Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1759/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 175 ust. 1, art. 191, art. 194 ust. 1a, 1c i ust. 2, art. 158, art. 181, art. 186, art. 186a, art. 195 ust. 1, art. 195a ust. 1, art. 178 ust. 2, art. 183 ust. 2, art. 188 ust. 2, art. 174 ust. 3, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju na podstawie art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.- dalej : ugn), w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 2014 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. z 2014 r, poz. 1257), orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego M. S. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia 21 maja 2013 r. zwrócił się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej w związku ze sporządzeniem przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. operatu szacunkowego dotyczącego określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej położonej w mieście [...], stanowiącej dz. ew. nr [...] z obrębu nr [...], o powierzchni [...] m2. Ww. operat szacunkowy został sporządzony w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejściem nieruchomości z mocy prawa na własność Miasta [...], na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

W złożonym piśmie Burmistrz Miasta [...] przedstawił rzeczoznawcy majątkowemu M. S. zarzut naruszenia art. 175 ust. 1 w związku z art. 153 i art. 4 pkt 16 ugn oraz § 36 rozporządzenia. Burmistrz stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy M. S.:

Nie zachował zasad etyki zawodowej rzeczoznawców majątkowych poprzez sporządzenie "kontroperatu". Rzeczoznawca majątkowy wiedział, że w tej sprawie był wykonany operat szacunkowy.

Nie złożył w Starostwie Powiatowym wyciągu ze sporządzonego operatu szacunkowego.

Oględzin nieruchomości dokonał w dniu 25 marca 2013 r., operat szacunkowy sporządził w dniu 29 marca 2013 r., a wartość nieruchomości określił na sierpień 2012 r. Napisał również (str. 9 operatu szacunkowego), że ceny przyjął z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, a taka decyzja na dzień sporządzenia operatu szacunkowego nie była wydana.

Opisując stan techniczno-użytkowy napisał, że nieruchomość jest obciążona dwoma liniami średniego napięcia, a w dalszej części obliczeń nie wykazał, czy ma to wpływ na oszacowaną wartość nieruchomości.

Nie przeprowadził analizy tzw. "zasady korzyści" wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 ugn.

Nie zbadał rzetelnie rynku lokalnego i całkowicie pominął rynek regionalny transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Skarżący stwierdził, że taki rynek istnieje i jako przykład podał:

- transakcję z dnia 28 lutego 2013 r. dotyczącą działki przeznaczonej pod drogę, położonej w obrębie [...], sprzedanej za [...] zł/m2,

transakcję z marca 2013 r. dotyczącą działki przeznaczonej pod drogę gminną, położonej w mieście [...] , sprzedanej za [...] zł/m2.

W operacie szacunkowym na str. 11 rzeczoznawca majątkowy napisał, cyt.: "nie znaleziono na rynku lokalnym m. [...] transakcji wolnorynkowych dotyczących sprzedaży dróg, ani tego typu transakcji wymuszonych pomiędzy jednostkami samorządowymi, a osobami fizycznymi, czy też osobami prawnymi". Skarżący zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy nie jest od oceny takich transakcji i nie posiada wiedzy o tym, że są to "transakcje wymuszone".

Nie podał pełnych dat transakcji porównawczych w tabeli nr 1 operatu szacunkowego.

Przyjął do wyceny transakcje starsze niż dwa lata. Nie uzasadnił tego faktu i nie przeprowadził analizy trendu cenowego.

Nie opisał nieruchomości przyjętych do porównań.

Przyjął do porównań nieruchomości niepodobne do nieruchomości wycenianej.

Przeprowadził błędne rozumowanie przyjmując wagi wszystkich pięciu cech rynkowych w wysokości 20 %.

Przyjął dla wycenianej nieruchomości maksymalną wartość współczynnika korygującego dla cechy "lokalizacja". Zdaniem skarżącego jest to nieuzasadnione, ponieważ nieruchomość wyceniana położona jest w strefie peryferyjnej miasta, jej otoczenie stanowią grunty użytkowane rolniczo, brak jest zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w niedalekiej odległości od działki znajduje się kompleks leśny.

W sposób nieprawidłowy przyjął dla wycenianej nieruchomości minimalną wartość współczynnika korygującego dla cechy "powierzchnia". Wyceniana działka ma powierzchnię [...] m2, a więc powinna być oceniona jako "bardzo dobra".

Błędnie ocenił stany cechy "powierzchnia", ponieważ nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej pod względem tej cechy ocenił jako "średnia".

Opis cechy "lokalizacja" jest tożsamy z opisem cechy "sąsiedztwo i otoczenie".

Nie zawiadomił właściciela działki o terminie oględzin nieruchomości i nie sporządził protokołu z oględzin z podpisem właściciela.

Nie sporządził protokołu badania księgi wieczystej na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału.

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustaliła, że rzeczoznawca majątkowy naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 178 ugn, bowiem w zgromadzonym materiale dowodowym pełne potwierdzenie znalazła większość zarzutów przedstawionych przez Burmistrza Miasta [...]. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wystąpiła o zastosowanie wobec rzeczoznawcy majątkowego M. S. kary dyscyplinarnej określonej w art 178 ust. 2 pkt 2 ugn, tj. kary nagany.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy M. S., wykonując czynności szacowania zawarte w zaskarżonym operacie szacunkowym, nie wypełnił obowiązków, o których mowa w art. 175 ust. 1 ww. ustawy. Uchybienia i błędy w pracy rzeczoznawcy majątkowego są bezsporne. Działania podjęte przez M. S. oraz składane przez niego wyjaśnienia są całkowitym zaprzeczeniem zasady szczególnej staranności w wykonywaniu czynności zawodowych, którą powinien kierować się każdy rzeczoznawca majątkowy i podważają zaufanie do M. S. jako rzeczoznawcy majątkowego, a tym samym czynią sporządzony przez niego operat szacunkowy całkowicie bezwartościowy a wręcz szkodliwy w kontekście okoliczności i celu w jakim został sporządzony. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, wnioskowała o zastosowanie wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Organ zaznaczył, że propozycja kary dyscyplinarnej zawarta we wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej jest nieadekwatna do uchybień rzeczoznawcy majątkowego, wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Błędy przy wykonywaniu czynności szacowania nieruchomości przez M. S. w sprawie przedstawionej przez Burmistrza Miasta [...] są na tyle istotne, że kara nagany nie będzie właściwą karą wobec ww. rzeczoznawcy majątkowego, a karą współmierną, do zaistniałych przewinień, jakich rzeczoznawca majątkowy dopuścił się wykonując swój zawód, będzie kara zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy.

M. S. nie zgadzając się z powyższą decyzją, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc jednocześnie o złagodzenie orzeczonej kary dyscyplinarnej.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 –dalej : k.p.a.) oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U. poz. 1907, z późn. zm.- dalej: rozporządzanie), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2015 r.

Organ zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Komisja Odpowiedzialności Zawodowej stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy M. S. naruszył przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania czynności objętych niniejszym postępowaniem w stopniu uzasadniającym zastosowanie kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 ugn, tj. zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy. W związku z powyższym Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wystąpiła o zastosowanie wobec M. S. tej kary.

Minister Infrastruktury i Budownictwa odniósł się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze na rzeczoznawcę majątkowego.

Organ odnosząc się do zarzutów, które okazały się zasadne wskazał, że:

- rzeczoznawca majątkowy M. S. sporządził operat szacunkowy w dniu 29 marca 2013 r., stan przedmiotu wyceny przyjął z dnia 7 lipca 2011 r., natomiast wartość nieruchomości określił na "sierpień 2012 r". Rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu szacunkowego zobowiązany jest przepisem § 56 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia do ustalenia i podania dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości. Daty te powinny mieć uzasadnienie w przepisach prawa lub wynikać z innych wskazanych w operacie szacunkowym okoliczności. Przy wycenie nieruchomości dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego, daty: przyjęcia stanu wycenianej nieruchomości i określenia jej wartości wynikają z przepisów prawa obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, gdzie w przypadku wydania odrębnych decyzji o odszkodowaniu przepis nakazuje przyjmowanie z datą wcześniejszą dwóch czynników spośród wymienionych w art. 134 ust. 2 ugn, tj. stanu i przeznaczenia nieruchomości. Natomiast wartość nieruchomości należy przyjmować z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu, co w praktyce oznacza datę sporządzenia operatu szacunkowego. Jeżeli rzeczoznawca majątkowy przyjmuje wcześniejszą datę określenia wartości, wynikającą z ustaleń z zamawiającym wycenę, to winien to szczegółowo wyjaśnić i uzasadnić. W operacie szacunkowym nie ma takiego uzasadnienia.

- rzeczoznawca majątkowy powołał się w operacie szacunkowym na przepisy, które utraciły obowiązującą moc. Na str. 7 operatu szacunkowego przytoczył nieaktualne w dacie sporządzenia operatu szacunkowego przepisy art. 134 ust. 2, 3 i 4 ugn. Nie zauważył bowiem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323). Po przytoczeniu nieobowiązujących już przepisów ustawy zacytował na tej samej stronie przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym przed 26 sierpnia 2011 r., tj. bez uwzględnienia zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985), które weszły wżycie z dniem 26 sierpnia 2011 r. Następnie skomentował ten przepis na str. 8 operatu szacunkowego w sposób następujący: "w obowiązującym stanie prawnym przepis ten (§36 ust. 1) nie ma zastosowania. Określanie wartości gruntów zajętych pod drogi publiczne jest wykonywane wyłącznie w celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (gruntów). Mają w tej sytuacji zastosowanie przepisy art. 134 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś przepisem wykonawczym do tego artykułu jest wyłącznie przepis ust. 2 pkt 1 i 2 §36 ww. rozporządzenia. W przypadku braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (patrz uwaga wyżej), wartość gruntów określa się w sposób następujący (...)". Następnie rzeczoznawca majątkowy zacytował nieaktualne przepisy § 36 rozporządzenia, stwierdzając, że ust. 5 utracił moc. Na str. 10 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy ponownie wskazał na niezgodność przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia z przepisami art. 134 ust. 3 i 4 ugn oraz zamieścił dodatkowe własne interpretacje innych przepisów. Z przedstawionych wyżej ustaleń wynika, że M. S. sporządził kwestionowany operat szacunkowy bez znajomości przepisów prawa regulujących zasady wyceny nieruchomości dla wskazanego celu;

- rzeczoznawca majątkowy M. S. sporządził operat szacunkowy w dniu 29 marca 2013 r. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wyjaśniającego wynika, że podane przez skarżącego transakcje zostały zawarte po dacie, na którą określił wartość nieruchomości. Przyjęcie wcześniejszej daty określenia wartości, powinno zostać szczegółowo wyjaśnione i uzasadnione. Takiego uzasadnienia w operacie szacunkowym nie ma.

- na str. 11 operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy M. S. napisał: "nie znaleziono na rynku lokalnym m. [...] transakcji wolnorynkowych dotyczących sprzedaży dróg ani tego typu transakcji wymuszonych pomiędzy jednostkami samorządowymi a osobami fizycznymi czy też osobami prawnymi". Takie stwierdzenie rzeczoznawcy majątkowego dowodzi, że kwestionuje on możliwość wykorzystywania do wyceny transakcji drogowych. Rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do takich interpretacji i ocen. Zadaniem rzeczoznawcy majątkowego jest określanie wartości nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardów zawodowych. Nie posiada on jednak kompetencji do podważania wolnorynkowego charakteru cen nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca majątkowy był zobligowany do dokonania analizy rynku w tym zakresie i w przypadku możliwości ich wykorzystania, dokonania na tej podstawie wyceny nieruchomości. Nieruchomość będąca przedmiotem wyceny na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, co skutkowało obowiązkiem zastosowania do wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wobec powyższego doszło do rażącego naruszenia art. 175 ust. 1 ugn poprzez sporządzenie wyceny niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i niezachowanie szczególnej staranności właściwej dla zawodowego charakteru czynności rzeczoznawcy majątkowego.;

- rzeczoznawca majątkowy M. S. zestawił w tabeli na str. 13 i 14 operatu szacunkowego 26 transakcji, z których 5 odrzucił, a pozostałe 21 wykorzystał do analizy porównawczej przy wycenie działki nr [...]. W tabeli podał dla każdej transakcji miesiąc i rok zawarcia umowy, nr repertorium, ulicę przy której nieruchomość jest położona, powierzchnię nieruchomości i jednostkową cenę transakcyjną. W dalszej części operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy podał oceny przymiotnikowe 3 nieruchomości przyjętych do bezpośrednich porównań oraz nieruchomości o ekstremalnych cenach jednostkowych (Cmin i Cmax) w analizowanym zbiorze transakcji. Nie sposób z opisów i ocen przedstawionych w operacie szacunkowym ustalić, jakie są rzeczywiste i konkretne cechy indywidualne nieruchomości porównawczych, np. w jakiej części miasta, przy jakiej drodze i w zasięgu jakich sieci urządzeń infrastruktury technicznej są położone. Należał więc podtrzymać ustalenia stwierdzające naruszenie § 55 ust. 2 rozporządzenia i art. 175 ust. 1 ugn poprzez niezachowanie szczególnej staranności przy określaniu wartości nieruchomości. Dla potrzeb podejścia porównawczego rzeczoznawca majątkowy ustalił 5 cech rynkowych: "uzbrojenie", "lokalizacja", "powierzchnia", sąsiedztwo" i "dojazd i dostępność komunikacyjna". Dla cechy "lokalizacja" przyjął 3 stany: "dobra", "średnia" i "słaba". Stosując metodę korygowania ceny średniej obliczył zakres zmienności współczynników korygujących dla tej cechy w przedziale od 0,124 do 0,249. Lokalizację nieruchomości wycenianej ocenił jako "średnią", a współczynnik korygujący określił w wysokości 0,249, który jest górną granicą przedziału zmienności. Podobnie rzeczoznawca majątkowy postąpił w odniesieniu do cechy "sąsiedztwo". Dla tej cechy przyjął także 3 stany: "dobre", "średnie", "słabe". Zakres zmienności współczynników korygujących odpowiada także przedziałowi od 0,124 do 0,249. Sąsiedztwo nieruchomości wycenianej ocenił jako "średnie", a współczynnik korygujący określił w wysokości 0,124, który jest dolną granicą przedziału zmienności. Dla cechy "powierzchnia" rzeczoznawca majątkowy przyjął 5 stanów: "bardzo duża", "duża\"średnia", "mała", "bardzo mała". Zakres zmienności współczynników korygujących odpowiada, tak jak w przypadku dwóch ww. cech, przedziałowi od 0,124 do 0,249. Powierzchnia nieruchomości wycenianej została oceniona jako "duża". Rzeczoznawca majątkowy przyjął współczynnik korygujący w wysokości 0,124, który jest dolną granicą przedziału zmienności. Odnośnie tego zarzutu organ podkreślił, że to rzeczoznawca majątkowy ustala zbiór nieruchomości stanowiący podstawę dokonywanej wyceny, odrzucając na podstawie wnikliwej analizy rynku i znajomości cech nieruchomości podobnych transakcje nieprzydatne dla potrzeb podejścia porównawczego. Na podstawie tak przyjętego zbioru ustala cechy rynkowe, stany i wagi cech oraz ewentualne zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Wadliwe ustalenie zbioru nieruchomości stanowiącego podstawę wyceny podważa wiarygodność dalszych czynności i w efekcie ma wpływ na wynik szacowania.

Reasumując Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, ze rzeczoznawca majątkowy M. S. podczas sporządzania przedmiotowego operatu szacunkowego naruszył przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości, a mianowicie:

- art. 175 ust. 1 ugn poprzez wykonywanie czynności szacowania niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz poprzez niedochowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych,

- § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak znajomości cech rynkowych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny,

- § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie stanu nieruchomości na inny dzień niż dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości,

- § 55 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewskazanie w operacie szacunkowym uwarunkowań dokonanych czynności,

- § 56 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez nieustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości.

W ocenie organu popełnione przez M. S. błędy i uchybienia rażąco naruszają przepisy prawa i jednoznacznie potwierdzają, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego wykazał się brakiem szczególnej staranności. Stwierdzone błędy wskazują na zaniedbania rzeczoznawcy majątkowego przy wykonywaniu czynności zawodowych. Rzeczoznawca majątkowy wykonywał czynności szacowania w oparciu o przepisy prawa, które utraciły moc. Nie znał cech rynkowych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Niewłaściwie określił daty istotne dla określenia wartości nieruchomości i nie wskazał w operacie szacunkowym uwarunkowań dokonanych czynności. Osoba wykonująca zawód noszący znamiona zawodu zaufania publicznego powinna wystrzegać się wykonywania czynności zawodowych w sposób mogący podważać wiarygodność dokonanych czynności zawodowych przy wycenie nieruchomości. W ocenie organu zasadne jest zatem orzeczenie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy,

M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:

- art. 130 ust. 1 ugn poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sporządzonym operacie szacunkowym uchybiono przepisom prawa, które nakładają na sporządzającego operat określenie "dat istotnych dla sporządzenia operatu", w sytuacji gdy przywołany przepis nakazuje wskazanie daty na którą określono stan i przeznaczenie wycenianej nieruchomości, która winna być tożsama z datą wydania decyzji o wywłaszczeniu i taką też datę przyjęto w sporządzonym operacie - 7 lipca 2011 r., zaś pozostałe daty zostały wskazane przez zleceniodawcę,

- § 36 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyceniając nieruchomość skarżący dopuścił się naruszenia w/w przepisu, w sytuacji gdy w treści operatu wskazano prawidłowo datę na jaką określano i uwzględniono w wycenie stan i przeznaczenie szacowanej nieruchomości - datę wydania decyzji o wywłaszczeniu,

- art. 154 poprzez jego niezastosowanie, objawiające się w przyjęciu, że rzeczoznawca powinien najpierw przeanalizować możliwości zastosowania metody polegającej na wycenie nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, w sytuacji gdy to biegły ma dokonać wyboru metody szacowania, według własnej wiedzy oraz przy uwzględnieniu celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, celu przeznaczenia w planie miejscowym (jeśli taki został uchwalony), stanu wycenianej nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych,

- § 55 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rzeczoznawca niedostatecznie uzasadnił przyjęcie w treści operatu innej, niż data wydania decyzji, określenia wartości nieruchomości, w sytuacji gdy rzeczoznawca wprost wskazał, iż operat sporządzany był na zlecenie osoby prywatnej, które obejmowało ustalenie wartości na sierpień 2012, co nie jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa,

- § 55 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że operat winien zawierać szczegółowe i konkretne cechy nieruchomości porównawczych, zaś opis tych nieruchomości powinien być na tyle szczegółowy aby można było zweryfikować poprawność przeprowadzonych czynności szacowania oraz tok obliczeń, w sytuacji gdy przepisy nie wskazują na takie obowiązki a jedynie zobowiązują do zamieszczenia informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny, w szczególności podstaw prawnych, i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, toku obliczeń oraz wyniku końcowego, zaś wszystkie te elementy występują w treści sporządzonego operatu,

- art. 77 k.p.a. w związku z art. 195 ust. 1 ugn, w ten sposób, że zgodnie z powołanym przepisem postępowanie wyjaśniające przeprowadza się z udziałem osoby, co do której zostało wszczęte, natomiast w niniejszej sprawie zaniechano drugiego wezwania Skarżącego, albowiem doręczono mu informację o wyznaczeniu terminu posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej na dzień 14 kwietnia 2015 r. oraz następnie zawiadomienie o ukończeniu postępowania z dnia 23 grudnia 2015 r. - pomimo, że usprawiedliwił swoją nieobecność na pierwszym posiedzeniu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, a zgodnie ze wskazanym przepisem, dopiero po drugiej usprawiedliwionej nieobecności osoby co do której prowadzone jest postępowanie, możliwe jest dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego z pominięciem udziału strony.

- art. 107 § 3 k.p.a, poprzez jego niezastosowanie objawiające się brakiem treści decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, mimo ciążącego na organie takiego obowiązku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, w ten sposób aby orzec wobec skarżącego karę dyscyplinarną w postaci kary nagany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z przepisem art. 175 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy wykonując działalność zawodową jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Orzekanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego odbywa się na zasadach określonych w przepisach Rozdziału 4 - Działu V (art. 191 i nast.) w/w ustawy. Z przepisów tych wynika, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c w ciągu trzech lat od zaistnienia okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 194 ust. 1a i 1c ugn.).

Zgodnie zaś z przepisem art. 194 ust. 2 tej ustawy postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158, art. 175, art. 181, art. 186 i art. 186a przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej (dalej: Komisja). Postępowanie wyjaśniające przed Komisją odbywa się z udziałem osoby, wobec której wszczęto postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej (art. 195 ust. 1 ugn.).

Jak stanowił art. 195a ust.1 ugn właściwy minister, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, art. 183 ust. 2 oraz art. 188 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, z zastrzeżeniem ust. 2.

Analiza wyżej wskazanych przepisów pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca określając zasady postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości, wprowadził mechanizm umożliwiający uwzględnienie w tym postępowaniu udziału przedstawicieli organizacji zawodowych wskazanych zawodów regulowanych, poprzez powierzenie prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez odrębny od orzekającego w tych sprawach organ administracji publicznej podmiot - Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, powoływaną z udziałem osób wskazanych przez odpowiednie organizacje zawodowe.

Tak więc, Komisja przeprowadza postępowanie wyjaśniające, przy czym właściwość Komisji jest w tym zakresie wyłączna, bowiem, jak to już wyżej wskazano, po wszczęciu postępowania właściwy minister z mocy ustawy zobowiązany jest do przekazania sprawy Komisji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Orzeczenie o którym mowa w art. 195a ust. 1 wydawane jest przez właściwego Ministra na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, do przeprowadzenia którego właściwa jest Komisja. Jest więc oczywiste, że z woli ustawodawcy owa Komisja nie tylko prowadzi samo postępowanie, ale i ustala jego wynik, co pozwala na stwierdzenie, że w tym zakresie właściwa norma kompetencyjna stanowi podstawę działania Komisji z wyłączeniem kompetencji organu wszczynającego postępowanie i orzekającego o zastosowaniu kary dyscyplinarnej - właściwego ministra (podobnie NSA w wyroku z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 199/11, z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1637/11, publ na stronie CBOSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej zostało wszczęte przez właściwy organ przed upływem okresu przedawnienia. Sprawa została przekazana do Komisji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a skarżącemu została zapewniona możliwość czynnego w nim udziału. Organ dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy w toku ponownego jej rozpoznawania skierował ją ponownie do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wnioskowała o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy, wskazując, że kara ta będzie adekwatna do popełnionych przez skarżącą naruszeń.

Przeprowadzone przez Komisję postępowanie wyjaśniające dowiodło, że skarżąca przy wykonywaniu czynności zawodowych naruszyła obowiązki wynikające z:

- art. 175 ust. 1 ugn poprzez wykonywanie czynności szacowania niezgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz poprzez niedochowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych,

- § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak znajomości cech rynkowych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny,

- § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie stanu nieruchomości na inny dzień niż dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości,

- § 55 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewskazanie w operacie szacunkowym uwarunkowań dokonanych czynności,

- § 56 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez nieustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości,

co w konsekwencji skutkowało pociągnięciem do odpowiedzialności zawodowej.

Rodzaj kary dyscyplinarnej, która zostanie orzeczona, należy do organu ją wymierzającego, zgodnie z art. 178 ust. 2 u.g.n. Gradacja kar dyscyplinarnych przewidzianych w tym przepisie od upomnienia do pozbawienia uprawnień zawodowych wskazuje, że podstawowym kryterium zastosowania odpowiedniej kary do rozmiaru niewypełnienia obowiązków, o których mowa w art. 175 u.g.n., jest ciężar gatunkowy naruszeń obowiązków zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego i ewentualne skutki tych naruszeń dla podmiotu, na rzecz którego wykonywane były czynności szacowania nieruchomości oraz skutki dla interesu społecznego polegającego między innymi na utrzymaniu wysokiego zaufania publicznego do tego zawodu.

Sąd zwraca uwagę, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy na potrzeby sformalizowanego postępowania musi mieć na uwadze nie tylko treść przepisów prawa i standardów zawodowych, ale też i to, że - jeżeli organ zleca wycenę - pełni rolę biegłego, a wycena ma walor dowodu o podstawowym znaczeniu. Rzeczoznawca musi mieć świadomość, że operat będzie analizowany przez strony postępowania (pod kątem racjonalności i logiki przyjętych w wycenie założeń ich uzasadnienia, kompletności wyceny), szczególnie gdy w sprawie występują strony o sprzecznych interesach. Poza tym rzeczoznawca musi mieć świadomość, że wycena może być przez stronę kwestionowana, co do jej prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy) lub że może podlegać odpowiedzialności zawodowej w związku z jego działalnością polegającą na określaniu wartości nieruchomości (art. 174 ust. 3 ustawy). Wobec powyższego rzeczoznawca, który sporządza operat bez odpowiedniego poziomu szczegółowości musi liczyć się z zarzutami o nieprawidłowym sporządzeniu wyceny.

Nałożona na skarżącego kara odpowiada katalogowi kar wymienionych w art. 178 ust. 2 ugn. i zdaniem Sądu spełni swe funkcje zarówno w aspekcie prewencji indywidualnej, jak i generalnej. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem naczelnym zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 ugn. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono czym kierował się organ przy jej wymiarze. W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ odniósł się do zarzutów skarżącej i szczegółowo wyjaśnił na czym polegały naruszenia przepisów prawa. Należy podkreślić, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy powinien w nim zamieścić wszystkie dane, jakie są niezbędne do prześledzenia procedury i przyjętych przez rzeczoznawcę założeń, a wszelkie czynności zmierzające do dokonania wyceny nieruchomości powinny być przeprowadzone z najwyższą starannością. Przy wyborze kary dyscyplinarnej wzięto pod uwagę rodzaj i charakter naruszenia przepisów prawa przez rzeczoznawcę majątkowego oraz wagę naruszonych przepisów prawa.

W ocenie Sądu orzeczonej kary nie można uznać za zbyt dolegliwą, ponieważ nieprawidłowości w postępowaniu rzeczoznawcy majątkowego stwierdzone w przedmiotowej sprawie mają charakter rażącego naruszenia przepisów prawa.

Błędy w procedurze wyceny i rażący brak staranności przy wykonywaniu czynności zawodowych przez rzeczoznawcę majątkowego w przedmiotowym opracowaniu nie pozostały bez wpływu na wynik wyceny, co powoduje, że opracowanie sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego mogło wprowadzać odbiorców w błąd, co do rzeczywistych cech rynkowych i wartości wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji narażać na niebezpieczeństwo dokonania przez organ administracji rozstrzygnięć w oparciu o fałszywe przesłanki.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podziela poglądu skarżącego zawartych w pkt 1-2,4 skargi. Rację ma bowiem w tym zakresie organ wskazując, że z przepisu art. 130 ugn jednoznacznie wynika, iż w przypadku o którym mowa w art. 98 ust.3 ugn tj. gdy działka gruntu wydzielona została pod drogę publiczną (gminną, powiatową, wojewódzką krajową) - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. (...) Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Z kolei z § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa we w art. 98 ust.1 ugn, stan nieruchomości z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości. W sporządzonym przez skarżącego operat z dnia 29 marca 2013r, który podlegał badaniu., stan przedmiotu wyceny został przyjęty na dzień 7 lipca 2011r., natomiast wartość nieruchomości została określona na sierpień 2012r. Należy zatem zauważyć że zgodnie z przepisem § 56 ust.1 pkt 4 rozporządzenia, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący szacowania wartości nieruchomości obowiązany jest do ustalenia i podania dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, przy czym daty przyjęte w operacie winny mieć uzasadnienie w przepisach prawa lub wynikać z innych okoliczności wskazanych w samym operacie szacunkowym. W niniejszej sprawie mając na względzie, że wycena była wykonywana dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność miasta [...] a zatem jednostki samorządu terytorialnego, to należało przyjąć datę stanu wycenianej nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości (tj. decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] lipca 2011r.), a datę ustalenia wartości na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu (w praktyce oznacza to dzień sporządzenia operatu szacunkowego – w niniejszej sprawie była to data 29 marca 2013r.). Słusznie przy tym wskazał organ odwoławczy, że jeżeli rzeczoznawca przyjmuje inne daty przy określaniu wartości nieruchomości (w niniejszej sprawie przyjęto datę sierpień 2012r. jako datę na którą określona została wartość nieruchomości), które jak twierdzi skarżący maja wynikać z ustaleń z zamawiającym wycenę, które są jednocześnie sprzeczne z celami wyceny, to powinien to wyjaśnić w treści operatu szacunkowego formułując tym samym odmiennie cel wyceny. Skarżący natomiast w operacie nie zawarł w tym zakresie żadnych wyjaśnień.

Niezasadne są również zarzuty zawarte w pkt 3,5, 6 a także 7 skargi. Należy bowiem zauważyć, że:

- ad.3 - szacowana nieruchomość, była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, co determinowało przy jej wycenie zastosowanie przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia. Oznacza to iż w pierwszej kolejności przy dokonywaniu szacowania takiej nieruchomości rzeczoznawca był zobowiązany przeanalizować możliwość określenia wartości tej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych a co za tym idzie rzeczoznawca był zobligowany do dokonania analizy rynku w tym zakresie i w przypadku możliwości ich wykorzystania dokonania na tej podstawie wyceny. Tak wiec dopiero w drugiej kolejności, gdy rzeczoznawca ustalił, że na analizowanym rynku nie ma transakcji nieruchomościami drogowymi to dopiero mógł określić wartość rynkową nieruchomości wycenianej przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważających w śród gruntów przyległych. Z treści operatu szacunkowego, jak słusznie przyjął organ, wynika że skarżący nie zastosował dokonując wyceny nieruchomości wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia, co w sposób rażący narusza wskazany przepis.

- ad 5 – Niewątpliwie racje ma skarżący wskazując, że zakres szczegółowości opisu nieruchomości wziętych do porównania określa rzeczoznawca majątkowy dokonujący szacowania. Jednak racje ma również organ wskazując, że opis ten powinien umożliwiać prześledzenie poprawności przeprowadzenia czynności wyceny i toku dokonywanych obliczeń. A zatem brak charakterystyk analizowanych nieruchomości w istocie uniemożliwia weryfikację dokonanych czynności w zakresie prawidłowości ustalenia cech rynkowych i ich stanów. Należy bowiem zaznaczyć, że cechy rynkowe, ich wagi i stany nie mają uniwersalnego charakteru. Są to parametry konkretnego rynku nieruchomości przyjętego przez rzeczoznawcę dla potrzeb konkretnej wyceny i wynikają one z indywidualnych cech nieruchomości w zbiorze transakcji przyjętych dla potrzeb szacowania, prowadzonej pod kątem ustalenia, które z nich i w jakim stopniu wpływają na zróżnicowanie cen. Powyższe oznacza, że skoro w operacie brak jest wystarczającego opisu nieruchomości przyjętych do porównania to tym samym słuszny jest zarzut organu, ze skarżący naruszył § 55 ust.2 rozporządzenia.

- ad. 6 – nie został naruszony, jak twierdzi skarżący, art. 195 ust.1 ugn. Należy bowiem zauważyć, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący uczestniczył w posiedzeniu Komisji, które miało miejsce 10 września 2013r. (co wynika z protokołu posiedzenia). Natomiast podczas rozpoznawania sprawy przez Komisję na skutek wniesienia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak wynika z akt sprawy, posiedzenie zostało wyznaczone na dzień 12 maja 2015r. i w tym posiedzeniu skarżący nie uczestniczył (zawiadomienie z dnia 14 kwietnia 2015r., protokół z dnia 12 maja 2015r – akta administracyjne nieponumerowane). Jednakże zauważenia wymaga, że skarżący w odpowiedzi na zawiadomienie o terminie posiedzenia Komisji nadesłał pismo z dnia 20 kwietnia 2015r., w którym poinformował, że we wskazanym dniu nie może stawić się przed Komisją, bowiem w tym dniu bierze udział "w czynnościach nakazanych" przez Sąd Rejonowy w [...]. Jednocześnie w treści wskazanego pisma zawarty został zapis wnoszący o "rozpatrzenie sprawy bez mojego udziału (...), bądź przesłanie pytań jeżeli jest coś niezrozumiałe lub niejasne i należy to niezwłocznie wyjaśnić". Powyższe wskazuje, że skarżący nie wnioskował o odroczenie posiedzenia Komisji a wręcz sam rezygnował z udziału w posiedzeniu na etapie ponownego rozpoznawania sprawy. A zatem nie został on, jak utrzymuje pozbawiony możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i nie został pozbawiony możliwości zajęcia stanowiska w sprawie.

-ad. 7 – Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera obszerne uzasadnienie ze wskazaniem podstawy prawnej, faktów które organ uznał za udowodnione, ze wskazaniem dowodów na których się organ oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W szczególności, co trzeba podkreślić, organ szczegółowo odniósł się i przeanalizował każdy ze stawianych zarzutów podniesionych we wniosku Burmistrza [...] pod kątem ich zasadności.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. ).