Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2540/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 6  ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia del. WSA Marzenna Glabas, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 298/14 w sprawie ze skargi R.P. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz R.P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 298/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R.P., zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w W. (poprzednia nazwa [...] S.A. z siedzibą w W.) – dalej jako spółka, do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 5 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 29 marca 2013 r. skarżący zwrócił się do spółki z wezwaniem do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, dotyczącej posadowionych urządzeń telekomunikacyjnych na nieruchomości o nr ew. 1 obręb [...], stanowiącej jego własność. Powyższe wezwanie zawierało również wniosek złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p.) o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy przedmiotowych urządzeń usytuowanych na wskazanej działce, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. Zdaniem skarżącego spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, gdyż wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 przedmiotowej ustawy, tj. świadczy usługi przesyłu. Pismem z dnia 28 maja 2013 r. spółka odmówiła uznania zgłoszonego roszczenia finansowego z tytułu lokalizacji sieci teletechnicznej na wskazanej przez wnioskodawcę działce. Pismem z dnia 27 sierpnia 2013 r. skarżący zwrócił się do spółki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przesłania decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy przedmiotowych urządzeń usytuowanych na wskazanej działce, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W odpowiedzi na powyższy wniosek spółka stwierdziła, że nie jest zobligowana do udostępniania informacji w trybie ustawie o dostępie do informacji publicznej. Gdyż, stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., spółka jest prywatnym podmiotem gospodarczym, bez udziałów Skarbu Państwa lub innych podmiotów wymienionych w tym przepisie. Ponadto prowadzi działalność w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej i nie wykonuje zadań publicznych. Ponadto nie dysponuje środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych im zadań, przez co nie zostaje w stosunku do niej spełniona przesłanka zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Wobec powyższego R.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. (jako następcy prawnego [...] S.A.), w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając spółce bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem skarżącego spółka, jako podmiot wykonujący zadania publiczne w postaci dystrybuowania usług telekomunikacyjnych, podlega obowiązkom wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnej dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na spółkę obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

W odpowiedzi na skargę [...]S.A. z siedzibą w W. wniosła o jej odrzucenie, jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem spółki ani ona, ani jej poprzednik prawny, nie był podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka powołując się na dokumenty, w postaci wyciągu ze skonsolidowanego sprawozdania finansowego Grupy Kapitałowej [...] S.A. sporządzonego na dzień 31 grudnia 2012 r. oraz odpisu KRS, wskazała, że jest podmiotem całkowicie prywatnym, bez udziału Skarbu Państwa lub innych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Podniosła ponadto, że prowadzi działalność gospodarczą w oparciu o ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, natomiast nie wykonuje zadań publicznych. Zatem na spółce nie ciążą obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji skarga na bezczynność spółki nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), z uwagi na fakt, iż spółka nie jest organem administracji publicznej oraz brak jest po jej stronie ustawowego obowiązku wydania rozstrzygnięcia.

Zobowiązując [...] S.A. do rozpatrzenia wniosku skarżącego R.P. z dnia 5 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wskazał, że stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w bezczynności pozostaje podmiot zobowiązany do udzielenia takiej informacji w przypadku gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanych informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów tej ustawy. Sąd wyjaśnił, że spółka jakkolwiek jest podmiotem prywatnym, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyna firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślił, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza spółka. Sąd zaznaczył, spółka dysponuje znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale stanowi także nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Ponadto sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce. W konsekwencji, Sąd uznał, że spółka będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną i jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sąd zgodził się z twierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, że spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Okoliczność ta nie była jednak wyznacznikiem decydującym o zaliczeniu spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym jest bowiem realizacja zadań publicznych.

Ponadto Sąd uznał także, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej (w tym art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4) Sąd wyjaśnił, że walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Dlatego też żądane przez skarżącego informacje w postaci kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych wskazanych we wniosku, w tym protokołów z odbioru budowanych linii oraz planów z mapkami, stanowią informacje publiczne. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia mu "treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć", o jakich mowa w powołanym przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p., a także innych dokumentów związanych z procesem inwestycyjnym urządzeń telekomunikacyjnych. Sąd zaznaczył dodatkowo, że zobowiązana spółka była w przeszłości przedsiębiorstwem państwowym, a inwestycje jakie wtedy realizowała, były niewątpliwie wykonywane ze środków państwowych, co dodatkowo świadczy o tym, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w W. zaskarżając go w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sadowi pierwszej instancji lub "o zmianę zaskarżonego wyroku" poprzez oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do spółki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 149 § 1 i art. 153 p.p.s.a. przez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych oraz nietrafnej oceny prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego tj.

art. 4 ust. 1 u.di.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i jego błędną wykładnię, a w szczególności poprzez uznanie, że świadczenie usług telekomunikacyjnych, jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznaniem spółki za podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej, gdy w świetle powołanego przepisu podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są, oprócz organów władzy, także te podmioty, które wykonują zadania publiczne. Podkreślono, że Sąd I instancji nie wskazał jednoznacznie na jakiej podstawie uznaje spółkę za taki podmiot. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd szeroko analizował pojęcie telekomunikacji w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości tej usługi, ale w kontekście przypisania temuż kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej wykładni było uznanie tejże usługi jako wykonywania zadania publicznego i zobowiązania spółki do udzielania odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej. Oznacza to, że wykładnia taka winna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych w tym także prywatnych mniejszych niż spółka, ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych, jako podmiotów zobowiązanych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wypacza to sens i ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej i nakłada w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty, ponadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjnym i pewność obrotu wobec braku kryterium, w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy i kiedy traci ten status.

Zarzucono także naruszenie przepisów prawa telekomunikacyjnego (bez przytoczenia konkretnych przepisów) poprzez przyjęcie, że zwroty zawarte w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo Telekomunikacyjne (Dz.U 171 poz. 1800 ze zm.) takie jak np. "publiczne dostępna usługa telekomunikacyjna" ma stanowić potwierdzenie wykonywania przez spółkę zadań publicznych, a samą spółkę stawia na pozycji podmiotu realizującego cele publiczne, o których mowa w art. 6 u.d.i.p.;

Ponadto zarzucono naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że przykładowe wyliczenie celów publicznych zawartych w tej ustawie, jest tożsame z zadaniami publicznymi nałożonymi na spółkę.

R.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, popierając w całości stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do zakwestionowania przyjęcia przez Sąd I instancji, że [...] S.A. (podmiot poprzednio działający pod nazwą [...] S.A.) podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak podstaw do zaakceptowania stanowiska, Sądu I instancji i uznania jej za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest ona podmiotem prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje w żadnej mierze nadzoru właścicielskiego i nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności powołać treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1–5 u.d.i.p. nie ma charakteru wyczerpującego. Przesądza o tym sformułowanie "w szczególności" zawarte w powyższej regulacji. Wskazuje ono na to, że elementem decydującym o tym, że określony podmiot ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest to, czy wykonuje zadania publiczne. Uszczegółowienie zawarte w art. 4 ust. 1 pkt 1–5 u.d.i.p. ma charakter porządkujący i pozwala na rozstrzygniecie ewentualnych wątpliwości w odniesieniu do podmiotów tam wymienionych. Regulacja ta nie wyklucza natomiast istnienia innych podmiotów nienależących do żadnej z kategorii tam wymienionych, które z uwagi na to, że wykonują określone zadania publiczne pozostają zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, o ile ją posiadają. Struktura własnościowa takich podmiotów nie ma natomiast decydującego znaczenia.

W tej sytuacji rozważyć należy, czy trafna jest dokonana przez Sąd I instancji ocena, co do tego, że skarżąca kasacyjnie spółka wykonuje zadania publiczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka ta należy do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne". Pojęcie zadań publicznych nie jest zdefiniowane w przepisach analizowanej powyżej ustawy. Pojęcie to, użyte w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma znaczenie szersze od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. W tej materii należy w całości podzielić stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zasadzające się na interpretacji przedmiotowej, akcentującej treść zwrotu – zadania publiczne danego podmiotu. Jeżeli zatem określone zadania mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów i zadań państwa, to niepodobna odmówić im zaliczenia do tej kategorii pojęciowej (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, którego treść sentencji uchylającej zaskarżony wyrok i oddalającej skargę na bezczynność należy odczytać w kontekście stanu faktycznego, w jakim zapadł, a dotyczył żądania udostępnienia pisma – "dokumentu wewnętrznego" niemieszczącego się w katalogu spraw publicznych, lecz z którego uzasadnienia wynika obowiązek operatora systemu dystrybucyjnego energii wykonującego zadania publiczne, udostępniania danych stanowiących informację publiczną z uwagi na przynależność ich do sfery "wykonywania zadań publicznych", jak wreszcie wiele orzeczeń tego Sądu zapadłych na gruncie żądań udostępnienia decyzji przez przedsiębiorstwa energetyczne – m.in. z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 102/13, z dnia 26 września 2013 r., sygn. I OSK 831/13, z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OSK 1349/13 i I OSK 1030/13, z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1640/13, z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 1858/13). W ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego zadania, jakie wykonuje Telekomunikacja Polska (jak i inne podmioty działające na tym gruncie, co należy w tym miejscu szczególnie podkreślić ze względu na słuszny zarzut skargi kasacyjnej o wadliwym wywodzie Sądu meriti, dotyczącym pozycji skarżącej kasacyjnie spółki ze względu na duży zakres jej oferty i wpływu tej okoliczności na zakwalifikowanie tej spółki jako podmiotu wykonującego zadania publiczne – co nie miało jednak wpływu na ostateczne uznanie tej spółki za taki podmiot ze względu na inne przesłanki), są zbliżone pod względem ich charakteru analizowanego dla potrzeb niniejszej sprawy, do zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa energetyczne. Toteż wypracowaną linię orzecznictwa w tej materii można przenieść na grunt niniejszej sprawy.

Godzi się bowiem stwierdzić, że skarżąca kasacyjnie jest podmiotem działającym – w uproszczeniu rzecz ujmując – na rynku telekomunikacyjnym i wykonuje czynności podlegające regulacji przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Po myśli jej art. 1 ust. 1 pkt 1 działalnością telekomunikacyjną jest świadczenie usług telekomunikacyjnych, dostarczanie sieci telekomunikacyjnych lub świadczenie usług towarzyszących. W rozumieniu art. 2 pkt 27 tej ustawy jest zarówno dostawcą usług, jak i operatorem, zatem prowadzi pełną działalność regulowaną w tej materii. Świadcząc usługi w tym zakresie czyni to na użytek publiczny, bowiem dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną do świadczenia publicznie dostępnych i powszechnych usług telekomunikacyjnych i telefonicznych (art. 2 pkt 29, 30, 31 tej ustawy). Jak głosi art. 2 pkt 42 tej ustawy telekomunikacja to nadawanie, odbiór lub transmisja informacji, niezależnie od ich rodzaju (...). Te spółka wykonuje na zasadach powszechności, a więc nieograniczonego dostępu. Zważywszy na te okoliczności oraz na znaczenie dla obecnego społeczeństwa ogółem, jak i jednostek oraz aparatu państwowego, nie tylko samych informacji, ale też sposobu ich przesyłania, uprawnioną jest konkluzja, że materia ta należy do jednych z ważniejszych dziedzin działalności państwa zmierzającej do prawidłowego jego funkcjonowania oraz zaspokojenia potrzeb obywateli. Działalność ta jest działalnością regulowaną (art. 10), wymagającą spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa, reglamentowaną pod względem m. in. częstotliwości i numeracji. W tym zakresie godzi się zwrócić uwagę na zadania Urzędu Komunikacji Elektronicznej (p. m.in. art. 6, art. 6a, art. 6b, art. 7, art. 137, art. 138, art. 178 Prawa telekomunikacyjnego). To wszystko wzmacnia pogląd o pozycji każdego przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego jako podmiotu wykonującego zadania publiczne, które – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - mogą wykonywać również podmioty niepubliczne. Pojęcie zadań publicznych zostało użyte w art. 15, art. 16, art. 163, art. 164 Konstytucji RP, wszak ograniczone tam do zadań wykonywanych przez władze publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego. Oczywistym jednak być musi, że skoro ich realizację powierzono także innym podmiotom (przykładowo prowadzenie szkół czy placówek ochrony zdrowia), to poszerzono ten zakres. Judykatura do podmiotów wykonujących zadania publiczne zaliczyła m.in. Stowarzyszenie Architektów Polskich (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OZ 125/10), Polski Związek Judo (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1455/13). Tym bardziej zatem należało opowiedzieć się za zaliczeniem do tej kategorii przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego. Przy tym nie bez znaczenia jest okoliczność, że konstytucyjnie zagwarantowane są: prawo pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1), jak też wolność i ochrona tajemnicy komunikowania się (art. 49). Ich uszczegółowienie znalazło wyraz w przepisie art. 159 ustawy Prawo telekomunikacyjne regulującym tajemnicę komunikowania się. Wynika z nich ranga omawianej materii. Zadania publiczne zamykane są w ramach trzech kategorii: świadczenia lub zapewnienia wykonania usług na rzecz mieszkańców (np. dostarczanie mediów, komunikacja zbiorowa, budowa i utrzymanie dróg, edukacja, opieka zdrowotna), administrowanie określonymi dziedzinami głównie poprzez wydawanie decyzji administracyjnych (np. pozwoleń na budowę, koncesji na działalność), tworzenie norm regulujących określone dziedziny w ramach uprawnień ustawowych (np. wydawanie aktów prawa miejscowego). Zadania publiczne definiowane są - w uproszczeniu - jako zadania polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, a więc wszelkie działania podejmowane dla dobra wspólnego, przy czym pojęciu temu nadaje się różną wymowę w zależności od m.in. poziomu cywilizacyjnego. Jak trafnie dostrzegł Sąd meriti, dostęp do środków łączności, w tym telefonicznej, internetowej, jest już tak powszechny, że niepodobna nie traktować go inaczej jak tylko w kategoriach powszechnej podstawowej potrzeby społecznej. Z drugiej strony zagadnienia te mają silny nośnik ważności dla funkcjonowania państwa.

Analizując charakter podmiotu, do którego skierowano przedmiotowe żądanie nie sposób też pominąć uregulowań międzynarodowych, w tym powołanych w motywach zaskarżonego wyroku. Nadto w dyrektywie o łączności elektronicznej 2002/21/WE, w której zapisano obowiązek państw członkowskich zapewnienia swobody w zakresie dostępu do sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej. Niepodobna nie dostrzec również zadań, jakie pełnią przedsiębiorstwa telekomunikacyjne w zakresie obronności i w sytuacjach zagrożenia (p. art. 176, art. 176a, art. 177 ust. 3 i 4 oraz dalsze Prawa telekomunikacyjnego), z których wynika przede wszystkim konieczność zapewnienia ciągłości świadczenia usług telekomunikacyjnych lub dostarczania sieci telekomunikacyjnej oraz zabezpieczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w sytuacjach szczególnych zagrożeń. Powszechność usług, o jakich mowa wynika również z brzmienia przepisów omawianej ustawy, w tym art. 81 ust. 1 i ust. 5.

Jeśli pojęcie zadania publicznego wiąże się z realizacją określonego celu istotnego z punktu widzenia potrzeb obywateli, to dla ustalenia, czy działalność przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego obejmuje wykonywanie takich zadań, sięgnąć można posiłkowo do przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm), który stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi ...budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń transportu publicznego... łączności publicznej i sygnalizacji. Regulacja ta precyzuje cele publiczne dla potrzeb tej ustawy, wszak w drodze analogii iuris można zastosować ją również w procesie interpretacji przywołanych wyżej norm. Podobnie zresztą wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13. Wedle brzmienia pkt 1 tego przepisu celem publicznym jest m.in. łączność publiczna. Na kanwie tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, wedle którego telekomunikacja nosi znamiona celu publicznego, bo świadczenie usług telekomunikacyjnych stanowi usługi powszechne, tj. masowe o nieograniczonym kręgu odbiorców, o istotnym wymiarze (p. wyrok z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt II OSK 495/05). W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano m.in., że łączność publiczna nie może być odnoszona tylko do działalności podmiotów publicznych. Wywody tamże zawarte obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela.

Z tych samych względów, można również posiłkować się w niniejszej sprawie przepisem art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) który nakazuje pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak przyjmuje się obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest zatem budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, w świetle powołanych przepisów prawa, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego.

Jak wynika ze założonego do akt odpisu KRS skarżąca kasacyjnie spółka jest podmiotem gospodarczym, którego przedmiotem działalności jest między innymi wykonywanie usług telekomunikacyjnych, w tym w zakresie telefonii stacjonarnej, telefonii mobilnej, radiokomunikacji itd. Jest ona przedsiębiorcą telekomunikacyjnym – dostawcą i operatorem publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne. Art. 176 tej ustawy stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny jest także obowiązany do wykonywania zadań i obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego w zakresie i na warunkach określonych w ustawie oraz w przepisach odrębnych. Kolejne przepisy ustawy konkretyzują nałożone na przedsiębiorców w powyższym zakresie obowiązki.

Nie budzi także żadnych wątpliwości to, że we współczesnym społeczeństwie zwanym nie bez przyczyny "informacyjnym", dostęp do usług telekomunikacyjnych polegających na łączności telefonicznej, zwłaszcza telefonii mobilnej oraz dostępu do internetu ma fundamentalne znaczenie. Bezpieczne i możliwe najpełniejsze zaspokojenie potrzeb obywateli w tym zakresie jest niewątpliwie celem Państwa – porównywalnym z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego. Odzwierciedleniem szczególnej roli usług o charakterze telekomunikacyjnym są powołane powyżej przepisy prawa, określające obowiązki przedsiębiorców telekomunikacyjnych związane z bezpieczeństwem państwa i społeczeństwa, a także szczególne uprawnienia dotyczące prowadzonych przez tych przedsiębiorców inwestycji. Zaprezentowane tu stanowisko dotyczy oczywiście wszystkich podmiotów wykonujących te zadania w zakresie telekomunikacji bez względu na ich pozycję, zatem nie narusza zasady konkurencyjności na rynku telekomunikacyjnym i pewności obrotu na nim.

To wszystko przekonuje do stanowiska o wykonywaniu przez [...] S.A., jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, zadań publicznych oczywiście o ile dotyczą jej działań jako dostawcy i operatora publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Zatem Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez to, że uznał skarżącą kasacyjnie spółkę za podmiot podlegający obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazać dodatkowo należy, że w doktrynie określa się zadania publiczne jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych (por. M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne [w:] J. Zimmerman (red.) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 100). Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega na m.in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Warszawa–Kraków, 1994, s. 29).

W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego należy wskazać, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (tekst jedn. Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiował co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używał określeń z kwalifikatorem publiczny m.in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych (por. M. Stahl, Cele publiczne..., s. 110). W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa Prawo telekomunikacyjne. Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnym w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m.in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy. W tym kontekście należy również wskazać na podane już wyżej przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), a także na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej argumenty przemawiają bezsprzecznie za tym, że państwo przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego. Pod pojęciem "zadania władzy publicznej", użytym w art. 61 ust. 1 Konstytucji, należy rozumieć zarówno te zadania publiczne, które są wykonywane przez organy państwa, jak też te, które są zadaniami publicznymi, ale z różnych względów władza publiczna przekazała ich realizację na rzecz podmiotów prywatnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcia "zdanie publiczne" i "cel publiczny" mogą występować jako pojęcia autonomiczne, co nie oznacza jednak, że są one od siebie niezależne. Natomiast nie każde zadanie publiczne pozwala na realizację celu publicznego w rozumieniu przepisów tej ustawy. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest m.in. budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego. Okoliczności te dodatkowo wzmacniają tezę o publicznym charakterze określonych zadań przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.

Zaskarżony wyrok nie narusza także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak wspomniano na wstępie, są w istocie konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skoro Sąd prawidłowo uznał, że z uwagi na charakter zadań wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie spółkę jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i w związku z tym zasadnie przyjął, że doszło do bezczynności spółki w sprawie o udostępnienie informacji publicznej (nie przesądzając wyniku tego postępowania), to tym samym był właściwym do rozpoznania sprawy. W konsekwencji nie został naruszony art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p. a Sąd prawidłowo zastosował art. 149 § 1 p.p.s.a.

Dla jasności można tu wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania. W orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia między innymi, gdy organ nie dokona w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98 – LEX nr 48688). Dla zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 16 u.d.i.p.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan bezczynności w drodze skargi na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi Sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub niestwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów prawa telekomunikacyjnego, należy jedynie wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie spełnił minimum wymogów stawianych w przepisach art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawie kasacyjnej. Takim minimum jest, nie wgłębiając się w to zagadnienie, przede wszystkim przytoczenie przepisu prawa, tu ustawy Prawo telekomunikacyjne. Autor skargi kasacyjnej nie przytoczył w ramach powyższej podstawy żadnego przepisu, nie przytoczył go także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. To uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rzeczowe odniesienie się do tego zarzutu i czyni ten zarzut nieskutecznym.

Za niezrozumiały natomiast należy uznać zarzut uchybienia przepisowi art. 153 p.p.s.a. przez sąd pierwszej instancji, bowiem może on obejmować jedynie sytuacje, w której wcześniej został wydany wyrok w danej sprawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).