Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1680/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od punktu 2, 3 i 4 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Gd 36/19 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. K. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Gd 36/19 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

1. zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego A. K. z dnia [...] września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności,

2. stwierdził, że bezczynność, której dopuścił się Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

3. oddalił wniosek o wymierzenie grzywny,

4. oddalił wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. (data wpływu do organu [...] października 2018 r.) A. K. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o udzielenie informacji publicznej w postaci podania danych służbowych (imię, nazwisko, stopień, nr legitymacji Policji) w odniesieniu do: kierownika I Sekcji Wydziału Konwojowo-Ochronnego KWP w [...] z roku 2013 i 2014 oraz funkcjonariuszy Policji pełniących służbę w wydziale Konwojowo-Ochronnym w Sądzie Okręgowym w [...] w dniach [...] września 2013 r., [...] października 2013 r., [...] stycznia 2014 r.

W dniu [...] października organ zwrócił się do Naczelnika Wydziału Konwojowo-Ochronnego KWP w [...] o przesłanie danych zgodnych z załączonym do pisma wnioskiem A. K., w terminie do dnia [...] października 2018 r.

W dniu [...] października 2018 r. Naczelnik Wydziału Konwojowo-Ochronnego KWP w [...] poinformował, że Wydział nie jest w posiadaniu wnioskowanych danych.

W tym stanie rzeczy Komendant Wojewódzki Policji w [...] pismem z dnia [...] października 2018 r. wyjaśnił, że stosownie do treści art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Kryterium aktualności ma jednak charakter stały i obejmuje stan wiedzy danego podmiotu na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym organ poinformował, że po wnikliwym zapoznaniu się z treścią złożonego wniosku oraz dokonaniu szczegółowej analizy przedstawionych pytań – Komenda Wojewódzka Policji w [...] nie posiada wnioskowanych danych.

A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że udostępnienie informacji objętych wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz, że jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd nie ma wątpliwości, że dane określone we wniosku z dnia [...] września 2018 r. stanowią informację publiczną. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji.

Przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, majątku, którym dysponują. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy, o czym stanowi art. 6 w ust. 2 u.d.i.p.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowią zatem dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ oraz niepochodzące wprost od organu, wykorzystywane przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

W związku z tym takie dane jak imię, nazwisko, stopień oraz numer legitymacji Policji funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], pełniących służbę we wskazanych przez wnioskodawcę dniach, stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą informacji o osobach sprawujących funkcje w tym organie i związane są z pełnionymi przez te osoby czynnościami służbowymi. W szczególności w orzecznictwie nie jest sporne, że imię i nazwisko funkcjonariuszy publicznych, a takimi są policjanci pełniący służbę w Wydziale Konwojowo-Ochronnym Komendy Wojewódzkiej Policji, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Również numer legitymacji służbowej stanowi informację publiczną, gdyż jest to dokument wydawany przez organ Policji, pozwalający na identyfikację danej osoby, jako funkcjonariusza publicznego oraz potwierdzający jego uprawnienia, a także jest wykorzystywany przy pełnieniu czynności służbowych w związku z obowiązkiem okazania legitymacji przez funkcjonariusza podejmującego interwencję.

Kwestią sporną pomiędzy organem administracji a skarżącym jako wnioskującym o dostęp do informacji publicznej jest natomiast skuteczność działań podjętych przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy nie posiada on żądanych danych, a których podjęcie może uwolnić organ od zarzutu bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaznaczył, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze oraz inne podmioty wykonujące administrację publiczną, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to więc, iż dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania, a w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada w całości), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Zatem podmiot, który zamierza zawiadomić stronę, że nie posiada jakichkolwiek wnioskowanych informacji, powinien po pierwsze w tym zakresie złożyć wobec strony oświadczenie, a po drugie twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. Strona nie może bowiem domniemywać intencji adresata wniosku oraz samodzielnie domyślać się czy dysponuje on żądanymi informacjami, czy też danych tych, nawet w części, nie posiada. Tym samym oświadczenie musi być jednoznaczne w swojej treści. Adresat wniosku musi więc wprost wypowiedzieć się nie tyle, że nie posiada np. kompletnej dokumentacji, lecz że nie ma żadnych z wnioskowanych dokumentów.

Ponadto, powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów, w tym zasad dobrej administracji. Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę neutralności takiego twierdzenia. Wnioskodawca nie może być w tym zakresie pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniało go z zarzutu bezczynności. Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony i zabezpieczenia go przed arbitralnymi działaniami podmiotu, który z różnych przyczyn może dążyć do nieujawnienia posiadanych informacji publicznych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 123/17, LEX nr 2398015).

Podsumowując, powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a więc powinno ono zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest zaś zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany żądanej informacji nie posiada, a oceniając, czy podmiot ten powinien ją posiadać, winien między innymi ustalić, czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2423/13, LEX nr 1798120).

Dokonując kontroli w tym zakresie Sąd uznał, że niewątpliwie żądane we wniosku informacje są związane z zakresem działania adresata wniosku oraz uznał za prawdopodobne, że organ może żądaną informację posiadać.

Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie zaś z § 46 ust. 1 pkt 1 i 4 Zarządzenia Nr 360 Komendanta Głównego Policji w sprawie metod i form wykonywania przez policjantów konwojów i doprowadzeń z dnia 26 marca 2009 r. (Dz. Urz. KGP Nr 6, poz. 29), w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzeń, których dotyczy wniosek, w komórkach konwojowych komend wojewódzkich (Stołecznej) Policji m.in. prowadzi się i przechowuje książkę służby konwojowej, terminarz konwojów, plany konwojów i książkę odpraw. Zgodnie zaś ze wzorem książki konwojowej, stanowiącym załącznik nr 4 do ww. zarządzenia, w książce tej znajdują się informacje dotyczące składu konwoju, takie jak stopień, imię i nazwisko dowódcy konwoju oraz stopień, imię i nazwisko konwojenta.

Powyższe oznacza, że komórki konwojowe zobowiązane są nie tylko do prowadzenia ww. dokumentacji, ale także do jej przechowywania. Co do zasady wynika z tego, że komórki konwojowe komend wojewódzkich Policji powinny posiadać w swojej dyspozycji dokumentację konwojową, w tym również informacje objęte wnioskiem skarżącego. W konsekwencji, jeśli organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oświadcza, że informacji o tym charakterze nie posiada, pomimo tego, że powinien, to informując wnioskodawcę o braku tych informacji winien mu jednocześnie wyjaśnić przyczyny, które spowodowały ten brak. W niniejszej sprawie organ informując skarżącego o braku żądanych informacji w żaden sposób nie uprawdopodobnił, dlaczego ich nie posiada pomimo ciążącego na nim obowiązku gromadzenia i przechowywania dokumentacji związanej z przeprowadzaniem konwojów.

W konsekwencji tych rozważań należało stwierdzić, że skoro przedmiotowy wniosek dotyczył informacji będących informacją publiczną i został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia tych informacji, to organ miał obowiązek ich udostępnienia w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Nie ulega zaś wątpliwości, że podmiot zobowiązany nie sprostał tym obowiązkom, bowiem nie udostępnił wnioskowanej informacji, zaś informując wnioskodawcę o tym, iż nie posiada informacji, których domaga się strona, w żaden sposób nie uprawdopodobnił tej okoliczności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. K., zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie punkty 2 - 4 wyroku zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) poprzez stwierdzenie, że bezczynność, której dopuścił się Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, mimo rażącego naruszenia przez Organ przepisów, w szczególności art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "ustawa", poprzez nieudzielenie skarżącemu w terminie 14 dni od złożenia wniosku żądanej informacji publicznej oraz mimo rażącego naruszenia przez Organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności w postaci art. 7 k.p.a. - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie posiadania informacji publicznej wnioskowanej przez Skarżącego oraz art. 8, 9 i 11 k.p.a. - poprzez niespełniające ogólnych zasad postępowania administracyjnego przedwczesne powiadomienie Skarżącego o nieposiadaniu wnioskowanej informacji,

2. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o wymierzenie Organowi grzywny oraz przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, w sytuacji gdy w ocenie Skarżącego w przedmiotowej sprawie okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie powyższych przepisów, w szczególności ze względu na fakt, iż w ocenie Skarżącego, bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a Sąd nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy, jak również z dokonanych ustaleń wyprowadził wnioski sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego i zawodowego.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie przedmiotowego wyroku w części, tj. w zakresie punktów 2-4 wyroku, oraz rozważenia zastosowania przez Sąd art. 188 p.p.s.a. i rozpoznanie skargi w zakresie wniosków o:

1. stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz

2. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w ww. przepisach.

W przypadku uznania przez Sąd, iż zastosowanie art. 188 p.p.s.a. oraz rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie przedmiotowego wyroku w części, tj. w zakresie punktów 2-4 wyroku oraz przekazanie sprawy we wskazanym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wniesiono również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy czym strona skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy, a także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z [...] maja 2022 r., (k. 79 a.s.) oraz strona przeciwna pismem z [...] maja 2022 r. (k. 76 a.s.) wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Kluczowym zagadnieniem prawnym w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy bezczynność Komendanta Wojewódzkiego w [...] względem złożonego przez A. K. wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można mówić o takiej sytuacji, dlatego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji powyższego przepisu jest nietrafny.

Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało ustawowo zdefiniowane. Jego treść kształtowana jest a casu ad casum w orzecznictwie sądów administracyjnych. W odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w orzecznictwie NSA wskazuje się, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2331/16). Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2563/13, wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2095/14). Do przypadków rażącej bezczynności zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w liczbie spraw do załatwienia przez organ, ani w liczbie wniosków procesowych składanych przez strony (wyrok NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 9/15; wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2596/15; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2458/15). Wymienia się również oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15). Uprawnienie sądu do oceny rażącego charakteru bezczynności organu administracji realizuje się przez możliwość zbadania ewentualnych okoliczności szczególnych, wyróżniających kwalifikowany typ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 86/16). W orzecznictwie NSA wskazuje się nadto, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. I OSK 2011/16). Sądy administracyjne mają obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1925/16).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował bezczynność organu w tej sprawie jako nie mającą charakteru rażącego naruszenia prawa. Należy zwrócić uwagę, że skarżący wnioskiem z dnia [...] września 2018 r. ([...] października 2018 r. – data wpływu do organu) wystąpił do organu o udzielenie ww. informacji publicznej, a organ w dniu [...] października 2018 r. poinformował skarżącego, że nie posiada wskazanych informacji. Tym samym organ w terminie udzielił odpowiedzi (nawet uznając, że była ona błędna) na złożony wniosek. Zatem organ nie przewlekał celowo terminu udostępnienia informacji publicznej, pozostając w błędnym przekonaniu, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. To naturalnie nie usprawiedliwia organu i nie powoduje uznania, że nie pozostawał on w bezczynności, natomiast ma przełożenie na ocenę przez sądy administracyjne kwestii rażącego naruszenia prawa. Działań organu w niniejszej sprawie w żadnym wypadku nie można oceniać w kategoriach obejścia prawa, uzasadniającego stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że wnioskowane informacje dotyczyły wydarzeń mających miejsce ok. 5 lat przed złożeniem wniosku o ich udostępnienie.

Nie jest również trafny zarzut skarżącego kasacyjnie naruszenia przez WSA w Gdańsku art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zasadności wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Skoro bowiem skarga na bezczynność w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa uznała została trafnie przez Sąd I instancji za nieuzasadnioną, to tym bardziej nie było uzasadnionym nałożenie na organ grzywny oraz przyznanie od organu sumy pieniężnej, mających, jak stanowi przywołany art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a., charakter fakultatywny. Prawidłowo WSA w Gdańsku zatem nie uwzględnił tego wniosku skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozważając bowiem zasadność grzywny związanej z bezczynnością organu i miarkując jej wysokość w orzecznictwie NSA bierze się pod uwagę między innymi takie okoliczności, jak: charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; to że niewymierzenie grzywny organowi za nieudzielenie informacji mogących służyć weryfikacji praworządności działania tego organu mogłoby zachęcać do zbywania wniosków o informację publiczną, gdy dolegliwość takiego działania byłaby mniejsza, niż wypełnienie obowiązków informacyjnych; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów oraz zasadę proporcjonalności wymiaru grzywny do negatywnych konsekwencji bezczynności organu (wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3017/15).

Przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. (vide NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt I FSK 447/22, LEX nr 3368864).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje sądowi możliwość, a nie nakłada na sąd obowiązek, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią (wyrok NSA z 11 marca 2020 r., I GSK 70/20, LEX nr 3065344).

W pełni podzielając powyższą argumentację za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że chociaż w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność to nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zwłoka organu w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy nie była efektem jego zaniechań, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia i nie zaistniała uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych.

W tej sytuacji nie było wystarczających podstaw zarówno do uznania, że bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa, jak i do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Z uwagi na powyższe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw i nie zasługiwały na uwzględnienie. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku stosowny wniosek w tym przedmiocie.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt: II FPS 4/12).