Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 87/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Wojewody z dnia 14 grudnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 1 lipca 2022 r. Prezydent Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", po rozpatrzeniu wniosku "A." S.A. (dalej: "Spółka", "Inwestor", "Wnioskodawca") odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych A, B, C i D z garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną i drogową, na działkach nr [...]-[..] obręb [...] oraz drogi dojazdowej i infrastruktury technicznej, na działkach nr [...]-[...] obręb [...], przy ul. E.H. w Gdańsku.

Zdaniem organu pierwszej instancji Inwestor nie wykonał wszystkich punktów postanowienia z 18 marca 2020 r. oraz zawiadomienia z 2 czerwca 2022 r., tj. nie uzupełnił punktu drugiego postanowienia, zgodnie z którym należało zapewnić dostęp do wszystkich miejsc rekreacji zlokalizowanych na terenie inwestycji, z których mogą korzystać inni użytkownicy budynków, w tym tarasu zlokalizowanego w sąsiedztwie placu zabaw.

W odpowiedzi Inwestor wskazał, że wszystkie ciągi piesze na terenie inwestycji zaprojektowano w spadku podłużnym mniejszym niż 5%, w tym również do tarasu

w sąsiedztwie placu zabaw. Dodatkowo wyjaśnił, że wszystkie tarasy na dachach budynków są zaprojektowane jako tarasy techniczne i nie pełnią funkcji rekreacyjnej. Zdaniem Prezydenta punkt ten nie został spełniony. Organ pierwszej instancji ocenił również, że Inwestor nie uzupełnił punktu drugiego zawiadomienia z 2 czerwca 2022 r., zgodnie z którym należało w części opisowej do projektu zagospodarowania terenu podać parametry przebudowywanej sieci, tj. długość projektowanej i demontowanej sieci wodociągowej. W odpowiedzi Inwestor wskazał, że zmienił kwalifikację planowanych robót budowlanych z przebudowy sieci wodociągowej na demontaż i budowę nowej sieci wodociągowej. W ocenie Prezydenta punkt ten również nie został spełniony. Organ pierwszej instancji wskazał także, ze trasa nowoprojektowanej sieci wodociągowej a 110 PE przebiega przez działki nr [...]-[...]. Działki nr [...]-[...] znajdują się na terenie nieobjętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym należało uzyskać decyzję o lokalizacji celu publicznego, której Inwestor nie przedłożył.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Spółka zarzuciła jej mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 79a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", oraz art. 35 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez ich bezzasadne niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji niezgodnej

z żądaniem Wnioskodawcy z uwagi na: a) niezapewnienie osobom niepełnosprawnym dostępu do tarasu zlokalizowanego w sąsiedztwie placu zabaw, gdyż dojście do tego tarasu prowadzi przez teren zielony, b) niedołączenie do wniosku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę sieci wodociągowej - podczas gdy: a) organ pierwszej instancji nigdy nie wyjaśnił Wnioskodawcy, że uważa, że dojście do tarasu prowadzące przez teren zielony nie spełnia w jego ocenie wymagań określonych w § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

(Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie WT", b) organ pierwszej instancji nigdy nie wzywał Wnioskodawcy do przedłożenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie sieci wodociągowej, w szczególności zaś w jedynym dotyczącym tej kwestii piśmie z 2 czerwca 2022 r. wskazał wyłącznie na potrzebę podania parametrów przebudowywanej sieci wodociągowej, tj. długości projektowanej i rozbieranej sieci - a wynikającym z przywołanych przepisów obowiązkiem organu jest precyzyjne wskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 40 ust. 1 rozporządzenia WT, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na:

a) przyjęciu, że dostępne dla niepełnosprawnych muszą być wszystkie zaprojektowane miejsca rekreacyjne, podczas gdy przepis ten nie statuuje takiego wymogu, a w ramach projektowanej inwestycji przewidziano również inne miejsca rekreacyjne, co do których dostępności dla osób niepełnosprawnych organ pierwszej instancji nie zgłosił jakichkolwiek zastrzeżeń, b) stwierdzeniu, że dostęp osób niepełnosprawnych do miejsca rekreacyjnego nie może przebiegać przez tereny zielone, podczas gdy zakaz taki znikąd nie wynika,

a nadto teren zielony może być odpowiednio wzmocniony, co zapewnia rzeczywistą możliwość jego wykorzystania na potrzeby komunikacyjne przez osoby niepełnosprawne.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 4b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) - dalej: "u.p.z.p.", poprzez ich bezzasadne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że Wnioskodawca zamierza zrealizować sieć wodociągową, dla której budowy wymagana jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy wniosek dotyczy rozbiórki i budowy przyłącza wodociągowego do budynku sąsiedniej szkoły i instalacji wewnętrznej należącej do tej szkoły, dla których decyzja taka wymagana nie jest (art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59

ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie Wnioskodawcy pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości

i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z 14 grudnia 2022 r. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz opisał planowaną przez Spółkę inwestycję.

Wojewoda wskazał następnie, że Prezydent nakładał na Inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej odpowiednio postanowieniami z 18 marca 2020 r.

i 22 września 2021 r. W pierwszym przypadku nakazał m.in. doprowadzenie inwestycji do zgodności z § 40 ust. 1 rozporządzenia WT i art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zapewniając dostęp dla osób niepełnosprawnych do wszystkich miejsc zlokalizowanych na terenie inwestycji, z których mogą korzystać inni użytkownicy budynków. W drugim postanowieniu organ pierwszej instancji poinformował Inwestora o niewywiązaniu się z ww. obowiązku zaznaczając, że należy zapewnić osobom niepełnosprawnym dostęp do wszystkich miejsc rekreacji zlokalizowanych na terenie inwestycji, z których mogą korzystać inni użytkownicy budynków, w tym tarasu zlokalizowanego w sąsiedztwie placu zabaw. W odpowiedzi Inwestor zrezygnował ostatecznie z planowanych tarasów rekreacyjnych na dachach budynków, zmieniając ich opis jako tarasy techniczne, natomiast w pozostałym zakresie informując, że wszelkie dojścia do tego typu terenów mają zapewnione nachylenie terenu nieprzekraczające 5%. W odwołaniu Inwestor zarzucił z kolei, że nałożony obowiązek nie był precyzyjny, przez co nie mógł wywiązać się z jego spełnienia.

W ocenie Wojewody Prezydent prawidłowo nałożył na Inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji w oparciu o § 40 ust. 1 rozporządzenia WT, natomiast stopień jego skonkretyzowania jest z pewnością ocenny, przy czym oceny tej należy dokonać

w powiązaniu z przedłożoną organowi przez inwestora dokumentacją. Organ odwoławczy nie zgodził się w pełni z zarzutami Inwestora, wątpliwości Wojewody wzbudził sposób dostosowania dokumentacji projektowej do zgodności z przepisami prawa poprzez zmianę opisu tarasów rekreacyjnych na dachach budynków na "tarasy techniczne". Nie zgodzono się również ze stanowiskiem Spółki, że z przepisu § 40 ust. 1 rozporządzenia WT nie można wywieść obowiązku zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do wszystkich terenów rekreacyjnych przewidzianych w ramach inwestycji. W ocenie organu odwoławczego przedłożona dokumentacja projektowa w zakresie powierzchni biologicznie czynnej jest nieprawidłowa, gdyż przedstawia błędny bilans tej powierzchni.

Odnośnie do obowiązku uzupełnienia dokumentacji poprzez podanie w części opisowej do projektu zagospodarowania terenu parametrów przebudowywanej sieci wodociągowej, tj. długości projektowanej i demontowanej sieci wodociągowej oraz odpowiedzi Inwestora wskazującej, że zmienił kwalifikację planowanych robót budowlanych z przebudowy sieci wodociągowej na demontaż i budowę nowej sieci wodociągowej, Wojewoda uznał wyjaśnienia Inwestora za niezasługujące na uwzględnienie. Zdaniem organu odwoławczego fakt zmiany kwalifikacji zamierzenia budowlanego nie ma wpływu na obowiązek przedstawienia w dokumentacji charakterystycznych parametrów inwestycji, w przypadku budowy sieci długość czy średnica jest jednym z jej charakterystycznych parametrów, które powinny zostać przedstawione w dokumentacji.

W ocenie Wojewody Prezydent błędnie nałożył ww. obowiązek w wystosowanym do Inwestora zawiadomieniu na podstawie art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przepisy te dotyczą zarówno obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz informowaniu o niespełnieniu przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony, nie stanowią natomiast podstawy prawnej dla organu do nakładania kolejnych obowiązków na inwestora. Podkreślono, że w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nałożenie takiego obowiązku powinno nastąpić

w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Działanie organu pierwszej instancji w tym przypadku organ odwoławczy uznał za wadliwe.

Wojewoda nie zgodził się również z Prezydentem w kwestii ustaleń dotyczących trasy nowoprojektowanej sieci wodociągowej a 110 PE przez działki nr [...]-[...] oraz braku przedłożenia decyzji o lokalizacji celu publicznego. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji ponownie naruszył art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie. Wojewoda zwrócił uwagę, że na żadnym etapie postępowania Prezydent nie zobowiązał Inwestora do przedłożenia stosownej decyzji o ustanowieniu lokalizacji celu publicznego, a ustalenia te znalazły się dopiero

w orzeczeniu kończącym postępowanie. Za zasadny organ odwoławczy uznał tym samym zarzut Spółki, że organ pierwszej instancji w istocie uniemożliwił podjęcie jakichkolwiek działań z jej strony. Takie działania Prezydenta Wojewoda uznał za niespełniające podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 8 i 9 k.p.a.).

Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska organu pierwszej instancji co do kwalifikacji opisywanego zakresu robót. Zdaniem Wojewody dokumentacja projektowa potwierdza, że roboty budowlane, które planuje Inwestor sprowadzają się w istocie do budowy przyłącza wodociągowego oraz instalacji zewnętrznej do budynku sąsiedniej szkoły na działkach nr [...]-[..]. Organ odwoławczy wskazał, że dla tego typu prac budowlanych inwestor uzyskał uzgodnienie gestora, co potwierdza załącznik graficzny stanowiący jego integralną część. Odwołując się do treści art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego oraz art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Wojewoda ocenił, że dla opisanych prac budowlanych nie ma wymogu uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że w ramach inwestycji przewidziano cztery budynki mieszkalne o pięciu kondygnacjach naziemnych oraz jednej kondygnacji podziemnej, stanowiącej głównie hale garażowe. Odwołując się do treści przepisów § 12 rozporządzenia WT Wojewoda wskazał, że części budynków stanowiące kondygnację "–1" nie znajdują się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, a faktu tego nie zmienia sztuczne obsypywanie ich ziemią. Potwierdza to, że inwestycja nie korzysta z wyłączenia zawartego w § 12 ust. 9 ww. rozporządzenia WT. Przedłożony projekt budowlany narusza tym samym § 12 ust. 1 pkt 2 tego aktu prawnego.

W ocenie organu odwoławczego dokumentacja projektowa jest niekompletna również w zakresie konstrukcji w postaci murów oporowych, która wymaga poprawienia także poprzez wyraźne oznaczenie planowanych konstrukcji oporowych na projekcie zagospodarowania terenu, w celu umożliwienia odczytu poprawności przyjętych rozwiązań. Konieczne jest tym samym uzupełnienie projektu zagospodarowania terenu o wyraźne przedstawienie planowanych murów oporowych, ale także zwymiarowanie planowanych ogrodów deszczowych oraz ich położenia względem granicy działki.

Zdaniem Wojewody wniosek Inwestora powinien zostać także uzupełniony o zakres inwestycji, który został rozszerzony w piśmie z 19 maja 2022 r. Zarówno opis dodatkowych prac budowlanych, jak również dodatkowe działki objęte inwestycją, powinny zostać wpisane do wniosku. Należy także zamieścić w dokumentacji informacje BIOZ zawierające stronę tytułową z podpisem osoby uprawnionej, a w opisie zagospodarowania terenu zawrzeć informację o geotechnicznych warunkach posadowienia obiektu i zaliczeniu obiektu do odpowiedniej kategorii geotechnicznej. Dodatkowo, z uwagi na szereg dokonywanych uzupełnień dokumentacji projektowej na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, za zasadne organ odwoławczy uznał uporządkowanie przedłożonej dokumentacji zapewniające systematykę opracowania, a także zapewnienie oprawy uniemożliwiającej dekompletację projektu.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim Prezydent błędnie ocenił dokumentację projektową w zakresie zgodności lokalizacji projektowanego budynku mieszkalnego z przepisami rozporządzenia WT i nie nałożył na Inwestora obowiązku doprowadzenia dokumentacji do zgodności

z przepisami prawa w tym zakresie. Organ pierwszej instancji naruszył art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego pomijając jego zastosowanie w sytuacji, w której kwestionował prawidłowość dokumentacji projektowej, natomiast w przypadku jego zastosowania nie zobowiązując Inwestora do usunięcia wszystkich nieprawidłowości.

Wojewoda zaznaczył, że powyższe mankamenty postępowania nie mogły zostać konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do doprowadzenia do zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa

w zakresie lokalizacji planowanej inwestycji, kompletności projektu budowlanego, a także jego czytelności. Dopiero w wyniku przedłożenia przez Inwestora poprawionej dokumentacji projektowej, w zależności od dokonanych ustaleń, organ pierwszej instancji będzie mógł zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę bądź odmówić zgody na planowaną inwestycję.

Od decyzji organu odwoławczego G. (dalej: "Skarżąca") wniosła sprzeciw zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, że ma on zastosowanie w sprawie, odnośnie nałożenia obowiązków na Inwestora przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki wskazane w tym przepisie, które skutkują uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz art. 77 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a tym samym nie wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie o jej zmianę i orzeczenie wyrokiem o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu sprzeciwu zarzucono, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił kwestie błędów w dokumentacji Inwestora i prawidłowo wezwał go do usunięcia braków dokumentacji i złożenia wyjaśnień. W ocenie wnoszącej sprzeciw to, czy organ pierwszej instancji w zawiadomieniu powołał się na te czy inne przepisy nie ma znaczenia dla faktu, że zawiadomienie i nałożenie obowiązków na Inwestora było prawidłowe. Inwestor miał szansę uzupełnić braki dokumentacji i przesłać wyjaśnienia, czego nie wykonał.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego i doktryny Skarżąca podniosła,

że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wynika to z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Zdaniem Skarżącej

w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego przez organ pierwszej instancji. Nie mamy także do czynienia

z nieprzeprowadzeniem w ogóle postępowania wyjaśniającego. Organ pierwszej instancji wnikliwie zbadał dokumentację i wzywał Inwestora do uzupełnienia jej braków. Inwestor nie wykonał zobowiązań organu pierwszej instancji wskazanych w postanowieniu z 18 marca 2020 r. i w zawiadomieniu z 2 czerwca 2022 r. Inwestor w wykonaniu ww. wezwań

i obowiązków zamiast wykonać obowiązki i uzupełnić dokumentację zmienił kwalifikację planowanych robót budowlanych z przebudowy sieci wodociągowej na demontaż i budowę nowej sieci wodociągowej, nie załączają wymaganej decyzji celu publicznego. A zatem, nie wykonał w terminie nałożonych obowiązków, co skutkowało - prawidłowo - odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi,

że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 14 grudnia 2022 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje,

że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji

w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane

w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości

(i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu.

Z przedłożonych wraz ze sprzeciwem akt sprawy wynika, że postanowieniem

z 18 marca 2020 r. Prezydent, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w tym postanowienie nieprawidłowości

w złożonym przez Spółkę projekcie budowlanym.

Ostateczna odpowiedź Inwestora na ww. postanowienie wpłynęła do organu pierwszej instancji 19 maja 2022 r., przy czym Inwestor rozszerzył jednocześnie zakres inwestycji o kolejne działki, na których zaprojektował budowę drogi dojazdowej wraz

z chodnikiem oraz infrastrukturą techniczną.

Z uwagi na rozszerzenie zakresu wniosku Prezydent pismem z 25 maja 2022 r. wezwał Inwestora do usunięcia braków wniosku m.in. poprzez złożenie oświadczenia

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz przedłożenia decyzji zezwalającej na wyłączenie jednej z działek z produkcji gruntów rolnych lub gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne.

Na powyższe wezwanie Inwestor odpowiedział pismem z 30 maja 2022 r.

Pismem z 2 czerwca 2022 r., na podstawie art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 79a § 1 k.p.a., organ pierwszej instancji zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Prezydent poinformował również, że w związku

z istnieniem przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania zawiadomienia spełnione lub wykazane, może być wydana decyzja niezgodna z żądaniem wnioskodawcy, tj. decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu pierwszej instancji projekt budowlany nie został uzupełniony w pełnym zakresie, o którym mowa w postanowieniu z 18 marca 2020 r.

W zawiadomieniu tym Prezydent pouczył strony, że w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1,

tj. usunięcia wskazanych powyżej nieprawidłowości (wymienionych w ww. postanowieniu.)

Zdaniem Sądu Wojewoda prawidłowo dostrzegł, że zawiadomienie z 2 czerwca 2022 r., w którym Prezydent nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia dostrzeżonych nieprawidłowości, zostało wydane na podstawie art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., które dotyczą obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz informowaniu o niespełnieniu przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Przepisy te nie stanowią podstawy prawnej dla organu administracji architektoniczno-budowlanej do nakładania kolejnych obowiązków na inwestora. W sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nałożenie takiego obowiązku powinno nastąpić w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy słusznie zwrócił przy tym uwagę, że postanowienie to jest niezaskarżalne, przez co organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed podjęciem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, powinien zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić nie tylko fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków, lecz również to, czy adresat tych obowiązków miał realną możliwość ich wykonania. Postanowienie to ma bowiem umożliwiać inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w celu uzyskania wnioskowanej przez niego decyzji i nie może być traktowane przez organ jako instrument wykorzystywany przeciwko inwestorowi (zob. wyroki: WSA w Bydgoszczy z 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt

II SA/Bd 63/22, WSA w Poznaniu z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1185/17, czy WSA w Łodzi z 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 182/09).

Wojewoda prawidłowo również zauważył, że na żadnym etapie postępowania Prezydent nie zobowiązywał Inwestora do przedłożenia stosownej decyzji o ustanowieniu lokalizacji celu publicznego, natomiast w decyzji z 1 lipca 2022 r. organ pierwszej instancji wskazał, że jedną z przyczyn, z powodu których odmówił Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest niedołączenie do wniosku decyzji celu publicznego na budowę sieci wodociągowej (s. 3). A zatem, Prezydent uniemożliwił

w istocie podjęcie jakichkolwiek działań ze strony Inwestora w tym zakresie, "zaskakując" Wnioskodawcę koniecznością wypełnienia nie wyartykułowanego wcześniej obowiązku dopiero w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie w sprawie. Takie działanie organu pierwszej instancji stoi w wyraźnej sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.).

Z przedłożonych wraz ze sprzeciwem akt sprawy (w tym znajdującego się w nich projektu budowlanego) wynika, że w ramach inwestycji przewidziano cztery budynki mieszkalne o pięciu kondygnacjach naziemnych oraz jednej kondygnacji podziemnej, stanowiącej głównie hale garażowe.

Zgodnie z § 12 ust. 1 i 10 rozporządzenia WT jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy, przy czym zachowanie tych odległości nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową.

Odległości podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, od granicy działki budowlanej nie ustala się (§ 12 ust. 9 rozporządzenia WT).

Analizując przytoczone wyżej regulacje i odnosząc je do planowanego zamierzenia inwestycyjnego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że części budynków stanowiące kondygnację "–1" nie znajdują się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, a faktu tego nie zmienia sztuczne obsypywanie ich ziemią. W ocenie Wojewody potwierdza to,

że inwestycja nie korzysta z wyłączenia zawartego w § 12 ust. 9 rozporządzenia WT, przez co przedłożony przez Inwestora projekt budowlany narusza zapisy § 12 ust. 1 pkt 2 tego aktu prawnego.

Kolejny brak dostrzeżony przez organ odwoławczy w złożonej dokumentacji dotyczy przewidzianego przez Inwestora szeregu konstrukcji w postaci murów oporowych usytuowanych na granicy działki, które - jako nie zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - muszą zostać wprost wymienione we wniosku o wydanie decyzji

o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo konstrukcje te powinny być objęte dokumentacją projektową, która przedstawia zarówno część opisową, jak i część rysunkową potwierdzającą prawidłowość rozwiązań przewidzianych konstrukcji. Zdaniem Wojewody wymogu tego nie spełnia zawarty w dokumentacji "plan obudowy wykopów", w ramach którego przewidziano np. rysunki nr K-W-00-01 i nr K-W-00-02, zatytułowane "Plan obudowy wykopów oraz murów oporowych", które de facto projektu konstrukcji murów oporowy w ogóle nie przedstawiają. Również i w tym zakresie dokumentacja projektowa została uznana za niekompletną. Poprawienia wymaga także kwestia wyraźnego oznaczenia planowanych konstrukcji oporowych na projekcie zagospodarowania terenu,

w celu umożliwienia odczytu poprawności przyjętych rozwiązań. Konieczne jest również zwymiarowanie planowanych ogrodów deszczowych oraz ich położenia względem granicy działki.

Za prawidłowe uznać należy stanowisko organu odwoławczego również w tym zakresie, w którym wskazano na konieczność uzupełnienia przez Inwestora wniosku

o udzielenie pozwolenia na budowę z uwagi na jego rozszerzenie w piśmie z 19 maja

2022 r. Zarówno opis dodatkowych prac budowlanych, jak również dodatkowe działki objęte inwestycją, powinny zostać wpisane do wniosku. Konieczne jest także zamieszczenie w dokumentacji informacji dotyczącej planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zawierającego stronę tytułową z podpisem osoby uprawnionej, a w opisie zagospodarowania terenu zawarcie informacji o geotechnicznych warunkach posadowienia obiektu i zaliczeniu obiektu do odpowiedniej kategorii geotechnicznej.

Jedynie na marginesie należy zwrócić uwagę na konieczność uporządkowania nie tylko przedłożonej przez Inwestora dokumentacji projektowej zapewniającą systematykę opracowania (z uwagi na szereg dokonywanych jej uzupełnień na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji) oraz zapewnienia trwałej oprawy uniemożliwiającej dekompletację projektu, ale również uporządkowania samych akt administracyjnych organu pierwszej instancji i trwałego zabezpieczenia przemieszczających się w nich zwrotnych potwierdzeń odbioru korespondencji.

Końcowo należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16).

Zdaniem Sądu skala dostrzeżonych przez organ odwoławczy naruszeń przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz braków w dokumentacji złożonej przez Inwestora uprawniała Wojewodę do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Nie można jednak zgodzić się z wnoszącą sprzeciw, która na etapie postępowania odwoławczego oczekuje odmowy udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę. Takie rozstrzygnięcie naruszałoby sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się,

że istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy

z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody

i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska,

M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.). Jak słusznie wskazał Wojewoda w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji - dopiero w wyniku przedłożenia przez Inwestora poprawionej dokumentacji projektowej, w zależności od dokonanych ustaleń, organ pierwszej instancji będzie mógł zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę bądź odmówić zgody na planowaną inwestycję.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]