Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2262/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 1 pkt 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na poszukiwanie zabytków uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282, dalej także "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "[...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2019 r., znak: [...], odmawiającej Stowarzyszeniu "[...]" wydania pozwolenia na poszukiwanie zabytków na terenie działki o nr ew. [...] , położonej w miejscowości [...], gm. [...], zgodnie z dołączonym do wniosku programem poszukiwań – utrzymał w mocy ww. decyzję organu wojewódzkiego.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwanego dalej także "Ministrem KiDN" bądź "organem II instancji") doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organy.

W dniu [...] sierpnia 2019 r., do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...]wpłynął wniosek Stowarzyszenia "[...] (dalej także "Stowarzyszenie" lub "Skarżący"), o wydanie pozwolenia na poszukiwanie zabytków na dz. ewid. nr [...] w m. [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...] . Do wniosku dołączono m. in. program poszukiwań, oświadczenie właściciela terenu o wyrażeniu zgody na poszukiwanie zabytków, mapę topograficzną oraz oświadczenie Samorządowej Instytucji Kultury Park [...] o gotowości przyjęcia odnalezionych zabytków. Na skutek wezwania organu przedmiotowy wniosek został następnie uzupełniony w dniu 16 września 2019 r.

Decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...].,[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (zwany dalej również "[...] WKZ" lub "organem I instancji"), działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 12, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z.o.z. odmówił ww. Stowarzyszeniu wydania żądanego pozwolenia zgodnie z dołączonym do wniosku programem poszukiwań.

Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że zgodnie z informacją zawartą w nadesłanym wniosku: "W przypadku odnalezienia zabytków ... zostaną one przekazane do Centrum Informacji Turystyczno-Historycznej, które jest siedzibą Samorządowej Instytucji Kultury "[...] ...".

Mając to na uwadze [...]WKZ przypomniał, że zgodnie z art. 35 ust. 1-3 cyt. u.o.z.o.z. przedmioty będące zabytkami archeologicznymi odkrytymi, przypadkowo znalezionymi albo pozyskanymi w wyniku badań archeologicznych oraz poszukiwań, stanowią własność Skarbu Państwa, a o ich miejscu przechowywania decyduje wojewódzki konserwator zabytków, przekazując je w drodze decyzji, w depozyt muzeum lub innej jednostce organizacyjnej, za jej zgodą.

W przypadku natrafienia na przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, iż jest on zabytkiem poza dopełnieniem warunków określonych w art. 32 ust. 1 lub art. 33 ust. 1 ww. ustawy szczególne znaczenia ma dokładne zadokumentowanie miejsca znalezienia przedmiotu, dokumentacja fotograficzna zabytku in situ oraz miejsca jego znalezienia i otoczenia, określenie dokładnej lokalizacji i oznaczenie miejsca znalezienia w sposób umożliwiający Inspektorowi Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków dotarcie do miejsca znalezienia w celu przeprowadzenia oględzin. Znalezisko może stanowić zaledwie ślad nowych, nieznanych (zgodnie ze stanem wiedzy na dzień wydania niniejszej decyzji) nawarstwień kulturowych oraz może spoczywać in situ (tzn. w miejscu pierwotnego zdeponowania co ma szczególne znaczenie dla nauki), dlatego jeżeli jest to możliwe przedmiot taki należy zabezpieczyć w miejscu znalezienia w taki sposób aby łatwo było go zlokalizować a jednocześnie, aby nie był on narażony na zagrożenia, m.in. takie jak niesprzyjające warunki atmosferyczne czy grabież.

Zdaniem [...] WKZ, z programu poszukiwań dołączonego do wniosku nie wynika aby wnioskodawca miał tego świadomość i brał pod uwagę powyższe. Nie uwzględniono również możliwości natrafienia na zabytki inne niż z zamierzonego celu. Nie zawarto informacji o sposobie postępowania w sytuacji natrafienia na zabytki archeologiczne niezwiązane z okresem wskazanym we wniosku, tj. [...] ., co w ocenie organu I instancji świadczy o nieprzygotowaniu merytorycznym wnioskodawcy do tego typu działań, a szczególnie podkreśla to fakt, że na terenie planowanych poszukiwań znajdują się zabytki archeologiczne, co nie zostało uwzględnione w programie badań. Stanowiska archeologiczne zlokalizowane są na zarówno na terenie planowanych poszukiwań jak i w bliskim sąsiedztwie.

W ocenie organu I instancji nie jest dopuszczalne wybiórcze traktowanie materiału zabytkowego lub wkraczanie osób poszukujących zabytków przy użyciu wykrywaczy metali lub wykonujących prace związane z inwestycją w kompetencje [...] WKZ lub jednostek muzealnych poprzez samodzielne podejmowanie decyzji o rezygnacji z podejmowania części materiału zabytkowego lub o dysponowaniu zabytkami we własnym - nieuzgodnionym - zakresie.

Co więcej w programie poszukiwań wnioskodawca zaznaczył, że w przypadku "zidentyfikowania obiektów" zamierza realizować prace ziemne uwzględniając użycie małej koparki, co w ocenie [...]WKZ stanowi prace wydobywcze a więc ma charakter archeologicznych badań wykopaliskowych i winno podlegać osobnemu postępowaniu administracyjnemu zakończonemu wydaniem decyzji pozwalającej na badania archeologiczne (art. 36 ust. 1 pkt. 5 u.o.z.o.z.). Zgodnie z art. 37e tej ustawy, badania archeologiczne może prowadzić osoba posiadająca odpowiednie kwalifikacje. W ocenie [...] WKZ ingerencja w strukturę gruntu w celu podejmowania zabytków przez osoby niewykwalifikowane w dziedzinie archeologii obarczona jest dużym ryzykiem nieświadomego zniszczenia nawet nie tyle samego zabytku, co kontekstu historycznego w którym zabytek zalega. Utrata danych dotyczących kontekstu zalegania przedmiotów zabytkowych stanowi nieodwracalną stratę dla nauki. Istnieje wysokie prawdopodobieństwo natrafienia podczas poszukiwań na zabytki metalowe inne niż te związane z zamierzonym przez wnioskodawcę celem. Ukształtowanie terenu oraz bliskość zewidencjonowanych stanowisk archeologicznych względem terenu wskazanego do prowadzenia poszukiwań potwierdza, że obszar ten był atrakcyjny dla człowieka w przeszłości. Dlatego nastawienie wnioskodawcy na jeden ściśle określony cel poszukiwań oraz nie uwzględnienie w programie poszukiwań sposobu postępowania w przypadku znalezienia przedmiotów nie związanych z zamierzonym celem stwarza w ocenie [...] WKZ zagrożenie nieodwracalnego uszczerbku dla substancji zabytkowej.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Stowarzyszenie, wnosząc w ustawowym terminie odwołanie do organu wyższej instancji.

W odwołaniu zarzucono, że przywołane w sentencji decyzji organu I instancji przepisy m.in. art. 36 ust. 1 pkt 12, art. 89 pkt 2 i art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z.o.z. nie stanowią podstawy prawnej do wydania odmownej decyzji administracyjnej w zakresie udzielenia pozwolenia na poszukiwanie zabytków.

Skarżący wskazał, że przepisy wykonawcze do ww. ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1609) w § 10 reguluje warunki jakie trzeba spełnić, by otrzymać pozwolenie. Stowarzyszenie jako wnioskodawca warunki te spełniło, a organ nie podniósł zarzutu niekompletności wniosku. W szczególności wnioskodawca dołączył do wniosku "Program poszukiwań zabytków", który spełnia warunki określone w ww. rozporządzeniu. Poza tym, jeśli w obszarze objętym wnioskiem znajdują się stanowiska archeologiczne, na co wskazuje organ I instancji, to [...]WKZ powinien takie miejsca wskazać i zakazać w nich poszukiwań. Członkowie Stowarzyszenia wiedzą natomiast jak należy zachować się w przypadku natrafienia na zabytki lub przedmioty, co do których istnieje chociażby przypuszczenie, że mogą być zabytkami.

Po rozpatrzeniu odwołania, Minister KiDN wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2020 r., znak: [...], utrzymał ww. rozstrzygnięcie [...]WKZ w mocy.

Organ II instancji zauważył, że załączony do wniosku program poszukiwań, przewidywał poszukiwanie zabytków z okresu wojny [...] za pomocą detektorów metalu, ewentulanie georadaru. W przypadku zidentyfikowania obiektów, w zależności od miejsca położenia przedmiotów, prace ziemne będą wykonywane przy pomocy szpadli i łopatek, ewentualnie sprzętu specjalistycznego i małej koparki (w sytuacji, gdy okaże się to niezbędne ze względu na warunki terenowe). Odnalezione artefakty będą przechowywane w woreczkach strunowych, zaś podczas poszukiwań będzie prowadzony rejestr znalezisk, z podaniem daty, nazwy miejscowości, numeru inwentarzowego, nazwy zidentyfikowanego przedmiotu, a także współrzędnych miejsca odnalezienia. W programie zadeklarowano także, że po zakończeniu prac zostanie sporządzone sprawozdanie, a rejestr wraz ze znaleziskami oraz dokumentacją fotograficzną zostanie przekazany do konserwatora zabytków.

[...]WKZ przywołał treść art. 36 ust. 1 pkt 12 i ust. 7 u.o.z.o.z., stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji, wyjaśniając, że z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż obowiązek uzyskania pozwolenia na poszukiwanie zabytków dotyczy wszystkich rodzajów zabytków ruchomych, zarówno tych znajdujących się na obszarach wpisanych do rejestru zabytków, jak również znajdujących się poza nimi. Jest to konsekwencją tego, że odnalezione w ten sposób zabytki powinny zostać oddane właściwemu organowi państwowemu (o ile poszukiwanie właściciela takich rzeczy byłoby oczywiście bezcelowe). Zabytek archeologiczny w każdym zaś przypadku stanowi własność Skarbu Państwa.

Dalej organ II instancji przywołał treść § 10 ww. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (...), w którym określono co powinien zawierać wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie poszukiwań zabytków. [...]WKZ podkreślił, że do ww. wniosku należy załączyć program poszukiwania zabytków określający zakres i sposób prowadzenia poszukiwań, dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, a w przypadku gdy z wnioskiem występuje podmiot zamierzający prowadzić te poszukiwania, zgodę właściciela lub posiadacza nieruchomości na ich prowadzenie albo oświadczenie, że właściciel lub posiadacz tej zgody nie udzielił oraz mapę topograficzną w skali 1:10000 lub większej lub prezentację kartograficzną bazy danych obiektów topograficznych (BDOTiok), o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (§ 10 ust. 3 pkt 4 ww. rozporządzenia z dnia 22 sierpnia 2018 r.).

Zdaniem [...] WKZ w niniejszej sprawie wnioskodawca spełnił powyższe warunki, w tym także uzasadnił swój wniosek, a Stowarzyszenie planuje poszukiwanie zabytków z okresu wojny [...]Organ II instancji wyjaśnił jednak, że przepis art. 36 ust. 1 pkt 12 u.o.z.o.z. nie oznacza, że konserwator jest obowiązany wydać pozwolenie na poszukiwanie zabytków, jeśli tylko wnioskodawca złożył kompletny wniosek. Powyższy przepis zawiera jedynie normy kompetencyjne upoważniające organ do rozstrzygnięcia określonego rodzaju spraw administracyjnych, a pozwolenie organu ochrony konserwatorskiej ma charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że ocenę przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywne niedookreślone, których wykładni musi każdorazowo dokonać w indywidualnej sprawie. Ocena w ramach swobodnego uznania organu, czy dane zamierzenie wnioskodawcy może uzyskać zgodę, powinna być zaś dokonana z uwzględnieniem realiów konkretnego przypadku, w tym np. specyfiki działań, o których zgodę przeprowadzenia wystąpił wnioskodawca.

W tym kontekście organ II instancji po przeanalizowaniu programu poszukiwań oraz argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu decyzji [...]WKZ stwierdził, że rozumie uzasadnioną troskę organu niższej instancji o dziedzictwo archeologiczne i związane z nią wymaganie dotyczące właściwej dokumentacji, a w szczególności wymogi zaniechania działań niszczących miejsca pierwotnego zdeponowania znalezisk. Szczególnie niezasadne wydaje się planowane przez wnioskodawcę (nawet ewentualnie) użycie przy poszukiwaniach koparki. Zdaniem Ministra KiDN okoliczność ta przesądza rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca dołączył do wniosku oświadczenie Gminy [...] , właściciela dz. ewid. nr [...], o wyrażeniu zgody na poszukiwanie zabytków. Zatem oprócz wnioskodawcy, podmiot ten powinien być uznany za stronę omawianego postępowania, jako właściciel nieruchomości gruntowej, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. W przeciwnym razie zostaje naruszona jedna z głównych zasad postępowania, określona w przepisie art. 10 k.p.a., z której wynika dla organu administracji publicznej obowiązek zagwarantowania wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Tymczasem decyzja [...] WKZ została doręczona jedynie wnioskodawcy, z pominięciem właściciela nieruchomości gruntowej, na której miały być prowadzone poszukiwania zabytków. Pomimo tego, organ II instancji doszedł do wniosku, że w okolicznościach niniejszej sprawy, powyższa wada postępowania administracyjnego nie stanowi samodzielnej przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a zatem może zostać konwalidowana. Należało bowiem wziąć pod uwagę, że rozpatrywane orzeczenie jest decyzją odmowną, a w konsekwencji na jego podstawie nie mogła zostać podjęta jakakolwiek ingerencja na terenie rzeczonej nieruchomości gruntowej. Nie nadano więc uprawnień, które mogłyby być kwestionowane przez właściciela nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, Minister KiDN uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji [...] WKZ.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziło się Stowarzyszenie, wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wnosząc o uchylenie ww. decyzji Ministra KiDN oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że z okazji 100-lecia wielkiego wydarzenia, jakim była [...] Stowarzyszenie, jako organizacja społeczna mająca siedzibę w [...] , niedaleko [...], chciało uczcić pamięć bohaterów tamtych dni, podejmując wspólnie z Samorządową Instytucją Kultury pn. "[...] (jednostka organizacyjna Gminy [...]) badania mające na celu poszukiwanie i zabezpieczenie śladów walk na stosunkowo niewielkim terenie. Tymczasem organ II instancji odmawiając wydania stosownego pozwolenia nie wyjaśnił, jaki był powód tej odmowy (jakie przepisy prawa zostały naruszone przez Stowarzyszenie, które stały u podstaw wydanej decyzji). Dla wnioskodawcy jest to tym bardziej niezrozumiałe, że - jak stwierdził Minister KiDN - wszystkie warunki formalne wymagane przez ustawę zostały spełnione. Nie może być uznane za powód wydania decyzji odmownej "zrozumienie organu odwoławczego" dla uzasadnionej troski organu I instancji o dziedzictwo archeologiczne, i związane z nią wymagania dotyczące właściwej dokumentacji, a w szczególności wymagania dotyczące zaniechania działań niszczących miejsca pierwotnego zdeponowania znalezisk - a tak swoją decyzję uzasadnił Minister KiDN.

Według Skarżącego, na szczególną uwagę zasługuje także inny fragment uzasadnienia decyzji, gdzie Minister KiDN stwierdza, że: "Szczególnie niezasadne wydaje się planowanie przez wnioskodawcę (nawet ewentualnie), użycie przy poszukiwaniach koparki, jak wskazano w dołączonym do wniosku programie poszukiwań". Organ odwoławczy wskazał, że właśnie ta okoliczność przesądziła o negatywnym rozstrzygnięciu sprawy. Ten argument Stowarzyszenie uznaje jednak za chybiony i przede wszystkim za nie znajdujący oparcia w przepisach prawa. Między innymi dlatego, że niedaleko miejsca planowanych poszukiwań (po przeciwnej stronie drogi), gdzie w 1920 r. były zlokalizowane polskie pozycje obronne oraz częściowo w miejscu walk - z początkiem sierpnia br. rozpoczęto budowę [...]. Pierwszą czynnością jaką wykonano na tym terenie było zebranie wierzchniej warstwy gruntu i wywiezienie jej z terenu inwestycji - bez zbadania pod względem archeologicznym tych miejsc. Generalny Konserwator Zabytków i [...]WKZ dopuścili zatem do tego, że przy mocy ciężkiego sprzętu, koparek i samochodów, zebrano i wywieziono z tego terenu setki ton wierzchniej warstwy ziemi, warstwy "najcenniejszej" bo kryjącej najwięcej drobnych artefaktów.

Odnosząc się merytorycznie do kwestii wykorzystania (ewentualnego wykorzystania) koparki przy poszukiwaniach, Skarżący wyjaśnia, że niejednokrotnie już Stowarzyszenie podczas swoich prac korzystało z pomocy koparki, gdyż nie było fizycznej możliwości dotarcia do obiektu głęboko zalegającego pod ziemią, a także przerzucenia dużej ilości ziemi wyłącznie przy pomocy szpadli i łopatek. Tak było m.in. w przypadku odnalezienia i wydobycia czterech silników amerykańskiego samolotu [...] w rejonie [...] (m. [...]), które Stowarzyszenie odnalazło i wydobyło w 2018 i 2019 r., a na co zgodę wyraził wówczas właściwy organ ochrony zabytków.

Wskazanie przez Stowarzyszenie we wniosku (w programie poszukiwań) na możliwość wykorzystania przy pracach poszukiwawczych koparki nie oznacza, że przy pracach koparka zostanie wykorzystana. Starając się o pozwolenie Stowarzyszenie musi przewidzieć każdą sytuację, jednak wykorzystanie koparki następuje w sytuacjach wyjątkowych. Nie ma przy tym ryzyka, że koparka naruszy jakieś stanowisko archeologiczne, gdyż pozwolenia na poszukiwanie zabytków wydawane są wyłącznie tam, gdzie stanowiska archeologiczne nie występują. Prowadzenie rejestru takich stanowisk należy do obowiązków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który właśnie w tym zakresie sprawuje kontrolę i weryfikuje, czy teren poszukiwań zabytków nie koliduje ze stanowiskiem archeologicznym.

W odpowiedzi na skargę Minister KiDN uznał przedstawione w niej argumenty za nieuzasadnione i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Ministra KiDN oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo, zaś skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie praworządne i zmierzające do ustalenia prawdy obiektywnej, w sposób budujący zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 6 w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że przedmiotem kontroli, jaką powinien prowadzić w postępowaniu odwoławczym organ II instancji objęte musi być to, czy organ niższej instancji powyższym zasadom nie uchybił. Jeżeli natomiast organ odwoławczy takiej kontroli nie przeprowadził należycie, to sam narusza ww. zasady ogólne prawa administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze tutejszy Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przede wszystkim organ II instancji nie dokonał należytej kontroli decyzji [...]WKZ, naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 k.p.a.

Weryfikacji tutejszego Sądu poddana została decyzja Ministra KiDN z [...] września 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2019 r., znak: [...] odmawiającą Stowarzyszeniu "[...] udzielenia pozwolenia na poszukiwanie zabytków na terenie działki o nr ew. [...] położonej w m. [...], gm. [...].

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis

art. 36 ust. 1 pkt 12 u.o.z.o.z., zgodnie z którym, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga poszukiwanie ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania. Stosownie zaś do przepisu art. 36 ust. 7 ww. ustawy, pozwolenie na prowadzenie poszukiwań ukrytych bądź porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, wydaje się na wniosek osób fizycznych albo jednostek organizacyjnych zamierzających prowadzić te badania lub poszukiwania.

Przywoływany już § 10 ww. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (...), wskazuje na elementy, jakie powinien zawierać wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie poszukiwań zabytków. Należy do nich m.in. program poszukiwania zabytków określający zakres i sposób prowadzenia poszukiwań.

W nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. należy do rozstrzygnięć wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy u.o.z.o.z. nie określają bowiem, w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Decyzja taka powinna się w każdym przypadku opierać na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja, będzie miała na chronione wartości danego zabytku. (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1590/17, LEX 2676636). Nie oznacza to jednak, że tego rodzaju decyzja wymyka się kontroli sądowej. Sąd ocenia bowiem, czy została ona wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego oraz czy przytoczona w rozstrzygnięciu argumentacja jest spójna i nie zawiera cech dowolności.

Rozpatrując odwołanie wniesione przez Stowarzyszenie od decyzji [...]WKZ i oceniając ponownie sprawę w jej całokształcie – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 – Minister KiDN uznał, że warunki formalnoprawne określone przepisami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zostały przez wnioskodawcę spełnione. Tym niemniej, odnosząc się do meritum sprawy organ II instancji ograniczył się do stwierdzenia, że po analizie programu poszukiwań oraz argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji MWKZ "rozumie uzasadnioną troskę organu niższej instancji o dziedzictwo archeologiczne i związane z nią wymaganie dotyczące właściwej dokumentacji, a w szczególności wymogi zaniechania działań niszczących miejsca pierwotnego zdeponowania znalezisk". Poza tym, według Ministra KiDN "szczególnie niezasadne wydaje się planowanie przez wnioskodawcę (nawet ewentualnie), użycie przy poszukiwaniach koparki".

Jak wynika z konkluzji zamieszczonych w orzeczeniu Ministra KiDN, powyższa "okoliczność przesądza rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy".

W tym stanie rzeczy, tutejszy Sąd doszedł do przekonania, że tak lakoniczne i w istocie rzeczy pozbawione jakichkolwiek głębszych rozważań oraz argumentów uzasadnienie decyzji organu II instancji w sposób oczywisty nosi cechy dowolności, gdyż w żadnym razie nie wyjaśnia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się ten organ wydając negatywne rozstrzygnięcie w sprawie.

Trafność takiego osądu jest tym bardziej przekonująca, gdy weźmie się pod uwagę argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, do której w zasadzie wyłącznie odwołuje się stanowisko Ministra KiDN.

Zasadniczym powodem, dla którego organ I instancji odmówił Skarżącemu wydania pozwolenia na poszukiwanie zabytków było ustalenie, że z programu poszukiwań dołączonego do wniosku nie wynika aby wnioskodawca miał świadomość wagi, jaką stanowi "dokładne zadokumentowanie miejsca znalezienia przedmiotu (in situ)", w sytuacji, gdy na terenie planowanych poszukiwań oraz w bliskim sąsiedztwie znajdują się zewidencjonowane stanowiska archeologiczne, a nie uwzględniono możliwości natrafienia na zabytki inne niż z zamierzonego celu. Jak tymczasem zasadnie podnosiło w odwołaniu i w skardze do tut. Sądu Stowarzyszenie, organ I instancji nie wyjaśnił nawet, gdzie konkretnie i jakiego rodzaju są to stanowiska archeologiczne. [...]WKZ jedynie ogólnikowo wskazał na ich występowanie, co miało uzasadniać obawę o zniszczenie cennych obiektów archeologicznych, które nie będą przedmiotem poszukiwań.

W tym kontekście, mając na uwadze słuszną troskę [...]WKZ o prawidłowe zabezpieczenia miejsca ewentualnego znalezienia i otoczenia zabytków, zasadnym wydaje się jednak, że organ powinien był precyzyjnie poinformować o tych okolicznościach Skarżącego już na etapie wzywania do uzupełnienia wniosku, tak aby ten mógł uwzględnić powyższe w przedkładanym programie poszukiwań. Natomiast podnoszenie tego rodzaju zarzutów dopiero w niekorzystnej dla stronie decyzji, jako jednego z zasadniczych argumentów przemawiających za odmową wydania przedmiotowego pozwolenia, jawi się jako naruszające dyspozycję art. 79a k.p.a. Przepis ten przewiduje, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa powyżej.

Podobne zarzuty mogą być odnoszone do wskazywanego przez organ I instancji nieokreślenia przez wnioskodawcę sposobu postępowania z potencjalnymi zabytkami, które nie stanowią celu poszukiwań Stowarzyszenia. Wymaga zauważenia, co dostrzegł także organ II instancji, że w programie poszukiwań wskazano, iż "odnalezione artefakty będą przechowywane w woreczkach strunowych, zaś podczas poszukiwań będzie prowadzony rejestr znalezisk, z podaniem daty, nazwy miejscowości, numeru inwentarzowego, nazwy zidentyfikowanego przedmiotu, a także współrzędnych miejsca odnalezienia." Skoro organ ochrony zabytków uznał, że niedopuszczalne jest, aby tożsamy sposób postępowania dotyczył każdego innego obiektu mogącego nosić cechy zabytku, to bez wątpienia w świetle przywołanego art. 79a k.p.a. był nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany do wskazania stronie konieczności określenia przez nią w przedłożonym programie poszukiwań zabytków, prawidłowego sposobu zabezpieczenia innych znalezisk i miejsc ich odkrycia (in situ). Co więcej, stosownie do przepisów u.o.z.o.z. organ wojewódzki mógł także uzależnić wydanie decyzji pozytywnej dla strony od uzupełnienia programu poszukiwań w rzeczonym zakresie lub zastrzec w samej decyzji odpowiednie warunki w tym względzie (zob. art. 36 ust. 3 przywołany w dalszej części niniejszego uzasadnienia).

Uzasadnione wątpliwości Sądu budzą ponadto te rozważania organu I instancji, w których kwestionuje on prawidłowość informacji zawartej we wniosku, a dotyczącej zadeklarowania przez wnioskodawcę, że znalezione zabytki "zostaną przekazane do Centrum Informacji Turystyczno-Historycznej, które jest siedzibą Samorządowej Instytucji Kultury "[...]...".

Jak się wydaje, wbrew kategorycznym osądom [...]WKZ, tego rodzaju zamierzenie wnioskodawcy mogło nie mieć na celu zastąpienia organu ochrony konserwatorskiej w uprawnieniu do podjęcia decyzji, co do dalszych losów znalezionych obiektów, lecz jedynie wskazanie, że ww. instytucja kultury wyraża gotowość przyjęcia zabytków. W programie poszukiwań zadeklarowano bowiem, że "Po zakończeniu prac zostanie sporządzone sprawozdanie, a rejestr wraz ze znaleziskami oraz dokumentacją fotograficzną zostanie przekazany do konserwatora zabytków." Jak słusznie zauważył organ I instancji, stosownie do treści art. 35 ust. 1-3 u.o.z.o.z. przedmioty będące zabytkami archeologicznymi odkrytymi, przypadkowo znalezionymi albo pozyskanymi w wyniku badań archeologicznych oraz poszukiwań, stanowią własność Skarbu Państwa i to wojewódzki konserwator zabytków decyduje o miejscu ich przechowywania, przekazując je w drodze decyzji, w depozyt muzeum lub innej jednostce organizacyjnej, za jej zgodą. To przywołany przepis określa więc sposób postępowania ze znalezionymi zabytkami, a nie program poszukiwań przedkładany przez wnioskodawcę. Nie sposób zatem przyjąć, ażeby nawet błędne wyjaśnienie tej kwestii w programie poszukiwań przez Stowarzyszenie mogło stanowić uzasadnioną podstawę odmowy wydania żądanego pozwolenia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wątpliwości wzbudza także ta część argumentacji organów, które jako istotny powód odmowy wydania przedmiotowego pozwolenia wskazują na wyrażane obawy co do użycia w trakcie poszukiwań "małej koparki". Po pierwsze, organ wojewódzki również i w tym względzie nie wskazywał wnioskodawcy w toku postępowania na istnienie przeciwwskazań do wykorzystywania tego rodzaju urządzeń na danym terenie. Po drugie, należy w tym miejscu podkreślić, że stosownie do treści art. 36 ust. 3 u.o.z.o.z., pozwolenia, o których mowa w ust. 1 i 1a, mogą określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Zgodnie z tym przepisem, wojewódzki organ ochrony zabytków przy wydawaniu pozwolenia na poszukiwanie zabytków może zastrzec warunki określające np. sposób prowadzenia poszukiwań, w tym rodzaj używanych narzędzi lub urządzeń. Organ nie skorzystał jednak z przysługujących mu w tym zakresie uprawnień, a zamiast tego wydał negatywną decyzję dla Skarżącego.

Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia [...]WKZ, a w konsekwencji także lakoniczne odwołanie się do tego stanowiska zamieszczone w motywach zaskarżonej decyzji organu II instancji, naruszają zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Podstawowym celem tej zasady jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Przekonywanie polega na informowaniu stron postępowania o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy, a także na wskazywaniu stronie okoliczności przemawiających za uznaniem sposobu załatwienia sprawy za racjonalny, słuszny i właściwy (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Opublikowano: WKP 2021). Obowiązki organu wynikające z tej zasady nie ograniczają się jednak do przekonującego uzasadnienia treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym, również w odniesieniu do decyzji uznaniowych. Omawianą zasadę narusza organ także wówczas, gdy "w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy" (zob. wyrok NSA w Warszawie z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2, poz. 67). Zasada przekonywania łączy się więc ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Tak organ I instancji, a w szczególności Minister KiDN ignorując w zasadzie argumentację i zarzuty Stowarzyszenia przedstawione w odwołaniu od decyzji MWKZ, obowiązkom tym nie podołały.

Wobec powyższego, ponownie rozpoznając sprawę organy konserwatorskie zobowiązane będą uwzględnić powyższą ocenę prawną i przeprowadzą postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi w szczególności z przepisów art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 79a i art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.