Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 42/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 -4
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostródzie na uchwałę Rady Miejskiej w Ostródzie z dnia 23 kwietnia 2007 roku nr IX/54/2007 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Ostróda 1. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ostródzie z dnia 23 kwietnia 2007 roku nr IX/54/2007 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Ostróda w części obejmującej § 1 w całości, § 2 pkt 2, 3, 4, 11, 12, 13, 17, 18, 19, 20, 27, 28 i 29, § 3 ust. 1 pkt 4 i 6, § 3 ust. 2 pkt 1 i 2, § 5 pkt 3, § 15 ust. 1 pkt 1, 7 i 10 oraz § 21 ust. 2; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 21 grudnia 2010r. Prokurator Rejonowy wywiódł skargę na Uchwałę nr IX/54/2007 Rady Miejskiej w Ostródzie

z dnia 23 kwietnia 2007r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości

i porządku na terenie Gminy Miejskiej Ostróda. Wspomnianej uchwale zarzucono naruszenie § 135 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez zamieszczenie we wskazanych przez skarżącego postanowieniach regulaminu, przepisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. Podniesiono, że:

- w § 3 ust. 1 pkt 4 regulaminu zobowiązano ogólnie właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania odpadów innych niż komunalne, powstających na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej, np. medycznych weterynaryjnych i postępowania z nimi zgodnie z zasadami przewidzianymi w ustawie

z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, pomimo uregulowania tego problemu w art. 10 ust. 1 tej ustawy oraz w art. 4 ust. 2 pkt 1 ppkt a ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach, gdzie dano radzie gminy upoważnienie wyłącznie do określenia szczegółowych wymagań w zakresie utrzymania czystości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych,

- w § 3 ust. 1 pkt 6 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do zapewnienia niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 ppkt a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do szczegółowego określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów z remontów,

- w § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości położonych bezpośrednio przy chodniku służącym do użytku publicznego do uprzątania po każdorazowym opadzie śniegu, błota, lodu i śliskości oraz usuwania innych zanieczyszczeń z chodnika służącego do użytku publicznego, pomimo uregulowania tego problemu w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach,

- w § 4 ust. 3 pkt 3 regulaminu ustalono normatywy pojemników, w których należy gromadzić odpady komunalne nie zbierane w sposób selektywny, w lokalach użytkowych prowadzących działalność gospodarczą przy jednotygodniowym cyklu wywozu w stosunku rocznym, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje delegacji ustawowej do ustalenia normatywów pojemników do gromadzenia odpadów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą co uregulowane jest w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach,

- w § 5 pkt 3 regulaminu nałożono na organizatorów imprez masowych w miejscach publicznych określone w nim obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku, mimo, iż podmioty te w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach nie mogą być uznane za właścicieli nieruchomości,

- w § 15 ust. 1 pkt. 1 i 10 regulaminu zobowiązano właścicieli utrzymujących psy do ich rejestrowania i przeprowadzenia terminowych szczepień ochronnych przeciwko wściekliźnie oraz innym chorobom zakaźnym, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy do określenia

w regulaminie, w odniesieniu do osób utrzymujących zwierzęta domowe, wyłącznie obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ponadto obowiązek szczepienia psów nałożono w art. 56 ust. 2 ustawy z 11 marca 2004 r.

o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych,

- w § 15 ust. 1 pkt 7 regulaminu zobowiązano właścicieli psów do właściwego ich traktowania, podczas gdy problem ten jest uregulowany w art. 5 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt,

- w § 21 ust. 1 i 2 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia w miesiącach marzec i październik każdego roku deratyzacji, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczenia regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, samo zaś zadanie należy do gminy.

Ponadto strona skarżąca wskazała liczne regulacje prawne przedmiotowego regulaminu, w których powtórzono przepisy oraz definicje unormowane uprzednio

w poszczególnych ustawach. W ocenie Prokuratora Rejonowego takie powtórzenia są także sprzeczne z § 137 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ostródzie wniosła o jej oddalenie

w całości, ewentualnie w części, w której nie zostało naruszone prawo przez stronę przeciwną. Organ podniósł, podzielając pogląd części piśmiennictwa, że nakaz stosowania rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej jest skierowany tylko do administracji rządowej, a nie do organów jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego akt ten nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Odnosząc się do zarzutu powtórzeń w Regulaminie przepisów i definicji unormowanych uprzednio w ustawach, wskazano, że przytoczenie takich zapisów

w całości, bez zmian, skrótów i opuszczeń czyni ten akt bardziej czytelnym

i zrozumiałym dla adresatów tych norm.

Odnosząc się do zarzutu wykroczenia poza upoważnienie ustawowe przy redakcji przepisów przedmiotowego Regulaminu organ podniósł, że:

- § 3 ust. 1 pkt 4 regulaminu nie jest przepisem zobowiązującym właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania odpadów innych niż komunalne, powstających na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej, tylko wskazującym właścicielom takich nieruchomości, że niedopuszczalne jest zmieszanie tych odpadów z komunalnymi, ponieważ istnieje inny tryb postępowania z takimi odpadami,

- § 3 ust. 1 pkt 6 regulaminu - przepis ten jest regulacja prawną wskazującą mieszkańcom, że odpady z remontów stanowią inny rodzaj odpadów, których nie można zmieszać z odpadami komunalnymi i należy zapewnić ich usunięcie

z nieruchomości bez zbędnej zwłoki,

- § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 regulaminu - uregulowanie to miało na celu określenie częstotliwości i sposobu wykonania obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu itd. oraz ujednolicenie sposobu postępowania, aby służby zobowiązane do pozbycia się tych zanieczyszczeń mogły wykonać swoje zadania,

- § 4 ust. 3 pkt 3 regulaminu - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach rada gminy jest uprawniona do określenia

w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, liczby osób korzystających z tych urządzeń. Organ podniósł, że przywołany przepis regulaminu określa normatywy pojemników na odpady komunalne, które są wytwarzane przez innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Zgodnie bowiem z normatywną definicją odpadów komunalnych, przy kwalifikowaniu rodzajów odpadów nie ma znaczenia wytwórca odpadów. Wystarczy, że są to odpady, których charakter i skład jest podobny do odpadów powstających w gospodarstwach domowych.

- § 5 pkt 1 - w świetle definicji właściciela nieruchomości określonej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organizatorzy imprez masowych są innymi podmiotami władającymi nieruchomością. Co prawda władanie jest czasowe, jednakże nie wyłącza to możliwości określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, tym bardziej, że przy ustalaniu pojemności należy wziąć pod uwagę liczbę osób korzystających z tych urządzeń,

- § 15 ust. 1 pkt 1,7 i 10 regulaminu - wprowadzenie obowiązku rejestracji psów miało na celu ochronę mieszkańców gminy przed zagrożeniem i uciążliwością, które stanowią wałęsające się psy. W połączeniu z ust. 11 § 15 regulaminu wprowadzenie tego obowiązku jest uzasadnione. Stwierdzenie w § 15 ust. 1 pkt 7 i 10 regulaminu, że psy muszą być właściwie traktowane zgodnie z odpowiednim przepisem ustawy i mają być przeprowadzane terminowe szczepienia ochronne przeciwko wściekliźnie i innym chorobom zakaźnym, jeżeli wymagają tego przepisy ustawy jest tylko wskazaniem właścicielom tych zwierząt, że mają również inne obowiązki wynikające z odrębnych przepisów niż tylko te wskazane w regulaminie. Organ stwierdził, że zapisy te

w powiązaniu z całym ust. 1 § 15 regulaminu stanowią kompleksową regulację tego zagadnienia, a regulamin staje się bardziej czytelny i zrozumiały dla adresatów tych norm,

- w § 21 ust. 1 i 2 regulaminu określono terminy przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji. Jest to marzec i październik każdego roku. Według organu wskazano tu również w sposób ogólny, że dotyczy to nieruchomości. W ust. 4 doprecyzowano obszar tej deratyzacji poprzez wyznaczenie obiektów, które podlegają temu obowiązkowi, ponieważ z doświadczenia życiowego wynika, iż w miejscach tych jest wysokie prawdopodobieństwo występowania dużej ilości gryzoni. Natomiast co do obarczenia właścicieli nieruchomości obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji uznano, że regulacja ta znajduje oparcie w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Podsumowując organ stwierdził, że jeśliby nawet przyjąć, że zakwestionowane przez skarżącego przepisy regulaminu naruszają prawo, to regulamin ten

w przeważającej większości jest zgodny z prawem i może być stosowany mimo stwierdzenia nieważności regulacji wskazanych w skardze. Dlatego też, w przypadku podzielenia przez Sąd w całości stanowiska skarżącego, zawnioskował o ewentualne stwierdzenie nieważności części postanowień Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu

w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Podstawę zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 40 ust. 1 i art. 41 ust.

1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. Powołany art.

4 ust. 1 ustawy przyznaje radzie gminy kompetencje do uchwalania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy. W myśl tego przepisu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

W doktrynie prawa podkreśla się, że art. 4 jest jednym z kluczowych przepisów komentowanej ustawy, który nakazuje każdej gminie wydanie odrębnej uchwały ustalającej szczegółowe zasady utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy.

W rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym omawiany regulamin jest aktem prawa miejscowego stanowionym na podstawie upoważnienia ustawowego

z ustawy innej niż sama ustawa o samorządzie gminnym. Regulamin czystości

i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, przepis ten bowiem stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu

w swoim wyroku z dnia 20 grudnia 2006r. (II SA/Wr 585/06), podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że regulacja art. 4 ust. 2 wspomnianej ustawy ma charakter wyczerpujący, tj. uchwalając na jej podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, co powoduje, że powinien on zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010r. (Sygn. akt II OSK 1930/09,niepubl.) takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Zatem skoro przepisy regulaminu mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa

i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, to także z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń przepisów zawartych w innych aktach normatywnych.

Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Ponadto rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić

w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002r., Nr 100, poz. 908), do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V,

z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. W myśl bowiem § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, który ma zastosowanie zgodnie z cyt. wyżej § 143 także do aktów prawa miejscowego - wbrew twierdzeniom organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę - w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym bardziej również nie jest możliwa ich modyfikacja. Niedopuszczalne jest zatem, tak jak uczyniono to we wskazanych przez stronę skarżącą przepisach regulaminu, powtarzanie w nim przepisów oraz definicji unormowanych uprzednio w ustawie.

Nie można zatem podzielić stanowiska, które zdaje się sugerować w odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ostródzie, jakoby powtarzanie definicji ustawowych w akcie prawa miejscowego nie było naruszeniem istotnym. Zaznaczyć trzeba bowiem, że powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, ze powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (vide. wyrok NSA z dnia 14 października 1999r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90).

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy, Rada Miejska w Ostródzie wyszła poza kompetencje przyznane jej przez art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Bezsprzeczne jest, że we wszystkich wskazanych w skardze regulacjach § 1

i § 2 regulaminu stanowiącego złącznik Nr 1 do uchwały powtórzono zapisy i definicje pojęć uprzednio uregulowanych w ustawach. Rzeczą pozbawioną sensu byłoby wskazywanie w tym miejscu wszystkich takich zapisów wraz z ich wzorcami ustawowymi. Analiza prawna dokonana przez Sąd nie pozostawia jednak wątpliwości, że w tym zakresie stanowisko zawarte w skardze należy podzielić w całej rozciągłości. Jedynie tytułem przykładu warto wskazać, że w § 1 uchwały zaczerpnięto w całości zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Natomiast na przykład w § 2 pkt 3 uchwały powtórzono definicję chodnika, która jest uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Ponadto zgodzić należy się ze skarżącym, że uregulowania § 3 ust. 1 pkt 4 regulaminu, którym to przepisem zobowiązano ogólnie właścicieli nieruchomości do selektywnego zbierania odpadów innych niż komunalne, powstających na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 ppkt a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdzie dano radzie gminy upoważnienie wyłącznie do określenia szczegółowych wymagań w zakresie utrzymania czystości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających – ale tylko - w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów. Ponadto rację ma skarżący, że obowiązek selektywnego zbierania odpadów wynika wprost z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.). W zaskarżonym regulaminie rada nie mogła więc zamieścić nakazu selektywnego zbierania odpadów innych niż komunalne, które powstają na terenach nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej.

Podobnie w § 3 ust. 1 pkt 6 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do zapewnienia niezwłocznego usuwania z terenu nieruchomości materiału rozbiórkowego i resztek materiałów budowlanych powstałych w wyniku remontu i modernizacji lokali i budynków, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 ppkt a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do szczegółowego określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów z remontów.

Poza upoważnienie ustawowe wykracza również obowiązek nałożony na właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 regulaminu. Art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa bowiem dokładny zakres w jakim właściciele nieruchomości zobowiązani są do utrzymania czystości i porządku co do uprzątnięcia błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń. Obowiązek ten w ustawie jest sprecyzowany co do obszaru chodników położonych wzdłuż takiej nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Organ zatem bez żadnego upoważnienia zmodyfikował wspomniany obowiązek ustawowy, bezpodstawnie go rozszerzając poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości położonych bezpośrednio przy chodniku obowiązku uprzątania po każdorazowym opadzie śniegu, błota, lodu i śliskości oraz usuwania innych zanieczyszczeń z chodnika służącego do użytku publicznego (realizując to w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów) oraz usuwania, poprzez zmiatanie, zbieranie, grabienie itp., zanieczyszczeń z chodnika służącego do użytku publicznego, gromadzenie (złożenie) na skraju chodnika lub jezdni, tak by mogły je sprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnie. Regulamin zaś w tej sprawie nie może wykraczać poza ramy przedmiotowe (art. 4) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stanowić obowiązków właścicieli poza granice ustawowe (art. 5 ust. 1 pkt 4). Nawet jeśliby przyjąć, że przedmiotowy zapis regulaminu nie nakłada żadnych nowych obowiązków we wspomnianym zakresie niż te uregulowane w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to niedopuszczalne byłoby już samo powtórzenie

w regulaminie tego przepisu ustawy bądź jego modyfikacja. Byłoby to ewidentnie sprzeczne z dyspozycją § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej, który to przepis jak już wspomniano wprost zakazuje powtarzania w uchwale przepisów ustaw. Mogłyby one bowiem być interpretowane w oderwaniu od ustawy, w której są umiejscowione

i w kontekście uchwały. Tym bardziej też niedopuszczalna jest modyfikacja takich zapisów w regulaminie.

Zasadne stało się również stwierdzenie nieważności § 5 pkt 3 regulaminu, nakładającego na organizatorów imprez masowych obowiązek wyposażenia miejsca imprezy w jeden pojemnik o pojemności 120 l na 20 osób uczestniczących w imprezie oraz w szalety przenośne w liczbie jeden szalet na 100 osób uczestniczących

w imprezie. Organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tylko oni są adresatami obowiązków dotyczących utrzymania czystości

i porządku na obszarze gminy i nie ma racji organ twierdząc w odpowiedzi na skargę, że do wspomnianego kręgu należy przynajmniej tymczasowo zaliczyć posiadaczy (władających tymczasowo) nieruchomości. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznym, a nie prawnym. Organizatorzy imprez masowych nie należą też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2-4, na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki

z zakresu utrzymania czystości i porządku. W rezultacie, przepis w zaskarżonym brzmieniu powoduje ingerencję w stosunki cywilnoprawne, których treść kształtowana jest w drodze umowy cywilnoprawnej. Obowiązki organizatora imprez masowych określa ustawa z dnia 22 sierpnia 1997r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U.

z 2005r. Nr 108, poz.909 ze zm.), a zatem nie zachodzi konieczność ich ustalania

w drodze aktu prawa miejscowego i nie ma ku temu podstaw prawnych w ustawie

w postaci odpowiedniego upoważnienia.

Odnosząc się do kwestii nałożonych w § 15 ust. 1 pkt 1, pkt 7 i pkt 10 regulaminu, a mianowicie obowiązków: zarejestrowania psa, właściwego traktowania psów zgodnie z art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt i przeprowadzania terminowych szczepień ochronnych przeciw wściekliźnie oraz innym chorobom zakaźnym jeśli wymagają tego odrębne przepisy, to stwierdzić należy, że taka regulacja wspomnianych przepisów prawa miejscowego jest niedopuszczalna. Przede wszystkim delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, mówiąca, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, nie upoważniała Rady Miejskiej w Ostródzie do takiego nałożenia obowiązku zarejestrowania psa, który nie znajduje się w zakresie wspomnianej delegacji ustawowej. Ponadto kwestię obowiązkowego poddawania psów szczepieniom ochronnym reguluje ustawa z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.). W art. 56 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy zawarto obowiązek poddawania psów w wieku powyżej 3 miesiąca raz na 12 miesięcy szczepieniu przeciw wściekliźnie, więc nie powinno to stanowić materii podlegającej uregulowaniu przepisami prawa miejscowego. Racje ma również skarżący podnosząc, że bezzasadne jest nałożenie na właścicieli psów obowiązku ich właściwego traktowania, skoro ten obowiązek wynika wprost z art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 03., Nr 106, poz. 1002 ze zmianami).

W ocenie Sądu również zapis § 21 ust. 2 przedmiotowego regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Rada Miejska realizując postanowienia tego przepisu nie mogła wskazać w zaskarżonej uchwale podmiotów (tu właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z całą pewnością nie obejmuje upoważnienia do uregulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, a co za tym idzie obciążenia ich kosztami jego realizacji. Wspomniana regulacja prawna zobowiązuje jedynie gminę do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Tym samym nie jest zasadne stwierdzenie nieważności § 21 ust. 1 regulaminu, który stanowi o wspomnianej kwestii.

Sąd nie podzielił także poglądu strony skarżącej co do konieczności stwierdzenia nieważności § 4 ust. 3 pkt 3 regulaminu, którym to przepisem ustalono normatywy pojemników, w których należy gromadzić odpady komunalne nie zbierane

w sposób selektywny, w lokalach użytkowych prowadzących działalność gospodarczą przy jednotygodniowym cyklu wywozu w stosunku rocznym. Z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń. Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach, przepisy ustawy o odpadach nie naruszają w zakresie postępowania z odpadami przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z § 4 ust. 3 pkt 3 regulaminu wynika, że organ miał na myśli odpady komunalne, które nie są zbierane w sposób selektywny. Odpady takie jak słusznie wskazuje się w odpowiedzi na skargę powstają nie tylko w gospodarstwach domowych, ale także są to odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych i nie zawierają odpadów niebezpiecznych. We wspomnianym art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, prawodawca nie dzieli uprawnień rady gminy do określenia rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń do zbierania odpadów komunalnych w zależności od tego u kogo ten odpad powstaje. W związku z powyższym przyjąć należy, że rada gminy może ustalać parametry urządzeń określonych w tym przepisie, także w odniesieniu do zbierania odpadów w lokalach użytkowych w których prowadzona jest działalność gospodarcza, o ile w lokalach tych powstają odpady komunalne.

W związku z powyższym, Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność określonej części uchwały. W pozostałym zakresie Sąd

w pkt 2 skargę oddalił. Jednocześnie orzeczono w pkt 3, iż zaskarżona uchwała

w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem

z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.