², na którą nie ma zbyt wielu nabywców, gdyż ich zdecydowana większość szuka małych działek poniżej 1 000 m², a takie właśnie powstały po podziale przedmiotowej działki. Co do możliwości uwzględnienia przez rzeczoznawcę nieruchomości spoza rynku lokalnego organ powołał przepis § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego [Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.].

Organ w uzasadnieniu wyjaśnił również, że zgodnie z art. 148 ust. 1 u.g.n. obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, kiedy decyzja ustalająca opłatę stała się ostateczna.

W odwołaniu od decyzji A. C. zarzucił błędy formalne (brak wskazania adresata, błędne określenie daty), przekroczenie terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz błędne ustalenia faktyczne w zakresie wzrostu wartości nieruchomości, podtrzymując swoje krytyczne stanowisko względem operatu szacunkowego wyrażone w toku postępowania. Zakwestionował też prawidłowość wyceny działki stanowiącej drogę dojazdową powstałej w wyniku podziału działki nr [...] poprzez zastosowanie takich samych kryteriów jak przyjęte przy wycenie pozostałych działek powstałych w wyniku podziału; polemizował również z ustaleniami organu dotyczącymi kształtu działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. przytoczyło treść przepisów dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające jej ustalenie, zaś przedłożony operat szacunkowy odpowiadał prawu i został sporządzony w sposób prawidłowy. Organ odwoławczy uznał sporządzony operat za rzetelny, wskazując, że wycena co do dwóch stanów faktycznych (przed i po podziale) została podparta dokumentami. Podniósł, że biegła dla celów wyceny nieruchomości przed podziałem uwzględniła przeznaczenie nieruchomości w miejscowych aktach planistycznych, a przyjęła do porównania kilkanaście nieruchomości z terenu powiatu przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Również sam dobór podejścia i metody szacowania nieruchomości organ uznał za prawidłowy. W ocenie Kolegium operat zawierał pełne informacje i został sporządzony na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu zaistnienia przesłanek do wydania decyzji. Dalej organ wskazał, że biegły przedstawił w treści operatu procentowe wagi cech wycenianej nieruchomości, co stanowi dowód, na okoliczność, że operat jest spójny i przedstawione obliczenia oparte są na obiektywnych przesłankach. Ponadto Kolegium podniosło, że na wartość całości nieruchomości muszą składać się poszczególne działki, bowiem podział został realizowany przez wnioskodawcę z wyraźnym podziałem na kilkanaście działek o mniejszej powierzchni, na których (na każdej z działek budowlanych) można wybudować budynek mieszkalny, stąd też taka wartość działki jest z cała pewnością inna niż wartość jednej działki, na której można faktycznie wybudować tylko jeden dom.

Organ II instancji stwierdził również, że pozostałe zarzuty odwołania dotyczące uchybień procesowych nie potwierdziły się, względnie nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy i nie ograniczyły w żadnym stopniu uprawnień zainteresowanego jako strony postępowania.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że w jego ocenie nie nastąpił rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału; nie znajduje on odzwierciedlenia w cenach transakcyjnych; operat nie przedstawia w sposób rzetelny sytuacji rynkowej działek o sytuacji rynkowej podobnej do jego działek. Podniósł, ze operat wskazał tylko na jedną transakcję nieruchomości położonej w okolicy jego działek, a pozostałe transakcje dotyczyły działek "z innych, lepszych rejonów", co tez potwierdza jego stanowisko, że wartość jego działek po podziale nie wzrosła. Podniósł, że w sprawie powinien zostać sporządzony kolejny operat przez innego rzeczoznawcę. Ponadto przedstawił zarzuty wcześniej sformułowane w odwołaniu dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym błędnego ustalenia stanu faktycznego, wskazał w szczególności na naruszenie art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko – uznając, że zarzuty skargi zostały wcześniej sformułowane w odwołaniu i omówione w zaskarżonej decyzji – i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu utrzymującego w mocy decyzję Wójta Gminy C. ustalającą A. C. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Zarówno decyzja Kolegium, którą została utrzymana w mocy decyzja organu I instancji w przedmiocie opłaty adiacenckiej, jak ta ostatnia decyzja, zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 98a ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio.

Z przewołanych wyżej przepisów wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ustawy; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpi faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.); 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że ostateczną decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] 2012 r. ([...]) należąca do skarżącego nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnych [...] o powierzchni 0,2460 ha została podzielona na działki nr: [...] o powierzchni 0,0736 ha, [...] o powierzchni 0,0736 ha, [...] o powierzchni 0,0738 ha i [...] o powierzchni 0,0250 ha, z których ostatnia działka stanowi dojazdową drogę wewnętrzną. Spełniona została tym samym pierwsza przesłanka określona w art. 98a ust. 1 u.g.n., uzasadniająca ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Zarazem decyzje organów obydwu instancji zostały wydane przed upływem trzyletniego terminu, o jakim mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Ponadto w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej umożliwiające określenie jej wysokości. Wątpliwości w sprawie budzi jednakże prawidłowość ustalenia ostatniej przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, jaką jest faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, ustalony na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

W tym miejscu należy podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi jedynie dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż wyłączną kompetencją organu jest ocena zasadności wypłaty odszkodowania oraz ustalenia jej wysokości. To również organ ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii.

Jak wynika z analizy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, organy administracji publicznej dokonały oceny przedłożonego operatu szacunkowego uznając, że został on sporządzony na podstawie przepisów prawa i mógł stanowić dowód wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu dokonana ocena jest jednak wadliwa, zaś przedłożony operat jest obarczony dyskwalifikującymi go wadami.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 pkt 6a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez określanie wartości nieruchomości należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość zapisana w księdze wieczystej nr [...] spowodowanego zatwierdzeniem projektu podziału działki nr [...] o powierzchni 0,2460 ha, obręb [...] (aktualnie obręb [...]), która na podstawie powołanej powyżej decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] 2012 r. została podzielona na 4 działki geodezyjne.

Co warte podkreślenia, nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. III CZP 9/09, OSNC 2010/1/4, LEX nr 489033). Stanowisku Sądu Najwyższego odpowiada również systematyka ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie ustawodawca dokonał zdecydowanego rozróżnienia pomiędzy pojęciem "nieruchomości" i pojęciem "działki gruntu". Pojęcie nieruchomości zdefiniowane zostało w ten sposób, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.). Natomiast przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że z woli ustawodawcy na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładania przepisów ustawy wykluczył bowiem sam ustawodawca, formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Powyższe oznacza, że przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale mogła być wyłącznie (cała) nieruchomość zapisana w księdze wieczystej nr [...].

Równocześnie wyjaśnić należy, że, jak na to zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1110/12 (orzeczenie dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, przywołane m.in. w wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 478/13), przepisy prawa nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do tego, by wartość nieruchomości po podziale określić jako sumę wartości działek geodezyjnych powstałych wskutek podziału nieruchomości. Jak podkreślono w uzasadnieniu powołanego powyżej wyroku, wycena nieruchomości to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności.

W rozpatrywanym przypadku rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem cen, jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego, w myśl którego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nie może zatem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki. Przy znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie metodzie wyceny – metodzie korygowania ceny średniej – do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 zd. 1 powołanego powyżej rozporządzenia). Tym samym, ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Gdyby było to wolą ustawodawcy, zostałoby jasno wyartykułowane w przepisach prawa. Tymczasem ustawodawca, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową a działką gruntu, przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując w ramach metody porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca, dokonując wyceny nieruchomości po podziale, faktycznie dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek, opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych wyodrębnionych działek, a nie – jak tego wymaga przepis prawa – do całej wycenianej nieruchomości.

Sąd podkreśla, że zasadność przedstawionych powyżej wniosków znalazło swoje potwierdzenie również w doktrynie. W literaturze przedmiotu został sformułowany pogląd, że nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką sama lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest wskazywanie w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu. W takiej bowiem sytuacji po podziale wskazuje się na powierzchnię poszczególnych działek i przyjmuje się dla każdej z działek określone cechy, które – co ma zasadnicze znaczenie – nie są jednak cechami nieruchomości (por. M. Gdesz, czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiacenckich? Opłaty samorządowe w Polsce – problemy praktyczne. Białystok 2010, s. 109).

Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 8/00, ONSA 2001/1/15). Z istoty opłaty adiacenckiej i celów, jakim służy jej ustalanie, nie sposób wyprowadzić wniosku na temat zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. jest bowiem taka nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Punktem odniesienia zatem każdorazowo jest nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka stanowiąca jej część.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że nieruchomość będąca w obu przypadkach (przed i po podziale) przedmiotem wyceny ma powierzchnię 0,2460 ha. Tymczasem, dokonując wyceny tej nieruchomości po podziale, do porównania przyjęto mające przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną nieruchomości o powierzchni od 455 do 1 425 m², wybierając nieruchomości o najniższej i najwyższej cenie transakcyjnej, odpowiednio: w [...] o powierzchni 1 145 m² i w [...] o powierzchni 1 178 m², a zatem różniące się w sposób zasadniczy powierzchnią od nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Konsekwentnie, w tabelach na str. 19 (rozdział 9. "Wynik końcowy wraz z wnioskami i uzasadnieniem") operatu przedstawiono zestawienie wartości poszczególnych działek i zsumowano je, wskazując, że w ten sposób ustalono wartość całej nieruchomości po podziale.

Sąd podkreśla, że powoływane przez rzeczoznawcę majątkowego przepisy regulujące zasady określania wartości rynkowej i zastosowania podejścia porównawczego sformułowane zostały w Dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami zatytułowanym "Wycena nieruchomości". Samo pojęcie wyceny nieruchomości zostało zdefiniowane w Dziale I "Przepisy ogólne" tej ustawy, przy czym w żadnym z trzech Rozdziałów Działu IV powołanej ustawy prawodawca nie przewidział rozwiązania, które zakładałoby określenie wartości nieruchomości na podstawie danych dotyczących nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych, tj. działek gruntu stanowiących część nieruchomości objętej podziałem geodezyjnym i oszacowaniem. Wniosków takich nie sposób również wyprowadzić z brzmienia przepisów Działu I ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też uznać należało, że operat został sporządzony z naruszeniem art. 4 pkt 16 oraz art. 98a ust. 1 u.g.n. i jako taki nie mógł stanowić dowodu w sprawie. W konsekwencji, skoro przydatność operatu sporządzonego w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym została przez skarżącego skutecznie podważona, bowiem trafne okazały się zarzuty dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia stanu faktycznego z naruszeniem art. 7 k.p.a., odnoszenie się do poszczególnych zarzutów skargi dotyczących doboru transakcji i cen przez rzeczoznawcę jest bezprzedmiotowe. Natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a. przez organ I instancji nie mógł być w niniejszej sprawie skutecznie podniesiony, bowiem nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (treść rozstrzygnięcia), która nie dotyczy bezczynności (lub przewlekłego prowadzenia postępowania) organu w rozstrzygnięciu sprawy w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Reasumując dotychczasowe rozważania, wskazać należy, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy przyjęły jako dowód w sprawie operat sporządzony z naruszeniem obowiązujących przepisów. W szczególności, o czym była mowa wyżej, przy sporządzaniu przedmiotowego operatu doszło do naruszenia przepisów art. 4 pkt 16 i art. 98a ust. 1 u.g.n. Opierając zatem swoje rozstrzygnięcie na tym dowodzie, organy nie tylko naruszyły przywołane przepisy prawa materialnego, ale również przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, w stopniu niewątpliwie mającym istotny wpływ na wynik postępowania.

Mając powyższe na względzie należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C..

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punkcie I sentencji.

W sytuacji, gdyby właściwy organ ponownie prowadził postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek jej podziału, będzie on zobowiązany do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu co do niedopuszczalności dokonywania wyceny nieruchomości po podziale jako sumy wartości działek powstałych na skutek podziału nieruchomości.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powołanej ustawy (punkt II sentencji), mając na uwadze wniosek strony skarżącej i wysokość poniesionych przez tę stronę kosztów sądowych.

Co do wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy (punkt III sentencji).