Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1186/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 36 art.
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515, dalej: usg oraz ustawa samorządowa) stwierdził nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w C. nauczycielowi tego Liceum Ogólnokształcącego, jako niezgodnego z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., Nr 2156 ze zm., dalej: ustawa lub uoso).

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ nadzoru przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że Zarządzeniem Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2015 r. Prezydent Miasta C. powierzył pełnienie obowiązków dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w C. na okres od 1 września 2015 r. do czasu wyłonienia kandydata w drodze konkursu, nie dłużej niż do 30 czerwca 2016 r. – nauczycielowi dyplomowanemu tego Liceum, tj. M.K. Jednocześnie udzielił pełniącemu obowiązki dyrektora [...] LO pełnomocnictwa do działania w imieniu Prezydenta Miasta C., zgodnie z załącznikiem do niego (§ 2). Zarządzenie to jak zaznaczył zostało doręczone organowi nadzoru w dniu 29 września 2015 r. Jako podstawę prawną przedmiotowego zarządzenia wskazano art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 47 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Organ nadzoru, po dokonaniu analizy treści Zarządzenia Prezydenta Miasta C. Nr [...], jak również po zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy stwierdził, iż zostało ono wydane z istotnym naruszeniem art. 36a ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu, przy czym kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2). Jeżeli natomiast do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata organ prowadzący, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi (ust. 4). Zgodnie z art. 5c pkt 2 w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 36a wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Oprócz dwóch opisanych wyżej sytuacji (przeprowadzenie konkursu, ustalenie kandydata) ustawa pozwala organowi prowadzącemu powierzyć – do czasu rozwiązania tej kwestii w trybie art. 36a ust. 2 lub ust. 4 – pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nic dłużej niż na okres 10 miesięcy (ust. 5).

W ocenie organu nadzoru z treści przepisu art. 36a ust. 5 ustawy wynika expressis verbis, że nauczycielowi można powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wyłącznie w sytuacji, gdy w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora. Zaakcentował, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, jeżeli w szkole takie stanowisko istnieje, bądź nauczycielowi szkoły nie zostało w tym przepisie uzależnione od jego zgody. Jego zdaniem z art. 36a ust. 5 nie można także wywieść, że w przypadku, gdy z określonych względów obowiązków dyrektora szkoły nie można powierzyć wicedyrektorowi tej szkoły możliwość taka przechodzi na jednego z nauczycieli szkoły najbardziej predysponowanego do tych czynności. Przepis art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty musiałby wyraźnie pozwalać na takie rozwiązanie w sytuacji niemożności pełnienia obowiązków dyrektora szkoły przez wicedyrektora. W konsekwencji określenie "może" użyte w przepisie art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty należy odczytywać w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków albo może nie powierzać pełnienia obowiązków określonej osobie" (czyli nie skorzystać z możliwości określonej w art. 36a ust. 5), a nie w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków wicedyrektorowi albo może powierzyć pełnienie obowiązków innemu nauczycielowi". Wskazał przy tym, że stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraziły wojewódzkie sądy administracyjne w Białymstoku w wyroku z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 177/08 oraz w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Go 579/12 – wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

Zadaniem organu nadzoru działanie ustawodawcy polegające na umocowaniu organu prowadzącego do zastosowania przepisu art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty jest celowe w przypadku, gdy nie można zastosować przepisów art. 36a ust. 2 i 4 ustawy. Ratio legis przepisu art. 36 ust. 5 tej ustawy stanowi o możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wyłącznie wicedyrektorowi, a w przypadku braku w tej szkole stanowiska wicedyrektora o możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły. Istotą wprowadzenia takiej regulacji było zatem zabezpieczenie szkoły przed sytuacją, w której z różnych przyczyn do czasu wyłonienia dyrektora w sposób przewidziany w art. 36 ust. 2 lub 4 ustawy, szkoła byłaby pozbawiona osoby wykonującej obowiązki dyrektora. Osoba taka jest bowiem konieczna do prawidłowego funkcjonowania szkoły. Powierzenie to ma charakter wyłącznie przejściowy – może obejmować okres nie przekraczający 10 miesięcy. Podkreślenia wymaga fakt, iż zarówno instytucja powierzenia stanowiska dyrektora szkoły (art. 36a ust. 4), jak i powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły (art. 36a ust. 5) stanowią wyjątki od reguły wyłaniania kandydata na dyrektora szkoły w wyniku konkursu (art. 36a ust. 2), a wobec wyjątków od reguły niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej przepisów prawa.

W dalszych motywach organ nadzoru stwierdził, że wykładnia literalna przepisu art. 36a ust. 5 ustawy ustanawia dwie rozłączne dyspozycje:

pierwszą – ogólną, powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wyłącznie wicedyrektorowi w tej szkole i

drugą – wyjątkową, powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły pod warunkiem, że w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora.

Nadto – w jego ocenie – spornego przepisu nie da się interpretować w oparciu o wykładnię celowościową, lecz wyłącznie w oparciu o wykładnię językową. Uznał przy tym, że stanowisko wicedyrektora szkoły tworzy się po to, by wesprzeć działania kierującego daną placówką oświatową. Istotą istnienia stanowiska wicedyrektora jest m.in. zastępowanie dyrektora szkoły w wykonywaniu jego zadań w sytuacjach, gdy z różnego rodzaju przyczyn zadania te nie są przez niego wykonywane. Dotyczyć to będzie zarówno sytuacji nieobecności dyrektora w pracy, takich jak choroba, urlop, czy wyjazd służbowy (art. 39 ust. 7 ustawy) jak i (co wynika z językowego brzmienia art. 36a ust. 5 ustawy) okresu, gdy stanowisko dyrektora nie jest obsadzone do czasu rozstrzygnięcia konkursu. Kierowanie szkołą pod nieobecność dyrektora należy do obowiązków służbowych wicedyrektora, a ma na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania szkoły.

Na zakończenie wyraził pogląd, że analiza przepisów ustawy o systemie oświaty prowadzi do wniosku, że gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była konieczność uzyskania przez organ prowadzący zgody wicedyrektora szkoły przed powierzeniem mu obowiązków dyrektora szkoły, takie regulacje zostałby zawarte wprost w przepisach ustawy o systemie oświaty. Toteż jego zdaniem należy przyjąć, że ustawodawca nie uzależnia konieczności uzyskania takiej zgody w przypadku powierzenia wicedyrektorowi pełnienie obowiązków dyrektora szkoły.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy skonstatował, że skoro w strukturze organizacyjnej tej szkoły istniało stanowisko wicedyrektora i było ono obsadzone w chwili wydania przedmiotowego zarządzenia, to organ prowadzący nie mógł powierzyć pełnienia obowiązków dyrektora szkoły innej osobie niż wicedyrektor. Przepis art. 36a ust. 5 ustawy nie przewiduje innych okoliczności uzasadniających powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły aniżeli okoliczności określone w tym przepisie. Zdaniem organu nadzoru bez znaczenia pozostaje to, że E.R.(wicedyrektor szkoły) w dniu 10 sierpnia 2015 r. złożyła oświadczenie o niewyrażaniu zgody na objęcie funkcji pełniącej obowiązki Dyrektora [...] LO, skoro wykonywanie zastępstwa za dyrektora szkoły należało do jej obowiązków. Zresztą – co także uwypuklił – w toku postępowania zrewidowała ona swoje stanowisko i w dniu 31 sierpnia 2015 r. złożyła oświadczenie, że wyraża zgodę na pełnienie obowiązków dyrektora [...] LO. W tym samym dniu – na co zwrócił uwagę organ nadzoru – wydane zostało zarządzenie będące przedmiotem tegoż postępowania.

Organ nadzoru nie podzielił poglądu organu prowadzącego, że powierzenie wicedyrektorowi szkoły pełnienia obowiązków na czas niezbędny do obsadzenia stanowiska dyrektora w trybie art. 36 ust. 2 lub ust. 4 ustawy należałoby traktować jako "zmuszanie" do zajmowania stanowiska bądź pełnienia funkcji, albowiem – jak stwierdził – "Wicedyrektor szkoły obejmując swoją funkcję musi liczyć się z tym, że może zajść konieczność samodzielnego kierowania przez niego szkołą – pod nieobecność jej dyrektora".

W końcowych motywach podał, że stanowisko organu nadzoru, co do niedopuszczalności powierzenia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi, jeżeli w szkole obsadzone jest stanowisko wicedyrektora potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Na poparcie tych twierdzeń przytoczył wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3106/12 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt: IV SA/Wr 647/07.

W opinii organu nadzoru bezspornym jest, iż Prezydent Miasta C. wydając Zarządzenie Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2015 r. naruszył art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, co musiało zostać uznane, za istotne naruszenie prawa, a w konsekwencji, mocą art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności tegoż Zarządzenia w całości.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody [...], na podstawie przepisu art. 98 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej: Ppsa) złożył Prezydent Miasta C., zarzucając mu rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

1) art. 65 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty,

3) art. 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm., dalej: Kp).

Wskazując te naruszenia wniósł o uchylenie w całości skarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody [...] kosztami postępowania.

Autor skargi podniósł, że Gmina Miasto C. nie uznaje argumentacji zawartej w uzasadnieniu do rozstrzygnięcia nadzorczego, albowiem w przedmiotowej sprawie wystąpiła okoliczność, w której wicedyrektor szkoły odmówiła zgody na powierzenie jej pełnienia obowiązków dyrektora szkoły do czasu wyłonienia dyrektora w drodze konkursu. Oświadczając w dniu 10 sierpnia 2015 r., że "Ja niżej podpisana oświadczam, że nie wyrażam zgody na objęcie funkcji pełniącej obowiązki dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w C. w roku szkolnym 2015/2016". Jednocześnie – jak zaakcentował – nie zrezygnowała z pełnienia funkcji wicedyrektora w tym Liceum.

Oświadczenie to, co jego zdaniem jest istotne dla oceny podjętych w sprawie rozstrzygnięć, zostało złożone w okresie, kiedy dokonuje się czynności związanych z organizacją nowego roku szkolnego. Podniósł, że w sierpniu osoba zarządzająca szkołą, najczęściej dyrektor, przygotowuje i zwołuje narady w tym pedagogiczne, przygotowuje plan działania szkoły. Dyrektor jako jedyny dysponent środków budżetowych szkoły ostatecznie zatwierdza czynności związane z wypłaceniem wynagrodzeń nauczycielom. Brak obsadzenia osoby pełniącej obowiązki dyrektora uniemożliwiłby wypłacenie nauczycielom [...] LO wynagrodzenia w dniu 1 września 2015 r., które to zgodnie z Kartą Nauczyciela jest wypłacane z góry. W takim stanie – jego zdaniem – "organ prowadzący był zobligowany do zapewnienia szkole prawidłowego funkcjonowania". Mając to właśnie na względzie Prezydent Miasta C. Zarządzeniem z dnia 31 sierpnia 2015 r. Nr [...] powierzył pełnienie obowiązków dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im [...] w C. nauczycielowi tego Liceum.

Autor skargi nie zgodził się z argumentacją organu nadzoru, iż interpretując przepis art.36a ustawy o systemie oświaty należy stosować wykładnię językową, gdyż – jak uznał – "przy takiej interpretacji [...] Liceum Ogólnokształcące w C. w dniu 1 września 2015 r. przestałoby prawidłowo funkcjonować, ponieważ nie miałoby osoby posiadającej pełnię praw w tym zakresie". W zaistniałym stanie faktycznym – w jego ocenie – należy przepis ten interpretować przy uwzględnieniu wykładni funkcjonalnej, przy której bierze się pod uwagę zasady słuszności, konsekwencje społeczne i ekonomiczne. Organ prowadzący z mocy art. 5 ust 7 ustawy o systemie oświaty odpowiada za prawidłowe funkcjonowanie szkoły, odpowiada za jej działalność, w szczególności za zapewnienie warunków działania szkoły, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki wychowania i opieki, zapewnienie obsługi administracyjnej. Tymczasem ustawa o systemie oświaty w swej treści, przy gramatycznej wykładni art. 36a nie uwzględnia przypadku, gdy wicedyrektor szkoły odmawia pełnienia funkcji "p.o." dyrektora szkoły. Podkreślił, że stosunek pracy nauczyciela w szkole prowadzonej przez samorząd reguluje ustawa Karta Nauczyciela, natomiast powierzenie dodatkowych funkcji wynika z ustawy o systemie oświaty. Zdaniem autora skargi nie zmienia to tego, że powołanie na stanowisko wicedyrektora czy też pełniącego obowiązki dyrektora stanowi modyfikację stosunku pracy.

Ponadto zdaniem strony skarżącej nie można twierdzić, że "skoro regulacje zatrudnienia zawarte są w Karcie Nauczyciela, to właśnie ci nauczyciele są pozbawieni możliwości kształtowania swojego zatrudnienia poprzez niemożność wyrażania zgody odnośnie powierzania im np. kierowniczych stanowisk". Zasada wolności wyboru pracy, jej rodzaju jest zagwarantowana Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 65 stanowi, że "(...)Każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa (...) Obowiązek pracy może być nałożony tylko przez ustawę". W jej opinii zostałaby naruszona podstawowa zasada wynikająca z kodeksu pracy odnosząca się do wszystkich zatrudnionych, a dotycząca równości stron stosunku pracy. Zgodnie z art. 11 kodeksu pracy nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę tego stosunku, wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika. Zgoda na nawiązanie stosunku pracy może być dorozumiana, w przypadku powołania wyboru mianowania może być następcza. W tym stanie autor skargi stwierdził, że nie zmienia to reguły, że taka zgoda musi być przez osobę obejmującą stanowisko wyrażona. Odwołując się do orzecznictwa podniósł, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 stycznia 2000 r., sygn. IPKN441/99 orzekł, iż "(...) Podstawową zasadą prawa pracy, którą należy uwzględniać przy określeniu pojęcia nawiązania stosunku pracy i zatrudnienia na podstawie stosunku pracy w rozumieniu art. 22 § 1 i § 11 Kp jest, że nawiązanie stosunku pracy wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika (art. 11 Kp)". Powyższe potwierdza także wyrok Sądu Najwyższego z 10 maja 2012 r. sygn. akt II PK 1S9/11, w którym stwierdzono, że "(...)Podstawową zasadą prawa pracy jest to, że nawiązanie stosunku pracy oraz ustalenie warunków pracy i płacy, bez względu na podstawę prawną tego stosunku, wymaga zgodnego oświadczenie woli pracodawcy i pracownika (art. 11 Kp)".

Następnie strona skarżąca odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 1999 r., sygn. K 30/98 OTK ZU nr 5/1999, poz. 101 w którym przyjęto, że art. 65 ust.1 Konstytucji wyraża pozytywny aspekt wolności pracy i obejmuje możliwość wyboru rodzaju pracy, pracodawcy i miejsca pracy. W jej ocenie z ustawy o systemie oświaty nie wynika, aby można było dokonać aktu powołania na stanowisko wbrew woli osoby mającej być powołaną.

W świetle powyższego uznała za bezpodstawne stanowisko Wojewody [...], że w przypadku powołania wicedyrektora jako pełniącego obowiązki dyrektora szkoły jego zgoda nie jest wymagana. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie "zaistniała luka prawna, bowiem zgodnie z art. 37 ustawy o systemie oświaty powierzenia funkcji wicedyrektora jak i odwołanie z tego stanowiska dokonuje dyrektor szkoły".

Nadto strona skarżąca stwierdziła, że w związku z podpisaniem przez Prezydenta Miasta C. w dniu 31 sierpnia 2015 r. Zarządzenia będącego przedmiotem skargi oświadczenie złożone w tym samym dniu przez wicedyrektorkę nie wywołało skutków prawnych.

Na zakończenie wyraziła ocenę, że działania Prezydenta Miasta C. polegające na podjęciu Zarządzenia Nr [...] w dniu 31 sierpnia 2015 r. o powierzeniu pełnienia obowiązków dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w C. nauczycielowi tej szkoły, są zgodne z obowiązującymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru powtarzając argumenty zwarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, uznając ją jako bezzasadną, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Zakres zachowań administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych wyznaczony został w treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: Ppsa). Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 1 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ustawodawca nie wprowadził jednak definicji pojęcia "sprzeczności z prawem". Wykształciła się ona w drodze stosowania prawa. Przez sprzeczność taką przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK–A 2003, nr 9, poz. 100).

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, iż jest on – co do istoty – niesporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowisk: Wojewody [...] oraz Prezydenta Miasta C. Punktem wyjścia dla uznania zaskarżonego aktu za niezgodny z prawem było przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego sprawy, który organ nadzoru przedstawił w uzasadnieniu skargi.

Spór w przedmiotowej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia czy w sytuacji obsadzenia w szkole stanowiska wicedyrektora istnieje podstawa do powierzenia tego stanowiska innej osobie, jak twierdzi organ prowadzący a z czym nie zgadza się organ nadzoru.

Odnosząc się do zaistniałego w sprawie sporu w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że akt powołania na stanowisko dyrektora placówki oświatowej ma charakter kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, (nie oznacza to jednak, że organ prowadzący ma pełną swobodę w tym względzie). Personalny charakter prawny zarządzenia organu prowadzącego o powołaniu na stanowisko kierownicze, a takim jest powierzenie stanowiska dyrektora, w żaden sposób nie odbiera temu aktowi publicznoprawnego charakteru.

Ponieważ meritum sporu, jak wskazano powyżej, sprawy sprowadza się do tego, czy w sytuacji obsadzenia stanowiska wicedyrektora w szkole do czasu powierzenia w niej stanowiska dyrektora osobie wyłonionej w sposób przewidziany w art. 36a ust. 2 uoso organ prowadzący tę placówkę ma obowiązek powierzenia tych obowiązków wicedyrektorowi, jak wywodzi organ nadzoru czy też ma możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora innemu nauczycielowi tej placówki, jak wywodzi organ prowadzący szkołę, to w pierwszej kolejności wskazać należy na regulacje prawne normujące powierzenie obowiązków dyrektora szkoły. Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela interpretację wskazanego wyżej przepisu art. 36a ust. 5 uoso zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 177/08, w myśl której jeżeli organ prowadzący szkołę lub inną placówkę oświatową zamierza powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora innej osobie do czasu rozstrzygnięcia konkursu, to jest zobligowany do powierzenia ich wicedyrektorowi, a dopiero w szkołach, w których nie ma wicedyrektora – nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Obowiązki dyrektora można zatem czasowo powierzyć innemu nauczycielowi danej szkoły lub placówki oświatowej, według uznania organu prowadzącego, o ile jednak w szkole nie jest obsadzone stanowisko wicedyrektora. Jeśli takie stanowisko zostało w szkole utworzone i obsadzone, możliwość powierzenia obowiązków dyrektora szkoły innemu jej nauczycielowi należy wykluczyć. Nie można przy tym przyjąć, że gdy z określonych względów obowiązków dyrektora szkoły nie może pełnić wicedyrektor, możliwość taka przechodzi niejako na jednego z nauczycieli najbardziej predysponowanego do tych czynności. Przepis art. 36a ust. 5 uoso musiałby wyraźnie pozwalać na takie rozwiązanie w sytuacji niemożności pełnienia obowiązków dyrektora szkoły przez wicedyrektora. W konsekwencji określenie "może" użyte w przepisie art. 36a ust. 5 uoso należy odczytywać w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków albo może nie powierzać pełnienia obowiązków określonej osobie", czyli nie skorzystać z możliwości określonej w art. 36a ust. 5, a nie w sensie "może powierzyć pełnienie obowiązków wicedyrektorowi albo może powierzyć pełnienie obowiązków innemu nauczycielowi". Podobny pogląd na treść art. 36a ust. 5 uoso wyraził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 647/07.

Działanie ustawodawcy polegające na umocowaniu organu prowadzącego do zastosowania przepisu art. 36a ust. 5 uoso jest celowe w przypadku, gdy nie można zastosować przepisów art. 36a ust. 2 i 4 ustawy. Jak zasadnie wskazał organ nadzoru ratio legis art. 36 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi o możliwości powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wyłącznie wicedyrektorowi, a w przypadku braku w tej szkole stanowiska wicedyrektora – możliwość powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły na okres maksymalnie 10 miesięcy. Istotą wprowadzenia takiej regulacji było zatem zabezpieczenie szkoły przed sytuacją, w której z różnych przyczyn do czasu wyłonienia dyrektora w sposób przewidziany w art. 36 ust. 2 lub 4 ustawy, szkoła byłaby pozbawiona osoby wykonującej obowiązki dyrektora.

Zarówno instytucja powierzenia stanowiska dyrektora szkoły (art. 36a ust. 4) jak i powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły (art. 36a ust. 5) stanowią wyjątki od reguły wyłaniania kandydata na dyrektora szkoły w wyniku konkursu (art. 36a ust. 2), a wobec wyjątków od reguły niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej przepisów prawa. Wykładnia literalna przepisu art. 36a ust. 5 ustawy ustanawia, na co także zasadnie zwrócił uwagę organ nadzoru – dwie rozłączne dyspozycje: ogólną – powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wyłącznie wicedyrektorowi w tej szkole i szczególną (wyjątkową) – powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły pod warunkiem, że w szkole nie ma stanowiska wicedyrektora.

Zdaniem Sądu przedstawiona w przywołanych powyżej orzeczeniach wykładnia w pełni oddaje znaczenie i sens omawianej regulacji. Należy przyjąć, że w przypadku powierzenia obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi placówki, a dopiero wobec braku wicedyrektora organ prowadzący placówkę powierza je nauczycielowi tej szkoły lub innej placówki. Istotą istnienia stanowiska wicedyrektora jest bowiem zastępowanie dyrektora szkoły w wykonywaniu jego zadań w sytuacjach, gdy z różnego rodzaju przyczyn zadania te nie są przez niego wykonywane, przykładowo – jak wynika z językowego brzmienia art. 36a ust. 5 uoso – gdy stanowisko dyrektora nie jest obsadzone do czasu rozstrzygnięcia konkursu. Przyjęcie odmiennej, zaprezentowanej przez stronę wykładni omawianego przepisu stawiałoby pod znakiem zapytania sens istnienia w ogóle stanowiska wicedyrektora szkoły, skoro organ ją prowadzący mógłby do czasu rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły powierzyć pełnienie jego obowiązków nauczycielowi tej szkoły wybranemu wedle swego uznania, z pominięciem osoby zajmującej stanowisko zastępcy dyrektora.

Odnosząc się do argumentacji Prezydenta Miasta C. zawartej w skardze, iż powodem powierzenia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi niebędącemu wicedyrektorem był brak zgody wicedyrektora na powierzenie mu obowiązków dyrektora należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują nie powierzenia aktualnemu wicedyrektorowi powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora z jakichkolwiek przyczyn, tym bardziej, nie uzależniają działań organów prowadzących szkołę od uprzedniego uzyskania stanowisko wicedyrektora.

O ile zdaniem Sądu Prezydent Miasta ma rację wskazując na fakultatywność zastosowania instytucji powierzenia obowiązków dyrektora placówki innej osobie do czasu rozstrzygnięcia konkursu na stanowisko dyrektora, o tyle nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że może to być jakikolwiek nauczyciel tej placówki z pominięciem wicedyrektora, jeżeli stanowisko to jest utworzone i obsadzone w placówce. Art. 36a ust. 5 uoso stanowi bowiem wyjątek od zasady powoływania dyrektora w drodze konkursu, co uzasadnia stosowanie ścisłej, literalnej wykładni przepisu, gdyż wyjątki od zasady nie podlegają wykładni rozszerzającej. Reguluje on samodzielnie tryb powierzenia przez organ prowadzący szkołę lub placówkę stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, przyjmując jako regułę wyłaniania dyrektora w drodze konkursu (art. 36a ust. 2 tej ustawy). Jednocześnie normuje sytuację nieskutecznego trybu obsadzenia stanowiska dyrektora w drodze konkursu. Stosownie do art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w razie gdy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w drodze konkursu nie wyłoniono kandydata organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Do czasu powierzenia stanowiska zgodnie z art. 36a ust. 2 lub ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy (art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Regulacja prawna art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty ma charakter wyjątkowy. Jako regulacja prawna szczególna – lex specialis, wyjątkowo nie może być poddana wykładni rozszerzającej, przez odejście od reguł wykładni językowej. W przeciwnym razie mogłoby dochodzić do nadużyć i działania contra legem wszak norma związana poprzez jej stosowanie stałaby się normą uznaniową. Treść art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi expressis verbis, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi.

Tylko w szkołach, w których to stanowisko nie jest obsadzone dopuszczalne jest powierzenie obowiązków dyrektora nauczycielowi tej szkoły. Szczególny charakter regulacji prawnej art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie daje podstaw do przyjęcia, w oparciu o wykładnię celowościową, że organ prowadzący szkołę ma prawo do swobodnego wyboru pomiędzy powierzeniem obowiązków dyrektora wicedyrektorowi lub nauczycielowi szkoły. Treść przyjętej regulacji wyklucza przyjęcie takiej wykładni, a to z tego względu, że stanowi explicite, iż powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora nauczycielowi tej szkoły jest dopuszczalne tylko w razie, jeżeli w szkole nie ma obsadzonego stanowiska wicedyrektora. Sąd podzielił w pełni dotychczasową linię orzecznictwa sądów administracyjnych. Przyjęta wykładnia w zaskarżonym rozstrzygnięciu jest prawidłowa. W razie utworzenia stanowiska wicedyrektora, stanowisko to jest stałym elementem organizacji organów szkoły, a jego obsadzenie nie pozostaje w związku z odwołaniem dyrektora szkoły – tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3106/12 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Go 579/12.

Zdaniem Sądu nie można także zaakceptować poglądu wyrażonego w skardze, że w przedmiotowej sprawie "zaistniała luka prawna", gdyż zgodnie z art.37 ustawy o systemie oświaty powierzenie funkcji wicedyrektora jak i odwołanie z tego stanowiska dokonuje dyrektor szkoły oraz, że z ustawy o systemie oświaty nie wynika, aby można było dokonać aktu powołania na stanowisko wbrew woli osoby mającej być powołaną.

Nie może bowiem budzić wątpliwości, że zgoda na nawiązanie stosunku pracy może być dorozumiana, a w przypadku powołania wyboru mianowania może być następcza. Toteż zgoda wyrażona przez osobę obejmującą stanowisko – jak w przypadku powierzenia na mocy art. 36 a uoso, następującego ex lege, o czym świadczy zwrot "powierza", nie pozostawiający organowi prowadzącemu szkołę swobody w działaniu – czy jej brak, może wywierać skutek prawny po wydaniu aktu powierzenia. Jeżeli następuje przed to albo organ wydaje akt powierzenia, albo jeżeli jej nie uzyskuje, to wydaje akt, którego następstwem jest powierzenie obowiązków, które adresat akceptuje, bądź nie. Dopiero wówczas podejmuje działania zmierzające do uzyskania stanu wymaganego prawem a umożliwiającego mu skorzystanie z innych możliwości unormowanych ustawą o systemie oświaty. Brak jest przeszkód ażeby w jednym dniu powierzyć obowiązki wicedyrektorowi – co notabene jest nie uprawnieniem organu prowadzącego szkołę a jego obowiązkiem – a następnie – w przypadku braku zgody na pełnienie tych czynności – odwołać osobę odmawiającą przyjęcia aktu powierzenia. W tej sytuacji zastosowanie będzie miał art. 38 ust. 1 lub art. 38 ust. 2 uoso normujący odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy ogan, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem. Z kolei zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Taki przypadek "szczególnie uzasadniony" niewątpliwie ziści się przy braku zgody wicedyrektora na powierzenie mu obowiązków dyrektora, gdy otrzymał akt powierzenia i odmawia jego przyjęcia. Jednocześnie z momentem powierzenia obowiązków wicedyrektorowi przestaje w obrocie prawnym funkcjonować stanowisko wicedyrektora. Nie ma zatem potrzeby zastanawiać się na podstawą do odwołania wicedyrektora jeżeli nie pełni funkcji dyrektor, gdyż z momentem powierzenia mu obowiązków dyrektora ustaje jego byt prawny.

Z akt sprawy nie wynika, ażeby doszło do powierzenia obowiązków aktem prawnym i odmową jego wykonania czy brakiem akceptacji na jego przyjęcie. Organy działając na podstawie i w granicach prawa zgodnie z art. 2 i 6 Konstytucji każdorazowo muszą mieć legitymację prawną do uzewnętrzniania woli, w prawem przewidzianej formie. Skoro ani ustawa o systemie oświaty, ani o samorządzie gminnym, ani kodeks pracy nie normuje trybu poprzedzającego powierzenie obowiązków dyrektora szkoły uzależniając wydanie tego aktu od uzyskania zgody wicedyrektora danej szkoły, jako że jest to akt władczy administracji publicznej, to brak zgody może być wyrażony po jego wydaniu, nie przed jego wydaniem, gdyż wówczas jest prawnie obojętny.

Niemniej jednak, w przedmiotowej sprawie, czego jakby nie dostrzegł organ prowadzący szkołę, nie można nie zauważyć, że jeszcze przed dokonanym badaniem nadzorczym – wicedyrektor zrewidowała swoje stanowisko gdyż w dniu 31 sierpnia 2015 r. złożyła oświadczenie, że wyraża zgodę na pełnienie obowiązków dyrektora [...] LO. Tym samym na kanwie przedmiotowej sprawy nie może ostać się ten argument organu tak szeroko i obszernie argumentowany w skardze.

Na marginesie Sąd wskazuje, że wicedyrektor obejmując funkcję staje się z mocy prawa ustawowo umocowanym do piastowania funkcji organu w czasie jego nieobecności. Zgodnie z art. 39 ust. 7 uoso w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora - inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Tym samym w ocenie Sądu organ nadzoru zasadnie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż Zarządzenie Prezydenta Miasta C. z dnia 31 sierpnia 2015 r. Nr [...] powierzające pełnienie obowiązków dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w C. nauczycielowi tego Liceum w sytuacji obsadzenia w tej szkole w czasie wydania zarządzenia funkcji wicedyrektora zostało wydane z naruszeniem art. 36a ust. 5 oraz art. 39 ust. 7 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Sądu organ nadzoru procedował prawidłowo wskazując podstawy prawne i wypełniając wolę normodawcy, co do treści objętego skargą rozstrzygnięcia nadzorczego.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.