Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1201/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2015 r. nr [...].

Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej E. O. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, polegających (jak wskazał organ) na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Zaskarżoną decyzją organ wojewódzki utrzymał w mocy ww. orzeczenie organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2015 r.

W uzasadnieniu orzeczenia podał, iż sprawa była już przedmiotem postępowań prowadzonych zarówno przed organami I jak i II instancji oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Przedstawiając przebieg postępowania wskazał, iż PINB w [...] po ustaleniu w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 października 2007 r., że inwestor w trakcie realizacji przebudowy i nadbudowy budynku położonego przy ulicy [...] w [...] odstąpił w sposób istotny od warunków zawartych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1992 r. nr [...], poprzez adaptację poddasza na cele mieszkalne oraz wykonanie naczółku na dachu, wdrożył procedurę naprawczą w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego.

W dniu [...] marca 2008 r. PINB w [...] wydał decyzję nr [...], którą nałożył na E. O. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową ww. budynku w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. S., organ wojewódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] uchylił ww. decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...]listopada 2008 r. nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w [...] nakazał E. O. wykonanie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji.

Następnie, organ powiatowy decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowalnych związanych z rozbudową i nadbudową przedmiotowego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (w skrócie: [...]WINB) decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Dalej, organ powiatowy decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny. [...]WINB rozstrzygnięciem z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w [...]. Na to orzeczenie A. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt. VII SA/Wa 915/10, uchylił ww. decyzję. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 29 lutego 2012 r.

W związku z powyższym wyrokiem, organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...]lipca 2012 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. W następstwie ww. postanowienia, [...]WINB decyzją z dnia [...]sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W wyniku rozpatrzenia skargi A.S. na ww. decyzję, WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt. VII SA/Wa 2620/12, uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...].

Mając na względzie powyższy wyrok, organ wojewódzki w dniu [...] października 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił decyzję PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.

I dalej, organ powiatowy decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] po raz kolejny zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. S., reprezentowana przez radcę prawnego P. G.. [...]WINB uznając zasadność ww. odwołania wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą uchylił ww. rozstrzygnięcie organu stopnia podstawowego.

Po tym, organ powiatowy decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] ponownie zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w [...] oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła A. S. a, reprezentowana przez radcę prawnego P. G..

Przedstawiając własną ocenę w sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]stycznia 2015 r. nr [...] zasługuje na utrzymanie w mocy, a odwołanie A. S. nie jest zasadne.

Wyjaśnił, że ww. decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Podał przy tym, że zastosowanie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego możliwe jest w sytuacji wcześniejszego zobowiązania inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce w niniejszej sprawie (organ powiatowy wydał w tym przedmiocie decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]).

I dalej, organ wskazał, że poddał wnikliwej analizie projekt zamienny zatwierdzony przez PINB w [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], która to została uchylona przez [...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [....] Na tym etapie wykazano szereg nieprawidłowości uniemożliwiających zatwierdzenie przedłożonej dokumentacji zamiennej. Do nieprawidłowości tych organ zaliczył przede wszystkim fakt, iż projekt zagospodarowania działki sporządzony był na mapie z marca 2009 r. Mając na względzie treść § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjnych i kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie organ stwierdził, że projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Uznał dalej, iż mapa z 2009 r. nie odpowiada wymogom określonym w ww. przepisie. Po analizie projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją będącą przedmiotem niniejszego postępowania organ II instancji stwierdził, że projektant usunął ww. nieprawidłowość sporządzając projekt zagospodarowania działki na mapie do celów projektowych z dnia [...] czerwca 2014 r. Biorąc pod uwagę, że projekt ten został przedłożony do PINB w [...] w dniu [...] października 2014 r. nie ulega wątpliwości zdaniem tego organu, iż mapa ta spełnia warunki, o których mowa w ww. rozporządzeniu. Kolejna nieprawidłowość, którą organ odwoławczy wykazał w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], dotyczyła rysunku Przekroju A-A. Stwierdził, iż nie przedstawiał on przekroju poprzecznego całego obiektu. Autor opracowania pominął górne elementy konstrukcji dachowej, co przełożyło się na brak odzwierciedlenia na tym rysunku pełnej wysokości przedmiotowego budynku. Wyniki analizy przekroju A-A znajdującego się w projekcie zatwierdzonym skarżoną decyzją pozwalają jednak stwierdzić, że przedstawia on przekrój całego budynku wraz z górnymi elementami konstrukcji dachowej. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, PINB w [...] prawidłowo uznał, iż przekrój ten jest właściwy. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż rysunek znajdujący się w projekcie zatwierdzonym decyzją PINB w [...] nr [...], przedstawiający elewację południowo - wschodnią nie odpowiadał aktualnemu stanowi faktycznemu w zakresie kształtu otworu okiennego i wstawionego w nim okna. Stwierdził, iż projekt zamienny, zatwierdzony decyzją PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., przedstawia elewację południowo - wschodnią w innym kształcie niż miało to miejsce w poprzednim projekcie, wobec czego należy uznać, iż i ta nieprawidłowość także została usunięta. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż przedłożony projekt budowlany zamienny nie może zostać zatwierdzony z uwagi na uchybienia formalne. [...]WINB zwrócił uwagę, iż w oświadczeniu mgr. inż. J. K. o wykonaniu projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...] zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, dokonano zmian poprzez "zakorektorowanie" części jego treści. Wskazano, iż taka czynność jest niedopuszczalna z uwagi na brak możliwości weryfikacji w zakresie daty i osoby dokonującej tej korekty. Organ stwierdził, że także w tym przypadku inwestor zastosował się do wytycznych organu odwoławczego przedkładając w dniu [...] października 2014 r. projekt zawierający oświadczenie projektanta pozbawione skreśleń i korekt. W kwestii wymagań określonych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, a dotyczących ilości egzemplarzy projektu budowlanego, które winien przedłożyć inwestor organ odwoławczy podał, iż zarówno z pisma E. O. z dnia 23 października 2014 r., jak i z treści inkryminowanej decyzji wynika, że przedłożone zostały cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Kolejnym uchybieniem formalnym, które miało wpływ na uchylenie decyzji organu powiatowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]był fakt, iż na stronie tytułowej projektu przedłożonego do zatwierdzenia znajdywały się dwie pieczątki: jedna (przekreślona) świadcząca o tym, że projekt ten stanowi załącznik do decyzji z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]oraz pieczątka (nieprzekreślona), z której z kolei wynikało, że projekt stanowi załącznik do decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej organ odwoławczy wskazał, iż na stronie tytułowej projektu winna znajdywać się jedna pieczątka inforumująca, że projekt ten stanowi załącznik do jednoznacznie wskazanej przez PINB decyzji. Wyjaśnienia wymaga, iż strona tytułowa obecnie analizowanego projektu spełnia ww. wymogi. Mając na uwadze powyższe rozważania [...]WINB stwierdził, że przedłożony przez E. O. w dniu 23 października 2014 r. projekt budowlany zamienny nie zawiera nieprawidłowości wykazanych w decyzji [...][...]WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...].

Przechodząc zaś do zarzutów przedstawionych w odwołaniu A. S. [...]WINB stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał, że na część z nich odpowiedzi udzielono w decyzji z dnia [...]kwietnia 2014 r.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących informacji zawartych na stronie tytułowej przedmiotowego projektu zamiennego organ podał, że choć brak jest oznaczenia numeru działki oraz obrębu ewidencyjnego to jednak zawiera ona oznaczenie obiektu budowlanego oraz jego adres, a także wskazanie osoby inwestora i autora opracowania. Zaznaczył przy tym, że strona tytułowa projektu ma charakter informacyjny, a jej celem jest wskazanie podstawowych danych, a wykazane na stronie tytułowej niniejszego projektu dane pozwalają w sposób jednoznaczny określić przedmiot opracowania.

Odnosząc się dalej do argumentów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest całość zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny, rozbudowie i nadbudowie budynku, budowie szczelnego krytego zbiornika na nieczystości płynne i ujęcia wody. Powyższa inwestycja była prowadzona pierwotnie w oparciu o decyzję Naczelnika Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...], którą następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 1992 r. nr [...] uchylił w części zezwalającej na budowę oraz jednocześnie zezwolił inwestorowi na przebudowę budynku gospodarczego na mieszkalny, rozbudowę i nadbudowę budynku, budowę szczelnego zbiornika na nieczystości płynne i ujęcia wody. Organ dodał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] wyraził zgodę na przeniesienie decyzji nr [...] na rzecz E. O. W związku z powyższym inwestor – E. O. - prowadziła budowę przedmiotowego obiektu w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1992 r. nr [...], co potwierdza także decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], zezwalająca na użytkowanie budynku, w części dotyczącej parteru.

Odnosząc się z kolei do kwestii rozbieżności w przedmiocie wymiarów zewnętrznych obiektu organ podał, że za rzeczywiste odzwierciedlenie w projekcie wymiarów obiektu odpowiedzialność ponosi projektant. Zgodnie bowiem ze zmianą art. 35 Prawa budowlanego (przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 11.07.2003 r.), do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Tak więc, jeżeli projekt jest sporządzony przez osobę posiadającą do tego odpowiednie uprawnienia, organ nie ma podstaw czynienia zarzutów w tym zakresie, jedynie na podstawie twierdzeń strony skarżącej.

W kwestii usytuowania obiektu względem działki nr [...][...]WINB stwierdził, iż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 20 listopada 2013 r. ustalono, że odległość omawianego obiektu od budynku usytuowanego na działce nr [...]wynosi 1,44 m. Wobec faktu, iż w przedmiotowym projekcie zamiennym odległość ta wynosi 1,45 m, zarzut niezgodności usytuowania obiektu z dokumentacją projektową nie znajduje uzasadnienia. Uznać bowiem należy, iż rozbieżność rzędu 1 cm pomiędzy pomiarem dokonanym w trakcie ww. oględzin a odległością wskazaną w projekcie budowlanym wynikać może z tzw. błędu pomiaru i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia niezgodności usytuowania budynku w stosunku do dokumentacji projektowej.

Organ przypomniał przy tym, że w trakcie czynności kontrolnych w dniu 26 października 2007 r. organ l instancji nie stwierdził istotnych odstępstw przy realizacji budynku mieszkalnego w zakresie usytuowania obiektu na nieruchomości.

W konsekwencji, organ odwoławczy podał, że po analizie przedłożonej dokumentacji projektowej należało utrzymać w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, polegających na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...]położonej przy ulicy [...]w [...] oraz nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W skardze na ww. decyzję [...]WINB z dnia [...] marca 2015 r., skarżąca – A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W treści skargi skarżąca nie zgodziła się z oceną organu odwoławczego i wskazała na brak prawidłowej analizy projektu budowlanego zamiennego. W szczególności wskazała jednak na to, iż organ odwoławczy nie tylko nie rozpatrzył podniesionych w odwołaniu zarzutów i nie ustosunkował się do nich, ale też nie zrozumiał ich treści. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że organ ten nie był w stanie odtworzyć stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Skarżąca podała też, że przebieg postępowania i wydawane w trackie tego postępowania decyzje wskazują na stronnicze rozpoznawanie sprawy i uporczywe zatwierdzanie zamiennego projektu budowlanego wykonanego w sposób nieprawidłowy i niezgodny z przepisami. Z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się w zasadzie do żadnego podniesionego zarzutu, skarżąca za konieczne uznała przedstawienie tych zarzutów w skardze.

I tak, skarżąca podniosła, że projekt budowlany powinien zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego określać nazwę, adres obiektu budowlanego oraz jednostkę ewidencyjną, obręb i numer działek ewidencyjnych, na których obiekt jest usytuowany. Informacje te powinny być zamieszczone na stronie tytułowej projektu. Tymczasem na stronie tytułowej projektu zamiennego zatwierdzonego decyzją organu pierwszej instancji, brak jest tych danych. Podniesiony problem nie dotyczy tyko braku formalnego, gdyż brak prawidłowego oznaczenia powoduje, że nie jest wiadome, którego budynku dotyczy projekt budowlany zamienny. Pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę - decyzja nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1992 r., zezwalała na przebudowę budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z nadbudową i rozbudową na dz. ew. [...]. Organ nie ustalił, którego budynku gospodarczego dotyczyła ta decyzja oraz czy budynek gospodarczy objęty tym pozwoleniem został wybudowany legalnie. Zgodnie z mapą ewidencyjną z dnia 11 marca 2008 r. na działce nr ew. [...] znajdują się dwa budynki mieszkalne - parterowy i dwukondygnacyjny, oraz budynek gospodarczy. Potwierdza to wydruk z Systemu Informacji Przestrzennej Powiatu [...]. Z zawartości zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego wynika, że projekt ten dotyczy również budynku o nr 9b, jak i budynku gospodarczego istniejących na przedmiotowej działce. Z zaskarżonej decyzji wynika, że zatwierdza budowlany projekt zamienny i zezwala na wznowienie robót budowlanych tyko przy budynku na ul. [...]. Powstaje zatem, zdaniem skarżącej, pytanie co w takim razie z budynkiem mieszkalnym o nr 9b i budynkiem gospodarczym, które to budynki w dacie wstrzymania robót istniały na działce.

Dalej, skarżąca podniosła, że inwestor był obowiązany do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie trzech miesięcy i terminu tego nie zachował. Dotychczas nie przedstawił bowiem dokumentacji budowlanej zgodnej z prawem. Zakładając zaś, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany zamienny jest prawidłowy, to i tak podnieść trzeba, że został on przedstawiony dopiero w październiku 2014 r. (w sytuacji, gdy termin do jego złożenia upływał z końcem lutego 2009 r.). Skarżąca podkreśliła, że nie jest to ten sam projekt zamienny, co projekt przedstawiony w wyniku wykonania decyzji z dnia [...]listopada 2008 r. Dodatkowo skarżąca podniosła, że projekt budowlany zamienny przedstawiony przez inwestora do zatwierdzenia w październiku 2014 r., był projektem nie nadającym się do zatwierdzenia.

Skarżąca obszernie wywiodła, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny w październiku 2014 r. został wykonany niezgodnie z przepisami i stanem faktycznym oraz został oparty na nieprawdziwych twierdzeniach i oświadczeniach projektanta. Przede wszystkim, jak wskazała, nie wiadomo, czy przedstawiony w projekcie budowlanym zamiennym budynek jest budynkiem zrealizowanym na działce nr ew. [...], czy też budynkiem, który ma powstać na tej działce po wykonaniu wszystkich robót budowlanych. Budowlany projekt zamienny powinien zawierać inwentaryzację architektoniczną wykonanych robót budowlanych z zaznaczeniem jakie roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz z zaznaczeniem robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Przedstawiona dokumentacja w części graficznej nie zawiera żadnych informacji w tym zakresie. Skarżąca podała przy tym, że projektant w projekcie budowlanym przedstawionym do zatwierdzenia stwierdził, iż projekt został wykonany na podstawie inwentaryzacji budynku oraz oceny jego stanu technicznego. Ani jeden, ani drugi dokument nie został dołączony do przedstawionego projektu. Zwrócenie uwagi na ten fakt spowodowało, że projektant uzupełnił wpis w ten sposób: pomiary inwentaryzacyjne w terenie oraz ocena zgodności z przepisami robót budowlanych wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem.

W tym też kontekście skarżąca wskazała m. in., iż w zatwierdzonym projekcie w rzucie parteru podano, że budynek został ocieplony od strony działki ew. nr [...] i [...]warstwą styropianu o grubości 5 cm. Natomiast na przekroju A-A i B-B nie pokazano warstwy styropianu. Natomiast w części opisowej (str. 9) projektant stwierdził, że ściany zewnętrzne zostaną ocieplone styropianem o grubości 10 cm. Skarżąca wskazała więc na to, iż sam projekt jest wewnętrznie sprzeczny w ww. zakresie (ale nie tylko, bo nieścisłości dotyczą też innych parametrów, w tym wysokości budynku), i nie jest wiadomym w efekcie, która informacja jest prawdziwa - czy warstwa styropianu ma wynosić 5 czy 10 cm, czy ocieplenie jest już wykonane czy też ma być wykonane.

Nadto, skarżąca podniosła, że zatwierdzony projekt nie określa w jaki sposób zostanie wykonana ściana oddzielenia pożarowego oraz ocieplenie i tynk od strony jej działki. Wskazała jednocześnie, że nie wydaje się możliwe wykonywanie tych robót bez korzystania z jej nieruchomości, jak też częściowego rozebrania przynajmniej dachu budynku gospodarczego stanowiącego jej własność. Podniosła, że budowlany projekt zamienny musi przedstawiać stan faktyczny i pokazywać jakie roboty budowlane są konieczne do wykonania w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, projekt budowlany nie może stanowić fikcji i próby dostosowania projektu, a nie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Tymczasem, zatwierdzony projekt nie wskazuje w jaki sposób należy wykonać ww. ścianę oddzielenia pożarowego, ocieplenie i otynkowanie, od strony jej nieruchomości oznaczonej nr [...].

Podsumowując skarżąca wskazała, że budynek, którego dotyczy budowlany projekt zamienny został zrealizowany w ostrej granicy działki, której długość wynosi 25 m, a budynek zajmuje 18 m tej granicy. Budynek ten został dobudowany do budynku skarżącej. Od strony działki skarżącej przedmiotowy budynek nie posiada ściany oddzielenia pożarowego, pomimo tego, że przylega do drewnianego dachu budynku skarżącej. Z tego względu skarżąca ma pełne prawo wiedzieć, jaki jest wpływ budynku na jej działkę, w jakim stanie znajdują się fundamenty budynku na sąsiedniej działce, w jaki sposób zostanie wykonana ściana oddzielenia pożarowego, jak zostanie wykonane ocieplenie i otynkowanie, czy inwestorzy i projektant w celu wykonania ściany oddzielenia pożarowego zamierzają dokonać rozbiórki jej budynku.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2016 r. skarżąca, reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymała skargę i zarzuty w niej podniesione. Dodała, iż z uwagi na okoliczności sprawy należy poddać w wątpliwość prawidłowość zastosowania art. 50-51 Prawa budowlanego. Wskazała bowiem, że budynek w latach 2003 – 2007 mógł ulec przebudowie, a to mogłoby wskazywać na potrzebę prowadzenia postępowania nie tyle w związku z odstąpieniem od projektu budowlanego, co w związku z wykonaniem robót w warunkach samowoli budowlanej (biorąc pod uwagę, że w 2003 r. już część tego obiektu została oddana do użytkowania, a wobec czego takie parametry jak kubatura, wysokość nie powinny po tej dacie ulec zmianie). Skarżąca wskazała także na to, że organ w toku postępowania nie ustalił wszystkich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz, że nie wziął pod uwagę, iż inwestycja pomimo jej wstrzymania była kontynuowana i jest w całości użytkowania od 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił bowiem zarzuty procesowe w niej podniesione zgadzając się ze skarżącą, iż organ odwoławczy nie przeprowadził wyczerpującego postępowania, w tym nie zweryfikował wszystkich zarzutów podniesionych w odwołania a istotnych dla skarżącej, o czym świadczy uzasadnienie orzeczenia tego organu. W konsekwencji, nie dokonał też pełnej oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i wadliwie przyjął, że nadaje się on do zatwierdzenia. Biorąc pod uwagę treść decyzji organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2015 r., Sąd za konieczne uznał, a to dla prawidłowego załatwienia sprawy, uchylenie także i tego orzeczenia. Nie sposób bowiem przyjąć, aby sprawa została wyczerpująco przeanalizowana w obu instancjach oraz, aby przedłożony projekt budowlany zamienny przed jego zaakceptowaniem, nie wymagał poprawienia i uzupełnienia.

Rozwijając powyższe dostrzec trzeba, iż postępowanie w sprawie robót obejmujących budynek usytuowany na działce o nr ew. [...] w [...] trwa od 2007 r. Prowadzone jest w trybie przewidzianym w art. 50-51 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] PINB w [...] wstrzymał roboty budowlane wykonywane w ramach inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie ww. budynku, a następnie - ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym decyzją (z dnia [...]listopada 2008 r. nr [...]) przyjął, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia [...] października 1992 r. nr [...] (dotyczącym przebudowy budynku gospodarczego na mieszkalny, rozbudowy i nadbudowy budynku), realizowana jest z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Na tym też etapie ww. organ ustalił zakres istotnych odstępstw wskazując, że obejmują one zaadoptowanie poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne, wykonanie 6 sztuk okien połaciowych oraz wykonanie w dachu dwuspadowym dodatkowego naczółka. Jednocześnie wskazanym rozstrzygnięciem przesądził konieczność prowadzenia i kontynuowania postępowania w ww. trybie naprawczym. Co istotne, zastosowanie wskazanego trybu w okolicznościach sprawy nie zostało zakwestionowane w prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie, które zapadły w niniejszej sprawie (v. wyrok z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 915/10 oraz z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2620/12). Pierwszym z tych orzeczeń przesądzono nadto, iż wykonanie okien połaciowych nie narusza prawa. W obu wskazano zaś na konieczność sprawdzenia, czy przedłożona dokumentacja zamienna przedstawia stan rzeczywisty inwestycji (w zakresie jej wysokości, bo ta kwestia na tym etapie pozostawała sporna).

Dostrzegając powyższe za nieuzasadnione uznać należy te zarzuty, które wskazują na wadliwe wszczęcie postępowania naprawczego. Zdaniem Sądu, zarzuty tej treści, jak również te dotyczące zakresu istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej, należało kierować pod adresem ww. decyzji z 2008 r., nakładającej na inwestora obowiązek w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Decyzja ta stała się ostateczna, a z uwagi na zakres rozpoznawanej w niniejszej sprawie skargi, Sąd nie ma możliwości, aby swoją kontrolą w tym postępowaniu objąć także to orzeczenie. Nie ma tym samym żadnych podstaw do tego, aby kwestionować zasadność prowadzenia niniejszego postępowania naprawczego, w trakcie którego zapadła zaskarżona obecnie decyzja. Co więcej, Sąd obowiązany był uwzględnić, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja, mocą której inwestor zobligowany został do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Obowiązany był również wziąć pod uwagę, że obowiązek ten nałożony został w związku z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, które dotyczyły m. in. zaadoptowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne. W konsekwencji, Sąd miał za zadanie ustalić, czy zachodziła podstawa do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wydania zezwolenia na wznowienie robót (bo w takim tylko zakresie, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydane zostało zaskarżone do Sądu orzeczenie).

Zatem, obecny etap postępowania naprawczego dotyczy wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją organu powiatowego z dnia [...] listopada 2008 r., a zadaniem organów orzekających w tej sprawie było zbadanie, czy obowiązek ten został zrealizowany. Przy czym, dla jego spełnienia nie było wystarczające przedłożenie w zakreślonym terminie wymaganej dokumentacji zamiennej. Należało bowiem dokonać jeszcze jej sprawdzeń w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w tym - w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Zatem, co wymaga podkreślenia, sam fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Przy czym, obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest dokonanie jego sprawdzenia. Mając na uwadze okoliczności sprawy, w tym zarzuty skargi, podnieść również należy, iż projekt budowlany zamienny winien bezspornie przedstawiać stan rzeczywisty inwestycji, w tym - prace pozostałe do wykonania i sposób ich realizacji. Innymi słowy, projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych i wskazywać zakres prac pozostających do wykonania, i winien w tym zakresie pozostawać spójny i czytelny.

Kierując się powyższym i dokonując oceny zaskarżonej decyzji, której podstawę materialnoprawną stanowił art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, Sąd uznał, iż orzeczenie to nie zostało poprzedzone wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem. Organ ten nie tyle ocenił przedłożony przez inwestora projekt (poprawiony w 2014 r.) w zakresie jego zgodności z przepisami, co dokonał jego weryfikacji z projektem przedłożonym przez inwestora wcześniej, bo w 2009 r., i ocenionym przez ten organ w wydanej w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. Rację ma przy tym skarżąca podnosząc, iż projekt budowlany zamienny z 2014 r. nie zawiera inwentaryzacji i nie wynika w efekcie z niego, jakie prace zostały zrealizowane, na czym polegały odstępstwa od pierwotnego projektu (w tym – z czego wynikają różnice w kubaturze budynku – w projekcie pierwotnym wynosiła ona 598 m³, a w projekcie zamiennym – 627 m³, jego wysokości i sposobie usytuowania względem działki sąsiedniej o nr ewid. [...]) oraz jaki zakres prac pozostał do zrealizowania. Istotne przy tym pozostaje, że dokumentacja zamienna odnosi się do budynku usytuowanego w ostrej granicy z działką skarżącej o nr [...], na której w granicy (zgodnie z projektem zagospodarowania działki) znajduje się budynek gospodarczy. Projekt zamienny wskazuje na potrzebę wykonania z tej strony ściany oddzielenia przeciwpożarowego i ocieplenia. Nie wynika z niego jednak, czy prace te już wykonano, czy pozostają do zrealizowania, a jeśli tak, to w jaki sposób mają być one prowadzone. Projekt zamienny w części opisowej zawiera wprawdzie zapis wskazujący na to, iż pozostały do wykonania: tynki zewnętrzne cementowo-wapienne i akrylowe, fragmentami nakrapiane, roboty malarskie elewacji oraz "wykonanie docieplenia ściany w ostrej granicy z działką strony skarżącej styropianem grubości 5 cm i tynkiem akrylowym oraz wykonanie muru ogniowego zgodnie z rys. 7A". Niemniej z dalszej zawartości projektu zamiennego nie wynika, aby pozostały one do zrealizowania, nadto - w jaki sposób zwłaszcza te ostatnie - miałyby być wykonane, w tym - czy nie spowoduje to naruszenia obiektu należącego do skarżącej. Nie sposób przy tym pominąć, że choć wskazany zapis (naniesiony odręcznie) w części opisowej projektu zamiennego odsyła do rys. 7A projektu, to rysunek ten nie pozostaje z tym zapisem zgodny. Zaznaczono bowiem na nim wykonanie styropianu o grubości 10 cm. Należy też zauważyć, iż z protokołu kontroli nieruchomości z dnia 26 października 2007 r. wynika, że trwają roboty wykończeniowe dotyczące poddasza, zaadoptowanego na cele mieszkalne. Z protokołu z dnia 18 czerwca 2009 r. wynika, że po wstrzymaniu robót budowlanych inwestor w czerwcu 2009 r. wykonał elewację budynku. Z oświadczenia kierownika budowy mgr. inż. J. K. z dnia 12 listopada 2009 r. (k. 70 akt. adm.) wynika, że stojący na granicy działki budynek posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej odporności ogniowej i jest przykryty dachem nierozprzestrzeniającym ognia. "Przy takim pokryciu ściana nie musi być wyprowadzona ponad dach". Nadto, nie sposób także pominąć, iż dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy (v. zdjęcie dołączone za protokołem kontroli z dnia 20 listopada 2013 r., a wykonane przez geodetę uprawnionego W. S.), co najmniej sugeruje (widoczna na zdjęciu jedna strona obiektu), że budynek objęty postępowaniem jest w całości wykonany i użytkowany. Powyższe okoliczności wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie potwierdzają tylko podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące projektu budowlanego zamiennego, co do występujących w nim niespójności oraz niezgodności ze stanem rzeczywistym. Zważyć przy tym należy, iż w wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r. WSA w Warszawie uchylając decyzję [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] wyraźnie zaznaczył, iż organ orzekając w trybie naprawczym i badając wykonanie obowiązku nałożonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ma wyjaśnić w należyty sposób, czy przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany odzwierciedla zaistniały na gruncie stan faktyczny. Zdaniem Sądu, organy orzekając w niniejszej sprawie wytycznych tych nadal nie wykonały. Nie sposób bowiem chociażby wobec ww. dowodów i wynikających z nich okoliczności stwierdzić, czy obiekt nadal wymaga wykonania robót, bo nie został w części ukończony; pozostała do wykonania elewacja, docieplenie i ściana oddzielenia przeciwpożarowego, czy też stan w tym zakresie wygląda zupełnie inaczej i nie ma potrzeby wydawania orzeczenia w przedmiocie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nie sposób w tej sytuacji na jego podstawie również ocenić, czy jest on zgodny z warunkami technicznymi w zakresie chociażby bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a nadto - nie jest sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (wobec okoliczności podnoszonych przez skarżącą a dotyczących zakresu ewentualnych prac pozostających do wykonania w granicy z jej nieruchomością).

W konsekwencji, Sąd nie mógł uznać, iż stan faktyczny sprawy pozwalał na zastosowanie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, sprawa winna być wnikliwie potraktowana, a organ nadzoru budowlanego wyjaśniając okoliczności sprawy winien dysponować pełnym pierwotnym projektem budowlanym oraz całością dokumentacji, która stanowiła podstawę do wydania w 2003 r. decyzji zezwalającej na częściowe użytkowanie przedmiotowego w sprawie budynku. Na podstawie wskazanej dokumentacji należałoby w sprawie wyjaśnić, czy w ramach udzielonego pozwolenia na budowę przewidziano wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy przedmiotowym budynkiem a budynkiem skarżącej. Należałoby również ustalić, w jakim zakresie obiekt został zbadany i dopuszczony do użytkowania (i nie ma w związku z tym możliwości jego weryfikowania w tej części w niniejszym postepowaniu). Akta administracyjne, z uwagi na ich niepełną zawartość, na wyjaśnienie powyższego nie pozwalają, tymczasem powyższe ustalenia mają podstawowe znaczenie dla wyznaczenia zakresu trwającego postępowania naprawczego. Przy czym, nie budzi wątpliwości Sądu, iż na obecnym etapie postępowania (prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego) organy orzekające są związane decyzją organu powiatowego z 2008 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego określającą zakres istotnych odstępstw. Oznacza to, iż projekt zamienny winien się w istocie tylko do nich ograniczać. Niemniej, nie sposób legalizując obiekt (w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) pominąć przy ocenie sprawy inne roboty wykonane także w warunkach ewentualnego odstąpienia, czy też – pozostające do wykonania. Postępowanie niniejsze zmierza do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zatem, jedynie w takim zakresie w jakim obiekt został wykonany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę (skutecznie nie zakwestionowanym) oraz oddany w części do użytkowania (na mocy ostatecznej i pozostającej w obrocie prawnym decyzji), organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości poddawania go ocenie.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, iż sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania.

Przy czym, orzekając ponownie w sprawie organ powiatowy winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu i uzupełnić postępowanie, w pierwszej kolejności w zakresie pozwalającym na ustalenie, czy nie ma podstaw do zastosowania w sprawie trybu z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, po wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., doszło do naruszenia tego zakazu i zakończenia inwestycji oraz użytkowania w całości budynku (zdaniem skarżącej - od marca 2009 r.), w sytuacji, gdy wydane w 2003 r. pozwolenie na użytkowanie dotyczyło tylko części parteru tego obiektu (o pow. użytkowej 25,55 m²).

Ustalając, iż okoliczności sprawy nie wypełniają dyspozycji tego przepisu, organ winien przeprowadzić czynności na nieruchomości celem zweryfikowania, czy przedłożony projekt budowlany zamienny przedstawia stan rzeczywisty. Winien też rozważyć ponowne wezwanie inwestora do poprawienia przedłożonego projektu zamiennego, w celu wyeliminowania z niego wszystkich nieścisłości i niedokładności. Oceniając zgodność projektu zamiennego z przepisami prawa winien uwzględnić art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.