Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1019/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: STWIERDZONO NIEWAŻNOŚĆ ZASKARŻONEGO ROZPORZĄDZENIA
Powołane przepisy: article: art. 55 ust.2
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Mirosław Bator (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi Gminy Leżajsk na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010r., nr 4/2010 w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody I. stwierdza nieważność zaskarżonego rozporządzenia , II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie na rzecz strony skarżącej Gminy Leżajsk kwotę 200 zł ( dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 20 kwietnia 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, działając jako organ administracji rządowej niezespolonej wydał na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne akt prawa miejscowego Rozporządzenie nr 4/2010 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Grupy [...] S.A. zlokalizowanego w miejscowości Stare Miasto, gmina Leżajsk, na którego podstawie ustanowiono strefę ochronną ujęcia wody podziemnej Grupy [...] S.A. Strefę tą podzielono na teren ochrony bezpośredniej i pośredniej. Na terenie ochrony bezpośredniej zabroniono użytkowania gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody, a ponadto stwierdzono, że teren należy zagospodarować zielenią, wody opadowe należy odprowadzać w sposób uniemożliwiający przedostanie się ich do urządzeń służących do poboru wody oraz odprowadzać poza granicę ochrony bezpośredniej ścieki z urządzeń sanitarnych, przeznaczonych do użytku osób zatrudnianych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody. Na terenie ochrony pośredniej zabroniono natomiast m.in. wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi gromadzenia ścieków w zbiornikach bezodpływowych, stosowania komunalnych osadów ściekowych, zakładania gospodarstw ogrodniczych lub sadowniczych o intensywnej uprawie owoców lub warzyw, zmiany lasu na użytek rolny, a także budowy autostrad, torów kolejowych, dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych z wyłączeniem projektowanego odcinka obwodnicy drogowej Starego Miasta wyposażonego w szczelny system kanalizacyjny ujmujący wody opadowe i roztopowe, lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, lokalizowania magazynów i rurociągów do transportu substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, lokalizowania składowisk odpadów komunalnych, niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych; wydobywania kopalin, mycia pojazdów mechanicznych poza myjniami usługowymi, urządzenia parkingów, z wyłączeniem parkingów wyposażonych w szczelny system kanalizacyjny ujmujący wody opadowe i roztopowe, urządzanych w granicach działek nr [...] i [...], lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, lokalizacji magazynów i rurociągów do transportu substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, lokalizowania nowych ujęć wody, z wyłączeniem studni zastępczych, wydobywania kopalin, urządzania parkingów.

Pismem z dnia 14 maja 2010 r. Wójt Gminy Leżajsk wezwał Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie do usunięcia naruszenia prawa polegającego. W wezwaniu wskazano na naruszenie art. 55 ust. 2 i art. 56 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie rozporządzenia w sprawie ustanowienia stref ochrony wód podziemnych bez przeprowadzenia prawidłowych badań geologicznych, hydrogeologicznych, hydrograficznych i geomorfologicznych oraz naruszenie art. 58 powołanej ustawy poprzez wskazanie na zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, nieznajdujące uzasadnienia w prawidłowym procesie ochrony wód podziemnych. Gmina zarzuciła, że przedstawiona w sprawie dokumentacja jest błędna i zawiera zasadnicze wady metodologiczne, których efektem są nieprawidłowe wyniki, powodujące wątpliwości, co do zabezpieczenia wód podziemnych w okolicach Leżajska. Wątpliwości te potwierdziła ekspertyza hydrogeologiczna dotycząca wyznaczenia i ustanowienia stref ochronnych ujęć wód podziemnych opracowana na zlecenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Z ekspertyzy tej wynika, że granice stref ustalonych zgodnie z wnioskiem i w oparciu o przedłożoną dokumentację nie spełniają swego zadania, a ochrona zasobów wodnych jest iluzoryczna. Wykonane dokumentacje hydrologiczne posiadają natomiast ewidentne błędy i braki, i nie mogą stanowić podstawy do wydania rozporządzeń spełniających cele stawiane przez prawo wodne. Brak prawidłowych badań nie pozwala na ustalenie właściwych granic stref ochrony bezpośredniej, a także pośredniej oraz wprowadzenia adekwatnych ograniczeń służących ochronie wód. Wprowadzone ograniczenia są mało precyzyjne, a w części zbędne i niczym nie uzasadnione.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie w piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. poinformował, że nie znajduje podstaw do dokonania zmian w wydanych rozporządzeniach, gdyż zostały one wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, celem ochrony istniejących zasobów wodnych.

Skargę na rozporządzenie złożyła Gmina Leżajsk zarzucając naruszenie art. 55 ust. 2 i art. 56 ust. ustawy Prawo wodne. W skardze Gmina powtórzyła argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podkreśliła, że wyniki badań hydrologicznych, hydrograficznych, geomorfologicznych. Dokumentacja, która została złożona w przedmiotowej sprawie zawiera wiele wad metodologicznych, które prowadzą do błędnych wniosków i generują nieprawidłowe wyniki, poddające w wątpliwość zabezpieczenie wód podziemnych w okolicach Leżajska. Stanowisko to potwierdza także ekspertyza hydrologiczna dotycząca problemu wyznaczania i ustanowienia stref ochronnych ujęć wody w Starym Mieści k. Leżajska opracowana na zlecenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie. Ekspertyza ta wskazuje, że granice stref ustalone zgodnie z wnioskiem i w oparciu o przedłożoną dokumentację nie spełniają swojego zadania, a ochrona zasobów wodnych jest iluzoryczna. Zmiany jakie zaproponowali wnioskodawcy odnośnie stref ochronnych nie poprawiają sytuacji w tym zakresie, a nawet ją pogarszają. Natomiast przedstawiona przez wnioskodawców dokumentacja hydrologiczna posiada ewidentne błędy i braki, i nie może stanowić podstawy do wydania rozporządzeń, ponieważ nie spełnia ona wymagań stawianych przez prawo wodne. Brak prawidłowych badań hydrogeologicznych nie pozwala na ustalenie właściwych granic stref ochrony bezpośredniej jak również pośredniej oraz wprowadzania adekwatnych ograniczeń służących ochronie wód. Dotychczasowe wyniki badań pokazują, że wprowadzone ograniczenia nie spełniają swojej funkcji, są nieprecyzyjne, a część z nich jest zbędna i nieuzasadniona. Strona skarżąca podniosła, że organ administracji wprowadził ograniczenia w sposób dowolny, nieuzasadniony celami art. 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne, które mówią iż ograniczenia mogą być wprowadzone, gdy czynności prowadzone na terenie objętym zakazem powodują zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajnością ujęcia. Tymczasem rozporządzenie nr 4/2010 w § 3 ust. 1 pkt 14 wprowadza całkowity zakaz lokalizowania zakładów przemysłowych, z wyłączeniem zakładów przemysłowych zlokalizowanych na działkach wymienionych w załączniku do rozporządzenia. Organ w ogóle nie odniósł się, w oparciu o posiadane ekspertyzy, w jaki sposób lokalizowanie zakładów przemysłowych powodowałoby zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajnością ujęcia. Zakaz został wprowadzony w sposób dowolny, bez stosownego uzasadnienia które miałoby oparcie w przeprowadzonych ekspertyzach. Ponadto strona skarżąca wskazała, iż stosowanie nakazów, zakazów i ograniczeń nie może mieć charakteru dowolnego i musi służyć realizacji celów z art. 54 ustawy Prawo wodne.

W odpowiedz na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. W uzasadnionemu organ wskazał, że strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego w swej skardze złożonej na podstawie art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak legitymacji do złożenia skargi winien zatem skutkować jej odrzuceniem. Ponadto strona skarżąca złożyła jedną wspólną skargę na dwa odrębne akty prawa miejscowego wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, co również powinno skutkować jej odrzuceniem. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ podniósł, że zarzut naruszenia art. 55 ust. 2 i art. 56 ustawy Prawo wodne jest bezzasadny. Wydając zaskarżone Rozporządzenie zgodnie z art. 58 ust. 3 wskazanej ustawy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oparł się na posiadanej dokumentacji hydrogeologicznej załączonej do wniosku wnioskodawców. Dokumentacja ta spełnia wymogi art. 55 ust. 2 oraz art. 58 ust. 3 ustawy Prawo wodne i została przyjęta bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa Podkarpackiego. Organ podkreślił, że aktualnie trwają bardzo kosztowne, i czasochłonne dodatkowe badania hydrogeologiczne, które umożliwią ewentualne zweryfikowanie oraz ocenę zasadności zmiany wydanych rozporządzeń dotyczących stref ochronnych istniejących zakazów i nakazów. Organ podniósł, że przy wydaniu przedmiotowych rozporządzeń kierował się także stanowiskiem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który wstępnie opiniował projekty zaskarżonych rozporządzeń i który wskazał iż " ...wstrzymanie się z wydaniem rozporządzenia o ustanowieniu strefy ochronnej ujęcia do czasu opracowania dodatku (do dokumentacji hydrologicznej) może spowodować zagrożenie ujęcia. Biorąc pod uwagę potencjalne zagrożenie i jego nieodwracalne skutki, Dyrektor RZGW może, jeśli uzna to za konieczne i możliwe podjąć decyzję o wydaniu rozporządzenia ustanawiającego taką strefę". W tym stanie rzeczy organ nie naruszył art. 55 i art. 56 ustawy Prawo wodne. Zarzut naruszenia art. 58 w związku z art. 54 ustawy Prawo wodne jest również bezzasadny. Wydane rozporządzenia określają prawidłowo zakazy, nakazy, ograniczenia, które znajdują one uzasadnienie w prawidłowym procesie ochrony wód podziemnych. Wprowadzenie tych zapisów poprzedzono oceną zasadności ich wprowadzenia dokonywaną przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, jako organu uprawnionego do stanowienia tego rodzaju aktów prawa miejscowego. Dyrektor RZGW wprowadzając zakazy ograniczające użytkowanie gruntów oraz korzystanie z wód dla strefy ochronnej ujęcia MZK oparł się m. in. na zaleceniach wynikających z "Dodatku do dokumentacji hydrologicznej zasobów eksploatacyjnych studni Sl, S-ll, S-III "[...]" w Leżajsku. Stwierdzone słabe warunki izolacyjne nadkładu warstwy wodonośnej oraz płytkie położenie zwierciadła wody podziemnej powodują, iż ujmowana warstwa wodonośna narażona jest na przenikanie zanieczyszczeń z powierzchni terenu. Wobec powyższego uzasadnione było wprowadzenie zakazów ograniczających użytkowanie gruntów oraz korzystanie z wód. Z tych też przyczyn koniecznym było też wprowadzenie zakazu lokalizowania zakładów przemysłowych (§ 3 ust 1 pkt 14 Rozporządzenia nr 4/2010) dotyczących ujęcia wody Grupy [...]. Zakaz ten wprowadzono w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Park Przemysłowy Stare Miasto". Zgodnie z ustaleniami uchwały na obszarze strefy ochronnej zaplanowano zasadniczą zmianę użytkowania gruntów. W w/w planie, grunty użytkowane rolniczo zostały przeznaczone pod zabudowę przemysłową wraz infrastrukturą (Park Przemysłowy). Organ wskazał, iż zarówno pojedyncze zakłady, jak i rozległe obszary przemysłowe można traktować jako realne lub potencjalne ogniska zanieczyszczeń. Różnorodność kierunków produkcji przemysłowej sprawia, że występują bardzo zróżnicowane zagrożenia i zanieczyszczenia wód podziemnych. Objawy zanieczyszczenia wód mogą być różne w poszczególnych zakładach nawet tej samej branży w zależności m.in. od rodzaju wykorzystywanych surowców, wytwarzanych produktów i powstałych odpadów. Z tych wszystkich względów organ nie znalazł podstaw do podzielenia zarzutów skargi i wniósł o odrzucenie bądź oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu są rozporządzenia wydane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie będącego organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym ustawą (art. 92 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy Prawo wodne w przypadkach określonych ustawą dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydaje akty prawa miejscowego. Zaskarżone rozporządzenie ma charakter normatywny, zawiera normy generalne i abstrakcyjne, o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które je ustanowiły i został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, a zatem, stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Oznacza to, że jeżeli kontrolowany akt prawa miejscowego narusza prawo, to w każdym czasie może być stwierdzona jej nieważność. Taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Na wstępie wskazać należy, że Gmina Leżajsk, wbrew stanowisku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie wykazała, iż posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią przepisu art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (DZ. U. z 2009 Nr 31 póz. 206) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Po pierwsze stwierdzić należy, że powyższy tryb wniesienia skargi został w niniejszej sprawie spełniony. Po drugie Gmina Leżajsk jako właściciel nieruchomości (m.in. nr [...], [...], [...]) znajdujących się w obrębie stref ochrony ujęcia wody ma interes prawny w zaskarżeniu rozporządzeń ustanawiających te strefy. Skutkiem ustanowienia takich stref, w myśl przepisów ustawy Prawo wodne, jest bowiem wprowadzenie określonych zakazów, nakazów i ograniczeń, co do sposobu wykorzystywania nieruchomości objętych strefą (przepis art. 52 ust. 1 ustawy). Istotą interesu prawnego jest natomiast związek szeroko rozumianej sytuacji podmiotu z normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, czy wolności prawnie chronione. W niniejszej sprawie ustanowienie stref ochronnych związane zostało m.in. z zakazem lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów. Tymczasem na części obszaru objętego strefą ochrony, Gmina Leżajsk uchwałą z dnia 18 września 2006 r. ustanowiła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Park Przemysłowy Stare Miasto". W znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 25 września 2007 r. Gmina wskazała, że zmiana strefy ochrony w taki sposób, że zostanie nią objęty obszar Parku Przemysłowego, spowoduje wyłączenie go z jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Oznaczałoby to w istocie unicestwienie nie tylko planu i Parku Przemysłowego, ale także przeznaczonych na jego realizację środków w kwocie prawie 16 min złotych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Interes swój Gmina może zatem wywodzić z przepisów dotyczących ochrony własności lub innych praw do rzeczy oraz wynikającego stąd prawa nieskrępowanego korzystania z nieruchomości. Powyższy pogląd zaprezentowany został w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2033/05 i choć orzeczenie to wydane zostało w innym stanie prawnym, to zdaniem sądu, pozostaje nadal aktualne. Zaznaczyć także należy, że jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej początkowo sam traktował Gminę Leżajsk jako stronę toczącego się postępowania, na co wskazuje m.in. korespondencja kierowana przez Zarząd Gospodarki Wodnej do Gminy Leżajsk.

Zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy Prawo wodne teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wyznacza się na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej tego ujęcia. W myśl art. 58 ust. 1 wskazanej ustawy strefę ochronną ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary na których one obowiązują. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej dołącza się dokumentację hydrogeologiczną, o której mowa w art. 55 ust. 2. Obowiązek ten należy do właściciela ujęcia wody (art. 58 ust. 4).

Strefy ochronne ujęcia wody ustanowienie na mocy zaskarżonego rozporządzeń zostały wyznaczone na wnioski złożone przez Grupę [...] S.A. - w Leżajsku. Do wniosku dołączona została dokumentacja hydrologiczna.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w szczególności obszernej korespondencji dotyczącej warunków hydrogeologicznych prowadzonej pomiędzy organami administracji zajmującymi się kwestiami związanymi z zarządzeniem gospodarką wodną, a także treść dołączonej do sprawy "Ekspertyzy hydrologicznej" A. R. z dnia 6 stycznia 2008 r. wskazują, iż strefy ochrony ustanowione na mocy zaskarżonych rozporządzeń oparte zostały na wadliwej, zawierającej błędne dane dokumentacji hydrogeologicznej.

Zaznaczyć przy tym należy, iż w tym samym czasie toczyło się postępowania zakończone wydaniem przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Rozporządzenia nr 3/2010 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej "[...]" Miejskiego Zakładu Komunalnego sp. z o.o. w Leżajsku zlokalizowanego w miejscowości Stare Miasto, gmina Leżajsk. Postępowania w obu sprawach toczyły się równolegle a dokumentacja (głównie korespondencja) znajdująca się w aktach administracyjnych dotyczy obu tych spraw jednocześnie.

l tak, w piśmie Ministerstwa Środowiska z dnia 20 marca 2008 r. skierowanym do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej dotyczącym przedmiotowej sprawy stwierdzono, że wyznaczenie stref ochronnych powinno być oparte na rzetelnym rozpoznaniu warunków hydrogeologicznych oraz ustaleniu istotnych czynników mogących mieć wpływ na ich wyznaczenie, w związku z czym zasadnym jest uaktualnienie przedłożonej dokumentacji. Zastępca Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w piśmie z dnia 26 marca 2008 r. wskazał z kolei, że po zapoznaniu się z "Ekspertyzą hydrogeologiczną" A. R. można stwierdzić, iż dotychczas wykonane dokumentacje hydrogeologiczne posiadają ewidentne błędy i braki, i nie mogą stanowić podstawy do wydania w pełni uzasadnionych rozporządzeń. Dalej w piśmie z dnia 7 kwietnia 2008 r. skierowanym do Miejskiego Zakładu Komunalnego w Leżajsku oraz Grupy [...] S.A. w Krakowie, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że projekty rozporządzeń dotyczące ustanowienia stref ochronnych zostały zaopiniowane negatywnie. W związku z powyższym konieczne jest ponowne opracowanie przez wnioskodawców uaktualnionych dodatków do dokumentacji hydrogeologicznych i zmodyfikowanie złożonych wniosków. W piśmie tym wskazano, że aktualizacji powinny ulec także takie dokumenty jak mapa ewidencji gruntów z naniesioną granicą terenu ochrony pośredniej i lokalizacją studni, tabelaryczny wykaz działek objętych terenem ochrony pośredniej, wielkość powierzchni terenu ochrony pośredniej i opis przebiegu granic terenu tej ochrony. W odpowiedzi na powyższe pismo Miejski Zakład Komunalny w Leżajsku w piśmie z dnia 6 maja 2008 r. wniósł o wydanie rozporządzenia na podstawie załączonej do wniosku dokumentacji, która została opracowana zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym wymogami określonymi w ustawie Prawo wodne oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 3 października 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrogeologiczne. W ocenie Miejskiego Zakładu Komunalnego wszelkie warunki określone przepisami zostały spełnione, a zatem domaganie się kolejnego opracowania i kolejnych złączników jest nieuzasadnione. Podobnie Grupa [...] S.A. w odpowiedzi na pismo z dnia 7 kwietnia 2008 r. stwierdziła, że żądanie uzupełnienia dokumentacji hydrogeologicznej i modyfikacji wniosku nie znajduje uzasadnienia w obowiązującymi stanie prawnym. Zaznaczono, że Marszałek Województwa Podkarpackiego, jako właściwy organ administracji geologicznej przyjął załączoną do wniosku dokumentację bez zastrzeżeń, o czym zawiadomił spółkę w dniu 2 listopada 2006 r. Spółka stwierdziła, że przyjęta przez Marszałka dokumentacja hydrogeologiczna jest aktualna, zaś opinia Marszałka jest wiążąca dla Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. W związku z powyższym dokumentacja ta powinna stanowić podstawę do wydania stosownego rozporządzenia. Ponadto spółka podniosła, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie jest uprawniony do żądania od spółki sporządzenia nowej dokumentacji hydrogeologicznej. Tym samym wnioskodawcy odmówili żądaniu uzupełnienia dokumentacji. Odpowiadając na powyższe Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej podtrzymał swoje stanowisko podkreślając, że wynika ono z przeprowadzonego postępowania oraz zgromadzonych materiałów, a w szczególności z jednoznacznie negatywnego stanowiska Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Ministerstwa Środowiska. Sąd zwraca także uwagę na znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy pismo Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej datowane na dzień 14 maja 2008 r., w którym stwierdzono m.in., że opracowana przez A. R. "Ekspertyza hydrogeologiczna" wykazała na istotne różnice w budowie geologicznej oraz sposobie i warunkach zagospodarowania wód podziemnych w rejonie ujęcia w stosunku do określonych w przyjętej dokumentacji. W piśmie tym stwierdzono również, że zasięg strefy ochronnej w decydującym stopniu zależy od przyjętej do obliczeń wysokości zasobów eksploatacyjnych. Ich zawyżenie spowodowało z pewnością błędne wyznaczenie strefy. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 59 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie organy niezespołonej administracji rządowej w województwie są obowiązane do uzgadniania z wojewodą projektów aktów prawa miejscowego stanowionych przez te organy na podstawie odrębnych przepisów. Wojewoda Podkarpacki, będący organem uzgadniającym w niniejszej sprawie, w piśmie skierowanym do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 19 lutego 2010 r. stwierdził, że z dokumentacji otrzymanej przy przedmiotowym projekcie rozporządzenia nie wynika, aby wnioskodawca uzupełnił wniosek o wymagane dokumenty, a zatem niezrozumiałym jest fakt przedłożenia Wojewodzie do uzgodnienia projektu rozporządzenia. Wojewoda odwołał się również do pisma Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w którym stwierdzono, iż dokumentacja hydrogeologiczna posiada ewidentne błędy i braki, i nie może stanowić podstawy do wydania w pełni uzasadnionych merytorycznie rozporządzeń. Po kolejnej pisemnej interwencji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (pismo z 25 marca 2010 r.) pismem datowanym na 12 kwietnia 2010 r. Wojewoda Podkarpacki dokonał stosowanego uzgodnienia i poinformował Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, iż nie wnosi uwag do przedłożonego projektu rozporządzenia. Podnieść w tym miejscu należy, że w sprawie nie nastąpiła żadna nowa okoliczność uzasadniająca taką zmianę stanowiska. W szczególności dokumentacja hydrogeologiczna nie została poprawiona ani uzupełniona przez wnioskodawców. Organ uzgadniający w żaden sposób nie wyjaśnił też powodów zmiany swojego stanowiska. Mówiąc o wadliwości przyjętych ustaleń odwołać należy się także do wspomnianej już "Ekspertyzy hydrogeologicznej" A. R., w której stwierdzono m.in., że ustalone strefy nie spełniają swojego zadania, a ochrona zasobów wodnych jest iluzoryczna. W ocenie autora ekspertyzy cały proces dokumentowania i ustanawiania stref trzeba rozpocząć od nowa, bowiem przedstawione w sprawie opracowania dotyczące ustanowienia stref ochronnych są błędne. Podstawowym błędem jest zastosowanie metody [...], która może być stosowana jedynie dla pojedynczych lub blisko zgrupowanych studni i przy braku współdziałania innych ujęć. Drugim poważnym błędem jest wyznaczanie stref oddzielnie dla każdego ujęcia, co skutkuje tym, że strefy nakładają się na siebie, co z hydrogeologicznego punktu widzenia jest niemożliwe. Z uwagi na poważne błędy i braki w dokumentacjach stref ochronnych, oparte na nich wnioski nie mogę być poprawne.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że strefy ochrony ujęcia wód podziemnych zostały wyznaczone w oparciu o nieprawidłowe ustalenia zawarte w błędnej dokumentacji hydrogeologicznej. Tym samym Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wydając zaskarżone rozporządzenia naruszył prawo materialne tj. art. 55 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Z przepisu tego wynika, że teren ochrony pośredniej powinien zostać wyznaczony na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej. Jest rzeczą oczywistą, że ustalenia te nie mogą być z założenia wadliwe. Właściwe stosowanie prawa materialnego może bowiem odbywać się tylko na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Tymczasem organ zdając sobie sprawę z wadliwości przyjętych ustaleń, o czym świadczy choćby treść pisma z dnia 7 kwietnia 2008 r. (organ wskazał tu na konieczność ponownego opracowania przez wnioskodawców dodatków do dokumentacji hydrogeologicznych), wydał zaskarżone rozporządzenia. Co więcej, wadliwość przyjętych ustaleń została również potwierdzona przez pełnomocnika Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rozprawie, która odbyła się w niniejszej sprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. Pełnomocnik oświadczył, że zdawał sobie sprawę, że wydane rozporządzenia nie są oparte o pełną dokumentację hydrogeologiczną. Dokumentacja ta została jednak przyjęta bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa, a zatem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej uznał, że jest związany tym poglądem i nie może kwestionować braków w dokumentacji. Pełnomocnik poinformował ponadto, że obecnie prowadzone są prace zmierzające do opracowania pełnej i prawidłowej dokumentacji, i po ich zakończeniu wydane zostaną nowe rozporządzenia. Zaznaczyć należy, że przyjęcie przez Marszałka bez zastrzeżeń błędnej dokumentacji nie może prowadzić do przyjmowania takiej samej błędnej dokumentacji przez organ. Ponadto przyjęcie dokumentacji ma formę jedynie informacji nie podlegającej kontroli sądu. Przyjęcie bez zastrzeżeń dokumentacji nie dokonuje się bowiem w formie jakiegokolwiek zaskarżalnego aktu (decyzja, postanowienie) którego istnienie w obrocie prawnym bez jego wcześniejszego wzruszenia było by dla organu wydającego akt prawa miejscowego wiążące.

Przepis art. 46 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze mówi zresztą, iż dokumentacja geologiczna podlega zmianie w razie stwierdzenia istotnych różnic w budowie geologicznej lub w warunkach geologicznych albo w sposobie i w warunkach zagospodarowania wód podziemnych w stosunku do danych określonych w zatwierdzonej lub przyjętej dokumentacji. W przedmiotowej sprawie dokumentacja, pomimo wielokrotnych wskazań organów administracji nie została poprawiona ani uzupełniona, czym naruszono również powyższy przepis, choć jak wynika z przebiegu postępowania początkowo organ widząc taką konieczność (stwierdzając istotne różnice w budowie geologicznej wód podziemnych w stosunku do danych określonych w przyjętej bez zastrzeżeń dokumentacji) wzywał bezskutecznie wnioskodawców do podjęcia działań w tym kierunku.

Wskazać też należy, iż wbrew stanowisku organu fakt wniesienia skargi na dwa akty prawa miejscowego w jednym piśmie nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi. W takim przypadku, na podstawie art. 57 § 3 p.ps.a. przewodniczący zarządza rozdzielenie tych spraw.

Reasumując, z uwagi na to, że zapisy zaskarżonych rozporządzeń naruszają prawo w sposób istotny, konieczne stało się stwierdzenie ich nieważności. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.