Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 144/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 562/11 w sprawie ze skargi S.G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 1998 r. nr NB.I.7351-29/98/Pw w przedmiocie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od S. G. na rzecz P. P. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 562/11 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 1998r., nr NB.I-7351-29/98/Pw, w przedmiocie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 659/95 z dnia 18 września 1995r., znak NB.III-7355-68-147/95, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zw. dalej ustawą z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zw. dalej ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, oraz na mocy porozumienia z dnia 20 grudnia 1993r. zawartego między Wojewodą Krakowskim a Prezydentem Miasta Krakowa w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonania organom Gminy Kraków (Dz.U. Woj. Małopolskiego Nr 2, poz. 5 ze zm. z dnia 31 grudnia 1994r.), nałożył na P. P. - właściciela budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ..., obr. [...] przy ul. K. w K. - obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie powyższego obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i w tym celu przedłożenia: inwentaryzacji architektonicznej powykonawczej, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, dziennika budowy, protokołów sprawdzeń instalacji, orzeczenia technicznego dotyczącego prawidłowości wykonanych robót budowlanych, oświadczenie kierownika budowy, opinii określającej wpływ istniejącej zabudowy działek nr .... i nr ... - obr. [...], na przewidywaną zabudowę działki nr ... budynkiem dwurodzinnym z uwzględnieniem wymogów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa. W uzasadnieniu decyzji podał, że realizacja przedmiotowego budynku przebiegała na podstawie decyzji AN-III-2-XII.WS-7353-89/93 z dnia 5 sierpnia 1995r., która została uchylona wyrokiem NSA z dnia 24 lutego 1995r. wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody Krakowskiego znak RP-NB-7351/P/84/93 z dnia 4 listopada 1993r. Podczas wizji lokalnej w dniu 11 lipca 1995r. stwierdzono, że przedmiotowy budynek jest na etapie stanu surowego zamkniętego. Wykonano dach, osadzono stolarkę, a inwestor przygotowywał się do rozpoczęcia robót wykończeniowych. W tej sytuacji - zdaniem organu - należało zebrać materiał o przebiegu i prawidłowości wykonania robót budowlanych oraz uzyskać opinię, czy istnieje możliwość realizacji budynku mieszkalnego na działce nr ... w taki sposób, aby nie zostały naruszone prawa jej współwłaścicieli. W związku z odwołaniami A. P. i P. P. powyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 6 grudnia 1995r., znak RP.II-7351/76/95/P, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez uprzedniego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych. W tym zakresie wskazał, że powoływany przez organ pierwszej instancji art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane stwarza podstawę jedynie do badania kwestii zdatności obiektu do użytkowania, natomiast pozostawia poza jakąkolwiek oceną kwestię jego zgodności z przepisami. W sprawie niniejszej wydanie rozstrzygnięcia warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem w trybie art. 40 w zw. z art. 103 lub też na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w przypadku ustalenia, że stan zaawansowania robót wskazuje na celowość udzielenia pozwolenia na budowę. W obu tych wypadkach winien zostać zebrany materiał dowodowy w oparciu o art. 77 i 123 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 688/98 z dnia 19 października 1998r., znak NB.02-7355-30-1288/98/IO, na podstawie art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz miejskich stref usług publicznych (Dz. U. Nr 141, poz. 692), nałożył na P. P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ..., obr. [...], przy ul. K. w K.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia podał, że inwestor realizował przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny na podstawie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę z dnia 5 sierpnia 1993r., utrzymanej w mocy przez Wojewodę Krakowskiego w dniu 4 listopada 1993r. Na podstawie dziennika budowy stwierdzono, że w dniu 15 sierpnia 1994r. budynek był wykonany w stanie surowym zamkniętym, a z protokołu oględzin dokonanych w dniu 11 lipca 1995r. wynika, że pozostały do wykonania roboty wykończeniowe. Nie stwierdzono odstępstw od warunków pozwolenia na budowę.

Wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 24 lutego 1995r., sygn. akt SA/Kr 108/94, decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę została usunięta z obiegu prawnego. W związku z tym uznano, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane należało traktować przedmiotowy budynek, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne przed wejściem w życie ustawy, w trybie przepisów obowiązujących w okresie jego realizacji. W takiej zaś sytuacji organ może na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Wojewoda Krakowski decyzją z dnia 29 grudnia 1998r., znak NB.I-7351/29/98/Pw, po rozpoznaniu odwołania P. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, nr 688/98, z dnia 19 października 1998r., znak NB.02-7355-30-1288/98/IO. Jak wyjaśnił, zarzut podniesiony w odwołaniu, że zaskarżona decyzja pokrywa się z wcześniejszą, uchyloną decyzją z dnia 18 września 1995r., nie jest zasadny, co wynika z porównania obu decyzji pierwszej instancji. Podobnie, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że w sprawie niniejszej należy wydać najpierw decyzje w trybie art. art. 40 w zw. z art. 103 lub też na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Z treści art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wynika bowiem, że jego zastosowanie jest uzasadnione w przypadku, gdy nie wydano decyzji przewidzianej w art. 40 tej ustawy. Natomiast w niniejszym przypadku, kiedy do wykonania pozostały roboty wykończeniowe, czyli niewymagające zezwolenia budowlanego, zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie ma uzasadnienia. Pozostałe zarzuty odwołania, dotyczące zgodności spornego obiektu z przepisami technicznymi, na obecnym etapie postępowania nie były zasadne, gdyż przyjęcie budynku do użytkowania będzie możliwe tylko w przypadku braku takich niezgodności w obiekcie.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody Krakowskiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniósł S. G. podnosząc, że decyzje organu pierwszej instancji nr 688/98 i 659/95 zostały wydane, w tym samym przedmiocie, czyli nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Skarżący zakwestionował niewydanie w sprawie decyzji przewidzianej w art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz zarzucał organom ignorowanie wyroku NSA, którym uchylono pozwolenie na budowę. Podnosił również, że została wskazana błędna data 15 sierpnia 1994r., z którą to datą rzekomo budynek został wykonany w stanie surowym zamkniętym, skoro dotychczas w dokumentach znajduje się zapis, że był to koniec roku 1994. Zdaniem skarżącego obie daty są fikcją, ponieważ koniec 1994r. zastał budynek w stanie surowym otwartym, natomiast okna i drzwi zostały wstawione w budynku w maju 1995r., a więc po 1 stycznia 1995r., od którego obowiązuje ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz po wyroku NSA z 24 lutego 1995r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania P. P. wnosił o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego. Podnosił, że przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, przy czym istotne znaczenie ma fakt, że jeszcze przed wyrokiem NSA z dnia 24 lutego 1995r. budynek został wybudowany w stanie surowym zamkniętym (15 sierpnia 1994r.) W związku z powyższym niemożliwa była już zmiana usytuowania budynku, jego bryły. Nie zachodziły podstawy do zarządzenia rozbiórki budynku i nie mógł mieć w sprawie zastosowania art. 40 ustawy - Prawo budowlane, gdyż wymaganego przepisami szczególnymi stanu nie można było uzyskać w wyniku zmian i przeróbek przewidzianych tym przepisem. W tej sytuacji właściwym było zastosowanie art. 42 ustawy - Prawo budowlane, z uwzględnieniem ustaleń wynikających z opinii biegłego na okoliczność stopnia naruszenia interesów osoby trzeciej. Uczestnik wskazywał też, że jako inwestor postępuje zgodnie ze wskazaniami kierowanymi do niego przez organy administracji oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Następnie podnosił także, że na działce sąsiedniej, z zabudową której związanych jest spór, powstał już budynek mieszkalny.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego S. G. podał w piśmie z dnia 20 listopada 2008r., że w wyniku zniesienia współwłasności nieruchomości nie jest już właścicielem nieruchomości położonej przy ul. K. w K. (działka nr ..., obr. [...]), a jego następcą prawnym jest uczestnik R. G.. S. G. podtrzymał skargę w niniejszej sprawie, co potwierdził dodatkowo w piśmie z dnia 16 grudnia 2008r.

Uczestnik R. G., który w sprawie brał udział już uprzednio będąc stroną postępowania administracyjnego, w piśmie z dnia 26 listopada 2009r. akcentował obowiązek organów prowadzenia postępowania legalizacyjnego na gruncie przepisów art. 37- 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, przy respektowaniu wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 24 lutego 1995r., co winno skutkować wydaniem nakazu na podstawie art. 40 w celu dostosowania przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem przez dokonanie niezbędnych zmian i przeróbek, tj. obniżenia dachu budynku o 3,5m. Zarzucał, że działania organów administracji publicznej miały na względzie wyłączenie interes inwestora i wbrew jednoznacznym wskazaniom wynikającym z powyższego wyroku oraz z naruszeniem prawa właścicieli działki nr [...] ograniczyły się do stworzenia dokumentacji sankcjonującej samowolę budowlaną. Uzasadnieniem dla powyższego nie mogą być koszty poniesione przez inwestora, zwłaszcza wobec faktu, że jego działania były świadome i zamierzone. W celu jak najszybszego przeprowadzenia inwestycji rozpoczął on budowę z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przed uprawomocnieniem się decyzji, na własne ryzyko kontynuował ją pomimo toczącego się postępowania odwoławczego, a potem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Do daty wyrokowania stanowiska stron i uczestników nie uległy zmianie, przy czym na rozprawie dnia 21 czerwca 2011r. S. G. oświadczył dodatkowo, że faktycznie zabudował swoją działkę, ale musiał dostosować się do zabudowy istniejącej już na działce P. P..

W sprawie niniejszej po wniesieniu skargi wydano następujące orzeczenia w kwestiach incydentalnych.

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 24 października 2001r., sygn. akt II SA/Kr 280/99 zawiesił postępowanie sądowe w sprawie z powodu śmierci uczestniczki A. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który stał się właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy na podstawie na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ), postanowieniem z dnia 25 lipca 2008r. podjął z urzędu postępowanie, zaś sprawę prowadzono pod sygn. akt. II SA/ Kr 703/08.

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone ponowie postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2010r. z uwagi na śmierć uczestnika W. P..

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało podjęte postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2011r. po uzyskaniu w celach dowodowych akt Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie sygn. I Ns 1513/03/P oraz złożeniu przez M. P. dodatkowych wyjaśnień w piśmie z daty 28 lutego 2011r.

I tak, z odpisu skróconego aktu zgonu W. P., dostępnego w aktach sprawy sygn. II SA/Kr 563/11 - znanej stronom i Sądowi z urzędu, jak również z takiego dokumentu znajdującego się w aktach I Ns 1513/03/P wynika, że wyżej wymieniony zmarł 14 sierpnia 2003r., zaś jego małżonką jest M. P..

Postanowieniem z dnia 17 lutego 2004r., sygn. akt I Ns 1513/03/P, wydanym w sprawie z wniosku R.G. a przy uczestnictwie A.G., M. P., P. C.P. i D. P. o stwierdzenie nabycia spadku po W. P., wniosek został oddalony. Apelacja od tego postanowienia złożona przez A. G. i R. G. została odrzucona postanowieniem z dnia 22 marca 2004r., sygn. sygn. akt I Ns 1513/03/P, jako wniesiona po upływie ustawowego terminu, zaś zażalenie wnioskodawcy i uczestniczki na to postanowienie oddalono prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2004r., sygn. akt. II Cz 1527/04. Nie są znane motywy oddalenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po W. P., albowiem nie sporządzono uzasadnienia postanowieniem z dnia 17 lutego 2004r., sygn. akt I Ns 1513/03/P . Wszelkie zgromadzone w aktach I Ns 1513/03/P dokumenty dotyczące kręgu spadkobierców po W. P., nie wskazują by zmarły pozostawił testament lub spadkobierców ustawowych innych niż żona M. P. oraz dzieci P. P. i D. P.. Stan powyższy pokrywa się z faktami podawanymi w pismach, w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto, M. P. wyjaśniła w piśmie z dnia 28 lutego 2011r., że spadek po W. P. został objęty przez spadkobierców – w tym uczestniczkę, nie wskazując innych niż wyżej wymienieni, uprzednio ujawnieni synowie spadkodawcy.

Po podjęciu zawieszonego postępowania niniejsza sprawa została zarejestrowania pod sygn. akt II SA/Kr 562/11, przy czym także po tej dacie do chwili wyrokowania nie ujawniono odmiennego niż dotąd wskazywanego kręgu spadkobierców zmarłego W.P..

Uwzględniając skargę Sąd Wojewódzki wskazał, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydanie z naruszeniem licznych przepisów prawa, zaś wystąpienie stwierdzonych uchybień uzasadnia uchylenie obu kontrolowanych aktów administracyjnych.

Z powołanych na wstępie decyzji oraz przedstawionych akt administracyjnych wynika, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, piętrowego, z mieszkalnym poddaszem, realizowanego przez P. P. na działce nr ..., obr. [...], przy ul. K. w K. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 5 sierpnia 1993r., nr 266/ 93, znak AN-III-2-XII.WS-7353-89/93, o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę, którą utrzymano w mocy decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 4 listopada 1993r., znak RP-NB-7351/P/84/93 . Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 lutego 1995r., sygn. akt SA/Kr 108/94, jako wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia w sposób niewątpliwy, czy realizacja budynku o wysokości 11,35 ograniczy zamierzenia budowlane skarżącego S. G. i innych właścicieli nieruchomości sąsiednich. W wyroku tym wskazano na istotne w stanie faktycznym sprawy przepisy prawa, dokonano ich wykładni oraz zawarto zalecenia co do dalszego toku postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd Wojewódzki wskazał, że przedstawione wraz z odpowiedzią na skargę akta administracyjne obejmują nie tylko materiał zgromadzony do momentu wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydent Miasta Krakowa nr 688/98 z dnia 19 października 1998r., znak NB.02-7355-30-1288/98/IO, ale również z okresu późniejszego – tj. do 15 lipca 1999r., służący wydaniu kolejnych decyzji. Powyższe potwierdzają wskazania Wojewody Małopolskiego zawarte w piśmie przewodnim z dnia 15 lipca 1999r., złożonym wraz z odpowiedzią na skargę w sprawie oznaczonej pierwotnie sygn. akt II SA/Kr 907/99, następnie - II SA/Kr 1258/09 i ostatecznie - II SA/Kr 563/11. Niniejsza sprawa pozostaje nadto w związku z zarejestrowaną do sygn. akt II SA/Kr 2118/99, potem – II SA/Kr 1259/99 i ostatecznie – II SA/Kr 564/11. Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 lutego 1995r., sygn. akt SA/Kr 108/94 w sprawie niniejszej - odmiennej przedmiotowo - ma to znaczenie, że eliminuje od momentu jego wydania na przyszłość ostateczną decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego budynku, co nawet przy braku innych, wcześniejszych powodów dla działań organów nadzoru budowlanego otworzyło drogę w sprawie rozstrzygnięcia o legalności robót budowlanych. Zwraca też uwagę na istotne przepisy służące ochronie praw osób trzecich z uwagi na wysokość projektowanego budynku, która przy określonym jego usytuowaniu może mieć wpływ na niedopuszczalne ograniczenie prawa do zabudowy sąsiednich nieruchomości. Wybór przepisów, na podstawie których należało prowadzić niniejsze postępowanie warunkuje szereg okoliczności. Na tę istotną kwestię w znacznym zakresie trafnie naprowadza decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia 6 grudnia 1995r., znak RP.II-7351/76/95/P. Zawiera ona też prawidłowe rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Niektóre zawarte w niej wskazania wymagają jednak rozwinięcia lub uzupełnienia.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w stanie faktycznym sprawy, w pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę na treść art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Ten ostatni przepis przewiduje zaś, że art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne - do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Te dotychczasowe przepisy stanowią regulacje zawarte w ustawie z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, a są nimi w szczególności art. 37 ust. 1-2 i art. 42 oraz w zależności od ustaleń, także art. 40. Używane w art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pojęcia zakończenia budowy, czy wszczęcia postępowania wymagają zdefiniowania. Przy spełnieniu przesłanek do stosowania przepisów dotychczasowych, organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie dopiero po wykluczeniu tychże przesłanek powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 tej ustawy, zgodnie, z którym organ ten winien nałożyć obowiązek dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności jej stanu z obowiązującym prawem. Decyzja wydana w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października Prawo budowlane jest decyzją samoistną, czyli stanowi samodzielny tytuł do wykonania nakazanych zmian lub przeróbek. Zobowiązany jest zatem zwolniony od obowiązku uzyskania odrębnego pozwolenia. Wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych jego elementów, usunięciu niewłaściwie wykonanych urządzeń i przebudowie prowadzącej do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów obowiązującego prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Rozbiórka niektórych elementów, czy przebudowa może zaś zmierzać do zapewnienia zgodności z przepisami chroniącymi interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jedynie w przypadku, gdy nie zostają w stanie faktycznym sprawy spełnione przesłanko do uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 37 i 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, otwiera się droga do stosowania art. 42 tej ustawy.

Przy stosowaniu powyższych regulacji Sąd Wojewódzki miał na względzie, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Przyjęcie tego poglądu pozwala na odstąpienie od stosowania art. 37 Prawa budowlanego, nie mniej jednak tyko wówczas, gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zrealizował obiekt tożsamy (bez istotnych odstępstw od warunków w niej przewidzianych) oraz nie kontynuował samowolnie robót budowlanych już po eliminacji z obrotu prawnego takiej decyzji. O ile w stanie faktycznym sprawy nie byłyby spełnione przesłanki z art. 103 ust. 2 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w zależności od pozostałych okoliczności należało - zdaniem Sądu - stosować art. 48 tej ustawy, albo art. 51. Także w tym przypadku, za utrwalony w orzecznictwie Sąd Wojewódzki uznał pogląd, upoważniający do odstąpienia od stosowania art. 48 i prowadzenia postępowania w trybie art. 51 w warunkach wyżej wskazanych.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego sprawy Sąd Wojewódzki wytknął, że z naruszeniem wymogów wynikających z art. 7, art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. zarówno w zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 października 1998r. nie ustalono istotnych okoliczności. Analogicznymi wadami była dotknięta pierwsza decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 września 1995r. która została trafnie uchylona decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 6 grudnia 1995r. W szczególności, w żadnej decyzji nie podano czy postępowanie toczy się na wniosek, czy z urzędu i w jakiej dacie zostało ono wszczęte - pomimo, że kwestie te mają zasadnicze znaczenia dla wyboru podstaw prawnych rozstrzygania. Nie ustalono także prawidłowo istotnej w tym zakresie okoliczności, czy przed datą 1 stycznia 1995r. inwestor zakończył budowę. Pojęcia zakończenia budowy w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji nie tylko nie definiowano, ale nawet nie używano. O ile organ pierwszej instancji twierdzi lakonicznie w decyzji z dnia 18 września 1995r. oraz kolejnej wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, że budynek znajduje się w stanie surowym zamknięty (budynek z dachem i oknami), a do zrobienia pozostały prace wykończeniowe, to stanowisko jest błędne i sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w postaci zapisów w dzienniku budowy, czy danych zawartych w protokołach oględzin. O ile zaś organ drugiej instancji stwierdza dodatkowo, że w niniejszym przypadku do wykonania pozostały roboty wykończeniowe, czyli niewymagające zezwolenia budowlanego, popełnia analogiczne uchybienie. Budynek mieszkalny jednorodzinny, piętrowy z mieszkalnym poddaszem nie może funkcjonować "w stanie surowym zamkniętym" , tj. bez instalacji wewnętrznych i zewnętrznych wraz z przyłączami albo innych alternatywnych urządzeń budowlanych, a ich wykonanie wymaga posiadania pozwolenia na budowę. Tę błędną ocenę możliwą do dokonania w sposób prawidłowy już w dacie wydania zaskarżonej decyzji potwierdza materiał zgromadzony w aktach administracyjnych przedstawionych w sprawie niniejszej wraz z odpowiedzią na skargę, z którego wynika, że inwestor uzyskał w późniejszym terminie następujące decyzje Prezydenta Miasta Krakowa:

- z dnia 26 maja 1997r., nr 275/97/A, znak AP-01-4-7351-178-166/97 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przyłącza wodno-kanalizacyjnego oraz gazowego dla przedmiotowego budynku mieszkalnego,

- z dnia 11 marca 1998r., nr 118/98/A, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej w przedmiotowym budynku mieszkalnym.

Postępowania powyższe prowadzono bez udziału właścicieli działek sąsiadujących.

W rozważaniach nie zwrócono uwagi na fakt, że zgromadzony, a nie poddany analizie i ocenie materiał dowodowy zdaje się świadczyć, że inwestor rozpoczął budowę bez ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę. Na to, że budowę rozpoczęto nielegalnie naprowadzają już pierwsze wpisy w dzienniku budowy dokonane przez kierownika budowy i inspektora nadzoru Z. C.. I tak, już w dniu 5 sierpnia 1993r. – a więc w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ pierwszej instancji, wyżej wymieniony odnotował w dzienniku budowy: "Objąłem kierownictwo nad budową domu mieszkalnego jednorodzinnego. Budynek wytyczył uprawniony geodeta zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym. Rozpoczęto roboty ziemne pod ławy i fundamenty zgodnie z wytyczeniem i dokumentacją". Kolejne wpisy dokonane do momentu wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę przez organ odwoławczy – a więc do dnia 4 listopada 1993r., odzwierciedlają fakt realizacji budynku aż do I pietra (wpisy z dat 13 października 1993r., 25 października 1993r., 2 listopada 1993r.) determinując zasadnicze parametry związane z usytuowaniem obiektu. Do podobnych wniosków prowadzi zawiadomienie P. P. z dnia 28 sierpnia 1993r., jak również twierdzenia zawarte w pismach stron sprzeciwiających się budowie. Powyższe potwierdza opis przebiegu budowy domu zawarty na str. 3 opinii technicznej sporządzonej na zlecenie P. P. przez mgr inż. L. S. z dnia 30 czerwca 1996r. W obu decyzjach brak też ustaleń, jakiego dokładnie obiektu budowlanego dotyczyło wyeliminowane następnie z obrotu prawnego pozwolenie na budowę, w jakim zakresie zrealizowano budynek w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę, czy jest to obiekt tożsamy z objętym pozwoleniem, jak również, czy był on realizowany z odstępstwami od ustalonych warunków i czy ewentualne odstępstwa mają charakter istotny z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego. Na to, że dokonywano odstępstw naprowadza choćby zapis w dzienniku budowy o wykonaniu dodatkowego okna. Zapis ten pozostaje jednakże w sprzeczności z treścią oświadczenia Z. C. z dnia 19 czerwca 1999r., który nie ujawnił w nim żadnych odstępstw od pozwoleń na budowę z dnia 5 sierpnia 1993r. znak NB AN-III-2-XII.WS-7353-89/93. Poza wszelkimi ustaleniami pozostała przy tym kwestia usytuowania obiektu w relacji do nieruchomości sąsiednich, w tym jego wysokości i rzędnych określających poziom terenu od którego został faktycznie wzniesiony, chociaż na doniosłość tego zagadnienia naprowadzał wyrok eliminujący z obrotu prawnego wydane w toku instancji decyzje o pozwoleniu na budowę, zaś w sprawie niniejszej zarzucano dodatkowo nadsypanie ternu niezgodnie z tymi decyzjami. W tym zakresie nie rozważono, w szczególności zasadności nałożenia na inwestora obowiązku wykonania ewentualnych zmian albo przeróbek przez wydanie decyzji w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, względnie art. 51 nowej ustawy, w celu obniżenia jego wysokości do zgodnej z przepisami. Wszystkie wyżej wskazane kwestie należało - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - w kontrolowanych decyzjach wyjaśnić tym bardziej, że w toku postępowania administracyjnego istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności były przedmiotem zarzutów stron, w szczególności zaś S. G. i A. P.. Niezależnie od już sygnalizowanych uchybień w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia, których wystąpienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem nie pozwala na wybór właściwych przepisów prawa materialnego, kolejną przesłanką do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 października 1998r. jest brak ustaleń w decyzjach co do kręgu stron, czemu towarzyszy brak dokumentów urzędowych dotyczących własności umożliwiających ich prawidłowe określenie. Kwestia stron nie była przedmiotem zarzutów w toku postępowania administracyjnego. Z przedstawionych akt administracyjnych – w tym rozdzielników kontrolowanych decyzji – wynika, że krąg stron był tożsamy z występującym w sprawie o zatwierdzenie projektu realizacyjnego i udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowego budynku mieszkalnego. Za stronę niniejszego postępowania administracyjnego była uznawana między innymi A. W., jako właścicielka działki nr ..., sąsiadującej bezpośrednio ze stanowiącą teren inwestycji działką nr ..., obr. [...], przy ul. K. w K. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, w związku z czynnościami mającymi na celu ustalenie spadkobierców tej uczestniczki, która jak się wydawało pierwotnie zmarła po wniesieniu skargi, uzyskano odpis skrócony aktu zgonu A. W.. Z dokumentu tego wynika jednak, że A. W. zmarła w dniu 9 lutego 1997r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 października 1998r. Strony i uczestnicy niniejszego postępowania nie twierdzili, że byli następcami prawnymi wyżej wymienionej pod jakimkolwiek tytułem Z informacji uzyskanych w toku czynności podejmowanych w postępowaniu sądowym od S. G. oraz od niezgłaszających udziału w sprawie M. K.-W. i G. W. wynika, że jeszcze przed śmiercią A. W. zbyła powyższą nieruchomość S. J., zaś tenże sprzedał ją M. K.-W. i G. W. aktem notarialnym z dnia 7 września 1999r., Rep. A Nr 1356/99. Powołane okoliczności wskazują, że stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego i adresatem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 października 1998r. nie mogła być nieżyjąca A. W.. Nadto naprowadzają one, że stroną jako właściciel działki nr ... winien być S. J. , który nie został jednak zawiadomiony o postępowaniu w sprawie nie uczestniczył i nie otrzymywał decyzji. Fakty ujawnione w postępowaniu sądowoadministracyjnym korespondują ze znanymi stronom i uczestnikom oraz Sądowi z urzędu materiałami zgromadzonymi w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy sygn. akt II SA/Kr 564/11. W aktach tych znajduje się oświadczenie P. P. z dnia 2 lipca 1999r., który podał, że według posiadanych przez niego informacji właścicielem działki nr ..., obr. [...] jest obecnie S. J., a poprzedni właściciel A. W. nie żyje. Nie jest rzeczą Sądu Wojewódzkiego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 października 1998r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do przeprowadzenia której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa. W związku z sygnalizowaną przez skarżącego zmianą stanu prawnego w toku postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek której S. G. w dacie orzekania nie był już współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr ... Sąd Wojewódzki wskazał, że powyższe nie pozbawia go przymiotu strony w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a. Skierowane do S. G. decyzje, które zaskarżył funkcjonowały bowiem w obrocie prawnym, rodząc określone konsekwencje jeszcze przed zmianą stanu prawnego, co powoduje, że także aktualnie skarżący ma interes prawny w żądaniu dokonania kontroli ich legalności.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł P. P., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie -Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 lutego 1995 r. określających cel dalszego postępowania, jako "ustalenie możliwości zabudowy działki S.G. m.in. z uwagi na usytuowanie budynku W. P. oraz uszanowaniu zamierzeń samego właściciela działki" i wskazujących przepisy prawa mające zastosowanie w tej sprawie przy braku zabudowy na działce sąsiedniej. Nieuwzględnienie tej oceny wyraża się w stwierdzeniu, że wyrok ten "w sprawie niniejszej odmiennej przedmiotowo - ma to znaczenie, że eliminuje od momentu jego wydania na przyszłość ostateczną decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego budynku, co...otworzyło drogę w sprawie rozstrzygnięcia o legalności robót budowlanych". Zmienia to w zasadniczy sposób cel postępowania ustalony wyrokiem Sądu z dnia 24 lutego 1995 r. i wbrew wskazaniom zawartym w tym wyroku dokonuje ponownej oceny kwestii, które były już przedmiotem oceny sądowej i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień;

- art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a przez nieuwzględnienie skutków tego, że w dniu wyrokowania nieruchomość należąca uprzednio do S. G. została zabudowana przez nowego właściciela zgodnie z jego zamierzeniami, przy czym nie ustosunkowano się do wniosku uczestnika, że w tej sytuacji nie istnieje już przedmiot ochrony wskazany w powołanym wyżej wyroku, którym była działka niezabudowana, co winno skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;

- art. 50 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a przez uznanie, że skarżący S. G. zachował prawa strony, mimo że w toku postępowania sądowego przestał być właścicielem działki nr ..., o ochronę której występował z uwagi na skutki dla tej działki wynikające z wybudowania przez P. P. budynku na działce sąsiedniej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez błędne uznanie za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: niezbadanie legalności rozpoczęcia budowy na podstawie uchylonych decyzji wyrokiem Sądu z dnia 24 lutego 1995 r., brak ustaleń jakiego obiektu budowlanego dotyczyło wyeliminowane z obrotu prawnego pozwolenie i czy zrealizowany obiekt jest tożsamy z objętym pozwoleniem oraz czy był on realizowany z odstępstwami od ustalonych warunków, mającymi istotny charakter; brak ustaleń, w decyzjach co do kręgu stron; nie podanie w decyzjach, czy postępowanie toczy się na wniosek, czy z urzędu;

- art. 5 p.p.s.a przez nieskuteczne działanie w celu usunięcia przyczyn uniemożliwiających załatwienie sprawy przez ponad 12 lat.

Wskazując na te zarzuty P.P. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom.

Najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. polegający na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, iż skarżący S. G. zachował prawa strony, mimo że w toku postępowania sądowego przestał być właścicielem działki nr 184/1, o ochronę której występował. Zarzut ten okazał się trafny, a jego zasadnie wywiedziona podstawa usprawiedliwia uchylenie zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do wymienionego wyżej zarzutu należy stwierdzić, że stosownie do brzmienia art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Przewidziana w tym przepisie legitymacja skargowa stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Istotą tej legitymacji skargowej jest uprawnienie podmiotu, którego prawa są naruszone do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie ... s. 122 i 123 a także glosa J. Zimmermanna do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r. sygn. akt OZ 340/04, OSP 2005, z. 4, poz. 51 s. 21).

Przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Sąd Wojewódzki była skarga S. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 grudnia 1998r., nr NB.I-7351-29/98/Pw, w przedmiocie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku przez właściciela działki sąsiedniej, ochrony zaś swoich praw skarżący upatrywał w utrudnieniach w realizacji własnych zamiarów inwestycyjnych na terenie swojej działki.

Nie jest w sprawie sporne, że S. G., już po wniesieniu skargi do Sądu Wojewódzkiego powiadomił ten Sąd, że utracił tytuł prawny do swojej działki i wskazał na swojego syna jako następcę prawnego w odniesieniu do tej działki. Okazało się zatem w toku rozpoznawania sprawy sądowej, że skarżący S. G. nie jest już właścicielem nieruchomości położonej przy ul. K. w K. (nr ... obr. [...]), tak bowiem wynika z pisma z dnia 20 listopada 2008 r. w którym oświadcza, że w wyniku zniesienia współwłasności jego następcą prawnym jest R. G., który jest osobą bezpośrednio zainteresowaną i do niego należy ostateczna decyzja w kwestii kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż charakter niniejszej sprawy i zakres rozstrzygnięcia zobowiązywały Sąd Wojewódzki do zbadania, czy skarżący zachował legitymacje do uczestniczenia w postępowaniu przed sądem.

Opierając się na wykładni systemowej należy podzielić wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie pogląd zgodnie, z którym pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym, a zatem wynikać on musi, podobnie jak w przypadku interesu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., z przepisów prawa materialnego odnoszącego się do praw lub obowiązków podmiotów uczestniczących w postępowaniach publicznoprawnych. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje, o ile norma publicznoprawna mająca zastosowanie w sprawie administracyjnej wiąże się z prawem własności określonego podmiotu. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym mają zastosowanie przepisy p.p.s.a., a nie przepisy kodeksu postępowania cywilnego, nie można zatem przyjąć, że zbycie w toku sprawy rzeczy lub prawa, objętych sporem, nie ma wpływu na dalszy bieg sprawy jak to stanowi art. 192 pkt 3 k.p.c. Z tego powodu Sąd Wojewódzki, stwierdzając w treści zarządzenia z dnia 3 grudnia 2008 r., że utrata przez S. G. prawa własności nieruchomości nie ma wpływu na pozostawanie stroną postępowania błędnie wezwał go do ostatecznego zajęcia stanowiska w sprawie, przez to czy skargę popiera, czy ją cofa. Błędnie też Sąd Wojewódzki stwierdził brak po stronie R. G. legitymacji do wniesienia skargi i jej popierania, czego nie można było zastąpić uczestniczeniem tego podmiotu w postępowaniu sądowym, lecz w innym charakterze niż skarżący Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której wbrew woli obecnego właściciela nieruchomości kontynuowane byłoby postępowanie sądowe dotyczące jego interesu prawnego z woli osoby, która tego interesu już nie posiada.

Z tych tez powodów przedwczesne byłoby orzekanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w merytorycznej warstwie sprawy, w tym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Badając legitymację skargową R. G. Sąd Wojewódzki winien zwrócić się do niego o przedstawienie dokumentu potwierdzającego nabycie nieruchomości położonej przy ul. K. w K. (nr ..., obr. [...]) z jednoczesnym zapytaniem, czy jako następca prawny S. G. podtrzymuje skargę przez niego wniesioną.

Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie z mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz strony wnoszącej skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym.