Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1982/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1 i par. 2pkt 1, art. 145 par. 1pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia–Rybak po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D., Ł. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1749/15 w sprawie ze skargi H. D., Ł. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016r. sygn. akt II SA/Wa 1749/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. D. i Ł. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2015r. nr. [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z [...] czerwca 2015r. nakazującą wyżej wymienionym skarżącym opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...], oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W. D. na podstawie skierowania Komendanta Głównego Milicji Obywatelskiej z dnia [...] sierpnia 1952r. otrzymał lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...]. Mieszkanie jest własnością [...] i pozostaje w dyspozycji Komendy Stołecznej Policji, a obecnie zamieszkują w nim skarżący, którzy wielokrotnie występowali o potwierdzenie uprawnień do zamieszkiwania w lokalu oraz o zawarcie umowy najmu, które to wnioski były załatwiane negatywnie.

Decyzją Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r. nakazano skarżącym opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Od powyższego orzeczenia skarżący złożyli odwołanie do Komendanta Głównego Policji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniono, że lokal ten należy do szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ustawy o Policji, do których zastosowanie znajdują przepisy ww. ustawy oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tj. Dz.U. z 2013r., poz.1170). Przepisy te są szczególnymi wyłączających stosowanie norm o charakterze ogólnym. Oznacza to, że do lokali pozostających w dyspozycji jednostek podległych ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych nie mają zastosowania przepisy ustawy z 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tj. Dz.U. z 2014r., poz. 150), które mają charakter ogólny. Sporny lokal jest wyłączony spod działania tej ustawy i Kodeksu cywilnego. Wskazano, że skarżąca i jej syn nie są funkcjonariuszami, emerytami lub rencistami policyjnymi, nie zaliczają się do wskazanej grupy osób, które mogą ubiegać się o przydział mieszkania będącego w dyspozycji Policji. Skarżący są nieuprawnieni do zamieszkiwania w lokalu pozostającym w zasobach Policji, a to oznacza, że przedmiotowy lokal zajmują bez tytułu prawnego. Z treści art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji wynika, że wyłącznymi przesłankami do jego zastosowania jest występowanie w obrocie prawnym lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych oraz zajmowanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Pierwsza przesłanka w sprawie została spełniona, zaś krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został wyczerpująco uregulowany w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji - przepis ten dotyczy policjanta w służbie stałej. Art. 89 ww. ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są to: małżonek, wstępni, dzieci własne lub małżonka pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia. Natomiast ustawa z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 1994r. Nr 53, poz. 214) dalej: ustawa emerytalna, w art. 29 ust. 1 i 2 określa, iż prawo do zajmowania takich mieszkań, poza policjantami w służbie czynnej, przysługuje jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Odnosząc te regulacje do ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ zważył, że sporny lokal nie został przydzielony skarżącym w formie decyzji administracyjnej. Nie zawarto z nimi umowy najmu i nie są osobami, którym przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy emerytalnej. Nie posiadają zatem tytułu prawnego do wskazanego wyżej lokalu mieszkalnego.

Odnosząc się do kwestii obowiązywania umowy najmu spornego lokalu wyjaśniono, że podmiotem tej umowy był nieżyjący już teść oraz dziadek stron. Tak więc prawo do zamieszkiwania w tym mieszkaniu posiadała wyłącznie żona W. D. (dalej: W. D.). Wskazano, że okoliczności zawarcia z wymienionym umowy najmu pozostaje bez wpływu na uprawnienia stron do spornego mieszkania.

Skargę na tę decyzję wywiedli H. D. i Ł. D., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Stołecznego Policji z [...] czerwca 2015r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Decyzji zarzucano naruszenie art. 95 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 95 ust. 4 ustawy o Policji przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący zajmują lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] bez tytułu prawnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób naruszający słuszny interes stron, podważający zaufanie obywateli do organów, uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy wobec braku uwzględnienie okoliczności wpływu umowy najmu ww. lokalu zawartej 1 sierpnia 1960r. przez W. D. na uprawnienia skarżących do lokalu, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w tej części.

W uzasadnieniu podniesiono, że organy nie wyjaśniły jakie znaczenie dla ich uprawnień do lokalu mieszkalnego miała umowa najmu zawarta w dniu 1 sierpnia 1960r. Zarzucono, że w decyzji brak jest przepisu, który mógłby stanowić podstawę dla tezy o braku wpływu takiej umowy najmu dla rozstrzygnięcia sprawy. Podnieśli, że lokal mieszkalny został przydzielony W.D. 2 sierpnia 1952r., a umowa najmu ww. lokalu zawarta [...] sierpnia 1960r. w czasie obowiązywania ustawy z 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe. Zdaniem skarżących ustawa ta miała zastosowanie do lokali mieszkalnych (służbowych) przeznaczonych na zakwaterowanie Milicji Obywatelskiej oraz funkcjonariuszy służby więziennej i zakładów poprawczych (art. 63 ust. 2 pkt 7 Pr.l.), chociaż nie miała zastosowania do lokali w budynkach znajdujących się w użytkowaniu lub pod zarządem organów kwaterunkowych wojska oraz lokali przydzielonych wojsku na zakwaterowanie stałe Sił Zbrojnych (art. 1 ust. 3 pkt 2 Pr.l.). Akt ten przewidywał, że w przypadkach stosunku najmu, wynikającego z decyzji o przydziale, strony powinny stwierdzić szczegółowo przedmiot i warunki najmu w formie pisemnej (art. 2 ust. 2 Pr. l.). Wskazywał też sytuacje, kiedy najem ulega rozwiązaniu (art. 16 ust. 1 ww. ustawy) oraz przewidywał, że w przypadku śmierci najemcy jego małżonek i inni członkowie rodziny mieszkający z nim stale do chwili śmierci wstępują w stosunek najmu (art. 17 ust. 2 ww. ustawy). Z przepisu tego wynika, że w tej sprawie w stosunek najmu, po śmierci W. D., wstąpiła nie tylko jego żona, jak podano w uzasadnieniu skarżonej decyzji, ale też jego syn i jednocześnie mąż skarżącej, jak i sama skarżąca H. D., która korzysta z tego lokalu od 1981r. Podano, że teść zmarł [...] marca 1987r., a w tej dacie obowiązywała ustawa Prawo lokalowe z 10 kwietnia 1974r. oraz ustawa z 31 lipca 1985r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Regulacje te nie zawierały ograniczenia uprawnień do lokali nabytych przez funkcjonariuszy MO przed ich wejściem w życie. Z tego powodu należało uznać, że H. D. wstąpiła w stosunek najmu lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów ustawy Prawo lokalowe z 30.01.1959r. Tym samym lokal winien utracić przymiot lokalu będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów jemu podległych, zaś uprawnionym do korzystani z lokalu jest również, na zasadach ogólnych Ł. D.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 kwietnia 2016r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że pojęciem "dyspozycyjność" posługuje się art. 90 ustawy z 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2015r.poz.355), stanowiący, że "na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów". Wyjaśniono, że dyspozycyjność jest związana z prawem organu Policji do decydowania, kto jest uprawniony do zamieszkiwania lokalu lub nie, przy uwzględnieniu zapisów ustawy o Policji. Dyspozycja organów Policji nie wiąże się automatycznie z prawem własności co do lokalu. Lokale te są wydzielone z zasobów będących w dyspozycji Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Organy Policji nie są ich właścicielem, lecz w trybie administracyjnym podejmują rozstrzygnięcia co do ich wykorzystania. Prawo do lokalu mieszkalnego policjantów jest pochodną charakteru stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, który wiąże się ze szczególną dyspozycyjnością (por. wyrok NSA z 3.07.2013r., sygn. I OSK 2087/12, publ. cbois.nsa.gov.pl). Wyjaśniono, że przekazanie lokalu do dyspozycji organom policyjnym, czy też zrzeczenie się przez organ prawa dysponowania lokalem nie następuje w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Brak jest umocowania do rozstrzygania tej kwestii jedną z wymienionych form przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Do kognicji sądu administracyjnego nie należą sprawy dotyczące przekazania lokalu mieszkalnego do dyspozycji organów policyjnych (por. postanowienie NSA z 3.07.2009r., sygn. I OSK 834/09, publ. cbois.nsa.gov.pl), czy też spory powstałe na tle w czyjej dyspozycji pozostaje dany lokal mieszkalny. Nadto Sąd podkreślił, że w sprawie nie ma sporu pomiędzy organami Policji a [...] co do tego, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] pozostaje w dyspozycji organów policyjnych, co w sposób jednoznaczny wynika z korespondencji między organami (np. pisma na k - 31, 38). Analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że W. D., któremu w 1952r. przydzielono sporny lokal jako mieszkanie służbowe, nie miał wątpliwości co do statusu zajmowanego lokalu, potwierdzonego w karcie ewidencyjnej lokalu mieszkalnego. Z akt nie wynika, aby w okresie od 1952r. wystąpiły jakiekolwiek zdarzenia prawne, które mogłyby stanowić podstawę do podważenia statusu wskazanego lokalu. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowali, że lokal znajduje się w dyspozycji organów Policji i podejmowali działania do uzyskania tytułu prawnego do tego lokalu.

Sąd I instancji wywiódł, że obowiązujący w dacie przydziału art 3a dekretu z dnia 21 grudnia 1945r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu (Dz.U. z 1950r. Nr 36, poz. 337) stanowił, że przepisom dekretu nie podlegają budynki, znajdujące się w użytkowaniu lub pod zarządem władz wojskowych lub władz bezpieczeństwa publicznego, jak również lokale, zajmowane przez władze wojskowe lub bezpieczeństwa publicznego albo przez żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszów w służbie bezpieczeństwa. Lokale takie zostały oddane pod zarząd Ministra Obrony Narodowej względnie Ministra Bezpieczeństwa Publicznego. Także obowiązujący w dacie zawarcia umowy stwierdzającej przedmiot i warunki najmu lokalu mieszkalnego art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe (Dz.U. z 1962r. Nr 47, poz. 227) przewidywał, że nie podlegają publicznej gospodarce lokalami budynki i lokale przeznaczone na zakwaterowanie MO oraz funkcjonariuszy służby więziennej i zakładów poprawczych. Analogiczną regulację utrzymywały kolejne ustawy poświęcone tej materii, tj. ustawa z dnia 16 lipca 1987r. Prawo lokalowe, ustawa z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych i obowiązująca ustawa z 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Skoro sporny lokal stanowił w 1952 roku kwaterę stałą dla funkcjonariusza (dawniej Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej) Policji i tego rodzaju unormowanie było zgodne z ówcześnie obowiązującym i późniejszym ustawodawstwem, to brak jest podstaw prawnych do kwestionowania faktu, że lokal ten pozostawał i pozostaje w dyspozycji resortu spraw wewnętrznych (por. wyrok NSA z 17.03.2011r., sygn. I OSK 1878/10, publ. cbois.nsa.gov.pl). Sąd wyjaśnił, że przyjęcie, iż w dacie przydziału lokalu W.D. lokal ten nie pozostawał w dyspozycji służb podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oznaczałoby, że przydział lokalu nie mógł wywrzeć żadnych skutków prawnych, a tym samym objąć swym działaniem, w tamtym czasie funkcjonariusza i jego rodziny. Wskazano nadto, że dopiero na podstawie ustawy z 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), mienie ogólnospołeczne, stanowiące do tej pory własność Skarbu Państwa, podlegało komunalizacji na zasadach przewidzianych tą ustawą. Gminy przejmowały zatem dotychczasowe mienie państwowe razem z jego obciążeniami. Z tego powodu [...], przejmując sporny lokal na własność, przejęło go jako pozostający już w dyspozycji MSWiA, dlatego brak jest formalnej dokumentacji dotyczącej przekazania tego lokalu do dyspozycji organom Policji. Bez wpływu na ocenę, w dyspozycji którego podmiotu znajduje się zajmowany przez skarżących lokal, pozostaje umowa najmu zawarta przez W. D., gdyż to organ Policji wskazał, poprzez wydanie przydziału, konkretną osobę jako uprawnioną do zajmowania lokalu, zaś zawarcie umowy z podmiotem uprawnionym było czynnością wtórną wobec przydziału, stanowiącego tytuł prawny do zajmowania mieszkania. Wynika to jednoznacznie z treści umowy - stwierdzenie przedmiotu i warunków najmu - o najem lokalu mieszkalnego z 1 sierpnia 1960r., w której w §1 zapisano, iż jej skuteczność uwarunkowana jest przedłożeniem przez najemcę przydziału lokalowego. W umowie tej w §19 zaznaczono, że akt został sporządzony na czas oznaczony w przydziale lokalu i traci moc z upływem tego terminu lub na wypadek prawomocnego cofnięcia przydziału.

Sąd I instancji podkreślił, że prawidłowo w sprawie uznano, iż chociaż przydział lokalu nastąpił w 1952r., to organy orzekające obowiązane były stosować regulacje prawne obowiązujące w dacie wydania decyzji. Tytuł prawny do lokalu należy rozumieć w znaczeniu przepisów ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu, na którą powołują się skarżący. Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. W § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz.U. z 2004r. Nr 167, poz. 1754) wskazano, że umowę najmu lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, o którym mowa w § 1, zawiera się na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez organ Policji właściwy w sprawie przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (ust.1). Wynajmującym jest jednostka organizacyjna Policji, w której zarządzie pozostaje lokal lub kierownik jednostki administrującej budynkiem (ust. 2). Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu ustawy o Policji. W tych warunkach, skoro przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji organów podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a skarżący nie są uprawnieni do zajmowania kwatery stałej dla funkcjonariusza Policji, którą zajmują bez tytułu prawnego, to decyzja o opróżnieniu lokalu odpowiada prawu. Status zajmowanego przez skarżących lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 K.c. Umowa najmu nie jest więc tytułem prawnym do zajmowania lokalu przez skarżących.

Wskazano, że na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na zasadzie art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Przepis ten (art. 29 ww. ustawy) przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. Zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym. Poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący nie są osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu. Nie posiadają tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, a nadto w świetle ww. przepisów nie mogli takiego tytułu prawnego uzyskać. Konsekwencją braku tytułu prawnego do lokalu, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, zaś podstawą prawną decyzji art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który zastosowano prawidłowo.

Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli H. D. i Ł. D. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.

- błędne zastosowanie art. 95 ust.3 pkt.3 i ust. 4 w związku z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że H. D. i jej syn Ł. D. zajmują lokal mieszkalny bez tytułu prawnego;

- art. 17 ust. 2, art. 30 ust.1 pkt. 7, art. 63 ust.2 pkt.7 ustawy z 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że bez znaczenia dla uprawnień skarżących do korzystania z lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] pozostaje umowa najmu zawarta [...] sierpnia 1960r. przez W. D. oraz przyjęcie, że organy orzekające obowiązane są stosować wyłącznie regulacje prawne obowiązujące w dacie wydania decyzji, a postanowienia ww. ustawy nie mają zastosowania;

- art. 193 Konstytucji RP przez przyjęcie, że art. 95 ust. 3 pkt. 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji nie daje podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność wskazanych przepisów z art. 2, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim wykonanie ostatecznych decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych poddają przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzając zróżnicowanie ochrony praw majątkowych przysługujących najemcom lokali mieszkalnych;

- naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 145 § 1 pkt.1 lit.c w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. nie stwierdzając uchybień przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 8, 77 §1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji nie dopuścił się naruszenia art. 6 - 9 k.p.a. oraz art. 2 - 8 Konstytucji RP w sytuacji, kiedy w uzasadnieniu decyzji zamieszczono błędne informacje o możliwości przyznania skarżącym z urzędu przez [...] lokalu socjalnego w sytuacji wszczęcia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania obowiązków wynikających z decyzji Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2015r.;

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Wniesiono o skierowanie pytania prawnego, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 95 ust.3 pkt.3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji z art. 2, art. 64 ust.2 w zw. z art. 31 ust.3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim wykonanie ostatecznych decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych poddaje przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wprowadzając zróżnicowanie ochrony praw majątkowych przysługujących najemcom lokali mieszkalnych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie w znacznej części powtórzyli wcześniejszą argumentację. Podkreślili, że umowa najmu została zawarta w tej sprawie na podstawie przydziału, który nie wskazywał przedziału czasu, w którym W. D. miałby być uprawniony do korzystania z lokalu. Wywodzili, że w tym stanie rzeczy należało uznać, że [...] sierpnia 1960r. zawarta została umowa najmu na czas nieokreślony, podlegająca obowiązującym wówczas przepisom, w tym ustawie z [...].01.1959r. Prawo lokalowe. Zakwestionowali wywód Sądu I instancji, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ww. ustawy. Z akt wynika, że lokal przy ul. [...] w [...] został przydzielony [...] sierpnia 1952r., a umowa najmu dot. tego lokalu została z nim zawarta 1 sierpnia 1960r., zatem 8 lat później, po zmianie stanu prawnego tj. wkrótce po wejściu w życie ustawy z 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe. Wskazany akt prawny przewidywał, że w przypadku śmierci najemcy jego małżonek i inni członkowie rodziny mieszkający z nim stale w chwili śmierci wstępują w stosunek najmu (art. 17 ust.2 Pr.l.). Skarżący kasacyjnie wskazali, iż Sąd I instancji podał, że chociaż przydział lokalu nastąpił w 1952r., to organy orzekające w sprawie obowiązane są stosować regulacje prawne obowiązujące w dacie wydania decyzji nie przedstawiając jednak wyjaśnień dotyczących takiego stanowiska. Przedstawili następnie, poparty wybranymi wyrokami Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywód dotyczący rozstrzygania kwestii intertemporalnych. W konkluzji wskazali, że zasadne wydaje się odwołanie do ustawy z 31 lipca 1985r. o służbie funkcjonariuszy Służby bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, której art. 129 przewidywał, że zarówno funkcjonariusze jak i członkowie ich rodzin są uprawnieni do świadczeń jakie nabyli we wcześniej obowiązującym stanie prawnym.

Niezależnie od tego skarżący kasacyjnie wskazali na wyjątkowo trudną sytuację osób w stosunku do których wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne na podstawie decyzji o opróżnieniu lokalu wydanej na podstawie ustawy o Policji. Na problem nierównego traktowania obywateli kilkakrotnie zwracał uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich. W tym stanie rzeczy uzasadnione są wątpliwości co do konstytucyjności przepisów obowiązującej ustawy o Policji pozwalających na wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego przez skarżących tj. 95 ust.3 pkt.3 oraz art. 97 ust.5, w zakresie w jakim wykonanie ostatecznej decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego poddaje przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzając zróżnicowanie ochrony praw majątkowych przysługujących najemcom lokali mieszkalnych i naruszają art.2, art. 64 ust.2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nadto skarżący stwierdzali, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił, że w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszeń procedury administracyjnej w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ I instancji nie odniósł się do kwestii zawarcia umowy najmu ww. lokalu, uczynił to dopiero organ odwoławczy. Okoliczność ta była rozpatrywana tylko przez organ II instancji, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. Poza tym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zawarte zostały informacje jakoby w przypadku wszczęcia egzekucji administracyjnej zmierzającej do wykonania obowiązku wynikającego z tej decyzji wszczęte zostanie z urzędu przez właściciela mieszkania ([...]) postępowanie w sprawie przyznania skarżącym lokalu socjalnego lub innego. Powołano się w tej części na uchwałę Rady Miasta [...]. W obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do takich twierdzeń. Zawarte informacje mogły wprowadzać skarżących w błąd, a takie działanie organu jest trudne do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Uwzględniając więc treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Jako zarzuty procesowe kasatorzy wskazali naruszenie art.145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie prawidłowo zastosowanego art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie stwierdzając uchybień przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynika sprawy tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a., a także na naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 poprzez przyjęcie, że organ nie dopuścił się naruszenia art. 6-9 k.p.a. oraz art. 2 i 8 Konstytucji, w sytuacji, gdy w decyzji zawarto błędne informacje o możliwości przyznania skarżącym z urzędu przez [...] lokalu socjalnego w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania skarżonej decyzji.

W związku z tym wyjaśnić pozostaje, że za całkowicie bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 kwietnia 2016r., sygn. II SA/Wa 1749/15 oddalił skargę H. D. i Ł. D. na decyzję Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2015r. w przedmiocie nakazu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego, co oznacza, że dokonał kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia i zastosował środek określony w art. 151 p.p.s.a. Określona przez ustawę kontrola została zatem przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być natomiast utożsamiane z uchybieniem powołanej normie (por. wyrok NSA z dnia 4.04.2018r. sygn. akt I OSK 1193/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że Sąd meriti nie zastosował - jak chcą tego skarżący - środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie oznacza, że Sąd ten nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 p.p.s.a

Natomiast przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przepis ten ma więc tylko charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż WSA w Warszawie nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi, na mocy art. 151 p.p.s.a. Oba przepisy są wszak przepisami wynikowymi, które mają zastosowanie w określonych sytuacjach - uznania zaskarżonej decyzji za zgodną lub niezgodną z prawem. Ta zaś konkluzja jest wynikiem wnioskowania na podstawie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga wskazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia. Takich nie przedstawiono. Sąd meriti podzielił ustalenia i wywody organów przedstawione w zapadłych w sprawie decyzjach i uczynił to słusznie. Materiał sprawy pozwalał na wydanie przez organy rozstrzygnięć, które nie uchybiają przepisom prawa materialnego. Istota swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do nieskrępowanej wyraźnymi ramami prawnymi oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych, nieodpowiadających logice i doświadczeniu kryteriów. Swą ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, który tym kryteriom odpowiadał. Zasadnie uznał, iż organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Brak podstaw do przyjęcia, aby organy naruszyły ogólne zasady postępowania wskazane w skardze kasacyjnej

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - poprzez uznanie, że organ nie naruszył art. 6-9 k.p.a. oraz art. 2 i 8 Konstytucji w sytuacji, gdy w uzasadnieniu decyzji zawarto błędne informacje o możliwości przyznania z urzędu przez [...] lokalu socjalnego w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego do wyegzekwowania obowiązków wynikających ze skarżonej decyzji, w pierwszej kolejności pozostaje wyjaśnić, że kasatorzy nie wskazali aktu prawnego, którego przepisy w ich ocenie zostały naruszone. Dopiero analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na przyjęcie, że zarzut ten dotyczy przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie skarżących błędny zapis zamieszczony w decyzji organu II instancji mógł wprowadzać skarżących kasacyjnie w błąd, a takie działanie organu jest trudne do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawnego wynikającego z art. 2 i art. 8 Konstytucji oraz dyrektywami działania w oparciu o przepisy prawa oraz w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej - art. 6 i 8 k.p.a.

W pierwszej kolejności pozostaje stwierdzić, że brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania orzeczenia Sądu I instancji z uwagi na tak zgłoszony zarzut. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, wbrew zarzutom kasatorów, brak jest informacji, iż w przypadku wszczęcia egzekucji administracyjnej zmierzającej do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji zostanie z urzędu wszczęte postępowania przez właściciela mieszkania - [...] - w zakresie przyznania skarżącym lokalu socjalnego lub innego. Uzasadnienie skarżonej decyzji nie zawiera takiego stwierdzenia, chociaż zawiera informację, że nie jest powinnością organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywateli niezwiązanych z resortem, gdyż to na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczania tych potrzeb jej mieszkańcom i przytoczono w tym zakresie treść art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (dalej: u.o.p.l.m.z.g.), zgodnie z którym zadaniem organów samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zawarto także zapis, że organ działa w przekonaniu, że w sprawie znajdą zastosowanie unormowania uchwały [...] Rady Miasta [...] , a szczególnie zapisy jej rozdziału 5 odnoszące się do lokalu socjalnego, zatem w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym właściciel mieszkania weźmie je z urzędu pod uwagę. Nie można zatem, jak to uczynili skarżący kasacyjnie, utożsamiać takiej informacji ze stwierdzeniem, że w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego z urzędu zostanie wszczęte postępowanie w sprawie przyznania skarżącym lokalu socjalnego lub innego. Organ odwoławczy jedynie z ostrożności poinformował skarżących o dalszej możliwości rozwiązania ich sytuacji dotyczącej zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Nie sposób uznać, że taki informacyjny zapis, gdyż uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...], wydana na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l.m.z.g., określa zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu [...], wprowadza skarżących kasacyjnie w błąd, które to działanie pozostaje niezgodne zarówno z art. 6 i art. 8 k.p.a., jak również art. 2 i art. 8 Konstytucji RP. Poza tym stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zgłaszając zarzut naruszenia przepisów postępowania kasator musi dla skuteczności takiego zarzutu wykazać, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rzeczonej sprawie tymczasem skarżący kasacyjnie nie wykazali, jaki wpływ ewentualne naruszenie wskazanych wyżej przepisów mogło mieć na wynik sprawy w przedmiocie orzeczonego nakazu opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego.

Skarżący kasacyjnie wskazali także na naruszenie art. 193 Konstytucji poprzez przyjęcie, że treść art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji nie uprawnia do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) o zbadanie zgodności ww. przepisów z art. 2, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim wykonanie ostatecznych decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego poddają przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, różnicując ochronę praw majątkowych przysługujących najemcom lokali mieszkalnych.

Podniesiony zarzut nie jest zasadny. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z utrwalonym, tak w doktrynie (A. Ławniczak, Komentarz do art. 193 Konstytucji RP [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. red. M. Haczkowska), jak i w orzecznictwie, poglądem możliwość wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest uprawnieniem sądu (por. wyrok NSA z 21.12.2004r. sygn. akt OSK 971/04, wyrok NSA z 30.11.2016r. sygn. akt II GSK 1426/14, wyrok NSA z dnia 13.08.2014r. sygn. akt I GSK 814/13, dostępne w CBOSA). Należy wyjaśnić, że to wątpliwości sądu, a nie skarżącego mogą uzasadniać przedstawienie TK pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy sądowo-administracyjnej. Tym samym, żądania strony w tym zakresie nie obligują składu orzekającego do wystąpienia z takim pytaniem. Jak podnosił NSA we wskazanym wyroku z 21 grudnia 2004r. (sygn. akt OSK 971/04) sąd administracyjny - rozpoznając sprawę - tylko po powzięciu uzasadnionych wątpliwości może uznać za zasadne przedstawienie TK pytania prawnego od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi tu o uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącego. Skarżący nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego TK, a zarzut skargi kasacyjnej naruszenia procedury sądowej i prawa materialnego poprzez niezbadanie konstytucyjności określonych przepisów nie może być uznany za jej usprawiedliwioną podstawę. Podobny pogląd wyrażony został przez A. Skoczylasa w pracy pt. Sądowa kontrola administracji publicznej, stanowiącej 10 tom Systemu prawa administracyjnego (A. Skoczylas, Rozdział XIV, § 66. Problem zachowania jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych [w:] System prawa administracyjnego, Sądowa kontrola administracji publicznej. Tom 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016r., s. 761). Powołany autor wskazał, że "użyte w art. 193 Konstytucji RP słowo "może" powoduje, że sąd nie ma obowiązku wystąpienia z pytaniem prawnym, a jedynie ma taką możliwość. Sąd administracyjny jest zatem uprawniony do oceny, czy w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki przedstawienia pytania prawnego". Mając to na uwadze, nie ulega wątpliwości, że ocena zasadności wystąpienia z pytaniem prawnym do TK co do zgodności z Konstytucją art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji była prerogatywą Sądu I instancji. To skład orzekający w niniejszej sprawie oceniał, czy norma prawna wywodzona ze wskazanych wyżej przepisów budzi wątpliwości co do zgodności z ustawą zasadniczą. Jeśli skład orzekający nie powziął takich wątpliwości, brak było podstaw do występowania z pytaniem prawnym do TK. Wnioski skarżących w tym zakresie nie miały charakteru wiążącego dla sądu, a brak sformułowania pytania prawnego, nie może być w realiach rzeczonej sprawy uznany za naruszenie art. 193 Konstytucji RP.

Na marginesie jedynie pozostaje wskazać, że w sprawie tej skarżący kasacyjnie zawnioskowali aby Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, wystąpił do TK o zbadanie zgodności art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji z art. 2, art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie wskazanym w zarzucie omówionym powyżej, jednak jak już wskazano uprawnienie NSA w tym zakresie podobnie jak Sądu I instancji jest uprawnieniem Sądu, nie zaś jego obowiązkiem. Nadto wątpliwości co do zgodności z przepisami Konstytucji RP winny zaistnieć po stronie Sądu nie zaś skarżących kasacyjnie, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tę skargę kasacyjną nie powziął wątpliwości w tym zakresie wymagających wystąpienia do TK z pytaniem prawnym.

Poza tym pozostaje wskazać, że TK w wyroku z dnia 15 listopada 2017r. sygn. SK 29/16 orzekł, że "art. 90 w zw. z art. 95 ust. 3 pkt 3, w zw. z art. 95 ust. 4, w zw. z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2017r. poz. 2067), w zw. z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2016r. poz. 1610 z późn.zm) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji RP". W motywach uzasadnienia TK stwierdził, że przewidziana w art. 95 ustawy o Policji decyzja o opróżnieniu lokalu -sama przez się- nie prowadzi jeszcze do wykwaterowania donikąd osób znajdujących się w trudniej sytuacji społecznej (zajmujący lokal bez tytułu prawnego), bez zapewnienia absolutnego minimum w postaci przyznania tymczasowego dachu nad głową. W konsekwencji TK stwierdził, że zaskarżone przepisy ustawy o Policji są zgodne z Konstytucją, a konieczna z punktu widzenia standardu konstytucyjnego regulacja ochronna powinna znaleźć się w akcie regulującym prowadzenie egzekucji w administracji. Ponadto TK w wyroku z dnia 18 października 2017r. sygn. K 27/15 zakwestionował przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdzając, że "art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017r. poz. 1201, z późn.zm) w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, przez to że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych". Powyższe świadczy, że przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji nie naruszają i nie różnicują praw majątkowych najemców lokali mieszkalnych na podstawie tego aktu z ogólnymi gwarancjami wynikającymi z ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, skoro ww. przepisy ustawy o Policji nie prowadzą do wykwaterowania donikąd.

Nie mógł odnieś skutku także kolejny zarzut, którego skarżący kasacyjnie upatrują w błędnym zastosowaniu art.95 ust.3 pkt 3, ust.4, art.97 ust.5 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że w tej sprawie skarżący zajmują lokal mieszkalny bez tytułu prawnego.

Stosownie do art. 95 ust. 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu (art. 95 ust. 4 tej ustawy). Na lokale mieszkalne dla policjantów, jak stanowi art. 90, przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. W myśl art. 97 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. W skardze nie wyjaśniono na czym miałoby polegać naruszenie art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, który to przepis przewiduje decyzyjną formę załatwienia sprawy. W takiej właśnie formie sprawa niniejsza została załatwiona.

Jak wynika z uzasadnienia skargi, zarzut natury materialnoprawnej sprowadza się do naruszenia art. 95 ust. 3 pkt. 3 i ust. 4 ustawy o Policji ze względu na przyjęcie przez organy stanowiska, aprobowanego przez WSA w Warszawie, o braku tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z zarzutem tym koresponduje zarzut naruszenie art. 17 ust. 2, art. 30 ust.1 pkt. 7, art. 63 ust.2 pkt.7 ustawy z 30 stycznia 1959r. Prawo lokalowe poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że bez znaczenia dla uprawnień skarżących do korzystania z lokalu mieszkalnego pozostaje umowa najmu zawarta 1 sierpnia 1960r. przez W. D. oraz przyjęcie, że organy zobowiązane są stosować wyłącznie regulacje prawne obowiązujące w dacie wydania decyzji.

Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy Prawo lokalowe (dalej: Pr.l.) w razie śmierci najemcy małżonek i inni członkowie rodziny mieszkający z nim stale do chwili śmierci wstępują w stosunek najmu, zaś z art. 30 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wynika, że nie podlegają publicznej gospodarce lokalami budynki i lokale przeznaczone na zakwaterowanie Milicji Obywatelskiej oraz funkcjonariuszów służby więziennej i zakładów poprawczych. Natomiast odnośnie przytoczonego art. 63 ust. 2 pkt 7 Pr.l. wyjaśnić pozostaje, że wskazany przepis oraz ustęp 2 nie posiadają jednostki redakcyjnej w postaci punktu 7, bowiem art. 63 zawiera tylko trzy ustępy. Wobec tego brak jest podstaw do dokonania kontroli legalności wyroku Sądu I instancji z uwagi na przywołany przepis Pr.l. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do poszukiwania normy prawnej, którą kasator mógł mieć na uwadze.

Co do argumentu skarżących kasacyjnie, iż posiadają oni tytułu prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji z uwagi na treść art. 17 ust. 2 Pr.l., w którym H. D. upatruje uzyskanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego na skutek wstąpienia w stosunek najmu wraz z teściową oraz swoim małżonkiem po śmierci teścia w dniu 24 marca 1987r., pozostaje wyjaśnić, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż skarżąca wstąpiła po zmarłym funkcjonariuszu Milicji Obywatelskiej w stosunek najmu, skoro z art. 30 ust. 1 pkt 7 Pr. l. wynika, że nie podlegają publicznej gospodarce lokalami budynki i lokale przeznaczone na zakwaterowanie m.in. Milicji Obywatelskiej. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż lokal mieszkalny został na podstawie skierowania Komendanta Głównego Milicji Obywatelskiej z 2 sierpnia 1952r. przekazany W. D. (teściowi oraz dziadkowi skarżących kasacyjnie), zaś z karty ewidencyjnej wynika, iż uprawnionymi do zamieszkania wspólnie z funkcjonariuszem pozostawali jego małżonka oraz dwaj synowie. Wprawdzie w dniu 1 sierpnia 1960r. przez W. D. zawarta została umowa najmu dotycząca przyznanego mu lokalu mieszkalnego, jednak z jej zapisów, w tym §1 wynikało, iż jej skuteczność uwarunkowana jest przedłożeniem przez najemcę przydziału lokalowego, a w §19 dodatkowo zaznaczono, że akt ten został sporządzony na czas oznaczony w przydziale lokalu i traci moc z upływem tego terminu lub na wypadek prawomocnego cofnięcia przydziału.

Nie budzi zatem żadnych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zajmowanie lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji nie miało miejsca na podstawie umowy najmu zawartej 1 sierpnia 1960r. lecz w trybie szczególnym dotyczącym funkcjonariuszy Policji, a ówcześnie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej. Z tego też powodu wobec szczególnej regulacji dotyczącej zasad przyznawania i uprawnienia do przyznania lokalu mieszkalnego przez funkcjonariuszy Policji, fakt podpisania przez W. D. umowy najmu lokalu mieszkalnego nie ma żadnego znaczenia w kontekście art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Pojęcie tytułu prawnego, o którym mowa w tym przepisie odnosi się wyłącznie do takiego tytułu prawnego, który wywodzony jest z ustawy o Policji, a nie jakiegokolwiek tytułu prawnego, w tym wywodzonego z Kodeksu cywilnego - art. 691 § 1 k.c., ani przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, czy też wcześniej obowiązującej ustawy Prawo lokalowe z 1959r.

Zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów regulują przepisy ustawy o Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, które mają charakter przepisów odrębnych. Przepisy te w sposób odrębny, uzasadniony potrzebami służby, regulują powstanie uprawnienia do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji wymienionych powyżej organów i nie przewidują możliwości wstąpienia z mocy prawa w stosunek najmu przez osoby zajmujące taki lokal bez tytułu prawnego. Stanowisko Sądu I instancji co do nieposiadania przez skarżących kasacyjnie tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego pozostaje prawidłowe. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają, że skarżący nie są osobami uprawnionymi do renty po zmarłym funkcjonariuszu Milicji Obywatelskiej. Powtórzyć należy za WSA w Warszawie, że konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.