Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2562/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ustr. 2 i art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1770/17 w sprawie ze skargi M. K. i W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1770/17, oddalił skargę kasacyjną M. K. i W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zarządzeniem z dnia [...]r., nr [...], wydanym na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192), Naczelnik Miasta L. wyznaczył granice terenów budownictwa jednorodzinnego w L. , podział tych terenów na działki budowlane i przeznaczył je do oddania w użytkowanie wieczyste. Zarządzenie to zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...]r., nr[...] pod poz.[...] . Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia o ustaleniu terenu budowlanego oraz jego podziale na działki budowlane nieruchomości przechodziły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa.

W dniu [...]r. mgr inż. J. A. , biegły z listy Wojewody S. , sporządził wycenę nieruchomości stanowiącej własność A. W. , oznaczonej jako działka nr[...] , o pow. [...] m2, zapisanej w KW nr[...] , i oszacował jej wartość na kwotę [...] zł.

W dniu [...]r. przelano A. W. przelewem kwotę [...] zł za grunt o pow. [...] m2, bowiem z przejętego terenu odliczono cztery działki pozostawione na własność dzieciom A. W. . A. W. nie przyjęła tej kwoty odszkodowania wskazując, że jest ona zbyt niska. W związku z tym wniosła odwołanie do organu II instancji oraz składała skargi m.in. do Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska.

Minister pismem z dnia [...]r., nr [...], przesłał skargę do rozpatrzenia oraz wydania decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa grunty w oparciu o aktualne przepisy, ponieważ nie była wydana decyzja o odszkodowaniu, a kwotę odszkodowania obliczono w [...] r. na podstawie nieaktualnego zarządzenia Wojewody S. nr [...] z dnia [...] r.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Naczelnik Miasta L. ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w L. w rejonie ul. K. , T. , H. o pow. [...] m2 w kwocie [...] zł.

Pismem z dnia [...]r. M. K. i W. K. (jedyni następcy prawni po A. W. , zmarłej [...]r., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 30 grudnia 2002 r., sygn. akt l Ns 398/02) wystąpili do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...]r.

Pismem z dnia [...]r. M. K. i W. K. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...]r. zarzucając, że w decyzji z dnia [...]r. Naczelnik Miasta L. zastosował nowe stawki w postępowaniu, które uprzednio już zostało zakończone poprzez wypłatę odszkodowania.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...]r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...]r.

Uzasadniając wydaną decyzję Minister wskazał, że podstawą prawną decyzji z dnia [...]r. był art. 10 ust. 1 ustawy oraz art. 8 ust. 8, art. 9 i art. 12 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Według art. 10 ust. 1 ustawy za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłacało się odszkodowania na podstawie przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten nie precyzuje formy, w jakiej następuje ustalenie odszkodowania. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Analizując to zagadnienie należy jednak mieć na uwadze art. 20 ust. 1 ustawy, wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. A zatem art. 20 ust. 1 stwarza domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć. Do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń, a użycie zwrotu "w sprawach" nakazuje szerokie jego rozumienie. Ustawa działanie z mocy prawa przewidziała wyraźnie tylko w odniesieniu do przejścia prawa własności (art. 5 ust. 2). Sformułowanie "wypłaca się" nie przekreśla formy decyzji w tym przypadku, bo stanowi tylko o obowiązku wypłaty i trybie jego ustalenia. Minister zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt l OSK 1534/13, opowiedział się za tezą, wedle której wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie przepisów ustawy następowała w drodze decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Minister wskazał, że w ustawie brak jest precyzyjnych i jednoznacznych przepisów, co do sposobu ustalenia odszkodowania. W art. 10 ust. 1 ustawy wskazano jedynie, że odszkodowanie "wypłacało" się na podstawie przepisów ustawy. Przez zwrot "wypłaca się" należy z całą pewnością rozumieć czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Niemniej kwestia sposobu ustalenia odszkodowania nie była jednoznaczna. Z art. 10 ust. 1 ustawy nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie, w szczególności po przeprowadzeniu rozprawy.

Minister podkreślił, że nie można stosować obecnie obowiązujących zasad przy dokonywaniu wykładni przepisów, których wykonywanie następowało w innym systemie prawnym. Prawidłowość decyzji administracyjnej ocenia się stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnej interpretacji tych przepisów. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości uregulowano w rozdziale 2 zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym, a nie odszkodowawczym. Ustawa nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu.

Minister zaznaczył, że wskazanie, że odszkodowanie wypłaca się według zasad określonych w przepisach ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretnie przepisy miały zastosowanie. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą zaś stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy. Wobec braku przepisów szczególnych regulujących tryb ustalania odszkodowania za przejęte grunty, zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy k.p.a. nie przewidywały obligatoryjnej rozprawy, ani też nie nakazywały stosowania konkretnych środków dowodowych jak operat szacunkowy. Stosownie do art. 70 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, jako dowód należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zaś na podstawie art. 74 k.p.a. organ administracji oceniał na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Opinia biegłego była wymagana tylko, jeżeli w sprawie konieczne było posiadanie wiadomości specjalnych (art. 78 § 1 k.p.a.). Rozprawa nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Decyzja o jej przeprowadzeniu należała do swobodnej oceny organu (art. 82 § 1 k.p.a.).

Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości odszkodowania Minister wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała część wynosiła nie mniej, niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie obliczane było najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy l w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej (art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b). W przedmiotowej sprawie wycenę gruntu sporządził biegły mgr inż. W. J. . Elaborat szacunkowy został sporządzony w [...] r. na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzenia Wojewody S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na obszarze województwa S. (Dz. U. WRN w S. nr 6 z dnia 2 listopada 1981 r.). W oparciu o te przepisy biegły ustalił, że stawka odszkodowania bez względu na klasy bonitacyjne i przeznaczenie gruntów wynosiła pięciokrotność stawki podstawowej wynoszącej [...] za 1 m2 gruntu. Przyjmując powyższe biegły ustalił wartość gruntu o powierzchni [...] na kwotę [...] ([...] x [...] /m2 x [...] Decyzją z dnia [...]r. Naczelnik Miasta L. ustalił odszkodowanie za grunt rzeczywiście przejęty o pow. [...] w oparciu o stawkę ustaloną przez biegłego. Przyznana kwota odszkodowania wyniosła [...] ([...] x [...] x [...] Brak jest zatem podstaw do uznania, że kwota przyznanego odszkodowania była nieprawidłowa.

Zdaniem Ministra, bezpodstawny jest także zarzut skarżących, że postępowanie w sprawie odszkodowania zostało zakończone przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu, gdyż wypłacono je już wcześniej w trybie czynności materialno-technicznej. A. W. kwestionowała wysokość przyznanego odszkodowania za przejęty grunt. Ostatecznie, jak przyznała odwołująca się, właścicielka nie przyjęła kwoty odszkodowania składając odwołania i skargi. Brak przyjęcia odszkodowania oznacza, że sprawa nie została zakończona. Dopiero wydanie decyzji w sprawie odszkodowania kończyło postępowanie w I instancji i umożliwiało weryfikację odszkodowania przez organ II instancji w razie złożenia przez stronę odwołania. Jak wynika zaś z akt archiwalnych, A. W. nie kwestionowała decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...]r., a więc zgadzała się z przyznanym jej odszkodowaniem. Trafnie wskazał Wojewoda Pomorski w decyzji z dnia [...]r., że chybiony jest zarzut wnioskodawców, zgodnie z którym sprawy odszkodowawcze wszczęte, a niezakończone decyzją administracyjną przed wejściem w życie nowego zarządzenia powinny zostać oszacowane zgodnie z zarządzeniem obowiązującym w momencie wszczęcia postępowania. Przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu doszło do zmiany zarządzenia w sprawie ustalenia stawek odszkodowania. Organ orzekający o odszkodowaniu prawidłowo zastosował nowe obowiązujące na czas orzekania w sprawie stawki.

Minister wskazał ponadto, że brak jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających, że przejęta część nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] miała pow.[...] , a nie jak wskazano w decyzji o odszkodowaniu[...] , tym bardziej, że nie udało się odnaleźć załącznika nr 1 do zarządzenia Naczelnika Miasta L. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie wyznaczenia terenów budownictwa jednorodzinnego w L. , w którym uwidoczniony był plan podziału działek budowlanych. Właścicielka nie kwestionowała powierzchni przejętej nieruchomości oraz kwoty odszkodowania przyznanego decyzją z dnia [...]r. Odwołujący się również nie przedstawili stosownych dokumentów potwierdzających, że przejęto nieruchomość o pow.[...] .

W świetle powyższego Minister stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta L. z dnia [...]r. o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] za przedmiotową nieruchomość, nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby oceniana decyzja naruszyła pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. a tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]r. M. K. i W. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że według art. 10 ust. 1 ustawy w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości lub ich części objętych uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego (w trybie art. 5 ust. 2 ustawy) dopuszczalne było wydanie decyzji administracyjnej podczas, gdy wypłacane było ono na podstawie wykazów odszkodowań, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta w L. z dnia [...]r.;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy oraz art. 105 § 1 k.p.a., na skutek niestwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika mimo, iż sprawa wypłaty odszkodowania na rzecz A. W. została załatwiona w dniu[...] ., a zatem wszczęte w skutek pisma Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...]r. przekazującego skargę byłej właścicielki do rozpatrzenia i wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe;

- art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 1 i art. 3 Konstytucji RP z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r., Nr 7, poz. 36 ze zm.), polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika, w sytuacji zastosowania przez organ odszkodowawczy przepisów zarządzenia Wojewody S. nr [...] dnia [...] r. i wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania 2 lata po uprzednim rozstrzygnięciu sprawy A. W. , a zatem ze skutkiem wstecznym, co miało istotny wpływ na wynik postępowania nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), gdyż uznał, że jest ona niezasadna.

Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wyjaśnił na wstępie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny jest to, czy decyzja kwestionowana w tym trybie obarczona jest kwalifikowanymi wadami z art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie weryfikacji decyzji ustala się, czy w kontrolowanej decyzji tkwią wady o największym ciężarze gatunkowym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie służy do ponownej merytorycznej oceny sprawy, co do jej istoty. Nie jest to kontynuacja postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, ponieważ organ wyższego stopnia nie jest organem orzekającym jako organ III instancji. Wobec tego, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), z której wypływa domniemanie prawidłowości kontrolowanej decyzji, wady nieważności należy wykazać. Powszechnie występujący brak wszystkich dokumentów tworzących akta sprawy, w sprawach dotyczących decyzji wydanych przed kilkudziesięciu laty, nie może świadczyć o tym, że decyzja została wydana w warunkach nieważności. Wady nieważności nie można bowiem domniemywać.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby decyzja Naczelnika Miasta L. z dnia [...]r. orzekająca o odszkodowaniu na rzecz A. W. została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. w szczególności została wydana bez podstawy prawnej.

Sąd wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji z [...] r. stanowił przepis art. 10 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Ze stosowanego w tych sprawach przepisu art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy wynikało, że za grunt w mieście odszkodowanie – ustalało się najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy zostało wydane przez Wojewodę S. zarządzenie Nr 42/83 z dnia [...] r. Z § 1 ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. b tego zarządzenia wynikało, że stawki odszkodowania za część wywłaszczonego gruntu odszkodowanie oblicza się biorąc po uwagę 5-krotność stawiki odszkodowania dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej (stawka [...] /m2). Jak wynika z treści decyzji odszkodowawczej za nieruchomość A. W. oznaczoną jako część działki nr [...] o pow. [...] zostało ustalone odszkodowanie zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami, według działania matematycznego: [...] (powierzchnia wywłaszczonej części nieruchomości) x [...] /m2 (podstawowa stawka odszkodowania z § 1 pkt 1 lit. b zarządzenia nr [...] x [...] (podwyższona stawka odszkodowania z § 1 pkt 1 lit. b w zw. z ust. 3 zarządzenia nr [...] co dało wynik [...] (wysokość odszkodowania).

Dlatego też, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że prowadzone postępowanie nieważnościowe w stosunku do decyzji z dnia [...]r. nie wykazało, że decyzja ta została wydana w warunkach nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja z [...] r. została wydana przez naczelnika miasta (po likwidacji powiatowych rad narodowych i ich organów) - organ właściwy w rozumieniu § 14 pkt 10 i § 4 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. Nr 20, poz. 89 ze zm.) w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91 ze zm.), jej podstawa prawna odwołuje się do obowiązującej wówczas ustawy i ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz zarządzenia Wojewody S. nr [...] wydanego w trybie art. 8 ust. 9 tej ustawy w sprawie podwyższonych stawek odszkodowań. Decyzja ta zawiera elementy, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja ta wskazuje prawidłowo stronę postępowania – A. W. . Wskazuje przedmiot postępowania – część nieruchomości, za której przejęcie przez Państwo ustalono odszkodowanie w kwocie [...] zł , oznaczoną jako grunt o pow. [...] m2, część działki nr [...] przejętej przez Państwo w[...] r., położoną w L. (brak możliwości weryfikacji prawidłowości określenia przejętej części gruntu A. W. wobec niemożności uzyskania określającego szczegółowo wyznaczony teren załącznika nr 1 do zarządzenia nr [...] z dnia [...]r. o wyznaczeniu terenów pod budownictwo jednorodzinne w L. ). Przejęcie części działki nr [...] potwierdza pismo Naczelnika Miasta L. z dnia[...] . Z jego treści wynika, że z terenu o pow.[...] , decyzjami z dnia[...] . nr [...][...][...][...] wyłączono [...] działki celem przekazania ich dzieciom A. W. .

Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zarzutów Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie można postawić Naczelnikowi Miasta L. zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Faktem jest, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy posługiwał się sformułowaniem odszkodowanie "wypłaca się". Jednakże racjonalna wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że czynność materialnotechniczna, wykonawcza (wypłata odszkodowania) musiała być poprzedzona indywidualnym aktem administracyjnym konkretyzującym prawo materialne strony (ustaleniem w formie decyzji administracyjnej wysokości odszkodowania). Takie rozumienie art. 10 ust. 1 ustawy potwierdza: 1) odesłanie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, a więc i art. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który np. w ust. 8 pkt 1 wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie "ustala się"; 2) szerokie odesłanie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, a nie tylko do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tak art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi – Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216), a zatem odesłanie także do § 14 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy, który wyraźnie wskazuje kompetencję orzeczniczą naczelnika w sprawach odszkodowawczych z zakresu wywłaszczania nieruchomości; 3) treść art. 20 ustawy, który wskazuje właściwe organy do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie, a więc także w sprawach odszkodowawczych; 4) prokonstytucyjna i systemowa wykładnia art. 10 ust. 1 ustawy w kontekście art. 8 ust. 1, art. 48 i art. 67 ust. 1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.) oraz art. 5 w zw. z art. 44 ust. 4 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.), realizująca interes obywatela oraz zabezpieczająca i umacniająca jego prawa poprzez zagwarantowanie mu przez t.o.a.p. (organ wykonawczy rady narodowej) konkretyzacji normy prawa materialnego w sprawie indywidualnej w formie kwalifikowanej - decyzji administracyjnej, a nie w formie zwykłej – czynności materialnotechnicznej; 5) treść art. 96 ust. 1 w zw. z art. 100 pkt 6 i art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 22, poz. 99), z którego wynikało, że w toczących się przed dniem 1 sierpnia 1985 r. sprawach o odszkodowanie, dotychczas niezakończonych decyzją o odszkodowaniu (a więc taką formę załatwienia tej sprawy przewidywał ustawodawca także dla dotychczasowych spraw z art. 10 ust. 1 ustawy) znajduje zastosowanie reżim prawny nowej ustawy.

Z uwagi na powyższe, Sad nie podzielił stanowiska skarżących, że przepis art. 10 ust. 1 ustawy stanowił podstawę prawną do tego, aby matematycznie wyliczyć odszkodowanie i dokonać jego wypłaty w formie czynności materialnotechnicznej (sporządzenia wykazów wypłaty odszkodowania). Skarżący twierdzą, że ustawodawca odwołując się w art. 10 ust. 1 ustawy jedynie do czynności "wypłaty" odszkodowania zdecydował się na maksymalne uproszczenie procedury przyznawania odszkodowania, co widać z porównania z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (w którym wskazano – za grunty przejęte odszkodowanie "ustala się i wypłaca"). Skarżący pomijają jednak to, że art. 10 ust. 1 ustawy odwołuje się do odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa, a więc odszkodowania nie tylko za grunt, ale i jego części składowe. Trudno zaś byłoby dokonać samej tylko czynności wypłaty odszkodowania, w sytuacji konieczności ustalenia odszkodowania za nieruchomość z naniesieniami (np. budynkiem niemieszkalnym, urządzeniami, plantacją kultur wieloletnich itd.). W tym bowiem zakresie przepisy art. 8 ust. 10-12 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odwołują się do takich zagadnień jak: koszt założenia plantacji jej pielęgnacji, amortyzacja plonowań, koszt odtworzenia budynku, stopień jego zużycia, przeciętny koszt wybudowania budynku, techniczna wartości budynku, jego zużycie i zniszczenie, koszt odtworzenia części składowych, stopień ich zużycia. Z treści art. 10 ust. 1 ustawy nie można zaś wyprowadzić wniosku, że w sytuacji przyznania odszkodowania za sam grunt organ winien ograniczyć się do wypłaty kwoty odszkodowania, zaś w przypadku przyznania odszkodowania za grunt i jego części składowe winien wszcząć postępowanie administracyjne, powołać w jego toku biegłego do spraw szacowania, ustalić odszkodowanie w formie decyzji administracyjnej i dokonać jego wypłaty.

Ponadto, jak wskazał Sąd, trzeba wziąć pod uwagę, że sprawa odszkodowawcza z art. 10 ust. 1 ustawy mogła w wielu przypadkach mieć charakter sporny, a zatem tylko forma decyzji administracyjnej gwarantowała stronie możliwość wniesienia odwołania, a także złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 127 § 1, art. 196 § 2 pkt 7 i 18 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8). W przypadku czynności materialno-technicznej nie było wówczas tego rodzaju ochrony prawnej.

Zatem, zdaniem Sądu, uproszczenie w ustawie procedury przyznawania odszkodowania nie realizowało się poprzez rezygnację z formy załatwienia tej sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego nie można Naczelnikowi Miasta L. postawić zarzutu wydania decyzji odszkodowawczej z 1982 r. w warunkach nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydania decyzji bez podstawy prawnej). Takie stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/13.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 2 skargi Sąd wskazał, że sprawa odszkodowawcza A. W. nie została załatwiona w dniu [...]r. Faktem bezspornym jest to, że organ próbował dokonać wypłaty odszkodowania na rzecz byłej właścicielki spornego gruntu. A. W. odmówiła przyjęcia odszkodowania, uważając je za zaniżone. Na skutek jej skargi Wojewoda S. udzielił jej odpowiedzi w piśmie z [...] r. (co wynika z pisma Zarządu Gospodarki Terenami w L. z[...] .). Poprzedniczka prawna skarżących składała też pisma do Ministerstwa Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, które w piśmie z [...]r. nakazało załatwić sprawę odszkodowawczą poprzez wydanie decyzji (uzasadnienie decyzji odszkodowawczej). Skoro zatem w sprawie odszkodowawczej nie została wydana żadna decyzja kończąca tę sprawę, to sprawa ta nie została załatwiona w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.. Wobec tego nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wypłata odszkodowania, które nie zostało przyjęte przez adresata, nie kończyła sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 § 1 pkt Kpa.

Jako niezasadny Sąd uznał także zarzut z pkt 3 skargi. Sąd wyjaśnił, że nie budzi jego zastrzeżeń w kontekście wad nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. to, że Naczelnik Miasta L. ustalił odszkodowanie według stanu z daty wydania decyzji, a nie daty przejęcia części nieruchomości A. W. przez Państwo. W przepisach ustawy i przepisach Rozdziału 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Odszkodowania) brak regulacji, z której wynikałby obowiązek ustalenia odszkodowania według stanu nieruchomości z daty jej przejęcia przez Państwo. Wobec tego, że decyzja odszkodowawcza ma z założenia charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny, Naczelnik Miasta L. prawidłowo ustalił odszkodowanie na datę wydania decyzji. Trafnie tez wskazał organ odwoławczy, że w sprawach z zakresu odszkodowań wynikających z ustawy nie miały zastosowania przepisy Rozdziału 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Postępowanie wywłaszczeniowe), w szczególności przewidujące obowiązek przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania biegłych, skoro przejęcie mienia przez Państwo następowało z mocy prawa poza sformalizowaną procedurą wywłaszczeniową, art. 10 ust. 1 ustawy nie odsyłał do stosowania przepisów o trybie postępowania wywłaszczeniowego, a decyzja orzekająca o odszkodowaniu zapadała w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. i W. K. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący postawili zarzut naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi wobec nieprawidłowego uznania, że w myśl art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęte na własność Państwa nieruchomości lub ich części objętych uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego w trybie art. 5 ust. 2 ustawy dopuszczalne było wydanie decyzji administracyjnej, podczas gdy wypłacane było ono na podstawie "wykazów odszkodowań", co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...]r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz art. 105 § 1 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wydawania decyzji przez Naczelnika), poprzez przyjęcie, że należało wydać decyzję odszkodowawczą mimo, że sprawa wypłaty odszkodowania na rzecz A. W. została załatwiona w dniu [...]r. poprzez przelew sumy odszkodowania , której była właścicielka nie przyjęła i nie było podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie, co w konsekwencji doprowadziło do dwukrotnego ustalenia odszkodowania za nieruchomość w dwóch różnych zakresach;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że wypłacone odszkodowanie zostało wyliczone w sposób prawidłowy, podczas gdy Naczelnik Miasta L. zastosował stawki wynikające z przepisów zarządzenia Wojewody S. z dnia [...] r., nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Stosownie do treści art. 5 ust 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r., nr 27, poz. 192 ze zm. ) nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń.

Zgodnie zaś z treścią art. 10 ust. 1 tejże ustawy, za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości.

W dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji z dnia [...]r., obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.).

Niewątpliwie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. nie precyzuje formy, w jakiej następuje ustalenie odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 tejże ustawy. Forma ta nie wynika także jednoznacznie z innych przepisów tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjne w niniejszej sprawie podziela pogląd, że wypłata odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 o terenach budownictwa zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach następowała w drodze decyzji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), prawo do odszkodowania za grunt przejęty z mocy art. 5 ust. 2 przywołanej wyżej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wynika z przepisu jej art. 10 ust. 1, który rzeczywiście nie precyzuje formy, w jakiej następuje jego ustalenie. Nie wynika ona jednoznacznie również z żadnego innego jej przepisu. Analizując to zagadnienie należy wszak mieć na uwadze brzmienie przepisu art. 20 ust. 1, wedle którego do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną stwarza on domniemanie decyzyjnego trybu orzekania w zakresie objętym regulacją tej ustawy i wymagającym wydania władczych rozstrzygnięć. Do tego zakresu należy materia odszkodowania za przejęty grunt.

Niezależnie od tego wskazać należy, że w orzecznictwie prezentowany był także odmienny pogląd, zgodny z przedstawionym w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., I OSK 2111/14 ), którego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela. Jednakże powyższa okoliczność, dotycząca rozbieżności orzecznictwa w tejże kwestii, przemawia również za brakiem podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Na tym tle w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dochodziło bowiem do kontrowersji, której skutkiem były rozbieżności w postrzeganiu formy prawnej załatwienia kwestii odszkodowania za przejęty grunt.

Nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz art. 105 § 1 k.p.a.

Przede wszystkim wskazać należy, że sytuacja dotycząca wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej przez organ administracji uregulowana jest w przepisie art. 156 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną. Na etapie postępowania nadzorczego nie chodzi więc o naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a., aczkolwiek w postępowaniu zwykłym organ stwierdziwszy taki stan powinien umorzyć własne postępowanie, aby nie narazić wydanej decyzji na zarzut z art. 156 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący kasacyjnie przy tym nie twierdzą nawet, aby naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. miało charakter rażącego.

Niezależnie od tego wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie brak jest podstaw do uznania, że doszło do dwukrotnego ustalenia odszkodowania na rzecz poprzednika prawnego skarżących kasacyjnie. Z dokonanych w sprawie ustaleń, które nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej wynika, że w wyniku przeprowadzonego przez Naczelnika Miasta L. postępowania odszkodowanie na rzecz A. W. ustalone zostało ostatecznie z dnia [...]r. W związku z tym prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Jako niezasadny ocenił Naczelny Sąd Administracyjny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że wypłacone odszkodowanie zostało wyliczone w sposób prawidłowy, podczas gdy Naczelnik Miasta L. zastosował stawki wynikające z przepisów zarządzenia Wojewody S. z dnia [...] r., nr [...].

Skarżący sformułowali zarzut ten jako dotyczący naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy dotyczy on w istocie przepisów praw materialnego. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest zasadny. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że Naczelnik Miasta L. prawidłowo ustalił odszkodowanie na datę wydania decyzji. Decyzją z dnia [...]r. Naczelnik Miasta L. ustalił odszkodowanie za grunt rzeczywiście przejęty o pow. [...] m2 w oparciu o stawkę ustaloną przez biegłego. Elaborat szacunkowy został sporządzony w [...] . na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz obowiązującego w dacie orzekania organu zarządzenia Wojewody S. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty na obszarze województwa S. (Dz. U. WRN w S. nr [...] z dnia[...] .). w tej dacie nie obowiązywało już wskazane w skardze kasacyjnej zarządzenie Wojewody S. nr [...] dnia [...] r. Nie ulega natomiast wątpliwości, że organ administracji orzeka według stanu faktycznego i prawnego i obowiązującego w dacie wydania decyzji, stąd też za nieruchomość która przeszła na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach na własność Państwa odszkodowanie określa się według stawek obowiązujących w chwili wydania ostatecznej decyzji w tym przedmiocie (por. wyrok SN z dnia 6 lutego 1985 r., sygn. akt III ARN 25/84, Lex nr 11718). Treść w/w wyroku dowodzi zatem wprost, że w przypadku omawianej ustawy było możliwe orzekanie o odszkodowaniu za przejęcie gruntu decyzją administracyjną (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.