Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 6/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spraw.) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową poddasza na lokal mieszkalny oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 kpa w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową poddasza na lokal mieszkalny w budynku przy ul. Ż.[...] we W.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że J. K. oraz G. i R. W. jako inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane związane z rozbudową budynku przy ul. Ż. [...] we W. na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. W trakcie prowadzenia robót wprowadzono zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na: odmiennym układzie ścian wewnętrznych, otworów drzwiowych i okiennych w poziomie piwnic i parteru; odmiennym układzie przewodów kominowych; zabudowie tarasu w poziomie parteru (co spowodowało zmianę kubatury budynku); wykonaniu ścianki kolankowej o wysokości ok. 50 cm, likwidacji lukarny i nadbudowaniu ściany frontowej w poziomie poddasza, wykonaniu więźby dachowej o innym nachyleniu połaci dachowej od strony frontowej budynku (co spowodowało zmianę kubatury budynku); wykonaniu w poziomie nieużytkowego poddasza pomieszczeń mieszkalnych (co spowodowało zmianę sposobu użytkowania poddasza oraz liczbę kondygnacji mieszkalnych budynku).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające dotyczące okresu realizacji robót budowlanych związanych z rozbudową budynku przy ul. Ż. [...] we W., które wykazało, że roboty rozpoczęte w 1990 r. nie zostały przerwane na czas dłuższy niż 2 lata, a zatem przebudowa poddasza wykonana została w okresie ważności decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę i stanowi jedno z istotnych odstąpień od projektu budowlanego zatwierdzonego tą decyzją.

Powołując się na art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego organ I instancji stwierdził, że wprowadzone w toku robót budowlanych związanych z rozbudową budynku zmiany polegające na zabudowie tarasu w poziomie parteru (co spowodowało zmianę kubatury budynku), wykonaniu ścianki kolankowej o wysokości ok. 50 cm, likwidacji lukarny i nadbudowaniu ściany frontowej w poziomie poddasza, wykonaniu więźby dachowej o innym nachyleniu połaci dachowej od strony frontowej budynku (co spowodowało zmianę kubatury budynku) oraz wykonaniu w poziomie nieużytkowego poddasza pomieszczeń mieszkalnych (co spowodowało zmianę sposobu użytkowania poddasza oraz liczbę kondygnacji mieszkalnych budynku) stanowią istotne odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r.

Organ I instancji wskazał następnie, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nałożył na inwestorów robót związanych z rozbudową budynku przy ul. Ż. [...] we W. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót. Po rozpatrzeniu odwołania G. i R. W. od tej decyzji, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie istotnych zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. Ż. [...] we W., wskazując na naruszenie procedury administracyjnej, gdyż w przypadku umorzenia postępowania niedopuszczalnym jest wszczęcie i prowadzenie tożsamego postępowania administracyjnego w identycznym przedmiocie przy niezmienionym stanie faktycznym. Organ zauważył, że ciągłość robót prowadzonych w budynku przy ul. Ż. [...] we W. nie została zakwestionowana przez organ II instancji w decyzji nr [...] z dnia [...]r., a zatem roboty budowlane związane z przebudową poddasza na lokal mieszkalny stanowią część robót budowlanych istotnie odstępujących od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy budynku, w sprawie których wydano decyzję umarzającą (decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r., która jest decyzją ostateczną). W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, całość zebranych w sprawie dowodów wskazuje, że pomimo wszczęcia dwóch postępowań (w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową poddasza na lokal mieszkalny w budynku przy ul. Ż. [...] we W. oraz w sprawie istotnych zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. Ż. [...] we W.) roboty budowlane w budynku przy ul. Ż. [...] we W. prowadzone były na podstawie decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. i stanowią one jeden przedmiot postępowania.

Wskazując na powyższe organ I instancji uznał, że postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową poddasza na lokal mieszkalny w budynku przy ul. Ż. [...] we W. winno być zakończone w sposób identyczny jak postępowanie administracyjne w sprawie istotnych zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. Ż. [...] we W.

W odwołaniu złożonym od tej decyzji G. i R. W. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ich opinii decyzja organu I instancji jest pozbawiona podstaw faktycznych. Zdaniem odwołujących się, bezpodstawne jest stanowisko organu nadzoru budowlanego, który samowolę budowlaną polegającą na rozbudowie strychu w budynku przy ul. Ż. [...] we W. "podciągnął" pod istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż pozwolenie na budowę nie obejmowało żadnych prac na wspólnym strychu.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie wykonywania robót budowlanych na poddaszu budynku przy ul. Ż. [...], przekraczających swoim zakresem ustalenia objęte decyzją nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. Ż. [...] we W., zostało wszczęte w dniu [...] r. na wniosek G. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. ustalono, iż w trakcie wykonywania robót budowlanych w przedmiotowym budynku w sposób istotny odstąpiono od rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] r., a mianowicie: w części piwnic – zmieniono układ pomieszczeń, otwory okienne i drzwiowe wykonano niezgodnie z projektem, w garażach zmieniono umiejscowienie przewodów wentylacyjnych; w części parteru – zmieniono układ i funkcję pomieszczeń, zabudowano taras, otwory okienne i drzwiowe wykonano niezgodnie z projektem, zmieniono układ przewodów wentylacyjnych, zmieniono wymiary i kształt schodów; na poddaszu – wymieniono podłogi, ocieplono połacie dachu, obudowano płytą G-K więźbę dachową, wymieniono stolarkę okienną, przestawiono ściany działowe, wykonano nowe ściany działowe, wykonano instalację CO, wodociągową, gazową, elektryczną i sanitarną, celem przystosowania strychu do wymagań lokalu mieszkalnego.

Przedstawiając dalszy przebieg postępowania w tej sprawie organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku, wykonywane na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] oraz zobowiązał inwestorów do przedłożenia określonych dokumentów z jednoczesnym wskazaniem odpowiednich zabezpieczeń. Postanowienie to zostało uchylone w dniu [...] r. przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. i postępowanie zażaleniowe umorzono z uwagi na upływ 2-miesięcznego terminu ważności postanowienia, w którym organ I instancji nie wydał merytorycznej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. ponownie wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku, wykonywane na podstawie decyzji z dnia [...] r. nr [...] oraz zobowiązał inwestorów do przedłożenia określonych dokumentów z jednoczesnym wskazaniem odpowiednich zabezpieczeń.

Następnie Powiatowy Inspektor decyzją z dnia [...] r. zobowiązał J. K. oraz G. i R. W. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku.

Decyzją z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Motywem tego rozstrzygnięcia był fakt bezskutecznego upływu 2-miesięcznego terminu od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tzn. niewydanie odpowiedniej decyzji merytorycznej, gdyż w takiej sytuacji nie jest możliwe wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ stwierdził, że zgodnie z zasadą "powagi rzeczy osądzonej" nie jest dopuszczalne ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (po utracie ważności pierwszego), opartego na tych samych przesłankach co poprzednie oraz "jakiekolwiek merytoryczne rozpoznanie owej sprawy poprzez wydanie decyzji mającej swe oparcie prawne w art. 51 Prawa budowlanego, w tożsamym przedmiocie".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał następnie, iż wnioskiem z dnia [...] r. G. i R. W. zażądali wszczęcia dwóch postępowań: 1) w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez J. K., polegającej na przebudowie poddasza na lokal mieszkalny; 2) zatwierdzenia projektu budowlanego uwzględniającego istotne zmiany, wprowadzone w czasie realizowanej rozbudowy budynku na podstawie decyzji z dnia [...]r. nr[...].

Powołując się na wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie istotnych zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy budynku, w tym na oględziny, wyjaśnienia i zeznania stron oraz uczestników postępowania pochodzących również z poprzednio prowadzonego postępowania zakończonego decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., organ ustalił, iż realizacja rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego miała miejsce w latach 1990-2004 i trwała bez przerwy dłuższej niż 2 lata.

Organ II instancji podniósł następnie, że decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zobowiązał J. K. oraz G. i R. W. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku. Organ podał, że rozstrzygnięcie to podjęto z uwagi na ustalenie, iż w trakcie wykonywania przedmiotowych robót w sposób istotny odstąpiono od rozwiązań przewidzianych w projekcie budowlanym. Organ I instancji stwierdził ponadto, że roboty budowlane związane z rozbudową przedmiotowego budynku wykonano poprawnie, zgodnie z obowiązującymi normami i sztuką budowlaną.

Decyzją z dnia [...] r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż ze względu na błędy proceduralne popełnione w trakcie postępowania administracyjnego nie jest władny do dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w przedmiocie istotnych zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego, bowiem to postępowanie zostało już definitywnie zakończone poprzez jego umorzenie.

Podnosząc, że G. i R. W. na tę decyzję złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu organ wskazał, iż Sąd ten wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 670/08 oddalił powyższą skargę, podzielając w pełni stanowisko D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w decyzji z dnia [...]r.

Organ odwoławczy podniósł następnie, iż w dniu [...] r. przeprowadzono oględziny, podczas których ustalono, że w wyniku przebudowy przedmiotowego strychu powstał lokal mieszkalny, składający się z pokoju dziennego, sypialni, pokoju z garderobą, kuchni i łazienki.

Ustosunkowując się do rozpatrywanego odwołania i uznając, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. została wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa i stwierdził, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, iż organy nadzoru budowlanego I i II instancji orzekały już w sprawie robót związanych z przebudową poddasza na lokal mieszkalny w budynku przy ul. Ż. [...] we W. Organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, między innymi w związku z wyżej wymienionymi robotami budowlanymi, dwukrotnie wszczynał postępowanie administracyjne i po stwierdzeniu poprawności technicznej wykonanych robót decyzjami [...] z dnia [...] r. oraz nr [...] z dnia [...] r. nakładał na J. K. oraz G. i R. W. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie przedmiotowego budynku, które to decyzje zostały następnie uchylone przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a postępowania w powyższych sprawach, ze względu na uchybienia proceduralne, zostały umorzone. Organ II instancji zaznaczył, że w wyroku oddalającym skargę G. i R. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, iż postępowanie w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie może być obecnie prowadzone, bowiem zostało już definitywnie zakończone poprzez jego umorzenie.

Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w sprawie wykonywania robót budowlanych, w tym na poddaszu wyżej wskazanego budynku, przekraczających swoim zakresem ustalenia objęte decyzją z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę budynku przy ul. Ż. [...] we W., zostało ostatecznie zakończone, co wyklucza ponowną ocenę okoliczności faktycznych i prawnych w stosunku do przedmiotowych robót. Naruszałoby to bowiem ustanowioną w art. 16 § 1 kpa zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wydanie zatem kolejnej decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę co do istoty, stanowiłoby rażące naruszenie wspomnianej zasady i stanowiłoby wadę prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Wymieniając ściśle określone przypadki, w których może nastąpić wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiódł, że wobec oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r., ponowne orzekanie przez organy nadzoru w stosunku do przedmiotowych robót mogłoby mieć miejsce w trybie wznowienia postępowania, i to tylko w przypadku, gdy po wyroku sądowym zostałyby ujawnione lub wystąpiłyby przesłanki do wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 8 kpa.

Stwierdzając, że niniejsze postępowanie jest de facto trzecim postępowaniem obejmującym swym zakresem roboty budowlane związane z przebudową poddasza na lokal mieszkalny w budynku przy ul. Ż. [...] we W., organ odwoławczy podał, że przesądza to o jego bezprzedmiotowości, która zachodzi, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Podkreślając, że sprawa jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania stwarza obowiązek zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie, zgodnie z art. 105 § 1 kpa.

Na powyższą decyzję R. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a to:

- art. 105 kpa, poprzez umorzenie postępowania, pomimo iż jego dalsze prowadzenie nie stało się bezprzedmiotowe,

- art. 12 § 1 w związku z art. 35 § 1 kpa, poprzez opieszałość, zbędną zwłokę w rozpoznaniu sprawy i niedokładne jej przeanalizowanie,

- art. 80 kpa, poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego, w tym w szczególności w zakresie oceny przerw w przebudowie domu, w oparciu o dowolnie wybrane zeznania świadków, z pominięciem zeznań innych i bez dokonania analizy całokształtu materiału dowodowego w sprawie,

a nadto naruszenie art. 37 Prawa budowlanego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż nie nastąpiła przerwa w prowadzeniu robót objętych pozwoleniem na budowę, co skutkuje możliwością uznania, że pozwolenie na budowę nie wygasło, w sytuacji, kiedy przepis ten nie może mieć zastosowania do przebudowy poddasza, albowiem nie była ona nigdy przedmiotem żadnego pozwolenia na budowę i nie pozostaje w związku z pozwoleniem na budowę z dnia [...]r., które dotyczyło wyraźnie wskazanych tam robót,

skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi R.W. podkreślił, że w odniesieniu do prac budowlanych w domu przy ul. Ż. [...] zostały wszczęte dwa odrębne postępowania administracyjne. Pierwsze z nich podjęto po zawiadomieniu złożonym przez skarżących w październiku [...] r. i dotyczyło samowoli budowlanej, jakiej miał dopuścić się J. K., podejmując się przebudowy poddasza bez zgody współwłaścicieli. Drugie wszczęto z inicjatywy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie istotnych zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. Ż. [...] we W.

Wywodząc, że nie ma żadnego uzasadnienia dla podciągnięcia prac budowlanych na poddaszu pod decyzję z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę, skarżący zarzucił, że nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie w zakresie samowoli budowlanej, a organy nadzoru budowlanego błędnie stwierdzają, że postępowanie w zakresie przebudowy poddasza jest tym samym postępowaniem co postępowanie w sprawie istotnych zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazując na opieszałość organów w rozpoznaniu sprawy, gdyż minęło 5 lat od zgłoszenia samowoli budowlanej, R. W. zarzucił rażące naruszenie zasad prawa administracyjnego, w tym obowiązku organów administracyjnych dążenia do wyjaśnienia sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli.

Zdaniem skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "całkowicie dowolnie dokonał oceny materiału dowodowego w zakresie okresu prowadzenia robót budowlanych w domu przy ul. Ż. [...] we W.", pomijając istotne zeznania wskazanych w skardze świadków, z których to zeznań wynika, że przerwa w budowie była dłuższa niż dwa lata. Ponadto "samo powoływanie się na treść art. 37 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu przed zmianą z dnia [...]r.) w celu stwierdzenia, że pozwolenie na budowę nie wygasło jest całkowicie chybione", bowiem regulacja ta dotyczy prac objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, a przebudowa poddasza nie była nigdy objęta taką decyzją i nie ma podstaw do "podciągania jej pod powoływaną już decyzję z dnia [...]r. o pozwoleniu na budowę".

Wskazując na powyższe skarżący wywiódł, iż nie było podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że z przedkładanych w toku prowadzonych postępowań administracyjnych orzeczeń technicznych, sporządzonych przez uprawnione osoby, wynika, że roboty budowlane związane m.in. z przebudową poddasza zostały wykonane poprawnie, zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami. Organ II instancji podkreślił ponadto, że celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 50-51 "Kpa" nie jest karanie inwestora za wykonywanie robót budowlanych w sposób określony przez art. 50 przytoczonej ustawy, lecz doprowadzenie wykonanych robót budowlanych stanu zgodnego z prawem, to jest do zgodności ze sztuką budowlaną, obowiązującymi normami i przepisami techniczno-budowlanymi, a więc do zgodności z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Kwestię sporną w tej sprawie stanowi umorzenie postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową poddasza na lokal mieszkalny w budynku przy ul. Ż. [...] we W.

W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest to, że w odniesieniu do prac budowlanych w domu przy ul. Ż. [...] zostały wszczęte dwa odrębne postępowania administracyjne. Jedno z nich wszczęto w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową poddasza na lokal mieszkalny w budynku przy ul. Ż. [...] we W. – i ono jest przedmiotem niniejszej sprawy, a drugie w sprawie istotnych zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. Ż. [...] we W. Postępowanie administracyjne w sprawie istotnych zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego przy ul. Ż. [...] we W. zostało już ostatecznie i prawomocnie zakończone jego umorzeniem.

Przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) dotyczy obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Art. 51 tej ustawy ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1, a zatem m.in. w sytuacji, gdy bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonano roboty budowlane inne niż polegające na realizowaniu obiektu budowlanego.

Postępowanie dotyczące robót budowlanych związanych z przebudową poddasza na lokal mieszkalny podlegało zatem rozpatrzeniu w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, gdyż roboty te nie polegały na realizowaniu obiektu budowlanego, a jedynie na przebudowie jego części (poddasza).

Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dotyczącej takich robót jest to, że – jak wynika z ustaleń organów administracyjnych oraz z akt administracyjnych sprawy, w tym przede wszystkim z przedkładanych w toku prowadzonych postępowań administracyjnych orzeczeń technicznych, sporządzonych przez uprawnione osoby ("Orzeczenie techniczne – ocena techniczna nośności stropu", "Orzeczenie techniczne – ocena techniczna wykonanych robót budowlanych" inż. A. J., Orzeczenie techniczne" D. B.) – przedmiotowe roboty budowlane związane z przebudową poddasza na lokal mieszkalny zostały już zakończone i wykonano je poprawnie, zgodnie z obowiązującymi normami oraz sztuką budowlaną.

W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do nakładania na inwestora obowiązków, które miałyby na celu doprowadzenie przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem.

W wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 493/04 (LEX nr 169372) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie wskazał, że gdyby organ nadzoru budowlanego uznał, iż wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Podobne stanowisko zajmowano w wielu innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Op 585/08 – LEX nr 504230, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po 242/08 – LEX nr 509893).

W tym stanie rzeczy jedynym rozstrzygnięciem, jakie mogły podjąć organy nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową poddasza na lokal mieszkalny w budynku przy ul. Ż. [...] we W., było umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są zarówno pozostałe argumenty przedstawiane przez organy administracyjne, jak i zarzuty podnoszone w skardze, gdyż wystarczające i decydujące o wyniku sprawy miało ustalenie, że przedmiotowe roboty budowlane związane z przebudową poddasza na lokal mieszkalny zostały już zakończone i wykonano je poprawnie, zgodnie z obowiązującymi normami oraz sztuką budowlaną. Szczegółowe rozważanie pozostałych kwestii, a w szczególności tego, czy postępowanie w zakresie przebudowy poddasza jest tym samym postępowaniem co postępowanie w sprawie istotnych zmian od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz czy nastąpiła przerwa w budowie dłuższa niż dwa lata, jest w tej sytuacji zbędne.

Zgodnie z art. 105 § 1 kpa w sytuacji, gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Powyższy przepis został w rozpatrywanej sprawie prawidłowo zastosowany, bowiem organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do wydania rozstrzygnięcia o innej treści.

Podkreślić w tym miejscu wypada, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, a jedynie stwierdza, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji.

Zaznaczyć ponadto trzeba, że – jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane (a w takim trybie organy administracyjne prowadziłyby postępowanie, gdyby ustaliły, że przedmiotowe roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej i kwestie z nimi związane nie zostały rozstrzygnięte inną decyzją oraz gdyby nie stwierdziły poprawności wykonania robót związanych z przedmiotową instalacją) organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością (por. np. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt IV SA 639/01 - M.Prawn. 2003/4/147). Tak więc brak zgody współwłaścicieli na prowadzenie powyższych robót budowlanych nie mógłby zostać w tym postępowaniu uwzględniony.

Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 523/01 - ONSA 2004/2/54).

W tym stanie rzeczy uznać należy, że w niniejszej sprawie nie naruszono obowiązujących przepisów w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie powyższe – na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.