Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2239/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1; art. 2 ust. 12
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Głogowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 929/11 w sprawie ze skarg A. J. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" A.J. sp. j. oraz G. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 6 grudnia 2010 r. nr II/6/2010 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w 2011 roku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miejskiej w Głogowie na rzecz A. J. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" A. J. sp. j. oraz G. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 929/11 po rozpoznaniu sprawy ze skarg A.J. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" A. J. sp.j. oraz G. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie z dnia 6 grudnia 2010 r. nr II/6/2010 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w 2011 roku, w punkcie I. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; w punkcie II. orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; w punkcie III. zasądził od Rady Miejskiej w Głogowie na rzecz skarżących po 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Głogowie zatwierdziła taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w 2011 r. przedstawioną przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Głogowie sp. z o.o. W załączniku do wskazanej uchwały stanowiącym przyjętą taryfę Tabeli 13 pt. "Zakres świadczonych usług – odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych" w kolumnie 3 opisanej "Sposób rozliczenia za odebrane ścieki" zamieszczono zapis, zgodnie z którym rozliczenie odbiorcy następuje na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego lub w przypadku braku urządzenia pomiarowego ilość ustalana jest jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów (średnia z 10 lat) oraz z uwzględnieniem odpowiedniego dla danego obiektu współczynnika spływu.

W skargach na powyższą uchwałę pełnomocnik A. J. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" A.J. spółka jawna (skarga zarejestrowana pod sygn. II SA/Wr 929/11) oraz G. K. (skarga zarejestrowana pod sygn. II SA/Wr 27/12) zarzucił uchwale naruszenie art. 2 pkt 8 lit. c oraz art. 27 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (zwanej dalej z.z.w.o.ś.). Zdaniem skarżących organ stanowiący gminy przyjął błędną wykładnię przepisu art. 2 pkt 8 z.z.w.o.ś. zaliczając dachy do powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, skutkiem czego wody opadowe i roztopowe zalicza się do ścieków w rozumieniu z.z.w.o.ś. Zarzucili również jako sprzeczne z art. 27 ust. 4 i 5 z.z.w.o.ś. przyjęcie w zaskarżonej uchwale nieznanego w tej ustawie sposobu rozliczenia z odbiorcami odpłatności za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych w odniesieniu do powierzchni utwardzonych, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem winno odbywać się ono na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych, w przypadku zaś ich braku – jako równowartość ilości wody pobranej lub ilości ścieków odprowadzonych określonej w umowie.

W uzasadnieniu skarg wskazano, że opierając się na wykładni językowej, nie sposób przyjąć, iż dachy budynków (które mogą przecież mieć różną strukturę) zaliczyć można do "powierzchni zanieczyszczonej", co pozwalałoby naliczać dodatkowe opłaty za ścieki przy przyjęciu jako przelicznika powierzchni dachu. Takie rozwiązanie nie znalazło się bowiem ani w ustawie ani w aktach wykonawczych, a brak stosownych w tym zakresie przepisów nie pozwala na zastosowaną przez organ interpretacją prawa. Podnieśli, że w przedmiotowej sprawie taryfy ustalano przyjmując jednostkę rozliczeniową, której nie przewiduje ustawa. Wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków przepisy (§2 pkt 10 i § 5 pkt 4) uznane zostały w orzecznictwie za sprzeczne z ustawą (uznane za niekonstytucyjne m. in. w wyroku NSA z dnia 19 sierpnia 2010 r.), nie mogą więc stanowić podstawy prawnej do zatwierdzenia spornej uchwały.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 27 ust. 4 i 5 z.z.w.o.ś. skarżący wskazali, że co do zasady rozliczenia powinny odbywać się na podstawie wyników urządzeń pomiarowych. W sytuacji zaś braku stosownych urządzeń, ilość odprowadzanych ścieków ustala się na równi z ilością wody pobranej lub w wysokości wskazanej w umowie, przy czym owa kwota "wskazana w umowie" nie może być dowolna i musi znajdować uzasadnienie w stosownych przepisach. Jednak skoro ścieki, o których mowa w art. 2 pkt 8 lic. C, pochodzą z wód opadowych, a zatem nie dochodzi do ich pobrania, to należy w takiej sytuacji wykluczyć możliwość posłużenia się równowartością wody pobranej. Ustawa nie przewiduje, aby ilość odprowadzanych ścieków mogła być ustalona w jakikolwiek inny sposób niż wskazany w art. 27 ust. 4 i 5 powołanej ustawy, a w szczególności nie przewiduje, by ilość ścieków mogła być zastąpiona innymi danymi, w tym wielkością powierzchni nieruchomości, z której mają być odprowadzane ścieki - obszar w m2, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Wr 929/11 ze skargi A. J. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] i o sygn. akt II SA/Wr 27/12 ze skargi G. K. wskazując, że zaskarżona uchwała mogłaby być objęta jedną skargą.

Przechodząc do rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że przepis art. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, określa podstawowe założenia i cele ustawy, z których wynika, że korzystanie z wymienionych w nim usług powinno być ogólnie dostępne, a dostęp do nich nie może opierać się na dowolnych zasadach. W związku z tym organy gminy zostały wyposażone w instrumenty prawa mające zapobiegać podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku, a to poprzez weryfikację przez wójta (burmistrza, prezydenta) a następnie radę gminy przedstawionej taryfy co do jej zgodności z przepisami ustawy i celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4 z.z.w.o.ś.).

Jak podkreślił Sąd, punktem wyjścia dla oceny legalności podjętej w niniejszej sprawie uchwały, są prerogatywy nadzorczo – kontrolne, którymi dysponuje rada gminy w kwestii opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Te szczególne uprawnienia są jednymi z ustawowych narzędzi mających na celu redukcję dysproporcji sił pomiędzy nastawionym na maksymalizację zysków (prowadzącym, mimo pewnych ustawowych ograniczeń, działalność gospodarczą) przedsiębiorstwem wodnokanalizacyjnym, a odbiorcami usług bezpośrednio zainteresowanymi jak najniższymi opłatami za korzystanie z usług przedsiębiorstwa. Powołując następnie art. 24 z.z.w.o.ś. Sąd wskazał, że decyzja o tym czy przedstawiona przez przedsiębiorstwo taryfa ma szanse wejść w życie i stać się wiążąca, należy do organu stanowiącego gminy, który rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy. Rada zaś może zatwierdzić taryfę jedynie w przypadku jej zgodności z przepisami prawa, jeśli jednak taryfa pozostaje w sprzeczności z wiążącymi regulacjami prawnymi, rada nie może postąpić inaczej, jak tylko odmówić jej zatwierdzenia.

Następnie Sąd podkreślił, że zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków określone zostały w rozdziale 4 ustawy. Kierowane są one przede wszystkim do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W rozdziale 5 ustawodawca określił natomiast reguły wiążące organy gminy przy zatwierdzaniu taryf oraz zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. W art. 23 umieszczona została delegacja ustawowa dla określenia w drodze rozporządzania szczegółowych sposobów określania taryf, a w art. 27 ust. 2 warunków prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków. W wykonaniu tych delegacji Minister Budownictwa wydał rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zaborowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U Nr 127, poz. 886). Ponadto z art. 19 ust.2 pkt 3 ustawy wynika, że sposób rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków w oparciu o ceny i stawki ustalone w taryfach stanowić powinien materię unormowaną w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jako akt prawa miejscowego określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa oraz odbiorcy usług.

Definicja legalna taryfy zawarta została w art. 2 pkt 12 z.z.w.o.ś. według którego jest to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Tak skonstruowany opis taryfy nie jest jednak wyczerpujący, albowiem regulacja ta wprowadza dalsze pojęcia, które wymagają wyjaśnienia, a ich definicji nie zawarto w ustawie. Ze słownika pojęć zawartego w § 2 pkt 10 ww. rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. wynika, że cena za odprowadzone ścieki to wielkość wyrażona w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków lub za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową..., a w pkt 11, że pod pojęciem stawki opłaty abonamentowej rozumieć należy wielkość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą odbiorca usług jest obowiązany zapłacić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu za 1 m3 odprowadzonych ścieków lub za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową. Ostatnim niedoprecyzowanym elementem ustawowej definicji taryfy jest pojęcie "warunków ich stosowania". Tożsamym pojęciem prawodawca posłużył się w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia. Jak podkreślił Sąd, odpowiedzi na pytanie, co przedsiębiorstwo wodociągowe powinno zawrzeć w tych warunkach szukać należy w § 4 ust. 2, a chodzi tu o zakres świadczonych usług dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców i standardy jakościowe obsługi odbiorców usług. W ocenie Sądu, taryfa zatwierdzona kwestionowaną uchwałą zawiera wszystkie wskazane w ust. 1 tego artykułu elementy, w tym również warunki rozliczeń, które budzą słuszne zastrzeżenia skarżących. Należy mieć bowiem na uwadze, że rada gminy oceniając legalność przedłożonych jej taryf jako wzorzec kontroli winna przyjąć wskazane już wcześniej przepisy normujące nie tylko materię ustalenia taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków, oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Taryfy powinny być sporządzone w sposób uwzględniający odnoszące się do nich regulacje prawne zawarte w ustawie oraz innych aktach będących źródłem prawa, jak rozporządzenie czy akt prawa miejscowego i nie mogą być z tymi regulacjami sprzeczne.

Zdaniem Sądu I instancji te podstawowe kryteria nie zostały w należyty sposób zastosowane przy podjęciu zaskarżonej uchwały.

Określając w analizowanych taryfach w rozdziale 5 warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe w pkt 5.11 zapisano, że rozliczenia z odbiorcą będącym właścicielem powierzchni o trwałej nawierzchni za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych nastąpi na podstawie ilości ustalonej na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego. W przypadku braku tego urządzenia ilość ścieków opadowych i roztopowych będzie ustalona jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów oraz z uwzględnieniem odpowiedniego dla danego rodzaju powierzchni współczynnika spływu. W ocenie Sądu, zdanie drugie przytoczonego zapisu, należy uznać za sprzeczne z art. 26, art. 27 i art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wprawdzie w myśl art. 3 ust. 1 zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, jednakże art. 6 ust. 1 stanowi, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków, przy czym ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody (art. 27 ust. 1). Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych (ust. 4). W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie (ust. 5). W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług (art. 27 ust. 6).

W ocenie Sądu, analiza przedstawionych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, która zostaje zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, ma charakter umowy cywilnoprawnej.

Za wadliwy, zdaniem Sądu – w kontekście wskazanych regulacji prawnych – należy zatem uznać wprowadzony w rozdziale 5 pkt 5.11 oraz w tabeli 13 kolumna 3, taryfy zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą, warunek i sposób rozliczenia za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzenia pomiarowego, polegający na ustaleniu jak w takiej sytuacji ustalać ilość ścieków opadowych i roztopowych, przyjmowaną następnie jako podstawę dla rozliczeń. Ustawodawca jako wiążącą dla rozliczeń przyjął bowiem zasadę, że w braku urządzenia pomiarowego ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Ustawodawca nie dokonał w tym względzie żadnego rozróżnienia na ścieki bytowe, odzwierzęce czy też pochodzące z powierzchni o trwałej nawierzchni. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 3 z.z.w.o.ś. to właśnie umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług zawierać ma m. in. postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń (art. 6 ust. 3 pkt 2). Tym samym wprowadzając do taryfy sposób wyliczenia ceny za m3 ścieków opadowych i roztopowych jako iloczyn zanieczyszczonej powierzchni utwardzonej, średnich rocznych opadów z 10 lat oraz współczynnika spływu, przedsiębiorstwo wodno – kanalizacyjne wadliwie zamieściło tam zapisy wykraczające poza wskazany ustawą przedmiot regulacji taryfy, pozostające w sprzeczności z podstawowymi ustawowymi regułami rozliczeń. Skoro bowiem ustawodawca zastrzegł do regulacji umownych, dla analizowanego przypadku, ustalenie ilości odprowadzanych ścieków (co potwierdził też w art. 6 wskazując, że sposób i termin wzajemnych rozliczeń stanowią obligatoryjny element umowy) to ustalenie w taryfie - w sposób jednostronny - sposobu określenia ilości odprowadzanych ścieków, czyni ją w tym względzie sprzeczną z ustawą. Skoro zatem w określonych sytuacjach wprowadzono system umownego określenia ilości odprowadzanych ścieków, to brak było podstaw dla szczegółowego regulowania tej materii w taryfach. Zawarte w nich postanowienia są wiążące dla przedsiębiorstwa i odbiorców usług, co w praktyce wprowadzałoby pewien wzorzec umowny, a w konsekwencji wykraczało poza sferę przedmiotową taryfy. Kwestie te – inaczej ustalone niż w ustawie – nie mogły być wprowadzone do taryfy.

Jak zauważył Sąd, wprawdzie w § 4 ust. 1 rozporządzenia odnotowano, że w taryfach umieszcza się warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy pomiarowe, niemniej jednak z przepisu aktu wykonawczego do ustawy nie można wyprowadzić uprawnienia do określenia w taryfie tego co ustawodawca odesłał do umowy. Przepisy rozporządzeń nie mogą modyfikować postanowień ustawy, zatem prawidłowe jego brzmienie musi być odczytane w kontekście brzmienia regulacji ustawowych. W przeciwnym wypadku należałoby postawić tezę o jego sprzeczności z postanowieniami ustawy. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że ustawodawca przekazał kompetencję dla ustalenia warunków rozliczeń odpowiedniemu ministrowi, który określił je w przywołanym już wyżej rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2006 r. w § 16-18. Brak zatem podstaw do wprowadzenia odmiennych ustaleń w taryfach. Co prawda w § 2 pkt 10 oraz w § 5 pkt 4 rozporządzenia pojawiają się zapisy, które wprost wskazują, że cena za odprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych uzależniona jest od powierzchni zanieczyszczonej o trwałej nawierzchni oraz, że taryfa winna zawierać ową cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej i trwałej nawierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni, to jednak – zdaniem Sądu - należy w tym miejscu podzielić zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 lutego 2010 r. (sygn. akt IV SA/Po 916/09, LEX 645033), ocenę (której prawidłowość potwierdził następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 893/10, LEX 746923) o niekonstytucyjności przepisów § 2 pkt 10 i § 5 rozporządzenia wobec ich sprzeczności z treścią delegacji ustawowej, polegającej na przekroczeniu granic tej delegacji określonej w art. 23 z.z.w.o.ś.

Przenosząc nadzorczo – kontrolne kompetencje rady gminy określone w art. 24 ust. 5 z.z.w.o.ś. na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że organ ten zaskarżoną uchwałą sam dopuścił się naruszenia prawa walidując taryfę niezgodną z obowiązującymi regulacjami tj. art. 26 ust. 1 oraz art. 27 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 2 z.z.w.o.ś. W tym zakresie Sąd uznał skargę za uzasadnioną.

W odniesieniu natomiast do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 2 pkt 8 lit. c z.w.z.o.ś. Sąd stwierdził, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw. Zarówno bowiem sama uchwała jak i zatwierdzona nią taryfa w żadnym momencie nie wspominają o przyjęciu jako przelicznika powierzchni dachów.

Odnosząc się do podniesionego przez organ gminy w odpowiedzi na skargę zakresu zaskarżenia uchwały Sąd zaznaczył, że jak sugeruje autor tego pisma procesowego, skoro strona skarżąca kwestionuje jedynie dwa elementy taryfy zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą, to niezasadnym jest domaganie się stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Z takim jednak stanowiskiem Sąd się nie zgodził.

W kontekście omówionych już uprawnień – rada gminy może bądź to zatwierdzić taryfę, bądź też w określonych przypadkach odmówić jej zatwierdzenia. Rada – a tym bardziej Sąd - nie ma więc kompetencji do merytorycznej ingerencji w treść taryfy, nie może jej modyfikować, zatwierdzić w części etc. Walidacyjny charakter uchwały oznacza również, że naruszenie prawa przez organ stanowiący gminy przy zatwierdzaniu uchwały – powoduje konieczność jej wyeliminowania w całości (bądź też stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa).

Jak bowiem zaznaczył Sąd, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Ma to istotne znaczenie dla skutków kontroli tego typu uchwały w trybie nadzoru, bądź też w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie Sąd wydał takie właśnie orzeczenie, kierując się dyspozycją art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i aprobując prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że uchwała zatwierdzająca taryfy nie stanowi aktu prawa miejscowego (por. np. NSA w wyroku z dnia z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07, LEX 1012438). Kontrolowaną uchwałę organ stanowiący gminy podjął na sesji w dniu 6 grudnia 2010 r. Bezsprzecznie do dnia dzisiejszego upłynął już ponad rok, co skutkuje zmianą sankcji na stwierdzenie że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miejska w Głogowie, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 26 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w pojęciu "warunki stosowania cen i stawek" nie mieści się określenie sposobu ustalenia ilości odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzeń pomiarowych,

2. art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie dopuszcza możliwości określenia w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, sposobu ustalenia ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzeń pomiarowych,

3. art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na przyjęciu, że skoro rada gminy może jedynie zatwierdzić lub odmówić zatwierdzenia taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, to tym bardziej kompetencji do merytorycznej ingerencji w treść taryfy, jej modyfikację, zatwierdzenie w części, etc. nie ma Sąd.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy i oddalenie skarg oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących – A.J. prowadzącego Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" A.J. sp. j. z siedzibą w Głogowie oraz G. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" G. K. z siedzibą w Głogowie, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione i tym samym skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie, art. 26 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) polegające na przyjęciu, że w pojęciu "warunki stosowania cen i stawek" nie mieści się określenie sposobu ustalenia ilości odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych w przypadku braku urządzeń pomiarowych. Przepis art. 2 pkt 12 zawiera jedynie definicję ustawową taryfy jako "zestawienia ogłoszonych publicznie cen i stawek za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania", a z kolei przepis art. 26 ust. 1 stanowi, że rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków. Z § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886) wynika, że w taryfach mieszczą się warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy pomiarowe. W art. 27 ust. 5 pow. ustawy postanowiono, że w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust.1., jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. Słusznie zatem uznał Sąd I instancji, że wskazany wyżej przepis rozporządzenia nie może być – przy zatwierdzaniu taryf - interpretowany z naruszeniem postanowienia art. 27 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...). Przyjmowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozumienie "warunków stosowania taryf" musi być interpretowane w sposób nie prowadzący do sprzeczności z powołanym przepisem art. 27 ust. 5. Wykładnia, niezależnie od tego jaka, celowościowa czy systemowa (nie zostały one bliżej określone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które powołuje się na ich wyniki), nie może prowadzić w rezultacie do sprzeczności z wyraźnym przepisem ustawy. Nie jest przekonujący argument, że odbiorcy muszą wiedzieć w jaki sposób będzie wyliczona ilość ścieków w przypadku braku urządzenia pomiarowego, a taką wiedzę zapewnia im znajomość taryfy. Tej wiedzy nie pozbawia ich przecież uregulowanie tych kwestii w umowie.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej powiązany został z naruszeniem, poprzez błędną wykładnię art.27 ust. 5 powoływanej ustawy poprzez przyjęcie, że nie jest dopuszczalne uregulowanie w zatwierdzonych taryfach kwestii, która – w braku urządzenia pomiarowego – została przez ustawę przekazana do uregulowania umownego. I w tym przypadku należy podzielić wykładnię dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Proces wykładni obejmuje przede wszystkim regulację ustawową, wyniki tej wykładni mogą być konfrontowane z przepisami wykonawczymi, ale ich interpretacja nie może prowadzić do ustaleń sprzecznych z przepisami ustawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przepis art. 27 ust. 5 tej ustawy nie może być rozumiany jako dopuszczający możliwość regulowania – w braku urządzeń pomiarowych – ilości odprowadzanych ścieków w zatwierdzonych taryfach a nie w drodze umownej, do której odsyła ustawa.

Nie jest zasadny także trzeci zarzut - naruszenia art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) poprzez przyjęcie, że w sytuacji gdy rada gminy może jedynie zatwierdzić taryfy lub odmówić ich zatwierdzenia to tym bardziej kompetencji do merytorycznej ingerencji w treść taryf nie ma Sąd. Zarzut ten nie jest jasny z uwagi na treść wskazanego przepisu, stanowiącego jedynie, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Nie precyzuje także czy chodzi o błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 1 ww. ustawy. Wadliwe sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego utrudnia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli zasadności tego zarzutu. Dokonując kontroli legalności uchwały sąd administracyjny nie ingeruje w treść taryf, ale bada uchwałę – zatwierdzającą taryfy albo odmawiającą tego zatwierdzenia - z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa. Co ważne, także rada gminy podejmując wskazaną uchwałę decyduje o jej treści po analizie zgodności sporządzenia taryf z przepisami prawa. Badanie zgodności taryf z przepisami prawa nie oznacza badania celowości stawek w niej zamieszczonych, nie daje kompetencji do ich zmiany ani radzie gminy ani sądowi.

Zważywszy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być uznane za zasadne, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 pow. ustawy.