Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 172/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c; art. 286 par. 1 i 2; art. 193; art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 par. 3, art. 36 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 188 poz 1840
law: Ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw
article: art. 19 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych
article: art. 11
journal: Dz.U. 2006 nr 157 poz 1119
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym
article: art. 207 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 181 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 11 ust. 1, ust. 3-9, art. 4 ust. 1, art. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2018 r. 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 172/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną w tej sprawie decyzją z [...] września 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii (dalej Organ) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] maja 2018 r., którą odmówił S. Spółka z o.o. z siedzibą w P. (dalej S.) zmiany Zezwolenia nr [...] z [...] czerwca 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej Strefa).

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

S. w dniu [...] czerwca 1999 r. uzyskał Zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (dalej Zezwolenie). Zezwolenie (zmienione decyzją Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2006r.) zostało udzielone do dnia 15 kwietnia 2017 r.

Pismem z 2 kwietnia 2015 r., doręczonym w dniu 14 kwietnia 2015 r., S. zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę Zezwolenia poprzez wykreślenie w pkt I Zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r". Wniosek argumentował konwersją zezwolenia w trybie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm.; dalej ustawa zmieniająca z 2003 r.) i niewykorzystaniem w pełni limitu przysługującej mu pomocy publicznej w obecnym okresie obowiązywania Zezwolenia.

Decyzją z [...] maja 2015 r. Minister Gospodarki odmówił wnioskowanej zmiany Zezwolenia podnosząc, że 6 stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1854), która spowodowała, że przedsiębiorców - bez względu na datę wydania zezwolenia - obowiązuje regulacja zawarta w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282; dalej ustawa o SSE). Stosownie do tego przepisu zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy, co oznacza brak możliwości wykreślenia z zezwolenia terminu jego ważności

Skutkiem ponownego rozpatrzenia sprawy na wniosek S. Minister Gospodarki decyzją z [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] maja 2015 r. odmawiającą zmiany Zezwolenia. Wskazał w szczególności, że w sprawie wielkość pomocy została zdefiniowana dla projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom/maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie do 15 kwietnia 2017 r. Decyzja o wykreśleniu z treści zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r." skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Tymczasem art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE stanowi, że minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego Strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może m.in. skutkować zwiększeniem pomocy publicznej. Przepis ten należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej (wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia jego wykorzystania, i tym samym skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej).

Wyrokiem z 21 marca 2016 r. VI SA/Wa 2974/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) oddalił w całości skargę S. na ww. decyzję Organu. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), skutkiem uwzględnienia kasacji S. od tego wyroku, wyrokiem z 19 lipca 2017 r. II GSK 3905/16, uchylił zaskarżony wyrok WSA; ponadto NSA działając na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa) wydał orzeczenie reformatoryjne uchylając obie ww. decyzje Ministra Gospodarki, tj. zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2015 r. utrzymaną nią w mocy ww. decyzję z [...] maja 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd kasatora (S.), co do tego, że przepis art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.; dalej usdg) znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o SSE (zarzut nie zastosowania w sprawie tego przepisu i wydania decyzji sprzecznej z wnioskiem spółki S., pomimo niezałatwienia sprawy w terminie miesięcznym określonym w art. 35 § 3 in fine k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 in fine k.p.a., czyli rozstrzygnięcia sprawy, która została już rozstrzygnięta, został podniesiony w kasacji strony, przy czym strona sformułowała go na tle nierozpatrzenia w terminie miesiąca jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. pierwszoinstancyjnej decyzji z [...] maja 2015 r.). Jednakże w ocenie NSA fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy dotyczy tylko terminu załatwienia sprawy (rozpoznania tego wniosku) przez organ I instancji co oznacza, że instytucja ta w ogóle nie ma zastosowania w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Przepis art. 11 ust. 9 usdg odnosi się jedynie do wniosku strony inicjującego postępowanie. Trudno byłoby bowiem uznać, że organ odwoławczy rozstrzygnął wniosek strony na skutek uchybienia terminu na ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro w obrocie prawnym znajduje się już decyzja I instancji rozstrzygająca tenże wniosek. (por. też wyrok NSA z 20 kwietnia 2016 r. II GSK 2389/14).

Co do pozostałych zarzutów kasacyjnych NSA wskazał w szczególności, że głównym argumentem spółki S. o zmianę zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania było to, że wnioskowane przedłużenie nie doprowadzi do zwiększenia przyznanej pomocy publicznej. Kwestia konwersji zezwolenia nie była samodzielną podstawą wniosku o jego zmianę. Prawidłowa interpretacji pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej" jest najważniejszym elementem sporu w sprawie; zatem kluczowe jest w niej dokonanie prawidłowej wykładni zawartego w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (w myśl tego przepisu – minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej).

Zdaniem NSA argumentacja S., że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia w celu dostosowania go do przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o SSE (zgodnie z którym "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa"), nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, gdyż pomoc ta zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy - znajduje potwierdzenie w przepisach unijnych dotyczących przyznawania pomocy publicznej. Zgodnie bowiem z ust 1.2 pkt 20 lit. d) Wytycznych w sprawie pomocy regionalnej na lata 2014-2020 (2013/C 209/01) – data przyznania pomocy oznacza datę zobowiązania się w sposób prawnie wiążący przez państwo członkowskie do przyznania pomocy, na którą to datę można powołać się przed sądem krajowym. Wielkość pomocy publicznej została natomiast zdefiniowana w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404) i oznacza "wartość pomocy publicznej wyrażoną w kwocie pieniężnej lub intensywność pomocy publicznej wyrażoną jako stosunek wartości pomocy publicznej do kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą publiczną".

W przypadku w przypadku S., zdefiniowaną wyżej wielkością pomocy publicznej będzie wartość 75% kosztów kwalifikowanych poniesionych przez tę spółkę do 31 grudnia 2006 r., zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy zmieniającej z 2003 r. Wysokość pomocy publicznej przyznanej spółce jest wartością stałą i nie może ulec zmianie, ponieważ minął już termin ponoszenia kosztów kwalifikowanych. S. nabył zatem prawo do wykorzystania pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych w wysokości 75% wartości poniesionych kosztów kwalifikowanych. Wartość ta nie ulegnie zmianie, gdyż spółka S. nie wnosi o zmianę terminu ponoszenia kosztów kwalifikowanych (31 grudnia 2006 r), ani o zmianę intensywności pomocy (75%). Intencją wniosku spółki było tylko wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia strefowego, co nie wpływa na zwiększenie pomocy publicznej, a jedynie na czas i stopień jej wykorzystania, czego ustawodawca nie zabrania. Ustawodawca poprzez wartość pomocy publicznej odnosi się do ogólnej puli pomocy przyznawanej beneficjentowi w momencie udzielenia zezwolenia (w przypadku zezwoleń strefowych ostateczna kwota pomocy znana jest w momencie upływu terminu ponoszenia kosztów kwalifikowanych, co w przypadku S. nastąpiło 31 grudnia 2006 r.).

Ustawodawca nie odnosi się natomiast do wartości pomocy faktycznie otrzymanej i wykorzystanej przez beneficjenta, ta bowiem nie ma wpływu na przyznaną z góry kwotę, do której uprawnienia beneficjent nabył w momencie udzielenia mu zezwolenia strefowego. Wykorzystanie pomocy publicznej zależy bowiem od wielu czynników, w tym niezależnych od przedsiębiorcy, jak np. wysokość dochodu czy straty strefowej.

Organ w tej sprawie bezpodstawnie doprowadził do zrównania w skutkach przyznania pomocy publicznej (i zakazu jej zwiększania w formie zmiany zezwolenia) z wykorzystaniem pomocy publicznej (co jest poza zakresem tego ograniczenia i na co organ nie ma żadnego wpływu). Według NSA organ dokonuje błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, poprzez bezzasadne zrównanie pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana, i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych w tym przepisie. Pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy.

Maksymalna wielkość pomocy w przypadku skarżącej spółki została określona bezpośrednio w treści przepisów – na poziomie 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r. Skoro więc pomoc publiczna przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, organ bezpodstawnie zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już spółce S. pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej.

Zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE przyznana wysokość pomocy publicznej nie może ulec zwiększeniu. Nie wpłynie jednak na to zwiększenie zmiana okresu obowiązywania zezwolenia. Ustanowienie daty obowiązywania zezwolenia na koniec roku 2026 r. pozwoli jedynie wykorzystać przyznaną już spółce wysokość pomocy publicznej, nie spowoduje natomiast jej zwiększenia. Intencją przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE nie było bowiem ograniczenie wykorzystania pomocy publicznej, a jedynie uniemożliwienie zmiany wysokości limitu dostępnej puli pomocy publicznej. Organ dokonał błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", uznając je za równoznaczne z kwestią wykorzystania pomocy publicznej i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie o zachodzeniu w sprawie przesłanki negatywnej z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE uniemożliwiającej wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku spółki S., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania negatywnej decyzji.

Możliwość przedłużenia obowiązywania zezwolenia do końca okresu, na jaki ustanowiono [...] Specjalną Strefę Ekonomiczną, wynika z kolejnych nowelizacji ustawy o SSE, poczynając od ustawy zmieniającej z 2000 r. która zmieniła m.in. następujące przepisy: uchylony został art 16 ust. 9, który stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony, a art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o SSE otrzymał następujące brzmienie: "Art. 19. 1. Zezwolenie wygasa z upływem okresu na jaki ustanowiona została strefa, z zastrzeżeniem ust. 2, ust. 2 – zezwolenie wygasa w dniu wyczerpania przysługującego przedsiębiorcy zwolnienia, o którym mowa w art. 12 i spełnienia warunków określonych w zezwoleniu." Jednocześnie ww. ustawa zmieniająca zawierała w art. 5 przepis przejściowy zgodnie, z którym "Art. 5. 1. Przedsiębiorcy, którzy przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskali zezwolenia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 1, zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych wart. 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. 2. W zakresie zwolnień i preferencji podatkowych przysługujących przedsiębiorcom, o których mowa w ust. 1. stosuje się przepisy art. 12-14 i 19 ustawy wymienionej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy." Tym samym według tej ustawy do przedsiębiorców, których zezwolenia zostały wydane przed 2001 r., zastosowanie miał przepis art. 12 ustawy o SSE w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2001 r. Przepis ten przewidywał zasadniczo, że dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy na podstawie zezwolenia, mogą być całkowicie zwolnione z podatku dochodowego w okresie równym połowie okresu, na jaki ustanowiona została strefa, a po tym terminie w części nie przekraczającej 50% takich dochodów. Ponieważ jednak wprowadzono w tej ustawie przepis przejściowy (art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r.), tym samym doprowadziło to do powstania na terenie stref ekonomicznych dwóch odrębnych reżimów prawnych dla przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń udzielonych przed i po 1 stycznia 2001 r. Jako że była to sytuacja różnicująca sytuację przedsiębiorców, ustawodawca przeprowadzając kolejny etap harmonizacji dążył do ujednolicenia zasad prowadzenia działalności gospodarczej na terenie stref. Dlatego też, w celu ujednolicenia zasad korzystania z pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym na terenie specjalnych stref ekonomicznych, ustawą zmieniającą z 2003 r. dokonano ponownej zmiany przepisów strefowych. Celem nowelizacji było także dostosowanie polskiego prawa do regulacji unijnych. Narzędziem do przeprowadzenia ponownego ujednolicenia przepisów strefowych było m.in.: uchylenie art. 13 ustawy o SSE gwarantującego przedsiębiorcom niepogarszanie warunków korzystania ze zwolnień podatkowych oraz uchylenie w art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. z jednoczesnym wprowadzeniem do ustawy zmieniającej z 2003 r. art. 6 ust. 1, zgodnie z którym: "Przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 w miejsce przepisów art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r." Dodatkowo według ustawodawcy do tych sytuacji nie stosowało się jedynie art. 19 ust. 4 ustawy w nowym brzmieniu, co tylko potwierdza, że w pozostałym zakresie (a więc co do ust. 1) - tak. Ustawa zmieniająca z 2003 r. dała zatem przedsiębiorcom możliwość podjęcia decyzji, według jakich regulacji prawnych zamierzają korzystać z pomocy publicznej.

Spółka S. wnioskiem z 2005 r. wystąpiła do organu o zmianę zezwolenia oraz zdecydowała się na stosowanie nowych regulacji dotyczących korzystania z pomocy publicznej (zgodnych z regułami unijnymi). Ta sama ustawa jednocześnie uchylała art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. Oznacza to, że z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2003 r. przestały obowiązywać przepisy przejściowe ustawy zmieniającej z 2000 r., a więc także do tzw. "starych zezwoleń" (wydanych przed 1 stycznia 2001 r.) należało od tej daty stosować wszelkie regulacje ustawy zmieniającej z 2000 r., w tym przepis dotyczący wygaszania zezwoleń z upływem terminu, na jaki ustanowiona została specjalna strefa ekonomiczna (a więc najpierw do 31 grudnia 2020 r. następnie do 31 grudnia 2026 r.).

Spółka S. występując z wnioskiem o zmianę zezwolenia z [...] czerwca 1999 r., dobrowolnie zrezygnowała zatem z warunków prowadzenia działalności gospodarczej przyznanych jej w zezwoleniu na "starych zasadach", a wydanie decyzji zmieniającej miało tę rezygnacje jednoznacznie potwierdzić. Do spółki znalazły zastosowanie zasady ograniczania wysokości zwolnienia (limity dotyczące maksymalnej intensywności tej pomocy). Na podstawie wskazanych przepisów prawa powinny mieć do niej zastosowanie także te, które wprost w określają (w art. 19 ust. 1), że zezwolenie strefowe wygasa z chwilą upływu terminu na jaki ustanowiona została strefa. Skoro bowiem zezwolenia strefowe wydane przedsiębiorcom przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2000 r. przewidywały praktycznie całkowite zwolnienie od podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych na czas równy połowie okresu, na który ustanowiona zostały strefy ekonomiczne, oczywistym jest, że termin ważności zezwoleń stanowił wówczas jedyną przesłankę limitująca wielkość pomocy przyznanej przedsiębiorcom. Nie funkcjonowały wówczas takie pojęcia jak: intensywność pomocy, maksymalna wysokość wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, czy termin zakończenia realizacji inwestycji.

Na skutek jednak ustawy zmieniającej z 2003 r. i wprowadzenia maksymalnej kwoty kosztów inwestycji oraz maksymalnego terminu dla ich poniesienia, pozostawienie w zezwoleniach daty dziennej, po której zezwolenie miałoby wygasać, straciło jakiekolwiek racjonalne uzasadnienie.

W ww. okolicznościach wniosek spółki z 2 kwietnia 2015 r. miał w istocie charakter porządkujący i formalnie potwierdzający zaistniały stan faktyczny, a jego celem nie było uzyskanie pomocy publicznej w większym wymiarze niż ten już przyznany, a jedynie usystematyzowanie zasad korzystania z pomocy publicznej na podstawie Zezwolenia nr [...] z [...] czerwca 1999 r.

Dlatego – w ocenie NSA - błędna jest interpretacja przepisów zastosowana w sprawie przez organ (i zaaprobowana przez Sąd I instancji), prowadząca do nierównego traktowania beneficjentów, który z jednej strony otrzymują pomoc publiczną na jednakowych zasadach, podczas gdy z drugiej strony tylko niektórzy z nich mają możliwość jej efektywnego wykorzystania w pełnym okresie, na jaki została ustanowiona strefa, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o SSE. Oznacza to, że kierując się równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r., wnioskowana zmiana zezwolenia spółki powinna nastąpić niejako automatycznie, zmierza bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostali beneficjenci, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej.

Art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. wskazuje wprawdzie wprost, że we wniosku o konwersję zezwolenia można wnosić także o zmianę warunków zezwolenia - nie oznacza to jednak, że jest to jedyny tryb umożliwiający zmianę zezwoleń. Konwersja zezwolenia miała bowiem na celu zrównanie sytuacji przedsiębiorców i dopasowanie przepisów polskich do regulacji unijnych. Przedsiębiorcy, którzy wyrazili wolę na przekształcenie zezwolenia zrzekli się niejako praw nabytych w zakresie wysokości pomocy publicznej - sytuacja wielu przedsiębiorców mogła więc ulec pogorszeniu. Aby więc z jednej strony zachęcić przedsiębiorców do złożenia wniosku o konwersję, a z drugiej wynagrodzić im pogorszenie się ich sytuacji prawnej, w ust. 2 art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. ustawodawca przewiedział możliwość jednoczesnej zmiany zezwolenia w tym samym postępowaniu dotyczącym konwersji, w którym nie miały zastosowania rygorystyczne zasady zmiany zezwoleń określone w art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w ówczesnym brzmieniu (a zatem na preferencyjnych w porównaniu do ówczesnych przepisów zasadach). W szczególności zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej zmiana zezwolenia mogła dotyczyć zmiany w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych, co stanowiło wyjątek od obowiązujących wówczas regulacji. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w ówczesnym brzmieniu "Minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi. (...) Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1."

W tych uwarunkowaniach NSA wskazał, że możliwość zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. (a więc w trybie preferencyjnym, umożliwiającym zmianę elementów, których zmiana na podstawie przepisów ogólnych byłaby niemożliwa) miała stanowić pewną zachętę dla przedsiębiorców, aby zdecydowali się na dokonanie konwersji zezwolenia (a więc przyczynili się do dopasowania polskiego systemu prawnego do regulacji unijnych). Nie można jednak uznać, że w związku z ww. regulacją od momentu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o konwersję zezwolenia przedsiębiorcy ci niejako zrzekali się możliwości zmiany zezwolenia w późniejszym terminie (na podstawie przepisów ogólnych). Powyższy przepis nie wyłączał bowiem stosowania (poza postępowaniem dotyczącym konwersji zezwolenia) art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, a zatem nie wykluczał zmiany zezwolenia na zasadach ogólnych.

Z ww. powodów Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił kwestionowany wyrok Sądu I instancji, jak i rozpoznał skargę uchylając ww. decyzje Organu obydwu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.; nakazał przy tym Organowi - przy ponownym rozpoznaniu sprawy, tj. wniosku spółki o zmianę przedmiotowego zezwolenie – wziąć pod uwagę wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną w jego wyroku.

Akta administracyjne sprawy - po wydaniu przez NSA ww. wyroku (z 19 lipca 2017 r.) - doręczone zostały Organowi w dniu 12 września 2017 roku; wcześniej, bo 25 sierpnia 2017 r. NSA doręczył ten wyrok Organowi (por. dowody doręczenia na kartach 182 i 187 akt VI SA/Wa 2974/15).

W dniu [...] maja 2018 r. Organ - obecnie Minister Przedsiębiorczości i Technologii - działając w I instancji i będąc związanym na podstawie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku NSA z 19 lipca 2017 r. odmówił spółce S. zmiany ww. Zezwolenia nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (Strefy).

Organ odnotował stanowisko NSA, że dokonał w dotychczasowym postępowaniu błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE poprzez bezzasadne zrównanie pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych w tym przepisie, jak również związanie oceną prawną dokonaną przez NSA w zakresie zwiększenia pomocy publicznej. Wskazał jednak, że decyzje administracyjne wydawane w oparciu o ten przepis - dopuszczający możliwość zmiany zezwolenia -są decyzjami uznaniowymi, zatem możliwość zmiany zezwolenia ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny; organy administracji publicznej uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku.

Organ nadmienił dalej o problematyce specjalnych stref ekonomicznych, zmianach w przepisach regulujących tę problematykę, akcentując wejście w życie w dniu 6 stycznia 2015 r. nowelizacji ustawy o SSE z 2014 r., która spowodowała, że przedsiębiorców, bez względu na datę wydania zezwolenia, obowiązuje regulacja zawarta ww. artykule ustawy, zgodnie z którą minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %,

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej,

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art, 5 ust. 1 tej ustawy.

Organ uznał za błędne przyjęcie, że w wyniku zmian w przepisach dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych, do wszystkich zezwoleń, tj. zarówno wydanych przed 1 stycznia 2001 r., jak i po tej dacie, zastosowanie znajduje reguła zawarta w art. 19 ust. 1 ustawy o SSE, iż zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Zniesienie i nowelizacja przepisów, na postawie których wydano decyzję administracyjną, co do zasady nie ma bowiem bezpośredniego wpływu na byt prawny tej decyzji, ani jej moc wiążącą w czasie. Decyzja oraz wynikająca z niej norma indywidualna żyją niejako własnym życiem i są odporne na zmiany w zakresie ich determinant prawnych. Kolejne zmiany przepisów ustawy, przepisów wykonawczych oraz przepisy przejściowe, nie zawierają normy prawnej, mocą której ex lege zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie strefy wydane na czas oznaczony przekształciłyby się w zezwolenia na czas nieoznaczony; jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem wżycie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie.

Oceniając prawa i obowiązki przedsiębiorcy działającego w strefie uwzględnia się przepisy prawa, w tym regulacje dotyczące zasad i warunków korzystania ze zwolnienia od podatku dochodowego, obowiązujące w dniu wydania zezwolenia, chyba że późniejszy przepis szczególny dopuszczałby odstępstwo od tej zasady. Zasady korzystania ze zwolnienia podatkowego przez przedsiębiorców, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były niezgodne z unijnymi regułami dotyczącymi udzielania pomocy publicznej. Na mocy ustawy o zmianie ustawy o SSE z 2000 r. zdefiniowano nowe zasady udzielania pomocy publicznej w strefach, dostosowując je do zasad obowiązujących w Unii Europejskiej. Na mocy tej ustawy odstąpiono też od określania terminu ważności zezwolenia i zmieniono brzmienie przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o SSE, zgodnie z którym zezwolenie wygasało z upływem okresu, na jaki ustanowiona została strefa. Zasady te miały obowiązywać przedsiębiorców, którzy ulokują się w strefie począwszy od 2001 r. Mając na uwadze ochronę praw nabytych przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. i przepis art. 13 ustawy w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o SSE z 2000 r., stanowiący gwarancję niepogorszenia zwolnienia i preferencji w strefach, w ustawie o zmianie ustawy o SSE z 2000 r. w art. 5 wprowadzono regulację, zgodnie z którą przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane przed 2001 r. zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym na koniec 2000 r. i stosuje się do nich art. 12-14 i 19 tej ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Zatem zmiana zasad korzystania z pomocy publicznej w strefach będąca wynikiem ww. nowelizacji ustawy o SSE nie miała zastosowania do przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r.

W dalszym ciągu była więc grupa przedsiębiorców, którzy posiadali prawo do pomocy niezgodnej z acquis i warunki tej pomocy były przedmiotem negocjacji akcesyjnych, dla których podstawą były obowiązujące wówczas przepisy określające zasady funkcjonowania stref, zgodnie z którymi strefy miały istnieć do końca 2017 r., natomiast zezwolenia określały termin ich obowiązywania nie dłużej niż do końca istnienia strefy. W wyniku negocjacji przyjęto pokrywający się z okresem istnienia stref okres przejściowy, który został wpisany do załącznika IV do Traktatu akcesyjnego, do końca którego może być udzielana pomoc dla dużych przedsiębiorców w formie zwolnienia z podatku dochodowego, tj. do 31 grudnia 2017 r. Nowe zasady udzielania zwolnień podatkowych określone zostały w art. 5 tej ustawy i jest to jedyny przepis ustawowy określający zakres zwolnień podatkowych dla tej grupy przedsiębiorców. Jest to jednocześnie przepis, który wprowadza odstępstwo od zasady, że do przedsiębiorców działających w strefie na podstawie zezwolenia zastosowanie znajdują przepisy prawa, w tym zasady i warunki korzystania z pomocy publicznej obowiązujące w dniu wydania zezwolenia. W związku z określeniem w art. 5 ustawy o zmianie ustawy o SSE z 2003 r. nowych zasad korzystania z pomocy dla przedsiębiorców działających w oparciu o zezwolenie sprzed 2001 r., niezbędne było jednoczesne uchylenie przepisu art. 5 ustawy o zmianie ustawy o SSE z 2000 r., który miał gwarantować niepogorszenie zwolnienia i preferencji w strefach. Bez usunięcia gwarancji niepogorszenia praw do wsparcia "strefowego" trudno byłoby mówić o wprowadzeniu nowych, wynegocjowanych z Unią Europejską zasad, które niewątpliwie ograniczały wielkość dopuszczalnego wsparcia. Art. 5 ww. ustawy określa nowe zasady korzystania ze wsparcia ,strefowego", odwołując się przy tym - w zależności od wielkości przedsiębiorcy — do art. 12 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o SSE z 2003 r., ale nie odnosi się w żaden sposób do terminu ważności zezwolenia, w szczególności nie wskazuje, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu.

Konstrukcja instrumentu specjalnych stref ekonomicznych opierająca się na wyznaczeniu końcowego terminu ich funkcjonowania, a nie maksymalnego okresu korzystania z pomocy publicznej określonego np. w latach, prowadzi do sytuacji, że poszczególni przedsiębiorcy mają różny okres korzystania z pomocy. Ządając zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie przedsiębiorca oczekuje umożliwienia korzystania z pomocy publicznej do końca istnienia strefy (w obecnym stanie prawnym jest to 31 grudnia 2026 r.), a więc przez ponad 27 lat, licząc od daty wydania zezwolenia, przedsiębiorca, który "wejdzie do strefy" w 2016 r. mógłby skorzystać z pomocy przez maksymalnie 10 lat. Forma pomocy, a więc zwolnienie dochodów osiągniętych w strefie od podatku dochodowego także ma wpływ na faktyczny czas korzystania z pomocy publicznej. Osiąganie straty z działalności gospodarczej, np. w wyniku wahań koniunktury, czy niekorzystnych zmian w danej branży przekłada się na brak możliwości skorzystania z pomocy i odpowiednie skrócenie okresu korzystania ze zwolnienia podatkowego. Nie oznacza to jednak, że zastosowanie takich rozwiązań w przypadku tego instrumentu wsparcia prowadzi do nierówności przedsiębiorców wobec prawa. Ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej obciąża wyłącznie podatnika i nie można go przerzucać na Skarb Państwa. Zezwolenie strefowe nie jest zezwoleniem reglamentującym działalność gospodarczą, jak inne zezwolenia, koncesje czy licencje, lecz stanowi podstawę do korzystania z pomocy publicznej (regionalnej) w formie zwolnienia podatkowego.

Posiadanie zezwolenia jest konieczne, aby móc skorzystać z pomocy publicznej oferowanej w strefie. Organ nie zgadza się w tej sytuacji z twierdzeniem, że określenie w zezwoleniu terminu jego obowiązywania na podstawie konkretnego przepisu ustawy o SSE (art. 16 ust. 9 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r.) stanowi ograniczenie wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP. Termin ważności zezwolenia determinuje jedynie okres korzystania z pomocy publicznej, która uprzywilejowuje przedsiębiorców strefowych wobec innych przedsiębiorców działających poza strefą lub w strefie bez zezwolenia, zobowiązanych do opodatkowania swoich dochodów na zasadach ogólnych. Pomoc publiczna, jako selektywny transfer zasobów skierowany do konkretnego przedsiębiorcy lub grupy przedsiębiorców skutkuje przysporzeniem na rzecz konkretnego podmiotu na warunkach korzystniejszych niż rynkowe i może potencjalnie wpływać na zachwianie równości i konkurencji między przedsiębiorcami.

W przedmiotowej sprawie istotne jest, że sporne Zezwolenie nr [...] zostało wydane pod rządami ustawy o SSE, w brzmieniu obowiązującym do końca 2000 r., w której art. 16 ust. 9 stanowił. ze zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Ustawa o zmianie ustawy o SSE z 2000 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., wprawdzie wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności, ale zmiana ta, podobnie jak zmiany ustawy w kolejnych latach, nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy spełnione zostały przesłanki zmiany Zezwolenia. Na dzień jego wydania, tj. [...] czerwca 1999 r., istniała podstawa prawna zobowiązująca do wskazania w Zezwoleniu nr [...] terminu jego obowiązywania. Zezwolenie zostało wydane na podstawie i w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy o SSE.

Według Organu w ramach niniejszego postępowania nie miała miejsca fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Punktem odniesienia jest tu ww. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2017 r. II GSK 3905/16, zgodnie z którym fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy dotyczy tylko terminu załatwienia sprawy przez organ I instancji, co oznacza, że instytucja ta w ogóle nie ma zastosowania w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Przepis art. 11 ust. 9 usdg odnosi się jedynie do wniosku strony inicjującego postępowanie. Odnosząc ocenę prawną NSA do rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że rzeczywiście jest na etapie rozpatrywania wniosku inicjującego postępowanie, ale jest to de facto ponowne rozpatrzenie sprawy, która a już została (wcześniej) rozpatrzona, a decyzja została wydana w terminie. Etap, na którym ewentualnie możliwe jest przyjęcie wystąpienia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku został już zakończony.

Pismem z dnia 4 czerwca 2018 r. S. wystąpił do Ministra Przedsiębiorczości z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając ww. decyzji naruszenie:

- art. 11 ust. 9 usdg w związku z art. 196 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej z dnia 6 marca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 650) w związku z 35 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wnioskiem przedsiębiorcy pomimo niezałatwienia sprawy w terminie miesięcznym określonym w art. 35 § 3 k.p.a., czyli rozstrzygnięcie sprawy, która została rozstrzygnięta, choć zgodnie z wyrokiem NSA z 19 lipca 2017 r. II GSK 3905/18, którym Organ jest związany, tzw. fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy ma zastosowanie w sprawach dot. zmian zezwolenia na gruncie ustawy o SSE,

- art. 127 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 188 p.p.s.a., w zw. z art. 193, w zw. z art, 153 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 9 usdg w zw. z art. 196 ust. 3 ww. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej z dnia 6 marca 2018 r., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że:

- ponowne rozpoznanie sprawy, tj. wniosku S. o zmianę zezwolenia po uchyleniu decyzji Organu l i II instancji należy rozumieć jak ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., a w konsekwencji przyjęcie na podstawie powyższego błędnego wniosku, że w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia toczącym się po wyroku NSA z 19 lipca 2017 r. II GSK 3905/18 nie może mieć zastosowania fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy z art. 11 ust. 9 usdg,

podczas gdy:

- ww. wyrokiem NSA uchylono decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzja Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., w związku z czym decyzje zostały wyeliminowane z obiegu prawnego, a Organ I instancji został zobligowany do wydania nowej decyzji w sprawie Tym samym ponowne wydanie decyzji w tym trybie nie może być zrównane z ponownym rozpatrzeniem sprawy z art. 127 § 3 k.p.a., które ma charakter odwoławczy i dokonywane jest przez organ II instancji,

- od decyzji wydanej przez Organ w dniu [...] maja 2018 r. wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, na co Organ sam wskazał w treści pouczenia, prawnie niemożliwym jest zatem złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od - jak twierdzi Organ - ponownego rozpatrzenia sprawy,

- a zatem Organ rozpatrujący sprawę po wydaniu wyroku NSA działa de facto od nowa, co oznacza, że przy wydawaniu nowej decyzji zastosowanie znajduje także art. 11 ust. 9 usdg, a organ naruszył tym samym zasadę dotyczącą związania organu oceną prawna dokonaną przez NSA.

Ponadto S. "z ostrożności procesowej" zarzucił też ww. decyzji Organu naruszenie:

- art. 35 § 3 k.p.a. w związku art. 36 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a., poprzez przekroczenie ustawowego miesięcznego terminu załatwienia sprawy, a przy przyjęciu, że sprawa jest szczególnie skomplikowana przekroczenie terminu dwumiesięcznego oraz uchybienie obowiązkowi zawiadomienia w przewidzianym prawnie terminie o uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną i przyczynach zwłoki oraz podania nowego terminu załatwienia sprawy, tj. przez wydanie decyzji po ponad 8 miesiącach od rozpoczęcia biegu terminu od załatwienia sprawy przez Organ, a więc prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób przewlekły.

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 196 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 2 pazdziernika 2003 r. o zmianie ustawy o SSE w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o SSE w zw. z art. 6 ust 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o SSE z 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 pazdziernika 1994 r. o SSE poprzez zignorowanie przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. wyroku NSA w zakresie tzw. konwersji zezwolenia i przyjęcie (wbrew stanowisku przyjętym w wyroku NSA). Że zmiany przepisów. jakie miały miejsce w ustawie o SSE na przełomie ostatnich lat nie powodują, że do tzw. "starych" przedsiębiorców. którzy dokonali zmiany zezwoleń na podstawie ustawy o zmianie ustawy o SSE z 2003 r. zastosowanie powinny znaleźć automatycznie wszystkie nowe regulacje, w tym dotyczące terminu obowiązywania zezwoleń,

- art. 75 w zw. z art. 12 i art. 8 k.p.a., poprzez dopuszczenie jako dowodu w sprawie pisma Dyrektora Departamentu Monitorowania Pomocy Publicznej Urzędu Ochrony Konsumentów i Konkurencji (UOKiK) z dnia 27 pazdziernika 2017 r., podczas gdy pismo to nie dotyczy konkretnie sprawy S. i zawiera jedynie ogólne stwierdzenia, a przez to nie przyczynia się do wyjaśnienia sprawy,

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i nie budzący zaufania uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez :

- zignorowanie wytycznych wskazanych w wyroku NSA,

- brak jakichkolwiek informacji odnośnie statutu i terminu rozpatrzenia sprawy pomimo szeregu pism do organu oraz prób kontaktu,

- powołanie nowych przyczyn decyzji odmownej, choć stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie od dnia złożenia wniosku o zmianę Zezwolenia, a Organ I instancji wydając decyzję po raz pierwszy nie wskazywał na wątpliwości powołane w Decyzji Nr [...],

- art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieposługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy oraz niezałatwienie sprawy niezwłocznie, pomimo iż nie wymagała ona zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień i mogła być rozpatrzona w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane organowi, w szczególności w związku z jednoznacznymi wytycznymi z wyroku NSA.

S. zarzuciła też ww. decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

- art. 3 ustawy o zmianie ustawy o SSE z 2003 r. w zw. z art. 5 stawy o zmianie ustawy o SSE z 2000 r. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o SSE z 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o SSE poprzez jego niezastosowanie w sprawie i pominięcie faktu, że zmiany przepisów strefowych miały na celu doprowadzenie ujednolicenia zasad prowadzenia działalności na terenie stref ekonomicznych przez przedsiębiorców, a tym samym do skorelowania okresu korzystania z zezwolenia z okresem, na jaki ustanowiono strefy, gdyż na podstawie ustawy o zmianie ustawy o SSE z 2000 r. ustawodawca wyeliminował możliwość wydawania zezwoleń na czas określony (ograniczając je jedynie terminem, na jaki ustanowione zostały strefy, a na mocy art. 3 ustawy o zmianie ustawy o SSE z 2003 r. uchylony został przepis przejściowy zawarty w art. 5 ustawy o zmianie ustawy o SSE z 2000 r., a spółka S. (wnosząc o zmianę Zezwolenia) zdecydowała się na stosowanie wobec niej tzw. nowych regulacji dot. korzystania z pomocy publicznej, w związku z czym do spółki powinny mieć zastosowanie analogiczne zasady, jak do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie po dniu wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o SSE z 2000 r., w tym w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia,

- art. 22 Traktatu akcesyjnego, w zakresie wymienionych środków pomocowych oraz okresu ich obowiązywania wyrażonych w pkt 3 "Polityka konkurencji"(...), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w związku z tym, że pomoc w strefach na podstawie zezwoleń miała obowiązywać do końca 2017 r. nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy Zezwolenia zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy bez jednoczesnego naruszenia traktatu akcesyjnego, pomimo że jak organ sam przyznał "jakkolwiek w załączniku Xll Traktat akcesyjny nie określa daty granicznej korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia (... )", a jednocześnie strefy były wydłużane, najpierw do 2020 r., a następnie do 2026 r., za zgodą Komisji, co notyfikowane było przez państwo polskie; także opinia UOKiK z 27 października 2017 r., na którą Organ powołuje się w decyzji, nie przesądza o niezgodności ww. zmiany z Traktatem akcesyjnym (nie formułuje takiego wniosku), a wyraża wyłącznie bliżej niesprecyzowaną obawę, niepopartą merytoryczną argumentacją wskazując, że "wydaje się, że zgoda na wnioskowaną przez przedsiębiorców zmianę polegającą na wykreśleniu z zezwolenia terminu ich obowiązywania, mogłaby nie uwzględniać zapisu wynikającego bezpośrednio z Traktatu akcesyjnego oraz zobowiązań podjętych w trakcie negocjacji akcesyjnych."

- art. 24 Traktatu akcesyjnego w zakresie zasad Polityki Konkurencji wyrażonych w pkt 5 załącznika Xll (...), poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu. iż data graniczna korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia to koniec 2017 r.,

- art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, w brzmieniu obowiązującym do 4 sierpnia 2008 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym do 4 sierpnia 2008 r. ma zastosowanie do sytuacji spółki S., co skutkowało błędną oceną przesłanek stanowiących zmiany Zezwolenia i przyjęciem, że dla możliwości zmiany Zezwolenia istotne jest istnienie "okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy", podczas gdy w sprawie zastosowanie ma art. 19 ust, 4 ustawy o SSE w brzmieniu aktualnie obowiązującym,

- art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym aktualnie, poprzez wydanie decyzji odmownej z powołaniem się na szeroko rozumiane uznanie administracyjne, z pominięciem faktu, że uznanie to ograniczone jest przesłankami negatywnymi określonymi w ww. ustawie, które w niniejszej sprawie nie zaistniały.

Decyzją z [...] września 2018 roku Minister Przedsiębiorczości i Technologii utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia z dnia [...] maja 2018.

Odnosząc się do zarzutów dot. naruszenia art. 11 ust. 9 usdg Organ ponownie stwierdził, że w ramach niniejszego postępowania nie miała miejsca fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Obecnie organ jest na etapie rozpatrywania wniosku inicjującego postępowanie, ale jest to ponowne rozpatrzenie sprawy; etap, na którym ewentualnie możliwe jest przyjęcie wystąpienia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku został już w sprawie zakończony, zatem zarzut naruszenia wskazanego przepisu jest bezprzedmiotowy. Warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim jednak – według Organu – "błędnie zostało przyjęte, iż w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia ma zastosowanie art. 11 ust. 9 usdg, zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy (...)"; nie jest bowiem możliwe rozciągnięcie zastosowania regulacji przewidzianych w usdg w zakresie postępowań wszczętych na wniosek przedsiębiorcy, których przedmiotem jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, a to z uwagi na brak wyraznego odesłania w ustawie o SSE do przepisów usdg w zakresie tych postępowań. Postanowienia ustawy SSE stanowią lex specialis w stosunku do usdg, co potwierdzają przepisy obu ustaw w częściach poświęconych zakresowi ich zastosowania.

W dalszej części uzasadnienia Organ – akcentując, że zezwolenie na działalność w strefie nie jest formą reglamentowania działalności gospodarczej, a jedynie uprawnia przedsiębiorcę, który zrealizuje na jej terenie inwestycję, do skorzystania z pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku dochodowego - odniósł się do pozostałych zarzutów wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, w swojej istocie powtarzając wcześniejszą argumentację, która legła u podstaw decyzji I – instancyjnej Organu z [...] maja 2018 r. i została wyżej omówiona.

Na tle zarzutu zignorowania oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. wyroku NSA z 19 lipca 2017 r. w zakresie tzw. konwersji zezwolenia i przyjęcia (wbrew stanowisku przyjętym w wyroku NSA), że zmiany przepisów, jakie miały miejsce w ustawie o SSE na przełomie ostatnich lat nie powodują, że do tzw. "starych" przedsiębiorców, którzy dokonali zmiany zezwoleń na podstawie ustawy o zmianie ustawy o SSE z 2003 r. zastosowanie powinny znaleźć automatycznie wszystkie nowe regulacje, w tym dotyczące terminu obowiązywania zezwoleń, Organ podniósł, że "związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania". Wobec stwierdzenia w wyroku NSA błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SEE poprzez bezzasadne zrównanie (przez Organ) pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana Zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych w tym przepisie, Organ będąc związany tą oceną rozpatrzył ponownie wniosek strony z 2 kwietnia 2015 r. w trybie art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, zgodnie z którym minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %,

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej.

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Działając w granicach uznania administracyjnego. które wyznacza ten przepis Organ "dokładnie przeanalizował ponownie argumenty oraz ocenił dowody uznając, że nie mogą one stanowić podstawy do zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie". Uwzględnił również interes społeczny. Dalej organ powtórzył wcześniejszą swoją argumentację objętą decyzją I – instancyjną na temat skutków uzyskania przez stronę Zezwolenia w dniu [...] czerwca 1999 r., a więc pod rządzami ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Przepis art. 16 ust. 9 tej ustawy - wówczas obowiązujący - stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony, czego konsekwencją było ustalenie terminu obowiązywania Zezwolenia nr [...] do dnia 15 kwietnia 2017 r. Podkreślił też m.in., że zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej (por. pełną treść zaskarżonej decyzji z [...] września 2018 r. w zestawieniu z tożsamą argumentacją co do meritum sprawy zawartą w poprzedzającej ją decyzji I instancji z [...] maja 2018 r. – w aktach administracyjnych sprawy).

S. wniósł skargę do Sądu od powyższej decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (Organu) domagając się jej uchylenia w całości, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji z [...] maja 2018 r. oraz zobowiązanie Organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego. Ponadto w skardze zawarto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący S. zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 11 ust. 9 usdg w zw. z art. 196 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej z dnia 6 marca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 650) w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Organ do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA w zakresie stosowania w postępowaniach z wniosku o zmianę zezwolenia art. 11 ust. 9 usdg, a w konsekwencji poprzez niezastosowanie art. 11 ust. 9 usdg ze względu na nieprawidłowe stwierdzenie, że w niniejszej sprawie w zakresie postępowania prowadzonego przez Organ I instancji nie znajduje zastosowania tzw. fikcja pozytywnego rozpatrzenia sprawy, podczas gdy:

- art. 11 ust. 9 usdg znajduje zastosowanie także do spraw przedsiębiorców z wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej,

- co zostało potwierdzone w wyroku NSA z 19 lipca 2017 r. wydanym w sprawie S. II GSK 3905/18, którym Organ jest związany (gdzie zostało wyraźnie stwierdzone, że tzw. fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy ma zastosowanie w sprawach dot. zmian zezwolenia na gruncie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych),

- a Organ I instancji wydał decyzję po ponad 8 miesiącach od momentu wszczęcia postępowania (tj. od dnia doręczenia akt organowi), a zatem przekroczone zostały terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a.,

- uznać zatem należy, że Zezwolenie zostało zmienione, a Organ wydając inną decyzję (niezgodną z wnioskiem) rozstrzygnął sprawę, która została już raz rozstrzygnięta,

a w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy, która została już rozstrzygnięta;

ponadto S. z ostrożności procesowej zarzucił naruszenie przepisów:

2. art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 12 oraz z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez pominięcie, że doszło do przekroczenia przez Organ i instancji ustawowego miesięcznego terminu załatwienia sprawy, a przy przyjęciu, że sprawa jest szczególnie skomplikowana przekroczenie terminu dwumiesięcznego oraz pominięcie, że doszło do uchybienia przez Organ I instancji obowiązkowi zawiadomienia spółki S. o uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną i przyczynach zwłoki oraz podania nowego terminu załatwienia sprawy, pomimo iż Organ I instancji wydał decyzję po ponad 8 miesiącach od rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy,

3. art. 35 § 3 w zw. z art. 36 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie przez Organ II instancji terminu na załatwienie sprawy w terminie miesięcznym od dnia otrzymania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż od dnia złożenia wniosku do dnia wydania przedmiotowej decyzji minęły ponad 3 miesiące,

4. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o SSE poprzez niezastosowanie się przez Organ do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA w szczególności w zakresie tzw. konwersji zezwolenia i przyjęcie (wbrew stanowisku przyjętym w wyroku NSA), że zmiany przepisów, jakie miały miejsce u ustawie o SSE na przełomie ostatnich lat nie powodują, że do tzw. "starych" przedsiębiorców, którzy dokonali zmiany zezwoleń na podstawie ustawy zmieniającej z 2003 r. zastosowanie powinny znaleźć automatycznie wszystkie nowe regulacje, w tym dotyczące terminu obowiązywania zezwoleń, podczas gdy powyższe wynika wprost z wyroku NSA,

5. art. 75 w zw. z art. 12 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dopuszczenie przez Organ I instancji jako dowodu w sprawie pisma Dyrektora Departamentu Monitorowania Pomocy Publicznej Urzędu Ochrony Konsumentów i Konkurencji z dnia 27 października 2017 r. (pismo UOKiK), oraz przez Organ II instancji pisma Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji KE z 16 lipca 2018 r. nr [...] {dalej: "Stanowisko DG"), podczas gdy pisma te nie dotyczą konkretnie sprawy spółki i zawierają jedynie ogólne stwierdzenia, a przez to nie przyczyniają się w żaden sposób do wyjaśnienia sprawy Spółki i spowodowały jedynie przedłużenie postępowania,

6. art. 8 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez pominięcie, że Organ I instancji prowadził postępowanie, jak również prowadzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Organ Il instancji w sposób przewlekły oraz w szczególności poprzez

- nieuwzględnienie wytycznych i oceny prawnej wynikających z wyroku NSA, którymi Organ jest związany,

- powoływanie nowych przyczyn decyzji odmownej, choć stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ jakiejkolwiek zmianie od dnia złożenia wniosku o zmianę Zezwolenia nr [...],

7. art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieposługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy oraz niezałatwienie sprawy niezwłocznie, pomimo iż nie wymagała ona zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień i mogła być rozpatrzona w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane Organowi, w szczególności w związku z jednoznacznymi wytycznymi z wyroku NSA,

8. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę sprawy oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego, mimo jasnych i wyłącznych przesłanek wskazanych w art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, które wskazują kiedy zmiana zezwolenia jest niedopuszczalna,

9. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I Instancji, podczas gdy z uwagi na wskazane w zarzutach i treści skargi naruszenia prawa procesowego i materialnego, mające wpływ na wynik sprawy Decyzja winna zostać uchylona.

W dalszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy o SSE poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie, że zmiany przepisów strefowych miały na celu doprowadzenie do ujednolicenia zasad prowadzenia działalności na terenie stref ekonomicznych przez przedsiębiorców, a tym samym do skorelowania okresu korzystania z Zezwolenia z okresem, na jaki ustanowiono strefy, gdyż:

- na podstawie ustawy zmieniającej z 2000 r ustawodawca wyeliminował możliwość wydawania zezwoleń na czas określony (ograniczając je jedynie terminem, na jaki ustanowione zostały strefy ekonomiczne),

- a na mocy art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. uchylony został przepis przejściowy zawarty w art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r., a spółka (wnosząc o zmianę Zezwolenia nr [...]) zdecydowała się na stosowanie wobec niej tzw. nowych regulacji dot. korzystania z pomocy publicznej,

- w związku z czym do Spółki powinny być stosowane analogiczne zasady, jak do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2000 r, w tym w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia,

2. art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 sierpnia 2008 r poprzez zastosowanie przez Organ I instancji ww. przepisu i przyjęciu, iż przepis art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 sierpnia 2008 r. ma zastosowanie do sytuacji spółki; co skutkowało błędną oceną przesłanek stanowiących podstawę zmiany zezwolenia i przyjęciem, że dla możliwości zmiany zezwolenia istotne jest istnienie "okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy," podczas gdy w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o zmianę Zezwoleni,

3. art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o zmianę Zezwolenia poprzez wydanie decyzji odmownej z powołaniem się na szeroko rozumiane uznanie administracyjne, z pominięciem faktu, że ww. uznanie ograniczone jest przesłankami negatywnymi określonymi w ww. ustawie, które w niniejszej sprawie nie zaistniały,

4. art. 22 (...) Traktatu akcesyjnego w zakresie wymienionych środków pomocowych wyrażonych w punkcie 3 "Polityka konkurencji" ustępu pierwszego załącznika nr IV (wykaz, o którym mowa w art. 22 Aktu Przystąpienia: Polska) do Traktatu akcesyjnego, poprzez błędne przyjęcie, iż załącznik IV do Traktatu akcesyjnego obejmuje swym zakresem także pomoc przyznaną spółce, i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana zmiana byłaby niezgodna z Traktatem, podczas gdy w Załączniku tym wskazane zostały jedynie programy pomocowe uznane za tzw. istniejące środki pomocowe, które obejmowały swoim zakresem jedynie przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2001 r. (a w konsekwencji nie obejmowały starych zezwoleń) oraz przyjęcie, że data graniczna korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia to 2017 r. ;

5. art. 24 Traktatu akcesyjnego w zakresie zasad Polityki Konkurencji wyrażonych w punkcie 5 załącznika nr XII (wykaz, o którym mowa w art. 24 Aktu Przystąpienia) do Traktatu akcesyjnego, poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż data graniczna korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia to koniec 2017 r i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana zmiana byłaby niezgodna z Traktatem, pomimo że:

- jak Organ sam przyznał cyt. "jakkolwiek w załączniku XII Traktat akcesyjny nie określa daty granicznej korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia (..)",

- na żadnym etapie przedmiotem negocjacji akcesyjnych nie był termin obowiązywania stref ekonomicznych, czy też termin na jaki udzielane są zezwolenia strefowe,

- a ponadto zmiana terminu Zezwolenia nie stoi w sprzeczności z ustalonymi w ramach Traktatu akcesyjnego zasadami ograniczeń dotyczących wysokości pomocy udzielanej (tj. maksymalnego jej progu).

W obszernym uzasadnieniu skargi S. rozwinął argumentację na temat podniesionych zarzutów – por. treść skargi w aktach administracyjnych sprawy; m.in. uzasadniając pierwszy z przytoczonych wyżej zarzutów skarżący wskazał, że Organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem ustawowych terminów na rozpatrzenie sprawy, na co nie zwrócił uwagi Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Akta administracyjne sprawy doręczone zostały Organowi w dniu 12 września 2017 r, zatem decyzja powinna zostać wydana nie później niż do dnia 12 października 2017 r.; tymczasem postępowanie w I instancji trwało ponad 8 miesięcy, a Organ nie poinformował Spółki o przedłużeniu postępowania administracyjnego, ani o przyczynach takiej zwłoki.

Zdaniem skarżącego powyższe ma kluczowe znaczenie w szczególności w kontekście treści art. 11 ust. 9 usdg (w zw. z art. 196 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców), który stanowi, że jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. NSA w ww. wyroku z 19 lipca 2017 r., który zapadł w przedmiotowej sprawie wskazał, że przepis art. 11 ust 9 usdg znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.

Odnosząc się do kwestii możliwości zastosowania fikcji pozytywnego załatwienia sprawy w postępowaniu przed organem I instancji, do którego doszło w wyniku uchylenia decyzji I instancji przez sąd administracyjny skarżący w pierwszej kolejności przytoczył pogląd wyrażony przez Ministra Przedsiębiorczości – fikcja nie może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż Organ de facto ponownie rozpatruje sprawę, a fikcja nie ma zastosowania w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odnosząc się do ww. poglądu S. podkreślił, że NSA faktycznie w wyroku z dnia 19 lipca 2017 r. wykluczył stosowanie fikcji pozytywnego rozpoznania sprawy w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, niemniej jednak jak wynika wprost z uzasadnienia ww. wyroku, chodzi tu wyłącznie o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. Jak zaś Organ sam wskazuje w zaskarżonej decyzji, rozpatrzenie sprawy w I instancji w niniejszym postępowaniu nie następowało w trybie art. 127 § 3 k.p.a.

NSA w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że niemożność zastosowania fikcji pozytywnego załatwienia sprawy dot. jedynie procedur o charakterze odwoławczym. Zasada dorozumianej zgody, o której mowa w art. 11 ust. 9 ustawy usdg nie może dotyczyć takich postępowań ponieważ "trudno byłoby bowiem uznać, że organ odwoławczy rozstrzygnął wniosek strony na skutek uchybienia terminu na ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro w obrocie prawnym znajduje się już decyzja I instancji rozstrzygająca tenże wniosek."

Takie stanowisko zdaniem skarżącego jest uzasadnione, gdyż w przypadku rozpatrywania sprawy przez Organ II instancji, decyzja Organu I instancji choć nie jest jeszcze ostateczna, to jednak nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem zastosowanie fikcji pozytywnego rozpoznania sprawy mogłoby spowodować istnienie w obrocie dwóch decyzji w tej samej sprawie.

Z zupełnie jednak odmienną sytuacją mamy do czynienia w przypadku ponownego rozpatrywania sprawy przez Organ I instancji (a nie jak to ma miejsce w trybie z art. 127 § 3 k.p.a.) po wydaniu wyroku NSA uchylającego wcześniejsze decyzje w sprawie.

Przede wszystkim NSA uchylił decyzję zarówno I jak i II instancji - zatem decyzje te nie znajdują się już w obrocie, a przedmiotowe postępowanie należy rozpatrywać jak rozpatrzenie wniosku inicjującego postępowanie; bieg terminów do załatwienia sprawy rozpoczął się z dniem 12 września 2017 r. Przepisy prawa nie różnicują sytuacji rozpoznawania wniosku od rozpoznawania wniosku po wcześniejszym uchyleniu decyzji Organu przez sąd, a zatem nie znajduje żadnego uzasadnienia stwierdzenie o "ponownym rozpatrzeniu sprawy" jako rozpoznawaniu sprawy w trybie odwoławczym w I instancji. Przy rozpatrywaniu wniosku S. na skutek uchylenia wcześniejszych decyzji, sprawa de facto trafia ponownie do rozpoznania przez Organ I instancji, stąd zastosowanie mają do tego postępowania przepisy dot. rozpatrywania spraw - w tym art. 35 k.p.a. oraz art. 11 ust. 9 usdg. Jedyną różnicą pomiędzy całkiem nowym postępowaniem, a postępowaniem prowadzonym wskutek uchylenia decyzji przez sąd jest to, że Organ związany jest oceną prawną dokonaną przez sąd w konkretnej sprawie.

Według skarżącego brak jest przeciwwskazań, aby przy rozpatrywaniu sprawy przez Organ I instancji po uchyleniu wcześniejszych decyzji przez Sąd nie mogła mieć zastosowania fikcja pozytywnego rozpoznania sprawy. Organ zajmując się wnioskiem de facto od nowa zobowiązany jest do wyjaśnienia sprawy, przestrzegania tych samych przepisów i zasad, jakie miały miejsce przy pierwotnym zajmowaniu się wnioskiem. W przeciwnym wypadku Organ I instancji rozpatrując sprawę po uchyleniu wcześniejszych decyzji znajdowałby się w bardziej uprzywilejowanej sytuacji, niż przy rozpatrywaniu sprawy po raz pierwszy, a obywatel pozbawiony zostałby podstawowych gwarancji ustawowych.

Skarżący wskazał w tym kontekście na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 1786/14, z którego wynika zasadność stosowania fikcji pozytywnego załatwienia sprawy w sytuacji uchylenia aktu administracyjnego przez sąd (orzeczenie dot. interpretacji podatkowej) oraz na zasadność przyjęcia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia i uznania, że została wydana decyzja zgodna z wnioskiem; wydanie jakiejkolwiek przeciwnej decyzji nie powinno być możliwe, stanowiłoby bowiem rozstrzygnięcie sprawy już rozstrzygniętej.

Z ww. powodu w ocenie skarżącego sprawa została zakończona pozytywnym dla niego rozstrzygnięciem, a Organ nie powinien wydawać decyzji negatywnej.

Minister Przedsiębiorczości i Technologii w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości; podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie podkreślając, że etap na którym możliwe byłoby zastosowanie art. 11 ust. 9 usdg, tj. fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku został już zakończony wskutek wydania decyzji przez Ministra Gospodarki w dniu [...] maja 2015 r. Z kolei Minister Przedsiębiorczości i Technologii, rozpoznając wniosek S. - po orzeczeniu NSA - miał na uwadze fakt, że sprawa trafiła do tego organu po sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej, a zatem po etapie do którego odnosi się instytucja z art. 11 ust. 9 usdg.

Ponadto Organ przedstawił obszerną polemikę z wiążącym go w przedmiotowej sprawie poglądem prawnym NSA dotyczącym możliwości zastosowania art. 11 ust. 9 usdg w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych. ////////

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I – instancyjna Organu nie mogą zostać uznane – w świetle uzasadnionych zarzutów skargi – za odpowiadające obowiązującemu prawu. W procesie subsumpcji okoliczności stanu faktycznego sprawy pod mające w niej zastosowanie przepisy prawa Organ nie dostosował się bowiem w wymaganym zakresie do ww. wyroku NSA z 19 lipca 2017 r. II GSK 3905/16, którym był związany. Stosownie bowiem do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może w szczególności dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. Obowiązek podporządkowania się tej ocenie przez organ administracji, jak i sąd, rozpatrujący sprawę ponownie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie między datą wyrokowania przez NSA, a datą podjęcia przez Organ zaskarżonej decyzji żadne tego typu zmiany – co jest poza sporem - nie zaszły; Organ obowiązany był zatem rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu tego wyroku, bacząc że naruszenie tego obowiązku powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wskazanym wyrokiem z 19 lipca 2017 r. NSA uchylił ww. decyzje Organu z powodu wydania ich z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (w podstawie prawnej rozstrzygnięcia NSA wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). NSA sprecyzował te naruszenia (wyżej cytowane w części wstępnej uzasadnienia) dokonując wiążącej Organ wykładni zastosowanych przepisów i wyznaczając przez to kierunek ostatecznego załatwienia sprawy. Tymczasem Organ, mimo podkreślanego w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia związania wyrokiem NSA z 19 lipca 2017 r., w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, nie zmienił swojego stanowiska w kwestii odmowy skarżącemu wnioskowanej zmiany ww. Zezwolenia nr [...] z [...] czerwca 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Strefy poprzez wykreślenie wskazanego w nim terminu obowiązywania Zezwolenia (do dnia 15 kwietnia 2017 r.), co miałoby skutkować jego ważnością na obecnych zasadach zezwoleń na prowadzenie działalności w strefach, czyli do czasu funkcjonowania Strefy. Na możliwość przedłużenia obowiązywania Zezwolenia, do końca okresu na jaki ustanowiono [...] Specjalną Strefę Ekonomiczną, wynikającą z kolejnych nowelizacji ustawy o SSE, NSA wskazał w sposób jednoznaczny w uzasadnieniu ww. wyroku z 19 lipca 2017 r. (por. to uzasadnienie i przytoczenie jego argumentacji w części wstępnej tego uzasadnienia) dokonując w tym względzie precyzyjnej analizy przepisów objętych tymi nowelizacjami, która do prowadziła do tej konkluzji. Jest to analiza pełna, wyczerpująca istotę zagadnienia, tak że nie ma potrzeby jej powtarzania, poza odnotowaniem akcentowanego już wyżej związania nią i wynikającymi z niej wnioskami Organu i Sądu obecnie rozpoznającego sprawę. Podkreślić jedynie należy, że jak wskazał NSA, kwestia konwersji zezwolenia nie była samodzielną podstawą wniosku o jego zmianę. Intencją wniosku spółki było wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia strefowego, co nie wpływa na zwiększenie pomocy publicznej, a jedynie na czas i stopień jej wykorzystania, czego ustawodawca nie zabrania. Pod tym też kątem wniosek ten, przy uwzględnieniu wykładni przepisów i zajętego na tym tle stanowiska NSA, winien być rozpoznany przez Organ.

S. wniosek o zmianę ww. Zezwolenia argumentował bowiem nie tylko konwersją zezwolenia w trybie art. 6 ust. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r., ale również niewykorzystaniem w pełni limitu przysługującej mu pomocy publicznej w obecnym okresie obowiązywania Zezwolenia. NSA natomiast w ww. wyroku z 19 lipca 2017r., skutkiem przeprowadzonej oceny prawnej problemu, wskazał, że błędna jest interpretacja przepisów zastosowana w sprawie przez organ prowadząca do nierównego traktowania podmiotów korzystających z przywilejów/ulg strefowych (beneficjentów zezwoleń), którzy z jednej strony otrzymują pomoc publiczną na jednakowych zasadach, podczas gdy z drugiej strony tylko niektórzy z nich mają możliwość jej efektywnego wykorzystania w pełnym okresie, na jaki została ustanowiona strefa, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o SSE. Oznacza to - według NSA - że kierując się równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r., wnioskowana zmiana zezwolenia spółki S. powinna nastąpić niejako automatycznie, zmierza bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostałym beneficjentom, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej.

NSA podniósł też, w świetle przeprowadzonej analizy przepisów regulujących funkcjonowanie stref, że możliwość zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. miała stanowić zachętę dla przedsiębiorców, aby zdecydowali się na dokonanie konwersji zezwolenia; nie można jednak uznać, że w związku z tą regulacją od momentu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o konwersję zezwolenia przedsiębiorcy ci niejako zrzekali się możliwości zmiany zezwolenia w późniejszym terminie (na podstawie przepisów ogólnych). Przepis ten nie wyłączał bowiem stosowania (poza postępowaniem dotyczącym konwersji) art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, a zatem nie wykluczał zmiany zezwolenia na zasadach ogólnych.

W tych warunkach Organ – akcentując uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w sprawie - podtrzymał stanowisko o odmowie stronie skarżącej wnioskowanej zmiany Zezwolenia bazując na przytoczonej wyżej argumentacji objętej zaskarżoną decyzją, która nie uwzględnia ocen i wykładni przepisów poczynionych w tej sprawie przez NSA Uwzględnienie tych ocen i wykładni w szerokim – na przestrzeni lat - spektrum faktycznoprawnym funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych musiałoby doprowadzić do odmiennego w treści rozstrzygnięcia. Organ podnosząc natomiast, że związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania nie jest równoznaczne z ograniczeniem się do realizacji tych wskazań, "jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania", nie podał żadnych okoliczności, z powodu których musiał wyjść i wyszedł poza/ponad te wytyczne, co w sytuacji nie zmienionego w żaden sposób stanu faktycznego i prawnego sprawy można ocenić jedynie w kategoriach polemiki Organu z wyrokiem NSA, a nie umotywowania zajętego w ten sposób stanowiska w sprawie.

Przede wszystkim jednak należy w tej sprawie podkreślić prawidłowość zarzutu skargi wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (usdg) w zw. z art. 196 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców (...) w zw. z art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2, art. 193 i art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że w niniejszej sprawie w zakresie postępowania prowadzonego przez Organ I instancji nie znajduje zastosowania tzw. fikcja pozytywnego rozpatrzenia sprawy (jak już wyżej odnotowano akta administracyjne sprawy - po wydaniu przez NSA ww. wyroku z 19 lipca 2017 r. - doręczone zostały Organowi, po wcześniejszym doręczeniu tego wyroku, w dniu 12 września 2017 r., natomiast Organ - obecnie Minister Przedsiębiorczości i Technologii - działając w I instancji decyzję o odmowie wydania stronie skarżącej wnioskowanego Zezwolenia wydał dopiero w dniu [...] maja 2018 r., czyli po ok. 8 miesiącach od doręczenia).

Na tle tego zarzutu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 1, 6 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (usdg) właściwy organ jest zobowiązany do załatwiania spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki (ust. 1), terminy załatwiania spraw określają odrębne przepisy (ust. 6), a w myśl ust. 9, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

W cyt. art. 11 ust. 9 usdg została ustanowiona konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, sprawa została pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy, poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw. Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (ustawa o SSE) nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 usdg, w związku z czym brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie oznacza, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o SSE.

W wyroku NSA z 2 października 2014 r. II GSK 1198/13 Sąd ten wskazał, że "w związku z treścią art. 11 ust. 9 art. 11 usdg ustaloną ustawą o świadczeniu usług zostały wprowadzone zmiany do obowiązującego porządku prawnego. W przypadku 11 regulacji prawnych zostało wyłączone stosowanie art. 11 ust. 9 lub art. 11 ust. 3-9 usdg. Dodać należy, że wyłączenie ostatnio wymienionej regulacji zostało wprowadzone także po wejściu w życie ustawy o świadczeniu usług. W ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.) dokonano zmiany polegającej na tym, że na mocy art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo bankowe, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy o funduszach inwestycyjnych, ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 126, poz. 853) do art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym został dodany ustęp 5a, który stanowi, że do spraw z zakresu właściwości Komisji Nadzoru Finansowego nie stosuje się przepisów art. 6 ust. 3, art. 11 ust. 3-9 oraz Rozdziału 2a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) w art. 207 pkt 4 wprowadziła zmianę w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2013 r., poz. 1232), polegającą na dodaniu do art. 181 ustępu 4, który stanowi, że do udzielanych przez organ ochrony środowiska, pozwolenia zintegrowanego i pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie stosuje się art. 11 ust. 9 usdg. Z przytoczonych przykładów wynika, że gdy ustawodawca uzna to za konieczne podejmuje właściwe działania legislacyjne".

Jak już wyżej nadmieniono ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera wyłączenia stosowania art. 11 ust. 9 usdg (por. wyrok NSA z 6 lutego 2019 r. II GSK 1646/18).

Nie budzi wątpliwości, że skarżąca spółka S. w świetle przepisów ustawy o swobodzie działalności jest przedsiębiorcą (art. 4 ust.1) i prowadzi działalność gospodarczą (art.2) na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej (SSE). Ponieważ wykonywanie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę na terenie specjalnej strefy ekonomicznej prowadzone jest na podstawie zezwolenia na prowadzenie tej działalności i na warunkach określonych w zezwoleniu, to sprawy związane z uzyskaniem zezwolenia, czy zmianą jego warunków są sprawami przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. i dotyczą wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

Wolą ustawodawcy było szerokie rozumienie "sprawy przedsiębiorcy", a w konsekwencji wprowadzenie klauzuli generalnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji należało przyjąć, że wniosek skarżącej spółki S. o zmianę Zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE poprzez wykreślenie w pkt I Zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r"., czyli w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe Zezwolenie, stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 usdg. Dyrektywa uwzględnienia nadrzędnego interesu publicznego w przypadku wyłączenia stosowania tego przepisu adresowana jest do ustawodawcy; ocena, czy w konkretnym przypadku ochrona tego interesu wyklucza stosowanie klauzuli generalnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy należy bowiem do procesu stanowienia prawa, a nie jego stosowania. Organ w tej sprawie, rozstrzygając o wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, która nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 usdg (ze względu na nadrzędny interes publiczny), nie może zatem kwestionować zastosowania w sprawie tego przepisu odwołując się do tego interesu.

Stanowisko, że przepis art. 11 ust. 9 usdg znajduje zastosowanie do postępowania z wniosku przedsiębiorcy w przedmiocie zmiany terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej znalazło potwierdzenie w wyrokach NSA: z 5 grudnia 2013 r. II GSK 1167/12, z 28 marca 2017 r. II GSK 20/17, z 19 lipca 2017 r. II GSK 3905/16, z 15 listopada 2017 r. II GSK 441/17, z 6 lutego 2019 r. II GSK 1646/18.

W niniejszej sprawie po wskazanym wyżej zwrocie Organowi akt administracyjnych, poprzedzonym doręczeniem ww. wyroku NSA z 19 lipca 2017 r. uchylającego obie wcześniejsze decyzje Organu, tj. decyzję z [...] sierpnia 2015 r. oraz utrzymaną nią w mocy ww. decyzję z [...] maja 2015 r. (orzeczenie reformatoryjne - w ten sposób sprawa przed Organem wróciła na etap pierwotnego wniosku strony inicjującego postępowanie o zmianę przedmiotowego Zezwolenia), Organ nie wydał rozstrzygnięcia w ustawowym terminie załatwienia sprawy wynikającym z dyspozycji przepisów art. 35 § 3 k.p.a. (sprawa powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca, a przy uznaniu jej za szczególnie skomplikowaną — w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania; w tej sprawie od dnia doręczenia akt Organowi zgodnie z art. 286 § 2 p.p.sa. w zw. z art. 193 p.p.s.a.) i art. 36 k.p.a., w świetle którego powinien poinformować stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wskazując jednocześnie przyczyny zwłoki, czego nie uczynił (okoliczności bezsporne). Tym samym zastosowanie znalazła tu fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy wynikająca z art. 11 ust. 9 usdg, stosownie do którego, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem przedsiębiorcy.

Jak prawidłowo zauważył w skardze S., przy rozpatrywaniu jego wniosku o zmianę Zezwolenia na skutek uchylenia wcześniejszych decyzji Organu, sprawa trafiła ponownie do rozpoznania przez Organ I instancji, stąd zastosowanie mają do tego postępowania przepisy dotyczące rozpatrywania spraw / wydawania decyzji przez organy I instancji - w tym art. 35 k.p.a. (w zw. z art. art. 11 ust. 9 usdg), a jedyną różnicą pomiędzy całkiem nowym postępowaniem, a postępowaniem prowadzonym wskutek uchylenia decyzji przez Sąd jest związanie Organu oceną prawną Sądu dokonaną w tej konkretnej sprawie. Organ zajmując się w tej sytuacji wnioskiem de facto od nowa, zobowiązany jest do wyjaśnienia sprawy, w tym przestrzegania tych samych przepisów i zasad postępowania, jak przy pierwotnym procedowaniu w sprawie tego wniosku. Termin do załatwienia sprawy - w świetle przepisów art. 286 § 1 i 2 p.p.s.a. – liczy się od daty doręczenia akt organowi z prawomocnym orzeczeniem sądu, którymi organ musi dysponować w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, zatem kompletnymi, analogicznie jakby procedował po raz pierwszy w sprawie.

Przepisy nie różnicują sytuacji rozpoznawania wniosku pierwotnie inicjującego sprawę, i rozpoznawania tego samego wniosku, tyle że po wcześniejszym uchyleniu decyzji Organu przez Sąd, w wyniku czego sprawa przed Organem wraca do punktu wyjścia. W tej sytuacji Organ nie rozpatruje sprawy ponownie, jak w trybie odwoławczym, tylko załatwia sprawę na nowo - wobec wyeliminowania z obrotu wszystkich wcześniejszych jego decyzji w sprawie. Do takiego procedowania fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy ma zastosowanie; co innego natomiast gdyby organ procedował w trybie odwoławczym, wówczas fikcja ta nie miałaby racji bytu wobec pozostawania w obrocie decyzji I instancji rozstrzygającej wniosek strony; innymi słowy fikcja ta nie ma zastosowania do procedur o charakterze odwoławczym, czego jednak ta sprawa na spornym etapie jej załatwiania przez Organ nie dotyczy, skoro po zwrocie akt i doręczeniu prawomocnego wyroku NSA z 19 lipca 2017r. uchylającego wcześniejsze decyzje Organu sprawa wróciła na etap pierwotnego, inicjującego postępowanie wniosku strony, który podlegał załatwieniu w ww. terminie ustawowym, z konsekwencją zastosowania fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku. Wynikające z art. 11 ust. 9 usdg uznanie sprawy za załatwioną zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy w razie nierozpoznania przez organ wniosku w terminie, może dotyczyć wyłącznie tej sprawy, której przedmiot i zakres określiła sama strona, inicjując postępowanie administracyjne. Należy przyjąć, że przepis ten łączy moment pozytywnego/milczącego załatwienia sprawy z upływem czasu przewidzianego na wydanie decyzji; w rezultacie upływu terminu na załatwienie sprawy/terminu milczącego załatwienia sprawy powstaje norma indywidualna/konkretna determinująca sytuację prawną strony, którą organ obowiązany jest udokumentować w sensie poświadczenia tego faktu, tj. wydania rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem strony, w myśl zasady, że nierozpatrzenie w terminie wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej w zakresie terminu, na jaki udzielone zostało zezwolenie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., czyli oznacza, że organ wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem.

Warunkiem spełnienia/przyjęcia/uruchomienia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej jest – w podanych okolicznościach - ustalenie nie rozpatrzenia wniosku w terminie w sytuacji braku tego rozstrzygnięcia.

W sprawie warunek ten został spełniony, gdyż – jak była już o tym mowa – skutkiem ww. reformatoryjnego wyroku NSA z 19 lipca 2017r. wyeliminowane zostały (prawomocnie) z obrotu wcześniejsze decyzje Organu wydane w sprawie, tak że zaistniał w niej brak rozstrzygnięcia wniosku. Tymczasem po uchyleniu tych decyzji i zwrocie akt sprawy do Organu, Organ nie wydał decyzji w czasie przewidzianym na jej wydanie (czyli w terminie miesiąca liczonym od dnia doręczenia akt – art. 286 § 1 i 2 p.s.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i 36 k.p.a.), tylko po upływie ok. 8 miesięcy. Przyjmując natomiast, że w świetle obowiązującego wówczas ww. art. 11 ust. 9 usdg moment pozytywnego/milczącego rozstrzygnięcia sprawy należy łączyć z upływem czasu na wydanie decyzji (co w realiach tej sprawy nastąpiło z dniem 12 pazdziernika 2017 r.), późniejsze decyzje odmowne Organu zostały wydane w warunkach zgodnego z wnioskiem wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy, a więc z naruszeniem tego przepisu; zadziałała bowiem w sprawie wynikająca z niego fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy – skarżącej spółki S..

Wszystko to razem świadczy o ewidentnej wadliwości zaskarżonej decyzji organu i poprzedzającej ją decyzji I – instancji, stanowiąc podstawę ich uchylenia.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania w wysokości 697 zł, Sąd oparł rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 i nast. p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).