Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2484/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 5 lit. a, b, c, art. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania strony - "S." Sp. z o.o., W., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przywołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: K.p.a.), art. 18 ust. 5 lit. a, b i c, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.), lp. 2.9 pkt 1, 2 i 3 załącznika do ww. ustawy.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Powyższe stwierdzono podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2010 r. w W. przy [...] Zatrzymanym pojazdem kierował p. L. B. Przebieg i wyniki kontroli utrwalono protokołem nr [...].

W toku czynności kontrolnych kierowca okazał do kontroli m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej "S.I" Sp. z o.o. oraz zaświadczenie o zatrudnieniu i spełnianiu wszystkich wymagań określonych ustawą wystawione przez ww. przedsiębiorcę. Sporządzono dokumentację fotograficzną rolki z kasy fiskalnej zamontowanej w zatrzymanym pojeździe, zarejestrowanej na "S." Sp. z o.o. Na podstawie powyższych okoliczności stwierdzono, że podmiotem wykonującym przewóz w dniu kontroli była "S." Sp. z o.o.

W czasie kontroli stwierdzono, że na dachu zatrzymanego pojazdu umieszczone jest urządzenie techniczne z napisem "[...]", "[...]" oraz numerem "[...]". Na boku pojazdu umieszczono napisy "[...]" oraz "[...]", a na przedniej masce napis "[...]". W zatrzymanym pojeździe zamontowano również drogomierz marki [...], który został połączony z kasą fiskalną. Powyższe okoliczności udokumentowano za pomocą zdjęć wykonanych aparatem fotograficznym.

W odwołaniu skarżący podnosi, że organ I instancji dopuścił się licznych uchybień proceduralnych przy prowadzeniu postępowania. Sama kontrola drogowa, wedle protokołu, trwała zaledwie minutę, a mimo to dokonano wielu czynności. Wszczęte w wyniku kontroli postępowanie administracyjne trwało, zdaniem skarżącego, stanowczo zbyt długo. W jego toku nie uwzględniono składanych wniosków dowodowych.

Odnosząc się do kwestii merytorycznych strona stanowczo zaprzecza, aby dopuściła się naruszenia obowiązujących przepisów. Na dachu zatrzymanego pojazdu zamontowano baner reklamowy, który nie jest lampą lub urządzeniem technicznym. Zamontowane w pojeździe urządzenie pomiarowe nie spełniało licznych wymagań przewidzianych dla taksometrów. Na pojeździe nie umieszczono także oznaczeń przedsiębiorcy, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym.

Organ II instancji po analizie przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie, tj. w szczególności art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, zawierającym określenie przewozu okazjonalnego oraz art. 18 ust. 5 tej ustawy, wymieniającym zakazy obowiązujące przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych oraz wysokość związanych z ich naruszeniem kar pieniężnych, określonych w lp. 2.9 pkt 1, 2 i 3 załącznika do ww. ustawy, a także materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznał, iż argumenty strony podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii błędnego uznania przez organ I instancji, że umieszczone na dachu urządzenie nie było urządzeniem technicznym w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy stwierdził, że przepis art. 18 ust. 5 lit. c) stanowi, że przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczenia na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Nie jest zatem zasadne utożsamienie urządzenia technicznego z lampą, a także twierdzenie, że lampa powinna być podłączona do instalacji elektrycznej. Przepisy nie definiują pojęcia urządzenia technicznego. Konieczne jest zatem posłużenie się wykładnią językową, a także celowościowo - funkcjonalną tego terminu. W opinii organu odwoławczego, czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl ww. przepisu, jest to aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób, tego rodzaju oznaczenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego wykonującego okazjonalny transport drogowy osób. Celem zaś regulacji z art. 18 ust. 5 lit. c) jest, aby pojazdy te nie wyróżniały się względem pozostałych oraz, aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, którego celem było zawarcie umowy przewozu. Innymi słowy, o zatrzymaniu pojazdu nie może decydować przeświadczenie przeciętnego pasażera, że zatrzymując pojazd z takim urządzeniem będzie z pewnością mógł skorzystać z usługi przewozowej. W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne wprowadzać w błąd potencjalnych klientów co do rodzaju przewozu. Nie ulega wątpliwości, że jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów, dla przeciętnego pasażera, jest właśnie umieszczenie na dachu pojazdu dodatkowego podświetlenia napisu "TAXI". Zdając sobie sprawę z powyższych okoliczności stworzono takie instrumenty prawne, aby całkowicie uniemożliwić podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne upodabnianie pojazdu do pojazdów wykonujących transport drogowy osób taksówką.

Biorąc pod uwagę powyższe należy jednoznacznie stwierdzić, że umieszczone przez skarżącego na dachu pojazdu urządzenie służyło ww. celom i niewątpliwie upodabniało zatrzymany pojazd do przewoźników wykonujących transport drogowy osób taksówką. Analiza sporządzonej w czasie kontroli dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wskazuje, że umieszczone na dachu zatrzymanego pojazdu przedmiotowego urządzenia służyło prowadzonej działalności gospodarczej.

Odnosząc się do naruszenia zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą lub telefonem przedsiębiorcy organ II instancji we wskazanej podstawie prawnej niniejszej decyzji nie chodzi o dosłowne utożsamianie nazwy z firmą pod którą przedsiębiorca figuruje we właściwym rejestrze lub ewidencji. Co więcej, w obrocie gospodarczym przedsiębiorcy nadają różne nazwy wyodrębnionym przez siebie składnikom majątkowym. Częstą praktyką jest, że są to nazwy, które nie mają nic wspólnego z firmą danego przedsiębiorcy, chociaż bezsprzecznie jego działalności służą. Nie ma zatem znaczenia fakt, że umieszczona na pojeździe nazwa "[...]", "[...]" nie pokrywa się z firmą przewoźnika. Innymi słowy, w art. 18 ust. 5 lit. b ustawy o transporcie drogowym nie chodzi o to, aby nazwa przedsiębiorcy ściśle pokrywała się z jego firmą. Interpretacja ta wynika także z tego, że w powyższych przepisach ustawodawca nie posłużył się pojęciem firmy, które ma swą definicję w art. 43 i nast. K.c. Zgodzić się natomiast trzeba ze stroną, że nie ma w niniejszej sprawie dowodów, że na pojeździe umieszczono numer telefonu przewoźnika. Dla zasadności nałożenia na skarżącego kary pieniężnej wystarczającym jest jednak stwierdzenie, że na zatrzymanym pojeździe umieszczono nazwę przedsiębiorcy w rozumieniu wyżej cytowanego art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym.

Nie może być również przesłanką do wyłączenia odpowiedzialności strony fakt, że w pojeździe zamontowany był drogomierz a nie taksometr. Urządzenia te pełnią bowiem takie same funkcje. Potwierdza to także wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt 911/08, zgodnie z którym: "Nie jest także trafny zarzut skargi kasacyjnej, że kontrolowany samochód nie był wyposażony w taksometr, lecz drogomierz (dalmierz), a więc urządzenie, którego nie wymienia w art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Zarzut ten jest nietrafny. W aktach sprawy znajduje się bowiem świadectwo legalizacji taksometru elektronicznego do samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...], który stanowił przedmiot kontroli drogowej. Ponadto w świetle protokołu kontroli w pojeździe umieszczono taksometr, nie zaś drogomierz (dalmierz). Tym niemniej, nawet gdyby miała miejsce sytuacja wskazana przez skarżących, co jest niezgodne z ustaleniami protokołu kontroli, drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru, w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest licencja, której skarżący nie posiadali.

W opinii organu odwoławczego nie mogą być także podstawą do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia podnoszone przez skarżącego zarzuty odnośnie niezgodności prowadzonego postępowania z przepisami Kpa.

Zgodnie z art. 234 K.p.a. w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu.

Określenie jako godziny rozpoczęcia i zakończenia kontroli drogowej godziny 10:28 nosi znamiona oczywistej omyłki kontrolującego (w załączniku do protokołu kontroli jako godzinę rozpoczęcia kontroli wskazano godzinę 10:00). Oczywistym jest, że wykonanie wszystkich podjętych czynności (pobranie i skopiowanie okazanych dokumentów, sporządzenie protokołu kontroli) trwało znacznie dłużej niż jedną minutę. Trudno jednak by uznać, że popełniona omyłka wpłynęła na wiarygodność poczynionych ustaleń czy choćby w minimalnym stopniu przyczyniła się do ograniczenia praw strony.

Organ odwoławczy podkreślił także, że organ I instancji wypełnił dyspozycję zawartą w art. 36 § 1 K.p.a. i poinformował stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, podał przyczynę tego stanu rzeczy oraz wyznaczył dodatkowy termin do jej załatwienia. Oczywiście, określenie przyczyny przedłużenia postępowania jako "skomplikowany charakter sprawy" ma charakter dosyć lakoniczny, należy jednak zwrócić uwagę, że w toku prowadzonego postępowania strona trzykrotnie wnosiła pisma z wyjaśnieniami i żądaniami, zapoznawała się z aktami sprawy. Rozważenie argumentów strony wymagało także przedłużenia postępowania. Faktem jest natomiast, że sama decyzja został wydana po upływie terminu określonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. Można jedynie przypuszczać, że było to wynikiem konieczności rozważenia argumentów i wniosków strony wyrażonych w piśmie, które wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] lipca 2010 r. Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.

Nieco trudniej natomiast organowi odwoławczemu odnieść się do zarzutu, że upoważnionemu pracownikowi skarżącego nie umożliwiono zapoznania się z aktami sprawy przy jego pierwszej wizycie w tym celu. Można jedynie wskazać, że do pełnego zapoznania się z aktami sprawy przez stronę doszło w dniu [...] czerwca 2010 r., co udokumentowano protokołem zapoznania się z aktami sprawy. Brak jest też dowodów, że okazany pełnomocnikowi strony materiał dowodowy różni się od tego, który obecnie znajduje się w aktach sprawy. Organ I instancji, zgodnie z zasadą czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu, miał obowiązek umożliwić skarżącemu realizację prawa do zapoznania się z aktami sprawy w każdym czasie, nie limitując tego żadnymi terminami. Reasumując trzeba stwierdzić, że organ I instancji dopuścił się w omawianym zakresie pewnych uchybień, nie można jednak zgodzić się ze skarżącym, że uchybienia te miały jakikolwiek wpływ na wynik prowadzonego postępowania ani na ograniczenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w stopniu mogącym mieć wpływ na jego wynik.

Podobnie nie miało wpływu na wynik postępowania uchybienie w postaci niewydania przez organ I instancji postanowienia w sprawie oddalenia złożonych przez skarżącego wniosków dowodowych o odniesienie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 78 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że okoliczności, których dowodzić miało przeprowadzenie w omawianej sprawie dowodów postulowanych przez pełnomocnika strony, zostały już udowodnione na podstawie innych dowodów. Wnioskując o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego skarżący nie wskazał z jakiej dziedziny miałby to być biegły. Ponadto dla odpowiedzialności strony z tytułu naruszenia zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. a), jak już wyżej wspomniano, nie miało znaczenia, czy w pojeździe zamontowano drogomierz połączony z kasą fiskalną czy taksometr. Dowodzenie więc, że był to drogomierz potwierdzałoby li tylko ustalenia kontrolujących i nie miałoby znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Trudno natomiast, aby w czasie kontroli drogowej każdorazowo zawiadamiano stronę o przesłuchaniu w charakterze świadka kierowcy zatrzymanego pojazdu. Przecież przesłuchanie świadka jest jednym z dowodów pozwalających na ustalenie, kto faktycznie wykonuje przewóz. Kontrolujący miał prawo przesłuchania świadka w czasie kontroli zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Stosownie do przepisu art. 68 ust. 1 pkt 1 kontroli, o której mowa w art. 50 i 87, z zastrzeżeniem ust. 2, podlega kierowca wykonujący transport drogowy. W niniejszej sprawie kierowca zresztą odmówił złożenia zeznań w charakterze świadka. Znamiona oczywistej omyłki nosi natomiast określenie nazwiska kierowcy w protokole przesłuchania jako "B." zamiast "B.", co jednoznacznie wynika z okazanego dowodu osobistego oraz prawa jazdy.

W opinii organu odwoławczego bezzasadne są również zarzuty strony dotyczące niezgodnego z prawem nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przepis art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym obliguje organ I instancji do nadania wydanej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ II instancji natomiast działając jako organ odwoławczy w rozumieniu K.p.a. może, działając na podstawie przepisu art. 135 K.p.a., wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji. Po analizie akt sprawy oraz wniosku skarżącego o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji organ II instancji uznał przedmiotowy wniosek za zasadny i odrębnym postanowieniem orzekł o wstrzymaniu przedmiotowego rygoru.

Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik przedsiębiorcy, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym:

- lit a), poprzez błędną wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, iż urządzenie pomiarowe połączone z kasą fiskalną jest tożsame z urządzeniem zwanym taksometrem, o którym mówi w/w przepis ustawy, albowiem "pełnią takie same funkcje";

- lit. b), poprzez błędną jego wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, iż napis umieszczony na pojeździe [...] stanowi oznaczenie przedsiębiorcy,

- lit c), poprzez błędną jego wykładnię, która miała wpływ na wynik sprawy i przyjęcie, iż umieszczony na dachu pojazdu baner reklamowy jest urządzeniem technicznym i w związku z powyższym wypełnia hipotezę ww. normy prawnej.

2) prawa materialnego, tj. art. 8 K.p.a. i z art. 11 K.p.a. - poprzez zastosowanie do wyjaśnienia pojęć ustawowych wykładni celowościowo - funkcjonalnej, w sposób niezgodny z zamiarem i celem ustawodawcy wprowadzającego zmiany w 2005 r. do ustawy o transporcie drogowym, co skutkowało:

- niewyjaśnieniem stronie zasadności przesłanek przy załatwianiu sprawy,

- uwzględnienie interesu społecznego jednej grupy zawodowej przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy o nałożeniu kary pieniężnej, co powoduje znaczące obniżenie zaufania do organów Państwa,

- stosowaniem wykładni rozszerzającej pojęć zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, a wyrażających zakaz administracyjny, co skutkuje niepewnością wykładni prawa i brakiem możliwości dostosowania przez obywatela do zmian interpretacji pojęć zawartych w treści normy prawnej.

2) przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, mające istotny wpływ na wynika sprawy, w szczególności poprzez przyjęcie, iż:

a) napis "[...]" i "[...]" - jest oznaczeniem przedsiębiorcy,

b) urządzenie pomiarowe połączone z kasą fiskalną pełni takie same funkcje jak taksometr, o którym mówi art. 18 ust. 5 lit. a)

c) strona wykonywała działalność gospodarczą osób pomimo, iż w chwili kontroli nie znajdował się pasażer, a o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu świadczy oznakowanie pojazdu,

d) baner reklamowy umieszczony na dachu jest urządzeniem technicznym, podczas gdy organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń w przedmiocie określenia funkcji przedmiotu znajdującego się na dachu, wskazując jedynie, iż "na dachu umieszczono urządzenie techniczne",

podczas gdy powyższe okoliczności nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, zaś błędne ustalenia w tym zakresie skutkowały uznaniem, iż wskazane okoliczności stanowią delikt administracyjny określony w art. 18 ust. 5 lit. a) i b);

- art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w całości, nie ustalenie podstaw i faktów pozwalających na ustalenie spełnienia przesłanek wskazanych w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym.

W związku z przedstawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Nadto, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniesiono o wstrzymanie wykonania w całości w/w decyzji organów administracji obu instancji, albowiem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej spółce znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków.

Skarżący nie zgodził się z decyzjami organu I i II instancji oraz zastosowaną przez nie wykładnią art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, a także zakwestionował dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych oraz prawidłowość subsumpcji.

Skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi swoją argumentację, wskazując przede wszystkim na konieczność wyjaśnienia w płaszczyźnie językowej wszystkich spornych pojęć i instytucji prawnych. W ocenie strony skarżącej, stosowanie przez organ wykładni celowościowo-funkcjonalnej powoduje niewyjaśnienie stronie zasadności przestanek przy załatwianiu sprawy. Także uwzględnienie interesu społecznego jednej tylko grupy zawodowej przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy o nałożeniu kary pieniężnej powoduje znaczące obniżenie zaufania do organów Państwa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi.

Podtrzymując na użytek niniejszej odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę treść skargi, organ odwoławczy wskazał, że nie ma znaczenia fakt, że umieszczona w pojeździe nazwa "[...]" nie pokrywa się z firmą przewoźnika. W art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym nie chodzi o to, aby nazwa przedsiębiorcy ściśle pokrywała się z firmą przewoźnika. Ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem firmy, które ma swą definicję w art. 43 i nast. K.c. Na boku kontrolowanego pojazdu umieszczona była nazwa [...] i ciąg znaków "[...]", który nie stanowi naruszenia zakazu umieszczania telefonu przedsiębiorcy. Jak już jednak wyżej wskazano, na pojeździe umieszczono oznaczenia przedsiębiorcy wykonującego przewóz w postaci jego nazwy i zasadnym było nałożenia kary pieniężnej z lp. 2.9 pkt 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W tym zakresie, dla wzmocnienia swojej argumentacji organ odwoławczy przywołał wyroki NSA:- z dnia 24.08.2010 r., sygn. akt II GSK 733/09, - z dnia 18.11.2009 r., sygn. akt. II GSK 180/09.

Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika strony w zakresie ujawnionego naruszenia przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy przywołał z kolei wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. akt 911/08), zgodnie z który drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru, w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.

Organ odwoławczy przywołał również definicję działalności gospodarczej, zawartej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U, z 2007 r. Nr 155 poz. 1095, z późn. zm.), zgodnie z którym działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. O wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu przez skarżącego przedsiębiorcę świadczy fakt, iż kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że wykonywany jest nim przewóz osób. Przedsiębiorca poprzez umieszczone na pojeździe oznaczenia wykazuje zamiar zawarcia umowy z potencjalnym pasażerem o odpłatne wykonanie usługi przewozu. Do uznania za działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi, ale sam fakt, iż jest ona oferowana i możliwa do realizacji. Ponadto kierowca okazał kontrolującym wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Powyższe świadczy o tym, że przedsiębiorca przedsięwziął kroki w celu wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły swojej działalności. Odnośnie przymiotu zarobkowości organ odwoławczy wskazał, iż każda działalność gospodarcza ukierunkowana jest na osiągnięcie zysku, ale nieuzyskanie go nie świadczy o tym, że przedsiębiorca działalności takiej nie wykonuje. Każda działalność gospodarcza związana jest z ryzykiem straty. Zatem okoliczność, że w pojeździe nie znajdowała się poza kierowcą żadna inna osoba, która skorzystałaby odpłatnie z usługi przewozu nie może stanowić o tym, że przedsiębiorca nie wykonywał działalności gospodarczej. Wskazać też należy, że w przypadku przewozu osób normalną sytuacją jest oczekiwanie w wyznaczonym w tym celu miejscu postojowym na klienta i jest to również forma działalności ukierunkowana na osiągnięcie zysku. Podczas kontroli wykonano również wydruk z zamontowanej w pojeździe kasy fiskalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. o nałożeniu na stronę - "S." Sp. z o.o., W., kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł.

Skarżący zarzucił skarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 80 oraz art., 7 w zw. z art. 77 oraz art. 107 K.p.a., a także przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 18 ust. 5 lit a), b), c) ustawy o transporcie drogowym, a także art. 8 i 11 K.p.a., tratując je jako przepisy prawa materialnego.

Podstawowy zarzut skarżącego, odzwierciedlający tok jego rozumowania, sprowadza się do stwierdzenia, że w trakcie postępowania administracyjnego nie zostało udowodnione, iż w momencie kontroli zatrzymanym pojazdem był wykonywany przewóz okazjonalny. Prawo nie zabrania umieszczania na pojazdach oznaczeń z nazwą, adresem, telefonem przedsiębiorcy lub umieszczania na dachu samochodu lamp lub innych urządzeń technicznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym. Tego typu oznaczenia są zabronione jedynie przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych, których wykonywanie nie zostało w przedmiotowej sprawie udowodnione, a co za tym idzie – nie zostało udowodnione, że instalacja wspomnianych urządzeń i oznaczeń naruszała wspomniane przepisy.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę prawidłowo odwołał się do pojęcia działalności gospodarczej, treści i cech tej działalności, określonych w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Wynika stąd jednoznacznie, że dla stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych nie była konieczna obecność pasażera w pojeździe poddanym kontroli.

W tej sytuacji organ odwoławczy utrzymując karę pieniężną w wysokości 15.000 zł, powołując się na zebrane – i zweryfikowane - w toku postępowania dowody, prawidłowo uznał, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. skarżąca Spółka wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszeń określonych w art. 18 ust. 5 lit. a, b, c ustawy o transporcie drogowym.

W art. 5 ust. 1 ustawy ustawodawca wyraźnie wskazał, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Żeby ją uzyskać przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki - inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy). W konsekwencji tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji na przewozy okazjonalne w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b tej ustawy, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a - c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także,

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Sąd uznał za nietrafne zarzuty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy co do wyposażenia skontrolowanego pojazdu w wymienione wyżej urządzenia i oznakowanie. Fakty te zostały bowiem ustalone w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w ww. protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2010 r., mimo, że kierowca kontrolowanego pojazdu odmówił podpisania protokołu kontroli oraz złożenia zeznań w charakterze świadka.

Treść protokołu kontroli i zeznań koresponduje ze zgromadzoną w aktach administracyjnych sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu, tak, że organy miały prawo uznać po stronie skarżącej spółki wykonywanie przewozu okazjonalnego z naruszeniem zakazu określonego w art. 18 ust. 5 lit. a, b, c) ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem Sądu uznać należy, iż dokonując w lipcu 2005 r. nowelizacji kwestionowanych przepisów, ustawodawca kierował się niewątpliwie potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony pracujących na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów funkcjonujących bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy.

Celem wprowadzenia omawianych zakazów było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Na gruncie powołanych przepisów ustawy umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazane w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym, należą do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

Biorąc pod uwagę istotne różnice występujące w zakresie wymagań dotyczących przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe w porównaniu z innymi przewoźnikami, działającymi na podstawie ogólnych licencji lub stosownych zezwoleń, należy stwierdzić, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy świadczący o naruszeniu zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym. Na dachu kontrolowanego pojazdu umieszczone było urządzenie techniczne (lampa, baner) z napisem "[...]". Na boku umieszczono napisy "[...]". Na dachu pojazdu znajdował się baner, na którym widniał napis: "[...]". W zatrzymanym pojeździe zamontowano również drogomierz marki [...], który został połączony z kasą fiskalną.

W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy, w istocie przecież niezbyt skomplikowanej, polegającej na wykonywaniu transportu okazjonalnego bez posiadania odpowiedniej licencji oraz z naruszeniem zakazów ustalonych dla tego rodzaju transportu w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, został przez organy orzekające w sprawie ustalony i przyjęty z wymaganą i wystarczającą do wydania decyzji starannością. Dokonane naruszenie zostało stwierdzone na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2010 r. W ocenie Sądu, organy Inspekcji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Trudno więc zgodzić się z zarzutem naruszenia w toku postępowania tych przepisów. Wyczerpujący protokół kontroli, został uzupełniony stosowną dokumentacją fotograficzną.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia w rozpatrywanej sprawie przepisów dotyczących zgłaszania środków dowodowych. Zgodnie z art. 78 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej może bowiem nie uwzględnić żądania strony, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że okoliczności, których dowodzić miało przeprowadzenie w omawianej sprawie dowodów postulowanych przez pełnomocnika strony (taksometr – drogomierz), zostały już udowodnione na podstawie innych dowodów.

Wracając do zarzutów naruszenia w rozpatrywanej sprawie prawa materialnego, a w szczególności art. 18 ust. 5 lit a), b) i c) Sąd nie może nie zauważyć, że stwierdzenie naruszenia powyższych przepisów zostało dokonane w całości na gruncie wykładni celowościowej, funkcjonalnej tych przepisów. Przekonuje o tym w szczególności stanowisko zajęte przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę.

I tak, w odniesieniu do naruszenia art. 18 ust. 5 pkt a) ustawy o transporcie drogowym (zakaz umieszczania i używania w pojeździe taksometru) organ zasadnie uznał, że drogomierz [...], w który był wyposażony kontrolowany pojazd, pełnił w istocie – po połączeniu z kasą fiskalną – funkcje taksometru. W tym zakresie należy odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. akt 911/08), w którego uzasadnieniu wskazano, iż "drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru, w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczenia należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest licencja, której skarżący nie posiadali".

W odniesieniu do naruszenia art. 18 ust. 5 lit. b) powołanej ustawy (zakaz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy) organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma znaczenia fakt, że umieszczona w pojeździe nazwa nie pokrywa się z firmą przewoźnika. W art. 18 ust. 5 lit. b) ustawy o transporcie drogowym nie chodzi o to, aby nazwa przedsiębiorcy ściśle pokrywała się z firmą przewoźnika. Ustawodawca nie posłużył się bowiem pojęciem firmy, które ma swą definicję w art. 43 i nast. Kodeksu Cywilnego. Na boku kontrolowanego pojazdu umieszczona była nazwa: "[...]"., który stanowi numer telefonu, pod którym można zamówić usługę przewozową.

Natomiast w odniesieniu do naruszenia art. 18 ust. 5 lit c) (zakaz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych) organ odwoławczy wyjaśnił, iż czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, w myśl powołanego przepisu ustawy o transporcie drogowym jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonego grona adresatów, tego rodzaju urządzenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcie umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku sygnalizującego, iż pojazdem wykonywany jest transport drogowy. Zatem każde urządzenie, które upodabniają pojazd do pojazdów wykonujących transport drogowy taksówką, jest uważane za urządzenie techniczne, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym.

Należy zauważyć, że w sprawach podobnych do rozpatrywanej, polegających na naruszeniu zakazów określonych w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych, mających obecnie charakter masowy, sądy administracyjne w zasadzie podzielają ten rodzaj rozumowania i rodzaj przyjętej wykładni. Wynika to, jak można sądzić, z mało precyzyjnej redakcji powołanego przepisu, znacznej pomysłowości przewoźników wykonujących ten rodzaj transportu w obchodzeniu tych przepisów (czego dowodem jest m.in. stosowanie atrap aparatów fotograficznych jako urządzenia technicznego, czy umieszczanie tego rodzaju urządzeń na szybie pojazdu), a także problemy związane z prawnym i organizacyjnym uporządkowaniem tego rodzaju transportu.

Reasumując, Sąd orzekający w tym składzie uznał, że w przedstawionej sytuacji dopuszczalne jest stosowanie celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisu art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) ustawy o transporcie drogowym.

W tym zakresie warto przytoczyć pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 8 stycznia 1993 r., sygn. akt III ARN 84/92 (OSNC 1993/10/183), gdzie Sąd ten stwierdził, że wykładnia gramatyczno - słownikowa jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a w końcu również do niesprawiedliwych i krzywdzących rezultatów. Dlatego też musi być ona uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni, w tym celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznawana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy.

Wykładnia celowościowa obejmuje reguły nakazujące uwzględnić w procesie ustalania znaczenia normy jej kontekst społeczny, ekonomiczny i aksjologiczny. Reguły te zakładają, że aksjologia konkretnych systemów prawnych powinna respektować zasady o uniwersalnym zasięgu w postaci powszechnie akceptowanych norm moralnych, zasad sprawiedliwości i słuszności.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.