Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 401/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1998 nr 95 poz 602
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
article: art. 85a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 628/08 w sprawie ze skargi K. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z [...] lipca 2008 r. nr PN.II.TDOM.0915-2/08 Wojewoda Lubuski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w Żarach - K. D.. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] września 2006 r. Sąd Rejonowy w Żarach wydał w stosunku do K. D. wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne na okres 2 lat próby, w sprawie o występek z art. 178a § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.), tj. prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości na drodze publicznej. Z dniem 12 października 2006 r. wyrok stał się prawomocny.

W dniu 12 listopada 2006 r. w wyniku wyborów bezpośrednich K. D. został wybrany radnym Powiatu Żarskiego.

Na sesji Rady Powiatu w Żarach w dniu 4 marca 2008 r. Rada rozpatrywała projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K. D.. Jednakże uchwała nie została podjęta. O tym fakcie przewodniczący Rady Powiatu w Żarach poinformował organ nadzoru pismem z 19 maja 2008 r.

Działając na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym Wojewoda Lubuski wezwał Radę Powiatu w Żarach do podjęcia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania. Na zwołanej w dniu 19 maja 2008 r. nadzwyczajnej sesji, po wysłuchaniu K. D., uchwała nie została podjęta. Wobec powyższego Wojewoda Lubuski na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego K. D., dokonując uprzednio stosownego powiadomienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Powyższe zarządzenie zastępcze zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego radny K. D.. Wniósł o uchylenie zarządzenia zastępczego i umorzenie postępowania, a z ostrożności procesowej o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zarzucał naruszenie zasad współżycia społecznego przez przyjęcie, że występek, którego społeczna szkodliwość czynu jak i wina jest znikoma, skutkuje utratą prawa wybieralności lub braku tego prawa w dnu wyborów. Zarzucił naruszenie art. 7, 10, 11, 107 kodeksu postępowania administracyjnego przez niezapewnienie udziału w toczącym się postępowaniu. Wywodził, że nie zgadza się z wyrokiem Sądu Rejonowego w Żarach z [...] września 2006 r. Jednak nie odwołał się od ww. wyroku, z uwagi na wstyd towarzyszący całej sprawie. Skarżący powoływał się na swoją nieposzlakowaną opinię represjonowanego opozycjonisty, który walczył w obronie demokracji. W świetle swoich dokonań przewinienie określił jako błahe, a karę za zbyt rygorystyczną. Ponadto podnosił, że uniemożliwiono jemu wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem zarządzenia zastępczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie wskazując, że na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 2 Ordynacji wyborczej, obligatoryjną przesłankę utraty prawa wybieralności stanowi jedynie prawomocny wyrok skazujący, w tym również warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a w związku z powyższym mandat radnego wygasa wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 628/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego z [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Lubuskiego nie narusza przepisów prawa, ani też nie zostało wydane z uchybieniami procesowymi.

Według art. 190 ust. 1 ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), zwanej dalej Ordynacja wyborcza, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek odmowy złożenia ślubowania (pkt 1), niezłożenie w terminach, określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym pisemnego (pkt 1b), zrzeczenia się mandatu (pkt 2), naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (pkt 2a), wyboru na wójta, burmistrza, prezydenta miasta (pkt 2b), utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów (pkt 3) oraz śmierci (pkt 5). Wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza Rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2).

Uchwała Rady stwierdzająca wygaśnięcie mandatu z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1 i 2 Ordynacji wyborczej ma charakter deklaratoryjny, ponieważ wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, wskutek zdarzeń opisanych w ustawie. Stanowisko to od dawna nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała NSA w poszerzonym składzie z 23 października 2000 r., OPS 13/00) i jest akceptowane w piśmiennictwie prawniczym.

Tryb zastosowany w sprawie przez organ nadzoru znajduje pełne oparcie w regulacji przewidzianej w art. 85a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. W świetle ust. 1 jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 29 ust. 6, oraz art. 5 ust. 2, 3 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z członkiem zarządu powiatu, sekretarzem powiatu, skarbnikiem powiatu, kierownikiem jednostki organizacyjnej powiatu i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego powiatową osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska albo nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

Jak wynika z bezspornego w sprawie stanu faktycznego, wobec radnego zapadł wyrok sądu karnego, który uprawomocnił się 12 października 2006 r., warunkowo umarzający postępowanie karne na okres próby dwóch lat o czyn z art. 178a § 2 k.k , tj. prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości na drodze publicznej, mające charakter umyślny i ścigane z oskarżenia publicznego. Tym samym, jak trafnie przyjęto w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, zostały spełnione przesłanki do uznania, że w dacie wyborów samorządowych, radny nie miał prawa wybieralności w świetle art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza. Wskazany przepis wprost stanowi, że nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

W związku z powyższym ustawodawca nie wyposażył ani organu nadzoru ani Sądu w uprawnienia do kierowania się zasadami współżycia społecznego, stopniem szkodliwości społecznej czynu, zasługami dla demokracji w państwie - tak jak wskazuje skarżący.

Nie trafny jest także zarzut niedopuszczenia do udziału w postępowaniu sprzed wydania zarządzenia skoro jak wynika z protokołu nadzwyczajnej Sesji Rady Powiatu Żarskiego z dnia 19 maja 2008 r. Skarżący został wysłuchany, przedstawił swoje stanowisko w sprawie i powołał się na te same argumenty, które następnie wyłuszczył w skardze.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), Sąd skargę oddalił.

K. D. wniósł od wyroku skargę kasacyjna, zaskarżając wyrok w całości. Skargę oparł na naruszeniu w sposób istotny przepisów prawa procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi):

1) art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi przez wydanie wyroku w sytuacji gdy przed organem administracji, tj. wojewoda Lubuskim doszło do naruszenia art. 7, art. 10, 11 kodeksu postępowania administracyjnego przez niezapełnienie udziału skarżącemu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, czego skutkiem była niemożność podjęcia obrony swoich praw przed wydaniem zarządzenia zastępczego;

2) art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie w uzasadnieniu, bez podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, że niedopuszczenie do udziału w postępowaniu przed wydaniem zarządzenia było dopuszczalne, bowiem skarżący został wysłuchany i przedstawił swoje stanowisko w sprawie na nadzwyczajnej sesji Powiatu Żarskiego w dniu 19 maja 2008 r., gdy tymczasem postępowanie przed Radą Powiatu było odrębnym postępowaniem od postępowania toczonego przed Wojewodą Lubuskim i wojewoda winien był przestrzegać w tym postępowaniu wszystkich zasad postępowania administracyjnego.

Na tych podstawach wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda Lubuski wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Według art. 85a ust. 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) dopuszczalna jest droga przed sądem administracyjnym uruchamiana na podstawie skargi osoby, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Dotyczy to też zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego z powodu utraty prawa wybieralności. Związanie granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w tych granicach.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 133 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Zarzucono naruszenie art. 133 § 1 tej ustawy w związku z naruszeniem art. 7, 10, 11 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie stanu faktycznego przy zapewnieniu udziału strony jest warunkiem prawidłowego postępowania jeżeli z normy prawa materialnego wynika konieczność ustalenia stanu faktycznego w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Według art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) "Wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek: utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów". Art. 7 ust. 2 powołanej ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stanowi: "Nie mają prawa wybieralności osoby: 1) karane za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, 2) wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego". Ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny nie może czynić ustaleń w zakresie prawomocnego orzeczenia sądu karnego. Nie można zatem wywodzić naruszenia art. 133 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozpoznając sprawę wziął pod rozwagę materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie wyroku jest prawidłowe również co do ustalenia stanu faktycznego.

W związku z uzasadnieniem skargi kasacyjnej co do rygoryzmu tego rozwiązania prawnego należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 listopada 2008 r. sygn. akt K 66/07 orzekł "1. Art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji". Wyrok jest ogłoszony w Dz.U. z 2008 r. Nr 214, poz. 1354).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.