Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 649/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6229 Inne o symbolu podstawowym 622
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 209 ust.1 i  ust. 2, art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 124 poz 1151
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3, art. 110
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi T. z siedzibą w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania zalecenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz T. z siedzibą w S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Komisja Nadzoru Finansowego (dalej zwana KNF) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym ( Dz. U. Nr 157, poz. 1119 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego przez T. z siedzibą w S., dalej zwane skarżącym, utrzymała w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] zobowiązującą skarżącego do wykonania zalecenia określonego w punkcie I pisma Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia składki ubezpieczeniowej z tytułu umów zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S. w wysokości, która powinna co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń.

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach [...] maja 2008 r. – [...] czerwca 2008 r. KNF przeprowadziła kontrolę działalności i stanu majątkowego T. z siedzibą w S.. W ramach kontroli poddano badaniu zbiorowe ubezpieczenie depozytów członków S., zwanych dalej "S.", zawierane pomiędzy skarżącym a poszczególnymi S..

W dniu [...] sierpnia 2008 r. sporządzono protokół kontroli. W pkt III protokołu wskazano, iż zespół inspekcyjny ustalił, że miesięczną ratę składki ubezpieczeniowej z tytułu umów zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S. skarżący ustalał jako iloczyn stawki składki dla danej grupy ryzyka i łącznej sumy środków pieniężnych złożonych przez wszystkich ubezpieczonych na prowadzonych przez S. rachunkach, z wyłączeniem środków pieniężnych stanowiących nadwyżkę ponad 22.500 EURO na każdego ubezpieczonego - według stanu na ostatni dzień tego miesiąca, za który przysługuje składka.

Dla celów wyznaczenia stawki składki ubezpieczeniowej z tytułu przedmiotowego ubezpieczenia skarżący dokonywał kwalifikacji S. do jednej z pięciu grup ryzyka (I grupa ryzyka - najmniej ryzykowna, V grupa ryzyka - najbardziej ryzykowna).

Podstawą kwalifikacji do jednej z grup ryzyka był wyrażony w procentach współczynnik, pozwalający oszacować zdolność S. do zaspokojenia bieżących zobowiązań depozytowych własnymi środkami, wyliczany według następującej formuły:

[pic]

gdzie: Z - fundusz zasobowy, U - fundusz udziałowy, W - wynik finansowy w trakcie zatwierdzania, O - wartość odpisu aktualizującego należności z tytułu pożyczek i kredytów przeterminowanych, L - niepokryta strata z lat ubiegłych, F - wynik finansowy okresu sprawozdawczego, C — saldo wierzytelności przeniesionych w ramach umów powierniczego przelewu wierzytelności, P - pożyczki i kredyty przeterminowane powyżej 30 dni, D -depozyty osób fizycznych, I - wskaźnik ubezpieczeniowy:

1% jeśli S. posiadał u skarżącego ważne ubezpieczenie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych od strat finansowych spowodowanych nieuczciwością pracowników, oraz

1% jeśli S. posiadał u skarżącego ważne ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej członków władz spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Wartość wskaźnika ubezpieczeniowego I nie mogła być wyższa niż 2%.

Wskazano, iż zgodnie z oświadczeniem skarżącego stawki składki dla poszczególnych grup ryzyka zostały ustalone w 1997 roku podczas tworzenia produktu i nie były modyfikowane, przy czym przy opracowywaniu formuły kwalifikowania S. do grup ryzyka na podstawie tego współczynnika zakładano równomierny rozkład liczby S. w każdej grupie. Ponadto, skarżący nie dysponuje materiałami dokumentującymi proces opracowywania metodologii wyceny składki ubezpieczeniowej i nie może udowodnić, że wysokość składki ubezpieczeniowej została ustalona po dokonaniu oceny ryzyka ubezpieczeniowego, co może spowodować naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 z późn. zm.), dalej cytowana jako ustawa o działalności ubezpieczeniowej. Przytoczono wyjaśnienia skarżącego, iż szkodliwość ubezpieczenia depozytów w latach 2001-2007 była śladowa i nie wykazywała zagrożenia niewystarczalności składki ubezpieczeniowej na zaspokojenie wszystkich przyszłych zobowiązań wynikających z zawartych umów ubezpieczenia.

Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. organ poinformował skarżącego o zamiarze wydania zaleceń dostosowania działalności m.in. w zakresie wyznaczenia odpowiedniej składki ubezpieczeniowej z tytułu umów zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S.. Skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. przekazał organowi informację o wystarczalności składki na pokrycie odszkodowań z tytułu omawianych umów w oparciu o analizę danych dotychczasowego przebiegu szkodowości.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. KNF wydał skarżącemu zalecenia odnoszące się do przeprowadzonej kontroli. W pkt I tego pisma, na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w celu zapewnienia trwałej zdolności do wykonywania zobowiązań, wydano zalecenie wyznaczenia składki ubezpieczeniowej z tytułu umów zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S. w wysokości, która powinna co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej. Przytoczono treść pkt III protokołu kontroli, dodatkowo wskazując, iż zgodnie z przekazanymi przez stronę skarżącą danymi aktualnymi na dzień [...] września 2008 r. w III, IV i V grupie ryzyka ubezpieczonych było łącznie 77,20 % wszystkich ubezpieczonych depozytów. Wskazano, iż rok bieżącej oceny wpływu ryzyka związanego z poszczególnymi S. na wysokość stawki oraz nieuwzględnienie znaczącego udziału depozytów ubezpieczonych z najbardziej ryzykownych grup w formule stawki składki powodowało, iż składka ubezpieczeniowa z tytułu przedmiotowych ryzyk mogła być nieadekwatna do przyjmowanego ryzyka.

Termin wykonania powyższego zalecenia ustalono na dzień [...] stycznia 2009 r.

W zaleceniu zawarto również wezwanie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej o przedłożenie informacji o sposobie wykonania wskazanych zaleceń, niezwłocznie po ich wykonaniu, nie później niż 14 dni od upływu określonego w zaleceniu.

Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. skarżący zwrócił się do organu o przedłużenie terminu na wykonanie omawianego zalecenia do dnia [...] stycznia 2010 r., z uwagi na konieczność przeprowadzenia kompleksowych prac analitycznych.

Skarżący wskazał, iż w ramach powołanego wspólnie z Bankowym Funduszem Gwarancyjnym i Narodowym Bankiem Polskim zespołu roboczego podjęto prace zmierzające do określenia przyszłego kształtu systemu gwarancji depozytów w systemie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Pierwsze spotkanie robocze zespołu odbędzie się [...] lutego 2009 r. Ponadto podniósł, iż zlecił renomowanej firmie audytorskiej opracowanie modelu ubezpieczeniowego umożliwiającego ustalenie i bieżące aktualizowanie wysokości składki ubezpieczeniowej z tytułu zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S.. W ramach projektowanego nowego modelu zostanie opracowanych szereg procedur zapewniających możliwe pełne i wszechstronne oszacowanie ryzyka ubezpieczeniowego (np. precedury underwritingowe, procedury przekazywania danych do strony skarżącej, procedury weryfikacji otrzymanych danych, procedury weryfikacji modelu – back testing i benchmarking).

Skarżący wskazał także, iż rozpoczął proces oceny ryzyka systemowego związanego działalnością ubezpieczanego systemu S., jaki może wystąpić w warunkach głębokiego spowolnienia gospodarczego. Ponadto stwierdził, iż opracował harmonogram działań zmierzających do ograniczenia ryzyka systemowego: do końca czerwca 2009 r. przeprowadzenie audytu za rok 2008 wszystkich S., do końca października 2009 r. przeprowadzenie analizy powyższych audytów przez firmę audytorską, do końca 2009 r. opracowanie we współpracy z ww. firmą audytorską raportu określającego ryzyko systemowe.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. KNF poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania na podstawie art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej decyzji zobowiązującej zakład ubezpieczeń do wykonania zaleceń określonych w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r.

W piśmie z dnia [...] maja 2009 r. skarżący wskazał, iż podtrzymuje swój wniosek o wydłużenie terminu na wykonanie zlecenia do dnia [...] stycznia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. działając na podstawie art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej oraz art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym KNF zobowiązał skarżącego do wykonania zalecenia określonego w pkt I pisma KNF z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie wyznaczenia składki ubezpieczeniowej z tytułu umów zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S. w wysokości, która powinna co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń, w terminie 14 dni od dnia, w który niniejsza decyzja stała się ostateczna. Organ podtrzymał argumentację zawartą w protokole kontroli oraz w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. Dodatkowo organ podniósł, iż wartość składki przypisanej brutto z tytułu ubezpieczenia depozytów członków systemu S. do składki przypisanej brutto dla całego portfela ubezpieczeń na [...] grudnia 2008 r. wyniosła 39,75% a na [...] marca 2009 r 51,94%, zatem powyższy produkt ubezpieczeniowy ma charakter strategiczny dla skarżącego, bowiem generuje większość składki przypisanej strony. W tych okolicznościach, niemożność udokumentowania przez stronę, iż wylicza składkę ubezpieczeniową z tytułu, umów zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S. w wysokości, która powinna co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów przedmiotowego ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej, prowadzi do konkluzji o istnieniu istotnego ryzyka dla zdolności strony do wykonywania zobowiązań wynikających z umów ubezpieczenia. W szczególności brak bieżącej oceny wpływu ryzyka związanego z poszczególnymi S. na wysokość stawki oraz nieuwzględnienie znaczącego udziału depozytów ubezpieczonych z najbardziej ryzykownych grup w formule stawki składki powoduje, iż składka ubezpieczeniowa z tytułu przedmiotowych ryzyk może być nieadekwatna do przyjmowanego ryzyka. Powyższe powoduje natomiast, iż istnieją wątpliwości co do faktycznej sytuacji finansowej skarżącego. W ocenie organu istnieje zatem realne ryzyko zagrożenia dla finansowej zdolności skarżącego do wykonywania jego zobowiązań, a poprzez to zagrożenia interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uprawnionych z umów ubezpieczenia zawartych ze stroną skarżącą, których to interesów ochrona jest ustawowym zadaniem KNF.

Organ zaznaczył, iż skarżący w korespondencji w toku niniejszej sprawy nie kwestionował nigdy zasadności wydania przedmiotowego zalecenia, a dodatkowo przedstawił harmonogram prac w celu jego wykonania. Zdaniem organu z powyższego wynika, iż strona również dostrzega istnienie wątpliwości związanych ze sposobem wyliczania składki ubezpieczeniowej z tytułu umów zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S..

Zdaniem organu zaproponowany przez skarżącego termin na wykonanie zalecenia do dnia [...] stycznia 2010 r. jest nie do zaakceptowania. W tak długim okresie czasu mogą bowiem zrealizować się ryzyka związane z potencjalnym niedoszacowaniem składki w przedmiotowym ubezpieczeniu, zwłaszcza w obserwowanych ostatnio warunkach spowolnienia gospodarczego, który to stan może mieć poważne negatywne konsekwencje finansowe dla poszczególnych S.. Efektem mogą być zgłaszane roszczenia do strony skarżącej, a nawet ich znacząca koncentracja w krótkim czasie. Ewentualne wypłaty odszkodowań z tego ubezpieczenia, o ile składka została wyznaczona i pobrana w wysokości nieadekwatnej do przyjętego ryzyka mogą doprowadzić do zagrożenia wskazanego powyżej interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uprawnionych z umów ubezpieczenia zawartych ze skarżącym.

Organ stwierdził, iż zasadne jest wyznaczenie skarżącemu czternastodniowego terminu do wykonania przedmiotowego zalecenia, od momentu kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Termin ten jest zasadny i realny do dotrzymania przez skarżącego, który, jak wynika z przedstawionych wyżej oświadczeń, podjął już kroki celem wykonania zalecenia.

Skarżący pismem z dnia [...] lipca 2009 r. wniósł o uchylenie ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Wskazał, iż ww. decyzja została wydana bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie prawidłowości składki stosowanej przez niego w ramach ubezpieczenia depozytów, a także bez uprzedniego wykazania przez organ nieadekwatności składki stosowanej przez stronę w powyższym zakresie. Wydanie przez organ zalecenia nakazującego zakładowi ubezpieczeń wyznaczenie składki ubezpieczeniowej z tytułu ubezpieczenia depozytów w wysokości umożliwiającej wywiązanie się przez stronę z zawartych umów ubezpieczenia powinno być poprzedzone ustaleniem, iż składka w dotychczasowej wysokości uniemożliwia osiągnięcie tego celu. Skarżący podkreślił, iż ciężar dowodu w zakresie nieadekwatności stosowanej przez niego składki w zakresie omawianego ubezpieczenia spoczywa na organie nadzoru. Tymczasem, organ ograniczył się do kwestionowania stosowanej przez niego metody kalkulacji rzeczonej składki, nie bacząc na brak empirycznych dowodów jej nieadekwatności. Skarżący podkreślił, iż w zakresie omawianego ubezpieczenia nie wystąpiły szkody i związane z nimi postępowania likwidacyjne.

Skarżący podniósł również zarzut, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. została wydana bez uprzedniego rozpatrzenia umotywowanego i popartego dowodami wniosku strony o przedłużenie terminu na wykonanie zalecenia. Zarzucił ponadto, iż wyznaczenie przez organ w kwestionowanej decyzji 14-dniowego terminu na wykonanie zalecenia nastąpiło bez poczynienia ustaleń w zakresie czynności niezbędnych do realizacji zalecenia, jak również w zakresie terminu, w jakim możliwe jest ich wykonanie. Podkreślił, iż wyznaczony decyzją 14 dniowy termin nie koresponduje z niezbędnymi do wykonania czynnościami w odniesieniu do zalecenia, jak również z okresem ich realizacji. Wskazał, iż organ nie ustosunkował się w żaden sposób do zaplanowanego przez niego harmonogramu czynności. Powyższe w opinii strony potwierdza, iż wyznaczony przez organ termin wykonania zalecenia nosi cechy terminu ustalonego dowolnie.

W dniu [...] sierpnia 2009 r. do akt postępowania administracyjnego dołączono kopie następujących dokumentów:

pisma organu z dnia [...] lipca 2009 r. (nr [...]) zawierającego wezwanie do przekazania opracowania E. dotyczącego przygotowania modelu ubezpieczeniowego umożliwiającego ustalenie i bieżące aktualizowanie wysokości składki ubezpieczeniowej w ramach omawianego ubezpieczenia,

pisma skarżącego z dnia [...] lipca 2009 r., zawierającego opracowanie firmy audytorskiej E.,

pisma organu z dnia [...] sierpnia 2009 r. (nr [...]), w którym organ zwrócił się o przekazanie przez skarżącego informacji, czy model kalkulacji składki ubezpieczeniowej w ramach omawianego ubezpieczenia, opisany w załączniku nr 1 do opracowania przygotowanego przez E. został przyjęty do stosowania,

4. pisma skarżącego z dnia [...] sierpnia 2009 r. w którym poinformował organ, iż opracowanie przygotowane przez E. stanowi materiał wstępny stanowiący podstawę do dalszych prac analitycznych zmierzających do zweryfikowania wysokości oraz ustalenia adekwatnego poziomu składki w zakresie omawianego ubezpieczenia,

5. artykułu z dnia [...] października 2008 r. pt. "Depozyty w S. gwarantowane do 50.000 EURO" w którym przedstawiono motywy zwiększenia wartości gwarancji depozytów członków S. do kwoty stanowiącej równowartość 50.000 EURO (źródło: [...]).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. skarżący podtrzymał swój wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., a ponadto przedłożył kopię umowy (w języku angielskim) zawartej przez stronę w dniu [...] sierpnia 2009 r. z firmą audytorską M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dotyczącą opracowania metody kształtowania i ustalenia wysokości składki w zakresie omawianego ubezpieczenia. W tym samym piśmie skarżący zwrócił się również z wnioskiem o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy składka ubezpieczeniowa wyznaczana przez niego z tytułu umów zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S. zapewnia wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń. Skarżący wskazała, iż wniosek ten jest uzasadniony koniecznością rozstrzygnięcia w sprawie zagadnienia wymagającego wiadomości specjalnych rozumieniu art. 84 k.p.a., a mianowicie zagadnienia adekwatności składki w zakresie zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S..

Przy piśmie z dnia [...] września 2009 r. skarżący przekazał uwierzytelnione tłumaczenie na język polski ww. umowy z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawartej pomiędzy nią a M. Sp. z o.o.

KNF pismem z dnia [...] października 2009 r. wezwał skarżącego, na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, do przekazania wszelkich znajdujących się w jego posiadaniu materiałów dokumentujących stosowaną w przeszłości oraz aktualnie metodologię ustalania wysokości składki ubezpieczeniowej w ramach omawianego ubezpieczenia, w tym w szczególności uwzględniającą ocenę ryzyka ubezpieczeniowego zgodnie z art. 18 ust. 1 ww. ustawy.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie organu skarżący przekazał wyjaśnienia oraz materiały dokumentujące sposób ustalania wysokości składki w omawianym ubezpieczeniu, na które składają się następujące dokumenty:

"Założenia do taryfy składek zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S.",

"Analiza ryzyka ubezpieczeniowego w zakresie podniesienia sumy gwarantowanej w ubezpieczeniu depozytów do 50.000 EURO",

"Analiza adekwatności składki w ubezpieczeniu depozytów T.".

Przy piśmie z dnia [...] października 2009 r. skarżący złożył do akt sprawy opracowanie metodologii wyceny rezerwy w omawianym ubezpieczeniu sporządzone przez M. Sp. z o. o. w języku angielskim, które w jego ocenie stanowi potwierdzenie prawidłowości wyliczania rezerwy IBNR w tym ubezpieczeniu. Skarżący poinformował również, iż przekazała ww. opracowanie do tłumaczenia na język polski oraz że uwierzytelnione tłumaczenie przekaże niezwłocznie po jego otrzymaniu.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. organ nie uwzględnił wniosku strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego wskazując, iż wzmiankowane żądanie dotyczy okoliczności, które zostały stwierdzone innymi dowodami.

W tym samym dniu do akt postępowania administracyjnego dołączono kopie następujących dokumentów:

pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2009 r., zawierającego wniosek o zawieszenie postępowania wszczętego wnioskiem strony z dnia [...] lipca 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiającą wyrażenia zgody na powołanie G. B. na Prezesa Zarządu strony. W uzasadnieniu rzeczonego wniosku strona wyjaśniała, iż za zawieszeniem postępowania dotyczącego wyrażenia zgody na powołanie G. B. na Prezesa Zarządu T. przemawia fakt sporządzania przez firmę konsultingową M. Inc. (USA), zwaną dalej "M." Inc." opracowania w zakresie oceny szacowania składki w produkcie omawianego ubezpieczenia,

protokołu przesłuchania G. B. w charakterze świadka z dnia [...] października 2009 r.

Organ pismem z dnia [...] listopada 2009 r. poinformował stronę o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., w tym w szczególności o możliwości ostatecznego wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. (wpływ do organu w dniu [...] stycznia 2010 r.) skarżący wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2009 r. opracowany został przez firmę konsultingową M. Inc. szczegółowy raport ustalający metodę wyliczania oraz wysokość składki ubezpieczeniowej dla umów zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S.. Strona podniosła, iż w ww. raporcie na stronie 8 M. Inc. wyraźnie potwierdza prawidłowość metody wyliczania składki ubezpieczeniowej dla omawianego ubezpieczenia przyjętej przez stronę skarżącą. Podniesiono, iż po zapoznaniu się z raportem, na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2009 r. zarząd skarżącego podjął uchwałę określającą zakres niezbędnych zmian w omawianym ubezpieczeniu. Jednocześnie poinformowano, iż tłumaczenie przysięgłe ww. raportu powinno być przekazane do KNF do dnia [...] stycznia 2010 r.

Do pisma dołączono ww. raport oraz uchwałę Zarządu strony skarżącej z dnia [...] grudnia 2009 r., a także m.in. załączoną do uchwały zmienioną taryfę składek przedmiotowego ubezpieczenia oraz zmienione ogólne warunki ubezpieczenia.

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. . (wpływ do organu w dniu [...] stycznia 2010 r.) skarżący złożył wniosek o umorzenie omawianego postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Do pisma załączono polską wersję raportu M. Inc.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r.(wysłana w dniu [...] stycznia 2010 r.) Komisja Nadzoru Finansowego utrzymała w mocy swoją wcześniejszą decyzję I instancji. Organ podtrzymał argumentację w niej zawartą.

W uzasadnieniu organ przybliżył pojęcie składki ubezpieczeniowej i przedstawił zasady jej kalkulacji. Odnosząc się do zarzutu, iż decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. została wydana bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także bez uprzedniego wykazania przez organ nadzoru nieadekwatności składki stosowanej przez skarżącego w powyższym zakresie, organ podkreślił, iż na żadnym etapie postępowania związanego z przeprowadzoną w dniach [...] maja 2008 r. – [...] czerwca 2008 r. kontrolą nie zarzucał skarżącemu, iż stosowana przezeń składka jest nieprawidłowa, a jedynie prezentował stanowisko, iż zachodzi stan niepewności w zakresie adekwatności przedmiotowej składki do ryzyka, polegający na braku po stronie skarżącej dowodów, iż kalkulacja składki z tytułu ubezpieczenia dokonywana jest w oparciu o stosowną ocenę ryzyka. Zdaniem organu wskazywał on na uchybienia w samym procesie kalkulacji. Organ wskazał na niekonsekwencję skarżącego. Strona w postępowaniu kontrolnym twierdziła, iż przyjęta metoda kalkulacji składki jest prawidłowa. Podobne stanowisko na przesłuchaniu w dniu [...] stycznia 2009 r. prezentował świadek G. B.. Jednakże już w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. strona zwróciła się z wnioskiem o przedłużenie terminu do wykonania zalecenia, wskazując na konieczność podjęcia działań naprawczych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona ponownie reprezentuje stanowisko, iż stosowana przezeń metoda kalkulacji składki jest prawidłowa. Zdaniem organu to strona skarżąca, która w toku postępowania podnosiła, iż składka ubezpieczeniowa jest prawidłowo wyznaczana, winna przedstawić stosowną dokumentację na poparcie swoich twierdzeń. Wynika to bowiem bezpośrednio z brzmienia art. 18 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym na zakładzie ubezpieczeń ciąży obowiązek ustalenia wysokości składki ubezpieczeniowej po dokonaniu oceny ryzyka ubezpieczeniowego. Zdaniem organu ustawodawca w sposób nie pozostawiający wątpliwości zobowiązał zakłady ubezpieczeń do dokonywania czynności z zakresu oceny ryzyka ubezpieczeniowego, które powinny poprzedzać ustalenie składek w określonej wysokości. Wydanie w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzji zobowiązującej stronę do wykonania zalecenia w przedmiocie wyznaczania składki ubezpieczenia w sposób zapewniający wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej skarżącego, stanowiło zatem naturalną konsekwencję nieprzedstawienia przez niego żadnych dowodów na poparcie twierdzeń o adekwatności składki w ramach przedmiotowego ubezpieczenia.

Organ nadmienił, iż jego wątpliwości w zakresie prawidłowości stosowanej metody kalkulacji składki potwierdza sporządzony z inicjatywny skarżącego wstępny i roboczy raport opracowany przez firmę audytorską E.. Audytor we wskazanym wyżej raporcie wyraził opinię, iż "(...) w działalności S. istnieje ryzyko systemowe polegające na zamkniętej strukturze tego rynku - w przypadku znacznego pogorszenia się sytuacji finansowej Kas (np. z powodu silnego spowolnienia gospodarczego i związanego z tym zwiększenia się liczby niespłacanych pożyczek i kredytów i/lub odpływu depozytów członków S.), wypłaty środków z funduszu stabilizacyjnego oraz odszkodowań przez T. mogą wiązać się z koniecznością dodatkowego zasilenia ze środków poszczególnych Kas, co z kolei może doprowadzić do dalszego pogorszenia ich kondycji finansowej". KNF wskazał dodatkowo, iż przygotowywany przez M. Inc. raport dotyczący oceny przyjętej metody ustalania wysokości składki w ramach ww. ubezpieczenia nie został przedłożony przez stronę do dnia wydania niniejszej decyzji. Brak jest zatem pewności, że tenże drugi raport zostanie w ogóle organowi nadzoru przekazany. Organ powołał się na zasadę szybkości postępowania, która nie zezwala organowi administracji na wyczekiwanie z rozstrzygnięciem sprawy, do czasu przedłożenia dokumentów, które nie wiadomo, czy i kiedy pojawią się.

Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy składka wyznaczana w ramach ubezpieczenia zapewnia wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej, a szczególnie czy jest wyznaczona w prawidłowej wysokości, organ wskazał, że nigdy nie zarzucał stronie, iż dokonuje ona błędnej kalkulacji składki ubezpieczeniowej, lecz podkreślał fakt nieposiadania przez nią stosownej dokumentacji potwierdzającej, iż składka ta jest nieadekwatna do istniejącego ryzyka ubezpieczeniowego. Ocena powyższej okoliczności nie wymaga wiedzy specjalnej i mogła być samodzielnie ustalona przez organ.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ zaniechał rozpatrzenia jego umotywowanego wniosku o przedłużenie terminu do wykonania zalecenia, KNF ponownie wskazał, iż proponowany przez stronę termin [...] stycznia 2010 r. był zbyt odległy, albowiem w tak długim okresie mogą zrealizować się ryzyka związane z potencjalnym niedoszacowaniem składki w ubezpieczeniu, zwłaszcza w kontekście spowolnienia gospodarczego. Organ podkreślił, że prawidłowe były ustalenia zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., iż w wyżej opisanych warunkach rynkowych możliwa jest koncentracja roszczeń zgłaszanych przez osoby uprawnione, zaś konieczność wypłaty wielu odszkodowań z tytułu przedmiotowego ubezpieczenia mogłaby w takiej sytuacji uniemożliwić skarżącemu wywiązanie się ze wszystkich spoczywających na nim zobowiązań, tym samym interesy klientów skarżącego mogłyby doznać uszczerbku. Organ, powołując się na informacje zawarte na stronie internetowej skarżącego podniósł, iż S. zrzeszają obecnie ponad 1,9 mln członków, a sama strona spełnia w tym systemie niejako funkcję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Powyższe, w ocenie organu, powinno zmotywować skarżącego do podjęcia wysiłku jak najszybszego usunięcia stanu niepewności, który dotyczy zalecenie z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r.

Odnosząc się do zarzutów strony, iż termin wykonania zalecenia został wyznaczony przez organ nadzoru w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. w sposób arbitralny, nie poparty analizą w zakresie czynności niezbędnych do wykonania zalecenia, organ przeanalizował dotychczas podjęte przez skarżącego działania zmierzające do usunięcia niepewności w zakresie adekwatności składki w ubezpieczeniu do ryzyka oraz stopień ich zaawansowania. Zdaniem organu analiza stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie, wszczętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. skłania do wniosku, iż skarżący nie dochował najwyższej staranności w zakresie wyznaczania składki ubezpieczeniowej w ramach przedmiotowego ubezpieczenia. Skarżący nie jest w stanie udowodnić, iż przyjęta przezeń metoda kalkulacji w ramach ubezpieczenia nie narusza zasady określonej w art. 18 ust. 1 ustawy. Strona oświadczyła, iż stawki składki dla poszczególnych grup ryzyka zostały ustalone w 1997 r. i nie były modyfikowane. Powyższe oświadczenie pozwala przypuszczać, iż rzeczony stan faktyczny istnieje nieprzerwanie od 1997 r., pomimo obowiązku dokonywania przez zakłady ubezpieczeń oceny ryzyka ubezpieczeniowego określonego w art. 18 ust. 1 ustawy. W ocenie KNF, powyższy stan rzeczy powinien zostać zidentyfikowany samodzielnie przez skarżącego jako niezapewniający zgodności z przedmiotową normą art. 18 ust. 1 ww. ustawy oraz niezwłocznie wyeliminowany. Skarżący nie dostrzegł jednak ww. niezgodności aż do kontroli w dniach [...] maja 2008 r. – [...] czerwca 2008 r. Wychodząc zatem z założenia, iż strona miała wystarczająco dużo czasu na podjęcie działań zmierzających do usunięcia omawianego stanu, KNF wyznaczył termin wykonania zalecenia jako [...] stycznia 2009 r. Jednakże skarżący przez dłuższy czas nie podejmował żadnych działań mających na celu usunięcie rzeczonego stanu niepewności w zakresie adekwatności składki. Organ wskazał, że wniosek skarżącego o przedłużenie terminu do usunięcia niepewności w zakresie kalkulacji składki przedmiotowego ubezpieczenia nie mógł zyskać akceptacji KNF, który nie może aprobować przedłużającego się bez uzasadnionych powodów stanu zagrożenia interesu osób ubezpieczonych, ubezpieczających, uposażonych oraz uprawnionych z umów ubezpieczenia. Organ nadzoru stwierdził, iż skarżący miał do dyspozycji w celu usunięcia nieprawidłowości wykazanej w zaleceniu okres czasu znacznie dłuższy aniżeli ten (zakwestionowany przez stronę jako zbyt krótki) mieszczący się pomiędzy uzyskaniem przez decyzję zobowiązującą do wykonania zalecenia statusu ostatecznej a ostatnim dniem terminu, który w tej decyzji wyznaczono na jej wykonanie (to jest 14 dzień od dnia, w którym decyzja wydana w I instancji uzyskuje status ostatecznej). W ocenie organu nadzoru, skoro skarżący miał możliwość wykonania zalecenia (albo choćby rzetelnego przystąpienia do jego wykonywania) zgodnie z terminem w nim wskazanym, nie może teraz skutecznie bronić się zarzutem, że dopiero z dniem wydania niniejszej decyzji zaczyna biec termin, w którym powinno przystąpić do wykonania zalecenia oraz je wykonać, a także, iż jest to termin zbyt krótki. Skarżący w ten sposób pomija bowiem całkowicie posiadaną od dawna wiedzę o negatywnej kwalifikacji przez organ nadzoru stanu faktycznego dotyczącego jego działalności. Nadto, zdaniem organu, termin ten z pozoru tylko wydaje się krótki i nieadekwatny do czynności niezbędnych do wykonania zalecenia z dnia [...] grudnia 2008 r., gdy uświadomić sobie, iż od momentu, gdy strona mogła i powinna przystąpić do podjęcia stosownych czynności do dnia wydania niniejszej decyzji upłynął ponad rok. Termin ten jest zatem jedynie swego rodzaju podsumowaniem dotychczasowych działań organu, które od wielu miesięcy uwidoczniały skarżącemu nieprawidłowość dotyczącą jego działalności.

Organ dokonał także analizy dokumentów przedstawionych przez skarżącego przy piśmie z dnia [...] października 2009 r. W ocenie KNF duży poziom ogólności przedłożonej dokumentacji, a także częściowa jej nieadekwatność (z perspektywy przedmiotu niniejszego postępowania) uniemożliwia dokonanie weryfikacji przyjętej przez skarżącego metody ustalania wysokości składki stosowanej w ramach omawianego ubezpieczenia. Zdaniem organu przedstawione przez skarżącego materiały dokumentujące proces ustalania wysokości składki w ramach ubezpieczenia nie są wystarczające do uznania, iż składka w tym ubezpieczeniu jest ustalana w wysokości zapewniającej wykonanie wszystkich zobowiązań z umów zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S. i pokrycie kosztów wykonywania działalności zakładu ubezpieczeń.

Na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło T. z siedzibą w S., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w części, w jakiej nakłada ona obowiązek jej wykonania w terminie 14 dni, o uchylenie zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, polegający na określeniu terminu wykonania zalecenia w decyzji nakazującej jego wykonanie, mimo braku ku temu podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie w tym zakresie jest pozbawione podstawy prawnej i wymaga stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przepis art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie dostarcza podstawy prawnej do określenia w decyzji nakazującej realizację zalecenia terminu wykonania tego zalecenia. W świetle tego przepisu treść decyzji nakazującej realizację zalecenia musi ograniczać się wyłącznie do wydania samego nakazu.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji także naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji, której rozstrzygnięcie nakazujące wyznaczanie składki ubezpieczeniowej w prawidłowej wysokości jest sprzeczne z uzasadnieniem, nakazującym opracowanie właściwej metodologii ustalania wysokości składki przy jednoczesnym niekwestionowaniu wysokości samej składki, co rodzi niepewność co do tego, jakiej treści obowiązek nakłada decyzja i na czym miałoby polegać jego wykonanie. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie nasuwa zatem żadnych wątpliwości co do tego, iż jego przedmiotem jest nałożenie obowiązku wyznaczania składki ubezpieczeniowej w adekwatnej wysokości. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru wielokrotnie stwierdza, że nie kwestionuje wysokości stosowanej przez stronę skarżącą składki w zakresie ubezpieczenia, zastrzeżenia organu nadzoru budzi natomiast metodologia ustalania wysokości składki, w związku z czym organ ten oczekuje przedłożenia przez zakład ubezpieczeń stosownej dokumentacji. Stan sprzeczności pomiędzy rozstrzygniecie decyzji, a jej uzasadnieniem rodzi niepewność co do tego, jaki obowiązek w istocie rzeczy decyzja nakłada i na czym miałoby polegać jego wykonanie. Skoro bowiem wysokość składki nie jest kwestionowana przez organ nadzoru, to zawarty w rozstrzygnięciu nakaz wyznaczenia tej składki w prawidłowej wysokości nie znajduje uzasadnienia. Jeśli zaś organ nadzoru kwestionuje metodologię kalkulacji składki, sformułowany w rozstrzygnięciu nakaz powinien mieć inną treść.

Postawiono zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu wniosku dowodowego skarżącego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia, czy składka ubezpieczeniowa wyznaczana przez stronę w ramach omawianego ubezpieczenia zapewnia wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń, podczas gdy okoliczność ta - w świetle rozstrzygnięcia zawartego w decyzji - ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a nie została udowodniona w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Skarżący wskazał, że skoro w świetle rozstrzygnięcia zawartego w decyzji jego przedmiotem jest nakaz wyznaczenia składki ubezpieczeniowej w adekwatnej wysokości, to przesłanką takiego rozstrzygnięcia musi być uprzednie ustalenie, że dotychczas stosowana przez niego składka jest - gdy chodzi o jej wysokość - nieadekwatna. Tymczasem tego rodzaju ustalenie faktyczne nie zostało w postępowaniu dokonane. Z żadnego ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika bowiem, że wysokość stosowanej przez niego składki w zakresie ubezpieczenia depozytów jest nieadekwatna, podczas gdy wykazanie tego rodzaju nieadekwatności jest niezbędną przesłanką rozstrzygnięcia, jakie zawiera decyzja.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na uchybieniu obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny, czy dana okoliczność jest udowodniona wyłącznie na podstawie całokształtu materiału dowodowego poprzez pominięcie dowodu z raportu firmy audytorskiej M. Inc., który dotyczył okoliczności o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a był przez skarżącego anonsowany organowi nadzoru i sporządzony w wersji ostatecznej 9 dni po wydaniu decyzji przez organ nadzoru, a 21 dni przed doręczeniem tej decyzji stronie. Skarżący wskazał, że przedłożył organowi harmonogram prac, który był rozpisany na wiele miesięcy i z którego wynikało, że opracowanie firmy audytorskiej M. Inc. zostanie sporządzone do "końca grudnia 2009 r.". Przedłożył również organowi nadzoru umowę zawartą z firmą M. Inc., która również określała harmonogram prac nad raportem. Harmonogram ten przewidywał sporządzenie raportu do końca grudnia 2009 r. Skarżący podkreślił, iż zalecenie zostało wydane w stosunku do niego w dniu [...] grudnia 2008 r., decyzja nakazująca realizację zalecenia w dniu [...] czerwca 2009 r. (pół roku po wydaniu zalecenia), zaś postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy toczyło się od lipca 2009 r. Decyzja "drugoinstancyjna" została zaś wydana w dniu [...] grudnia 2009 r. (czyli na 10 dni przed końcem roku i na 9 dni przed otrzymaniem przez skarżącego - zgodnie z harmonogramem - raportu firmy M. Inc). Zdaniem skarżącego w świetle wyżej przytoczonych okoliczności, twierdzenia organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że deklarowany termin wykonania zalecenia był "niedopuszczalnie odległy", bądź też, że organ nadzoru nie dysponował informacjami pozwalającymi na uprawdopodobnienie, iż skarżący w zakreślonym przez siebie terminie [...] stycznia 2010 r. dobrowolnie wykona zalecenie (mimo że organ miał wiedzę o zakrojonych na szeroką skalę działaniach T. zmierzających do usunięcia wątpliwości w zakresie ubezpieczenia depozytów i dysponował kopią umowy strony z M. Inc.) bądź też że rzekomo zagrożony interes ubezpieczonych wymaga natychmiastowego działania (właśnie w dniu [...] grudnia 2009 r., czyli 10 dni przed wynikającą z harmonogramu końcową datą opracowania raportu M. Inc.), są nie do zaakceptowania i podważają zaufanie do organu państwa. Skarżący podniósł, iż z przedmiotowego raportu wynika, że dotychczasowa składka w zakresie ubezpieczenia depozytów nie była nieadekwatna, tak więc gdyby organ dysponował tym dowodem treść zaskarżonej decyzji byłaby inna.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 107 § oraz 78 § 1 k.p.a. organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., KNF wskazał, że do dnia wydania decyzji ostatecznej wyżej powołany dowód, pomimo składanych przez stronę skarżącą deklaracji, nie został przedłożony do akt sprawy. Co więcej, dowód ten w ogóle nie istniał w chwili orzekania przez organ. Ponadto zdaniem organu wbrew temu co twierdzi skarżący, dowód w postaci raportu firmy M. Inc. w żaden sposób nie potwierdza, iż dotychczasowy poziom składki ustalonej przez niego przy zastosowaniu poprzedniej metodologii był adekwatny do ryzyka ubezpieczeniowego. Ponadto nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skarżącego, iż sporządzenie omawianego raportu jest tożsame z wykonaniem zalecenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 209 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, organ wskazał, że skarżący ograniczył się do treści art. 209 ust. 2 ww. ustawy, zaś pominął inne przepisy tejże ustawy, które w tym zakresie nie budzą żadnych wątpliwości. Organ nadzoru mianowicie jest uprawniony do wyznaczenia terminu w decyzji, o której mowa w art. 209 ust. 2, w oparciu o brzmienie art. 212 ust. 1 in principio tejże ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, jeżeli zakład ubezpieczeń nie wykonuje w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 209 ust. 2 "(...), organ nadzoru może w drodze decyzji: (...)" -zastosować środki nadzorcze określone dalej w tym przepisie. W świetle powołanej normy prawnej, organ nadzoru jest zatem uprawniony, wbrew twierdzeniu strony skarżącej, do wyznaczenia terminu w decyzji zobowiązującej do wykonania zaleceń. Co więcej, to brak oznaczenia terminu wykonania takiej decyzji mógłby dawać asumpt do rozważań o jej nieważności, gdyż decyzja pozbawiona tego terminu byłaby w praktyce niewykonalna (niemożliwa do egzekwowania). Tym samym wyznaczenie terminu w decyzji wydanej na podstawie art. 209 ust. 2 udu nie może zostać uznane jako dokonane bez podstawy prawnej.

W toku postępowania sądowego skarżący skierował do Sądu pismo z dnia [...] czerwca 2010 r., podtrzymujące zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270

z póź. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 209 ust. 2 ustawy z dnia [...] maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, zgodnie z którym w przypadku gdy zakład ubezpieczeń nie wykonuje w wyznaczonym terminie zaleceń, o których mowa w ust. 1, organ nadzoru może, w drodze decyzji, zobowiązać zakład ubezpieczeń do wykonania tych zaleceń.

Z treści ww. przepisu wynika, iż jest to decyzja uznaniowa, nie jest decyzją związaną, co oznacza, iż brak wykonania zalecenia nie obliguje organ do wydania decyzji w tym trybie. Fakt niewykonania zalecenia jest tylko warunkiem wstępnym do wydania decyzji na podstawie art. 209 ust. 2 cyt. ustawy. Samo spełnienie warunku wstępnego nie wystarcza do uznania, że wydana decyzja jest prawidłowa. Również, brak kwestionowania zaleceń, poprzez zgłoszenie pisemnych zastrzeżeń i uwag do treści protokołu, do czego skarżący miał prawo na podstawie art. 208h ustawy, nie jest wystarczającym powodem do wydania decyzji zobowiązującej do wykonania zaleceń.

Zalecenie w pkt I, którego brak wykonania był powodem wydania zaskarżonej decyzji, było określone w sposób bardzo ogólny; zobowiązywał skarżącego do wyznaczenia składki ubezpieczeniowej z tytułu umów zbiorowego ubezpieczenia depozytów członków S. w wysokości, która powinna co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej.

Tak określone zalecenie odpowiadało treści art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zgodnie z którym składkę ubezpieczeniową ustala się w wysokości, która powinna co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń.

Wydanie zalecenia, będące powtórzeniem obowiązującego przepisu prawnego, który nakłada na określone podmioty, w tym na skarżącego, obowiązek ustalania wysokości składek ubezpieczeniowych po dokonaniu oceny ryzyka ubezpieczeniowego, przy zastosowaniu kryteriów, wskazanych w art. 18 ust. 2 ww. ustawy, było de facto, zobowiązaniem skarżącego do przestrzegania obowiązującego prawa.

Takie samo ogólne rozstrzygnięcie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ znów zacytował literalne brzmienie art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Z kolei sentencja rozstrzygnięcia jest rozbieżna z uzasadnieniem decyzji, w którym jest mowa o braku możliwości dokonania oceny, czy składka ubezpieczeniowa jest prawidłowa.

W orzecznictwie administracyjnym i piśmiennictwie podkreśla się, iż rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, musi być sformułowane tak, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji(np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07 , LEX nr 478303).

Jednocześnie uzasadnienie decyzji powinno być powiązane z rozstrzygnięciem decyzji.

W zaskarżonej decyzji występuje wyraźna rozbieżność, w sentencji organ nakłada obowiązek, który wynika wprost z art. 18 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, podczas, gdy z uzasadnienia wynika, iż skarżący ma obowiązek wykazania, iż ustalona składka jest adekwatna.

W ocenie Sądu zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Organ przed wydaniem decyzji nie ustalił stanu faktycznego sprawy, w decyzji rozważa stan hipotetyczny, tylko przypuszcza, że składka jest nieadekwatna i nie została ustalona zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Potwierdzeniem, iż organ nie dysponował materiałem dowodowym, który pozwalał uznać, iż ustalona składka ubezpieczeniowa przez skarżącego jest nieadekwatna, jest wydanie w toku postępowania odwoławczego wezwania z dnia [...] października 2009 r. wzywającego skarżącego o nadesłanie "wszelkich materiałów dokumentujących proces metodologii wyceny składki ubezpieczeniowej...".

Organ zresztą nie zaprzecza, potwierdził to również w odpowiedzi na skargę, iż nie kwestionuje samej składki, kwestionuje tylko brak możliwości oceny, czy jest ona adekwatna.

Obowiązek ustalenia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie.

Skarżący w terminie określonym w wezwaniu zawartym w zaleceniu, tj. w dniu [...] lutego 2009 r. złożył wniosek o przedłużenie wykonania zalecenia uzasadniając go i informując o zamierzeniach, jakie będzie podejmować; jak wynika z treści wniosku do wniosku załączono plik dokumentów. Sąd zauważa, iż w aktach administracyjnych nadesłanych Sądowi brak jest załączników do tego wniosku. Organ wniosku nie rozpoznał, stanowił on faktyczną podstawę wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wprawdzie organ odniósł się do wniosku, ale dopiero w decyzji wydanej w tym postępowaniu.

W ocenie Sądu przy wydaniu decyzji doszło również do naruszenia art. 110 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Jedną z cech aktu administracyjnego jest jego zewnętrzny charakter, co oznacza, że musi on być doręczony lub zakomunikowany stronie. Od chwili jego wydania do chwili jego doręczenia akt ten nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Choć już istnieje w przepisanym kształcie, to jednak nie wyszedł na zewnątrz, poza organ administracyjny. Przed doręczeniem decyzja istnieje, natomiast wywiera skutki prawne dopiero z chwilą jej doręczenia. Wtedy bowiem organ administracyjny zamyka sobie możliwość jakiejkolwiek zmiany w decyzji, gdyż jest ona poza zasięgiem jego możliwości. Takie stanowisko znajduje poparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (przed reformą) z dnia 26 marca 2001 r., V SA 90/00, Lex nr 51328, zgodnie z którym "decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymogi formalne), ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia)".

Należy też podkreślić, że dopiero od chwili ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur administracyjnych, a więc dopiero, gdy strona pozna treść rozstrzygnięcia, może w zależności od tej treści rozważyć skorzystanie lub nieskorzystanie z przysługujących jej środków prawnych (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Komentarz do art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, 2007, wyd. II.).

Zaskarżona decyzja została opatrzona datą [...] grudnia 2009 r., ale jak wynika z akt sprawy została doręczona stronie (pełnomocnikom) dopiero w dniu [...] stycznia 2010 r., z organu została wysłana w dniu [....] stycznia 2010 r. Skarżący w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. informował o raporcie M. Inc., zapowiadał przesłanie tłumaczenia raportu do dnia [...] stycznia 2010 r. oraz informował o podjęciu w dniu [...] grudnia 2009 r. uchwały zarządu T. określającej zakres niezbędnych zmian w zbiorowym ubezpieczeniu depozytów DEP, organ nie ustosunkował się do tego pisma. W ocenie skarżącego raport potwierdzał, iż ustalona składka jest adekwatna.

W sytuacji, gdy skarżący złożył, ważne w jego ocenie, zapowiadane wcześniej dowody, organ nie będąc związanym decyzją miał obowiązek rozpatrzyć je i ustosunkować się do nich w swojej decyzji. Skarżący złożył również wniosek o umorzenie postępowania, którego również organ nie rozpatrzył. Brak rozpatrzenia złożonych materiałów z uzasadnieniem, iż oczekiwanie na nie naruszałoby zasadę szybkości postępowania i powątpiewanie, czy wspomniany raport w ogóle istnieje - w rażący sposób narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Powoływana zasada szybkości postępowania nie może prowadzić do naruszenia naczelnej zasady prawdy obiektywnej zapisanej w art. 7 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, iż zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji, do czasu uprawomocnienia wyroku, Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a., a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.). Na koszty postępowania składają się: wpis sądowy w kwocie 200 zł, 240 zł z tytułu opłaty za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego oraz 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.