Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 683/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 pkt 21, ust. 2a pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.K.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej k.p.a., stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...] udzielającej firmie A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T. zezwolenia na zbieranie odpadów w punkcie skupu w T. przy ul. A 51.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta [...] uwzględniając wniosek A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T. zezwolił na zbieranie odpadów w punkcie skupu w T. przy ul. A 51.

W dniu 30 kwietnia 2019 r. do Kolegium wpłynęło pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. znak: [...],

o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

w Ł. ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie z pominięciem art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. - dalej ustawa), zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Przedmiotowa decyzja zezwala na zbieranie odpadów, głównie w zakresie metali odpadowych (złomu), dla których zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dalej rozporządzenie, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże inwestor dla powyższej inwestycji nie posiada decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Starosta [...] odnosząc się do ww. zarzutów podał w piśmie z dnia 14 maja 2019 r. znak: [...], iż w ocenie organu przy wydawaniu ww. decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a mianowicie do pominięcia art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy. Organ przed wydaniem kwestionowanej decyzji wziął pod uwagę, że:

1/ we wniosku o wydanie ww. decyzji wnioskodawca - A Sp. z o.o. Sp. k. - wskazał, że:

a) przedmiotowa działalność prowadzona będzie w T. przy ul. A 51, magazynowanie odpadów prowadzone będzie na działkach 466 i 468 obręb [...] w T.;

b) zamierza prowadzić przedmiotową działalność w tej samej lokalizacji dokładnie w tym samym zakresie jak firma A sp. z o. o., która dotychczas posiadała zezwolenie na zbieranie odpadów. Ponadto będzie wykorzystywała te same obiekty budowlane i infrastrukturę techniczną; w związku z tym nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dla obiektów budowlanych zmiany sposobu użytkowania;

2/ z przepisu art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że uzyskanie decyzji o środowiskowych

uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

3/ zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ww. ustawy poprzez przedsięwzięcie - rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty;

4/ zgodnie z art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy, wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwoleń, o których mowa w ust. 1 pkt 21, nie stosuje się, w przypadku gdy jest to drugie lub kolejne zezwolenie dla zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie.

Ponadto biorąc pod uwagę, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia, punkty do zbierania lub przeładunku złomu zaliczane są do przedsięwzięć, dla których może być wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ badał czy była konieczność wydania tej decyzji przed uzyskaniem przedmiotowego zezwolenia oraz czy nie będzie ono powodowało przekształcenia lub zmiany sposobu wykorzystania terenu, które powodowałyby konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po analizie zebranego materiału dowodowego w tej sprawie stwierdzono, że przedsięwzięcie będące przedmiotem wniosku nie spowoduje zmiany parametrów dotychczas prowadzonej działalności w miejscu, które ma być objęte zezwoleniem. Ustalono, że rozmiar planowanej działalności oraz jej rodzaj są tożsame z rodzajem i rozmiarem działalności prowadzonej dotychczas na omawianym terenie. Odzwierciedleniem powyższego są zapisy w uzasadnieniu decyzji: "Aktualnie na omawianym terenie działalność polegającą na zbieraniu odpadów w tym złomu prowadzi firma A Sp. z o.o. z siedzibą w T., ul. B 18/25, a wcześniej prowadziła firma B S.A. z siedzibą w W., ul. C 20 lok. 318. Wnioskodawca zamierza prowadzić działalność dokładnie w takim samym zakresie, przy wykorzystaniu tych samych obiektów budowlanych i infrastruktury technicznej, które obecnie wykorzystuje firma A Sp. z o.o. do prowadzenia zbierania odpadów. "

Zatem za bezpodstawne organ uznał zarzuty wymienione we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, ponieważ nie został naruszony przepis prawa i nie pominięto art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy, gdyż został zastosowany art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy.

Zgodnie z linią orzeczniczą o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest więc potrzebne wyjaśnianie żadnych okoliczności, skoro wystarczające jest proste zestawienie treści przepisu, który miałby być rażąco naruszony, z treścią kwestionowanej decyzji.

Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2323/16 "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem stanowiącym jego podstawę prawną. Musi to być więc wada jednoznacznie ujmowana przez wszystkich. Przy czym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej wykładni prawa, wielu metod i sposobów interpretacji. Chodzi więc o przepis niewywołujący rozbieżności w praktyce. Wreszcie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa."

W przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność oceny zastosowania właściwego przepisu prawa i jego interpretacji, czego organ dokonał opierając się na stanowisku Ministerstwa Środowiska oraz Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i stwierdził, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie jest istniejące, więc brak jest wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem w ocenie organu brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r., znak: [...].

Pismem z dnia 28 maja 2019 r. znak: [...] Kolegium Odwoławcze zawiadomiło stronę o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] r. znak [...], powiadamiając jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. zawiadomienia.

Z przysługującego prawa pełnomocnik strony skorzystał w dniu 3 czerwca 2019 r. nie składając uwag.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...]

Kolegium wskazało, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie, czy treść decyzji daje podstawę do uznania jej za nieważną. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzwyczajnym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Oceny ostatecznej decyzji administracyjnej dokonuje się w oparciu o stan faktyczny i prawny, z daty decyzji ostatecznej (tak NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 514/11, LEX 1216741). Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stanu faktycznego.

Przytaczając treść art. 156 § 1 i § 2 oraz art. 157 §1 i § 2 k.p.a. Kolegium podniosło, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji ocenianej w postępowaniu nieważnościowym pozostaje w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana, jak i w sytuacji gdy ustalenia wydającego ocenianą decyzję nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Natomiast w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki który nie wymaga wykładni prawa bądź nie budzi ona wątpliwości. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (tak też NSA w wyroku z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt IIOSK 2226/10, LEX 824448). Nie chodzi tu obłędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Dalej Kolegium wskazało, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 15 marca 2016 r. A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T., wystąpiła o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów w punkcie skupu w T. przy ul. A 51.

We wniosku wskazano m.in., że "w przedmiotowej lokalizacji identyczną działalność prowadziło dotychczas przedsiębiorstwo B S.A. na podstawie decyzji Starosty [...] znak [...] oraz decyzji znak [...], a następnie A Sp. z o.o. na podstawie decyzji Starosty [...] znak [...] z [...] czerwca 2014 r. W związku z tym, że firma A Sp. z o.o. Sp. k. zamierza prowadzić działalność w tej lokalizacji dokładnie w takim samym zakresie jak poprzednio przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. oraz będzie wykorzystywała te same obiekty budowlane i infrastrukturę techniczną, nie zachodzi konieczność przeprowadzania dla obiektów budowlanych zmiany sposobu użytkowania określonej art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Dla przedsięwzięcia nie zachodzi zatem konieczność uzyskania żadnej decyzji określonej w art. 72 ust 1 ustawy, przed którymi należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach." Do wniosku załączono KRS A Sp. z o.o. Sp. k. na dzień 8 marca 2016 r., z którego wynika, iż umowa spółki została zawarta w dniu 11 stycznia 2016 r. Wspólnikiem tej Spółki jest A Sp. z o.o. oraz S. P.. Reprezentantem spółki jest komplementariusz. tj. A Sp.z o.o.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Starosta [...] wydał w dniu [...] r. decyzję znak: [...] zezwalającą A Sp. z o.o. Sp. k. na zbieranie odpadów w punkcie skupu w T. przy ul. A 51.

Analizując sprawę Kolegium doszło do wniosku, że weryfikowana decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym.

Przytaczając treść art. 72 ust. 1 pkt 21 oraz art. 72 ust. 3 ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia Kolegium podniosło, iż ustawodawca nie wprowadził prawnej definicji pojęcia "złom". W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w przypadku, gdy w żadnym akcie prawnym ustawodawca nie zdefiniował jakiegoś pojęcia, wówczas należy odwołać się do językowego znaczenia tego słowa. Zgodnie z definicją zawartą w "Słowniku języka polskiego" pod redakcją Mieczysława Szymczaka (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995 r.) złom to "zużyte, zniszczone przedmioty metalowe, maszyny lub ich części, także odpady produkcyjne w hutach, przeznaczone do przetopienia jako surowiec wtórny". Z kolei w metalurgii złom to nazwa przedmiotów metalowych, przeznaczonych do wykorzystania w procesie recyklingu poprzez ich ponowne przetopienie. Nie ma więc zamkniętej definicji pojęcia "złom", a w praktyce złomem są wszystkie przedmioty metalowe, które nadają się do przetopienia, czyli m. in. metalowe odpady produkcyjne, wyroby metalowe nie nadające się do naprawy, elementy konstrukcji pochodzące z rozbiórki, odpady komunalne z metalu, wyeksploatowane samochody, maszyny, urządzenia i ich części, konstrukcje stalowe uszkodzone mechanicznie lub skorodowane itp.

Lista obejmująca odpady dopuszczone do zbierania ocenianym zezwoleniem obejmuje 44 różnych rodzajów odpadów, w tym m.in.:

- w poz. I - 02 01 10 odpady metalowe,

- w poz. 2 - 10 09 80 wybrakowane wyroby żeliwne,

- w poz. 3 - 12 01 01 odpady z toczenia i piłowania żelaza oraz jego stopów,

- w poz. 4-12 01 02 cząstki i pyły żelaza oraz jego stopów,

- w poz. 5 -12 01 03 odpady z toczenia i piłowania metali nieżelaznych,

- w poz. 6 - 12 01 04 cząstki i pyły metali nieżelaznych,

- w poz. 7, 14, 32 - 12 01 99, 16 01 99, 19 01 99 inne niewymienione odpady,

- w poz. 11 - 15 01 04 opakowania z metali,

- w poz. 12-1601 17 metale żelazne,

- w poz. 13-1601 18 metale nieżelazne,

- w poz. 23 - 17 04 01 miedź, brąz, mosiądz,

- w poz. 24 - 17 04 02 aluminium,

- w poz. 25 - 17 04 03 ołów

- w poz. 26-17 04 04 cynk,

- w poz. 27 - 17 04 05 żelazo i stal,

- w poz. 28 - 17 04 06 cyna,

- w poz. 29 - 17 04 07 mieszaniny metali,

- w poz. 31 - 19 01 02 złom żelazny usunięty z popiołów paleniskowych

- w poz. 33 - 19 10 02 odpady metali nieżelaznych,

- w poz. 34 - 19 12 02 metale żelazne,

- w poz. 35 - 19 12 03 metale nieżelazne,

- w poz. 44 - 20 01 40 metale.

W ocenie Kolegium analiza rodzajów odpadów przeznaczonych do zbierania przez A Sp. z o.o. Sp. k. prowadzi do wniosku, że część tych odpadów stanowi złom. Katalog odpadów z podziałem na grupy, podgrupy i rodzaje ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych został określony pod kątem źródła powstawania odpadów oraz właściwości odpadów (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014r. w sprawie katalogu odpadów - Dz. U. z 2014 r., poz. 1923). Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, rozpatrywane przedsięwzięcie, stanowi przedsięwzięcie o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia. Przed uzyskaniem wnioskowanego zezwolenia przez A Sp. z o.o. Sp. k. wymagana więc była decyzja środowiskowa. Jak natomiast wynika z akt takiej decyzji nie przedłożono.

Dalej Kolegium wyjaśniło, iż rację ma organ I instancji, iż stosownie do treści art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwoleń, o których mowa w ust. 1 pkt 21, nie stosuje się, w przypadku gdy jest to drugie lub kolejne zezwolenie dla zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie.

Niemniej wskazane wyżej uregulowanie nie ma jednak, w ocenie Kolegium, zastosowania w sprawie z wniosku A Sp. z o.o. Sp. k. Ustawodawca dał co prawda szansę kolejnemu przedsiębiorcy skorzystania z wcześniej wydanej dla danego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże w rozpatrywanej sprawie taka decyzja nigdy nie została wydana. Obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów wprowadzono bowiem w art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy od dnia 24 grudnia 2015 r. Wcześniej takiego wymogu nie było, gdyż przepisy przewidywały obowiązek posiadania takiej decyzji jedynie w odniesieniu do zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. W rozpatrywanej sprawie kwestionowane zezwolenie na zbieranie odpadów nie jest więc drugim lub kolejnym zezwoleniem dla zrealizowanego przedsięwzięcia.

Nadto, w ocenie Kolegium, w sprawie nie zachodzą również okoliczności zwalniające z wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o których mowa w art. 72 ust. 2 i ust. 2a pkt 1 ustawy.

Zezwolenie na zbieranie odpadów wydawane jest zawsze na czas oznaczony (por. art. 44 ustawy o odpadach). W ocenie organu, świadczy to o jednoznacznej woli ustawodawcy reglamentowania zezwoleń i poddawania warunków prowadzenia działalności w zakresie odpadów, co pewien czas, całościowej ocenie - niezależnie od instytucji przewidzianych w ustawie mających na celu kontrolę działalności zgodnie z udzielonym zezwoleniem. Taki stan rzeczy pozwala również na kreowanie wymagań jakie musi spełniać podmiot z uwzględnieniem zarówno zmieniających się okoliczności faktycznych, jak również zaostrzających się wymogów prawnych.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 789/19 "Zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej, w tym zezwolenie na prowadzenie punktu gromadzenia odpadów, jest ściśle związane z indywidualnym i konkretnym przedsiębiorcą, a jego wydanie jest konsekwencją ustalenia, że ten właśnie przedsiębiorca spełnia ustawowe wymogi pozwalające na jego udzielenie. Zezwolenie na zbieranie odpadów ma charakter publicznoprawnego podmiotowego (osobistego) uprawnienia, a jego przeniesienie na inny podmiot nie zostało dopuszczone przez obowiązujące przepisy. Jest to akt publicznoprawny, którego zakres przedmiotowy obejmuje udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami materialnego prawa administracyjnego, jak i publicznego prawa gospodarczego, mającymi na celu ochronę interesu publicznego. Dlatego też przesłanka ochrony interesu publicznego, a więc także ochrony środowiska, jest podstawą zasady nieprzenoszalności (sukcesji) uprawnień wynikających z zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt 11 OSK 654/10). Wobec powyższego skarżący zobowiązany był uzyskać nowe zezwolenie na gromadzenie odpadów, odrębne od przyznanego [...] sp. z o.o., zaś przesłanki jego udzielenia musiały zostać odniesione do sytuacji prawnej skarżącego jako indywidualnego przedsiębiorcy."(publ. CBOSA).

Kolegium podkreśliło, że inne podmioty prowadzące na ww. terenie działalność w zakresie zbierania odpadów na podstawie decyzji Starosty [...] znak: [...], znak: [...]., znak: [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nie były obowiązane takiej decyzji załączać do wniosku o zezwolenie na zbieranie odpadów, gdyż przepisy prawa w chwili wydawania decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów nie wymagały decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Fakt prowadzenia więc na tym samym terenie przez inne podmioty tego samego rodzaju przedsięwzięcia, ale bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w ocenie Kolegium, nie zwalnia A Sp. z o.o. Sp. k. od obowiązku uzyskania takiej decyzji po zmianie stanu prawnego (od dnia 24 grudnia 2015 r.) dotyczącego wymagań dla uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów.

W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że wydanie zezwolenia każdorazowo poprzedzone musi być przeprowadzeniem kompleksowego postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Trudno w tej sytuacji zgodzić się ze Starostą [...], odnośnie braku naruszenia przepisów art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy, gdyż w sprawie zastosowano art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy. Jak bowiem wyżej wykazano, w ocenie Kolegium, przepis art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy nie ma zastosowania w sprawie.

Powyższe przesądza, że weryfikowana decyzja rażąco narusza art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Omówione wyżej naruszenie prawa dotyczy przepisu prawa materialnego, które z uwagi na swój ciężar gatunkowy wywołuje również negatywne skutki społeczno-gospodarcze z punktu widzenia zasady praworządności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym. Skutkiem decyzji z dnia [...] r. było bowiem umożliwienie A Sp. z o.o. Sp. k. prowadzenie przedsięwzięcia, które może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bez uzyskania przez ten podmiot, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego złożyła A Sp. z o. o. Sp.k., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszeniem przepisów:

- prawa materialnego:

* art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy poprzez jego niezastosowanie skutkujące uznaniem, iż dla przedmiotowej inwestycji przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy o odpadach winna zostać wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również ze względu na swój ciężar gatunkowy wywołuje również negatywne skutki społeczno-gospodarcze z punktu widzenia zasady praworządności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym;

* art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- przepisów postępowania:

* art. 156 §1 pkt.2 k.p.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie i uznanie, iż zachodzą przesłanki rażącego naruszenia prawa uzasadniające eliminację decyzji zezwalającej A Sp. z o.o. Sp. k. na zbieranie odpadów, opierając powyższe rozstrzygnięcie jedynie na odmiennej interpretacji przepisów prawa oraz wychodząc poza ustawowe regulacje przewidziane dla tego typu postępowania.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji i odmowę stwierdzenia nieważności Starosty [...] znak: [...] z dnia [...] r. zezwalającej na zbieranie odpadów w punkcie skupu w T. przy ul. A 51 ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopatrzył się naruszeń prawa, skutkujących koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. stwierdzająca z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...] udzielającej firmie A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w T. zezwolenia na zbieranie odpadów w punkcie skupu w T. przy ul. A 51.

Podstawę do stwierdzenia nieważności stanowiło w ocenie Kolegium wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem przepisu art.72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej jako "ustawa") w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 2015 roku.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Stosownie do treści art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane m.in. dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wyjątki od powyższej zasady, przewidującej konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem m.in. zezwolenia na przetwarzanie odpadów, przewiduje art. 72 ust. 2a ustawy. Zgodnie z tym przepisem wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwoleń, o których mowa w ust. 1 pkt 21, nie stosuje się, w przypadku gdy:

1) zezwolenie dotyczy odzysku polegającego na przygotowaniu do ponownego użycia lub

2) jest to drugie lub kolejne zezwolenie dla zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie.

Kolegium przyjęło, że Starosta [...] wydał decyzję z dnia [...] r., mimo że skarżąca nie przedstawiła decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a warunek taki zawiera wskazany wyżej przepis art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że uregulowanie zawarte w art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy nie ma zastosowania w sprawie, przepis ten dotyczy bowiem podmiotów, które wcześniej legitymowały się decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych. Nadto Kolegium wskazało, że zezwolenie na działalność w zakresie prowadzenia punktu gromadzenia odpadów ma charakter ściśle podmiotowy, jest związane z indywidualnym i konkretnym przedsiębiorcą, a skarżąca jest następcą prowadzącej punkt zbiórki złomu A Sp. z o.o i B S.A., pomimo iż zakres działalności prowadzonej w punkcie skupu złomu w T. przy ul. A 51. nie uległ zmianie w stosunku do tego samego przedsięwzięcia prowadzanego przez A Sp. z o.o. Sp.k.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Co istotne, ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (to jest oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności.

Przy tym, jako "rażącego" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej.

Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1405/15; z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2375/13; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednolite w tym względnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, iż powołanie się na rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów.

Należy ponadto wskazać, że również w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne (zob. w tej materii m.in.: B. Adamiak, J. Jendrośka, "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Należy przy tym zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym prawo zostaje naruszone w sposób rażący, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub ich stronie w ogóle odmówiono (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 818). W związku z tym naruszenie prawa ma cechę "rażącego" wtedy, gdy czynności postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, a działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ograniczyło zastosowanie art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy wyłącznie, do takich przypadków, kiedy o zezwolenie na działania związane z odpadami występuje ten sam podmiot, który legitymuje się już decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych, która stanowiła podstawę do wydania na jego rzecz poprzedniego (poprzednich) zezwolenia (zezwoleń) wydawanego (wydawanych) na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach i przedsięwzięcie nie ulega zmianie (str. 5 zaskarżonej decyzji).

Należy wskazać, że inna wykładnia wskazanych przepisów jest możliwa. Przykładem takiej wykładni jest stanowisko Starosty [...] zawarte w piśmie z dnia 14 maja 2019 r., gdzie organ stwierdził, że objęte wnioskiem przedsięwzięcie jest istniejące więc brak jest wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Należy także zwrócić uwagę na prawomocny wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 1/19. Sąd ten wyraził pogląd, że "przepis art. 72 ust.2a pkt 2 ustawy zawiera odniesienia przedmiotowe (kolejne zezwolenie dla przedsięwzięcia nieulegającego zmianie), a nie podmiotowe. Przepis ten nie zawiera wymogu, aby drugie lub kolejne zezwolenie wydawane było dla tego samego podmiotu, co poprzednie zezwolenie lub zezwolenia. W przypadku określonym w tym ww. przepisie nie ma znaczenia, czy dla danego przedsięwzięcia kiedykolwiek została już wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach".

Należy także podkreślić, że nie jest rzeczą Sądu w tym postępowaniu udzielanie odpowiedzi na pytanie, która z zaprezentowanych wyżej wykładni przepisów ustawy jest prawidłowa. Skoro jednak odtworzenie normy prawnej opartej o przepisy art. 72 ust.1 pkt 21 i art. 71 ust. 2a pkt 2 ustawy nie jest oczywiste, to okoliczność ta już sama w sobie wyklucza traktowanie naruszenia tego przepisu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. Już to sprawia, że kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie organu stwierdzające nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. znak: [...], nie może zostać uznane za prawidłowe.

Mając na względzie powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu.

A. P.