Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 501/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Inspekcja sanitarna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność postanowienia I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 1 i 2 pkt 1-7, art. 134 par. 1, art.. 145 par. 1 pkt 2, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 1, art. 19, art. 20, art. 126
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: ART. 20 UST. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 4
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. J. – K. i T. K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] Znak [...], II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 1263 z późn. zm.) oraz art. 119 i art. 122 § 1 - 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015), postanawiał Nałożyć na M. J.-K., grzywnę w wysokości [...] złotych, w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wymienionych w tytule wykonawczym nr [...]r. z dnia [...] października 2012 r podając ,że w przypadku nieuiszczenia powyższej kwoty w oznaczonym terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, bez uprzedniego upomnienia, zgodnie z postanowieniem § 13 pkt 3 lit. e rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 z późn. zm.). dalej w postanowieniu organ wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w Tytule wykonawczym nr [...]z dnia [...] października 2012 roku, w terminie do dnia 31 stycznia 2013 roku i podał, że w razie niewykonania powyższego obowiązku określonego w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w łącznej wysokości do [...]zł.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano ,że ponownie rozpoznając sprawę, oraz uwzględniając zarzuty zawarte w postanowieniu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, z dnia [...] listopada 2012 r .Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał iż: nie budzi wątpliwości w sprawie, określony przepisami art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234 poz. 1570 z późn. zm.) obowiązek poddania szczepieniom ochronnym dziecko D. K urodzoną [...] lipca 2000 roku, w zakresie szczepienia przeciwko: odrze, śwince i różyczce.

Wobec stwierdzenia niewykonania obowiązku poddania dziecka określonym powyżej szczepieniom ochronnym, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wezwał zobowiązanych – rodziców dziecka w drodze upomnienia, do niezwłocznego wykonania nakazanego ustawą obowiązku. Pomimo upomnienia z dnia 20 września 2012 roku, zobowiązani nadal nie wykonali ciążącego na nich obowiązku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 2 § 1 pkt 10, art. 20 § 2 i art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1960 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015), w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 z późn. zm.), PPIS wystawił Tytuł wykonawczy nr [...]z dnia [...] października 2012 roku. Obowiązek szczepień wynika bowiem wprost z przepisów prawa, to jest ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej egzekwują obowiązek szczepień na gruncie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji także wtedy, gdy obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z przepisu prawa.

Jak wynika z art. 1a pkt 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym można zastosować następujące środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni.

Wobec powyższego, w celu przymuszenia do wykonania przez zobowiązanych: Panią M.J-K i Pana T. K, obowiązku poddania dziecka szczepieniom, zgodnie z przepisami prawa, nałożono na matkę Panią M.J-K grzywnę w wysokości [...] złotych.

W myśl art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015), grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny.

Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania, albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W przedmiotowej sprawie zobowiązani zaniechali obowiązku poddania dziecka szczepieniom.

W rozpatrywanej sprawie organ ocenił, że nałożona grzywna w kwocie [...] złotych zmotywuje osobę zobowiązaną do realizacji obowiązku, czyli jest adekwatna do występującego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

Wysokość nałożonej w sprawie grzywny nie narusza granic wyznaczonych art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Dalej argumentowano ,że art. 121 § 1 i 2 cytowanej powyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazuje, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie, w tej samej lub wyższej wysokości. Każdorazowo następna grzywna nie może przekroczyć kwoty [...]zł. Łącznie wielokrotnie nakładane grzywny nie mogą zaś przekroczyć kwoty [...]zł.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "PWIS") rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie na podstawie art. 138 §1 pkt.1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W motywach uzasadniających , podano że w przypadku niewykonania obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym właściwy organ tj. PPIS jest uprawniony, jako wierzyciel obowiązku, do żądania wykonania go w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jest poprzedzenie go upomnieniem. Dalej organ wyjaśnił rolę obowiązkowych szczepień ochronnych w ochronie zdrowia.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli M.J-K i T. K. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji i przysądzenia kosztów postępowania. Skarżący ponowili swoje argumenty ,że ich córka bardzo żle znosi ten rodzaj szczepień , a program szczepień ochronnych powinien być realizowany jako przywilej a nie obowiązek obarczony przymusem. Argumentowano ,że odmowa zdrowej osoby poddania się szczepieniu ochronnemu nie jest zabroniona przez ustawę ani zagrożona karą. Obowiązek szczepień nie podlega egzekucji administracyjnej ani zastosowaniu środków administracyjnych wobec osób zdrowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwał na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazanych.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy podkreślić trzeba, iż na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dotknięte jest wadą powodującą ich nieważność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z następujących przyczyn.

Zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 2 powoływanej ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Jak słusznie wskazał organ II instancji obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy prawa (ex lege), nie ma zatem podstawy prawnej do jego konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Wynika to także z art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który wskazuje, że osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi".

Stwierdzenie, że obowiązek poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym stanowi obowiązek wynikający z mocy prawa pozwala ustalić organ właściwy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie jego przymusowego wykonania.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest:

1) wojewoda;

2) właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne;

3) kierownik wojewódzkiej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w imieniu własnym lub wojewody decyzji i postanowień;

4) kierownik powiatowej służby, inspekcji lub straży w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Analiza art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi zatem do wniosku, iż kierownicy wojewódzkich (i powiatowych) służb, inspekcji i straży, do których niewątpliwie należy zaliczyć organy inspekcji sanitarnej, są organami egzekucyjnymi jedynie w odniesieniu do obowiązków wynikających z wydanych przez siebie decyzji i postanowień. Tego rodzaju ograniczenie nie dotyczy jednakże wojewody. Zdaniem Sądu należy więc uznać, że to wojewoda jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających zarówno z wydanych przez siebie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji, postanowień), jak i obowiązków niepieniężnych wynikających wprost z mocy przepisów prawa. Sąd wskazuje, że art. 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza ogólną zasadę właściwości rzeczowej wojewody, co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego zarówno w przypadku obowiązków wynikających z aktów indywidualnych, jak i obowiązków wynikających wprost z aktów normatywnych (W. Piątek, A. Skoczylas [w:] Postępowania egzekucyjne w administracji pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, Wyd. 6, Warszawa 2012, s. 142).

Zgodnie z ustawą z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej organy inspekcji sanitarnej zostały powołane do sprawowania kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne (art. 4 ust. 1 powołanej powyżej ustawy). W ramach przysługujących im kompetencji są one uprawnione do wydawania zarządzeń i decyzji lub występowania do innych organów o ich wydanie – w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych, co wynika wprost z art. 5 pkt. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z powyższą ustawą, powiatowy inspektor sanitarny jest uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązki na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych). Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych nie przewiduje natomiast możliwości wydania decyzji dotyczących szczepień ochronnych bowiem jak to wcześniej wskazano obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny – wynika wprost z przepisów prawa. Brak jest więc władczego rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej (powiatowego inspektora sanitarnego), w formie decyzji administracyjnej, które nakazywałaby poddać małoletnie dziecko szczepieniu ochronnemu. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, aby organem właściwym do prowadzenia egzekucji powyższego obowiązku niepieniężnego, w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji był powiatowy inspektor sanitarny.

Organem posiadającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest bowiem wojewoda.

Stąd też należy stwierdzić, iż toczące się przed organami inspekcji sanitarnej postępowanie w przedmiocie przymusowego wykonania obowiązku poddania małoletniego szczepieniu ochronnemu toczyło się przed organami niewłaściwymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 745/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2013 r. o sygn. akt II SA/Po 484/13 a wyrok z dnia 11 września 2103 r. II SA/Po 711/13 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W omówionych wyżej przepisów wynika, iż Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w niniejszej sprawie służył jedynie status wierzyciela, jest on bowiem podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jako organ powołany do czuwania nad wykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, nie był natomiast uprawniony do wykonywania kompetencji organu egzekucyjnego, którym w niniejszej sprawie jest wojewoda.

W konsekwencji również Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu nie służył w niniejszej sprawie przymiot organu II instancji.

Podkreślić należy że organy administracji publicznej w postępowaniu egzekucyjnym przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co wynika z art. 19 i 20 K.p.a.

Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W myśl tego przepisu naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia . Z kolei zgodnie z treścią art. 126 K.p.a. do postanowień od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio m.in. art. 156 K.p.a.

Organ niewłaściwy nie jest bowiem prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron, przy czym przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2012 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu czyni zbędną, a wręcz niedopuszczalną, bo przedwczesną, merytoryczną ocenę zarzutów podniesionych w skardze (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 12 do art. 145).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Natomiast o wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.