Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1443/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Z. T. - P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 października 2022 r. znak: Wl- 1.7840.16.22.2021.SA w przedmiocie zatwierdzenia projektu na budowę i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej Z. T. - P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Nowotarski decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r. nr 79/2021 działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestora A. H., obejmującego inwestycję pn.: "budowa budynku usługowego (handel), zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy działek ewid. nr [...] i [...] ścianami oddzielenia przeciwpożarowego REI120 w zabudowie zwartej z istniejącymi budynkami na tych dziatkach oraz w odległościach 1,54 od granicy z działką ewid. nr [...] i 0,77 m od granicy z działką ewid. nr [...], wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., węzeł cieplny, wentylacji mechanicznej, elektrycznymi oraz rozbiórką dwóch istniejących budynków (budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową oraz budynku handlowego), likwidacją dwóch istniejących reklam, instalacją kanalizacji deszczowej i utwardzeniem terenu, na działce ewid. nr [...], położonej w N. T., przy ul. [...]".

Organ wskazał, że działka ma połączenie z drogą publiczną – ul. [...] nr [...] (działka nr [...]) oraz z drogą publiczną – ul. [...] nr [...] (działka nr [...]) poprzez wskazane na projekcie zagospodarowania terenu dojścia piesze.

W uzasadnieniu organ podał, że działka inwestora (w części zainwestowanej), zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "NOWY TARG 22 (Centrum)", zatwierdzonego uchwałą Nr L/550/2010 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 8 listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 656 poz. 5444), położona jest w terenie oznaczonym symbolem: 7.MU1 - teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz w strefie ochrony konserwatorskiej i w granicach strefy śródmiejskiej. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały przy sytuowaniu nowej zabudowy obowiązuje lokalizacja w nawiązaniu do istniejącej zwartej pierzei ulicy. Zgodnie z § 13 ust. 8 pkt 6 dla zabudowy w obrębie strefy śródmiejskiej nie ustala się minimalnej ilości miejsc postojowych. Organ stwierdził, że przedłożone rozwiązania projektowe są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto organ stwierdził, że przedmiotowy budynek jest zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działek ewid. nr [...] i [...] ścianami oddzielenia przeciwpożarowego REI120 w zabudowie zwartej z istniejącymi budynkami na tych działkach oraz w odległościach 1,54 od granicy z działką ewid. nr [...] 0,77 m od granicy z działką ewid. nr [...], co jest zgodne z § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) oraz zgodne z § 4 ust. 2 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów. Kompletny projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego i został sporządzony i sprawdzony przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Z. T. zarzucając naruszenie:

1) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez zaprojektowanie budynku, który oddziałuje na działkę nr [...] w sposób znacznie ograniczający możliwość jej zabudowy zgodnie z przeznaczeniem;

2) art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw poprzez błędną wykładnię przepisu, uznając, że dzień 3 grudnia 2020 r. wypadał przed dniem wejścia w życie ustawy w dniu 19 września 2020 r.;

3) § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię przepisu w przedmiocie dopuszczalnej odległości;

4) § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez jego niezastosowanie;

5) § 22 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie;

6) § 7 w związku z art. 8 w związku z art. 9 w związku z art. 77 ust. 1 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niedokładne zbadanie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady zaufania do organów państwa;

7) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe zarzuty pod uwagę strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 3 października 2022 r. znak: WI-I.7840.16.22.2021.SA utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego właściwy organ analizuje projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w kontekście jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, wymaganiami ochrony środowiska, kompletności oraz zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi. Zakres uprawnień kontrolnych organu administracji architektoniczno-budowlanej dotyczących projektu budowlanego określony został w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy administracji nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą zakresu wynikającego ze wskazanego przepisu.

Po przeprowadzeniu takiej analizy organ odwoławczy stwierdził, że projekt został opracowany zgodnie z przepisami, a organ I instancji prawidłowo wypełnił dyspozycję art. 35 ust. 1 ustawy, w tym sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność projektu zagospodarowania działki, opracowanego dla omawianego zamierzenia z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Inwestycja ma być zrealizowana w terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem: 7.MU 1 - teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz w strefie ochrony konserwatorskiej i w granicach strefy śródmiejskiej. Podstawowym przeznaczeniem terenów jest zabudowa mieszkaniowa i usługi (budynki mieszkalne, mieszkalno-usługowe, usługowo-mieszkalne, budynki usługowe usług publicznych i komercyjnych). Przeznaczeniem dopuszczalnym są: budynki gospodarcze i garaże, obiekty małej architektury, zieleń urządzona, komunikacja wewnętrzna, parkingi; dopuszcza się realizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 800 m2. Zamierzenie inwestycyjne polega na budowie budynku usługowego (handlowego) na działce nr [...], usytuowanego bezpośrednio w granicy działek. Budynek jest czterokondygnacyjny, z jedną kondygnacją podziemną, przekryty dachem wielospadowym. Powierzchnia zabudowy obiektu wynosi [...] m2, co stanowi 79,50% działki inwestycyjnej i jest zgodne z § 22 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p., stanowiącym że wskaźnik powierzchni zabudowy nie może być większy od 90%, z zastrzeżeniem § 4 ust. 3. Powierzchnia biologicznie czynna wynosi 50,08 m2, co stanowi 11,20% powierzchni działki inwestycyjnej i jest większa, niż wskaźnik określony w m.p.z.p. w § 22 ust. 5 pkt 4 (nie może być mniejszy od 10%, z zastrzeżeniem § 4 ust. 4.). Forma architektoniczna budynku spełnia wymagania ustalone w § 22 ust. 5 pkt 5 m.p.z.p. Wysokość obiektu (trzy kondygnacje nadziemne) nie przekracza czterech kondygnacji nadziemnych; dach zrealizowano jako wielospadowy o kącie nachylenia połaci 23° (co mieści się w określonym w planie przedziale od 20° do 45°) i w kolorze ciemnego grafitu; natomiast elewacje w kolorze jasnoszarym. Poddasze zostało doświetlone oknami połaciowymi i oknami szczytowymi.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek usługowy jest zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działek nr: [...] i [...] ścianami oddzielenia, przeciwpożarowego RE1120. Budynek, w przypadku o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, może być usytuowany w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Wojewoda stwierdził, że warunek ten został spełniony, gdyż § 4 ust. 2 m.p.z.p. stanowi, że dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej lub bezpośrednio w granicy działki z uwzględnieniem ustaleń planu oraz przepisów odrębnych.

Uznał również, że wbrew zarzutom skarżącej, ma ona możliwość zabudowy swojej działki na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia. Organ ocenił, że zarzucana niemożność spełnienia wymogów § 13 rozporządzenia nie jest uzasadniona. Jak wynika bowiem z brzmienia ww. przepisu, o przesłanianiu decyduje: wysokość przesłaniania, wzajemne położenie obiektów i odległości między nimi. W przypadku budynków stykających się ścianą na całej długości we wspólnej granicy działek, potencjalnie projektowany budynek na działce nr [...], miałby możliwość naturalnego oświetlenia pomieszczeń wyłącznie od stron: północnej, południowej i zachodniej, a nie wschodniej, gdzie na działce nr [...] projektowany jest budynek usługowy inwestora. Dlatego też żadna część budynku usługowego nie będzie przesłaniała pomieszczeń potencjalnie projektowanego na działce nr [...] budynku i odwrotnie. Podkreślić też należy, że prawidłowość lokalizacji inwestycji pod względem przepisów przeciwpożarowych (§ 271-273 rozporządzenia) została potwierdzona przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który 22 kwietnia 2020 r. uzgodnił projekt bez uwag.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni przepisu § 12 ust. 2 rozporządzenia Wojewoda Małopolski stwierdził, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, budynek zaprojektowano w odległościach: 1,54 m od granicy z działką nr [...] i 0,77 m od granicy z działką nr [...]. Wyjaśnił, że działki te są działkami stanowiącymi użytki drogowe (co potwierdza rejestr gruntów) i jednocześnie terenami dróg publicznych dojazdowych: [...] i [...] (przeznaczenie w m.p.z.p.). Przepis § 12 ust.10 rozporządzenia nie wymaga zachowania odległości określonych we wcześniejszych jego ustępach od takich działek.

Ponadto w odniesieniu do kolejnych zarzutów organ wskazał, że z projektu architektoniczno-budowlanego (str. 42) wynika, że przedmiotowy obiekt posiada [...] m2 powierzchni użytkowej. Zgodnie z Polską Normą PN-ISO 9836:1997 za powierzchnię użytkową uznaje się część powierzchni kondygnacji netto (czyli ograniczonej przez elementy zamykające). Wyjaśnić należy, że powierzchnia sprzedaży to powierzchnia użytkowa budynku handlowego pomniejszona o powierzchnię usług i gastronomii oraz powierzchnię pomocniczą do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp., zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 19 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Autor projektu uszczegółowił (na str. 5), że powierzchnia sprzedaży budynku projektowanego wynosi 737,97 m2, co spełnia zapis zawarty § 22 ust. 3 m.p.z.p.

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że w § 13 ust. 8 pkt 6 m.p.z.p. nie przewidziano konieczności wskazania miejsc postojowych dla inwestycji projektowanej w strefie śródmiejskiej. Dlatego też brak określenia w projekcie miejsc postojowych jest zgodne z planem. Wojewoda ustalił także, że Burmistrz Miasta N. T., jako zarządca drogi, pismem z 3 września 2020 r. uzgodnił zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego dróg gminnych ul. [...] (działka nr [...]) i ul. [...] (działka nr [...]) - bez miejsc postojowych na działce inwestycyjnej i zjazdu z przylegających do działki dróg publicznych.

Wojewoda Małopolski stwierdził, że poddał analizie materiał dowodowy pod kątem zgodności projektu przedmiotowego budynku handlowego z m.p.z.p. w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy i zabudowy w pierzei. Cytując zapis § 2 ust. 1 pkt 3 i 10 wskazał, że przez obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć linię określającą obowiązujące położenie fasad budynków; z dopuszczeniem wysunięcia przed wyznaczoną linię balkonów, okapów, wykuszy, gzymsów i innych detali architektonicznych; dopuszcza się cofnięcie w głąb działki nie więcej niż 1/3 szerokości elewacji frontowej budynku, w przypadku budynków narożnych dopuszcza się odstępstwa od linii wskazanej na rysunku planu poprzez ścięcie lub zaokrąglenie narożnika budynku na odcinku nie dłuższym niż 1/3 szerokości elewacji. Przy sytuowaniu nowej zabudowy obowiązuje jej lokalizacja w nawiązaniu do istniejącej zwartej pierzei ulicy. Przez ciągłość pierzei należy rozumieć brak luk w ciągu frontowych elewacji budynków ustawionych w szeregu wzdłuż ulicy lub placu (...). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, elewacja południowa budynku (od strony ul. [...]) zaprojektowana została w taki sposób, że na całej swojej długości przekracza obowiązującą linię zabudowy o ponad 2,5 m; lecz jednocześnie jest przedłużeniem linii zabudowy, którą utworzyły budynki istniejące, usytuowane wzdłuż ul. [...], tworząc pierzeję. Organ II instancji uznał, że lokalizacja projektowanego budynku jest zgodna z zapisami m.p.z.p., pomimo, iż powstały wątpliwości co do treści przepisu § 2 ust. 1 pkt 3. Zauważył, że zapis § 2 ust. 1 pkt 3 planu jest niejednoznaczny w przypadku budynku narożnego zlokalizowanego przy ul. [...] i ul. [...]. Jako, że z jednej strony wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w miejscu istniejącego obecnie, a przeznaczonego do rozbiórki w ramach projektowanego zamierzenia budowlanego budynku, a z drugiej strony budynki istniejące, usytuowane wzdłuż ul. [...] tworzą pierzeję, która na odcinku budynku rozbieranego nie pokrywa z wyznaczoną planem ww. nieprzekraczalną linią zabudowy, ponieważ jest w stosunku do niej cofnięta o ponad 2,5 m. W takich okolicznościach gdy wykładnia przepisu planu miejscowego prowadzi do niejednoznacznych rezultatów i niedających się usunąć wątpliwości co do treści przepisu przyjęte jest, że rozstrzyga się na korzyść inwestora. Zatem w rozpoznawanej sprawie, ustalono, że lokalizacja projektowanego budynku w linii pierzei utworzonej przez budynki istniejące wzdłuż ul. [...] jest prawidłowa.

Na marginesie organ zauważył, że postanowieniem z dnia 1 marca 2021 r. Starosta Nowotarski sprostował z urzędu omyłkę pisarską w decyzji z dnia 29 stycznia 2021 r. w zakresie art. 26 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. T. – P. zarzucając naruszenie:

1) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez zaprojektowanie budynku, który oddziałuje na nieruchomość składającą się z działki nr [...] w sposób znacznie ograniczający możliwość jej zabudowy zgodnie z przeznaczeniem;

2) art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw poprzez błędną wykładnię przepisu, uznając, że dzień 3 grudnia 2020 roku wypadał przed dniem wejścia w życie ustawy w dniu 19 września 2020 roku;

3) §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię przepisu w przedmiocie dopuszczalnej odległości;

4) § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie;

5) § 22 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowy Targ 22 (Centrum)" poprzez jego niezastosowanie;

6) § 2 ust. 1 pkt 3 i 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowy Targ 22 (Centrum)" poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie;

7) art. 10 K.p.a. poprzez niezawiadomienie o zebraniu dodatkowego materiału dowodowego i uniemożliwienie zajęcia stanowiska stronie;

8) art. 7 w zw. art. 8 w zw. z art. 9 w zw. z art. 77 ust. 1 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, niedokładne zbadanie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady zaufania do organów państwa;

9) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty podnosząc miedzy innymi, że usytuowanie projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości [...] praktycznie wyłącza możliwość zagospodarowania tej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, pozostawiając jedynie ograniczoną możliwość wybudowania budynku w granicy. Gabaryty projektowanego budynku znacznie ograniczają, jeżeli nie całkowicie wykluczają w takim przypadku możliwość spełnienia wymagań przewidzianych w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 roku, sygn. akt II OSK 2920/12 wskazała, że organ dokonał błędnej wykładni §12 ust 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. zawiera alternatywę rozłączną co do usytuowania budynków: w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy. Nie jest zatem możliwe usytuowanie budynku w odległości 0-1,5 m, w którym to przedziale mieści się zaakceptowana przez organ odległość 0,77 m. Nadto zarzuciła, że organ II instancji uznał, że działka nr [...] jest terenem dróg publicznych, jednak tego nie udowodnił a jedynie oparł się na fakcie, że ta nieruchomość jest przeznaczona w planie pod "tereny dróg publicznych, dojazdowych", co nie przesądza o tym, że jest to droga publiczna.

W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że w związku z epidemią COVID-19, od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 20 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U.2020.433 oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z kolei w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do dnia 16 maja 2022 r. obowiązywał stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.). Stan epidemii został odwołany z dniem 16 maja 2022 r., w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U.2022.1027). Od dnia 16 maja 2022 r., do odwołania, na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje ponownie stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (zob. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U.2022.1028).

Zgodnie z przepisem art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 t.j. z dnia 2021.11.22) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak - to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Ponieważ uczestnicy nie zastosowali się do tego wezwania, Przewodniczący zarządził rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Podkreślenia także wymaga, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.329 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 29.01.2021 r. organ I instancji podał, że "w sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art.25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zmianami), który brzmi: Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Po wpłynięciu odwołania od tej decyzji, postanowieniem z dnia 1.03.2021 r. Starosta Nowotarski sprostował z urzędu omyłkę pisarską w decyzji własnej nr 79/2021 z dnia 29.01.2021 r. w ten sposób, że sformułowanie zawarte w uzasadnieniu: "w sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art.25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zmianami), który brzmi: do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym", zastąpił sformułowaniem: "w sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art.26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zmianami), który brzmi: w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym".

Zdaniem sądu objęta postanowieniem o sprostowaniu materia nie nadawała się do sprostowania. Jeżeli bowiem inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dołączyłby projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów sprzed nowelizacji obowiązującej od 19 września 2020 r., to zastosowanie przepisu art.26 ustawy nowelizującej oznaczało konieczność badania projektu budowlanego według przepisów obowiązujących przed dniem 19 września 2020 r. Kwestia ta nie została wyjaśniona. Na karcie 8 akt administracyjnych znajduje się bowiem enigmatyczny, datowany na dzień 3.12.2020 r. wniosek pełnomocnika inwestora: "proszę o prowadzenie postępowania w oparciu o przepisy przejściowe prawa budowlanego". Projektanta nie wezwano o sprecyzowanie tego wniosku, przy czym zaznaczyć należy, że za wyjątkiem projektu instalacji sanitarnych, który nosi datę maj 2019 r., projekt budowlany opatrzony jest datą marzec 2019 r. Od marca 2019 r. do 19 września 2020 r. prawo budowlane było nowelizowane 16 razy.

Ponieważ w podstawie prawnej decyzji organu I instancji z dnia 29.01.2021 r. powołano przepisy "art.28, 33 ust.1, 34 ust.4 i art.36 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 – z późniejszymi zmianami)", a bezpośrednio po ogłoszeniu wspomnianego tekstu jednolitego weszła w życie (od 19 września 2020 r.) nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471), może to oznaczać, że wzorcem kontroli były przepisy prawa budowlanego obowiązujące od dnia 19 września 2020 r.

Z kolei w uzasadnieniu decyzji powołano rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym (Dz.U.2019.1065), obowiązującym od 7 czerwca 2019 r. do 18 września 2020 r., a więc w porządku prawnym obowiązującym sprzed nowelizacji prawa budowlanego, obowiązującej od dnia 19 września 2020 r..

Tak więc z decyzji organu I instancji nie sposób wywnioskować według jakiego stanu prawnego nastąpiło badanie projektu budowlanego.

Organ odwoławczy uchybień tych i sprzeczności nie dostrzegł. Co więcej, w pierwszym zdaniu uzasadnienia decyzji stwierdził, że w sprawie znajduje zastosowanie ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art.26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zmianami), który brzmi: w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym".

Problem w tym, że w Dzienniku Ustaw z 2020 r., pod pozycją 471, opublikowane zostały zmiany prawa budowlanego wprowadzone nowelą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw, obowiązujące od 19 września 2020 r. Nadto, na stronie 3 uzasadnienia, przedstawiając zakres uprawnień kontrolnych organu architektoniczno-budowlanego, Wojewoda Małopolski przywołał treść art.35 ust.1 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r., tak więc zaprzeczył sam sobie.

Na stronie 4 uzasadnienia decyzji organ odwoławczy podał z kolei, że "projekt budowlany został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 2003.120.1133 ze zm.)", co również jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony powołano rozporządzenie obowiązujące od dnia 19 września 2020 r., z drugiej – przywołano Dziennik Ustaw z dnia 10 lipca 2003 r., w którym opublikowano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, uchylone z dniem 29 kwietnia 2012 r.

Już ta okoliczność byłaby wystarczająca do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy koniecznym było uzyskanie jednoznacznego stanowiska inwestora w zakresie zastosowania art.26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U.2020.471).

Ponieważ możliwe było wydanie decyzji w oparciu o dwa reżimy prawne, organy nie ustaliły stanowiska strony, a w uzasadnieniach decyzji organy obydwu instancji powoływały się tak na nowy, obowiązujący od 19 września 2020 r., stan prawny, jak i obowiązujący przed tą datą, nie jest możliwa ocena zaskarżonej decyzji według kryterium zgodności z prawem budowlanym. Najpierw należy bowiem ustalić, według jakiego reżimu prawnego sprawę należy rozstrzygnąć.

Z tego względu Sąd nie może ustosunkować się do zarzutów skargi w zakresie naruszeń prawa materialnego, a to Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich ustytuowanie.

Zaakcentować jednakże należy, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie wpisanej do zasobu w dniu 20.11.2017 r. Tymczasem w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., jak i po tym dniu, projekt zagospodarowania działki lub terenu winien być sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii (art.34 ust.3 pkt 1 pb). Nadto, projekt zagospodarowania terenu nie jest wystarczająco czytelny, nie zostały właściwie określone granice działki inwestycyjnej od działek drogowych oraz odległości projektowanego budynku od tych granic. Na rysunku znajdują się symbole w postaci niebieskich trójkątów, nie opisane w legendzie, nie wiadomo co przedstawiające (być może obowiązującą linię zabudowy). Opis projektu jest wewnętrznie sprzeczny. Na stronie 176, na której zawarto obliczenia zużycia wody na cele bytowo-gospodarcze mowa jest o 8 osobach, na stronie 20, dotyczącej warunków przeciwpożarowych – o 180 klientach i 20 pracownikach.

Bez względu na mający mieć zastosowanie reżim prawny, wadliwe jest stanowisko organu, że lokalizacja budynku bezpośrednio przy granicy działek ewid. nr [...] i [...] w zabudowie zwartej z istniejącymi budynkami na tych działkach jest zgodna z § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Od 1 stycznia 2018 r. obowiązuje bowiem przepis § 12 ust.3 warunków technicznych w następującym brzmieniu: "dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu".

Zaznaczyć jednakże należy, że jakkolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa zasady kształtowania zabudowy (także linie zabudowy i gabaryty obiektów) i może określać sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do granic przyległych nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 6 i ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym można dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, o ile budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych. Oznacza to, że dopuszczenie sytuowania takiego budynku bezpośrednio przy granicy nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej.

Zresztą, w § 4 ust.2 uchwały nr L/550/2010 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 22 (Małop.2019.5829 t.j. z dnia 2019.08.08) dopuszczono lokalizację obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki budowlanej lub bezpośrednio w granicy działki z uwzględnieniem ustaleń planu oraz przepisów odrębnych. Tak więc lokalizacja budynku winna spełniać warunki z § 12 ust.3 rozporządzenia. Orzecznictwo jednolicie przyjmuje, że określenie "przylegania ściany do ściany budynku istniejącej na sąsiedniej działce" należy rozumieć nie jako przyleganie w jakimkolwiek stopniu, ale w takim, w którym cała ściana planowanego budynku przylegać będzie do ściany budynku na działce sąsiedniej (wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2095/19, LEX nr 3040875). Ta wykładnia znajduje wsparcie w judykaturze, gdy uwzględnić funkcjonowanie w przepisie § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w okresie od 27 maja 2004 r. do 7 lipca 2008 r. synonimicznego zwrotu przylegania projektowanego budynku do istniejącej ściany. W tym zakresie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2011 r., II OSK 456/10 (CBOSA.nsa.gov.pl) stwierdzono, że użyte w cyt. przepisie sformułowanie "przylegającej do istniejącej ściany" należy rozumieć w ten sposób, że ściany obu budynków usytuowanych przy granicy będą stykać się całą powierzchnią. Wymóg ten nie jest zatem spełniony w sytuacji, gdy nowy budynek przylega tylko do niewielkiego fragmentu ściany budynku istniejącego. Skoro planowany przez inwestora budynek handlowy został zaprojektowany w granicy z działką sąsiednią w taki sposób, że nie przylega całą swą ścianą do ściany istniejącego na tej działce sąsiedniej budynku, to nie został spełniony wymóg przewidziany w § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Użycie sformułowania "dopuszcza się" jednoznacznie wskazuje, że jest to rozwiązanie wyjątkowe, które wymaga nie tylko zaistnienia szczególnych okoliczności wymienionych w przepisie, a stanowiących odstępstwo od ogólnej zasady lokowania budynków, ale również szczególnej staranności i dbałości organu w zakresie poszanowania interesów osób trzecich. Organ winien mieć na uwadze, że w tego rodzaju sytuacjach, usytuowanie budynku w granicy, a także rozbudowa tak usytuowanego istniejącego już budynku budzi, często uzasadniony, sprzeciw właścicieli sąsiedniej działki. Dlatego też organ powinien rzetelnie zbadać przesłanki przemawiające za dopuszczeniem takiego usytuowania, czy też rozbudowy istniejącego budynku tak usytuowanego.

Wreszcie, skoro według "starego" (przed 19 września 2020 r.) reżimu prawnego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a według "nowego" zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie jest wystarczające stwierdzenie, że

"autor projektu uszczegółowił (na str. 5), że powierzchnia sprzedaży budynku projektowanego wynosi [...] m2, co spełnia zapis zawarty § 22 ust. 3 m.p.z.p."

Czynność "sprawdzenia" nie oznacza wszakże do powołania się na informację zamieszczoną w projekcie. Powierzchnia sprzedaży powinna w przejrzysty sposób wynikać z informacji zawartych na rysunkach poszczególnych rzutów kondygnacji, na których winno się znaleźć szczegółowe wskazanie powierzchni sprzedaży obiektu. Opisy tych rysunków nie są jednak wystarczające.

Żadną miarą nie można zaakceptować stanowiska organu, że wbrew zarzutom skarżącej, ma ona możliwość zabudowy swojej działki na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia. Organ ocenił, że w przypadku budynków stykających się ścianą na całej długości we wspólnej granicy działek, potencjalnie projektowany budynek na działce nr [...], miałby możliwość naturalnego oświetlenia pomieszczeń wyłącznie od stron: północnej, południowej i zachodniej, a nie wschodniej, gdzie na działce nr [...] projektowany jest budynek usługowy inwestora. Dlatego też żadna część budynku usługowego nie będzie przesłaniała pomieszczeń potencjalnie projektowanego na działce nr [...] budynku i odwrotnie.

Zaznaczenia zatem wymaga, że już w uzasadnieniu wyroku z 11 maja 1999 r., P 9/98 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że właściciel nieruchomości będący inwestorem może być ograniczony w pełnym i nieskrępowanym wykorzystaniu jej dla celu realizowania inwestycji budowlanej, niezależnie od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz różnych ustawowych ograniczeń, także ze względu na to, że obiekt budowlany ponad dopuszczalną miarę utrudnia korzystanie z prawa własności nieruchomości sąsiedniej. Podobnie prawo własności właściciela nieruchomości sąsiedniej, w zakresie korzystania z niej, podlegać może ograniczeniom ze względu na takie lub inne korzystanie z nieruchomości przez dysponującego prawem własności inwestora. Takie ograniczenia są efektem wzajemnego oddziaływania praw własności (innych praw majątkowych) różnych osób, a przez to konieczności znoszenia tychże oddziaływań w granicach dopuszczalnych prawem. W tego typu sytuacjach istnieje konflikt interesów prawnych osób dysponujących prawem własności, którego efektem muszą być odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw, aby dysponujący prawem własności właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw optymalnie korzystać. Optymalne korzystanie z praw o jednakowym charakterze, przy konflikcie interesów prawnych właścicieli, wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości albo obu. Takie ograniczenia w zakresie projektowania i usytuowania budynku ze względu na interesy prawne właściciela sąsiedniej działki są określone w § 12 rozporządzenia. Są to typowe warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 ust. 1-2b Prawa budowlanego, ponieważ ich celem jest ochrona prawa zabudowy działki sąsiedniej, co oznacza konieczność uwzględnienia istniejącej lub planowanej zabudowy działki sąsiedniej. Usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także wyważenie interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich, z uwzględnieniem istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek.

Prawo do zabudowy ustanowione w art. 4 Prawa budowlanego nie jest zatem nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję budowlaną musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a zatem każdy właściciel działki budowlanej ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień. Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znaczonych utrudnień czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich. Organ administracji publicznej ma obowiązek uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP), jak również przepis art. 144 k.c.

W tym kontekście poczynione przez organ założenie, że jeżeli skarżąca zabuduje swoją nieruchomość budynkiem usytuowanym w granicy z działką inwestora na całej długości granicy działek, to będą spełnione przepisy zakazującego nadmiernego zacieniania, jest oczywiście wadliwe. Rzeczą organu było dokonanie oceny, czy w aktualnym stanie zagospodarowania działki skarżącej, zgodne z prawem było zaprojektowanie budynku przylegającego bezpośrednio do wspólnej granicy na całej jej długości. Następnie należało przeanalizować potencjalną możliwość zabudowy nieruchomości skarżącej, ale niekoniecznie w sposób najbardziej dogodny dla aktualnego inwestora budynku handlowego.

Podzielić natomiast pogląd organu, że przepis § 12 ust.10 rozporządzenia nie wymaga zachowania odległości określonych we wcześniejszych jego ustępach od działek drogowych.

Wreszcie, ustosunkowania się wymaga wykładnia przepisów planu dokonana przez organy.

Wojewoda Małopolski stwierdził, że powstały wątpliwości co do treści przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. Zauważył, że zapis § 2 ust. 1 pkt 3 planu jest niejednoznaczny w przypadku budynku narożnego zlokalizowanego przy ul. [...] i ul. [...]. Z jednej strony wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w miejscu istniejącego obecnie, a przeznaczonego do rozbiórki w ramach projektowanego zamierzenia budowlanego budynku, a z drugiej strony budynki istniejące, usytuowane wzdłuż ul. [...] tworzą pierzeję, która na odcinku budynku rozbieranego nie pokrywa się z wyznaczoną planem nieprzekraczalną linią zabudowy, ponieważ jest w stosunku do niej cofnięta o ponad 2,5 m.

Oczywiście nieprawidłowe jest stanowisko organu, że w sytuacji gdy wykładnia przepisu planu miejscowego prowadzi do niejednoznacznych rezultatów i niedających się usunąć wątpliwości co do treści przepisu, rozstrzyga się na korzyść inwestora. Organy nie odniosły się w ogóle do treści art.7a k.p.a.

Tymczasem, stosownie do słowniczka zamieszczonego w § 2 ust.1 pkt 3) uchwały Nr L/550/2010 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nowy Targ 22 (Małop.2019.5829 t.j.) "ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o obowiązującej linii zabudowy - należy przez to rozumieć linię określającą obowiązujące położenie fasad budynków, z dopuszczeniem wysunięcia przed wyznaczoną linię balkonów, okapów, wykuszy, gzymsów i innych detali architektonicznych; dopuszcza się cofnięcie w głąb działki nie więcej niż 1/3 szerokości elewacji frontowej budynku; w przypadku budynków narożnych dopuszcza się odstępstwa od linii wskazanej na rysunku planu poprzez ścięcie lub zaokrąglenie narożnika budynku na odcinku nie dłuższym niż 1/3 szerokości elewacji. Przy sytuowaniu nowej zabudowy obowiązuje jej lokalizacja w nawiązaniu do istniejącej zwartej pierzei ulicy".

W § 3 ust.1 pkt 3 uchwały postanowiono z kolei, że obowiązującymi elementami ustaleń planu, zawartymi na Rysunku Planu, są obowiązujące linie zabudowy - w odniesieniu do budynków noworealizowanych i przebudowywanych - na podstawie planu.

Zgodnie z § 12 ust.6 pkt 1 uchwały w celu zachowania zabytkowej struktury przestrzennej wyznacza się strefę ochrony konserwatorskiej, dla której obowiązuje ochrona układu przestrzennego, w tym układu dróg oraz rozplanowania pierzei.

W rozdziale 3 uchwały zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe - przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania", w § 22 ust.5 dotyczącym zabudowy mieszkaniowej i usługowej, oznaczonych na Rysunku Planu symbolami 1. MU1-20.MU1, wprowadzono zasady, że należy utrzymać ciągłość istniejących pierzei, przy sytuowaniu nowej zabudowy należy wypełniać luki w pierzejach zgodnie z linią zabudowy określoną na Rysunku Planu, wszelkie działania inwestycyjne w zakresie zagospodarowania terenów 1. MU1-20.MU1 nie mogą naruszać ustaleń zawartych w Rozdziale II - obejmującym ustalenia ogólne, w szczególności ustalenia § 12.

Tak więc z jednej strony, w przepisach wprowadzających definiując obowiązującą linię zabudowy odwołano się do linii określającej obowiązujące położenie fasad budynków, w przypadku budynków narożnych dopuszczono odstępstwa od linii wskazanej na rysunku planu poprzez ścięcie lub zaokrąglenie narożnika budynku. W kolejnym zdaniu, jak się wydaje, nie odnoszącym się już do budynków narożnych – postanowiono, że przy sytuowaniu nowej zabudowy obowiązuje jej lokalizacja w nawiązaniu do istniejącej zwartej pierzei ulicy.

Z drugiej strony, ustalenia szczegółowe planu dla obszaru oznaczonego symbolem 7.MU1 określają, że przy sytuowaniu nowej zabudowy należy wypełniać luki w pierzejach zgodnie z linią zabudowy określoną na Rysunku Planu.

Zauważyć zatem należy, że przepisy te tylko wtedy pozostaną niesprzeczne, jeśli się przyjmie, że § 22 ust.5 nie dotyczy budynków narożnych. Jak bowiem wynika ze słownika języka polskiego PWN "pierzeja" to frontowa ściana zabudowy ulicy lub placu. Kompatybilna z tą definicją pozostaje definicja przyjęta w planie, że przez ciągłość pierzei należy rozumieć brak luk w ciągu frontowych elewacji budynków ustawionych w szeregu wzdłuż ulicy lub placu.

Jeżeli zatem obowiązujące linie zabudowy zawarte w rysunku planu, zgodnie z § 3 ust.1 pkt 3, są obowiązującymi elementami ustaleń planu, które mają zastosowanie do budynków noworealizowanych i przebudowywanych na podstawie planu, to jedyne dopuszczone planem odstępstwo przewidziane dla budynków narożnych (§ 2 ust.1 pkt3) polega na możliwości ścięcia lub zaokrąglenia narożnika takiego budynku.

Podkreślenia również wymaga, że stosownie do przepisu art. 7a § 1 kpa, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Sprawa o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczy przyznania stronie uprawnienia, a nie nałożenia na stronę obowiązku ani pozbawienia jej uprawnienia przyznanego wcześniej na mocy decyzji administracyjnej.

Nadto, zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny", a nie o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie (por. np. uzasadnienie do wyroków: NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. III OSK 3286/21, NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. III OSK 582/21, NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. II GSK 1711/18). Omawiana zasada może być stosowana w ostateczności – w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Prawidłowe zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. nie może polegać na odrzuceniu wszystkich wcześniejszych rezultatów wykładni danej normy prawa i konstruowaniu nowej wykładni normy prawa mając na uwadze jej korzystność dla strony.

Organ odwoławczy nie przedstawił nawet, jakie metody wykładni zastosował i jakie były ich rezultaty.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzając naruszenie art.7a i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. , orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).