Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 389/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 157 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 25 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 479/12 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 389/13

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 479/12 oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] maja 1986 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy [...], ozn. nr hip. [...].

W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość położona przy ul. [...], hip nr [...] nie spełniała przesłanek wskazanych w art. 90 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przez co nie można uznać, iż kwestionowane obecnie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższej decyzji J. M. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z opisem sporządzonym przez Biuro Odbudowy Stolicy w latach 1945-46 na nieruchomości przy ul. [...] znajdowały się budynki stare, murowane, 3 kondygnacyjne, stan: wypalone, mury słabe, wniosek - nie nadaje się. W dniu 18 lutego 1986 r. J. M. i Z. Ł. zeznały, iż przed wojną grunt zabudowany był budynkiem mieszkalnym, frontowym, dwupiętrowym oraz oﬁcyną również dwupiętrową. W czasie działań wojennych budynki uległy zniszczeniu do pierwszego piętra, natomiast pozostałe materiały budowlane zostały rozebrane przez nieznane osoby (protokół z rozprawy odszkodowawczej przeprowadzonej w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola). Z treści Ogólnego Planu Zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. wynika, że teren nieruchomości hip. [...] mieścił się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną.

Zdaniem Ministra, z powyższego wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdował się przed 1945 r. budynek wielomieszkaniowy 3-kondygnacyjny wraz z oﬁcyną, zburzony całkowicie w trakcie działań wojennych. Tym samym na nieruchomości brak było zabudowań, za które należałoby się odszkodowanie.

W ocenie Ministra, właścicielki nie władały w sposób faktyczny nieruchomością po 1945 r. bowiem znajdowały się na niej tylko ruiny zniszczonego budynku, a następnie weszła ona w skład drogi - poszerzonej ul. [...]. Właścicielki nie mogły więc sprawować faktycznego władztwa nad nieruchomością w dniu 5 kwietnia 1958 r., a zatem brak było podstaw do ustalenia odszkodowania nie tylko za budynki, ale również i za grunt. Organ zgodził się z argumentem wnioskodawczyni, iż nieruchomość jednorodzinna, to taka, która służy jednej rodzinie, niezależnie od jej powierzchni. Zgodnie jednak z powziętymi ustaleniami przy ul. [...] znajdowała się kamienica czynszowa z mieszkaniami przeznaczonymi na wynajem, budynek służył więc więcej, niż jednej rodzinie. Również zapisy planu zagospodarowania przestrzennego wskazują na przeznaczenie nieruchomości hip. [...] pod zabudowę zwartą 4-5 kondygnacyjną, a więc zabudowę wysoką.

W związku z powyższymi ustaleniami należało uznać, że organy rozpatrujące wniosek o przyznanie odszkodowania zasadnie umorzyły postępowanie, bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie dotyczyły takiej kategorii nieruchomości i nie mogły mieć zastosowania w sprawie, a zatem nie mogły stanowić podstawy prawnej dla orzekania o odszkodowaniu, co skutkowało umorzeniem postępowania odszkodowawczego.

Minister zaznaczył również, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość nie była przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, ani też nie znajdował się na niej nigdy dom jednorodzinny. Tym samym nie obejmowały jej przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Zasadne było więc umorzenie postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki z dnia [...] grudnia 2011 r. J. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 90 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Sąd I instancji wskazał, że niniejsza sprawa toczy się w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem stwierdzenie nieważności decyzji mogłoby nastąpić wówczas, gdyby w dacie wydania kwestionowanej decyzji okazało się, że Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. st. Warszawy naruszył jednoznaczny w swej treści przepis, stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie ten podstawowy i konieczny warunek umożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji nie został spełniony.

Przepis art. 90 ust. 2 dawał możliwość przyznania odszkodowania za grunt warszawski, jeżeli działka, przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Istotne jest zatem to jak należy rozumieć zwrot "mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Nie można pominąć tego, że treść powyższego przepisu budzi wątpliwości interpretacyjne. Zawarty w art. 90 ustawy zwrot "mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" można odczytać w ten sposób, że chodzi o ustalenie kryterium prawnego, tj. przeznaczenia działki w planie miejscowym albo, że znaczenie ma kryterium faktyczne, tj. rzeczywisty sposób wykorzystywania działki, skoro przepis ten nie wskazuje że działka "była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne". Jeżeli natomiast chodzi o zwrot "budownictwo jednorodzinne" nie wiadomo, czy przy ocenie tej przesłanki kierować się charakterem zabudowy (jej wielkością i intensywnością, przeznaczeniem), czy mieć na uwadze to, czy budynek faktycznie służył do zamieszkania jednej rodzinie.

Zdaniem Sądu I instancji, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie na okoliczność tego, czy przedmiotowy grunt był przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Pismem z dnia 20 sierpnia 1985 r. wystąpił do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola o informację, czy nieruchomość mogła stanowić przed 1945 r. działkę pod budowę domu jednorodzinnego. W odpowiedzi organ uzyskał stanowisko jednostki organizacyjnej właściwej do spraw architektury i urbanistyki, że teren ten przed 1945 r. nie był działką przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne, a taki wniosek wynika z opracowania z 1952 r. pt. "Inwentaryzacja" dotyczącego części terenu dzielnicy Warszawa – Wola oraz ze starych podkładów mapowych. Jednocześnie organ przeprowadził rozprawę celem wyjaśnienia rodzaju zabudowy znajdującej się na gruncie przed wojną i przed wejściem w życie dekretu. Wyjaśnienia w tym zakresie udzieliły strony Z. Ł. i J. M. wskazując, że przed wojną na gruncie znajdował się 2 – piętrowy budynek mieszkalny z oficyną, który w czasie działań wojennych został zniszczony (do pierwszego piętra).

Wobec powyższego nie można zarzucić organowi działania z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro decyzja negatywna dla stron nie była rozstrzygnięciem dowolnym, lecz opartym o poczynione w toku postępowania wyjaśniającego ustalenia. Nie zgodzono się z rozumowaniem, że wadę rażącego naruszenia prawa można przypisać kwestionowanej decyzji z tego powodu, że w praktyce stosowania przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano stanowisko, iż dla oceny przesłanki "mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne" istotne jest to, że odszkodowanie przysługiwało za dom, który służył jednej rodzinie w sytuacji, gdy plan miejscowy nie zakazywał takiej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się, aby w dacie wydawania kwestionowanej decyzji (1986 r.) istniało orzecznictwo sądowe wskazujące organom jak należy rozumieć opisaną wyżej przesłankę. Skoro zatem do oceny legalności kwestionowanej decyzji miarodajny jest stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania, to nie można stawiać organowi zarzutu działania w 1986 r. wbrew późniejszemu sądowemu rozumieniu przepisu prawa. Skarżąca pomija to, że w literaturze zwrócono uwagę, iż przed 1989 r. w orzecznictwie administracyjnym dominował pogląd, że nieruchomości położone w strefach zabudowy zwartej uznawane były za przeznaczone pod zabudowę wielkomiejską, a więc nie jednorodzinną. Podniesiono, że przed odnalezieniem w 1991 r. Ogólnego Planu Zabudowania Warszawy z 1931 r. podstawę oceny przesłanki możliwości zabudowania gruntu domem jednorodzinnym stanowiła opinia urbanistyczno – architektoniczna, będąca w istocie analizą stanu faktycznego obowiązującego w 1945 r.

Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, zarzut niewłaściwej interpretacji art. 90 ust. 2 ustawy nie może być skuteczny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. W orzecznictwie sądowym podkreśla się bowiem, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Nie chodzi w takim przypadku o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 1994/42/16). W niniejszej sprawie nie jest przy tym tak, że orzecznictwo sądowe dotyczące wskazanej wyżej problematyki jest jednolite. Prócz orzeczeń które wskazała skarżąca w skardze i strony w piśmie z dnia 16 października 2012 r. są też orzeczenia wskazujące na trafność stanowiska zaprezentowanego przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jeżeli chodzi o ocenę przesłanki "możliwości przeznaczenia gruntu pod budownictwo jednorodzinne" (por. np. wyroki wydane w sprawach o sygn. akt I OSK 942/06, I OSK 2034/06, I OSK 1619/07). Wobec tego skoro przepis art. 215 ust. 2 jest różnie rozumiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, to nie można w takiej sytuacji Dyrektorowi Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. st. Warszawy postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 1986 r.

Skoro działka nie była zabudowana domem jednorodzinnym i nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, to zbędna była analiza dalszych przesłanek, w tym przesłanki "pozbawienia faktycznego władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r." Rozważania w tym zakresie zaprezentowane przez organ nadzoru wykraczały poza przedmiot sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1986 r., ponieważ w tym zakresie nie wypowiedział się Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. st. Warszawy. Uchybienie Ministra nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro pierwsza z opisanych w art. 90 ust. 2 ustawy przesłanek nie ziściła się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa Wola uznając, że nie została spełniona konieczna przesłanka z art. 90 ust. 2 ustawy winien wydać decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania, a nie decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Na gruncie niniejszej sprawy rozstrzygnięcia tego rodzaju nie można jednak ocenić jako rażąco naruszającego art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania administracyjnego jaki i odmowna przyznania odszkodowania są decyzjami negatywnymi dla stron, to uchybienie to nie było uchybieniem mającym wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli natomiast chodzi o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn.. akt SK 41/09, to Sąd zauważył, że, że właściwą drogą do ubiegania się o odszkodowanie za utracony grunt warszawski będzie złożenie stosownego wniosku po wprowadzeniu nowej regulacji w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. M., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię pojęcia "rażące naruszenie prawa" i niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji, gdy zarówno decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] maja 1986 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1986 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie przepisu art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i spełniona została przesłanka niemożności zaakceptowania przedmiotowego rozstrzygnięcia z punktu widzenia praworządności i skutków społeczno gospodarczych zaistniałego naruszenia prawa;

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez uznanie, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] maja 1986 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1986 r. jest pełny i został prawidłowo zebrany w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że był wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak również przepisów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawie należało w pierwszej kolejności ustalić, czy w sposób wyczerpujący wyjaśniono stan faktyczny i prawny w kwestii przyznania odszkodowania za grunt, który przeszedł na własność Skarbu Państwa na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a tym samym czy omawiana sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. Pod takim kątem należało więc dokonać analizy będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji art. 90 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie była po 1945 r. zabudowana budynkiem wielomieszkaniowym, 3-kondygnacyjnym wraz z oficyną, zburzonym w trakcie działań wojennych. Organ rozstrzygający sprawę w zaistniałej sytuacji winien w pierwszej kolejności zbadać czy nie zachodzą przesłanki przyznania odszkodowania za przejętą działkę z art. 90 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. czy przedmiotowa nieruchomość mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz kiedy nastąpiło faktyczne pozbawienie władania nieruchomością przez poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych. Żadna z powyższych przesłanek nie została przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami zbadana. Organ nie odniósł się nawet do zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Ogólnego Planu Zabudowania m. st. Warszawy. Swoje rozstrzygnięcie oparł jedynie na opisie technicznym z dnia 4 listopada 1948 r., sporządzonym przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie, z którego wynika, że omawiana nieruchomość zabudowana była budynkiem większym niż dom jednorodzinny oraz treści pisma Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola z dnia 30 października 1985 r., z którego wynikało, że teren przy ul. [...] przed 1945 r. nie był działką przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne.

Organ nie dokonując analizy przesłanek zawartych w art. 90 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości naruszył tym samym zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 90 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez uznania, że nie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania, o którym mowa w tym artykule, z uwagi na przeznaczenie gruntu pod wysoką zwartą zabudowę w planie zabudowy Warszawy z 1931r., podczas gdy plan ten nie zakazywał wyraźnie budowy jednorodzinnej na terenie położenia przedmiotowej działki. Na poparcie zarzutu wskazano liczne orzeczenia sądów administracyjnych prezentujące pogląd według którego "budynek jednorodzinny, czy dom jednorodzinny, jako pojęcie niezdefiniowane przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy należy rozumieć jako taki, który miałby służyć jednej rodzinie, zaś jego wielkość zależeć mogła tylko od możliwości ekonomicznych i potrzeb rodziny. Brak wymienienia w Ogólnym Planie Zabudowania Warszawy z 1931 r. pojęcia budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym".

Zarzut ten i jego uzasadnienie są nietrafne na gruncie rozpoznawanej sprawy. Wskazane orzeczenia zostały wydane w postępowaniach prowadzonych w trybie zwykłym w obecnym stuleciu w aktualnych standardach konstytucyjnych, zaś w rozpoznawanej sprawie kontroli w trybie nadzwyczajnym podlegała decyzja wydana w dniu [...] lipca 1986 r. przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. st. Warszawy.

Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani też tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. Nie można, bowiem przypisywać organowi orzekającemu w latach osiemdziesiątych ubiegłego stulecia w ramach ówczesnej aksjologii w stosowaniu prawa, rażącego naruszenia tego prawa tylko dlatego, iż organ ten zastosował wykładnię przepisu, która w dzisiejszych standardach konstytucyjnych może budzić wątpliwości.

W dniu [...] lipca 1986r. to jest w dniu wydania decyzji przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. st. Warszawy obowiązywały definicje domu jednorodzinnego zawarte między innymi w takich aktach jak dekret z dnia 28 lipca 1948 r. o najmie lokali, lub ustawa z dnia 28 września 1957 r. o wyłączeniu spod publicznej gospodarki lokalami domów jednorodzinnych oraz lokali w domach spółdzielni mieszkaniowych. Definicje te były stosowane także dla interpretacji przepisów innych ustaw w tym także ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która to ustawa nie zawierała definiowała pojęcia dom jednorodzinny.

Skoro w orzecznictwie na przestrzeni ostatnich 28 lat istniały rozbieżne stanowiska, co do pojęcia "dom jednorodzinny" to nie można mówić, że kontrolowana decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 1986r. dotknięta jest wadą nieważności.

W utrwalonym orzecznictwie jak i w doktrynie uważa się, że o ile istnieje rozbieżność w interpretacji przepisów prawa, to nie można mówić o rażącym ich naruszeniu.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.133 p.p.s.a. jest także nie zasadny. Z zebranego przez organ materiału dowodowego wynika, że działka przed wojną była zabudowana domem wielorodzinnym, zaś Ogólny Plan Zabudowania Warszawy z 1931r. przewidywał na tym terenie budownictwo 4-5 kondygnacyjne w zabudowie zwartej. W tej sytuacji zbędna była analiza dalszych przesłanek, w tym przesłanki "pozbawienia faktycznego władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r.", gdyż według obowiązującej definicji domu jednorodzinnego w dacie orzekania o odszkodowaniu na przedmiotowej działce nie było możliwości budowy domu jednorodzinnego,

Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. st. Warszawy uzasadnił swoje orzeczenie opierając się na Opracowaniu Biura Urbanistycznego Warszawy z 1952r. oraz na przedwojennych podkładach mapowych z których wynikało, że tereny na których położona jest działka skarżących kasacyjnie znajdują się na terenie przeznaczonym pod budownictwo 4-5 kondygnacjne w zwartej zabudowie. W decyzji organ wskazał, ze do dnia orzekanie nie odnaleziono Ogólnego Planu Zabudowania Warszawy z 1931r. Plan ten został odnaleziony w 1991r. z jego części opisowej jak i graficznej wynika, że ustalenia poczynione w 1986r. przez organy w oparciu o wspomniane wyżej opracowanie były prawidłowe, zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że organy nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a i b p.p.s.a. jest o tyle niezasadny na ile nieusprawiedliwione są wcześniejsze zarzuty, gdyż zastosowanie przez Sąd I instancji tych przepisów jest konsekwencją oddalenia skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 p.p.s.a.

.