Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 728/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 89 par. 2, art 156 par. 1 i 2, art. 157 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 12, art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1 pkt 1, art. 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi –Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 728/07

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. nałożył na A. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. karę pieniężną za samowolne zajęcie, w okresie od 1 stycznia 2005 roku do 7 czerwca 2005 roku, pasa drogowego drogi krajowej - wojewódzkiej o powierzchni 26,83 m2 ulicy A. w Ł. pod reklamę wolnostojącą. Wysokość kary została określona na 86.902,37 zł i stanowiła, zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 nr 14, poz. 60 ze zm.), 10-krotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, a wyliczona została w następujący sposób : (powierzchnia reklamy 26,83 m² x stawka opłaty 2,05 zł/m² x 158 dni) x 10.

Od powyższej decyzji skarżąca spółka złożyła odwołanie, w którym wniosła o jej uchylenie.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta Ł. Decyzja ta stała się ostateczna.

Następnie pismem z dnia 16 stycznia 2006 roku skarżąca spółka wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. Decyzji tej oraz decyzji organu l instancji A. Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie prawa w stopniu rażącym skutkujące ich nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. naruszenie art. 7, art. 10, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe i niekompletne ustalenie stanu faktycznego sprawy; art. 76 k.p.a. przez uznanie notatki w sprawie za dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie; art. 84 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że obiekt położony jest w kwalifikowanym miejscu w terenie bez udziału biegłego geodety; art. 85 § 2 przez niedokonanie niezbędnych oględzin obiektu w terenie, względnie art. 79 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie oględzin bez powiadomienia strony o terminie przeprowadzenia dowodu, bez przeprowadzenia obowiązkowej rozprawy (art. 89 § 2 k.p.a.) i sporządzenia protokołu (art. 67 § 2 pkt k.p.a.).

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że doszło do zajęcia pasa drogi, na skutek rażąco błędnej wykładni pojęcia "pas drogi".

Skarżąca spółka zarzuciła także brak podstawy prawnej skutkujący nieważnością obu decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec wadliwości § 4 pkt 3 uchwały nr XXVIII/440/04 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 7 kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 132, poz. 1222 ze zm.).Uzasadniając ten zarzut wskazywała, że Rada Miejska nie miała prawa do ustalenia stawki opłaty za powierzchnię reklamy posadowionej w pasie drogowym, gdyż wykracza to poza delegację ustawową zawartą w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Decyzją z dnia [...] (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło stwierdzenia nieważności własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Spółki o ponowne rozpoznanie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym i celem tego postępowania jest wyłącznie badanie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, tj. czy dana decyzja w dniu jej wydania, w tym wypadku w dniu [...], zawiera wady uzasadniające wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, czy też nie. Wyjaśniło, że w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji, organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznawać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Podkreśliło także, że stwierdzenie nieważności jest wyłomem w zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, a zatem może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy w toku przeprowadzonego postępowania ustali się w sposób, który nie budzi wątpliwości, że przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zachodzą. Dalej organ, odwołując się do utrwalonego orzecznictwa, wskazał, iż przez rażące naruszenie prawa, na które powołuje się strona, należy rozumieć oczywistą sprzeczność między treścią decyzji, a treścią przepisu, będącą konsekwencją prostego ich zestawienia, a więc musi mieć miejsce przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie można wywodzić, iż decyzja ostateczna Kolegium z dnia [...] ([...]) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zawiera taką właśnie wadę.

Odnosząc się do kwestii nałożenia kary i twierdzeń strony, że prowadzone w tym przedmiocie postępowanie uznać należało za obarczone wadą nieważności, organ wskazał przede wszystkim na treść art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204 , poz. 2086 ze zm.). Wskazał, że zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tego przepisu. Oczywistym jest, przy takim brzmieniu powołanej powyżej normy, w sytuacji, gdy dany podmiot nie posiada zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ma miejsce jego zajęcie, organ administracji ma obowiązek wydania decyzji wymierzającej karę za zajęcie pasa drogowego bez takiego zezwolenia.

Organ podniósł, że spółka w treści odwołania pominęła fakt, iż sama pismem z dnia 2 czerwca 2005 roku złożyła organowi l instancji wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia reklamy przy ul. A. w Ł. o powierzchni 26,83 m² w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r do dnia 31 grudnia 2005 r. Wskazuje także, że spółka ubiegała się już uprzednio o zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w sprawie tej wydawana była decyzja administracyjna (m.in. decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]). W aktach tej sprawy złożono mapę dla celów prawnych na której to uwidoczniono działkę nr [...], z oznaczeniem z ewidencji gruntów "dr" i określeniem władającego czyli Zarządu Dróg i Transportu, jak również szczegółowe mapy wskazujące na lokalizację reklamy oraz jej wizualizację, jak również wydane decyzje zezwalające na użytkowanie stacji paliw płynnych oraz zatwierdzające projekt budowlany i zezwalające na budowę. W tej sytuacji, jeżeli Spółka złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a stan faktyczny nie uległ zmianie, zdaniem organu, nie zachodziła konieczność prowadzenia żadnego szczególnego postępowania wyjaśniającego, albowiem stan prawny i faktyczny był znany zarówno organowi administracji, jak i skarżącej spółce, bowiem nie uległ on zmianie. Organ stwierdził, że działka nr [...] jest pasem drogowym drogi wojewódzkiej, a pozostaje, zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w zarządzie Zarządu Dróg i Transportu, będącego zarządcą drogi działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł.

W takiej sytuacji organ mógł od daty złożenia wniosku wydać decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego i ustalającą opłatę z tego tytułu, a za okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wydać decyzję wymierzającą karę ( okres zajęcia pasa drogowego był organowi znany, gdyż poprzednie zezwolenie wygasło z dniem 31 grudnia 2004 r.).

Zdaniem organu, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa jedynie w oparciu o twierdzenia spółki, która nie podziela poglądu i zasadności wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej bez zezwolenia (bowiem na okres czasu wskazany w decyzji spółka nie posiadała zezwolenia) pod reklamę wprost, niezależnie jakie są poglądy spółki, stanowi realizację norm zawartych w ustawie o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., poz. 2086 z późniejszymi zmianami ), a w szczególności art. 40 ust. 12. Nie ma w związku z tym żadnych podstaw do twierdzenia o rażącym naruszeniu prawa.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarzuty te nie mogą być skuteczne w postępowaniu nadzwyczajnym, bowiem nie ma miejsca w tym przypadku ponowne rozpatrzenie sprawy, a do tego w istocie – jak oceniło Kolegium – zmierza spółka, poprzez swoje działania. Podnoszenie przez Spółkę tych zarzutów jest także niezrozumiałe także z tego powodu, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z [...] zezwalająca na zajęcie pasa drogowego jak i kolejna decyzja uwzględniająca wniosek strony z dnia [...] [...] nie są przez nią kwestionowane.

Na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i wniosła o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi spółka zarzuciła, że SKO utrzymując w mocy własną decyzję z dnia [...] wskazało, że miejsce posadowienia reklamy zostało ustalone na podstawie mapki do celów prawnych i nie uwzględniło zarzutu skarżącej, że obiekt (monolit cenowy) nie został umieszczony w pasie drogi. Zaniechanie ustalenia stanu faktycznego przed wydaniem decyzji i oparcie jej wyłącznie na cząstkowym postępowaniu dowodowym przeprowadzonym wadliwie przez organ l instancji, stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Strona skarżąca podniosła, że mapka może wskazywać jedynie, w którym miejscu wnioskodawca projektował przed kilku laty posadowienie reklamy, nie może natomiast być dowodem na to czy i w którym miejscu rzeczywiście reklama została posadowiona.

Spółka zarzuciła, że organ l instancji niezasadnie oparł się w swoim rozstrzygnięciu na "notatce służbowej z kontroli reklamy" z 12 kwietnia 2005 r., na podstawie której ustalił "funkcjonowanie reklamy w pasie drogowym". Spółka podważała wiarygodność tej notatki stwierdzając, że nie wiadomo przez kogo została ona sporządzona, a niewątpliwie nie przygotował jej biegły geodeta. Natomiast ustalenia w niej poczynione, w ocenie spółki, miały fundamentalne znaczenie dla dokonania ustaleń faktycznych w sprawie.

Spółka podniosła także fakt, iż organ II instancji bez przeprowadzania postępowania dowodowego wskazał, że "w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości zważywszy chociażby mapę dla celów prawnych złożoną do akt sprawy, iż monolit cenowy znajduje się na działce oznaczonej numerem [...], a będącej drogą, a nadto nie jest to w żaden sposób kwestionowane przez Spółkę". Stwierdzając dalej, że jest to okoliczność niezwykle istotna, gdyż skarżąca podnosi, że przedmiotowy obiekt nie był posadowiony na działce publicznej, a więc teren ten nie mógł wchodzić w skład pasa drogowego, ponadto nie została przekroczona żadna linia graniczna, identyfikująca pas drogowy.

W ocenie spółki, obowiązkiem organów było w tym przypadku dokonanie wizji lokalnej (przeprowadzenie oględzin). Organ winien dopuścić ten dowód, jeśli przedmiotem oględzin jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ l instancji – jak stwierdziła spółka – dopuścił namiastkę tego środka dowodowego w postaci "jakiejś niesformalizowanej kontroli dokonanej przez pracownika urzędu", utrwalonej w postaci notatki. Odwołująca się wskazała w związku z tym, że z art. 89 § 2 k.p.a. wynika, że ilekroć zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin, organ powinien przeprowadzić rozprawę. Brak rozprawy i utrwalenia jej wyników w ramach podpisanego przez uczestników oględzin protokołu powoduje również to, że nie jest znane stanowisko strony (uwagi) wobec konkretnych ustaleń dokonanych przez organy w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu zaznaczyć także należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie III SA/Łd 200/06 rozpatrywał skargę A. spółki z o.o. w W. na § 4 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego /.../. Stawki opłat określone w paragrafie 4 pkt 3 tej uchwały stanowiły podstawę obliczenia kary wymierzonej Spółce A. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wyrokiem z dnia 23 marca 2007 r. skarga została oddalona. Ponieważ wyrok ten był nieprawomocny, postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2007 r. Sąd w niniejszej sprawie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do chwili prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie III SA/Łd 200/06. W dniu 14 września 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną strony skarżącej (I OSK 928/07). Postanowieniem z dnia 7 listopada 2007 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] nie naruszają prawa. Sąd nie dopatrzył się bowiem nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze było organem właściwym do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie o stwierdzenie nieważności swojej własnej decyzji.

Zgodnie bowiem z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ.

Przedmiotem badania Sądu jest w niniejszej sprawie ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nakładającą na A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę za zajęcie pasa ruchu drogowego bez zezwolenia.

Sąd ocenia czy postępowanie i zaskarżona decyzja wydana przez organ nadzorczy odpowiadają prawu. Sąd administracyjny nie prowadzi natomiast odrębnego postępowania dowodowego, a przedłożone dokumenty ocenia jedynie w kontekście dowodów, które były podstawą wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Postępowanie rozpoznawcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być prowadzone zgodnie z przepisami k.p.a., a po jego przeprowadzeniu organ podejmuje decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tak jak podnosi SKO w uzasadnieniu swojej decyzji, przedmiotem postępowania rozpoznawczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia jednej z wadliwości decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracji musi się zatem ograniczyć jedynie do analizy okoliczności mogących odpowiadać którejś z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie prowadzić postępowanie co do istoty sprawy z uwzględnieniem zgłaszanych dowodów, które nie były uwzględnione przez organ w toku postępowania zwykłego. Organ w tym postępowaniu nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania sprawy co do istoty, a więc odnośnie do przedmiotu, o którym rozstrzygnięto w objętej badaniem decyzji. Wynika to z tego, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem nie można - po wydaniu decyzji ostatecznej - prowadzić postępowania dowodowego niejako w "trzeciej instancji". Dopiero w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, sprawa indywidualna, w której była wydana weryfikowana decyzja, wraca do rozpoznania w trybie zwykłym. Jak trafnie podkreśliło Kolegium , ocenie w tym postępowaniu nadzwyczajnym podlega sama decyzja i jej skutki prawne , zaś przyczyny wznowienia postępowania nie mogą być przyczynami stwierdzenia nieważności. Postępowań o stwierdzenie nieważności nie można też "mieszać z innymi nadzwyczajnymi trybami postępowania", gdyż system nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności.

Ocena decyzji, co do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności dokonywana jest na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Organy administracji nie gromadzą w takim przypadku odrębnych dowodów, lecz w zasadzie, opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym.

Jak już wyżej wskazano, postawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowią wady wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji , która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Rozpoznając wniosek Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. trafnie dokonało analiz na podstawie akt sprawy, według staniu obowiązującego w dacie wydawania decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Kolegium wnikliwie rozważyło i wyczerpująco wykazało, że będące przedmiotem oceny decyzje organu I i II instancji wydane zostały przez organy właściwe, a ich treść nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z normą art. 4 pkt 1, art. 20 pkt 8 i art. 40 ust. 1, 2,6 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z § 4 pkt 3 lit.b uchwały Rady Miejskiej w Ł. nr XXVIII/440/04 z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego /../, które stanowiły podstawę materialnoprawną ich wydania

W sprawie nie budzi wątpliwości, że spółka posiadała wcześniej wydane w dniu 30 sierpnia 2004 r. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego – drogi wojewódzkiej - al. A. pod tę samą reklamę na okres od dnia 17 sierpnia 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. Nie jest też spornym, iż w dniu 8 czerwca 2005 r. wpłynął kolejny wniosek spółki o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia reklamy w Ł., al. A. w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Z wniosku nie wynikało aby reklama (monolit cenowy) zmienił swoje położenie i nie wynika to także z wniosku o stwierdzenie nieważności. Zezwolenie spółka otrzymała i obejmowało ono okres od dnia 8 czerwca 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Istotne jest przy tym, że skoro spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w dniu 8 czerwca 2005 r., to organ mógł wydać takie zezwolenie, co najwyżej na okres od daty złożenia wniosku. Tak też było w niniejszej sprawie. W tej sytuacji istniała jednocześnie podstawa do stwierdzenia przez organ, że w okresie od 1 stycznia 2005 r. do dnia złożenia wniosku, wnioskodawca korzystał z pasa drogowego bez zezwolenia i w związku z tym do wymierzenia z tego tytułu kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Oczywistym jest przy tym, że przy takim brzmieniu powołanej powyżej normy, w sytuacji, gdy dany podmiot nie posiada zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ma miejsce jego zajęcie to organ administracji ma obowiązek wydania decyzji wymierzającej karę za zajęcie pasa drogowego bez takiego zezwolenia. Nie miał także uzasadnienia zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. W tym zakresie Kolegium trafnie wskazało, że kwestia, czy uchwała [...] Rady Miejskiej w Ł. wydana została z przekroczeniem delegacji ustawowej, pozostawała poza jego oceną. Niezależnie od tego podkreślić należy, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2007 r. oddalający skargę kasacyjną A. spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie III SA/Łd 200/06 przesądza jednoznacznie o zgodności z prawem uchwały określającej stawki opłat za zajęcie pasa drogowego.

Spółka kwestionując zapadłe decyzje o nałożeniu kary zarzuca, że organy nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe w szczególności, że nie został zebrany materiał dowodowy uzasadniający wydanie decyzji nakładającej karę, nie wiadomo, gdzie jest położona reklama, bowiem nie jest ona położona w pasie drogowym, i nie przeprowadzono oględzin, które to by potwierdzały, a więc decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a. Spółka wskazywała także na naruszenie art. 89 § 2 k.p.a., z którego wynika, że ilekroć zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin, organ powinien przeprowadzić rozprawę. Brak rozprawy i utrwalenia jej wyników w ramach podpisanego przez uczestników oględzin protokołu powoduje – zdaniem spółki, że nie jest znane stanowisko strony (uwagi) wobec konkretnych ustaleń dokonanych przez organy w postępowaniu.

Powyższa argumentacja wskazuje na to, iż spółka zarówno składając wniosek o stwierdzenie nieważności, jak i składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, posługując się tymi szczególnymi środkami prawnymi, w praktyce żądała rozpatrzenia sprawy tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym czy też w postępowaniu prowadzonym przed organem l instancji, co jest w postępowaniu nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, niedopuszczalne.

Zgodzić się natomiast należy z twierdzeniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w sytuacji, gdy uprzednio już wydawano zezwolenia (m.in. decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], obejmująca okres od dnia 1 stycznia 2004 roku do dnia 31 marca 2004 roku ), a do akt administracyjnych była złożona mapa dla celów prawnych na której to uwidoczniono działkę nr [...], z oznaczeniem z ewidencji gruntów "dr" i określeniem władającego czyli Zarządu Dróg i Transportu, jak również szczegółowe mapy wskazujące na lokalizację reklamy oraz jej wizualizację, mając także na uwadze wydane decyzje zezwalające na użytkowanie stacji paliw płynnych oraz zatwierdzające projekt budowlany i zezwalające na budowę, to nie zachodziła konieczność prowadzenia żadnego szczególnego postępowania wyjaśniającego. Podobnie w kwestii wątpliwości dotyczących działki nr [...], organy jednoznacznie ustaliły, że jest ona pasem drogowym drogi wojewódzkiej - al. A., zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i pozostaje w zarządzie Zarządu Dróg i Transportu, będącego zarządcą drogi działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. Nie może być tym samym mowy o "działce prywatnej". W tym zakresie strona nie przedłożyła także żadnego dowodu uzasadniającego takie twierdzenie. Podstawowe kwestie (umieszczenie reklamy, brak zezwolenia na zajęcie pasa drogowego) zostały w sprawie jednoznacznie przesądzone.

Słusznie również zauważa Kolegium, że spółka w innych sytuacjach, gdy na podstawie tych samych dokumentów wydawane były decyzje co do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie kwestionowała tych ustaleń faktycznych, przyjmując je za prawidłowe. Wskazuje to ponownie, iż spółka w swoim wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej karę zmierzała faktycznie do ponownego rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu nie sposób więc zarzucić postępowaniom prowadzonym przez organy cech dowolności czy uznaniowości, jak to zarzuca skarżąca opierając te zarzuty na naruszeniu art. 7, art. 8, art. 67 § 2 czy art. 89 § 2. Przeciwnie, ocen tych organy dokonały na podstawie istniejących w sprawie i nie kwestionowanych wcześniej przez stronę dokumentów. To, że z materiału tego organy wyprowadziły inne wnioski niż oczekiwane przez skarżącą spółkę nie oznacza, że oceny organów są nieprawidłowe. Gdyby natomiast zarzuty skarżącej potraktować jako błąd tzw. subsumcji prawnej, tj. że organy nadzorcze, w odniesieniu do materiału dowodowego, wadliwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie, a ku temu zmierzają w zasadzie zarzuty naruszenia przez kwestionowaną decyzję prawa materialnego, to wskazać trzeba, że aby doszło do unieważnienia decyzji na skutek naruszenia prawa materialnego nie wystarczy zwykłe jego naruszenie, musi to być naruszenie rażące. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają bowiem charakter materialny. Wady winny tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to natomiast wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że źródłem wadliwości pozostają jedynie merytoryczne treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3763/02, LEX nr 156952). Z punktu bytu prawnego decyzji wadliwej, naruszającej jedynie przepisy proceduralne, nie ma to jednak znaczenia, skoro ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. W sytuacji jednak gdy dochodzi do naruszenia nie tylko przepisów prawa materialnego lub również naruszenia szczególnie istotnych przepisów procesowych, wówczas dopiero może być mowa o zastosowaniu trybu nieważnościowego.

Tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.

R.A.