Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1019/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 185/22 w sprawie ze skargi J. Sp. z o.o. w R. na decyzję Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia 22 grudnia 2021 r., nr MJWPU.WWR-1.420-i624/21 w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 185/22 po rozpoznaniu skargi J. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia 22 grudnia 2021 r. nr MJWPU.WWR-1.420.i624/21 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych oraz zasądził od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz skarżącej J. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Organ, Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od powyższego wyroku wniosła skargę kasacyjną.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1.naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w związku z art. 52 ust 2 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 37 ust 112 ustawy wdrożeniowej w związku z pkt 1.5 Regulaminu naboru nr RPMA.03.03.00-IP.01-14- 117/21 oraz z pkt 5.2,8.1,9.27114,1 tego Regulaminu, jak również z pkt 2.2.12.1.1 załącznika do Regulaminu pn. "Warunki formalne i kryteria wyboru projektów" (pkt 17.5.9 Regulaminu) i pkt B 1.6 załącznika do Regulaminu pn. "Instrukcja wypełniania wniosku o dofinasowanie" (pkt 17.5.2 Regulaminu), poprzez orzeczenie, że określone przez Organ kryteria naboru byty niejasne i nieprecyzyjne, a ocena została przeprowadzona niezgodnie z procedurą i przepisami prawa oraz nierzetelnie, podczas gdy Regulamin przewidywał wprost, że po ocenie formalnej i merytorycznej dokonana będzie ocena przed podpisaniem umowy, dotycząca spełnienia kryterium posiadania statusu MŚP, a co za tym idzie - poprzez dokonanie przez Sąd kontroli oceny projektu bez wzięcia pod uwagę wszystkich ww. przepisów, w tym Regulaminu, i w konsekwencji uwzględnienie skargi J. sp. z o.o. i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo;

2.naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej w związku z art. 141§ 4 p.p.s.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie motywów rozstrzygnięcia oraz niedostateczne wyjaśnienie przesłanek leżących u podstaw zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zwłaszcza w świetle wyroku Sądu (Trzecia izba) z dnia 9 września 2020 r. Kerkosand spoi, s.r.o. przeciwko Komisji Europejskiej (T-745/17, ECLI:EU:T:2020:400; dalej: "wyrok ws. Kerkosand") - przy jednoczesnym orzeczeniu o powinności analizy tego wyroku przez Organ, bez wzięcia pod uwagę, że Organ uczynił to już szczegółowo w korespondencji ze Spółką, jak i w odpowiedzi na skargę do WSA, jak również - poprzez nakazanie zastosowania w niniejszej sprawie do określenia statusu przedsiębiorstwa Skarżącej okresu przejściowego 2 lat, o którym mowa w art. 4 ust. 2 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014, nie wyjaśniając przy tym w żadnej mierze w uzasadnieniu, czemu błędne jest stanowisko Organu o natychmiastowej zmianę statusu przez Spółkę, które to braki w zakresie rekomendacji działań, Jakie miałyby zostać podjęte przez Organ przy ponownej ocenie, uniemożliwiają polemikę z argumentacją Sądu w świetle art. 141 i 153 p.p.s.a.

na podstawie art, 174 Pkt 1 p.p.s.a.:

1.naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 4 ust. 1 i 2 Załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.6.2014, str. 1-78, dalej: "rozporządzenie 651/2014", "rozporządzenie GBER", "GBER") w związku z motywem 40 preambuły do rozporządzenia 651/2014 w związku z art. 2 ust. 1-3 i art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 w związku z pkt 3.1, 5.2 I 18.1.16 Regulaminu naboru RPMA.03.03.00-IP,01-14- 117/21 oraz pkt B1.6 załącznika do Regulaminu pn. "Instrukcja wypełniania wniosku o dofinasowanie" (pkt 17.5.2 Regulaminu), i uznanie, że w sytuacji dokonania przez J. sp. z o.o. transakcji nabycia udziałów innego podmiotu, status spółki nie zmienia się w sposób natychmiastowy, jak również poprzez wywiedzenie z ww. przepisów, że nakazują one badanie intencji dokonanej transakcji i tego, czy miała ona na celu obejście przepisów rozporządzenia 651/2014, dotyczących określania statusu MŚP (którą to przesłankę podniosła także Spółka na str. 4 Skargi do WSA), i wskutek tego niewłaściwe zastosowanie ww. art. 4 ust. 2 Załącznika I do rozporządzenia GBER poprzez nakazanie zastosowania okresu przejściowego 2 lat do określenia statusu J. sp. z o.o. i uznanie że projekt spełnia kryterium formalne naboru nr 2.2 "Kwalifikowalność wnioskodawcy" oraz kryterium formalne dotyczące pomocy publicznej nr 2.1.1. "Kwalifikowalność wnioskodawcy".

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 185 5 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Ewentualnie, w razie uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny co do istoty poprzez oddalenie skargi J. sp. z o.o.

Wniósł też o zasądzenie od J. sp. z o.o. na rzecz Organu Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzekam się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wnosząc o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym zgodnie z 182 §2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w opinii skarżącego kasacyjnie Regulamin spełniał wszystkie kryteria określone w przepisach ustawy wdrożeniowej, gdyż zawierał wymagane Informacje, m. In. przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu, wzór wniosku o dofinansowanie projektu (wraz z instrukcją jego wypełniania), określenie czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu, czy kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Wraz z regulaminem MJWPU udostępniła również załącznik pn. "Warunki formalne i kryteria wyboru projektów dla konkursu RPMA.03.03.00 IP.01-14-117/21" (pkt 17.5.9 Regulaminu) oraz "Instrukcję wypełniania wniosku o dofinansowanie" (17.5.2 Regulaminu).

Wskazano, że w przedmiocie sprawy - w świetle podniesionych zarzutów - istotne są następujące kwestie:

pkt 5.2, w którym Regulamin jasno wskazywał, że "status przedsiębiorstwa poddawany jest ponownej weryfikacji przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. Zmiana statusu przed umową może wiązać się z koniecznością obniżenia poziomu wnioskowanego dofinansowania do dopuszczalnej intensywności uzależnionej od posiadanego statusu MŚP";

- pkt. 18.1.16, w którym Regulamin wskazywał, że szczegółowy status wnioskodawcy będzie weryfikowany na etapie podpisania umowy o dofinansowanie projektu. Ponadto wyjaśniono definicyjny charakter przedsiębiorstwa należącego do sektora mikro, małego, średniego, dużego;

- to, że zgodnie z brzmieniem art. 52 ust. 2. ustawy wdrożeniowej "Umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęto, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu

- pkt 2.1 załącznika do Regulaminu konkursu pn. "Warunki formalne i kryteria wyboru projektów dla konkursu RPMA.03.03.00-IP.01 14-117/21", który określa! kryteria szczegółowe odnoszące się do pomocy publicznej. Zgodnie z treścią ppkt 1 "Kwalifikowalność Wnioskodawcy" (2.1.1.) kryterium miało na celu potwierdzenie, iż podmiot może aplikować o daną kategorię pomocy, nie jest wykluczony na mocy przepisów prawa polskiego i unijnego oraz należy do kręgu podmiotów uprawnionych do aplikowania wskazanych w Regulaminie konkursu (w szczególności na podstawie Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 lub rozporządzenia nr KE 1407/13 dotyczącego stosowania pomocy do nich, które stanowią ich integralną część, mają charakter normatywny i stanowią na gruncie oceny projektów swoiste bądź dezorganizowane źródło prawa (tak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 lutego 2022 r. I SA/OI 30/22, LEX nr 3321636);

- pkt. 1.5 Regulaminu konkursu określał: “W sprawach nieuregulowanych w niniejszym regulaminie zastosowanie mają odpowiednie zasady wynikające z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwo Mazowieckiego na lata 2014- 2020, Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014- 2020, wytycznych, o których mowa wart. 5 ustawy wdrożeniowej, a także odpowiednich przepisów prawa wspólnotowego I krajowego1*;

- pkt. 8 1.6 załącznika do Regulaminu pn. "Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020" zawierał postanowienia: "Warto zwrócić uwagę, Iż status przedsiębiorstwa wnioskującego o wsparcie podlega ocenie zarówno: na etapie oceny formalnej - w celu weryfikacji uprawnień Wnioskodawcy do aplikowania, na etapie poprzedzającym podpisanie umowy o dofinansowanie - w celu potwierdzenia uprawnień Wnioskodawcy do otrzymania pomocy. Należy pamiętać, iż utrata bądź uzyskanie statusu MŚP następuje w sytuacji, w które) przekroczenie pułapów/spodek poniżej pułapów definiujących MŚP następuje w ciągu dwóch kolejnych okresów obrachunkowych. Powyższa zasada nie ma zastosowania w przypadkach zmian w strukturze właścicielskiej przedsiębiorstwa, polegających przykładowo na przejęciu przedsiębiorstwa mającego status MŚP przez przedsiębiorstwo duże, w wyniku czego zmianie ulega struktura powiązań przedsiębiorstwa a w konsekwencji jego dotychczasowy status. Zmiana statusu następuje wówczas w dniu przejęcia przedsiębiorstwa11. A zatem Regulamin (a konkretnie Jeden z jego załączników - instrukcja wypełniania wniosku) - wskazywał na przykładowe sytuacje, które powodowały rezygnacją z zastosowania okresu 2 lat przejściowych z art. 4 ust. 2 Załącznika i do GBER (o czym teł niżej w zarzucie prawa materialnego).

Organ wskazał, że zgodnie z zapisami Rozdziału 3 punkt 3.1 Regulaminu, podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o dofinansowanie w ramach konkursu były wyłącznie przedsiębiorstwa spełniające definicję sektora MŚP W związku z powyższym podstawą odrzucenia projektu Spółki J. było stwierdzenie, że na etapie podpisywania umowy o dofinansowanie projekt nie spełniał kryterium dostępu wynikającego z punktu 3.1 Regulaminu konkursu, zgodnie z treścią którego: "Podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o dofinansowanie projektu w ramach konkursu mikro, małe, średnie przedsiębiorstwo, które aktywnie prowadzę działalność gospodarczą, tj. uzyskuję przychody z działalności gospodarczej w okresie przynajmniej 6 miesięcy przed złożeniem wniosku o dofinansowanie".

Nie sposób więc zgodzić się z tezą sformułowaną przez Sąd l instancji, ii ocena przeprowadzona przez Organ została dokonana w oparciu o wprowadzone przez Organ poza konkursowe kryterium nie przewidziane przepisami regulującymi konkurs. Należy zauważyć, że Regulamin konkursu wraz załącznikami, jako dokument przygotowywany na potrzeby danego naboru, stanowi uporządkowane i usystematyzowane zasady ubiegania się o dofinansowanie w ramach konkursu i ma charakter normatywny, a jego postanowienia stosowane są wraz aktami prawa powszechnego, które wymieniono w Regulaminie oraz w kryteriach wyboru projektów.

W opinii Skarżącego kasacyjnie lektura uzasadnienia wyroku Sądu I instancji doprowadza do konkluzji, że zapisy Regulaminu powinny zawierać zamknięty katalog wariantów zdarzeń, jakie mogą zaistnieć u Wnioskodawców, czyli tytko i wyłącznie Regulamin winien wyczerpująco regulować wszystkie kwestie udzielania pomocy w ramach naboru. Takie podejście jest sprzeczne z art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, w którym ustawodawca, wskazując na elementy regulaminów konkursów, używa słowa "w szczególności". Dodatkowo, złożoność trudnych do przewidzenia wariantów czyni niemożliwym zastosowanie szerokiego wachlarza opcji i opisania ich w Regulaminie, lecz nie zmienia to faktu, że w świetle obowiązującego rozporządzenia 651/2014 i jego wykładni celowościowej (o czym niżej w zarzucie prawa materialnego} wiadomym jest, do jakich sytuacji art. 4 ust. 2 Załącznika I do rozporządzenia GBER winien mieć zastosowanie.

W związku z powyższym w opinii Skarżącego kasacyjnie w przedmiotowym przypadku zasadne było zastosowanie zapisów punktu 1.5 Regulaminu konkursu: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym regulaminie zastosowanie mają odpowiednie zasady wynikające z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na tata 2014-2020, Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na tata 2014- 2020, wytycznych, o których mowa w art. 5 ustawy wdrożeniowej, a także odpowiednich przepisów prawa wspólnotowego i krajowego". Mamy tu do czynienia z zastosowaniem tej zasady, gdzie odwołanie do obowiązującego porządku prawnego, w tym unijnego (co zostało podkreślone w piśmie z MJWPU z dnia 31 stycznia 2022 r.- odpowiedzi Organu na protest), stanowiło podstawę do dokonania oceny statusu podmiotu na etapie przed podpisaniem umowy.

Skarżący kasacyjnie wskazał nadto, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie uzasadnił szczegółowo motywów rozstrzygnięcia w zakresie konieczności zastosowania art. 4 ust. 2 Załącznika I do rozporządzenia GBER, w szczególności w kontekście przywołanego wyroku ws. Kerkosand.

Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że "zwrócenia uwagi wymaga, że Organ nie może bagatelizować wyroku w sprawie Kerkosand, uznając, że jest to wyrok jednostkowy, wydany w konkretnej sprawie, nadto nie zawierający zmiany wykładni przepisów prawa. Nie może w kontrze do powyższego wyroku podpierać się dotychczasową linią orzeczniczą sądów administracyjnych bez przeprowadzenia analizy tegoż wyroku i ewentualnej zmiany linii orzeczniczej" (str. 11 uzasadnienia wyroku). Sąd pozostaje - w ocenie Organu - w błędzie z tego względu, że analiza wyroku ws. Kerkosand została przez Organ dokonana w korespondencji zarówno ze Spółką, jak i w odpowiedzi na skargę do WSA (vide odpowiedzi Organu na skargi z dnia 25 lutego 2022 r. i 22 marca 2022 r. znajdujące się w aktach sprawy, załączone także do niniejszej skargi kasacyjnej). Organ dokonał obszernej analizy tego wyroku i zajął stanowisko co do prawidłowości i konieczności celowościowej wykładni przepisów GBER, wskazując iż mimo wszystko przepis art. 4 ust. 2 Załącznika I do rozporządzenia GBER nie ma zastosowania w sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie i w świetle art. 2 oraz 3 ust. 3 Załącznika I do GBER Spółka posiadała status dużego przedsiębiorstwa.

W związku z tym, te uzasadnienie zaskarżonego wyroku ogranicza się do stwierdzenia, że nie można bagatelizować wyroku ws. Kerkosand i winien on zostać przeanalizowany przez Organ - w ocenie Skarżącego kasacyjnie nie spełnia ono wymogów określonych w art. 141 p.p.s.a.. Niepełność uzasadnienia rozstrzygnięcia uniemożliwia polemikę z argumentacją Sądu.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, że ustawodawca w art.141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia nie bez powodu - zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno ono mleć charakter pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów (por. wyrok NSA z 26 lipca 2007 r. I OSK 1281/06, LEX nr 362061). Samo więc przytoczenie przepisów i powołanie się na ich literalne brzmienie, czy poglądy doktryny tub orzecznictwa - co właśnie uczynił WSA w niniejszej sprawie, przywołując wyrok ws. Kerkosand bez analizy motywów, które legły u jego podstaw oraz zasadności zastosowania analogicznego sposobu myślenia w niniejszej sprawie - nie Jest wystarczające. Powinna być także w uzasadnieniu uwidoczniona operacją logiczna, która przeprowadził Sąd stosując określone przepisy (tak np. B. Dauter, 1 in., Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Komentarz wyd. II, Lex/el. 2021, teza 11). Jeżeli bowiem w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona, to z uzasadnienia Organ winien móc wyczytać szczegółowo co - a zwłaszcza dlaczego - powinien uczynić inaczej. Należy bowiem podkreś*lić, że związanie oceną prawną i wskazaniami Sądu może dotyczyć tylko takiej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w uzasadnieniu, czyli opisane, a więc sformułowane przez Sąd w sposób niewątpliwy oraz niewymagający domysłów, czy interpretacji (por. wyrok NSA z 21 lipca 2009 r. II OSK 1196/08, LEX nr 552837).

Powyższe sprawia, że w ocenie skarżącego kasacyjnie organ został pozbawiony szczegółowych wytycznych co do przeprowadzenia oceny wniosku o dofinansowanie z uwagi na nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku - prócz wskazania, że art. 4 ust. 2 winien być zastosowany - informacji, czemu w sytuacji gdy podmiot przed podpisaniem umowy dokonuje transakcji gospodarczej z innym podmiotem, takiej Jak J. sp. z o.o., należy zastosować 2 letni okres przejściowy tak, jak stosuje się go dla oceny sytuacji przedsiębiorstwa które w toku swojej standardowej działalności gospodarczej posiada dane na granicy statusów określonych w art. 2 Załącznika I do rozporządzenia GBER.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że w myśl przepisów rozporządzenia 651/2014 pomoc jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 TSUE i wyłączona z obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 108 ust. 3 TSUE, Jeżeli spełnione są warunki ustanowione w tym rozporządzeniu. Wedle zapisów art. 125 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17.12.2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE Ł 347 z 20.12.2013, str. 320-469), instytucja zarządzająca, lub w jej imieniu pośrednicząca, odpowiada za zarządzanie programem operacyjnym zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami Rozwinięciem tej regulacji są przepisy ustawy wdrożeniowej, np art 41 ust. 2, wskazujący, iż organ przeprowadza konkurs na podstawie przyjętego regulaminu, który określa m.in. kryteria wyboru projektów oraz Ich znaczenie, czy art. 52 ust. 2, Iż umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Zgodnie z art, 48 ust. 5 tej ustawy właściwa instytucja wybiera do dofinansowania projekt, który spełnił kryteria wyboru projektów albo spełnił kryteria wyboru projektów i uzyskał wymaganą liczbę punktów - jak to było wyżej wskazane,

Reasumując, celem pomocy publicznej jest dotowanie podmiotów (przedsiębiorstw) jej potrzebujących, co wynika także z motywu 40 preambuły do rozporządzenia 651/2014, który wskazuje, iż rozwój MŚP "mogą jednak utrudniać niedoskonałości rynku, prowadząc do wystąpienia w MŚP opisanych poniżej typowych problemów. MŚP mają często trudności z uzyskaniem kapitału lub pożyczek z uwagi na niechęć niektórych rynków finansowych do podejmowania ryzyka oraz ograniczone zabezpieczenia, jakie MŚP mogą zaoferować. Ograniczone zasoby mogą im również ograniczyć dostęp do informacji dotyczącej w szczególności nowych technologii i potencjalnych rynków. Aby ułatwić rozwój działalności gospodarczej MŚP niektóre kategorie pomocy, w przypadkach gdy są przyznawane na rzecz takich przedsiębiorstw, powinny zatem podlegać wyłączeniu na mocy niniejszego rozporządzenia". Motyw ten obrazuje intencję rozporządzenia GBER i stanowi punkt wyjścia dla wykładni jego przepisów. Sąd I instancji jednak, mimo odnotowania, iż Organ jako punkt wyjścia do interpretacji stosowanych przepisów obrał m. in. ten motyw preambuły GBER (str. 3 uzasadnienia wyroku), zupełnie nie pochylił się nad nim, przemilczając go w uzasadnieniu wyroku, przy jednoczesnym wskazaniu, że ocena statusu J. sp. z o.o. została przez MJWPU dokonana wadliwie.

Organ zaś uważa, że jest to klucz do wykładni przepisów GBER, tj. motyw ten jest istotny z punktu widzenia interpretacji celów i norm określonych przez GBER, w tym przepisów dotyczących określania statusu MŚP, gdyż o celu ustanowienia przepisów GBER nie można zapominać podczas ich stosowania. Z motywu tego wybrzmiewa to, że potrzeba udzielania pomocy publicznej małym i średnim przedsiębiorcom wynika z faktu, że rozwój tego sektora może być utrudniony ze względu na niedoskonałości rynku, prowadzące do typowych problemów takich jak np. trudności z uzyskaniem kapitału. Przedsiębiorstwa, które dzięki powiązaniom faktycznym czy prawnym z innymi podmiotami nie doświadczają trudności na rynku, nie są uprawnione do korzystania z ułatwień przysługujących MŚP. Takie podejście pozwala na zapewnienie - co jest intencją unijnego prawodawcy wyrażoną właśnie w GBER - aby przedsiębiorstwa, które odnotowują "zwykły" wzrost, nie były "karane" utratą statusu MŚP, o ile nie przekraczają odpowiednich pułapów lub progów przez dłuższy okres (2 lat) - vide art. 4 ust. 2 Załącznika i do rozporządzenia 651/2014. Natomiast przepis ten nie ma zastosowania w przypadku przedsiębiorstw, które przekraczają odpowiednie pułapy lub progi odnoszące się do MŚP w wyniku zmiany własnościowej, w następstwie połączenia lub przejęcia, gdyż te okoliczności nie są uważane za tymczasowe/przejśclowe i przedsiębiorstwa, w przypadku których zaszła zmiana własności, należy ocenić na podstawie ich struktury udziałów w chwili transakcji - przy czym strukturę tą rozumie się jako Jednostkę gospodarczą", o czym niżej. Dlatego utrata statusu MŚP może być natychmiastowa. Normy płynące z GBER nakazują bowiem nieudzielanie pomocy podmiotom, które jej nie potrzebują.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu najdalej idącego zarzutu procesowego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - NSA uznał, że nie jest on zasadny.

W ocenie skarżącego kasacyjnie do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez niewystarczające uzasadnienie motywów rozstrzygnięcia oraz niedostateczne wyjaśnienie przesłanek leżących u podstaw zastosowanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zwłaszcza w świetle wyroku Sądu (Trzecia izba) z dnia 9 września 2020 r. Kerkosand spoi, s.r.o. przeciwko Komisji Europejskiej (T-745/17, ECLI:EU:T:2020:400; dalej: "wyrok ws. Kerkosand") - przy jednoczesnym orzeczeniu o powinności analizy tego wyroku przez Organ, bez wzięcia pod uwagę, że Organ uczynił to już szczegółowo w korespondencji ze Spółką, jak i w odpowiedzi na skargę do WSA, jak również - poprzez nakazanie zastosowania w niniejszej sprawie do określenia statusu przedsiębiorstwa Skarżącej okresu przejściowego 2 lat, o którym mowa w art. 4 ust. 2 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014, nie wyjaśniając przy tym w żadnej mierze w uzasadnieniu, czemu błędne jest stanowisko Organu o natychmiastowej zmianę statusu przez Spółkę, które to braki w zakresie rekomendacji działań, Jakie miałyby zostać podjęte przez Organ przy ponownej ocenie, uniemożliwiają polemikę z argumentacją Sądu w świetle art. 141 i 153 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn skarga zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że skarżąca nie podziela stanowiska WSA i uważa uzasadnienie wyroku za niepełne nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajętego stanowiska, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 15.03.2022 r II GSK 101/22)

W rozstrzyganej sprawie Sąd I instancji trafnie wskazał, że ocena sądu w niniejszej sprawie sprowadza się do zbadania zgodności postępowania organu z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z:

- załącznikiem I do rozporządzeniem Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w stosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. UE L nr. 187 str.1, dalej jako: "rozporządzenie GBER"),

- ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.)

- Regulaminem konkursu RPMA.03.03.00-IP.01-14-117/21 Regionalny Program Operacyjny Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020 OŚ priorytetowa III Rozwój potencjału Innowacyjnego i przedsiębiorczości Działanie 3.3.Innowacje w MŚP

Trafnie wskazał sąd, istota sporu dotyczy prawidłowości ustalenia, czy spółka spełnia kryterium dostępu wynikającego z punktu 3.1 Regulaminu konkursu, zgodnie z którym, podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o dofinansowanie projektu w ramach konkursu są mikro, małe, średnie przedsiębiorstwa, które aktywnie prowadzą działalność gospodarczą i czy miała miejsce w przypadku spółki zmiana w strukturze właścicielskiej wskazana w pkt.18.1.16 regulaminu konkursu. Co do oceny trafności rozstrzygnięcia w tym zakresie i momentu dokonywania takiej oceny sprowadzają się także zarzuty skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 18.1.16 Regulaminu konkursu co do zmiany statusu przedsiębiorstwa wynika, że jeżeli w dniu zamknięcia ksiąg rachunkowych dane przedsiębiorstwo stwierdza, że w skali rocznej przekroczyło pułapy zatrudnienia lub pułapy finansowe określone powyżej lub spadło poniżej tych pułapów, uzyskanie lub utrata statusu średniego, małego lub mikroprzedsiębiorstwa następuje tylko wówczas, gdy zjawisko to powtórzy się w ciągu dwóch kolejnych okresów obrachunkowych. Wskazano również, że powyższe reguły nie mają zastosowania do przedsiębiorstwa, które zmienia strukturę właścicielską. W przypadku sprzedaży udziałów lub akcji, przedsiębiorstwo automatycznie zmienia swój status w dniu zmiany struktury własności. Mając powyższe na względzie trafnie uznał sąd I instancji, że organ w swoim rozstrzygnięciu, co jest kontynuowane w skardze kasacyjnej , pomija literalne brzmienie tejże regulacji, zgodnie z którą przedsiębiorstwo automatycznie zmienia swój status w dniu zmiany struktury własności w przypadku sprzedaży udziałów lub akcji, a okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do wystąpienia tego typu sytuacji, bowiem w wyniku przeprowadzonej Transakcji, Spółka nie zmieniła swojej struktury własności - struktura udziałów J. pozostała bez zmian. Nastąpiło natomiast przejęcie udziałów innego podmiotu - spółki J. RA, Tym samym, nabyta spółka stała się przedsiębiorstwem powiązanym w rozumieniu art, 3 ust. 3 Załącznika I do Rozporządzenia GBER. Jej dane podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu wielkości Spółki dopiero po spełnieniu opisywanej powyżej zasady dwóch lat obrotowych. Tym samym argumentacja skarżącego kasacyjnie organu nie wynika bezpośrednio z treści Regulaminu, bowiem jego punkt 18.1.16 mówi wyraźnie o zmianach w strukturze właścicielskiej, w wyniku której w przypadku sprzedaży udziałów lub akcji przedsiębiorstwo (a nie ich nabycia) przedsiębiorstwo automatycznie zmienia swój status w dniu zmiany struktury własności, a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Powyższe uzasadnia przejęcie bezpodstawności zarzutów skargi kasacyjnej, będących jedynie próbą polemiki z rozstrzygnięciem sądu I instancji, z całkowitym pominięciem powołanych regulacji regulaminu konkursu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponownie należy podkreślić, że powyższy zapis regulaminu jest jasny i nie wymaga podejmowania, jak czyni to organ, prób jego interpretacji. Każde odejście od precyzyjnych zapisów regulaminu, i wydanie rozstrzygnięcia przez organ w oparciu o dowolną interpretację zapisów, musi być uznane za dokonanie oceny poprzez pryzmat kryteriów pozakonkursowych i nieprzewidzianych regulaminem konkursu. Co w konsekwencji, jak prawidłowo uznał Sąd I instancji do przeprowadzenia oceny w sposób naruszający prawo z istotnym wpływem tego naruszenia na wynik oceny.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.