Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 354/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk (spr.), Sędzia NSA Eugeniusz Christ, Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Protokolant specjalista Anna Florek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi R. S. (S.) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg - odmowa umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej ZUS lub organ rentowy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej K.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 - dalej u.s.u.s.) - po rozpoznaniu wniosku R.S. (dalej strona lub zobowiązany) z dnia [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] Nr [...] z o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ZUS wskazał, że ww. decyzją z [...] działając jako organ I instancji odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek wraz z odsetkami za okres od marca 2016 r. do grudnia 2016 r. oraz ubezpieczenie zdrowotne za grudzień 2015 r., od stycznia 2016 r. do grudnia 2016 r. w łącznej kwocie [...] zł.

Pismem z 1.09.2017 r. zobowiązany zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na trudną sytuację finansową, która uniemożliwia spłatę zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Wskazał, że nie posiada żadnego majątku ruchomego ani nieruchomego. Natomiast obecnie jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w B., bez prawa do zasiłku.

Jak podniósł organ rentowy, w sprawie ustalono, że w okresie od [...] do [...] oraz od [...] do [...] strona prowadziła działalność gospodarczą. Z dniem [...] działalność ta została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej. W trakcie wykonywania działalności zobowiązany nie opłacił składek na ubezpieczenia za okres grudzień 2015 r. oraz od stycznia 2016 r. do grudnia 2016 r.

Zaległości na koncie zobowiązanego zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona nie przedłożyła żadnych dodatkowych dokumentów. Podniosła, że utrzymuje się ze środków uzyskanych z pomocy społecznej.

Odnosząc się do obecnej sytuacji osobistej i materialnej zobowiązanego organ rentowy wskazał, iż zgodnie z Kompleksowym Systemem Informatycznym ZUS od [...] do [...] zobowiązany zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku, od [...] do nadal zgłoszony jest jako osoba pobierająca stypendium w wysokości [...] zł. (zgodnie z raportem ZUS RCA za miesiąc 11.2017 r.). Dodatkowo uzyskuje dochód z prac dorywczych w wysokości [...] zł miesięcznie. Według jego oświadczenia prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i ponosi wydatki związane z utrzymaniem w kwocie [...] zł miesięcznie, tj. [...] zł - czynsz i [...] zł - opłaty eksploatacyjne.

Zgodnie z pismem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z 17.05.2017 r. oraz z 15.11.2017 r. zobowiązany korzysta z pomocy realizowanej w oparciu o ustawę o dodatkach mieszkaniowych w formie dodatku mieszkaniowego wypłacanego miesięcznie: w okresach od 09.2015 r. - 02.2016 r. w wysokości [...] zł, od 03.2016 r. do 08.2016 r. w wysokości [...] zł, od 09.2016 r. do 02.2017 r. w wysokości [...] zł, od 05.2017 r. do 11.2017 r. w wysokości [...] zł. Ponadto w okresie od 05.2017 r. do 06.2017 r. zobowiązany korzystał z zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w wysokości [...] zł miesięcznie, w okresie 06.2017 r. z zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości [...] zł oraz w okresie od 05.2017 r. do 09.2017 r. z pomocy w zakresie dożywiania - posiłek - program rządowy na łączną kwotę [...] zł.

W oświadczeniu z 25.04.2017 r. zobowiązany wskazał, że nie posiada żadnych nieruchomości, środków transportu ani praw majątkowych. Powołał się także na fakt posiadania zobowiązań alimentacyjnych w kwocie [...] zł, co do których egzekucję prowadzi komornik.

Dalej organ wyjaśnił, że należności z tytułu składek mogą być umarzane przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Nieściągalność należności została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., gdzie wskazano przypadki, w których możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność miesięcznego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171);

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2017 r. poz. 201, z późn. zm.);

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Katalog przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, zakreśla wąskie granice swobodnej oceny organu. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności z tytułu składek a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek może, ale nie musi umorzyć zaległości. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalonej według podanych powyżej kryteriów, organ podejmujący decyzję pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Po ponownej weryfikacji wszelkich możliwości wystąpienia określonych przez ustawodawcę okoliczności organ rentowy stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku w badanym zakresie.

Jak podniósł ZUS, zobowiązany wprawdzie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże zostało wszczęte wobec niego przymusowe dochodzenie przedmiotowych należności. Chociaż postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do uregulowania zadłużenia to na dzień dzisiejszy nie można wydać jednoznacznego osądu co do dalszych jego rezultatów, gdyż podjęte dotychczas czynności nie stanowią podstawy do stwierdzenia bezskuteczności tego dochodzenia. Z tych powodów nie zachodzą wobec zobowiązanego przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i wydanie na tej podstawie decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek.

Gdy nie zachodzi całkowita nieściągalność ZUS może umorzyć należności, jeśli stwierdzi, że z powodu sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego dłużnik nie może opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Umorzeniem z tego powodu można objąć należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Tak więc przedmiotem rozstrzygnięć mogą być jedynie należności z tytułu nieopłaconych składek za zobowiązanego jako osobę ubezpieczoną będącą jednocześnie płatnikiem tych składek. Możliwość ta wynika z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanym dalej "rozporządzeniem". Do szczególnych sytuacji określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia zalicza się przypadki:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Obowiązek wykazania tych okoliczności spoczywa na stronie składającej wniosek o umorzenie należności składkowych. Jak podkreślił ZUS, organ dokonując oceny podnoszonych przez stronę okoliczności dysponuje prawem do umorzenia należności w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji oznacza, że organ orzekający nie jest zobligowany do wydania decyzji uwzględniającej w całości żądanie strony, pomimo zaistnienia określonych w przepisach prawnych przesłanek. Składki na ubezpieczenia społeczne mają bowiem charakter należności publicznoprawnych i dlatego ZUS zobligowany jest do zachowania szczególnej ostrożności w dysponowaniu nimi. Uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadającym przesłankom umorzenia ale w możliwości negatywnego dla wnioskującego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji organu podlega w takiej sytuacji rygorom z art. 107 § 3 K.p.a.

ZUS zaznaczył również, iż we wskazanym zakresie umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych i wyjątkowych zaistniałych w nadzwyczajnych okolicznościach, spowodowanych działaniem czynników niezależnych od sposobu postępowania płatnika, a więc w sytuacji gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązanie się ze zobowiązania względem ZUS. Podkreślił także, iż umorzenie zaległości jest najdalej idącą ulgą w spłacie ciążących zobowiązań składkowych, udzielanych przez organy administracji publicznej. Jej przyznanie powoduje bowiem rezygnację z całości lub części należnych Skarbowi Państwa dochodów. A zatem zaistnieć muszą niezależne od strony zdarzenia losowe, które będą przemawiać za umorzeniem zaległości ze względu na przedstawioną sytuację wnioskodawcy.

Organ w oparciu o zgromadzony w trakcie przeprowadzonego postępowania materiał dowodowy dokonał wnikliwej analizy możliwości płatniczych oraz sytuacji materialno - bytowej i zdrowotnej wnioskodawcy. Jak zaakcentował, orzekając w sprawie o umorzenie składek musi zważać na cały obowiązujący system prawa, uwzględniając przy tym wynikającą z niego zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych wyrażoną w konstytucji oraz poszczególnych ustawach dotyczących ciężarów publicznych, zgodnie z którą każdy jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zasada ta wyrażona została w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez normy zawarte w przepisach art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, które stanowią o tym, że stoi ona na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny, a zasada równego traktowania dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne.

W oświadczeniu z 25.04.2017 r. zobowiązany wskazał, że miesięcznie przeznacza kwotę [...] zł na wydatki związane z utrzymaniem, w tym kwotę [...] zł na opłacenie czynszu oraz kwotę [...] zł na opłaty eksploatacyjne. W toku postępowania nie przedłożył żadnych dokumentów zaświadczających o nieterminowym wywiązywaniu się z bieżących opłat, co tym samym pozwala domniemywać, że takowe nie występują. Biorąc pod uwagę powyższe dane oraz stan opłat związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, brak jest – zdaniem organu - możliwości stwierdzenia czy znajduje się on w trudnej sytuacji finansowej o trwałym charakterze.

Analizując sytuację zobowiązanego organ rentowy stwierdził, że trudności finansowe, na które się powołuje we wniosku nie mają trwałego charakteru i nie mogą stanowić przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Jak zaznaczył, zobowiązany jest w wieku aktywności zawodowej, a w chwili rozpatrywania sprawy oraz badania sytuacji bytowej nie legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do pracy lub orzeczeniem ustalającym stopień niepełnosprawności.

Ponadto pomimo trudnej sytuacji finansowej zgodnie z pismem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. z 17.05.2017 r. oraz z 15.11.2017 r. zobowiązany korzysta jedynie z pomocy realizowanej w oparciu o ustawę o dodatkach mieszkaniowych w formie dodatku mieszkaniowego. Ponadto korzystał on w okresie od 05.2017 r. do 06.2017 r. z zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w wysokości [...] zł miesięcznie, w okresie 06.2017 r. z zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości [...] zł. oraz w okresie od 05.2017 r. do 09.2017 r. z pomocy w zakresie dożywiania na łączną kwotę [...] zł. Zdaniem organu rentowego, pomimo wskazanych przez stronę w uzasadnieniu wniosku trudności finansowych aktualnie korzysta ona tylko w bardzo wąskim zakresie z pomocy jaką oferują powołane w tym celu instytucje socjalne. W związku z brakiem takiego wsparcia można przypuszczać, iż wskazywane przez zobowiązanego trudności finansowe nie mają charakteru trwałego, gdyż według ZUS, jeżeli dana osoba znajduje się według niej samej w bardzo trudnej sytuacji materialnej i życiowej to powinna się zwrócić do odpowiednich instytucji zajmujących się udzielaniem pomocy społecznej o przyznanie takiej pomocy.

Odnosząc się do braku majątku zobowiązanego i posiadanych przez niego zaległości alimentacyjnych organ wskazał, że w sytuacji ubiegania się o umorzenie należności posiadania przez wnioskodawcę innych wymagalnych roszczeń nie można traktować jako okoliczności uzasadniającej pozytywne rozstrzygnięcie sprawy. ZUS jako wierzyciel należnych składek nie może uwzględniać interesów innych wierzycieli dłużnika, a wnioskodawca nie ma podstaw aby przedkładać ich interesy nad roszczenia względem należności z tytułu składek.

ZUS rozważył również okoliczność związaną ze stanem zdrowia zobowiązanego, który we wniosku podał, iż choruje na [...], [...], [...], odmiana rozwojowa w postaci [...]. Na okoliczność oceny sytuacji zdrowotnej do akt sprawy przedłożono jedynie wynik badania (zdjęcia AP i bocznego kręgosłupa lędźwiowo - krzyżowego). Mając na względzie powoływaną przez stronę trudną sytuację zdrowotną organ stwierdził, że nie zostały również przedstawione dowody potwierdzające ponoszenie zbyt dużych kosztów leczenia. W związku z powyższym nie można stwierdzić, iż wystąpiła przesłanka związana ze stanem zdrowia, tj. choroba osoby zobowiązanej lub opieka nad członkiem jej najbliższej rodziny, których zaistnienie uniemożliwiłoby, bądź w znacznym stopniu ograniczałoby zobowiązanemu pozyskanie niezbędnych do spłaty zadłużenia środków finansowych.

W sprawie nie stwierdzono przesłanek natury losowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, którym nie można było przeciwdziałać miały bezpośredni wpływ na powstałe zaległości.

Z tych powodów ZUS stwierdził, że poprzednio wydana decyzja jest prawidłowa. W sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność składek oraz nie zachodzą szczególne okoliczności umorzenia w przypadku niestwierdzenia całkowitej nieściągalność.

W skardze wniesionej osobiście do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie należności z tytułu składek. Zarzucił jej rażące naruszenie art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.

W odpowiedzi na skargę organ rentowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Kontroli Sądu - na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) podlegała decyzja ZUS z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję własną o odmowie umorzenia należności skarżącego z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2016 r. do grudnia 2016 r. oraz ubezpieczenie zdrowotne za grudzień 2015 r. i za okres od stycznia 2016 r. do grudnia 2016 r. - w łącznej kwocie [...] zł. Wniosek skarżącego o umorzenie należności składkowych podlegał rozpatrzeniu w oparciu o art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s., a także w kontekście art. 28 ust. 3a tej ustawy i § 3 rozporządzenia. ZUS stanął na stanowisku, że skarżący nie spełnia żadnej z określonych w ustawie przesłanek umożliwiających umorzenie zaległości z tytułu składek, jak również nie wykazał okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Z tą konstatacją nie zgodził się skarżący.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem decyzja wydana została z naruszeniem prawa.

Jak wynika z przytoczonego już wyżej art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki stwierdzenia całkowitej nieściągalności wymienione są w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, stanowi zamknięty katalog przypadków, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek Stanowi je m.in. sytuacja, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności (pkt 3), stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5), a także stan, w którym oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6).

Natomiast stany faktyczne uzasadniające umorzenie należności, mimo niestwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, wskazane zostały przykładowo w § 3 ust. 1 rozporządzenia Stanowi on, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Podkreślenia wymaga, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ administracji winien jednoznacznie ustalić, czy istnieje któraś z ww. przesłanek umorzeniowych albo jednoznacznie wykluczyć jej istnienie. Dopiero po ustaleniu, że którakolwiek z przesłanek umorzeniowych istnieje organ administracji proceduje na etapie drugim - to jest na etapie uznania administracyjnego.

Decyzje związane podlegają ocenie Sądu na zasadach ogólnych. Badana jest zgodność z prawem procesu stosowania prawa i wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, zarówno w aspekcie znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcie błędnego czy też niepełnego stanu faktycznego, dyskwalifikuje decyzję pod względem prawnym, a to z tej przyczyny, że dochodzi do zastosowania niewłaściwej normy prawnej.

Obowiązki organu prowadzącego postępowanie dowodowe określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stosownie do art. 7 K.p.a. organ administracji publicznej stojąc na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron, powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 K.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 80 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organ rentowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraził pogląd, że w badanym przypadku nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, gdyż w stosunku do strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Wskazał jednocześnie, że chociaż egzekucja nie okazała się skuteczna to nie stwierdzono - jak dotychczas - braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję, a podjęte czynności "nie stanowią podstawy do stwierdzenia bezskuteczności tego dochodzenia". Zdaniem organu, na dzień dzisiejszy nie można wydać jednoznacznego osądu co do dalszych rezultatów postępowania egzekucyjnego..

Z kolei z treści wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie, a także z informacji pozyskanych przez ZUS wynika, że skarżący ma 51 lat, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, utrzymuje się ze środków uzyskanych z pomocy społecznej (dodatek mieszkaniowy) i z pracy dorywczej. Nie posiada żadnego majątku, ani nieruchomego ani ruchomego, zamieszkuje w wynajętym mieszkaniu (pokój z kuchnią), którego koszt utrzymania wynosi [...] zł miesięcznie (czynsz i opłaty eksploatacyjne). Mieszkanie jest skromnie urządzone. Leczy się na schorzenia [...]. Okresowo korzysta z innych form pomocy społecznej jak wyżywienie (obiady) czy też pomoc finansowa na zakup żywności.

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. są rozłączne w tym znaczeniu, że określają odrębne od siebie stany faktyczne i prawne. Przesłanki te nie są tożsame czy nawet zbieżne. Nie można więc przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy uzupełniać czy odnosić do przesłanki zawartej w art. 28 ust. 3 pkt 5 tej ustawy. Stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego, że brak jest majątku, z którego można prowadzić egzekucję nie oznacza tego samego co brak majątku, z którego można egzekwować należności. Jak trafnie wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 21.01.2016 r., sygn. akt I SA/Gl 889/15: "Stwierdzenie braku majątku (lub osób), z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy". Z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s wynika zaś, że to ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując powyższej oceny organ winien mieć nadto na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, gdzie zwraca się uwagę na to, że przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 5.01.2012 r., sygn. akt I SA/Ol 707/11; WSA w Krakowie z dnia 18.09.2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1176/14; WSA w Opolu z 24.10.2012 r., sygn. akt I SA/Op 251/12; z dnia 14.11.2013 r. sygn. akt I SA/Op 572), które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jak i decyzji z dnia [...] wynika natomiast, że organ rentowy nawet nie podjął próby dokonania powyższego rzetelnego szacunku. Co istotne, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących przebiegu postępowania egzekucyjnego, czasu i rodzaju podjętych czynności w celu wyegzekwowania należności.

W ocenie Sądu kwestia całkowitej nieściągalności zaległości objętych wnioskiem skarżącego nie została właściwe zbadana przez organ, któremu wytknąć należy m.in., że w ogóle nie odniósł się do przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. Skoro, jak już wcześniej wskazano, stwierdzenie braku majątku, z którego można egzekwować należności, nie wymaga czynności czy działań organów, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. to w sytuacji, gdy ZUS wskazuje, że skarżący, który zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej nie posiada żadnego majątku, a jego jedyny dochód to ok. [...] zł z pracy dorywczych oraz środki pozyskane z zasiłków z pomocy społecznej - to bez udokumentowania przebiegu postępowania egzekucyjnego organ nie może zasadnie twierdzić, iż nie zachodzi całkowita nieściągalność. Z kolei zweryfikowanie tego twierdzenia organów obu instancji przez Sąd nie jest możliwe wobec braku w aktach jakichkolwiek danych obrazujących rzeczywisty przebieg postępowania egzekucyjnego.

Wskazać w tym miejscu należy (za wyrokiem NSA z dnia 30.03.2007 r., sygn. akt II GSK 345/2006), że prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. realizowanej na mocy art. 107 § 3 tej ustawy. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Celem jest doprowadzenie stron do przekonania o trafności wydanego rozstrzygnięcia i uniknięcie w ten sposób wykonania decyzji z zastosowaniem środków przymusu. Nie ulega też wątpliwości, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia. Nie wystarczy bowiem stwierdzenie, że dana przesłanka nie istnieje, ale konieczne jest uzasadnienie, jakie okoliczności przesądziły o jej nieistnieniu.

Wobec powyższego należy zobowiązać organ odwoławczy do ponownej oceny sytuacji majątkowej skarżącego pod kątem przesłanek całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i udokumentowania okoliczności, w oparciu o które organ dokonuje oceny zaistnienia tych przesłanek.

W świetle przytoczonych powyżej przepisów w sprawie należało także wnikliwie ocenić niebezpieczeństwo, w przypadku odmowy umorzenia, zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Do takich zagrożeń zaliczono w cyt. rozporządzeniu pozbawienie zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jak również przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności - co musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy. Punktem odniesienia przy ocenie czy spłata zadłużenia w przypadku skarżącego zagraża egzystencji zobowiązanego powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji badając przesłanki przykładowo wymienione w rozporządzeniu ograniczyły się w zasadzie do stwierdzenia, że skarżący jest w wieku aktywności zawodowej, a zatem jego trudna sytuacja finansowa nie ma charakteru trwałego. Dodały, że pomimo trudności nie korzysta z szerokiego spektrum form pomocy społecznej, jaka oferują instytucje zajmujące się udzielaniem tej pomocy. Jednocześnie zaniechały ustaleń w zakresie rzeczywistych kosztów utrzymania skarżącego z uwzględnieniem wydatków na wszystkie płatności, wyżywienie, odzież, leki itp. Trudno bowiem założyć, że kwota [...] zł przeznaczona na wynajem mieszkania wyczerpuje wszystkie wydatki skarżącego związane z jego miesięcznym utrzymaniem.

Organ wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności składkowych powinien porównać stwierdzoną sytuację materialną strony skarżącej z wysokością zaległej należności z tytułu składek, zestawić wysokość posiadanych przez nią środków z niezbędnymi kosztami jej utrzymania w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacać istniejące zadłużenie bez niedostatku. Takiej wnikliwej analizy w przedstawionym powyżej zakresie zabrakło. Twierdzenia i oceny organu miały - w opinii Sądu - charakter arbitralny, nieznajdujący oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Samo prawdopodobieństwo uzyskania dochodów w przyszłości należy uznać za niewystarczające dla celów wykazania możliwości spłaty zadłużenia. Nie chodzi bowiem o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia.

Dodać należy, że rozważenie interesu strony postępowania w sprawach o umorzenie składek ubezpieczonych musi być akcentowane szczególnie wyraźnie i znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (por. np. wyrok NSA z dnia 13.10.2017 r., sygn. akt II GSK 179/16).

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja uchybia przepisom proceduralnym wymienionym w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie został bowiem przez organ zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne.

Z powyższych względów Sąd uznał, iż sprawa winna być ponownie przeanalizowana, w szerszym zakresie niż to uczyniono w zaskarżonej decyzji. W tych ramach przede wszystkim organ rentowy winien ustalić w sposób właściwy stan faktyczny sprawy i odnieść wysokość posiadanych przez stronę środków oraz ponoszonych wydatków w skali miesiąca do kwoty zobowiązania, a dopiero w dalszej kolejności w sposób jasny uzasadnić, czy sytuacja finansowa i majątkowa, w jakiej znajduje się strona pozwala na stwierdzenie braku przesłanek do umorzenia należności wobec ZUS. Organ pamiętać powinien także o tym, że decyzje o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają co prawda charakter uznaniowy, ale nie oznacza to dowolności, co do wyboru rozstrzygnięcia. Charakter sprawy wymaga od organów szczególnie wnikliwej analizy przesłanek uzasadniających umorzenie zaległych składek.

Jak więc wykazano powyżej, wyczerpana została przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.