Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1900/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i umorzono postępowanie administracyjne
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wa 238/13 w sprawie ze skargi S. L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do rozpatrzenia odwołania, 3. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie grzywny, 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz S. L. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt IV SAB 238/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w rozpoznaniu odwołania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia 25 listopada 2013 r. S.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący zwrócił się o:

1. zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

2. zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;

3. w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

4. z uwagi na fakt, że Samorządowe Kolegium odwoławcze w Warszawie dopuściło się bezczynności po raz drugi, skarżący wniósł o wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.) grzywny w wysokości 5000 zł;

5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 P.p.s.a.;

6. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 25 września 2013 r. Urząd Dzielnicy Warszawa – Wawer otrzymał odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...] września 2013 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W dniu 21 października 2013 r. odwołanie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. sprawa w postępowaniu odwoławczym powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca. Do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie wydało stosownego aktu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazało, że po wpłynięciu do SKO w Warszawie odwołania w dniu 21 października 2013 r., organ zwrócił się do organu pierwszej instancji o wskazanie, czy odwołanie zostało przesłane za pomocą profilu zaufanego ePUAP i jaki jest adres skrytki odwołującego. Pismo to zostało również skierowane do S.L. Ponieważ S.L. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za pomocą profilu zaufanego ePUAP to organ uznał, że adres skrytki odwołującego się jest znany, a wniesione odwołanie zostało opatrzone właściwym podpisem, stąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało rozstrzygnięcie w sprawie w dniu [...] listopada 2014 r. i przesłało decyzję stronie drogą elektroniczną. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że nie można przypisać mu bezczynności.

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt IV SAB 238/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w rozpoznaniu odwołania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że istotą skargi na bezczynność organu nie jest wyłącznie ustalenie przez sąd, czy w prowadzonej przez organ sprawie administracyjnej nastąpiło w przeszłości uchybienie przepisom regulującym terminy załatwiania spraw administracyjnych (art. 35 K.p.a.). Gdyby tak było, to w omawianej sprawie należałoby uznać, że organ pozostawał w bezczynności. Sprawa nie została bowiem załatwiona w terminach przewidzianych przepisami K.p.a., zaś organ nie zawiadomił stron w trybie art. 36 K.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie. Kwestie te jednak nie miały żadnego znaczenia dla uwzględnienia skargi, gdyż na etapie postępowania sądowoadministracyjnego stan bezczynności organu ustał wskutek podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji. Ta okoliczność z kolei ma istotne znaczenie, albowiem celem uregulowania zawartego w art. 149 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej, czyli polecenie przez sąd organowi załatwienia sprawy administracyjnej poprzez zobowiązanie do wydania orzeczenia administracyjnego rozstrzygającego sprawę. Z powyższego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność w sprawie, w której organ podjął decyzję nie jest możliwe, jeżeli wydanie decyzji nastąpiło, co prawda już po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem.

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania m.in. wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie Sąd nie orzekł jednak o umorzeniu postępowania, albowiem, mimo że decyzja wydana została dzień po wniesieniu skargi na bezczynność postępowanie ze skargi na bezczynność organu nie było bezprzedmiotowe. Rolą Sądu było bowiem dokonanie oceny, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r. r. jest decyzją kończącą postępowanie w sprawie, której wydania domagał się skarżący. Zarówno z treści tej decyzji, jak iż całokształtu akt sprawy wynika, że decyzja ta jest rozstrzygnięciem kończącym sprawę przed organem pierwszej instancji. W tej sytuacji brak jest powodów, dla których skargę można by ocenić za zasadną, stąd podlegała ona oddaleniu na zasadzie art. 151 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł S.L. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez to, że chociaż Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał, że organ administracji pozostawał w bezczynności, to skargę oddalił w związku z wydaniem przez organ decyzji w sprawie bez zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności lub przewlekłości postępowania oraz bez wymierzenia organowi grzywny, przez co nie orzekł o istocie sprawy,

2. art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez wyjście przez Sąd poza granice skargi i poza granice sprawy administracyjnej.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wydanie po wniesieniu skargi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji nie zwalniało Sądu od obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny z tego tytułu skoro Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko nie orzekł, co do istoty skargi, ale wyszedł poza jej granice z niezrozumiałych powodów badając, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r. jest decyzją kończącą postępowanie w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S.L. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wynika, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z przyczyn innych niż wymienione w punktach 1 i 2 tego przepisu stało się bezprzedmiotowe.

Art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Celem wniesienia skargi na bezczynność jest uzyskanie orzeczenia sądu administracyjnego zobowiązującego organ administracji do wydania decyzji, postanowienia lub dokonania czynności bądź wydania aktu, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 1 - 4a P.p.s.a. Jeśli przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny organ administracji wyda decyzję lub postanowienie, akt albo dokona ww. czynności dalsze prowadzenie postępowania sądowego staje się bezprzedmiotowe. Sąd nie może bowiem zobowiązać organu administracji do wydania rozstrzygnięcia, które zostało już wydane lub dokonania czynności, która już została dokonana. Postępowanie sądowoadministracyjne powinno w takiej sytuacji zostać umorzone. Taka sytuacja powstała w przedmiotowej sprawie. Przed rozpoznaniem skargi na bezczynność przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł więc już zobowiązać Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia odwołania i powinien postępowanie umorzyć nie zaś oddalać skargę na bezczynność. Mając na uwadze tę okoliczność Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i umorzył postępowanie ze skargi S.L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w rozpoznaniu odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy Wawer z dnia [...] września 2013 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Zasadnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji uznał, że doszło do bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrzeniu ww. odwołania. Jak wynika z akt sprawy, odwołanie wpłynęło do Kolegium w dniu 21 października 2013 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało organ I instancji do wskazania, czy dokument w postaci odwołania został przesłany do organu I instancji za pomocą profilu zaufanego ePUAP oraz wskazania, jaki jest adres skrytki odwołującego się. Wezwanie sporządzono w dniu 4 listopada 2013 r. i doręczono Urzędowi Dzielnicy Wawer w dniu 5 listopada 2013 r. Organ I instancji nie zareagował na to wezwanie zaś Kolegium nie podjęło żadnych działań w celu wyegzekwowania tego wezwania. Informacje, których żądało Kolegium przekazane zostały przez odwołującego się. Nadto stwierdzić należy, że kierowanie tego wezwania było zbyteczne, gdyż odwołujący się już wcześniej komunikował się Kolegium korzystając z podpisu elektronicznego. W taki sposób wniesione zostało do Kolegium zażalenie na bezczynność Zarządu Dzielnicy Wawer. Zgodnie z treścią art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca do dnia otrzymania odwołania. Skoro odwołanie wpłynęło do Kolegium w dniu 21 października 2013 r., to termin do jego rozpatrzenia upływał w dniu 22 listopada 2013 r.

W przypadku, gdy postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane skargą na bezczynność zostaje umorzone, gdyż przed wydaniem wyroku organ administracji wydał decyzję lub postanowienie, akt albo dokonał czynności, ale stwierdzone zostanie, że bezczynność miała miejsce sąd administracyjny nie może poprzestać na umorzeniu postępowania ale zgodnie z treścią art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. powinien rozstrzygnąć również o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz, czy istnieją podstawy do orzeczenia organowi administracji grzywny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do uznania, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przekroczenie terminu do rozpatrzenia odwołania było nieznaczne i wyniosło jedynie [...] dni. Nie sposób uznać tak nieznacznego przekroczenia terminu za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Z analogicznych powodów brak też było podstaw do nałożenia na Samorządowe Kolegium Odwoławcze grzywny.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 134 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez wyjście przez Sąd poza granice skargi i poza granice sprawy administracyjnej stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywiście podał niezrozumiały powód merytorycznego rozpatrywania skargi na bezczynność wskazując, że czyni to w celu dokonania oceny, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego była decyzją kończącą postępowanie w sprawie. Stwierdzenie Sądu, że decyzja ta jest decyzją kończącą postępowanie nie może być jednak uznane za wyjście poza granice skargi i poza granice sprawy. Decyzja Kolegium jest bowiem decyzją kończącą postępowanie niezależnie od tego, czy zostanie to stwierdzone przez sąd administracyjny, czy też nie. Jest to obiektywna właściwość tej decyzji. Zaznaczyć jedynie należy, że decyzja Kolegium jest decyzją kończąca postępowanie odwoławcze przed tym organem, a nie jak to stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzją kończącą postępowanie przed organem pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło bowiem decyzję organu I instancji i organ ten będzie zobowiązany kontynuować postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i ponownie rozpatrzyć wniosek o ustalenie tych warunków złożony przez skarżącego kasacyjnie.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., art. 149 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz art. 201 § 1 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.