Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 700/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 kwietnia 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie

art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38,

poz. 229 ze zm.) w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62) oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 roku, nr 207, poz. 2016 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał K. K. zamurować otwory okienne w elewacji południowo-wschodniej oraz północno-wschodniej budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. R. w R., w terminie do dnia 30 czerwca 2006 roku

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, iż na działce nr [...], położonej przy ul. R. w R., w latach 1993-1994, został wybudowany, bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowlę, budynek mieszkalny. Organ wyjaśnił także, iż podczas przeprowadzonego postępowania nie stwierdził przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu, wynikających z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku. Ustalił natomiast, iż budynek został usytuowany z naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, albowiem budynek wybudowano na granicy z działką nr [...], w odległości około 1,5m od granicy z działką nr [...] i w odległości ok. 1m od granicy z działką nr [...]. Stwierdził także, iż we wszystkich ścianach zbliżonych do ww. działek sąsiednich znajdowały się otwory okienne, jednak K. K. zamurował pustakami szklanymi otwory okienne w ścianie na granicy z działką nr [...]. Z tych też przyczyn organ I instancji, kierując się treścią art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane, nakazał zamurować otwory okienne w elewacjach od strony działek nr [...] i [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. wskazał, iż K. K. wprawdzie zamurował pustakami szklanymi otwory okienne na pierwszym piętrze w ścianie na granicy z działką nr [...], ale nie zlikwidował okna i drzwi na drugim piętrze swojego budynku, które znajdują się w odległości mniejszej niż 4m od granicy z działką odwołującego się. M. L. stwierdził także, iż organ pierwszej instancji winien zając stanowisko w sprawie samowolnie wybudowanego przez K. K. tarasu na poziomie drugiego piętra, którego okap znajduje się na terenie posesji odwołującego się tj. działki nr [...]. Winien również - zdaniem odwołującego się - zobowiązać K. K. do usunięcia "niedogodności związanych z użytkowanym przez Niego i samowolnie wybudowanym balkonem na poziomie pierwszego piętra."

Decyzją z dnia 29 września 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadząc przedmiotowe postępowanie, naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie zebrał oraz nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie dokonał właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy odnośnie otworów okiennych znajdujących się w przedmiotowym budynku. Protokół z wizji lokalnej z dnia 12 kwietnia 2006 roku nie zawiera bowiem żadnych ustaleń w tym przedmiocie – ani o ilości otworów okiennych w poszczególnych ścianach znajdujących się w niezgodnej z przepisami odległości od działek sąsiednich, ani o otworach okiennych, które zostały przez K. K. zamurowane. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, iż organ pierwszej instancji nie sprecyzował w zaskarżonej decyzji ile otworów K. K. zamurował, ani też nie wskazał na jakiej wysokości się one znajdowały. Nie ustalił także ilości otworów okiennych jakie należałoby zamurować. Powyższe powoduje, w ocenie organu odwoławczego, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadą niewykonalności określoną

w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien ustosunkować się do kwestii otworu okiennego i drzwi balkonowych znajdujących się na poziomie drugiego piętra w elewacji południowo-zachodniej budynku i ustalić, czy znajdują się w odległości zgodnej z minimalną odległością określoną w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, a także winien poczynić odpowiednie ustalenia odnośnie wykopanego bezpośrednio pod budynkiem K. K. kanału (o którym wspomina w piśmie z dnia 4 listopada 2002 roku M. L.) i przeanalizować sprawę jego zgodności z § 160 ww. rozporządzenia.

W skardze na powyższą decyzję M. L. stwierdził, iż nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia organu II instancji, a jedynie wnosi o zobowiązanie organu II instancji do uzupełnienia zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaleceń dla organu pierwszej instancji o:

"1. wyegzekwowanie od wnioskodawcy K. K. zamurowania otworów okien i drzwi elewacji płd.-wschodniej jego budynku na wszystkich jej poziomach przy użyciu materiałów spełniających wymagania przepisów przeciwpożarowych, obowiązujących w okresie obowiązywania ustawy prawo budowlane z 1974 roku, a nie za pomocą bloczków szklanych jak to uczyniono,

2. zobowiązanie wnioskodawcy K. K. do zlikwidowania posiadanego w garażu pod budynkiem kanału, którego obecność przy ścianie nośnej, pod obciążonymi izolacją termiczną stropem może skutkować pękaniem lub osunięciem się ściany,

3. zobowiązanie wnioskodawcy K. K. do takiej zmiany spadu nawierzchni stropu I-ego piętra jego domu i takiego jego skanalizowania, by wody opadowe, śmiecie, a zimą śnieg i lód nie spadały na dach garażu skarżącego (...).

4. Zabezpieczenie pełną ścianką także bocznej krawędzi balkonu elewacji

płn.-zachodniej (...).

5. (...) zobowiązanie wnioskodawcy do wykonania profesjonalnego projektu budowlanego branży architektoniczno-budowlanej przebudowy budynku w celu uwzględnienia wzrastającego obciążenia, istniejących fundamentów, oraz nie tylko doprowadzenia obiektu wnioskodawcy do zgodności z ustawą prawo budowlane z 1974 roku, lecz także nadania przeróbkom walorów funkcjonalnych i estetycznych."

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 roku pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż zaskarżona decyzja w zakresie rozstrzygnięcia jest prawidłowa i korzystna dla skarżącego, jednakże skarżący podtrzymuje skargę, ponieważ ma wątpliwości czy organ pierwszej instancji - ponownie rozpoznając sprawę - prawidłowo ją wyjaśni. Na rozprawie w tym samym dniu uczestnik postępowania K. K. wniósł o oddalenie skargi.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). W razie uznania, że skarga na decyzję jest uzasadniona, Sąd może jedynie, w zależności od stwierdzonego uchybienia, stwierdzić nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa albo decyzję uchylić (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W żadnym przypadku Sąd nie może natomiast rozstrzygnąć merytorycznie danej sprawy i orzec w zastępstwie organu administracji publicznej, czego w istocie domagał się skarżący, wnosząc aby Sąd zobowiązał organ odwoławczy do wydania w niniejszej sprawie decyzji zawierającej uzasadnienie o określonej w skardze treści.

Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji I-instancyjnej, mógł wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Istota skargi złożonej w niniejszej sprawie sprowadzała się do zakwestionowania wytycznych zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W opinii skarżącego decyzja organu II instancji jest bowiem co do zasady prawidłowa – skarżący w zasadzie nie kwestionuje konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a jedynie żąda aby Sąd zobowiązał organ II instancji do uzupełnienia wytycznych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co - jak wyjaśniono powyżej, jest rozstrzygnięciem nie przewidzianym w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny - badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy w tym miejscu zauważyć, iż art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika przy tym, iż organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek dotyczących merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 roku, sygn. I SA/Gd 2508/98, Baza Orzeczeń LEX nr 53876).

Organ pierwszej instancji, po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1990 r., sygn. IV SA 564/89, PiŻ z 1991 roku, nr 3, s. 15, w którym stwierdzono, że: "Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji (tak A. Wróbel w komentarzu do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" - Zakamycze, 2005, wyd. II).

W niniejszej sprawie ustalono, iż obiekt budowlany, którego dotyczy postępowanie, został wybudowany w latach 1993 – 1994, bez wymaganego pozowania na budowę. Zasadnie zatem organy obu instancji, rozpoznając niniejszą sprawę, stosowały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Odesłanie zawarte w ustępie drugim art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane do przepisów dotychczasowych w sprawie samowoli budowlanej oznacza bowiem zastosowanie do likwidacji skutków takiej samowoli środków prawnych określonych w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawa budowlanego, w tym

w art. 37 i art. 40 tejże ustawy.

Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z ustępu drugiego art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku wynika natomiast, iż organ administracji może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 ww. artykułu.

Art. 40 cyt. ustawy stanowi zaś, iż w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone

w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Jak z powyższego wynika - organ I instancji, prowadząc postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego w latach 1993 – 1994 budynku, winien dokonać szczegółowych ustaleń dotyczących m. in. zgodności wybudowanego obiektu z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, w tym z przepisami Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17, poz. 62 ze zm.) oraz winien zbadać czy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zasadnie zatem organ odwoławczy stwierdził, iż brak w decyzji organu I instancji prawidłowych ustaleń dotyczących otworów okiennych znajdujących się w przedmiotowym budynku – ich ilości, położenia, odległości od granic z działkami sąsiednimi, a także całkowity brak ustaleń dotyczących innych kwestii podnoszonych w toku postępowania przez skarżącego, w tym:

▪ nie wyjaśnienie czy w elewacji budynku - od strony działki skarżącego, znajdują się - drzwi balkonowe, nie zamurowane okno oraz taras, które są usytuowane w odległości mniejszej niż 4m od granicy działki (pismo skarżącego z dnia 29 kwietnia 2005 roku - k. 24 akt administracyjnych);

▪ nie dokonanie żadnych ustaleń odnośnie kanału, który - jak twierdzi skarżący, znajduje się bezpośrednio pod przedmiotowym budynkiem i stanowi zagrożenie nie tylko dla tego budynku lecz także dla należącego do skarżącego budynku sąsiedniego (pisma skarżącego z 4 listopada 2002 roku oraz z 29 kwietnia 2005 roku – k. 12 i 24 akt administracyjnych);

- stanowiły podstawę uchylenia decyzji organu I instancji, ponieważ wyjaśnienie powyższych okoliczności wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a w szczególności dokonania szczegółowych oględzin obiektu z udziałem wszystkich stron postępowania.

Sąd miał przy tym na uwadze, iż z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż organ I instancji dokonał dwukrotnie oględzin przedmiotowego obiektu. O oględzinach, które odbyły się w dniu 17 czerwca 2004 roku, powiadomił jednak jedynie K. K. (vide k. 22 – 23 akt administracyjnych), naruszając przepisy art. 79 § 1 i 2 k.p.a., stanowiące, iż każda ze stron postępowania powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem albowiem ma prawo brać udział w przeprowadzeniu tego dowodu. Natomiast przeprowadzając oględziny w dniu 12 kwietnia 2006 roku organ jedynie lakonicznie stwierdził, iż obiekt jest "zasadniczo zgodny" z inwentaryzacją znajdującą się w aktach sprawy, nie poczynił natomiast żadnych konkretnych ustaleń odnośnie otworów okiennych i drzwiowych znajdujących się w przedmiotowym budynku oraz ich odległości od granic działki. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji zabrakło przy tym wyjaśnień dotyczących zarzutów skarżącego zawartych w piśmie z dnia 19 kwietnia 2006 roku, w którym skarżący stwierdził, iż chciał uczestniczyć w oględzinach, jednak został pominięty przez organ, który uniemożliwił mu wniesienie uwag i wniosków do protokołu (pismo skarżącego k. 42 akt administracyjnych). Brak wyjaśnień organu odnośnie przebiegu oględzin i nie ustosunkowanie się przez organ do treści ww. pisma budzą uzasadnione wątpliwości co do tego czy ww. dowód został przeprowadzony w zgodzie z treścią art. 79 § 2 k.p.a.

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzja organu II instancji nie narusza prawa albowiem wyjaśnienie wskazanych powyżej okoliczności, istotnych dla rozpoznania sprawy, wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę M. L. za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ją oddalił.

Wydając powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny miał także na uwadze, iż w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2002 roku (sygn. IV SA 2455/00), którym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2000 roku, nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia 10 sierpnia 2000 roku,

nr [...], o stwierdzeniu nieważność decyzji Burmistrza z dnia 28 maja 1999 roku w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, którego dotyczy niniejsze postępowanie, wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w piśmie z dnia 21 grudnia 2006 roku, nie nałożono na K. K. żadnych obowiązków. Tym samym niniejsze postępowanie nie dotyczyło sprawy już rozstrzygniętej prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego.