Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 257/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 40
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
law: Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu w Lubinie z dnia 18 lutego 2010 r. nr XLV/300/2010 w przedmiocie uchylenia regulaminu przyznawania i wypłacania niektórych składników wynagrodzenia oraz nagród z funduszu specjalnego nauczycielom zatrudnionym w szkołach i placówkach oświatowych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w: - §1 ust. 13 we fragmencie "lub lidera Wewnątrzszkolnego Doskonalenia Nauczycieli", - § 1 ust. 28 we fragmencie " Liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu, nie może być większa niż liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym", - §1 ust. 30 w całości; II. orzeka, że opisana w pkt I uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Powiatu w Lubinie na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów zastępstwa prawnego.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu w Lubinie, działając na podstawie art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.); dalej zwana ustawą o samorządzie powiatowym w związku z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.) oraz ogólnie powołanych przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz.U. nr 22, poz. 181 ze zm.); dalej zwane rozporządzeniem, podjęła w dniu 18 lutego 2010 r. uchwałę nr XLV/300/2010 w sprawie uchwalenia regulaminu przyznawania i wypłacania niektórych składników wynagrodzenia oraz nagród z funduszu specjalnego nauczycielom zatrudnionym w szkołach i placówkach oświatowych.

§ 1 tej uchwały stanowi: "Określa regulamin przyznawania i wypłacania niektórych składników wynagrodzenia oraz ustalenie wysokości i warunków wypłacania nagród z funduszu specjalnego nauczycielom zatrudnionym w szkołach i placówkach oświatowych i placówkach oświatowych Powiatu Lubińskiego."

W ustępie 13 tego paragrafu Rada uchwaliła, że: "Nauczycielowi sprawującemu funkcję nauczyciela – konsultanta lub lidera Wewnątrzszkolnego Doskonalenia Nauczycieli przysługuje w okresie pełnienia funkcji dodatek funkcyjny w wysokości 10% kwoty bazowej określonej dla nauczycieli w ustawie budżetowej na dany rok."

Z kolei, w ustępie 28, iż: "Dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy; w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia, za podstawę ustalania liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się obowiązkowy wymiar zajęć pomniejszony o 1/5 tego wymiaru (lub ¼ gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy) za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy z zastrzeżeniem, że przy ustalaniu wynagrodzenia za czas zwolnienia od pracy oraz za czas niewykonywania pracy, gdy przepisy przewidują zachowanie przez pracownika prawa do wynagrodzenia, stosuje się § 5 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Specjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalenia wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie Pracy (Dz.U. Nr 62, poz. 289, z 1997 r. Nr 2, poz. 15, z 2002 r. Nr 214, poz. 1811 oraz z 2003 r. Nr 230, poz. 2292).

Liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu, nie może być większa niż liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym."

Natomiast w zawartym w § 1 ustępie 30 Rada postanowiła, że: "Tworzy się fundusz nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze w wysokości od 1,2 % do 3 % planowanych środków na wynagrodzenia osobowe nauczycieli planowanego rocznego osobowego funduszu wynagrodzeń nauczycieli, z tym że:

1) 70 % kwoty przekazywane jest bezpośrednio do budżetów szkół z przeznaczeniem na nagrodę Dyrektora,

2) 30 % kwoty pozostaje do dyspozycji Starosty Lubińskiego."

Wojewoda Dolnośląski, pismem z dnia 16 kwietnia 2010 r. nr NK.II.JK8.0914-6/10-1, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wniósł o stwierdzenie nieważności zacytowanych powyżej § 1 ust. 13 we fragmencie "lub lidera Wewnątrzszkolnego Doskonalenia Nauczycieli", § 1 ust. 28 we fragmencie "Liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu, nie może być większa niż liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym" oraz § 1 ust. 30 tej uchwały.

Organ nadzoru zarzucił, iż:

- § 1 ust. 13 we fragmencie "lub lidera Wewnątrzszkolnego Doskonalenia Nauczycieli" narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela w związku z § 5 pkt 2 rozporządzenia;

- § 1 ust. 28 we fragmencie "Liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu, nie może być większa niż liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym" narusza art. 30 ust. 6, art. 35 ust. 2 pkt 1 Karty Nauczyciela oraz art. 80 Kodeksu pracy;

- § 1 ust. 30 narusza art. 30 ust. 6 pkt 3 w związku z art. 49 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela.

Jak wskazał Wojewoda Dolnośląski, mocą zaskarżonej uchwały Rada Powiatu uchwaliła regulamin przyznawania i wypłacania niektórych składników wynagrodzenia oraz nagród z funduszu specjalnego nauczycielom zatrudnionym w szkołach i placówkach oświatowych.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 w związku z ust. 1 Karty Nauczyciela, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:

1) wysokość stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54, w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.

Z kolei, w art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela ustawodawca postanowił, że organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada w § 1 Rozdział IV postanowiła odnośnie szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe dla podmiotów, którym przysługuje dodatek funkcyjny. Ustawodawca nie przyznał jednak Radzie uprawnienia do dowolnego ustalania podmiotów, którym przysługuje dodatek funkcyjny.

Podmioty, którym przysługuje dodatek funkcyjny, wskazał bowiem Minister Edukacji i Sportu w § 5 rozporządzenia. Postanowił on, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono:

1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły;

2) sprawowanie funkcji:

a) wychowawcy klasy;

b) doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta;

c) opiekuna stażu.

Tym samym Minister określił katalog podmiotów, którym Rada, uchwalając regulamin wynagradzania nauczycieli, może przyznać dodatek funkcyjny w określonej przez nią wysokości.

W § 1 ust. 13 uchwały Rada wskazała, że nauczycielowi sprawującemu funkcję nauczyciela - konsultanta lub lidera Wewnątrzszkolnego Doskonalenia Nauczycieli przysługuje w okresie pełnienia funkcji dodatek funkcyjny w wysokości 10% kwoty bazowej określonej dla nauczycieli w ustawie budżetowej na dany rok.

W trakcie postępowania nadzorczego dotyczącego zaskarżonej uchwały organ nadzoru, pismem nr NK.II.JK8.0915-14/10-1 z dnia 23 marca 2010 r., wystąpił do Przewodniczącego Rady Powiatu w Lubinie z prośbą o udzielenie informacji, czy nauczyciel pełniący funkcję lidera Wewnątrzszkolnego Doskonalenia Nauczycieli, dla którego przewidziano w § 1 ust. 13 przedmiotowej uchwały dodatek funkcyjny, zaliczany jest do nauczycieli, którym powierzono jedną z funkcji wskazanych w § 5 rozporządzenia.

Odpowiadając na pismo organu nadzoru Przewodniczący, w piśmie nr RP.0718-6/10 z dnia 25 marca 2010 r. wskazał, że wyżej wymieniony lider pełni w szkole funkcję doradcy metodycznego w zakresie organizowania, nadzorowania oraz prowadzenia doskonalenia zawodowego nauczycieli w ramach realizowanego wieloletniego planu doskonalenia zawodowego. Przewodniczący wskazał przy tym szczegółowo zadania, które realizuje lider.

Pismem nr NK.II.JK8.0915-14/10-2 z dnia 1 kwietnia 2010 r. organ nadzoru wystąpił do Przewodniczącego Rady Powiatu w Lubinie z prośbą o udzielenie dalszych informacji w sprawie, m.in. o wskazanie:

- czy funkcja lidera Wewnątrzszkolnego Doskonalenia Nauczycieli została wymieniona w statutach szkół prowadzonych przez Powiat i z ich treści wynika, że funkcja ta jest bezpośrednio związana z funkcją doradcy metodycznego;

- czy w szkołach, w których powołano lidera Wewnątrzszkolnego Doskonalenia Nauczycieli, zatrudniony jest także doradca metodyczny;

- czy w szkołach, w których nie został powołany lider Wewnątrzszkolnego Doskonalenia Nauczycieli, zatrudniony jest doradca metodyczny;

- a także, o przesłanie wyciągów statutów szkół w tym zakresie.

Odpowiadając na to pismo Przewodniczący Rady Powiatu, w piśmie nr RP.0718-7/2010 wyjaśnił, że lider Wewnątrzszkolnego Doskonalenia Nauczycieli zatrudniony jest w Zespole Szkół w Chróstniku, Zespole Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Lubinie oraz w Zespole Szkół Nr 1 im. prof. B. Krupińskiego w Lubinie. W pozostałych szkołach nie powołuje się takiego lidera. Z kolei doradcy metodyczni, zatrudnieni są tylko w Ośrodku Doradztwa Metodycznego Nauczycieli wchodzącego w skład Powiatowego Centrum Edukacji w Lubinie, natomiast w szkołach prowadzonych przez Powiat Lubiński nie zatrudnia się doradców metodycznych.

W Zespole Szkół w Chróstniku funkcja lidera Wewnątrzszkolnego Doskonalenia Nauczycieli została przewidziana w § 107 Statutu Zespołu Szkół. Jest on wybierany przez Radę Pedagogiczną spośród nauczycieli. Jego zadania obejmują w szczególności organizację i koordynowanie wewnątrzszkolnego doskonalenia nauczycieli. Natomiast szczegółowy zakres obowiązków lidera określa dyrektor.

W Zespole Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Lubinie lider został przewidziany w § 22 ust. 5 Statutu Szkoły, który stanowi, że nauczyciele danego przedmiotu lub nauczyciele grupy przedmiotów pokrewnych tworzą zespoły przedmiotowe lub inne zespoły przedmiotowo - zadaniowe, powołane przez dyrektora szkoły. Pracą takiego zespołu kieruje powołany przez dyrektora szkoły przewodniczący zespołu - lider. Jako jedno z zadań lidera w § 22 ust. 5 pkt 2 lit. c określono organizowanie wewnątrzszkolnego doskonalenia zawodowego oraz doradztwa metodycznego dla początkujących nauczycieli.

Funkcja lidera w Zespole Szkół Nr 1 im. prof. B. Krupińskiego w Lubinie, jak wskazano w piśmie nr RP. 0718-7/2010, została określona mocą § 3 ust. 1 pkt 6 regulaminu Wewnętrznego Doskonalenia Nauczycieli.

Zdaniem organu nadzoru Rada przyznając dodatek funkcyjny liderowi Wewnątrzszkolnego Doskonalenia Nauczycieli naruszyła w sposób istotny art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela w związku z § 5 rozporządzenia. Rada, w przekonaniu organu nadzoru, była władna do przyznania i określenia wysokości tego dodatku tylko w przypadku nauczycieli, którzy w danej szkole sprawują funkcje wskazane w § 5 pkt 2 rozporządzenia. Zdaniem organu nadzoru powierzenie nauczycielowi wykonywania zadań polegających np. na organizowaniu wewnątrzszkolnego doskonalenia zawodowego oraz doradztwa metodycznego dla początkujących nauczycieli, nie uzasadnia przyznania dodatku funkcyjnego. Dodatek ten może być przyznany, w tym przypadku, tylko tym nauczycielom, którzy pełnią funkcję doradcy metodycznego. W związku z powyższym, przyznanie dodatku funkcyjnego jest zatem uzależnione nie od wykonywania określonych zadań związanych z organizacją wewnątrzszkolnego doskonalenia nauczycieli czy też doradztwa metodycznego, nawet jeśli zadania te mogą być traktowane jako zadania nałożone na doradcę metodycznego, ale z pełnieniem przez nauczyciela funkcji doradcy metodycznego. Regulacje statutów szkół, które powołano w piśmie nr RP.0718-7/2010 nie stanowią natomiast, że lider wewnątrzszkolnego doskonalenia nauczycieli pełni funkcję doradcy metodycznego. Co więcej, w Zespole Szkół Nr 1 im. Prof. B. Krupińskiego w Lubinie lider został przewidziany nie w statucie tej szkoły, ale w odrębnym od niego dokumencie - regulaminie wewnętrznego doskonalenia nauczycieli.

Powyższe, zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 13 we fragmencie "lub lidera Wewnątrzszkolnego Doskonalenia Nauczycieli" przedmiotowej uchwały.

W § 1 ust. 28 zaskarżonej uchwały stanowiąc odnośnie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe Rada zawarła także zapis, zgodnie z którym "Liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu, nie może być większa niż liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym".

Zdaniem organu nadzoru Rada, doprecyzowując szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, nie posiadała kompetencji do wskazywania, za jaką liczbę godzin ponadwymiarowych przysługuje nauczycielowi wynagrodzenie. W indywidualnych przypadkach, z przyczyn nieprzewidzianych w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały, może się bowiem okazać, że nauczyciel przepracował większą liczbę godzin ponadwymiarowych niż przydzielone w planie organizacyjnym. Ponadto, w art. 35 ust. 2 Karty Nauczyciela ustawodawca określił, że przez godzinę ponadwymiarową rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych.

Wynagrodzenie, zgodnie z art. 80 Kodeksu pracy, przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Oznacza to, że regulacje prawa pracy przewidują sytuacje, w których pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia, nawet jeżeli nie świadczy pracy. Dodatek za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw stanowi jeden ze składników wynagrodzenia. Tym samym, podlega on regulacjom Kodeksu pracy i innych aktów normatywnych wyższego rzędu. Rada nie może zatem uzależniać wypłaty któregoś ze składników wynagrodzenia od ustalenia w planie organizacyjnym maksymalnej liczby godzin ponadwymiarowych. Rada nie może bowiem stanowić przepisów mniej korzystnych dla pracowników niż regulacje prawa pracy.

Powyższe, zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 28 uchwały we wskazanym fragmencie.

Z kolei, w § 1 Rozdział VII zaskarżonej uchwały Rada wskazała, że tryb i kryteria przyznawania nagród z funduszu specjalnego reguluje odrębna uchwała Rady Powiatu w Lubinie, tj. uchwała nr XXXV/238/05 z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie ustalenia trybu i kryteriów przyznawania nagród z funduszu specjalnego dla nauczycieli (Dz. U. Woj. Dolnośląskiego nr 109, poz. 2322).

W § 1 ust. 30 kwestionowanej uchwały Rada postanowiła, że tworzy się fundusz nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno - wychowawcze w wysokości od 1,2% do 3% planowanych środków na wynagrodzenia osobowe nauczycieli planowanego rocznego osobowego funduszu wynagrodzeń nauczycieli, z tym że:

1) 70% kwoty przekazywane jest bezpośrednio do budżetów szkół z przeznaczeniem na nagrodę Dyrektora;

2) 30% kwoty pozostaje do dyspozycji Starosty Lubińskiego.

W opinii Wojewody Dolnośląskiego, zawierając w zaskarżonej uchwale powyższy zapis, wskazujący na wysokość utworzonego funduszu nagród, Rada naruszyła w sposób istotny art. 30 ust. 6 pkt 3 w związku z art. 49 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela.

Przy czym, organ nadzoru nie zakwestionował ani samego zawarcia w uchwale regulacji tworzącej fundusz nagród, ani też faktu zwiększenia kwoty przeznaczonej na ten cel ale sposób określenia jego wysokości. Tak sformułowany zapis określający wysokość funduszu nagród nie pozwala bowiem na ustalenie kwoty, jaka faktycznie będzie przeznaczona na wypłatę nagród.

Art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela upoważnia Radę Powiatu jako organ prowadzący szkołę do określenia wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach, czyli m.in. nagród. Szczegółowe regulacje odnośnie nagród, w tym także określenie kompetencji rady w tym zakresie, zawiera z kolei art. 49 Karty Nauczyciela. W jego ust. 1 pkt 1 ustawodawca postanowił, że tworzy się specjalny fundusz na nagrody dla nauczycieli za ich osiągnięcia dydaktyczno-wychowawcze z przeznaczeniem na wypłaty nagród organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, wynoszący, w budżetach organów prowadzących szkoły, co najmniej 1 % planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych.

Mocą § 1 ust. 30 zaskarżonej uchwały, ustalając regulamin przyznawania i wypłacania niektórych składników wynagrodzenia oraz nagród z funduszu specjalnego nauczycielom zatrudnionym w szkołach placówkach oświatowych, Rada postanowiła o zwiększeniu tej kwoty. Rada nie wskazała jednak w sposób precyzyjny, jaki procent planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych przeznacza na wypłaty nagród, postanowiła natomiast, że będzie to od 1,2% do 3% planowanych środków na wynagrodzenia osobowe.

Powyższe oznacza, że Rada pozostawiła innemu, bliżej nieokreślonemu podmiotowi, zapewne wykonawcy uchwały, ustalenie, jaki procent ze wskazanego przedziału od 1,2% do 3% planowanych środków na wynagrodzenia osobowe, zostanie przeznaczony na wypłatę nagród.

Regulacje aktu prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest regulamin wynagradzania nauczycieli, mogą być wydawane tylko na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej, co oznacza również, że nie mogą wykraczać poza wytyczone upoważnieniem ustawowym granice oraz, że ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów powszechnie obowiązujących na terenie całego kraju. Upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli, a także możliwość zwiększenia części planowanych środków na wynagrodzenia osobowe przeznaczonych na nagrody oznacza, że działania w tym zakresie może podejmować tylko ten organ. Nie jest on władny przekazywać uprawnień w tym zakresie na inne podmioty. Działanie odmienne, mające miejsce w tym przypadku, polegające na przekazaniu upoważnienia do dookreślenia kwoty, jaka zostanie przeznaczona na nagrody, w ocenie organu nadzoru, narusza w sposób istotny zarówno normę kompetencyjną art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, upoważniającą Radę do podjęcia uchwały, jak również art. 49 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela, stanowiący o konieczności zabezpieczenia w budżecie jednostki samorządu terytorialnego określonej kwoty na nagrody.

Nadto dodać należy, że stwierdzenie nieważności tylko fragmentu § 1 ust. 30 przedmiotowej uchwały, powodowałoby brak możliwości prawidłowego stosowania i wykonania tej regulacji oraz nieuprawnioną ingerencję w sam zamiar Rady, jakim było zwiększenie puli przeznaczonej na nagrody. Organ nadzoru nie jest bowiem władny do decydowania, która ze wskazanych stawek - 1,2% albo 3% czy też może inna, pośrednia, powinna pozostać w brzmieniu regulacji § 1 ust. 30 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ uznał w całości zarzuty skarżącego. W związku z tym Rada Powiatu w Lubinie w dniu 29 lipca 2010 r. podjęła uchwałę nr LII/347/2010 zmieniającą zaskarżoną uchwałę.

Pomimo tej treści uchwały, Wojewoda Dolnośląski podtrzymał swą skargę z uwagi na to, iż w okresie, kiedy zaskarżona uchwała obowiązywała mogła być wykonywana i przez ten czas wywoływała określone skutki prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej p.p.s.a. sądy administracyjne powołane zostały do kontroli m.in. aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 p.p.s.a.).

Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny odnosi się bowiem do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi powiatowemu. Jako normatywny akt wykonawczy, należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii, aktów. Wydana została w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego m.in. w art. 30 ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela.

Z art. 30 Karty Nauczyciela wynika obowiązek spoczywający na organie prowadzącym szkołę, będącym jednostką samorządu terytorialnego, do określenia w drodze regulaminu między innymi: wysokości stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy, oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków.

Po myśli ust. 5 tego przepisu prawa Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy oraz po zasięgnięciu opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia m.in. wykaz stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego oraz ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. Na podstawie tej delegacji Minister Edukacji Narodowej i Sportu wydał rozporządzenie z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy.

W § 5 rozporządzenia jednoznacznie wskazano, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono: stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą" albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły (pkt 1), sprawowanie funkcji wychowawcy klasy (pkt 2a), doradcy metodycznego lub nauczyciela - konsultanta (pkt 2b), opiekuna stażu (pkt 2c).

W zakwestionowanym przez Wojewodę Dolnośląskiego fragmencie § 1 ust. 13 zaskarżonej uchwały Rada Powiatu wyodrębniła dodatkową funkcję, z którą powiązała dodatek funkcyjny, a mianowicie funkcję lidera wewnątrzszkolnego doskonalenia nauczycieli. Niewątpliwie należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, że kwestionowany zapis został podjęty z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela w związku z § 5 pkt 2 rozporządzenia. Istotnie Rada była władna do przyznania i określenia wysokości tego dodatku tylko w przypadku nauczycieli, którzy w danej szkole sprawują funkcje wskazane w § 5 pkt 2 rozporządzenia, zaś powierzenie nauczycielowi wykonywania zadań polegających np. na organizowaniu wewnątrzszkolnego doskonalenia zawodowego oraz doradztwa metodycznego dla początkujących nauczycieli, nie uzasadnia przyznania dodatku funkcyjnego. Rację ma organ nadzoru twierdząc, że dodatek ten może być przyznany, w tym przypadku, tylko tym nauczycielom, którzy pełnią funkcję doradcy metodycznego. Przyznanie zaś dodatku funkcyjnego jest uzależnione nie od wykonywania określonych zadań związanych z organizacją wewnątrzszkolnego doskonalenia nauczycieli czy też doradztwa metodycznego, nawet jeśli zadania te mogą być traktowane jako zadania nałożone na doradcę metodycznego, ale od pełnienia przez nauczyciela funkcji doradcy metodycznego.

Jeszcze raz podkreślić trzeba, że art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, nie upoważnił Rady Miejskiej do określania stanowisk oraz sprawowanych funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego. To upoważnienie ustawodawca zastrzegł w art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela dla Ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. W oparciu o powyższą delegację ustawową Minister Edukacji Narodowej i Sportu wydał powołane wcześniej rozporządzenie, w którym w § 5 określił stanowiska i wyodrębnił funkcje, których sprawowanie uprawnia do uzyskania dodatku funkcyjnego.

Organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działając w ramach swoich kompetencji, organ stanowiący gminy musi postępować ściśle według wytycznych zawartych w stosownym upoważnieniu. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy wskazać, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych, czy też wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 301/07 niepubl.). Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika bowiem, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Nie mógł zatem pozostać w obrocie prawnym zapis uchwały godzący w te zasady.

§ 1 ust. 28 we fragmencie: "Liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w takim tygodniu, nie może być większa niż liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym" również stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego. W tym przypadku zawartego w art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 35 ust. 2 Karty Nauczyciela, gdyż na jego podstawie, organ prowadzący nie uzyskuje uprawnień do ustalania, kiedy nabywa się prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Nie posiada także upoważnienia do wskazania sytuacji, w których wynagrodzenie takie nie przysługuje. Kwestia ta bowiem została unormowana zarówno w Karcie Nauczyciela jak i w Kodeksie pracy. Powołana wyżej norma kompetencyjna, upoważnia wyłącznie do określenia warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za te godziny. To, czy nauczycielowi przysługuje prawo do wynagrodzenia za godziny ponadnormatywne zrealizowane czy niezrealizowane wynika wprost z przepisów ustawy (np. art. 81 Kodeksu pracy w związku z art. 91c Karty Nauczyciela) i organ prowadzący szkołę nie ma tym zakresie kompetencji.

Rację ma zatem Wojewoda twierdząc, że doprecyzowując szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe Rada nie posiadała kompetencji do wskazywania, za jaką liczbę godzin ponadwymiarowych przysługuje nauczycielowi wynagrodzenie. Prawdą jest, że w indywidualnych przypadkach, z przyczyn nieprzewidzianych w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, może się bowiem okazać, że nauczyciel przepracował większą liczbę godzin ponadwymiarowych niż przydzielone w planie organizacyjnym.

W kwestii zarzutów podnoszonych wobec § 1 ust. 30 zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że i w tym miejscu organ nadzoru nie mylił się wskazując, iż ustalając regulamin przyznawania i wypłacania niektórych składników wynagrodzenia oraz nagród z funduszu specjalnego nauczycielom zatrudnionym w szkołach i placówkach oświatowych, Rada stanowiąc o zwiększeniu tej kwoty, nie wskazała jednak w sposób precyzyjny, jaki procent planowanych rocznych wynagrodzeń osobowych przeznacza na wypłaty nagród. Postanowiła natomiast, że będzie to od 1,2% do 3% planowanych środków na wynagrodzenia osobowe.

Słusznie zatem skarżący uznał, iż tego rodzaju zapis oznacza, że Rada pozostawiła innemu, bliżej nieokreślonemu podmiotowi ustalenie, jaki procent ze wskazanego przedziału od 1,2% do 3% planowanych środków na wynagrodzenia osobowe, zostanie przeznaczony na wypłatę nagród.

Tego rodzaju zabieg legislacyjny był zaś niedopuszczalny, gdyż wykracza poza wytyczone upoważnieniem ustawowym granice.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela to organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, określa w drodze regulaminu wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o ile nie zostały one określone ustawie lub w odrębnych przepisach. Należy zatem podkreślić, że przepis ten dodatkowo zobowiązujący do określenia wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o ile nie zostały one określone bezpośrednio w ustawie lub odrębnych przepisach, jest rozstrzygnięciem otwierającym jedynie możliwość regulowania uchwałą innych elementów wynagrodzenia, do których samorząd ma upoważnienie z mocy Karty Nauczyciela lub innych ustaw. Należy zatem uznać, iż uregulowania § 1 ust. 30 zaskarżonej uchwały nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa wobec scedowania, prawdopodobnie na wykonawcę uchwały, upoważnienia do sprecyzowania kwoty jaka ma zostać przeznaczona na nagrody. Organ samorządu terytorialnego jest w tej kwestii samodzielny. Tym bardziej, że to organ prowadzący szkołę, w swym budżecie, zabezpiecza środki na ten cel. W tej sytuacji i ten zapis należało uznać za niezgodny z prawem.

Z tych względów, na podstawie art. 147 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Sąd jednocześnie stwierdził, że zaskarżona uchwała w powyższym zakresie nie może być wykonana (art. 152 p.p.s.a.).

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.