Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2513/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skarg J. L., B. P., J. K. i A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak : [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 tzw. specustawy drogowej - ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2031), po rozpatrzeniu odwołań C. S., B. P., J. K., A.P., A. K., A. K., P. S., B. R., B. R., J. L., reprezentowanego przez adw. W.O., M. L., T. F., M. K., M. P., T. J., W.W., D.W., B.B, A. W., E. W., reprezentowanej przez B. S., M.K., reprezentowanej przez T. K., J. S., reprezentowanego przez r.pr. E. P., W. K., A. K. i Z. K. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] - zachodniej obwodnicy [...] na odcinku od drogi krajowej nr [...] ([...]) w m. [...] do węzła [...] w ramach zadania: " [...] w ciągu drogi ekspresowej [...] wraz z obwodnicą [...] ", odcinek II węzeł [...] [...] (bez węzła) - droga krajowa [...] ([...]) w m. [...] wraz z infrastrukturą - uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części szczegółowo opisanej i w tym przedmiocie orzekł, a w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r., uzupełnionym pismami z dnia [...] maja 2015 r., znak: L.dz. [...], oraz z dnia [...] maja 2015 r., znak: L.dz. [...], inwestor - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez K. M., Wiceprezesa Zarządu spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: Budowa drogi ekspresowej [...] - zachodniej obwodnicy [...] na odcinku: od [...] ([...]) w m. [...] do węzła "[...] " w ramach zadania: "[...] " [...] węzeł [...] - [...] 1 ([...]) w m. [...].

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r.( poz. 687, z późn. zm.), art. 92, art. 93 i art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm.), oraz art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), Wojewoda [...] wydał w dniu [...] listopada 2015 r. decyzję Nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] - zachodniej obwodnicy [...] na odcinku od drogi krajowej nr [...] ([...]) w m. [...] do węzła [...] w ramach zadania: "[...] ", odcinek [...] węzeł [...] (bez węzła) - droga krajowa [...] ([...]) w m. [...] wraz z infrastrukturą zwaną dalej "decyzją Wojewody [...] ".

Organ w nawiązaniu do złożonych odwołań wskazał w szczególności, że zdaniem odwołujących się B. P., J. K. i A. P. decyzja Wojewody [...] nie została im doręczona, a dodatkowo w jej uzasadnieniu nie wskazano na przysługujące skarżącym prawa, Wojewoda [...] nie uwzględnił stanu postępowań w przedmiocie wniosków o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczących należących do skarżących nieruchomości, które zostały zawieszone postanowieniami Wojewody [...], Wojewoda [...] przywołał w decyzji Wojewody [...] nieogłoszoną i niedoręczoną im "decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", o której wydaniu skarżący nie byli poinformowani, mimo że dotyczy ona ich interesów i rzutuje na postępowania, które są prowadzone w przedmiocie zezwoleń na budowę na należących do skarżących nieruchomościach.

B. P., J. K. i A. P. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] i "zobowiązanie Wojewody [...] do przestrzegania prawa".

Odwołujący się – J. L. i M. L. zaskarżyli decyzję Wojewody [...] nie podnosząc przy tym jakichkolwiek zarzutów wobec tej decyzji.

Minister wskazał, że rozpoznając odwołania miał na uwadze zakres postepowania odwoławczego i kompetencje obejmujące zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

Organ podkreślił, że rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...], w tym zbadał poprawność postępowania organu i instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji Wojewody [...], jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniach i uzupełniających je pismach.

Minister wyjaśnił, że w dniu 27 października 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1590), zwana dalej "ustawą zmieniającą", której art. 1 wprowadził zmiany m.in. w przepisach rozdziału 2a specustawy drogowej regulującego postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej, do postępowań w sprawach prowadzonych na podstawie specustawy drogowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. W myśl zaś art. 5 ust. 2 ww. do postępowań, o których mowa w ust. 1, na wniosek właściwego zarządcy drogi, stosuje się przepisy art. 11f ust. 1 pkt 8 lub art. 12 ust. 7 i 8 specustawy drogowej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Wobec nie złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej, w przedmiotowym postępowaniu stosuje się przepisy dotychczasowe.

W myśl art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wystąpił do Wojewody [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez K.M.- Wiceprezesa Zarządu spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Przed złożeniem wniosku, zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, inwestor uzyskał następujące opinie: - Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] Zarządu Powiatu [...], wyrażoną w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...],- Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...],- Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...].

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Stosownie do art. 11 d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Organ stwierdził - przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z:- decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie drogi ekspresowej [...] - zachodniej obwodnicy [...] na odcinku od drogi krajowej nr [...] w m. [...] do węzła [...] " w ramach zadania "[...] ", zwaną dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach",- decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], udzielającą pozwoleń wodnoprawnych, sprostowaną postanowieniem Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...],- decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, częściowo wygaszoną decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...],- decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], udzielającą pozwoleń wodnoprawnych,- decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], udzielającą pozwoleń wodnoprawnych,- decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2015 r" znak: [...], udzielającą pozwoleń wodnoprawnych,- decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], udzielającą pozwoleń wodnoprawnych,- decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2015 r" znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego,- decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r" znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego,- decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego,- decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2015 r" znak: [...], udzielającą pozwoleń wodnoprawnych,- decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], udzielającą pozwoleń wodnoprawnych,- postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], zwanym dalej "postanowieniem uzgadniającym", sprostowanym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r" znak: [...], uzgadniającym realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określającym warunki jego realizacji.

Następnie organ ocenił, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku także opinie:- [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...],- Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...].

Pismem z dnia [...] marca 2015 r" znak: [...], Departament Organizacji Ochrony Zdrowia Ministerstwa Zdrowia, w odpowiedzi na wystąpienie inwestora o wyrażenie opinii w przedmiocie planowanej inwestycji drogowej poinformował, że obszar na którym ma być realizowane projektowane przedsięwzięcie nie posiada statusu uzdrowiska. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie jest wymagana opinia Ministra Zdrowia.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], Dyrektor Urzędu Morskiego w [...] odmówił wydania opinii w sprawie wniosku inwestora dotyczącego przedmiotowej inwestycji drogowej wskazując, że inwestycja ta znajduje się poza obszarem morskich portów i przystani oraz poza obszarem pasa nadbrzeżnego brzegu morskiego. Powyższe powoduje, że w przedmiotowej sprawie nie jest wymagana opinia dyrektora właściwego urzędu morskiego.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], Dyrektor Okręgowego Urzędu [...] w [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania opinii w odniesieniu do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wyjaśniając, że w granicach obszaru objętego opracowaniem nie ma terenów górniczych. Tym samym uznać należało, że w przedmiotowej sprawie nie jest wymagana opinia właściwego organu nadzoru górniczego.

Ponadto, pismem z dnia [...] lutego 2015 r., znak: L.dz. [...], inwestor wystąpił o wydanie opinii do [...] S.A. [...] w [...], jako właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej. Brak odpowiedzi w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, zgodnie z art. 11d ust. 2 specustawy drogowej, potraktowano jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Do wniosku inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi akty administracyjne: decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, ww. decyzje Marszałka Województwa [...] udzielające pozwoleń wodnoprawnych.

W ocenie Ministra wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej.

Następnie, Minister poddał kontroli przeprowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie i stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Wojewoda [...], pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o powyższym w drodze obwieszczeń: -w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] w dniach od [...] czerwca do [...] września 2015 r., -w Urzędzie Miasta [...] w dniach od [...] czerwca do [...] lipca 2015 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tym samym terminie,- w Urzędzie Miasta [...] w dniach od [...] czerwca do [...] lipca 2015 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tym samym terminie,- w Urzędzie Gminy [...] od dnia [...] czerwca 2015 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu od tego samego dnia, - w prasie lokalnej - "[...] ", wydanie z dnia [...] czerwca 2015 r.

W przedmiotowym obwieszczeniu organ pierwszej instancji poinformował strony o miejscu, gdzie strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji.

W toku postępowania przed Wojewodą [...] strony postępowania wniosły zastrzeżenia wnioski, które organ pierwszej instancji przesłał inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do zagadnień poruszonych przez strony postępowania.

Z uwagi na nałożony w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko oraz z uwagi na wniosek inwestora o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, działając na podstawie art. 89 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, pismem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], działając na podstawie art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, pismem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], zwrócił się do Wojewody [...] o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia drogowego w trybie art. 33-36 i art. 38 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Spełniając powyższy obowiązek, obwieszczeniem z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda [...] poinformował o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem uzgadniającym uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. Postanowienie uzgadniające zostało następnie sprostowane postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...].

Uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] listopada 2015 r. decyzję Nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej,

Minister wskazał, że zgodnie z art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowej tych gmin, a także w prasie lokalnej. W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające obwieszczenie o wydaniu przedmiotowej decyzji: w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] w dniach od [...] listopada do [...] grudnia 2015 r., w Urzędzie Miasta [...] w dniach od [...] listopada do [...] grudnia 2015 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu od dnia [...] listopada 2015 r., w Urzędzie Miasta [...] w dniach od [...] do [...] grudnia 2015 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu w tym samym terminie, w Urzędzie Gminy [...] w dniach od [...] grudnia 2015 r. do [...] stycznia 2016 r. oraz na stronie internetowej tego urzędu od dnia [...] grudnia 2015 r., w prasie lokalnej - "[...] ", wydanie z dnia [...] listopada 2015 r.

Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości.

W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Analizując dalej decyzję organu pierwszej instancji Minister stwierdził, że czyni ona zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:1000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca integralną część decyzji). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załączniki nr 3-19 do decyzji, będące jej integralną częścią). Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 1 do decyzji, będący jej integralną częścią. W decyzji określono także nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, jak również określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej, a także określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej organ I instancji ustalił również obowiązek dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii, określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków, a także zezwolił na ich wykonanie.

Decyzja Wojewody [...] określa również termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Pozytywnie należy ocenić określenie przez Wojewodę [...] - biorąc pod uwagę dyspozycję art. 16 ust. 2 specustawy drogowej - terminu wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (najkrótszy dopuszczalny termin).

W dniu [...] czerwca 2016 r. do Wojewody[...] wpłynął wniosek inwestora o nadanie decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, działając na podstawie art. 17 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 108 § 2 k.p.a. , Wojewoda [...] wydał postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], o nadaniu decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności.

Na ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zostały wniesione zażalenia do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, które zostaną rozpatrzone w odrębnych rozstrzygnięciach.

Minister stwierdził, że w jego ocenie decyzja organu pierwszej instancji wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej, a przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia organowi odwoławczemu korektę zaskarżonej decyzji przez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

Organ odwoławczy podkreślił, że mając na uwadze konieczność dokonania kontroli zakresu ingerencji w prawa majątkowe stron postępowania również pod kątem zachowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz płynących z niej zasad przydatności, konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji. Według Ministra Infrastruktury i Budownictwa konieczna jest merytoryczna kontrola zasadności ingerencji w prawa jednostki przy realizacji inwestycji. Minister Infrastruktury i Budownictwa stoi na stanowisku, że organ administracji publicznej ma obowiązek badania zasadności zajęcia danych nieruchomości pod inwestycję.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przedstawionego przez inwestora, w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego, stanowiska odnośnie zasadności objęcia liniami rozgraniczającymi teren inwestycji działki o nr ew. [...], z obrębu [...], stanowiącej własność B. R. i B.R., nie wskazuje na przydatność i niezbędność omawianej działki dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto z wyjaśnień udzielonych przez inwestora w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], wynikało, że dla realizacji przedmiotowej inwestycji niezbędne jest zajęcie działki o nr ew. [...] (stanowiącej własność T.F.) i działki o nr ew. [...] (stanowiącej własność G. S. i T. S.), z obrębu [...] [...], w zakresie mniejszym niż to wynika z wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W ww. piśmie z dnia [...] marca 2016 r. inwestor wyjaśnił, iż istnieje techniczna możliwość skrócenia zjazdu na działkę o nr ew. [...] oraz korekty linii rozgraniczającej, dzięki czemu nastąpi zmniejszenie zajętości terenu własności T. F.. W konsekwencji - jak wskazał inwestor - konieczne jest wykonanie dodatkowego podziału działki o nr ew. [...], której część zostanie przejęta na rzecz projektowanego pasa drogowego, natomiast część pozostanie własnością dotychczasowego właściciela.

Inwestor wskazał również, iż podobna sytuacja dotyczy działki sąsiedniej o nr ew. [...] i także istnieje techniczna możliwość skrócenia zjazdu na działkę o nr ew. [...] oraz korekty linii rozgraniczającej, dzięki czemu nastąpi zmniejszenie zajętości terenu tej działki. W konsekwencji - jak wyjaśnił inwestor - konieczne byłoby wykonanie dodatkowego podziału działki o nr ew. [...], której część zostanie przejęta na rzecz projektowanego pasa drogowego, natomiast część pozostanie własnością dotychczasowego właściciela.

Konsekwencją opisanych powyżej działań podjętych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w toku postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...] oraz złożonych przez inwestora wyjaśnień i dokumentów było pismo Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], w którym inwestor został wezwany do przedłożenia, w odpowiedniej ilości egzemplarzy, dokumentacji mapowej i projektowej, uwzględniającej konieczność wyeliminowania wskazanych powyżej uchybień oraz wprowadzenia wnioskowanych przez inwestora zmian.

Przy piśmie z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], inwestor przesłał żądane dokumenty. W piśmie tym inwestor wskazał również, że nie ulega zmianie strona tytułowa projektu zagospodarowania terenu ze względu na konieczność przeprowadzenia prac na ww. działce o nr ew. [...], z obrębu [...], związanych z przebudową sieci elektroenergetycznej. Jak wyjaśnił inwestor, niniejsza czynność kwalifikuje ww. działkę o nr ew. [...], z obrębu [...], do uwidocznienia w zestawieniu działek objętych przedmiotową inwestycją, pomimo braku stałego przejęcia przedmiotowej działki w granicę przyszłego pasa drogowego drogi [...]. Uszczegółowiając powyższe stanowisko, w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], inwestor wniósł o określenie obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu (sieci elektroenergetycznej) na ww. działce o nr ew. [...]. Inwestor wyjaśnił, iż powierzchnia zajęcia koniecznego do wykonania przebudowy nie uległa zmianie i wynosi 30 m2. W ww. piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. inwestor wniósł również o określenie obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu (sieci elektroenergetycznej) na działce o nr ew. [...] (powstałej z podziału działki o nr ew. [...]), z obrębu[...][...]. Inwestor wskazał, że powierzchnia czasowego zajęcia koniecznego do wykonania przebudowy wynosi 79 m2.

Organ wskazał, że zarówno działka o nr ew. [...], z obrębu [...], jak również działka o nr ew. [...] (powstała z podziału działki o nr ew. [...]), z obrębu [...] [...], na przesłanej przez inwestora przy ww. piśmie z dnia [...] maja 2016 r. dokumentacji, zostały objęte linią czasowego zajęcia ze względu na konieczność przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. Wobec powyższego, w ww. piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. inwestor uszczegółowił jedynie kwestie, które zostały zobrazowane na przesłanej zamiennej dokumentacji projektowej przy ww. piśmie z dnia [...] maja 2016 r. Ponadto, w ww. piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. - w związku ze skróceniem zakresu objętego przebudową urządzeń wodnych - inwestor wniósł o umorzenie postępowania w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji z tytułu przebudowy innych urządzeń wodnych dla działek o nr ew. [...] i [...], obrębu [...], oraz dla działek o nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...], z obrębu [...].

Konsekwencją przedstawionego powyżej stanowiska oraz wskazanych działań są zmiany dokonane przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. , szczegółowo określone w punktach I, II, III i VI niniejszej decyzji.

Zdaniem Ministra - analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przedstawionego przez inwestora stanowiska odnośnie zasadności objęcia liniami rozgraniczającymi teren inwestycji działki o nr ew. [...], z obrębu [...], nie wskazuje na przydatność i niezbędność przejęcia stałego części tej działki dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto z wyjaśnień udzielonych przez inwestora wynika, że dla realizacji przedmiotowej inwestycji niezbędne jest zajęcie działek o nr ew. [...] i [...], z obrębu [...] [...], w zakresie mniejszym niż to wynika z wniosku inwestora o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Brak zasadności objęcia liniami rozgraniczającymi teren inwestycji działki B. R. i B. R. o nr ew. [...], z obrębu [...], w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, winien skutkować odmową wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie, w jakim decyzja Wojewody [...] określa, że linie rozgraniczające teren drogi [...], obejmują tą nieruchomość. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w części i rozstrzyga sprawę w tym zakresie co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa w określonej części. Decyzja jest zaś nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji w tej części wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w pkt I niniejszej decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w zakresie, w jakim określa, że linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji drogowej obejmują nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem [...], z obrębu [...] i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, poprzez odmowę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej w tej części, z uwagi na brak konieczności stałego zajęcia tej działki pod inwestycję drogową co zostało szczegółowo wyjaśnione powyżej.

Przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania I instancji, niemniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że organ umarzając postępowanie organu l instancji, kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. , czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2010 r" sygn. akt VII SA/Wa 245/10, Lex nr 676054).

Stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie ma postaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Postępowanie administracyjne może więc toczyć się jedynie w sytuacji, gdy ma swój "przedmiot". Przedmiotem procesu administracyjnego jest natomiast konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracyjne są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając o niedopuszczalności takiego orzekania.

Bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W takiej sytuacji drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków zamyka, a jednocześnie kończy bieg postępowania w danej instancji, umorzenie postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1999 r" sygn. akt IV SA 1167/97, Lex nr 47913, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 292/10, Lex nr 676068, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 190/10, Lex nr 665910).

Z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem I instancji. Konieczność umorzenia postępowania organu pierwszej instancji wynikła z faktu dokonania przez inwestora w ww. piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. modyfikacji wniosku o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej poprzez wystąpienie o umorzenie postępowania w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonych poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji z tytułu przebudowy innych urządzeń wodnych wobec działek o nr ew. [...] i [...], z obrębu [...], oraz dla działek o nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...], z obrębu [...]. Skutkiem powyższego była zatem konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej w tym zakresie zaskarżoną decyzję oraz umarzającej postępowanie przed organem I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt II niniejszej decyzji).

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III niniejszej decyzji jest konsekwencją zmiany rozwiązań projektowych odnośnie ww. działek o nr ew. [...] i [...], z obrębu [...] [...], w zakresie dotyczącym zmniejszenia zajętości terenu tych działek pod przedmiotową inwestycję drogową i w rezultacie konieczności zatwierdzenia ich podziału w części niezbędnej dla realizacji inwestycji drogowej i przejęcia powstałych z ich podziału działek na rzecz Skarbu Państwa.

Rozstrzygnięcia zawarte w pkt I i III niniejszej decyzji spowodowały konieczność dokonania odpowiednich zmian w znajdującej się w pkt 7 zaskarżonej decyzji, tabeli dotyczącej ustalenia obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii. Po korektach dokonanych przez organ odwoławczy w pkt VI niniejszej decyzji, działka o nr ew. [...], z obrębu [...] i działka o nr ew. [...] (powstała z podziału działki o nr ew. [...]), z obrębu [...] [...], zostały wymienione jako nieruchomości niezbędne do czasowego zajęcia ze względu na konieczność przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu.

Konsekwencją ww. korekt musiała być zmiana niektórych załączników do decyzji Wojewody [...]. Zmiana ta została szczegółowo określona w pkt VII-IX rozstrzygnięcia niniejszej decyzji.

Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że organ i instancji w tabeli znajdującej się w punkcie 7, na stronach 14-25 decyzji Wojewody [...] określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wskazując jako cele zajęcia m.in. prace polegające na przebudowie innych urządzeń wodnych. Nie wyjaśniono przy tym, na czym polegać mają te prace.

Zgodnie z art. 11 f ust.1 pkt 8 lit. e, f, g i h specustawy drogowej, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków w zakresie przebudowy dróg innych kategorii lub dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, jak również dotyczące zezwolenia na wykonanie tych obowiązków.

W myśl art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520, z późn. zm.), przez sieci uzbrojenia terenu rozumie się wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp. Stosownie do treści art. 73 ust. 1 pkt 1 Ma ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo wodne", do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz drenowania, jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi zaś, iż melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie można określać ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku polegającego na przebudowie drenaży lub innych urządzeń wodnych, którego celem jest wyłącznie polepszenie zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienie jej uprawy oraz ochrona użytków rolnych przed powodziami. Dlatego też, koniecznym było ustalenie, czy prace polegające na przebudowie innych urządzeń wodnych, dotyczą urządzeń wodnych służących również lub wyłącznie odwodnieniu drogi.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r, znak: L.dz. [...], inwestor wskazał, iż ww. prace służą umożliwieniu wykonania obiektu budowlanego jakim jest droga ekspresowa wraz z infrastrukturą umożliwiającą jej funkcjonowanie, tj. odwodnieniem, którego integralną częścią jest odbiornik, tj. urządzenie melioracyjne bądź ciek. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż prace polegające na przebudowie innych urządzeń wodnych służą odwodnieniu drogi, a zatem wyczerpują przesłanki do wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu.

Organ drugiej instancji zauważył, że działki stanowiące tereny wód płynących w decyzji Wojewody [...] zostały ograniczone w korzystaniu ze względu na konieczność wykonania obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu. W przypadku gruntów pokrytych wodami płynącymi ustawodawca przewidział uregulowanie określone w art. 20a ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem właściwy zarządca drogi jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia na czas realizacji inwestycji terenu wód płynących, gdy inwestycja drogowa wymaga przejścia przez ten teren. W związku z powyższym, w przypadku terenów pokrytych wodami płynącymi nie zachodzi potrzeba ograniczenia w korzystaniu ze względu na obowiązek przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, czy dróg innej kategorii.

Przy ww. piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. inwestor przekazał skorygowaną dokumentację projektową uwzględniającą nieruchomości podlegające ograniczeniu w korzystaniu z tytułu przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, tj. innych urządzeń wodnych oraz skorygowane zestawienie nieruchomości znajdujących się pod wodami płynącymi.

Analizując zaskarżoną decyzję Wojewody [...] organ odwoławczy stwierdził również, że w punktach 5C i 5D tej decyzji ujęte zostały nieruchomości stanowiące tereny wód płynących i tereny linii kolejowych, w stosunku do których nie zatwierdza się podziału nieruchomości. W rzeczonych punktach decyzji Wojewody [...] powołano się na § 9 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 542, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa", które stanowiły zasadę, że wody śródlądowe oraz linie kolejowe dzielą drogi publiczne na odrębne działki ewidencyjne.

Minister wskazał, że na mocy § 1 ust. 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2013 r., poz. 1551), które weszło w życie w dniu 31 grudnia 2013 r., brzmienie przepisu § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa zostało zmienione. Obecnie obowiązujący § 9 ust. 3 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia nie zawiera regulacji w przedmiotowym zakresie (dotyczy innych kwestii). Na dzień wydania decyzji Wojewody [...], tj. [...] listopada 2015 r., § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa nie odnosił się w żaden sposób do działek stanowiących wody płynące. Przepis ten dotyczył (i dotyczy obecnie) bowiem jedynie linii kolejowych. Podkreślenia wymaga, iż powołany przepis odnosił się do wód płynących w swojej poprzedniej wersji, która została uchylona i obowiązywała do dnia 31 grudnia 2013 r. Powoływanie ww. zapisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa, w ocenie organu odwoławczego, jest zbędne w niniejszej sprawie, bowiem brak konieczności dokonywania podziałów nieruchomości pokrytymi wodami płynącymi lub stanowiącymi linie kolejowe wynika ze szczególnego uregulowania zawartego w art. 20a ust. 1 specu stawy drogowej.

Konsekwencją przedstawionego powyżej stanowiska oraz wskazanych działań są zmiany dokonane przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, szczegółowo określone w punktach IV, V i VI niniejszej decyzji.

W pkt IV niniejszej decyzji organ odwoławczy dokonał korekty pkt 5C zaskarżonej decyzji zawierającego wykaz działek znajdujących się pod wodami płynącymi. Uwzględnione zostały wyjaśnienia inwestora zawarte w ww. piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczące prawidłowej klasyfikacji działek, dla których prowadzone będą roboty polegające na przebudowie urządzeń wodnych na działkach stanowiących tereny wód płynących.

W punktach IV i V niniejszej decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił zapisy decyzji Wojewody [...], które powoływały się na nieobowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa i orzekł w tym zakresie poprzez ustanowienie zapisów uwzględniających treść art. 20a ust. 1 specustawy drogowej.

W pkt VI niniejszej decyzji organ odwoławczy dokonał zmian w tabeli znajdującej się w pkt 7 decyzji Wojewody [...], dotyczącej ustalenia obowiązku przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii, polegających na wykreśleniu z niej działek niezbędnych do przejścia inwestycji przez tereny wód płynących. Po korektach dokonanych przez organ odwoławczy w pkt IV i VI niniejszej decyzji, działki stanowiące tereny wód płynach, zostały wymienione jako nieruchomości niezbędne do przejścia przedmiotowej inwestycji przez tereny wód płynących - a nie jak to miało miejsce do tej pory - ograniczone w korzystaniu w związku z przebudową dróg innych kategorii i istniejących sieci uzbrojenia terenu.

Minister wskazał, że dokonane korekty uwzględniają wyjaśnienia inwestora w przedmiocie rodzaju przewidzianych do wykonania prac, które w rzeczywistości polegają na przebudowie innych urządzeń wodnych dla odwodnienia drogi ekspresowej.

Konsekwencją ww. korekt musiała być zmiana niektórych załączników do decyzji Wojewody [...]. Zmiana ta została szczegółowo określona w pkt VII rozstrzygnięcia niniejszej decyzji.

Ponadto, Minister podniósł, że w pkt 6 tego rozstrzygnięcia organ I instancji odmówił udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, na działkach położonych poza liniami rozgraniczającymi, dla których inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] organ I instancji wyjaśnił, że w oparciu o uzyskane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane inwestor wystąpił o budowę zjazdów z dróg dojazdowych. Organ I instancji, powołując się na definicję zjazdu wynikającą z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, z późn. zm.) stwierdził, że poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, inwestor wykonuje "utwardzenie terenu". Wobec powyższego, Wojewoda [...] odmówił udzielenia pozwolenia na "utwardzenie terenu" poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, na działkach podanych w pkt 6 zaskarżonej decyzji. W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa ten pogląd Wojewody [...] jest błędny.

Definicja normatywna "zjazdu" została wprowadzona ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953), która weszła w życie z dniem 9 grudnia 2003 r. Wynika z niej, że zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Zjazd jest zatem miejscem dostępu do drogi publicznej, niestanowiącym jednak jej części, będący elementem pasa drogowego. A zatem z definicji "zjazdu" zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że zjazd nie jest częścią drogi, lecz jest to miejsce dostępu do drogi publicznej. Definicja pojęcia "zjazdu" zawarta w ustawie o drogach publicznych jest obowiązująca także w sprawach z zakresu prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1935/11, Lex nr 1601644).

Zarówno przepisy specustawy drogowej, jak I rozporządzenia z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. z 2010 r., nr 235 poz. 1539 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie obiektów budowlanych i robót budowlanych obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i treść przepisu art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej obowiązującego aktualnie, nakazują rozumieć zjazd zarówno jako element pasa drogowego (wówczas - gdy zapewnia nieruchomości dostęp do drogi będącej zasadniczym przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - objęty jest liniami rozgraniczającymi teren i podlega wywłaszczeniu), jak i element znajdujący się poza pasem drogowym (wówczas - gdy zapewnia nieruchomości dostęp do drogi będącej zasadniczym przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - objęty jest liniami wskazującymi nieruchomości podlegające ograniczeniu w korzystaniu).

Przed nowelizacją specustawy drogowej, która wprowadziła możliwość zawarcia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleń dotyczących obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów (aktualna treść art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej) dopuszczalna była budowa i przebudowa zjazdu, z zastrzeżeniem, że dotyczyło to tylko tej części, która znajdowała się w pasie drogowym (część znajdująca się poza pasem drogowym mogła podlegać budowie lub przebudowie właśnie w oparciu o przedłożone przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane).

W ocenie Ministra, Wojewoda [...] niezasadnie odmówił udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie zjazdów z dróg dojazdowych na działkach położonych poza liniami rozgraniczającymi, dla których inwestor uzyskał oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane.

Wobec powyższego - w pkt X niniejszej decyzji - Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał korekty zapisu znajdującego się w pkt 6 zaskarżonej decyzji i zezwolił na wykonanie robót budowlanych dla których inwestor uzyskał oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto, organ odwoławczy analizując akta sprawy zakończonej wydaniem decyzji Wojewody [...] stwierdził, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] sprostował oczywistą omyłkę w postanowieniu uzgadniającym. Z uzasadnienia ww. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. wynika, iż podczas sporządzania postanowienia uzgadniającego doszło do oczywistej omyłki, wynikającej z błędu komputerowo-edytorskiego, w wyniku którego pominięto odcinek rowu [...] o długości 155,7 m. w tabeli nr 3 "Odcinki rowów przeznaczone do przebudowy", zamieszczonej w pkt 2.11 postanowienia uzgadniającego, mimo że został on uwzględniony w raporcie oddziaływania na środowisko. W związku ze stwierdzeniem rozbieżności w wydanym postanowieniu uzgadniającym, w stosunku do treści zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko ww. przedsięwzięcia, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] sprostował oczywistą omyłkę w wydanym postanowieniu uzgadniającym.

W związku z powyższym, w pkt XI niniejszej decyzji Minister Infrastruktury i Budownictwa dokonał odpowiedniej korekty w pkt 12.2 decyzji Wojewody [...] dotyczącym warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska, uwzględniających treść ww. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. prostującego oczywistą omyłkę w postanowieniu uzgadniającym.

Minister podkreślił, że dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. . Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach I-XI rozstrzygnięcia niniejszej decyzji.

Następnie Minister odniósł się szczegółowo do rozpoznawanych odwołań.

Podkreślił, że zarówno Wojewoda orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości.

Organy obu instancji mogą działać tylko w granicach wniosku inwestora i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Zgodnie z powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem dotyczącym przedmiotowej materii (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 45416, z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt il OSK 2334/15, z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 106/15, z dnia 24 lutego 2015 r" sygn. akt II OSK 3221/14, z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2621/12, z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14, z dnia 26 lipca 2013 r" sygn. akt II OSK 762/13, z dnia 17 kwietnia 2013 r" sygn. akt II OSK 432/13, z dnia 18 listopada 2010 r, sygn. akt II OSK 1968/10, z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2416/10 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt VII Sa/Wa 585/15, z dnia 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2887/14, z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa1987/14, z dnia 23 stycznia 2015 r" sygn. akt VII SA/Wa 1001/14, z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2753/13, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 561/11, z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1722/09), organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Minister przywołał też stanowisko przedstawione przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS/2/14, odmawiającym podjęcia, z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), pod kątem spełniania przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.)?". Według Sądu, Rzecznik Praw Obywatelskich w istocie rzeczy przedstawił do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, które dotyczy istotnego problemu konstytucyjnego, co do tego w jaki sposób ma być oceniana dopuszczalność pozbawienia własności z uwagi na cele publiczne [art. 21 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, z póżn. zm.)] w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny przywołał w ww. postanowieniu stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Należy ponadto mieć na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi (dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa, dla dróg powiatowych - zarząd powiatu, a dla dróg gminnych - odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta).

Minister wskazał, że zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno -budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/10, Lex nr 954404).

Organ podniósł także, że pismami z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] oraz z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień dotyczących lokalizacji przedmiotowej Inwestycji drogowej i zastosowanych rozwiązań technicznych poruszonych przez skarżące strony.

Pismami z dnia [...] marca 2016 r., znak: L.dz. [...] oraz z dnia [...] maja 2016 r., znak: L.dz. [...], inwestor odniósł się do uwag skarżących. Stanowiska inwestora organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 9 k.p.a., przesłał skarżącym stronom przy pismach z dnia [...] marca 2016 r., znak: L.dz. [...] i z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], zawiadamiając o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o możliwości przeglądania akt sprawy.

W tym miejscu wskazać należy, że organ odniósł się do zarzutów poszczególnych odwołujących się.

Jak chodzi o obecnie skarżących wyjaśnił, że nie są uzasadnione zarzuty B. P., J. K. i A. P..

I tak, decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie przepisów specustawy drogowej, która w sposób szczególny reguluje sposób doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stronom postępowania.

Zgodnie bowiem z art. 49 k.p.a. , strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Przepisem szczególnym stanowiącym podstawę zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu zawiadomienia stron wskazanego w art. 49 k.p.a. , jest art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Zgodnie z linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, szczególna forma doręczenia wskazana w art. 49 k.p.a. służy zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką formą doręczenia. Istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w art. 49 k.p.a. jest, o ile przepisy szczególne na to zezwalają, zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 45/10, Lex nr 597602, podobnie w tej kwestii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2008 r" sygn. akt I OSK 400/07, Lex nr 506664).

Norma art. 49 k.p.a. ma na celu zapewnienie powzięcia informacji o wydanym orzeczeniu przez jak najszerszy krąg zainteresowanych, jest prawnie skuteczna w stosunku do wszystkich stron postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 847/12, Lex nr 1216776). Obwieszczenie, o którym stanowi ww. przepis ma ten skutek, że każdy zainteresowany, kto uważa się za stronę postępowania, może dowiedzieć się o zapadłym w nim rozstrzygnięciu.

Stosownie do treści art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

Organ podkreślił - decyzję doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję. Ponadto, takie obwieszczenia powinny być zamieszczone w siedzibach urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. W aktach sprawy zaś znajdują się dowody potwierdzające obwieszczenie o wydaniu przedmiotowej decyzji zgodnie z wymogami art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej. W świetle tego przepisu brak było natomiast podstaw do indywidualnego przesłania decyzji Wojewody [...] skarżącym. Zgodnie z art. 49 k.p.a. uznać w tym przypadku należy, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącym po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, i od tego dnia biegł termin do wniesienia odwołania przez skarżących, które to odwołanie skarżący wnieśli w terminie.

Minister zauważył, że poza wskazanymi formami publicznego ogłaszania o wydaniu decyzji, ustawodawca nałożył na organ orzekający obowiązek pisemnego zawiadomienia dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji o jej wydaniu. Nie można jednak przypisać temu zawiadomieniu skutków analogicznych do tych, które zostały określone w art. 49 k.p.a. - indywidualne zawiadomienie o wydaniu decyzji nie jest bowiem formą publicznego zawiadomienia. Zawiadomienia dokonane w formie obwieszczenia o wydaniu decyzji w trybie specustawy drogowej wywołują skutek domniemania prawnego doręczenia decyzji wszystkim stronom po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Za niezasadny organ uznał także zarzut B. P., J. K. i A. P. dotyczący tego, że w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] nie wskazano na przysługujące skarżącym prawa.

Minister, w zakresie obowiązku uzasadnienia decyzji, nie stwierdził także naruszenia przez Wojewodę [...] przepisu art. 107 k.p.a. Podkreślił, ze myśl art. 107 § 3 k.p.a., rozstrzygnięcie powinno zawierać przedstawienie zestawienia zgromadzonych w sprawie dowodów ze wskazaniem tych uznanych za istotne, wyjaśnienie kryteriów dokonanego wyboru, które organ miał na uwadze orzekając w sprawie w kontekście konkretnych zagadnień merytorycznych. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 678/13, Lex nr 1343041).

W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, decyzja Wojewody [...] spełnia ww. wymagania. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji ma swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. Organ I instancji w sposób odpowiadający art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnił decyzję Wojewody [...]. Decyzja ta zawiera uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia ze wskazaniem przesłanek, które miały wpływ na jego treść. Zatem uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] - wbrew twierdzeniom skarżącym - zostało sporządzone w zgodzie z art. 107 § 1 k.p.a. . Ponadto, organ I instancji w pouczeniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] wskazał stronom rodzaj środka prawnego przysługującego w odniesieniu do tej decyzji oraz terminu i trybu jego wniesienia, a także organu właściwego do jego rozpatrzenia, a zatem pouczył strony postępowania o przysługujących im prawach, w tym możliwości wniesienia odwołania.

Odnośnie zarzutu skarżących, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] nie zawierało uzasadnienia organ wskazał, że zamieszczenie takich informacji w zawiadomieniu o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest wymagane przepisami specustawy drogowej. Zgodnie bowiem z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji, a nie uzasadnienie, gdyż zgodnie z treścią art. 107 k.p.a. uzasadnienie stanowi element samej decyzji. Jeszcze raz należy podkreślić, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie pełni funkcji uzasadnienia samej decyzji.

Minister jako bezpodstawny ocenił zarzut dotyczący tego, że Wojewoda [...] przywołał w decyzji Wojewody [...] nieogłoszoną i niedoręczoną im "decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", o której wydaniu skarżący nie byli poinformowani, mimo że dotyczy ona ich interesów i rzutuje na postępowania, które są prowadzone w przedmiocie zezwoleń na budowę na należących do skarżących nieruchomościach.

Organ stwierdził, że nie jest właściwy do oceny zgodności z prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej oraz materiałów będących podstawą tego rozstrzygnięcia. Organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są właściwe do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wskazanym w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa związani są postanowieniami przedłożonej, wraz z wnioskiem inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ani Wojewoda [...] ani Minister Infrastruktury i Budownictwa nie może więc, jak to już zostało wyżej podniesione, dokonywać w niniejszym postępowaniu oceny legalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, skoro jest to odrębny akt administracyjny podlegający odrębnemu zaskarżeniu. Zarzuty skarżących dotyczące tego rozstrzygnięcia nie mogą zostać rozpatrzone w ramach kontroli decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Zarzut braku udziału stron w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być podstawą do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji.

W ocenie Ministra niezasadne jest stwierdzenie, że nie jest zrozumiałe przywoływanie w zaskarżonej decyzji art. 72 ust. 6 w zw. z art. 95 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Czym innym jest bowiem postępowanie zakończone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a czym innym dokonanie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W drugim ze wskazanych powyżej przypadków informacje o wydanej decyzji i o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem regionalnego dyrektora ochrony środowiska i opinią właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej podaje do publicznej wiadomości organ właściwy do wydania decyzji inwestycyjnej (w przedmiotowym przypadku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), o czym przesądza przepis art. 95 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie - w niniejszej sprawie takim organem jest Wojewoda [...]. Nie chodzi w tym przypadku o regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który w procedurze ponownej oceny oddziaływania na środowisko nie wydaje decyzji, a tylko postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, ale o organ wydający jedną z decyzji o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1,10,14 i 18 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Jeżeli w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeprowadzona została ponowna ocenia oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko, organ orzekający w pierwszej instancji zobowiązany jest podać do publicznej wiadomości informacje, o których mowa w art. 95 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Przy tym brak wiedzy poszczególnych stron o wydaniu decyzji, nie wyłącza domniemania jej skutecznego doręczenia (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz 2. wydanie, C.H. Beck Warszawa 2010, str. 170-171).

Minister podkreślił - obowiązek, o którym mowa w art. 95 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku spoczywał więc na Wojewodzie [...] i całkowicie bezzasadne są twierdzenia skarżących, że wymagane ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku obwieszczenia dokonane zostały przez organ niewłaściwy. Podane do publicznej wiadomości obwieszczenia o wydaniu decyzji Wojewody [...] zawierały również informację o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy, w tym z postanowieniem uzgadniającym i opinią Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...].

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego tego, że Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienia Prezydenta Miasta [...] o zawieszeniu postępowań w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych na działkach należących do ww. odwołujących się, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego budowy drogi [...], w sytuacji gdy ich zdaniem nie było podstaw do zawieszania ww. postępowań, Minister wskazał, że nie posiada legitymacji do oceny prawidłowości rozstrzygnięć określonych w innych decyzjach, postanowieniach, wydanych w odrębnych postępowaniach administracyjnych, przez Inne organy administracji. Organ administracji publicznej bada sprawę biorąc pod uwagę jej indywidualne uwarunkowania faktyczne i prawne, w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy. Nie jest zadaniem organu ocena innej sprawy, nie będącej przedmiotem prowadzonego postępowania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 960/09. Lex nr 581377). Powyższe zarzuty dotyczą odrębnych od niniejszej sprawy postępowań administracyjnych w sprawach indywidualnych prowadzonych przez właściwe organy administracji architektoniczno - budowlanej w sprawach dotyczących pozwoleń na budowę. Zakres rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie może natomiast dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Minister stwierdził też, że biorąc pod uwagę przekazaną informację o utrzymaniu przez Wojewodę [...] w mocy postanowień Prezydenta Miasta [...] o zawieszeniu postępowań w sprawie udzielenia pozwoleń na budowę domów jednorodzinnych na działkach należących do B. P., J.K. i A. P., mieli oni możliwość zaskarżenia tych rozstrzygnięć w drodze skargi wnoszonej do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. To w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogła być oceniana kwestia prawidłowości tych rozstrzygnięć, w tym w szczególności ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające zawieszenie tych postępowań.

Odnosząc się do stwierdzenia ww. odwołujących się, że przysługuje im prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej wynikające z art. 4 ustawy Prawo budowlane, organ wskazał, że w związku z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w wielu przypadkach, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, występują sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora zamierzającego realizować inwestycję celu publicznego (w tym przypadku dotyczącą budowy drogi [...]), a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych, a w rozpatrywanej sprawie zwłaszcza specustawy drogowej. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie Ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Ochrona prawa własności wpisana w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z ust. 3 ww. artykułu własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W niniejszym przypadku takie ograniczenie wynika wprost z przepisów rozdziału 3 specustawy drogowej zatytułowanego "Nabywanie nieruchomości pod drogi".

Specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania. Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Powyższe dowodzi, że pomimo pozbawienia własności nieruchomości, dochodzi do wyrównania strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Zatem przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy specustawy drogowej są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11, Lex nr 1152000). Takim celem publicznym jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji, która, jak wynika ze sprawy, stanowi konieczną inwestycję celu publicznego.

Biorąc pod uwagę przedstawioną powyżej argumentację Minister stwierdził, że w postępowaniu przeprowadzonym przez Wojewodę [...] i w wydanej przez niego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej brak jest uchybień wskazujących na naruszenie interesów B. P., J. K. i A.P., które mogłoby wskazywać na nieważność rozstrzygnięcia organu I instancji lub innego rodzaju jego wadliwość.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez odwołujących się, J. L. oraz M. L. Minister wskazał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie mają możliwość ustosunkowania się do zarzutów i zastrzeżeń właścicieli nieruchomości objętych inwestycją drogową które zostały przez nich skonkretyzowane w toku postępowania. J. L. i M. L. wyrazili niezadowolenie z wydania decyzji Wojewody [...], w żaden jednak sposób nie wskazali czym to niezadowolenie jest umotywowane. Nie wskazali, na czym polegają, w czym się przejawiają (w jakim konkretnym działaniu bądź zaniechaniu organu pierwszej instancji) zdiagnozowane przez nich nieprawidłowości. Tym samym nie jest możliwe odniesienie się do zarzutów, które nie zostały skonkretyzowane na gruncie przedmiotowej sprawy.

Minister podkreślił, że mimo powyższych uwag dokonał analizy zarówno postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę [...], jak i zaskarżonej decyzji będącej efektem tego postępowania, pod kątem interesu prawnego ww. odwołujących się. Wziął pod uwagę, że na gruncie przedmiotowej sprawy J. L. i M. L., w toku postępowania przed organem I instancji, w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., oświadczyli, że nie wyrażają zgody na podział należącej do nich działki o nr ew. [...], z obrębu [...], oraz stwierdzili, iż pomiary geodezyjne miały miejsce w innym czasie niż termin jaki został wskazany w zawiadomieniu i nie mogli uczestniczyć we wspomnianych czynnościach. Pismo skarżących zostało przesłane przez Wojewodę [...] inwestorowi, który przedstawił swoje stanowisko w zakresie zastrzeżeń J. L. i M. L.. W oparciu o stanowisko inwestora organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do zastrzeżeń skarżących uznając je za bezzasadne.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, Wojewoda [...] wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. - w części dotyczącej interesu prawnego skarżących - ocenił całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym również rozważył argumenty przedstawione przez Pana J. L. i Panią M. L..

Organ odwoławczy zważył ponadto, że zgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Dlatego też Wojewoda [...] działając na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy drogowej prawidłowo zatwierdził podział działki o nr ew. [...], który został uwidoczniony na arkuszu nr 21 mapy stanowiącej załącznik nr 18 do decyzji Wojewody [...]. Projekt podziału nieruchomości został przy tym wykonany przez uprawnionego geodetę i przyjęty przez Prezydenta Miasta [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przy czym stwierdzono zgodność opracowania z zasadami wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych.

Odnośnie zarzutu J. L. i M.L., że pomiarów ich działki geodeta dokonał podczas ich nieobecności Minister wskazał, że przepis art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wymaga, aby wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierał w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Z kolei zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1. Żaden z przepisów specustawy drogowej nie zawiera innych wymogów - poza przedstawieniem projektu podziału nieruchomości, od których spełnienia zależne byłoby zatwierdzenie podziału nieruchomości niezbędnych dla planowanej inwestycji. W tym względzie przepisy specustawy drogowej są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami". Z przepisów specustawy drogowej wynika zaś, że procedura podziału nieruchomości nie poprzedza postępowania o zezwoleniu na budowę drogi, ale jest prowadzona jednocześnie z nią i to bez zachowania trybu wskazanego w ustawie o gospodarce nieruchomości, także co do konieczności przedstawienia określonych w art. 97 ust. 1a tej ostatniej ustawy dokumentów (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 270/11, Lex nr 1104252).

Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...] - poza częścią uchyloną niniejszą decyzją - nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniach i uzupełniających je pismach - poza zarzutami B. R., B. R. i T. F. dotyczącymi zmniejszenia zajętości terenu ich działek pod przedmiotową inwestycję oraz zarzutem T. J. dotyczącym dostosowania parametrów zjazdu na jego działkę do potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej - nie zasługują na uwzględnienie, wobec czego orzeczono jak w rozstrzygnięciu.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli : J. L. - zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2513/16 oraz B.P., J.K. i A. P.– zarejestrowana pod sygn.. akt VII SA/Wa 2514/16.

Sprawa oznaczona sygn.. VII SA/Wa 2514/16 połączona została ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 2513/16 i prowadzona dalej pod tą sygnaturą.

Skarżący J. L. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.- ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , polegające na zaprojektowaniu drogi W sposób nieuwzględniający interesów skarżącego oraz pomijający możliwość jego udziału w postępowaniu ustalającym przebieg projektowanej drogi publicznej, co miało bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na wydaniu decyzji zatwierdzającej inwestycję zaprojektowaną w sposób nadmiernie uciążliwy i nieproporcjonalnie do zamierzonych celów naruszający konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości skarżącego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające: na nieuwzględnieniu w sprawie słusznego interesu obywatela i ustalenie lokalizacji drogi publicznej w sposób nieuzasadniony 1 nadmiernie uciążliwy dla skarżącego; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zaufania skarżącego do organów Państwa poprzez niewskazanie celu usprawiedliwiającego przeprowadzenie projektowanej drogi przez działkę skarżącego w sposób ograniczający jego prawa, ewidentnie uciążliwy i uniemożliwiający prawidłowe korzystanie z nieruchomości; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przesłanek rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydanej w sprawie [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...]. zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że chociaż o przebiegu planowanej drogi decyduje zarządca wnioskujący o jej lokalizację, nie oznacza to, że podejmowanie i realizacja inwestycji drogowych "wymyka się" jakiejkolwiek kontroli. Skarżący zaznaczył, że inwestycje drogowe mogą być lokalizowane w przyspieszonym trybie tylko wtedy, gdy służą one celom, o jakich mowa w art. 6 ust. 1, art. 6a ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r, poz. 1440), zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych są w stosunku do tych celów proporcjonalne oraz, z uwagi na te cele, konieczne. W ocenie skarżącego przesłanki te nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, a proponowany przebieg inwestycji nie jest optymalny, albowiem wykorzystuje m.in. działkę o nr ew. [...] będącą własnością skarżącego.

Zdaniem skarżącego w toku postępowania administracyjnego nie zostało uwzględnione, że działka przez którą przechodzi inwestycja jest działką zabudowaną na której znajduje się dom (centrum życiowe) skarżącego. Skarżący podniósł, że w wyniku decyzji Wojewody [...] ma on obowiązek zmienić swoje miejsce zamieszkania i wyprowadzić się wraz z rodziną z domu, na który czynił przez wiele lat liczne inwestycje, co oznacza, że droga [...] została zaprojektowana w sposób nieuwzględniający interesów skarżącego oraz pomijający możliwość jego udziału w postępowaniu ustalającym przebieg projektowanej drogi publicznej, czego organ rozpatrujący odwołanie nie wziął pod uwagę.

W opinii skarżącego inwestycja została zaprojektowana w sposób nadmiernie uciążliwy i nieproporcjonalny do zamierzonych celów naruszając konstytucyjnie chronione prawo własności skarżącego. Z tych powodów - zdaniem skarżącego - zaskarżona decyzja narusza zasadę praworządności, zasadę uwzględnienia w decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadę przekonywania. Skarżący zaznaczył, że oceniając czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o Ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem.

W ocenie skarżącego, powyższe okoliczności nie zostały zbadane przez organ administracyjny, a budowa drogi [...] w planowanym zakresie niweczy istotę prawa własności nieruchomości skarżącego. W przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono w wystarczającym zakresie - podczas postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji przez organ I instancji - konsultacji społecznych, co pozwoliłoby organowi 1 instancji na wydanie decyzji z uwzględnieniem zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu stron.

Skarżący: B.P., J. K. oraz A. P., zaskarżyli opisaną powyżej decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa w części obejmującej punkt XII rozstrzygnięcia tej decyzji, którym utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...], w tym w części dotyczącej nieruchomości skarżących.

Skarżący wnieśli o zmianę decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej w części dotyczącej nieruchomości, których są oni właścicielami i "o oznaczenie i uzasadnienie zakresu naruszonego prawa własności, co pozwoli na rozstrzygnięcie sprawy pozbawienia własności co do istoty", ewentualnie o uchylenie decyzji w części dotyczącej ich nieruchomości i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia, z uwzględnieniem dotychczasowych postępowań wobec ich nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi sformułowano stanowisko tożsame z prezentowanym w toku postępowania administracyjnego a dotyczące w szczególności niedoręczenia im decyzji Wojewody [...] oraz utrzymania w mocy przez Wojewodę [...] "decyzji Prezydenta [...] " o zawieszeniu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych na działkach skarżących. Skarżący podkreślili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił "decyzje o zawieszeniu postępowania, uznając je za oczywiście błędne".

Skarżący powtórzyli również swoje twierdzenia dotyczące opieszałego prowadzenia postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowę, o które się ubiegają, udzielanych im w jego trakcie informacji o braku decyzji w przedmiocie planowanego przebiegu drogi ekspresowej [...] oraz niedoręczenia i nieogłoszenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej.

Zdaniem tych skarżących argumentacja dotycząca zarzutów zawartych w ich odwołaniu przedstawiona w decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie jest trafna, bowiem: 1. teza, że zawiadomienia dokonane w formie obwieszczenia wywołują skutek domniemana doręczenia decyzji nie znajduje oparcia w specustawie drogowej, która nie uchyla art. 109 k.p.a., co potwierdza "wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 6 maja 2014 r." w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 315/14, 2. organ podejmując decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działa na "szczególnie wrażliwym polu" ograniczenia własności, która chroniona jest konstytucyjnie, co wymaga szczególnej ostrożności oraz uwzględnienia oczywistych ograniczeń, wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a "Minister zdaje się nie dostrzegać wagi decyzji wojewody, która ma charakter decyzji wywłaszczeniowej" i w oczywisty sposób nie jest "zagadnieniem wstępnym" dla wszczętych dużo wcześniej postępowań w przedmiocie zezwolenia na budowę, "które Minister całkowicie zignorował", 3. oczywiście błędne jest przekonanie, że decyzja wywłaszczeniowa ma charakter jedynie techniczny gdyż organ administracji nie może ograniczyć się do badania względów formalnych, lecz powinien także zbadać, czy wywłaszczenie części nieruchomości strony skarżącej jest bezwzględnie konieczne i czy nie doprowadzi do nadmiernej ingerencji w prawo własności, 4. zarzut niedostrzeżenia "decyzji" o zawieszeniu postępowań w przedmiocie pozwolenia na budowy miał potwierdzenie w aktach postępowania i wskazywał na rozmiar szkód, jakie skarżący ponieśli w wyniku odwlekania rozstrzygnięcia ich wniosków, które łączyły się z ogromnymi kosztami i które zwiększają rozmiar szkody wywołanej wywłaszczeniem, co wskazuje na nieproporcjonalność i "względną konieczność decyzji wywłaszczeniowej" lub też zasadniczo inny, niż tylko wartość gruntu, charakter szkody, jaką ponieśli skarżący w wyniku dotychczasowych działań władzy publicznej oraz wskutek wywłaszczenia.

W ocenie skarżących, Wojewoda [...], decydując się na wywłaszczenie ich nieruchomości, ww. okoliczności musiał wziąć pod uwagą by rozeznać - jakie działania wynikające z wywłaszczenia - władza publiczna będzie musiała podjąć, by dokonane ograniczenie własności nie naruszało jej istoty w rozumieniu art. 31 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , ale też nie naruszało wprost art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., i art. 1 i 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. w zw. z art. 91 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie, skutkiem czego w sposób nieproporcjonalny i "niekonieczny" naruszone zostało prawo własności przysługujące skarżącym.

Skarżący podnieśli, że ich odwołanie zostało przez organ odwoławczy zupełnie "zlekceważone", gdyż argumentacja Ministra Infrastruktury i Budownictwa pozostaje zupełnie "obok ich zarzutów".

Skarżący wskazali, że w odwołaniu zarzucili niezrozumiałe w ich ocenie "przywołanie w podstawie decyzji wojewody art. 72 ust. 6 w zw. z art. 95 ust. 3 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych". W opinii skarżących, Minister Infrastruktury i Budownictwa nie odniósł się do przywołania ww. art. 72 w decyzji Wojewody [...], nie ocenił - czy było ono trafne, a jeśli tak - jakie informacyjne szkody przyniosło stronom, wywodząc błędnie "uprawnienia wojewody do ogłaszania aktu innego organu na podstawie art. 95 ustawy".

Ponadto, skarżący wskazali, że ich odwołanie od decyzji Wojewody [...] zostało rozpoznane po 10 miesiącach, "więc z dziesięciokrotnym przekroczeniem terminu ustawowego".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarg podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu decyzji. Ocenia jej jako wyczerpujące, zgodne z prawidłowo zastosowanymi przepisami prawa i ich wykładnią. Przyjmuje za własne.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego J.L. dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit; a i c p.p.s.a., wskazać należy, że Minister Infrastruktury i Budownictwa nie mógł naruszyć tych przepisów, gdyż nie działał na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.)

Za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego dotyczący zaprojektowania drogi w sposób nieuwzględniający jego interesów oraz pomijający możliwość jego udziału w postępowaniu ustalającym przebieg projektowanej drogi publicznej.

Jak słusznie wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji składając odwołanie od decyzji Wojewody [...] skarżący wyraził niezadowolenie z wydania decyzji Wojewody [...], nie sprecyzował jednak czym to niezadowolenie jest umotywowane. Odwołanie ze swojej istoty nie wymaga zbyt szczegółowego uzasadnienia żądań podnoszących w nim przez odwołującego się, ale nie oznacza to tym samym, że z treści złożonego środka zaskarżenia nie powinno wynikać, co jest przez niego kwestionowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Brak jakiegokolwiek zarzutu, co do któregokolwiek z punktów władczego rozstrzygnięcia organu powoduje, że organ odwoławczy nie ma podstaw działać za stronę i zmieniać go na korzyść odwołującego, bo nie ma przekonania z jakiej części aktu strona jest niezadowolona. Podmiot żądający weryfikacji aktu prawnego, niezależnie od wyrażenia niezadowolenia z podjętego określonej treści rozstrzygnięcia, powinien wskazać również jego zakres chociaż w minimalny sposób wykazać swoje niezadowolenie z podjętego określonej treści rozstrzygnięcia, wskazując również jego zakres.

Podkreślenia wymaga, że mimo tak sformułowanego odwołania Minister dokonał analizy zarówno postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę [...], jak i zaskarżonej decyzji będącej efektem tego postępowania, pod kątem interesu prawnego skarżącego.

Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo uznał, że Wojewoda [...] wydając decyzję stosownie do treści art. 7, art. 77 § li i art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. ocenił całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym również rozważył argumenty przedstawione przez J. L. na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

Wbrew zarzutom skarżącego miał on zagwarantowaną możliwość czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Analiza akt sprawy upewnia, że Wojewoda [...], zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a. gwarantował stronom postępowania możliwość ich udziału, Skarżący korzystał z tego składając np. zastrzeżenia i uwagi, do których ustosunkował się organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji.

Na sądową ocenę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie mogą wpłynąć zarzuty skarżącego, co do braku przeprowadzenia konsultacji społecznych.

Specustawa drogowa nie zobowiązuje inwestora do poprzedzenia wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeprowadzeniem konsultacji społecznych, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Strona nie może skutecznie domagać się od organu administracji publicznej przeprowadzenia takich konsultacji jak i zarzucać wadliwości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z powodu braku Ich przeprowadzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 43Ż/13, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreślenia wymaga i to, że możliwość udziału społeczeństwa została zapewniona w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Sąd szczególną wagę zwrócił na badanie zarzutu skarżącego w przedmiocie naruszenia jego prawa własności poprzez wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i zaprojektowanie drogi w sposób nadmiernie uciążliwy i nieproporcjonalnie do zamierzonych celów i poprzez nieuwzględnienie w sprawie jego słusznego interesu.

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły w trybie, na podstawie ww. ustawy tzw. specustawa drogowej, która służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych zmierzająca do poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego przy czym skutki z tym związane są rekompensowane w formie indywidualnie określanych odszkodowań. Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Powyższe dowodzi, iż pomimo pozbawienia własności nieruchomości, dochodzi do wyrównania strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem.

W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko - realizacja inwestycji drogowej nie narusza proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy specustawy drogowej są rekompensowane stosownym odszkodowaniem.

Sąd w tym kontekście uznaje za prawidłową ocenę zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - zarządca drogi zamierzający zrealizować inwestycję drogową, przy jej projektowaniu uwzględnił optymalny przebieg.

Sąd mając na uwadze subiektywny ogląd sprawy właścicieli, których nieruchomości objęte są inwestycją musi stwierdzić jednak, że nie jest możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości.

Sąd podziela stanowisko, które w oparciu o orzecznictwo sądowe prezentował Minister - inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację tej inwestycji wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Nie jest dopuszczalna również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje inwestor – zarządca drogi , który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie z całą pewnością nie miało miejsca.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego - całokształt okoliczności niniejszej sprawy dowodzi, że zajęcie części działki skarżącego jest niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji. W toku niniejszego postępowania nie było rzeczą organów badanie ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Realizacja inwestycji liniowej wiąże się z ingerencją w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa.

Należy podkreślić - jeżeli, w wyniku realizacji ww. inwestycji, skarżący poniesie jakiekolwiek szkody materialne, to będzie mu przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym. Ponadto, stosownie do treści art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, jeżeli pod inwestycję została przejęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, to strona może zwrócić się w oddzielnym wniosku do właściwego zarządcy drogi o nabycie tej pozostałej części nieruchomości. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym taki wniosek nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu k.p.a. . Takie żądanie właściciela nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego, czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym (patrz: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 935/14, Lex nr 1554066, z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 716/12, Lex nr 1275973 oraz z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 137/07, Lex nr 351339).

Jak wskazano powyżej Sąd oceniając zaskarżoną decyzję miał na uwadze stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego – organy orzekające w niniejszej sprawie nie posiadały kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Gospodarzem projektu jest li tylko inwestor, organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia w tym w przebieg inwestycji liniowej. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego.

Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo w tym przez rozporządzenie określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podkreślić trzeba także związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11 e specustawy nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Mając na uwadze odmienne od powyższego stanowisko pojawiające się w orzecznictwie na tle omawianych przepisów i przyjmując nawet, że można w pewnych okolicznościach dopuścić potrzebę weryfikację zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia innego rozwiązania zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich oraz, że można też w pewnych okolicznościach dopuścić ocenę przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości – Sąd stwierdza, że w okolicznościach sprawy niniejszej nie było podstaw do takiej nadzwyczajnej ingerencji organu postrzeganej jako odstępstwo od wskazanej powyżej zasady generalnej wynikającej z literalnej analizy ww. przepisów.

W ocenie Sądu, przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną a w szczególności nie uzasadnioną ingerencję w prawo własności. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Przebieg inwestycji uzasadniał nie w pełni proporcjonalne obciążenie jej skutkami przylegających nieruchomości. Tym samym nie było podstaw do nadzwyczajnej ingerencji organu w przebieg projektowanej inwestycji i do kwestionowania zakresu ograniczanej własności.

W ocenie Sądu nie jest uzasadnione stanowisko skarżącego, zgodnie z którym organ dopuścił się naruszenia zasady postępowania administracyjnego przewidzianej w art. 11 k.p.a. .

Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia osobie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać osobę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu osobie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania osoby do prawidłowości podjętej decyzji (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 631/13, Lex nr 1387627).

Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo i wyczerpująco uzasadnił zaskarżoną decyzję, podając jej podstawę prawną oraz argumenty przemawiające za słusznością podjętego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów skarżących: B.P., J. K. i A. P. Sąd stwierdza, że nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzuty ww. skarżących prezentowane były w toku postępowania administracyjnego. Minister odniósł się do nich wyczerpująco. Sąd, również w tym zakresie, podziela stanowisko organu.

Skarżący kwestionują zasady przewidziane w ww. specustawie jak chodzi o sposób doręczenia decyzji wydanych na jej podstawie. Podkreślmy jeszcze raz – organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa w tym zakresie.

Organ odwoławczy rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Podjęte rozstrzygniecie poparte zostało wnikliwą argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji, które w pełni odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.

Należy zauważyć, ze podjęcie przez organ rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez stronę skarżącą w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt 1 SA/Łd 1329/08, Lex nr 549458).

Sąd w pełni podziela stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa – organ ten nie posiadał legitymacji do oceny prawidłowości rozstrzygnięć Wojewody [...] utrzymujących w mocy "decyzje" Prezydenta Miasta [...] o zawieszeniu postępowań w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę domów jednorodzinnych na działkach należących do skarżących, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego budowy drogi [...]. Tym samym nie są uzasadnione zarzuty skarżących, że Wojewoda [...] nie uwzględnił stanu postępowań w przedmiocie wniosków o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczących należących do skarżących nieruchomości. Zarzuty te dotyczyły odrębnych od niniejszej sprawy postępowań administracyjnych.

Wbrew zarzutom ww. skarżących w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 21 i art. 64 w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284, ze zm.) nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej , stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw

Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy drogowej). A zatem, specustawa drogowa dopuszcza ingerencję w prawa własności i czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem.

Sąd dostrzega, że do rozpoznania odwołania i wydania decyzji przez organ drugiej instancji doszło z uchybieniem ustawowych terminów, o których mowa w art. 35 i nast. k.p.a. Uchybienie to jednak nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).