Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3234/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art.136ust 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 423/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Gminy Miasto – [...] na rzecz [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 423/15 w sprawie ze skargi S.L. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Prezydent [...] pismem z 9 maja 2008 r. zawiadomił A.L. i S.L. (dalej wnioskodawców), w trybie art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n.", o zamiarze zbycia i w związku z tym o możliwości zwrotu działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], pochodzących z wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...].

Wnioskiem z 29 maja 2008 r. wnioskodawcy wystąpili "o zwrot gruntów położonych przy ul. [...] uregulowanych w księdze wieczystej [...]". Wniosek został sprostowany w piśmie z 20 czerwca 2008 r., poprzez objęcie zakresem żądania działek nr [...] i nr [...], a następnie doprecyzowany osobiście w Urzędzie [...] 24 lipca 2008 r. Zgodnie z oświadczeniem podanym do protokołu sporządzonego 24 lipca 2008 r. wnioskodawcy ograniczyli roszczenie zwrotu do działki nr [...] o pow. 1087 m².

Wnioskiem z 1 września 2008 r. Prezydent [...], wystąpił do Wojewody [...] o wyłączenie w sprawie zwrotu działki nr [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2008 r. Wojewoda wyznaczył Starostę [...], do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 142 w związku z art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, 6, art. 227 u.g.n., orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców działki nr [...] oraz o braku zwrotu na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanej ceny sprzedaży. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Prezydenta [...], Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność ustalenia, czy istniejąca na gruncie infrastruktura techniczna stanowi element osiedla mieszkaniowego, pod budowę którego nastąpiło wywłaszczenie, a także przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii pozostawania działki w części pod drogą publiczną.

Decyzją z [...] lipca 2013 r. Starosta [...], na podstawie art. 142 w zw. z art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137 u.g.n., orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej działki.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskodawcy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność ustalenia, czy sporna działka została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Decyzją z [...] lipca 2014 r. Starosta [...], orzekł na podstawie art. 142 w zw. z art. 136 ust. 1 i ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 - 4 i 6, art. 217 ust. 2 u.g.n., orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców przedmiotowej działki, bez zobowiązania ich do zwrotu zwaloryzowanej kwoty sprzedaży.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na spornej działce zaplanowany był budynek mieszkalny nr 1 i ulica oraz chodniki łączące budynek z ulicą. Za budynkiem przebiegać miała linia wysokiego napięcia. Z dokonanych ustaleń wynika, że przez działkę przebiega sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa. Organ skonstatował, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Powstałe osiedle o nazwie "[...]" nie jest tym, które było planowane pod nazwą "[...]", a skoro planowane osiedle nie powstało, to istniejąca infrastruktura techniczna nie koliduje ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości. Organ ponadto zauważył, że infrastruktura została wybudowana na nieruchomości dopiero po upływie 7 lat od dnia wywłaszczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent [...] podniósł, że na działce nr [...] nie były zaplanowane budynki mieszkalne, ale ulica i infrastruktura techniczna osiedla mieszkaniowego w postaci wodociągu, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz linii energetycznej. Zdaniem odwołującego bez znaczenia pozostawała aktualna nazwa osiedla oraz wykonanie poszczególnych elementów po terminach określonych w art. 137 u.g.n. W uzasadnieniu organ odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 dotyczącego normy zawartej w art. 137 u.g.n. oraz powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 38/14 wydany w analogicznej sprawie.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie zwrotu części nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,1087 ha, uregulowanej w księdze wieczystej, na rzecz wnioskodawców bez zobowiązania tych osób do zwrotu zwaloryzowanej ceny sprzedaży nieruchomości, ustalonej proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0,1087 ha położonej w L.

W uzasadnieniu organ odwołał się do art. 136, art. 137, art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. i wskazał, iż w niniejszej sprawie przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawców, nastąpiło na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z 12 września 1989 r. zgodnie z przepisami art. 8 i art. 50 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 17 z 1989 r., poz. 74). Wnioskodawcy, którym przysługuje roszczenie, wystąpili o zwrot działki nr [...], która wywodzi się z działki nr [...] powstałej z działki nr [...].

Organ podniósł iż, by móc orzekać o zwrocie nieruchomości należało ustalić, na jaki cel nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa, a następnie czy cel ten zrealizowano. Przed przystąpieniem do oceny, czy zachodzą przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia niezbędnym było zatem jak najściślejsze określenie celu wywłaszczenia, doprecyzowanego w sposób wykluczający wątpliwości. Z umowy sprzedaży z 12 września 1989 r., § 1 akapitu 3 wynikało, że stosownie do okazanej na okoliczność sporządzenia tego aktu decyzji nr [...] z [...] września 1987 r. Wiceprezydenta [...], nabywano nieruchomość leżącą na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. W ocenie organu cel wywłaszczenia, jako budowa osiedla mieszkaniowego wykazywało charakter ogólnikowy. Dążąc do sprecyzowania celu wywłaszczenia organ sięgnął do decyzji z [...] września 1987 r. gdzie, w punkcie I sentencji decyzji wskazano, że zgodnie z planem zagospodarowania województwa [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] z [...] marca 1977 r. oraz zmianami do planu, na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich wskazano lokalizację inwestycji budowlanej polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego [...], na południe od ul. [...]. Teren pod projektowane osiedle został ograniczony ul. [...], projektowaną ul. [...], projektowaną Al. [...] i ulicą projektowaną łączącą Al. [...] z ul. [...]. Teren pod projektowane osiedle został określony na załączniku graficznym do decyzji.

Dodatkowo organ wskazał, że pismem z 11 lipca 1988 r. Dyrekcja Inwestycji Miejskich [...] (późniejsze Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Usług Inwestycyjnych [...]) wystąpiła do Urzędu [...] o wszczęcie postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność wnioskodawców, uzasadniając wniosek przeznaczeniem nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego m. L. pod budowę ulicy i osiedla mieszkaniowego [...]. Wnioskodawca powołał się na wydaną [...] września 1987 r. decyzję o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji. Urząd [...] zawiadamiając o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wskazał, że wywłaszczenie następowało pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. W toku podejmowanych czynności organ podawał jednak, że sprawa dotyczyła budownictwa mieszkaniowego osiedla [...] (pismo z 22 sierpnia 1988 r., uchylona decyzja wywłaszczeniowa z [...] grudnia 1988 r., także decyzja Urzędu Miasta [...] Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] marca 1989 r. wydana w postępowaniu odwoławczym). Działka nr [...], z której powstała działka nr [...], pozostawała w granicach lokalizacji inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego.

W ocenie Wojewody podstawowym dokumentem mogącym określić, jakie elementy osiedla miały znajdować się na terenie objętym wnioskiem o zwrot była decyzja Prezydenta [...] z [...] września 1987 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, wraz z załącznikami graficznymi. Pismem z 9 września 2014 r. Prezydent [...] przedłożył do akt sprawy na etapie postępowania drugoinstancyjnego dokumentację mającą stanowić załączniki do decyzji z [...] września 1987 r., w postaci "Koncepcji zagospodarowania jednostki "D" w osiedlu "[...]" i planu. Oba dokumenty pochodziły z lipca 1987 r. Z planu wynikało, że na działce nr [...] przewidziano osiedlowe ciągi komunikacyjne. W marginalnym fragmencie zachodniej części działki widoczny był fragment budynku (część przy wejściu do klatek schodowych) przewidywanego do posadowienia na terenie położonym na zachód od działki nr [...]. Na planie nie wyrysowano przewidywanych urządzeń infrastruktury technicznej, a jedynie urządzenia istniejące zgłoszone do inwentaryzacji. Decyzja z [...] września 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji zobowiązywała inwestora do opracowania i zatwierdzenia planu realizacyjnego. Organ zauważył, że plan realizacyjny nie istniał zatem wg stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Organ podkreślił, że zgodnie z "Koncepcją realizacyjnego planu zagospodarowania funkcjonalno-przestrzennego os. [...]" ze stycznia 1989 r. i planu z lipca 1988 r., ustalenia planu z 1988 r. pokrywają się, choć nie w sposób ścisły, z ustaleniami uwidocznionymi na planie z 1987 r. Budynek, o którym mowa powyżej został określony jako wielorodzinny z usługami w parterze. Fragment południowo-wschodni działki przewidziany został pod drogę osiedlową. Organ zauważył, że o ile w przypadku koncepcji realizacyjnego planu zagospodarowania ze stycznia 1989 r. zostało wskazane, że jej podstawę stanowi decyzja z [...] września 1987 r., tak już w przypadku pozostałych wymienionych dokumentów nie jest wiadomym i oczywistym, czy faktycznie odnoszą się do decyzji z [...] września 1987 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

Zdaniem organu wprawdzie na spornej działce nie powstały ciągi komunikacyjne, ani też nie wybudowano na terenie sąsiednim planowanego budynku mającego zajmować we fragmencie część działki nr [...] po zachodniej jej stronie to, co istotne, na działce poprowadzono sieci infrastruktury technicznej w ramach budowy osiedla mieszkaniowego (pismo Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta [...] z 26 maja 2013 r.). Przez działkę nr [...], pod powierzchnią ziemi, przebiegają sieci infrastruktury technicznej: wodociągowa 160 mm, kanalizacja sanitarna 200 mm i kanalizacja deszczowa 300 mm. Kanalizacje sanitarna i deszczowa zostały wybudowane w okresie od 11 czerwca 1997 r. do 23 listopada 1998 r., a wodociągowa w okresie od 1 września 1998 r. do 5 października 1999 r. Ze zgromadzonych materiałów wynika, że kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa zostały wybudowane stosownie do pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 1997 r. "na osiedlu [...]". Sieć wodociągowa również została wybudowana w celu zasilania w wodę terenów osiedla [...], co wynika z decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 1997 r. W ocenie organu urządzenia techniczne typu kanalizacja sanitarna i deszczowa oraz wodociąg były niezbędne dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego i powstały w związku z budową osiedla mieszkaniowego funkcjonującego pod nazwą [...], które zostało zlokalizowane na działce nr [...] w rejonie ulic: [...], [...] i [...] w obszarze wskazanym w decyzji z [...] września 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Powyższe – zdaniem organu – potwierdza pismo Urzędu Miasta [...] Wydziału Budynków i Lokali z 30 maja 2005 r., że osiedle składające się, co ważne, z budynków komunalnych, podłączone jest do ww. sieci. Wybudowana infrastruktura techniczna stanowiła część zamierzenia uzasadniającego wywłaszczenie określone jako budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Istniejące na gruncie urządzenia techniczne nie powstały w sposób przypadkowy, ale stanowiły część przedsięwzięcia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Infrastruktura techniczna była elementem takiego osiedla, a to wyklucza możliwość orzeczenia o zwrocie gruntu na rzecz dawnego właściciela. Decydujące znaczenie ma w sprawie fakt użytkowania terenu zgodnie z celem wywłaszczenia.

Organ podniósł, że zmiana nazwy osiedla z podanej w decyzji z [...] września 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji [...] na [...] nie oznaczała zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie zmianę drugiego członu nazwy zamierzenia inwestycyjnego. Zdaniem organu nie można było w postępowaniu zwrotnym egzekwować powstania elementów osiedla typu ciągi komunikacyjne z dokładnością wskazywaną na planach realizacyjnych. Dopuszczalna jest bowiem modyfikacja położenia poszczególnych elementów danego celu w ramach jego realizacji. Zmianą celu wywłaszczenia byłaby zmiana lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji mieszczącej się w celu uzasadniającym wywłaszczenie.

Organ podkreślił, że podmiot publicznoprawny będący aktualnym właścicielem terenu nie przedłożył na wezwanie organu z 25 sierpnia 2014 r. dokumentów mogących potwierdzać wprost, że na przedmiotowych działkach przewidywano poprowadzenie infrastruktury technicznej. Zgodnie z zapisami zawartymi na planach z 1987 r. i z 1989 r. dokumenty te nie obejmowały swym zakresem rozmieszczenia infrastruktury technicznej. Na obu planach widniał zapis, że uwidoczniono jedynie przebieg przewodów podziemnych pomierzonych we wskazanym trybie i na podstawie dokumentacji archiwalnych, co mogło oznaczać, że plany nie uwzględniały rozmieszczenia przewidywanych przewodów lub poprowadzenie infrastruktury nie zostało zgłoszone do zespołu opracowującego plan. W koncepcji realizacyjnego planu zagospodarowania ze stycznia 1989 r. podano natomiast, że uzbrojenie terenu w wodę, odprowadzanie ścieków i wód opadowych podlegało opracowaniom branżowym.

W ocenie organu przepis art. 137 u.g.n. nie będzie miał zatem zastosowania, bowiem cel publiczny w postaci wybudowania infrastruktury technicznej osiedla mieszkaniowego został zrealizowany w latach 1997 - 1999, czyli jeszcze przed złożeniem wniosku o zwrot.

Skargę od powyższej decyzji złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.L. zarzucając naruszenie: art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n, poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i brak jest podstaw do twierdzenia, iż zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci budowy infrastruktury technicznej służącej wybudowanemu osiedlu mieszkaniowemu; art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i nie ustalenie prawidłowo stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę.

Sąd podniósł, że nie może umknąć uwadze, iż wnioskodawcy wystąpili o zwrot nieruchomości oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,1087 ha, dla której urządzona była księga wieczysta. Tak opisane żądanie wnioskodawców nie zostało przez nich zmienione, w szczególności poprzez wskazanie innej nieruchomości. Tymczasem organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji i orzekając o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców wskazał na działkę nr [...]. I podał, iż działka nr [...] ma powierzchnię 0,1087 ha, natomiast z akt sprawy wynika jasno, w tym również z wyjaśnień organu I instancji, iż działka nr [...] o pow. 0,1087 ha odpowiada części działki nr [...] o pow. 1,1515 ha ujawnionej także w księdze wieczystej. Z powyższego wynika, iż organ odwoławczy niedostatecznie przeanalizował o jaką działkę chodziło wnioskodawcom, ale przede wszystkim błędnie ocenił, iż działki o numerach [...] i [...] to te same działki o tej samej powierzchni. W efekcie powyższego Wojewoda [...] odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców działki, o której zwrot nie występowali, co jest – zdaniem Sądu - niedopuszczalne, gdyż uzasadnia ocenę nie tylko co do wadliwości postępowania wyjaśniającego, ale i dowolnej interpretacji wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nawet jeśli przyjąć, że wskazanie działki [...] w sentencji decyzji nastąpiło pomyłkowo, gdyż jej uzasadnienie odnosi się do działki oznaczonej nr [...], to taki stan nie mógł funkcjonować w obrocie prawnym i tylko z tego powodu decyzja podlegała uchyleniu.

Ponadto, w ocenie Sądu nie zasługiwała na podzielenie argumentacja organu odwoławczego co do braku podstawy do orzeczenia o zwrocie działki z uwagi na jej wykorzystanie zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona.

Nieruchomość, której częścią była działka oznaczona nr [...], została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Z kolei na spornej działce nr [...] zaplanowany był budynek mieszkalny nr 1 i ulica oraz chodniki łączące budynek z ulicą. Za budynkiem przebiegać miała linia wysokiego napięcia. Z dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, że sporna działka nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Natomiast ustalono, iż przez działkę przebiega sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa. Zgodnie z protokołami odbioru kanalizacji deszczowej i sanitarnej z 1 grudnia 1998 r. oraz protokołu odbioru wodociągu z 20 grudnia 2000 r., kanalizacja deszczowa i sanitarna zostały wykonane w okresie od 11 czerwca 1997 r. do 23 listopada 1998 r., zaś wodociąg został wykonany w okresie od 1 września 1998 r. do 5 października 1999 r.

Sąd podkreślił, że budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Niemniej jednak, jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, to wybudowaną infrastrukturę należy uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla. Wówczas nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie, z uwagi na ustalenie, iż ta właśnie infrastruktura techniczna była elementem realizacji celu wywłaszczenia.

Zdaniem Sądu dokonując ustaleń w tym zakresie organ nie uwzględnił, iż osiedle mieszkaniowe [...] nie jest tą samą inwestycją co osiedle mieszkaniowe [...], którego realizacja została rozpoczęta na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2006 r. i [...] marca 2008 r. (oraz poprzedzających je decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2005 r. i [...] grudnia 2003 r.) oraz nie została jeszcze zakończona. Natomiast plany związane z budową osiedla "[...]" pochodziły z lat 1987 – 1989 (decyzja z [...] września 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji z załącznikami: "Koncepcją zagospodarowania Jednostki "D" w osiedlu "[...]" z lipca 1987 i "koncepcją planu zagospodarowania jednostki "D" w osiedlu [...] z 12 kwietnia 1989) i nie zostały zrealizowane. Ponadto, nie przewidywały one uzbrojenia terenu w wodę, c.o., gaz, energię elektryczną oraz kanalizację sanitarno-deszczową, które postanowiono rozwiązać w odrębnych opracowaniach branżowych. Budowa sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej powstała jako samodzielna inwestycja, niezwiązana z żadnym z planów realizacyjnych osiedli "[...]", czy "[...]" i miała miejsce w latach 1997 – 1999 (w oparciu o decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 1997 r. – nr [...] i z [...] listopada 1997 r. – [...], zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] czerwca 1993 nr [...]). Służyła ona obsłudze osiedla "[...]" oraz osiedla "[...]" (tylko wodociąg). Zdaniem Sądu należało więc przyjąć, że powstała infrastruktura nie kolidowała ze zwrotem, gdyż powstała bez związku z inwestycją, na realizację której została wywłaszczona i służyła innym celom niż przewidziane wywłaszczeniem.

Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż nastąpiła jedynie modyfikacja położenia poszczególnych elementów danego celu w ramach jego realizacji, gdyż w istocie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, polegająca na jakościowej zmianie inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczeniowym

Sąd podkreślił, że dla ustalenia przesłanki zbędności nieruchomości istotne było, że owa sieć infrastrukturalna znajdowała się pod powierzchnią ziemi. A na powierzchni działka była niezagospodarowana, porośnięta trawą i pojedynczymi drzewami.

W ocenie Sądu, istniejąca na terenie przedmiotowej nieruchomości sieć wodociągowa i kanalizacyjno - deszczowa nie stanowiły przesłanki uzasadniającej odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd podkreślił, że celem wywłaszczenia nie była budowa sieci wodociągowej, czy kanalizacyjnej. Samo istnienie infrastruktury technicznej w postaci tych sieci nie uniemożliwiało korzystania z danej nieruchomości przez jej byłego właściciela lub inną uprawnioną osobę. Co najwyżej osoba, której taka nieruchomość byłaby zwracana, mogła być ograniczona w możliwości pełnego jej zagospodarowania, ale nie odbierało to możliwości samego zwrotu. Tym samym nie było przeszkód przed zwrotem nieruchomości, na której wybudowano urządzenia infrastruktury technicznej na rzecz byłego właściciela.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina [...]. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

I. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść wyroku:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., przez błędne i wadliwe przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania w uzasadnieniu, że ewentualne naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy uchybienie organu – Wojewody [...] ograniczyło się jedynie do oczywistej omyłki pisarskiej zawartej w sentencji decyzji administracyjnej, polegającej na wadliwym oznaczeniu działki jako [...] zamiast [...], w sytuacji, gdy z podanej powierzchni, pozostałych elementów decyzji oraz uzasadnienia wynika, że niewątpliwie decyzja dotyczy działki [...];

2. art. 141 § 4 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez ograniczenie kontroli legalności postępowania administracyjnego tylko do wybranych dowodów tego postępowania i wydanie wyroku bez koniecznej i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

II. Obrazę przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 137 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji dopuścił się naruszenia art. 137 u.g.n., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że inwestycja polegająca na budowie infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i opadowej powstała jako inwestycja samodzielna bez związku z budową osiedla mieszkaniowego "[...]", podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że budowa infrastruktury była prowadzona dla potrzeb "Osiedla [...]".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnie skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd rozpoznający sprawę oparł się wyłącznie na literalnym brzmieniu sentencji decyzji, pomijając, że zarówno komparycja jak i uzasadnienie nie pozostawiają jakiejkolwiek wątpliwości, że decyzja dotyczy działki nr [...], oraz że oczywista omyłka pisarska w treści sentencji decyzji administracyjnej podlega sprostowaniu w trybie określonym w art. 113 § 1 K.p.a. Skarżący kasacyjne podniósł, że przedmiotowa działka obecnie określana jako [...] (uprzednio jako [...]) była w całości przeznaczona na ciągi komunikacyjne oraz infrastrukturę techniczną. Ponadto zauważył, że konieczność budowy infrastruktury oraz dokonania przyłączy wskazano już w obliczeniach stanowiących załącznik do decyzji nr [...] z [...] września 1987 r. Wiceprezydenta [...] nr [...]. Ponieważ infrastruktura była zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstałą jedynie " przy okazji", musi to prowadzić do konkluzji, że został zrealizowany cel wywłaszczenia. Powyższe potwierdza także załącznik do pozwolenia na budowę "Cel opracowania: dla niezrealizowanych dotychczas elementów infrastruktury technicznej dla Osiedla [...]". Nieuwzględnienie przez Sąd, że w wielu dokumentach przedmiotowa inwestycja była określana różnie raz jako osiedle "[...] część południowa" raz jako "część południowa [...]" czy jako osiedle mieszkaniowe "[...]" spowodowało, że Sąd błędnie przyjął, że inwestycja "[...]" nie jest tożsama z inwestycją [...]".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył również Wojewoda [...]. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a.:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 i art. 137 u.g.n., poprzez uwzględnienie, że budowa infrastruktury technicznej osiedla mieszkaniowego niweczy możliwość zwrotu nieruchomości;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organ nieprawidłowo oznaczył przedmiot orzeczenia, gdy tymczasem nastąpiło to w wyniku błędu pisarskiego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjne wskazał, że na spornej działce przewidziano osiedlowe ciągi komunikacyjne, a jedynie marginalny, niewielki w skali działki fragmencie – frontową krawędź budynku (część przy wejściu do klatek schodowych) mającego być posadowionym w całości na terenie sąsiednim, położonym na zachód od działki nr [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, mimo że na sąsiedniej działce nie został wybudowany blok mieszkalny, jak i nie zmodyfikowano przebiegu drogi, to przeprowadzono przez działkę, pod jej powierzchnią, urządzenia infrastruktury technicznej w postaci wodociągu, kanalizacji deszczowej i kanalizacji sanitarnej w celu obsługi istniejącego osiedla mieszkaniowego. Organ podkreślił, że na planie z 1987 r. nie wyrysowano przewidywanych urządzeń infrastruktury technicznej, a jedynie urządzenie istniejące zgłoszone do inwentaryzacji. Przyłącza sanitarne i wodociągowe nie były uwzględnione na planie z lipca 1997 r. z powodu jak można przypuszczać niezgłoszenia ich do inwentaryzacji lub w ogóle co do zasady nieuwzględniania tego typu przyłączy na planach realizacyjnych. Wiadomym jest, że nie jest możliwe funkcjonowanie osiedla bez mediów, przy czym poprowadzenie przyłączy z racji ich stref ochronnych możliwe jest poza terenem przewidzianym w ściśle pod bloki mieszkalne. Skoro infrastruktura techniczna stanowi stały i nieodzowny element prawidłowego funkcjonowania istniejącego osiedla mieszkaniowego, to oznacza, że poprowadzenie na spornym terenie przyłączy wypełnia znamiona realizacji celu wywłaszczenia. Infrastruktura powstała w celu obsługi osiedla mieszkaniowego i została wybudowana w latach 1997-1998, czyli przed złożeniem wniosku o zwrot. Organ podkreślił, że zmiana nazwy osiedla nie może oznaczać zmiany celu wywłaszczenia, określonego jako osiedle mieszkaniowe. Natomiast niewłaściwe orzeczenie sentencji decyzji Wojewody [...] należy oceniać jako jedynie omyłkę pisarską.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody [...] S.L., wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że błędny numer działki w sentencji zaskarżonej decyzji mógłby zostać sprostowany w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Skarżący podkreślił, że przedmiotem stosowania rozwiązań związanych ze sprostowaniem decyzji przewidzianej w art. 113 § 1 K.p.a. są wady nieistotne. Natomiast wady istotne są weryfikowane przy wykorzystywaniu zwykłych bądź nadzwyczajnych środków prawnych. Z uwagi na powyższe nie można z zastosowaniem tego przepisu zmieniać takiego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Skarżący zakwestionował skuteczność postawionego przez organ zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadzającego się do "nieuwzględnienia, że budowa infrastruktury technicznej osiedla mieszkaniowego niweczy możliwość zwrotu". Zdaniem skarżącego organ kwestionuje przede wszystkim ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd za podstawę zapadłego rozstrzygnięcia. Ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane, poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego, przez błędne jego zastosowanie. Stosowanie prawa materialnego ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony. W ramach zarzutu prawa materialnego nie jest dopuszczalne zatem prowadzenie rozważań, czy powstała infrastruktura jest związana z obsługą istniejącego osiedla mieszkaniowego i jako taka była jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia. Wobec treści zarzutów skonstruowanych przez skarżącego kascyjnie niedopuszczane jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważenie za jego pomocą ustaleń faktycznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy [...] S.L. wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu odwołał się do swojej argumentacji przedstawionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a dotyczącej możliwości sprostowania sentencji decyzji Wojewody [...]. Odnosząc się do zarzutów postawionych przez uczestnika postępowania skarżący podkreślił, że w jego ocenie uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego w Łodzi nie można przypisać braku któregokolwiek z obligatoryjnych elementów, jakie powinno zawierać uzasadnienie. W zakresie drugiego zarzutu postawionego przez Gminę [...] skarżący zakwestionował jego skuteczność. Zdaniem skarżącego organ kwestionuje przede wszystkim ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd za podstawę zapadłego rozstrzygnięcia. Ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane, poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego, przez błędne jego zastosowanie. Stosowanie prawa materialnego ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony. Przyjęcie możliwości podniesienia oceny, iż " inwestycja polegająca na budowie infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i opadowej powstała jako inwestycja samodzielna bez związku z budową osiedla mieszkaniowego "[...]", podczas gdy z materiału dowodowego wynika, ze budowa infrastruktury była prowadzona dla potrzeb osiedla "[...]" w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, oparte byłoby w rzeczywistości na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowiłaby próbę kreowania odmiennego, pożądanego przez uczestnika poglądu w tej kwestii. Zdaniem skarżącego uczestnik nie wykazał błędów Sądu, które uprawniały by do przyjęcia, że doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.).

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania, a jej sporządzenie zostało objęte ustanowionym w art. 175 § 1 P.p.s.a. przymusem adwokacko-radcowskim. Od profesjonalnego pełnomocnika oczekiwać należy w szczególności jasnego i zgodnego z wymaganiami stawianymi przez przepisy ustawy sporządzenia skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego − uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., II OSK 151/12). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10).

Skargi kasacyjne złożone w przedmiotowej sprawie nie zasługiwały na uwzględnienie.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść − w granicach określonych w skardze − do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego mogą być bowiem oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej Wojewody [...] w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego wytknięto naruszenie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na nieprawidłowe doprecyzowanie przepisu objętego tym zarzutem. Paragraf pierwszy wskazanego artykułu dzieli się na trzy punkty, a dopiero punkt pierwszy podzielony jest na jednostki redakcyjne oznaczone literami. Prawidłowo sformułowany zarzut powinien zatem odnosić się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Tak zrekonstruowany zarzut ten nie zasługiwał jednak na uwzględnienie.

Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. odnoszą się do skutków stwierdzenia przez sąd administracyjny I instancji naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że ewentualny zarzut naruszenia tych przepisów przez sąd administracyjny mógłby być postawiony (w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego bądź przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego) na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 P.p.s.a. Natomiast z przepisu 151 P.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepisy te mają charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga zasługuje bądź nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy te mogą być więc naruszone tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. Ponadto w judykaturze od początku funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego zwraca się uwagę na to, że art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podobnie jak art. 151 P.p.s.a., są tzw. przepisami wynikowymi, a warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10). Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych norm prawnych, co oznacza, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c czy art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzuty złamania tych regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać takie zarzuty z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; z 13 stycznia 2011 r., II GSK 1387; z 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10; z 27 maja 2011 r., I OSK 1311/10).

Skarżący kasacyjnie Wojewoda [...] ograniczył jednak swój zarzut jedynie do wskazania na naruszenie powołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., co nie jest wystarczające do jego uwzględnienia. W tych okolicznościach uznać zatem należy, że skarżący kasacyjnie organ nie podważył skutecznie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.

W sposób nieprawidłowy w skardze kasacyjnej sformułowany został również zarzut naruszenia prawa materialnego. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, może samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, uznać należy, że zarzut ten obejmuje art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Zauważyć bowiem trzeba, że przedstawione uzasadnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego w istocie sprowadza się do podważania ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydanego w sprawie orzeczenia. Zasadnym jest w związku z tym zwrócenie uwagi, że nieprawidłowe – zdaniem kasatora – ustalenie okoliczności faktycznych sprawy nie może być zwalczane poprzez formułowanie zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Skuteczne zakwestionowanie ustaleń faktycznych możliwe jest jedynie poprzez zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a więc w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zarzuty odnoszące się do uchybień proceduralnych nie zostały uwzględnione, co oznacza, że nie doszło do obalenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji. W tej sytuacji zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 136 ust.1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Stosownie zaś do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z niepodważonych skutecznie ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę wydanego w sprawie wyroku wynika, że osiedle mieszkaniowe [...] nie jest tą samą inwestycją co osiedle mieszkaniowe [...], a sieć wodociągowa, kanalizacja sanitarna i deszczowa, które nie były celem wywłaszczenia, powstały jako samodzielna inwestycja, niezwiązana z żadnym z planów realizacyjnych osiedli [...] czy [...] i służą obsłudze osiedla [...] i [...]. Inwestycja ta powstała bez związku z inwestycją, na realizację której nastąpiło wywłaszczenie i służy innym celom niż przewidziane wywłaszczeniem. W oparciu o poczynione ustalenia Sąd I instancji przyjął zatem, że w istocie nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, polegająca na jakościowej zmianie inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczenia, co stanowi o naruszeniu art. 136 ust. 1 u.g.n. W tej sytuacji bez istotnego znaczenia jest w jakim okresie wskazana powyżej infrastruktura techniczna została zrealizowana, czy nastąpiło to przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, czy dochowano terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. skoro nie pozostaje ona w związku z celem wywłaszczenia.

Na usprawiedliwionych podstawach nie została oparta również skarga kasacyjna Gminy [...].

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., który skarżący odniósł, co wynika ze sformułowania tego zarzutu i znajduje potwierdzenie w jego uzasadnieniu, do stanowiska Sądu I instancji odnoszącego się do wadliwego oznaczenia w sentencji zaskarżonej decyzji numeru działki, której organ odmówił zwrotu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie, które zostało odniesione do prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych sprawy. Niewątpliwie, co nie jest okolicznością sporną w sprawie, po doprecyzowaniu wniosku skarżący domagali się zwrotu działki nr [...] o powierzchni 1087 m2. W ten sposób wyznaczony został przedmiot postępowania. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda [...] odmówił zwrotu działki nr [...] o powierzchni 0,1087 ha. Zgodzić należy się zatem z Sądem I instancji, że organ odwoławczy dokonał nieuprawnionej zmiany przedmiotu sprawy i decyzja orzekająca w istocie o nieruchomości, której dane postępowanie nie dotyczyło, nie może funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż jest nieprawidłowa. Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy, że błędne oznaczenie działki jest wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej, wskazać należy, iż nie zostało zainicjowane odrębne postępowanie w trybie art. 113 § 1 K.p.a., w ramach którego kwestia, czy nieprawidłowe oznaczenie w sentencji decyzji działki może zostać sprostowane w ramach oczywistej omyłki mogłaby zostać zbadana, a wydane rozstrzygnięcie poddane kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji orzekał zatem w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja orzekała o odmowie zwrotu działki nieobjętej treścią żądania, i ta okoliczność uprawniała ten Sąd do wyrażenia stanowiska jak w zaskarżonym wyroku.

W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały również podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10). Okoliczność zaś, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jeżeli ponadto, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie.

Wyjaśnić również należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, jak też i ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd I instancji jako podstawa wydanego w sprawie wyroku. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), zaś ustalenia stanu faktycznego poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym, konfrontując treść art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych wskazanym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, działając w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, w uzasadnieniu skarżonego wyroku, odniósł się do zasadniczych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa, istotnych z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd I instancji szczegółowo powołał te dowody, w oparciu o które ustalił okoliczność faktyczne istotne z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Dostrzec należy, że w sprawie zgromadzona została obszerna dokumentacja, tak odnosząca się do realizacji inwestycji osiedli mieszkaniowych [...] i [...], jak i do infrastruktury technicznej powstałej na nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym. Sąd I instancji, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przeanalizował całość dokumentacji, natomiast odwołał się do tych jej elementów, które pozwalały na poczynienie ustaleń istotnych w sprawie. Te dowody, na które powołuje się w skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie Gmina waloru takiego nie posiadały. Opracowanie, na które Gmina wskazuje, jako pominięte przez Sąd I instancji, dotyczy koncepcji układu komunikacyjnego i oświetlenia ulic osiedla [...], i zawarte w nim ogólne uwagi odnoszące się do stanu istniejącego, nie mogą podważyć ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji. Także brak odniesienia się do różnego określenia osiedla [...] pozostaje bez wpływu na prawidłowość ustaleń, zważywszy na dokumentacje przywołaną przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego należy odwołać się do uwag natury ogólnej poczynionych przy badaniu zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Wojewody [...], a dotyczących obowiązku prawidłowego określenia przepisu, którego naruszenie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, jak i braku podstaw do kwestionowania w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego ustaleń faktycznych. Wskazać również trzeba, że przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewidując oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszeniu prawa materialnego, określa jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona forma naruszenia prawa materialnego sprowadza się do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej czyli mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko jakiegoś określenia (zwrotu) występującego w jego treści. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany.

Skarżąca kasacyjnie Gmina [...] zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego nie wskazała w sposób prawidłowy przepisu, naruszenie którego zarzuciła. Art. 137 u.g.n. składa się z bowiem dwóch ustępów. Uzasadnienie tego zarzutu wskazuje jednak, że odnosi się on do ust. 1 tego artykułu i jak się wydaje, gdyż nie zostało to sprecyzowane, skarżąca kasacyjnie zarzuca błędne zastosowanie tego przepisu.

Tak odczytany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że również w ramach drugiej skargi kasacyjnej nie zostały podważone skutecznie ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z tym ustaleniami inwestycja polegająca na budowie sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej nie była związana z żadnym z planów realizacyjnych osiedli [...] czy [...] i miała miejsce w latach 1997-1999. Służy ona innym celom niż przewidziane wywłaszczeniem. Dlatego też terminy określone w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. i ich dotrzymanie nie mają w realiach rozpoznawanej sprawy żadnego znaczenia.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, obejmujących koszty zastępstwa prawnego, orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

-----------------------

19