Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1560/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję w całości i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 8, 10, 15, 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie administracyjne przed Wojewodą [...]


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "[...]" od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].04.2016 r., dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]"[...], obejmującego: budowę fermy drobiu w tym; czterech budynków inwentarskich - kurników z częścią techniczną (chów ściółkowy drobiu) w planowanej docelowej łącznej ilości do 716, 8 DJP, budynku kotłowni z częścią socjalno- biurową, budynku garażowego, zbiornika przeciwpożarowego, szczelnego zbiornika na nieczystości ciekle bytowe o pojemności do 10m3, czterech szczelnych zbiorników na nieczystości technologiczne o pojemności do 10m3 (każdy), wagi samochodowej, ośmiu silosów paszowych na działkach nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] - w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję organ powołał się następujący stan sprawy. [...] (prowadzący działalność pod nazwą [...]) w dniu 8 marca 2016 r. wystąpił o pozwolenie na budowę czterech budynków inwentarskich - kurników z częścią techniczną (chów ściółkowy drobiu) w planowanej docelowej łącznej ilości do 716, 8 DJP, budynek kotłowni z częścią socjalno-biurową, budynek garażowy, zbiornik przeciwpożarowy, szczelny zbiornik na nieczystości ciekle bytowe o pojemności do 10m3, cztery szczelne zbiorniki na nieczystości technologiczne o pojemności do 10m3 (każdy), wagi samochodowej, ośmiu silosów paszowych na działkach nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Do wniosku zostały dołączone zostały wymagane Prawem budowlanym dokumenty.

W trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji o wydanie pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, w dniach 24 marca 2016 r. i 25 marca 2016 r. wpłynęły wnioski Stowarzyszenia [...] o przyznanie statusu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Po dokonaniu analizy wniosku i statutu Stowarzyszenia, Starosta [...] postanowieniem znak: [...] z dnia [...] marca 2016 r. odmówił wnioskodawcy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu, z uwagi na to, że cele statutowe Stowarzyszenia [...] nie obejmują postępowań z zakresu prawa budowlanego.

Na powyższe postanowienie Stowarzyszenie [...] złożyło zażalenie do Wojewody [...], który w wyniku jego rozpatrzenia, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budowy.

Starosta [...] pismem znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. poinformował Stowarzyszenie o możliwości zapoznania się z projektem budowlanym przedmiotowej inwestycji w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

W dniu 20 kwietnia 2016 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek o wstrzymanie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a Starosta [...] uznał go za bezprzedmiotowy, gdyż uzasadniony został prowadzonym postępowaniem przez organy wymiaru sprawiedliwości i nie wnosił żadnych merytorycznych zastrzeżeń dotyczących toczącego się postępowania administracyjnego.

Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...].04.2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla [...] Nie zgadzając się z treścią decyzji, Stowarzyszenie złożyło odwołanie do Wojewody [...], wnosząc o uchylenie decyzji w całości.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 290 t. jedn. ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto spełnia dwa podstawowe kryteria, wymienione w tym przepisie. Z akt sprawy wynikało, iż ww. warunki zostały spełnione Zgodnie natomiast z treścią przepisu art.35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza okoliczności, wymienione w tym przepisie.

Wojewoda [...], dokonując analizy akt stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja zgodna jest z ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] o warunkach zabudowy, wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Organ wydający pozwolenie jest związany ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, a także jej przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia. Nie może zatem postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji ani dokonać weryfikacji jej treści, dopuszczalności czy poprawności planowanych rozwiązań przestrzennych. W ten sposób decyzja ta zaczyna pełnić funkcję przyrzeczenia publicznego. Charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania ma rodzaj promesy; organ przyrzeka, że ustalone w decyzji warunki zabudowy przesądzą o treści kolejnej decyzji, tj. o pozwoleniu na budowę. Wynika to z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz.199 jedn. t. ze zm.), który odnosi się także do decyzji o warunkach zabudowy na mocy art. 64 ww. ustawy, wskazującego na rolę decyzji ustalającej warunki zabudowy w procedurze wydania pozwolenia na budowę.

W przypadku przedmiotowej sprawy ustalono warunki zabudowy na działkach nr [...] w miejscowości [...], gm. [...] w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych dla inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu.

Z uwagi na to, że ww. inwestycja na podstawie § 2 ust. 1 pkt. 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, decyzja o warunkach zabudowy została poprzedzona wydaniem przez Wójt Gminy [...] decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu. Postępowanie zakończone wydaniem ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r., prowadzone było z udziałem społeczeństwa. Z decyzji wynika, że mieszkańcy mieli zapewnioną możliwość dokładnego zapoznania się z planowaną inwestycją. Wszystkie postulaty zostały przeanalizowane i w sentencji decyzji wprowadzono zapisy określające warunki realizacji inwestycji, które mają na celu zabezpieczenie interesów osób trzecich.

Z decyzji Wójta Gminy [...] decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wynika m.in., że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...].09.2015 r. znak: [...] uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji, które w całości zostały uwzględnione w sentencji decyzji. Swoje stanowisko organ uzasadnił m.in. tym. że: w trakcie realizacji przedsięwzięcia wystąpi emisja substancji do powietrza oraz hałasu, spowodowana eksploatacją sprzętu budowlanego i środków transportu. Uciążliwości związane z realizacją Inwestycji będą okresowe i ustąpią po zakończeniu prac budowlanych. Głównymi źródłami emisji substancji do powietrza na etapie eksploatacji przedsięwzięcia będą: systemy wentylacyjne budynków inwentarskich, proces spalania węgla w kotłowni oraz środki transportu poruszające się po terenie inwestycji. Powstający obornik będzie wywożony przystosowanymi do tego celu środkami transportu, w sposób w jak największym stopniu ograniczający uciążliwość odorową oraz wtórne pylenie. Przeprowadzona w raporcie analiza rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu wykazała, że na etapie eksploatacji przedsięwzięcia, przy zachowaniu warunków określonych w sentencji niniejszego postanowienia dopuszczalne normy substancji w powietrzu zostaną dotrzymane. Z postanowienia RDOŚ wynikało również, że w chwili obecnej w Polsce brak jest możliwości oceny uciążliwości odorowej planowanej.

Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowania przez Wójta Gminy [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] opinią sanitarną nr [...] z dnia [...] września 2015 r. zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcia, zgłaszając środowiskowe uwarunkowania, które uwzględnione zostały w treści decyzji.

Z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika również, że omawiana instalacja spełnia wymagania Najlepszej Dostępnej Techniki, którą stanowią dobre praktyki rolne polegające na prowadzeniu działalności dochodowej, mając na uwadze również ochronę środowiska poprzez ograniczanie emisji oraz oszczędne korzystanie z energii i wody.

Odnośnie zarzutu Stowarzyszenia., [...]" zawartego w odwołaniu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania - art. 10 k.p.a. organ wyjaśnił, że nie znajduje on potwierdzenia w materiale dowodowym. Stowarzyszenie zostało dopuszczone przez Wojewodę [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym budowy przedmiotowej inwestycji w momencie zakończenia postępowania dowodowego prowadzonego przez Starostę [...]. Niemniej jednak Stowarzyszenie, po zapoznaniu się w organie pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2016r. z aktami sprawy, mogło składać swoje uwagi i zastrzeżenia do czasu podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia przez Starostę [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. W dniu 20 kwietnia 2016 r. Stowarzyszenie po zapoznaniu się z aktami sprawy nie wniosło merytorycznych uwag, a jedynie złożyło wniosek o wstrzymanie wydania pozwolenia na budowę kurników na ww. działkach we wsi [...], gmina [...]. Do złożonego wniosku Starosta [...] odniósł się w zaskarżonej decyzji.

Odnośnie naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art.8, art.77 i art.80 K.p.a. poprzez pobieżne i wybiórcze przeprowadzenie postępowania w szczególności pod katem ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji Wojewoda [...] wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Z materiału dowodowego wynika, iż otoczenie planowanego przedsięwzięcia stanowią od strony północnej - pola uprawne, od strony wschodniej - droga powiatowa, a za nią pola uprawne, od strony południowej - pola uprawne, od strony zachodniej - droga gminna a za nią pola uprawne.

Na terenie objętym opracowaniem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], działki inwestycyjne leżą na terenach gruntów ornych. Najbliższe tereny zamieszkałe przez ludzi występują w odległości ok. 310 m na zachód od granicy działek inwestycyjnych. Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej stan faktyczny oraz prawny organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje prawne ograniczenie w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiednich (gruntów ornych), które pozwalałoby na przyjęcie, że działki te znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, bowiem właściciele sąsiednich nieruchomości mogą użytkować swoje działki w sposób dotychczasowy bez żadnych ograniczeń.

Jak wynika z treści art. 35 ust.4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art.35 ust. 1 oraz w art.32 ust.4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w związku z czym ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym, należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja Starosty [...] nr [...] dotycząca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla [...] nie narusza prawa, w związku z czym, nie znajduje się podstaw do jej zmiany bądź uchylenia.

Z taką decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 15 czerwca 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Wojewody [...] w [...] z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji i nie uchylenie w całości do ponownego rozpoznania decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. (nr [...]) oraz nie uwzględnienie przez organ II instancji zarzutów podnoszonych przez skarżące Stowarzyszenie w stosunku do w/w decyzji, co skutkuje pozostawieniem w obiegu prawnym ostatecznej decyzji wydanej z naruszeniem prawa.

b) 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie przez organ administracji skarżącemu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, w szczególności nie zawiadomieniu przez organ skarżącego o zamiarze zakończenia postępowania i nie poinformowaniu o możliwości końcowego zaznajomienia się z materiałem sprawy, w tym złożenia ostatecznych wniosków dowodowych, co skutkowało przedwczesnym zamknięciem postępowania i wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Zarzut ten dotyczy postępowania przed organem I instancji, jak i przed organem II instancji. Organ II instancji - Wojewoda [...] powielił błędy organu I instancji i przed wydaniem decyzji również nie powiadomił Skarżącego o możliwości ostatecznego wypowiedzenia się w sprawie w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego.

c) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez pobieżne i wybiórcze przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, w szczególności pod kątem ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, z ograniczaniem go jedynie do działek nr [...] we wsi [...], podczas gdy obszar tego oddziaływania będzie faktycznie znacznie szerszy niż obszar inwestycji, a nadto nie przeprowadzenie na tą okoliczność żadnej specjalistycznej ekspertyzy.

d) art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli sprowadzającym się do ograniczania przez organ administracji kręgu stron i uczestników postępowania, którzy mają interes prawny i faktyczny w wyniku postępowania, a tym samym nieuzasadnione zawężenie kręgu uczestników postępowania jedynie do właścicieli działek graniczących z planowaną inwestycją.

e) art. 15 k.p.a., poprzez ograniczenie się przez organ II instancji do zbadania decyzji pierwszoinstancyjnej oraz poprzedzającego ją postępowania z punktu widzenia zgodności z prawem, zamiast ponownie rozpoznać sprawę merytorycznie, przy czym samo to zbadanie postępowania pierwszoinstancyjnego również miało charakter niepełny i pobieżny, sprzeczny z istotą dwuinstancyjności postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie, iż projekt budowlany inwestora jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska pomimo licznych zastrzeżeń do niego oraz pomimo złożenia w tym przedmiocie przez skarżącego odrębnej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która to skarga nie została jeszcze merytorycznie rozpoznana.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika adw. [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] nr [...]., wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, skarżący wyjaśnił, że jego zdaniem decyzja organu II instancji jest wadliwa i powiela błędy organu I instancji. Sprawa administracyjna powinna być bowiem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy. Wojewoda [...] powielił błędy organu I instancji ponownie nie zawiadamiając skarżącego w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości ostatecznego wypowiedzenia się w sprawie przed zamknięciem postępowania przed organem II instancji i przed wydaniem decyzji.

Nie odniósł się również Wojewoda [...] wnikliwie i szczegółowo do zarzutów skarżącego podnoszonych w odwołaniu od decyzji Starosty [...], a uzasadnienie decyzji organu II instancji ma charakter ogólnikowy i polemiczny z zarzutami odwołującego. Nie wyjaśnia natomiast odwołującemu zasadniczych motywów nie uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 10 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Organy obu instancji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem podstawowych gwarancji procesowych stron poprzez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, nie poinformowaniu przez organy skarżącego Stowarzyszenia o zamiarze zakończenia postępowania oraz nie poinformowanie przez organy w trybie art. 10 k.p.a. skarżącego Stowarzyszenia o możliwości końcowego wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym złożenia wniosków dowodowych.

Pismo Starostwa z dnia 13 kwietnia 2016 r. (znak: [...]) nie zawiera w swej treści ani informacji o zamiarze zakończenia postępowania, ani pouczenia strony o możliwości wnioskowania o uzupełnienie materiału postępowania lub zgłaszania nowych wniosków dowodowych. W zasadzie pismo Starosty z dnia 13 kwietnia 2016 r. ogranicza się do poinformowania, że w terminie 7 dni można się zapoznawać nie tyle z aktami sprawy postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę, ile z dokumentem projektu budowlanego. Taka informacja nie spełnia wymogów art. 10 k.p.a. i doprowadziła do ograniczenia aktywności Skarżącego w prowadzonym postępowaniu.

Stowarzyszenie nie było także stroną postępowania o ustalenie uwarunkowań środowiskowych dla planowanego przedsięwzięcia. Wprawdzie Stowarzyszenie podjęło kroki prawne do przywrócenia terminu do skutecznego zaskarżenia decyzji środowiskowej, ale sprawa jest obecnie na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Tym samym tak istotne było zapewnienie Skarżącemu realnej możliwości udziału w sprawie, sprowadzającej się do czynnego działania i reagowania na bieg tegoż postępowania.

Skarżący kwestionuje decyzję organu II instancji także co do jej meritum. Podnosił, iż Wojewoda [...] bardzo pobieżnie i ogólnikowo przeanalizował materiał sprawy i nie uwzględnił w ogóle zarzutów skarżącego, iż budowa tak rozległej fermy na terenie objętym inwestycją oddziaływać będzie nie tylko na teren inwestycyjny, ale i tereny ościenne leżące nie tylko w wyłącznym sąsiedztwie inwestycji. Skarżący uważa za nieobiektywne stwierdzenia zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko, mówiące o tym, że oddziaływanie przedmiotowej inwestycji nie wykroczy poza granice działek należących do inwestora.

Niezgodne ze stanem faktycznym są także w ocenie skarżącego stwierdzenia organu II instancji, że "emisja substancji do powietrza oraz hałas spowodowany eksploatacją sprzętu budowlanego i środków transportu będzie miał charakter okresowy i ustąpi po zakończeniu prac budowlanych". Podobne zastrzeżenia dotyczą tzw. uciążliwości odorowej. Organ w zaskarżonej decyzji nie przywołuje żadnych podstaw prawnych swoich twierdzeń, jak również nie podaje parametrów tych norm które miałyby być rzekomo zachowane. Skoro zaś organ nie znajduje podstaw prawnych w krajowym porządku prawnym, które to podstawy mogłyby mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, należy odwołać się do regulacji Unii Europejskiej. Zgodnie z Dyrektywą Rady Unii Europejskiej 96/61/EC z 24 września 1996 r. dotyczącą zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli "fermy drobiu powyżej 40 h/s. szt. powinny być zlokalizowane w odległości minimum jednego kilometra od zabudowań". Determinuje to chociażby krąg uczestników postępowania, który również nie został prawidłowo określony przez organu obu instancji. Organ II instancji mylnie stwierdza, że postępowanie było prowadzone z udziałem społeczeństwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] narusza prawo, ale z przyczyn zupełnie odmiennych od wskazanych w zarzutach skargi.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niezasadny był zarzut Stowarzyszenia naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Należy bowiem stwierdzić, że organ II instancji w sposób uzasadniony utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji i decyzja byłaby prawidłowa - gdyby nie wskazany przez tut. Sąd w dalszej części uzasadnienia brak przymiotu strony Stowarzyszenia w postępowaniu. Tut. Sąd w pełni podziela wyrażone w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] stanowisko odnośnie bezzasadności zarzutów odwołania Stowarzyszenia. Uznać należy też, że Wojewoda [...] nie naruszył art. 10 k.p.a. – co szczegółowo i wyczerpująco omówił w odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu, argumentacja tam przedstawiona jest prawidłowa i powoduje, że zarzut ww. nie może być uznany za uzasadniony.

Podobnie, analiza akt sprawy nie pozwala na uznanie zasadności zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia art. 7, 8, 15, 77 i 80 k.p.a. w sposób w skardze ujęty. W ocenie Sądu Wojewoda [...] prawidłowo ocenił istniejące w sprawie dowody i nie sposób zarzucić organowi pobieżnego prowadzenia postępowania dowodowego lub sprzecznie z interesem społecznym lub indywidualnym. Wnioski Wojewody [...] (merytoryczne) wysnute są na podstawie szczegółowo w uzasadnieniu decyzji wymienionych dokumentach urzędowych i przepisach prawa. Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. jest niejasny, tym niemniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Fakt "zastrzeżeń" skarżącego do oceny projektu budowlanego odnośnie jego zgodności z wymogami ochrony środowiska, a także fakt złożenia skargi a tym zakresie przez skarżącego do WSA w Warszawie, nie jest wystarczającą podstawą uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. w zw. z art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej. Subiektywne przekonanie Stowarzyszenia nie jest wystarczające do uznania naruszenia ww. przepisów. Z akt sprawy natomiast nie wynikają okoliczności, uzasadniające taki zarzut. Zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji stanowisko w tym zakresie jest w pełni przekonujące i zgodne z prawem, jak również z zebranymi w sprawie dowodami (powołanymi w uzasadnieniu decyzji) i ze stanem faktycznym, który ustalić można na podstawie akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu decyzji z innych przyczyn.

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] – wbrew zarzutom skarżącego - byłaby poprawna merytorycznie, gdyby została wydana w postępowaniu odwoławczym, wywołanym odwołaniem strony postępowania, a nie osoby błędnie uznanej przez organ za stronę postępowania.

Na wstępie należy więc przypomnieć, że zgodnie z poglądem doktryny "postępowanie odwoławcze jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania; nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Podkreśla to NSA w wyroku z 25.5.1984 r., II SA 2048/83 (ONSA 1984, Nr 1, poz. 51), stwierdzając, że "organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego". Jak wyraźnie stwierdza się w doktrynie (op. cit.), legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28, 29 i 30 k.p.a. "Twierdzenie jednostki, że decyzja organu I instancji dotyczy jej prawnego interesu lub obowiązku daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego" (op. cit.).

Skarżące Stowarzyszenie [...] – wbrew wadliwemu przyjęciu przez Wojewodę [...] – nie spełniało przesłanek do uznania go za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego przedmiotowej fermy drobiu. Jako podstawę prawną, uzasadniającą dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w sprawie, Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] wskazał art. 28 ust. 4 Pr. bud oraz art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "ustawa środowiskowa").

Wyjaśnić więc należy, że zasadą, wyrażoną w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z ust. 3 art. 28 Pr. bud. art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od ww. zasady przewidziany został w art. 28 ust. 4 Pr. bud. i polega na tym, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy środowiskowej z dnia 3 października 2008 r.

Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe oraz zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli dodatkowo prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. W takim wypadku, art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego również się nie stosuje.

Jak natomiast wynika z punktu 8 statutu skarżącego Stowarzyszenia, cele tej organizacji wymienione zostały w statucie na zasadzie listy zamkniętej; enumeratywne wymienienie celów działania tej organizacji nie dopuszcza wykładni rozszerzającej. W katalogu zamkniętym celów Stowarzyszenia nie jest wymieniona działalność ekologiczna. Zgodnie ze statutem, "ochrona środowiska oraz propagowanie proekologicznych idei, zachowań, rozwiązań i technologii" nie jest celem Stowarzyszenia, ale sposobem realizacji celów. Wynika to wprost z tytułu rozdziału II statutu "Cele i środki działania". Zgodnie z punktem 10 statutu Stowarzyszenia, ochrona środowiska określona została, jako jedno z pojęć ramowych realizacji celów statutowych, ale nie, jako cel.

Jak wynika ponadto z dokumentu urzędowego, jakim jest odpis pełny z rejestru stowarzyszeń Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego (znanego Wojewodzie [...]), w rubryce 3 działu 3 Rejestru ujęte zostały wszystkie cele Stowarzyszenia. Również i ten katalog nie zawiera celu, który odpowiadałby definicji art. 3 p. 10 ustawy środowiskowej, zawierającym legalną definicję organizacji ekologicznej. Zgodnie z tą bowiem definicją za organizację ekologiczną uważa się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska.

Zarówno stwierdzenie Wojewody [...], jak i treść punktu 11 statutu skarżącego, w zakresie uznania sposobu realizacji enumeratywnie wymienionych celów Stowarzyszenia za cele statutowe tej organizacji jest wadliwe i sprzeczne ze statutem – jest to bowiem sposób działania, a nie cel; potwierdzeniem tego faktu jest również treść ww. wpisu w KRS, z którego wynika, że sąd rejestrowy poprawnie nie uznał sposobu realizacji celu za cel statutowy. Wyraźnie należy podkreślić, że cel i sposób jego realizacji nie są pojęciami tożsamymi.

Tym samym, uznanie przez Stowarzyszenie, że decyzja organu II instancji dotyczyła jej prawnego interesu dawało wprawdzie formalną podstawę do złożenia skargi inicjującej postępowanie przed sądem administracyjnym (gdyż skarżący otrzymał decyzję organu II instancji), ale okoliczność taka podlega kontroli Sądu meriti, w aspekcie tego, czy takie stanowisko Stowarzyszenia znajdowało podstawy w normach prawa materialnego.

Jako, że decyzja administracyjna rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony postępowania administracyjnego, działanie w takim postępowaniu podmiotu, który nie posiada przymiotu strony, uniemożliwia ukształtowanie jego sytuacji prawnej, w związku z tym stanowiąc o bezprzedmiotowości podmiotowej postępowania administracyjnego (tak np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 października 2007 r., I SA/Wa 1043/07, ONSA; WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., III SA/Kr 1014/07, Legalis; NSA z dnia 25 września 2008 r., II OSK 1058/07, ONSA) – przy czym sąd administracyjny, orzekający w sprawie, nie jest w żaden sposób związany postanowieniem organu, dopuszczającym jakiś podmiot do udziału w sprawie na prawach strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał pod uwagę art. 44 ust. 3 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Dyspozycja tego przepisu, przyznająca organizacjom ekologicznym legitymacje skargową także w wypadku, gdy nie brały one udziału w postępowaniu również wskazuje wyraźnie na to, że warunkiem legitymacji czynnej jest powiązanie interesu prawnego z celami statutowymi.

Postanowienie o dopuszczeniu podmiotu do udziału w sprawie na prawach strony jest postanowieniem o charakterze ściśle procesowym, dotyczy kwestii wyłaniających się w toku postępowania. Organ, który wydał postanowienie o dopuszczeniu do udziału w sprawie na prawach strony określony podmiot, jest swym postanowieniem związany (art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.). Wojewoda [...] nie mógł w związku z tym dokonać na etapie postępowania odwoławczego odmiennej oceny legitymacji skargowej Stowarzyszenia, ale – co poprawnie uczynił – zobowiązany był do rozpatrzenia odwołania, a następnie do przekazania skargi do tut. Sądu. Natomiast, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie był władny do odrzucenia skargi, skoro (o czym była mowa powyżej) pochodziła od podmiotu, któremu decyzja została doręczona, a więc od osoby posiadającej interes prawny do dochodzenia w drodze skargowej uchylenia decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. osoba, którą w decyzji (wprawdzie podatkowej) określono jako stronę, ale stroną w rzeczywistości nie była, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego. Jak podkreśla się w doktrynie, "skarżącym, a więc podmiotem, który ma interes prawny we wniesieniu skargi do WSA, może być nie tylko ten podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej", ale także ten, którego interes prawny wywodzony jest z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, tak ogólnego, jak i podatkowego, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego" (tak np. komentarz do art. 32 p.p.s.a. w: Komentarz do ustawy Postępowanie przed sądami administracyjnymi, 2016r., red. R. Hauser, s. 241 i n.).

Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez osobę, która błędnie została uznana przez organ za stronę postępowania, nie upoważnia jednak tego sądu do zastosowania art. 58 § 1 pkt. 6 k.p.a. i odrzucenia skargi. Tut. Sąd podziela pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1083/10 o konieczności merytorycznego rozstrzygnięcia sądowego i dopuszczalności odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. skargi wyłącznie wtedy, gdy brak legitymacji procesowej jest ewidentny, a więc w razie złożenia skargi przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej.

Wprawdzie, w powołanym wyżej wyroku NSA wyjaśnił, że "stwierdzenie braku legitymacji u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku", ale w ocenie tut. Sądu oddalenie skargi Stowarzyszenia po pierwsze pozostawiłoby w obiegu prawnym orzeczenie administracyjne, wydane na skutek działania podmiotu błędnie za stronę uznanego, a po drugie odmienny jest stan faktyczny rozstrzyganej w niniejszym postępowaniu sprawy. Istotą bowiem rozstrzyganej sprawy jest dokonanie kontroli poprawności decyzji organu II instancji, wydanej w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym właśnie pismem podmiotu, któremu organ wadliwie przyznał przymiot strony własnym postanowieniem, a który to przymiot, prawidłowo, był wcześniej kwestionowany przez organ I instancji – Starostę [...].

Obowiązkiem więc Sądu meriti było ustalenie, czy Wojewoda [...] naruszył prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy, a także, czy dopuścił się innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznając, że nie chodzi wyłącznie o możliwe naruszenie norm prawa materialnego stricte administracyjnego, ale również norm innych gałęzi prawa, o ile stanowiły podstawę do wydania decyzji administracyjnej (tak T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wolters Kluwer 2016, s. 835 i n.), Sąd brał pod uwagę dokonaną przez organ II instancji wykładnię i prawidłowość zastosowania powołanego wyżej art. 44 ustawy środowiskowej. W ocenie bowiem Sądu, poprawność jego zastosowania miało bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia Wojewody [...].

W sprawie niniejszej uznać należy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że Wojewoda [...] nieprawidłowo (z uwagi na argumenty przytoczone we wcześniejszej części uzasadnienia wyroku) zastosował art. 44 § 1 ustawy środowiskowej, dopuszczając do udziału w charakterze strony skarżącego, a następnie – w konsekwencji takiego błędu – rozpoznając odwołanie Stowarzyszenia, pomimo, że sprawa była bezprzedmiotowa z uwagi na negatywne przesłanki podmiotowe. Gdyby nie ww. naruszenie art. 44 § 1 ustawy środowiskowej, to postępowanie w sprawie mogło zakończyć się na etapie postępowania przed organem I instancji, lub – w wypadku inicjatywy Stowarzyszenia, ukierunkowanej na zwalczenie decyzji organu I instancji – orzeczeniem wydanym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Istotnym jest, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem (art. 1 p.p.s.a.). Skoro więc sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji lub aktu nie korzysta z domniemania prawidłowości (tak też NSA w postanowieniu z dnia 19 stycznia 2016 r., II GSK 3532/15, ONSA, w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r., II GSK 384/06, ONSA). Dlatego też z takiego domniemania nie korzysta uznanie przez organ II instancji przymiotu strony Stowarzyszenia, wyrażające się wydaniem (na skutek odwołania Stowarzyszenia) decyzji merytorycznej, w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Zgodnie z poglądem doktryny, "sąd pierwszej instancji ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest jednocześnie związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami" (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, komentarz do art. 134 p.p.s.a.).

Obowiązek, o którym mowa powyżej, występuje jedynie w stosunku do aspektów istotnych (tak np. NSA w wyroku z dnia 31 maja 2016 r., II GSK 2858/14, ONSA; wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 533/11, Legalis). W ocenie tut. Sądu nieprawidłowe zastosowanie przez Wojewodę [...] art. 44 § 1 ustawy środowiskowej - i konsekwencje procesowe takiej wadliwości - stanowi jednak naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 k.p.a., jak również i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Jeżeli bowiem wydanie decyzji (nie przesądzając o jej prawidłowości merytorycznej) następuje w wyniku działania osoby, nieposiadającej legitymacji czynnej, niezbędnej dla wszczęcia postępowania, to organ nie tylko nie działa na podstawie przepisów prawa, ale również nie dochowuje obowiązku stania na straży praworządności i załatwia sprawę, pomimo podmiotowej bezprzedmiotowości postępowania.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dlatego też, biorąc pod uwagę powyżej poczynione rozważania i uznając słuszność przywołanego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie potrzeby merytorycznego orzeczenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał konieczność uchylenia, z przyczyn wyżej wymienionych, zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. i umorzył postępowanie przed Wojewodą [...], zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a., uznając jego podmiotową bezprzedmiotowość.

W ten bowiem sposób wyeliminowana została z obrotu prawnego nieprawidłowo wydana decyzja (wydana przez organ pomimo wystąpienia negatywnych przesłanek podmiotowych), usunięte zostały skutki błędnego, ale ostatecznego postanowienia organu II instancji o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w sprawie na prawach strony, a jednocześnie sprawa została załatwiona, w sposób przewidziany w art. 145 § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał przy orzekaniu pod uwagę także dyspozycję art. 134 § 2 p.p.s.a. (zakaz reformationis in peius), uznając jednakże, że w stanie zawisłej sprawy wydanie orzeczenia, jak w sentencji, nie jest orzekaniem na niekorzyść skarżącego. Należy bowiem zauważyć, że kontrola zgodności z prawem działania administracji publicznej uzależniona jest od inicjatywy strony tego postępowania (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Gwarancję, że wszczęcie procedury nie narazi jej na pogorszenie jej sytuacji może mieć więc wyłącznie strona tego postępowania. Skoro, jak uznał to tut. Sąd, skarżąca nie miała przymiotu strony już w postępowaniu przed organami obu instancji, to nie ma wobec niej zastosowania hipoteza ww. art. 134 § 2 p.p.s.a.

Dodatkowo, jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2014 r. I OSK 22/13 "Uwzględniając specyfikę postępowania przed sądami administracyjnymi, wynikającą z faktu, że sąd ten nie rozstrzyga sprawy administracyjnej (tym samym nie kształtuje wprost sytuacji materialnoprawnej skarżącego - por. W. Siedlecki, Stosowanie przepisów KPC w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Państwo i Prawo 1981 r. Nr 2, s. 52, przyjmuje się, że orzekanie na niekorzyść musi się wiązać bezpośrednio ze sprawą, której dotyczy zaskarżony akt, a nie dalszymi konsekwencjami w całokształcie sytuacji prawnej strony skarżącej. Musi ono mieć charakter obiektywny i rzeczywisty (por. W. Federczyk, Uwagi na temat obowiązywania zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Kwartalnik Prawa Publicznego z 2004 r., nr 3,s.155). W piśmiennictwie wskazuje się, że zakaz reformationis in peius oznacza m.in. ograniczenie sądu zakresem zaskarżenia i wnioskami co do rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi (tak T.Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999 r., s. 240 i - co do zakazu orzekania co do niezaskarżonej części aktu - J. Zimmermann, op. cit., s. 363 z n.). Sądy administracyjne uznają także, iż ocena, czy w danej sprawie doszło do naruszenia zasady reformationis in peius powinna być dokonana w odniesieniu do realiów konkretnej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 367/07, LEX nr 468573)".

Skoro w orzecznictwie przeważa pogląd, że zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej oznacza niemożność wydania orzeczenia mniej korzystnego, rozszerzającego zakres obowiązków strony bądź uszczuplających jej uprawnienia wynikające z zaskarżonego aktu (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2016 r. II FSK 672/14 ONSA), to – niezależnie od tego, że zakaz ten dotyczy wyłącznie strony – podkreślić należy, że zaskarżona decyzja była dla skarżącego niekorzystna, a z zaskarżonej decyzji nie wynikały dla skarżącego żadne uprawnienia. Uchylenie zaś decyzji przez tut. Sąd było zgodne z wnioskiem samego skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżoną decyzję, z przyczyn odmiennych od przywołanych w skardze, z natury rzeczy nie podzielił więc zarzutów skarżącego.

Dlatego też, nie uznając zasadności zarzutów skargi, ale z przyczyn wymienionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a.

Pomimo uwzględnienia żądania skargi, z przyczyn wymienionych w uzasadnieniu powyżej i uwzględniając fakt, że przyczyną uchylenia nie były zarzuty, wskazane w skardze, Sąd odstąpił od orzekania o kosztach, za podstawę przyjmując art. 206 p.p.s.a.