Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 957/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 132, art. 142 ust. 2, art. 146 ust. 3, art. 152, art. 154,
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (rezonansu magnetycznego) oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia dnia [...] października 2008 r. ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie podstawowym: badania rezonansu magnetycznego (MR) na terenie powiatów: a., b., c., h., m. B., m. S., m., s., t., w. i z. W odpowiedzi zostało złożonych 5 ofert, w tym oferta A. Sp. Z o. o. w [...], będącego organem założycielskim NZOZ A. z siedzibą: [...], ul. P.(dalej: skarżąca, strona skarżąca).

Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] listopada 2008 r. Po dokonaniu w części jawnej postępowania oceny formalno-prawnej, komisja konkursowa wezwała skarżącą do usunięcia braków formalnych jej oferty poprzez złożenie decyzji o wpisie do rejestru zakładów opieki zdrowotnej wojewody lub Ministra Zdrowia albo wypisu z takiego rejestru wystawionych nie wcześniej niż 6 miesięcy przed upływem terminu składania ofert. Komisja stwierdziła bowiem, że w załączonym odpisie księgi rejestrowej z dnia [...] października 2008 r. brak było wpisu komórki organizacyjnej z miejscem udzielania świadczeń zgodnym z obszarem kontraktowania, na który złożono ofertę. Ponadto komisja wezwała o inne dokumenty lub oświadczenia, których wymóg przekazania został określony w szczegółowych materiałach informacyjnych – załącznika nr 5 do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 3 października 2008 r. nr 76/2008/DSOZ (wzór podpisu).

W odpowiedzi strona skarżąca nadesłała wymagany wzór podpisu i kserokopię wniosku o wpis zmiany w rejestrze, z potwierdzeniem jego wpływu do Centrum Zdrowia [...] w L. Jednocześnie wskazała, iż jest obecnie w trakcie rejestracji i podziału struktury organizacyjnej, zatem zaktualizowana Księga Rejestrowa zostanie przedłożona najpóźniej do dnia rozstrzygnięcia konkursu.

Komisja konkursowa odrzuciła ofertę skarżącej z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych jej oferty. W uzasadnieniu o odrzuceniu oferty wskazała, iż zgodnie z § 12 ust. 2 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia 14 października 2008 r. nr 80/2008/DSOZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka medyczna świadczeniodawca udziela ambulatoryjnych świadczeń diagnostycznych kosztochłonnych (ASDK) w zakładzie opieki zdrowotnej, we wskazanej lokalizacji, zgodnej z adresem komórki organizacyjnej określonym w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej, według harmonogramu pracy, określonego w załączniku nr 2 do umowy. Natomiast lokalizacja, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 ww. zarządzenia jest to budynek lub zespół budynków oznaczonych tym samym adresem, w którym zlokalizowane jest miejsce udzielania świadczeń. W ocenie komisji analiza załączonego do oferty odpisu z księgi rejestrowej wykazała, że oferent nie posiada komórek organizacyjnych, których adres (miejsce udzielania świadczeń) byłby zgodny z obszarem kontraktowania, na który złożono ofertę, zaś dokumenty i wyjaśnienia oferenta stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia braków formalnych oferty wskazują, że deklarowane przez niego zmiany nie usuną tego braku formalnego. W wykazie jednostek i komórek organizacyjnych, o które wnosi oferent brak jest bowiem komórek, których adres (miejsce udzielania świadczeń) byłby zgodny z wymaganym obszarem kontraktowania. Jednostka organizacyjna wpisana pod nr 3 formularza rejestrowego i przypisana do niej komórka organizacyjna nie ma wpisanego adresu lecz samo określenie "B.", co jest niezgodne z obowiązującymi zasadami rejestrowania zakładów opieki zdrowotnej.

Na powyższą czynność skarżąca wniosła protest, który komisja konkursowa oddaliła jako bezzasadny.

W dniu [...] grudnia 2008 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania, od którego skarżąca złożyła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, iż spełniła wszystkie wymagania stawiane świadczeniodawcom, a zatem niezasadne było uznanie, że jej oferta zawierała braki formalne. Zdaniem skarżącej tylko przepisy działu VI ustawy o świadczeniach wskazują, z jakim podmiotem można zawrzeć umowę, a wprowadzanie ograniczeń poprzez zarządzenia nie będące aktami powszechnie obowiązującymi jest niedopuszczalne i narusza art. 22 i 32 Konstytucji. Ponadto w ocenie skarżącej uprawnienia Prezesa NFZ wynikające z art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej ustawą o świadczeniach nie mogą prowadzić do wykluczenia z postępowania konkursowego określonych podmiotów, ani wprowadzać regulacji sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa. Ograniczenie, iż świadczenia w przedmiotowym zakresie mogą być udzielane jedynie przez stacjonarne zakłady opieki zdrowotnej nie wynikają ani z definicji świadczeniodawcy wskazanej w art. 5 ustawy o świadczeniach, ani z zasad wskazanych w dziale VI tej ustawy. Zdaniem skarżącej Prezes NFZ dążąc do zapewnienia najlepszej jakości usług dla pacjentów mógł jednostkom mobilnym postawić dodatkowe wymagania, ale nie miał prawa wykluczać działania takich podmiotów. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uwzględnienie odwołania i zawarcie z nią umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach oddalił odwołanie skarżącej. Jego zdaniem postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach. Oferta skarżącej została przyjęta do postępowania i poddana badaniom wymogów formalnych według zasad jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców określone przez Prezesa NFZ zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 146 ustawy o świadczeniach były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, a skarżąca zapoznała się z nimi i nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń. Z uwagi na fakt, iż skarżąca nie usunęła braków formalnych swojej oferty, w ocenie organu komisja prawidłowo ją odrzuciła, jako niespełniającą stawianych wymagań. Dyrektor uznał również, iż zarzuty stawiane przez skarżącą nie dotyczą naruszenia zasad postępowania, lecz odnoszą się tylko do warunków wymaganych od świadczeniodawców określonych przez Prezesa NFZ, zaś uwagi dotyczące tych warunków mogły być zgłaszane na etapie konsultacji ich projektu, natomiast już ustalone przez Prezesa NFZ są w danym postępowaniu wiążące. Przepis § 12 ust. 2 zarządzenia z dnia 14 października 2008 r. nr 80/2008/DSOZ nie zezwala również na jego dowolną interpretację. Dlatego też organ uznał za bezzasadny zarzut nieważności tych przepisów podniesiony przez skarżącą. Zdaniem organu badanie przez komisję konkursową, czy oferent spełnia wymagane warunki dla danego rodzaju świadczeń nie ogranicza samego funkcjonowania mobilnych jednostek świadczących usługi. Należy mieć na uwadze, iż w przypadku świadczeń dotyczących rezonansu magnetycznego, już z samego charakteru tych świadczeń wynika, iż niemożliwym jest ich wykonywanie bez posiadania stałej lokalizacji jednostki organizacyjnej na terenie objętym kontraktowaniem. Ponadto niezasadne, zdaniem organu, są zarzuty dotyczące definicji "świadczeniodawcy" wskazane przez skarżącą. Nie wystarczy bowiem tylko być świadczeniodawcą, lecz należy również spełniać wymagania określone dla danego rodzaju świadczeń.

Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie do Prezesa NFZ. W uzasadnieniu podtrzymał całą swoją wcześniejszą argumentację wskazując, iż tylko zasady określone w dziale VI ustawy o świadczeniach wskazują z jakimi podmiotami można zawrzeć umowę i niedopuszczalne jest dokonywanie w tym zakresie ograniczeń w sposób pozaustawowy. Zdaniem skarżącej nie istniały żadne podstawy, aby z postępowania konkursowego wyłączyć podmioty udzielające ambulatoryjnych świadczeń zdrowotnych w sposób mobilny. Nie wynika to bowiem ani z definicji świadczeniodawcy, ani z działu VI ustawy. Ponadto skarżąca wskazała, iż na gruncie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej jest dozwolone działanie przez zakłady opieki zdrowotnej w sposób mobilny, a zatem Prezes NFZ, w ramach swych upoważnień nie może wprowadzać regulacji sprzecznej z przepisami obowiązującego prawa. Za niesłuszną uznała skarżąca argumentację organu mówiącą o wiążącym charakterze warunków wymaganych od świadczeniodawców w danym postępowaniu konkursowym. Zdaniem skarżącej w sytuacji, gdy zarządzenie zawierające te warunki dotknięte jest wadą nieważności, to czynność komisji konkursowej odrzucająca ofertę i decyzja Dyrektora oddalająca odwołanie również są nieważne. Ponownie skarżąca zarzuciła naruszenie przez Prezesa NFZ zasady wolności działalności gospodarczej i równości wszystkich wobec prawa poprzez ich ograniczenie w sposób pozaustawowy. Skarżąca wskazała również, iż jest w stanie w sposób całkowity zapewnić dostępność do udzielanych świadczeń. Jako jednostka mobilna może bowiem w razie potrzeby przemieszczać się i wykonywać badania. Spełnia zatem wszystkie warunki do zawarcia z nią umowy o udzielanie świadczeń we wskazanym zakresie. Wpis do rejestru zakładów opieki zdrowotnej dla jednostki o charakterze mobilnym pozwala jej działać na terenie całego kraju, zaś adres w L. odnosi się jedynie do oceny badań radiologicznych. Zdaniem skarżącej nie ma zatem żadnych przeszkód prawnych, aby mogła uczestniczyć we wszystkich częściach postępowania konkursowego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Prezes NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. W uzasadnieniu organ wskazał, iż ustawodawca na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 146 ustawy o świadczeniach dał Prezesowi NFZ kompetencje do określenia warunków wymaganych od świadczeniodawców składających oferty w sprawach zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Realizując powyższe upoważnienie Prezes NFZ wydał m.in. zarządzenie nr 80/2008/DSOZ określające w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna. A zatem oferenci przystępujący do konkursu powinni oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego spełniać także wymagania zawarte w zarządzeniach wydawanych przez Prezesa NFZ dotyczących konkretnego postępowania. W ogłoszeniu o konkursie obowiązujące zarządzenia zostały wskazane wraz z informacją, że oferty mogą składać podmioty spełniające wymagania w nich określone. Skarżąca natomiast wymogów tych nie spełniła i dlatego komisja konkursowa prawidłowo odrzuciła jej ofertę. W myśl bowiem art. 149 ust. 1 pkt. 7 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Dlatego też organ uznał zarzuty skarżącej za bezzasadne. Zdaniem organu nie doszło również do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, gdyż NFZ udostępnił wszystkim świadczeniodawcom na takich samych zasadach wymagania, informacje i dokumenty związane z przedmiotowym postępowaniem. Wymagane od świadczeniodawców warunki i kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Wszyscy świadczeniodawcy zostali ocenieni z zastosowaniem tych samych zasad określonych w przepisach obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem organu odrzucenie oferty skarżącej nie oznaczało ograniczenia prowadzonej przez nią działalności gospodarczej lecz wynikało z niespełnienia wymaganych warunków. Prezes NFZ uznał również, iż dopuszczenie od udzielania świadczeń opieki zdrowotnej podmiotów spełniających wymóg określony w definicji świadczeniodawcy zawartej w art. 5 pkt 41 ustawy o świadczeniach, z pominięciem wymogów zawartych w m.in. zarządzeniach Prezesa NFZ doprowadziłoby do sytuacji, w której do udzielania świadczeń należałoby dopuścić każdy podmiot niezależnie od spełnienia przez niego warunków określonych przez NFZ. Stanowi to podważenie zasadności ustawowych zapisów zawartych w szczególności w art. 146 ust. 1 pkt 3 i 149 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach.

Na powyższą decyzję skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art.156 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez nieuchylenie decyzji Dyrektora mimo naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartych w art. 149 ust. 1 pkt 7, art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 134 ustawy o świadczeniach,

- art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez nierozpatrzenie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego z uwagi na nieodniesienie się przez Prezesa NFZ do kwestii naruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego w oparciu o nieważny z mocy prawa § 12 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 2 zarządzenia nr 80/2008/DSOZ, co jej zdaniem doprowadziło do naruszenia zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej,

- art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie przez organ, iż w wyniku przeprowadzenia postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej

i wniosła o uwzględnienie skargi w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca obszernie odniosła się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i wskazała, że zarządzenie nr 80/2008/DSOZ określające wymagania stawiane świadczeniodawcom ubiegającym się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest aktem prawa wewnętrznego skierowanym do podmiotów organizacyjnie podporządkowanych podmiotowi wydającemu dany akt. A zatem nie może stanowić podstawy do wydania decyzji. Kompetencje Prezesa NFZ polegające na określeniu w formie zarządzenia warunków zawierania i realizacji umów w poszczególnych typach świadczeń mają zmierzać, zdaniem skarżącej, do ustalenia jednolitych sposobów realizacji zadań NFZ przez oddziały wojewódzkie Funduszu, nie mogą natomiast prowadzić do ograniczeń stawianych świadczeniodawcom. W ocenie skarżącej § 12 ust. 2 zarządzenia nr 80/2008/DSOZ nakłada dodatkowe wymogi w stosunku do wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co jest niedopuszczalne, albowiem akt ten, mający charakter wewnętrzny, wywołuje jednakże skutki w zakresie praw i obowiązków względem podmiotów niepodporządkowanych służbowo ani organizacyjnie podmiotowi wydającemu ten akt. Rozszerzając tę argumentację skarżąca załączyła do skargi opinię prawną dr nauk prawnych A. R. w sprawie zgodności zarządzeń Prezesa NFZ z przepisami powszechnie obowiązującymi. Dlatego też skarżąca uważa, że czynność komisji konkursowej polegająca na odrzuceniu jej oferty stanowi naruszenie zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż warunki określone w zarządzeniu będące podstawą odrzucenia oferty są sprzeczne z przepisami prawa.

Skarżąca ponownie zarzuciła organowi naruszenie art. 22 Konstytucji uznając, że tworzenie dodatkowych warunków dla świadczeniodawców prowadzi do ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

Ponadto, w jej ocenie doszło do naruszenia art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez nieprawidłowe określenie przedmiotu zamówienia z uwagi na wykluczenie z postępowania konkursowego świadczeniodawców udzielających świadczeń zdrowotnych przy pomocy jednostek mobilnych. Zdaniem skarżącej NFZ zobowiązany był przewidzieć sytuację, w której do konkursu ofert staną również tego rodzaju świadczeniodawcy. Skarżąca wyjaśniła również, iż nie wnosiła zastrzeżeń do warunków określonych dla świadczeniodawców dlatego, iż nie mogła przypuszczać, że staną się one przyczyną naruszenia jej interesu prawnego i uważała, że ze względu na specyfikę udzielania świadczeń zdrowotnych przy użyciu jednostek mobilnych nie będą miały zastosowania te elementy ogólnych warunków umów, które odnoszą się jedynie do jednostek stacjonarnych. Natomiast nieuwzględnienie przez Narodowy Fundusz Zdrowia świadczeniodawców posługujących się jednostkami o charakterze mobilnym stanowiło, zdaniem skarżącej, naruszenie zasady równego traktowania świadczeniodawców.

Zdaniem skarżącej obowiązkiem Prezesa NFZ było zbadanie nie tylko postępowania konkursowego w części prowadzonej przez komisję konkursową, lecz całości postępowania, w tym również poprzedzających konkurs obowiązujących zarządzeń. Fakt, iż Prezes NFZ wydaje zarządzenia stanowiące wymagania jakim mają podlegać świadczeniodawcy oraz dokonuje oceny prawidłowości postępowania konkursowego poprzedzającego zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powoduje bowiem, że niemożliwym jest rzeczywista i rzetelna kontrola prawidłowości przeprowadzania tego konkursu na etapie administracyjnym. Prezes NFZ rozstrzyga bowiem o prawidłowości działania podmiotu, którego sam jest organem zarządzającym, w związku z czym nie może być obiektywny. Ponadto niedopuszczalne jest aby Prezes rozstrzygał sprawę w oparciu o zasady ustalone przez samego siebie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty skarżącej za bezzasadne. W ocenie organu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Prezes NFZ rozpatrzył odwołanie i wydał decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, poprzez dokonanie jej merytorycznej i prawnej oceny. Wszyscy świadczeniodawcy uzyskali na takich samych zasadach informacje i dokumenty związane z przedmiotowym konkursem, a warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Organ ponownie wskazał, iż warunki określane przez Prezesa NFZ w oparciu o art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy oświadczeniach są kształtowane z uwzględnieniem interesu ubezpieczonych i osób uprawnionych do świadczeń opieki zdrowotnej, a także w taki sposób, aby ostateczna treść i cel umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie sprzeciwiał się właściwości (naturze) takiej umowy, ustawie ani zasadom współżycia społecznego (art. 3531 kc). Określając ww. warunki Prezes nie naruszył przepisów ustawy zasadniczej, ani przepisów ustawy o świadczeniach. Ponieważ skarżąca nie uzupełniła braków formalnych swojej oferty zasadnym było jej odrzucenie, co też komisja konkursowa prawidłowo uczyniła. Zdaniem organu nie doszło również do ograniczenia konstytucyjnego prawa skarżącej do wolności działalności gospodarczej, gdyż wymagania zostały określone dla wszystkich świadczeniodawców jednakowo i nie wpłynęły w żaden sposób na prawo skarżącej do wykonywania badań rezonansu magnetycznego. Odrzucenie oferty nie oznaczało bowiem zakazu wykonywania danego rodzaju świadczeń czy działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga A. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] oddalająca odwołanie w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (rezonansu magnetycznego).

Zgodnie z art. 132 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI przedmiotowej ustawy. W myśl art. 134 tej ustawy Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, zaś wszelkie wymagania, wyjaśnienia, informacje i dokumenty związane z danym postępowaniem są udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

W świetle art. 139 ww. ustawy zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 wskazanej ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zamówienia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa w obecności oferentów, w myśl art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 tj. warunki wymagane od świadczeniodawców oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Art. 146 daje Prezesowi NFZ ustawowe upoważnienie do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców. Przed ich określeniem Prezes Funduszu zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. W przypadku gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu, wówczas komisja konkursowa, zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach odrzuca ofertę. Jeżeli zaś oferta zawiera braki formalne komisja wzywa oferenta do usunięcia tych braków w wyznaczonym terminie pod rygorem odrzucenia oferty.

W myśl art. 152 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy, do czasu jego zakończenia oferent może złożyć do komisji konkursowej umotywowany protest w terminie 7 dni od dnia dokonania zaskarżonej czynności.

Tryb odwoławczy został unormowany w art. 154 omawianej ustawy. Wynika z niego, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu. Po jego rozpatrzeniu dyrektor wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą powyższe odwołanie. Na decyzję dyrektora przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ. Od decyzji Prezesa Funduszu świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynikają już pewne ustalenia co do postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzonego na podstawie ustawy o świadczeniach, jak i postępowania prowadzonego w związku z odwołaniami od orzeczeń komisji, powoływanych na podstawie art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach. W postępowaniu tym można wyodrębnić dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Na etapie cywilnoprawnym postępowanie prowadzone jest przez komisję konkursową i zmierza do wyłonienia najkorzystniejszej oferty. Postępowanie to jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej uregulowanych w kodeksie cywilnym (art. 66 i nast. oraz art. 72 § 1 kc), zaś rozstrzygnięcie komisji jest wyborem najkorzystniejszej oferty. Natomiast etap administracyjnoprawny rozpoczyna się z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej (por. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt, II GSK 54/07, postanowienie NSA z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 37/07, postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 370/06). Postępowanie administracyjnoprawne ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru lub odrzucenia ofert) dokonanego przez komisję. A zatem Prezes NFZ w trakcie tego postępowania nie prowadzi ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej lecz rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Tym samym Prezes NFZ nie ustala nowego stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia lecz bada, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy na skutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego się (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 995/09).

W przedmiotowej sprawie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazując rodzaj świadczeń: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, zakres podstawowy świadczeń: badania rezonansu magnetycznego (MR) oraz obszar kontraktowania w obrębie którego świadczenia te miały być udzielane po zawarciu umowy z konkretnym świadczeniodawcą. W ogłoszeniu wskazano, iż oferty mogą składać podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów oraz spełniające wymagania określone w trzech zarządzeniach Prezesa NFZ, w tym w zarządzeniu nr 80/2008/DSOZ z dnia 14 października 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna. Przepis § 12 ust. 2 przedmiotowego zarządzenia wyraźnie określa, iż świadczeniodawca udziela ambulatoryjnych świadczeń diagnostycznych kosztochłonnych (ASDK) w zakładzie opieki zdrowotnej, we wskazanej lokalizacji, zgodnie z adresem komórki organizacyjnej wskazanym w rejestrze zakładów opieki zdrowotnej, według harmonogramu pracy, określonego w załączniku nr 2 do umowy. Natomiast § 2 ust. 1 pkt 2 ww. zarządzenia zawiera definicję "lokalizacji" wskazując, iż jest to budynek lub zespół budynków oznaczonych tym samym adresem, w którym zlokalizowane jest miejsce udzielania świadczeń.

Artykuł 146 ustawy o świadczeniach daje Prezesowi NFZ ustawowe upoważnienie do określenia m.in. warunków wymaganych od świadczeniodawców przystępujących do konkursu poprzedzającego zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przepis ten nakłada więc na Prezesa NFZ obowiązek podjęcia inicjatywy w zakresie przygotowania projektu ogólnych warunków jakim muszą odpowiadać oferty i świadczeniodawcy. Są to wymogi stawiane świadczeniodawcom przystępującym do postępowania – zarówno w znaczeniu wymogów technicznych, jak i proceduralnych. Prezes wykonuje swoje zadanie poprzez wydanie zarządzenia, w którym winien uwzględnić przepisy działu VI ustawy o świadczeniach oraz przepisy odrębne. (por. komentarz do art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych [w:] Joanna Nowak-Kubiak, Bożena Łukasik, Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ABC, 2007). Ustawowe upoważnienie Prezesa NFZ do określenia ww. warunków znajduje także oparcie w § 7 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r., Nr 81, poz. 484), zgodnie z którym świadczeniodawca jest zobowiązany do udzielania świadczeń w pomieszczeniach odpowiadających wymaganiom określonym w odrębnych przepisach oraz w warunkach wymaganych od świadczeniodawców określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 i art. 159 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r., Nr 273, poz. 2719) w ogłoszeniu o konkursie zamieszcza się m.in. kwalifikacje zawodowe osób udzielających świadczeń opieki zdrowotnej i warunki techniczne udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, w tym wymagania w zakresie pomieszczeń, sprzętu, aparatury niezbędnych przy udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej.

Dodatkowo należy wskazać, że Prezes przed określeniem przedmiotu postępowania, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Konsultant wydający opinię w ramach konkretnego postępowania, jest osobą posiadającą wiedzę z danej dziedziny. W związku z tym jest również właściwy, żeby wypowiedzieć się odnośnie warunków wymaganych od świadczeniodawców. Zatem należy uznać, że ustalając określone wymogi Prezes NFZ precyzuje je w taki sposób, żeby zgodnie z prawem został wybrany świadczeniodawca dający najlepsze gwarancje wykonywania zawartej umowy. Ponadto należy mieć na uwadze, że warunki określone przez Prezesa NFZ w oparciu o art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach muszą być kształtowane z uwzględnieniem interesu ubezpieczonych oraz osób uprawnionych do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W ocenie Sądu niezasadny jest więc zarzut skarżącej, iż określone przez Prezesa NFZ w zarządzeniu wymagania nie mogą wiązać świadczeniodawców. W sprawach dotyczących zawierania umów o świadczenia Prezes określa bowiem na podstawie upoważnienia ustawowego warunki stawiane podmiotom biorącym udział w konkursie i warunki te obowiązują w danym postępowaniu świadczeniodawców składających ofertę. Należy podkreślić, że zarówno ustawa, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenia delegują na Prezesa NFZ kompetencje związane z określeniem warunków konkursu o zawieranie umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Delegacja ta daje Prezesowi NFZ swobodę w ich kreowaniu i nie stawia wyraźnych ograniczeń w tym zakresie. W związku z tym nie można uznać, że Prezes NFZ precyzując wymogi wyszedł poza ww. delegację. Błędnie więc skarżąca podnosi, iż zarządzenia te nie mogą dotyczyć podmiotów nie podlegających organizacyjnie Prezesowi. Skoro w zarządzeniu jest wyraźnie wskazane, że jednym z warunków jakie musi spełniać świadczeniodawca jest udzielanie świadczeń ASDK we wskazanej lokalizacji, tj. budynku lub zespole budynków oznaczonych tym samym adresem, w którym zlokalizowane jest miejsce udzielania świadczeń, to niespełnienie tego warunku automatycznie eliminuje świadczeniodawcę jako podmiot, z którym można zawrzeć umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w tym zakresie. A zatem, w ocenie Sądu, organ prawidłowo uznał, iż oferta skarżącej jako niespełniająca wskazanych wymogów, nie mogła zostać dopuszczona do części niejawnej konkursu.

Sąd uznał również, iż Fundusz nie naruszył zasad przeprowadzania postępowania, a więc nie można uznać iż interes prawny skarżącej doznał uszczerbku. Treścią pojęcia "interes prawny" jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego "interesu" jest to, że jest on konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1876/05). Odwołanie przysługuje świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Najważniejsze zasady, to wynikające z art. 134 ustawy o świadczeniach, równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 oraz reguły wyboru oferty. Prezes NFZ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania, w ramach którego musi ustalić stan faktyczny sprawy pozwalający na ocenę, czy w toku postępowania konkursowego nie naruszono zasad jego przeprowadzania.

Za niezasadne należy więc uznać zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organ zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie Sądu określenie konkretnych wymogów nie stanowi naruszenia prawa skarżącej i nie jest ograniczeniem konstytucyjnych gwarancji wolności jej działalności gospodarczej. Fundusz realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki w omawianym zakresie udostępnił na takich samych zasadach świadczeniodawcom wszystkie wymagania i informacje oraz dokumenty związane z przedmiotowym postępowaniem. Warunki wymagane od świadczeniodawców oraz kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Komisja dokonała oceny wszystkich ofert z zastosowaniem tych samych kryteriów dla wszystkich świadczeniodawców. Skarżąca nie spełniła wymogów stawianych świadczeniodawcom, więc jej oferta została odrzucona. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, iż odrzucenie oferty skarżącej nie oznacza ograniczenia jej działalności gospodarczej, lecz jest efektem niespełnienia przez nią wymogów stawianych świadczeniodawcom udzielającym świadczeń zdrowotnych danego rodzaju. Już z samego charakteru świadczeń będących przedmiotem postępowania niemożliwym jest ich wykonywanie bez posiadania stałej lokalizacji jednostki/komórki organizacyjnej na terenie objętym kontraktowaniem.

Należy również uznać, że w sytuacji, gdy podmiot przystępuje do jakiegokolwiek konkursu będzie w stanie spełnić wymogi określające zasady jego uczestnictwa. W związku z tym w omawianej sytuacji należało oczekiwać od skarżącej, iż jej oferta będzie spełniała wymogi stawiane przez NFZ. Zatem niezależnie od tego, że skarżąca zamierzała świadczyć usługi za pomocą jednostek mobilnych, to w celu wypełnienia wymogu dotyczącego lokalizacji powinna była wcześniej poczynić kroki mające na celu zapewnienie posiadania komórki organizacyjnej, której adres byłby zgodny z obszarem kontraktowania, na który złożono ofertę. Należy również zauważyć, że ewentualne zwolnienie skarżącej z wymogu wskazania adresu jednostki na obszarze kontraktowania doprowadziłoby do jej uprzywilejowania względem pozostałych świadczeniodawców biorących udział w konkursie. Następstwem tego byłoby złamanie wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, a co za tym idzie doprowadziłoby to do przeprowadzenia konkursu niezgodnie z prawem.

Niezasadne, zdaniem Sądu, są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 140 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach polegające na nieprawidłowym określeniu przedmiotu zamówienia. Przedmiot zamówienia został opisany jednoznacznie i wyczerpująco. Jako rodzaj świadczeń wskazano: ambulatoryjną opiekę specjalistyczną, zakres podstawowy: badania rezonansu magnetycznego i obszar objęty kontraktowaniem. Zarzut skarżącej, iż NFZ był zobowiązany przewidzieć sytuację, w której do konkursu ofert staną świadczeniodawcy świadczący usługi za pomocą jednostek mobilnych, nie może, zdaniem Sądu, stanowić podstawy zarzutu nieprawidłowego określenia przedmiotu zamówienia. Fundusz szczegółowo określił rodzaj i zakres świadczeń oraz warunki postępowania i warunki zawierania umów.

Uwzględniając wyżej wskazane okoliczności, w ocenie Sądu nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1.

Ponadto, zdaniem Sądu nie doszło do innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.