Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 815/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107 § 1, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 758/14 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 758/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. M., (dalej określanego jako rolnik albo skarżący) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

Stan sprawy sąd I instancji przedstawił następująco:

Skarżący we wniosku z 7 maja 2013 r. zadeklarował do płatności rolnośrodowiskowej działki rolne w ramach Pakietu 4 -Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000),; w wariancie 4.1. (Ochrona siedlisk lęgowych ptaków) – o powierzchni 56,09 ha, oraz w wariancie 4.5. (Murawy ciepłolubne) – o powierzchni 64,32 ha.

W dniach od 3 września do 31 grudnia 2013 r. (z przerwami) została przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego kontrola na miejscu. Rolnik został powiadomiony o kontroli w dniu 20 listopada 2013 r. i był przy niej obecny. Z kontroli został sporządzony raport (Nr [...]). Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości:

• dla działek B i C – granice uprawy wykraczały poza granice działek referencyjnych zadeklarowanej we wniosku, co może skutkować redukcją powierzchni działek (kod DR50) oraz zmniejszenie powierzchni PEG (kod DR52);

• dla działki A – obszary tymczasowo wyłączone z płatności (kod DR51);

• dla działki B – zwiększenie powierzchni PEG lub zmianę położenia obiektu niekwalifikowanego w ramach działki referencyjnej (kod DR53).

Ponadto w zakresie realizacji zadań i wymogów przewidzianych dla programu rolnośrodowiskowego kontrola wykazała dla działki A (wariant 4.1.) – nieprzestrzeganie limitu obsady i obciążenia pastwisk (kod P14) oraz dla działki B – pozostawienie nieskoszonej, niewłaściwej części działki rolnej (inną niż zaznaczono na materiale graficznym – kod P020).

Uwzględniając ustalenia pokontrolne, organ pierwszej instancji – Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Legnicy wydał [...] kwietnia 2014 r. decyzję, w której przyznał rolnikowi płatność rolnośrodowiskową na 2013 r., w pomniejszonej jednak wysokości (łącznie – w wysokości 113.370 zł, w tym: 37.206 zł dla wariantu 4.1. oraz 76.164 zł dla wariantu 4.5.). Redukcji płatności dokonano ze względu na różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a kwalifikującą się do płatności (na działkach A i B), nie przekraczającą 2 ha (ani 3 %), zaś płatność do wariantu 4.1. została ponadto zmniejszona na podstawie § 38 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r." oraz załącznika Nr 7 do tego rozporządzenia.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR rozpatrując, ponownie sprawę, na skutek wniesionego przez rolnika odwołania wskazał w pierwszej kolejności na wynikający z części IV, pkt 2, ppkt 4 lit. "a" załącznika Nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wymóg pozostawienia 5-10 % powierzchni działki nieskoszonej, przy czym, w każdym roku powinność ta dotyczy innej części działki. W świetle postanowień załącznika Nr 7 do tego samego rozporządzenia, nieprzestrzeganie tego wymogu skutkuje sankcją redukcji płatności o 50 %, względem działki, na której stwierdzono tego rodzaju uchybienie. Taka sytuacja zaistniała na działce B. Bowiem wynika to m.in. z porównania oznaczeń obszaru niewykoszonego, jakich dokonała strona na załącznikach graficznych dołączonych do wniosków o płatności rolnośrodowiskowe na rok 2012 i 2013, a także z załącznika dołączonego do odwołania. Powierzchnia niewykoszenia w 2013 r. pokrywa się w znacznej części z powierzchnią niewykoszenia w roku poprzednim. Okoliczność tą potwierdza również szkic pomiaru działki wykonany przez inspektorów w trakcie kontroli.

Ponadto rolnik nie zachował – w odniesieniu do działki A – limitu obsady i obciążenia pastwiska. W samym wniosku zadeklarował on w zakresie realizacji tego wymogu zaledwie 0,12 DJP/ha (po 20 lipca), podczas gdy w okresie, o którym mowa, prawodawca wymagał dla wariantu 4.1. (w załączniku Nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.) obsady zwierząt rzędu 0,5-1 DJP/ha. Organ rozważył również argumentacje rolnika podniesioną w odwołaniu, w myśl której, rolnik zapomniał uwzględnić przy deklarowaniu ilości zwierząt faktu wypasania od dnia 21 lipca 2013 r. koni, owiec i kóz innego rolnika. Podkreślił, z e to na rolniku ciąży, wynikająca z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. powinność dokonywania stosownych zapisów w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej. Rejestr strony, skontrolowany przez inspektorów, nie potwierdził jednak okoliczności wypasania na działce A zwierząt innego rolnika, w okresie wskazanym w odwołaniu.

Organ odwoławczy podzielił także ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji dotyczące działek B i C, ponieważ kontrola wykazała, iż uprawy przekraczają zadeklarowane granice tych działek. W konsekwencji należało więc zmniejszyć powierzchnię tych działek (chodzi o działki oznaczone ewidencyjnie numerami: 1005, 1006/2 i 215), dla potrzeb obliczenia należnej płatności, o obszar wykraczający poza ich granice.

Skargę na powyższą decyzję wniósł rolnik, domagając się w niej uchylenia w całości decyzji organów obu instancji (i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia), zarzucił przede wszystkim błędną wykładnię i zastosowanie przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 173) oraz § 26 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w związku z § 2 noweli do tego rozporządzenia, z dnia 14 marca 2013 r..

Ponadto zarzucił naruszenie art. 7- 10,art. 75, art. 77, art. 80 i 81 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U, Nr 30, poz. 168 ze zm., dalej określanej skrótem K.p.a.) – przez to, że mimo nałożonego na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie wskazał on, jakim dowodom dał wiarę, a jakim nie; nie skonstruował w tym zakresie dostatecznego uzasadnienia, a przy tym naruszył zasadę dowolnej oceny dowodów, w szczególności w sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony.

Wreszcie zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a tym samym błędną subsumcję pod obowiązujące przepisy prawa materialnego, zwłaszcza § 38 i § 4 ust. 2 pkt 1-3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. i zastosowanie 50 % sankcji w stosunku do działki, na której skarżący miał się rzekomo dopuścić uchybień – poprzez błędną interpretację następujących zapisów normatywnych: "przy czym w każdym roku powinno to dotyczyć innej działki" oraz "Przy obsadzie zwierząt wynoszącej nie więcej niż 0,5 DP/ha w okresie do dnia 20 lipca, a od dnia 20 lipca wynoszącej 0,5-1 DP/ha i obciążenie pastwiska wynoszącym nie więcej niż 5 t/ha/10DJP/ha...".

W piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2015 r. profesjonalny pełnomocnik, rozwinął argumentację wpierającą zgłoszone już zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r/ poz. 270 ze zm. obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.), wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w skardze (i w uzupełniającym piśmie procesowym nie dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji prawa, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie skontrolowanej decyzji z obrotu.

Podkreślił na wstępie, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych, przyjmując – jako zasadę – odesłanie w tej materii do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich; jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 173; dalej określanej skrótem u.o.r.o.w.), wprowadzono jednak istotne, autonomiczne rozwiązania, wykluczające możliwość stosowania w tych przypadkach przepisów k.p.a. (art. 21 ust. 1 in fine powołanej ustawy).

W ocenie sądu pierwszej instancji, z art. 21 ust. 2 i ust. 3 wynikają jednoznacznie podstawowe reguły rządzące postępowaniem prowadzonym w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, traktowanym przez samego prawodawcę jako postępowanie na tyle szczególne (względem tradycyjnych postępować administracyjnych), iż wymaga ono złamania zasad przyjętych w K.p.a. i zastąpienia ich regułami autonomicznymi, w myśl których:

1) organ nie został obarczony powinnością samodzielnego gromadzenia dowodów w sprawie; wystarczy wyczerpujące rozpatrzenie tych dowodów, które przedstawił w toku postępowania sam zainteresowany (wnioskodawca), do czego ten właśnie podmiot został zobowiązany – bez cienia wątpliwości – w art. 23 ust. 3 (zwłaszcza w końcowym fragmencie tego przepisu) ustawy;

2) wyłącznie od inicjatywy samej strony uzależnił też ustawodawca uzyskanie przez zainteresowanego pouczeń od organu oraz czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego.

Wskazanych reguł, w opinii sądu pierwszej instancji nie naruszyły organy rozpoznające sprawę. Ustaliły niewadliwie wszystkie okoliczności stanu faktycznego, istotne dla podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, z uwzględnieniem każdego dowodu, jakim dysponowały, zarówno raportu z kontroli na miejscu, jak i dowodów zaoferowanych przez skarżącego.

Odnosząc się do argumentu skarżącego o omyłkowym zaznaczeniu niewykoszonej części działki na mapie, z uwagi na zbyt mała skalę mapy sąd pierwszej instancji zauważył, że porównanie wszystkich trzech załącznikach graficznych (uwzględniając – obok owych dwóch już wspomnianych – także pierwotny załącznik, dołączony do wniosku o płatność na 2013 r.), zaoferowanych organom przez skarżącego, z załącznikiem graficznym dołączonym do wniosku o płatność za 2012 r. wynika, iż powierzchnia działki B, niewykoszona w 2013 r., pokrywa się w części z powierzchnia tej samej działki niewykoszonej w roku 2012. Sąd zgodził się także z twierdzeniem organu odwoławczego, że wielkość działki B i skala ortofotomapy, stanowiącej załącznik, są na tyle duże, że z łatwością można zaznaczyć obszar niewykoszenia. Naniesienie obrysu części niewykoszonych jest dodatkowo ułatwione faktem podzielenia działki B licznymi rowami. Zaś porównanie załączników graficznych i szkicu powierzchni nieskoszonej stwierdzonej podczas kontroli na miejscu wskazuje niedwuznacznie, że część niewykoszona w 2013 r. stanowi w większości ten sam obszar.

Odnosząc się do obsady zwierząt na działce A sąd stwierdził, że przyjmując za udowodniony fakt niezachowanie przez rolnika wymaganej przepisami obsady zwierząt na działce A, organy uwzględniły po prostu deklarację samego skarżącego zawartą we wniosku o płatność rolnośrodowiskową na 2013 r. Wnioskodawca – deklarując tą działkę jako pastwisko – zgłosił obsadę zwierząt na poziomie 0,12 DJP/ha, w okresie – co ma w sprawie decydujące znaczenie – po 20 lipca 2013 r. (w tym okresie wchodzące w rachubę uregulowania normatywne przewidują zaś obsadę na poziomie 0,5-1 DJP/ha). W ocenie sadu pierwszej instancji porównanie obu normatywów jednoznacznie wskazuje, że wnioskodawca zadeklarował zbyt małą obsadę zwierząt w okresie, o którym mowa. W pkt 4b w części IV załącznika Nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. – w odniesieniu do pastwiskowego użytkowania trwałych użytków zielonych – przewidziano bowiem jasny wymóg wypasania (w sezonie pastwiskowym trwającym od dnia 1 maja do dnia 15 października, na obszarach powyżej 300 m n.p.m.), "przy obsadzie zwierząt wynoszącej nie więcej niż 0,5 DJP/ha w okresie do dnia 20 lipca, a od dnia 20 lipca wynoszącej 0,5-1 DJP/ha" (kolejne, niezbędne podkreślenie Sądu). Skoro od dnia 20 lipca (każdego roku kalendarzowego, w którym realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe) wymagana jest obsada nie mniej niż 0,5 , a nie więcej niż 1 DJP/ha, za absolutnie chybiony wypada uznać zarzut skargi rzekomo wadliwej interpretacji przywołanej normy.

Sąd podzielił także stanowisko organu co do braku podstaw do przyjęcia, ze rolnik faktyczne w spornym okresie wypasał na działce A więcej zwierząt. Dostrzegł przy tym zmianę niespójną stanowiska skarżącego w tej kwestii oraz nieprzedstawienie przez skarżącego jakiegokolwiek dowodu na poparcie jego twierdzeń.

W konsekwencji sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również uchybień w procesie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego przez pryzmat stosownych rozwiązań prawnych. Podkreślił automatyzm zastosowanych przez organy sankcji (redukcji płatności) w odniesieniu do obu stwierdzonych uchybień, które stanowią przedmiot sporu sądowego w sprawie. Konieczność obniżenia płatności o 50 % w związku z pozostawieniem bez skoszenia częściowo tego samego areału działki B w 2012 i 2013 r. wynika wprost z postanowienia pkt 2 ppkt 4 lit. "a" w części IV załącznika Nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., natomiast 40 % redukcja z tytułu nienależytej obsady zwierząt na działce A – z załącznika Nr 7 tego samego rozporządzenia.

Nie dopatrzył się również pozostałych naruszeń zarzucanych przez stronę skarżącą.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżając wyrok w całości i domagając się uchylenia go oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasadzenia kosztów postępowania kasacyjnego zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie i nierozpatrzenie zarzutu sformułowanego w pkt 9 petitum pisma skarżącego z 23 lutego 2015 r. odnośnie naruszenia przez organ drugiej instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości niezawierającej w rozstrzygnięciu wskazania okresu jakiego dotyczy płatność, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 K.p.a polegającym na braku jednoznacznego i kompletnego rozstrzygnięcia, które stanowi obligatoryjny element decyzji administracyjnej. Powyższe naruszenie nie pozwala na rekonstrukcję przesłanek, którymi kierował się WSA oddalając skargę i świadczy o istocie wpływu naruszenia na wynik sprawy albowiem rozpatrzenie zarzutu skarżącego mogło doprowadzić uchylenia zaskarżonych decyzji jako dotkniętych fundamentalną wadą w świetle braku rozstrzygnięcia w decyzji organu pierwszej instancji odpowiadającego normie art. 107 § 1 K.p.a.

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie kontroli decyzji organu drugiej instancji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji pod kątem zgodności z prawem, tj. zgodności z art. 107 § 1 KPA w zakresie w jakim brak jest wskazania w rozstrzygnięciu decyzji organu pierwszej instancji okresu jakiego dotyczy płatność rolnośrodowiskowa będąca przedmiotem decyzji, co doprowadziło do nieuchylenia decyzji zarówno organu drugiej jak i pierwszej instancji oraz pozostawienia w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji, która nie zawiera jednoznacznego i kompletnego rozstrzygnięcia.

Argumenty na poparcie zarzutów skarżący przytoczył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zaś zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zaś z uwagi na ich kompatybilny charakter i wspólne uzasadnienie oparte w istocie na poglądzie, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa, bo w rozstrzygnięciu nie wskazano jakiego okresu dotyczy przyznawana płatność rolnośrodowiskowa, należało je rozpatrzyć łącznie.

W pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Nakłada on na sąd obowiązek przedstawienia w sposób zwięzły stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Stawiając zarzut naruszenia tego przepisu, strona winna wskazać, jakich elementów uzasadnienie wyroku nie zawiera bądź które z nich są na tyle lakoniczne, że nie pozwalają na prześledzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził go do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Najbardziej istotnym elementem uzasadnienia są rozważania prawne, w których prezentowany jest sposób rozumowania i argumentacji sądu. Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39, podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Przy czyn stanowisko sądu co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por.m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r., sygn. akt I FSK 1904/07, publ. CBOSA.) Nie oznacza to jednak, iż uzasadnienie wyroku musi zawierać kazuistyczne odniesienie się do wszelkich tez i zarzutów strony, powinno być jednak czytelne i jednoznaczne w zakresie sformułowanej oceny i wniosków uzasadniających rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji.

Skarżący właśnie w nieodniesieniu się przez sąd pierwszej instancji do podnoszonego przez niego zarzutu wadliwości decyzji organu pierwszej instancji upatruje zasadności tego zarzutu. Przy czym wiąże go także z zarzutem naruszenia art. 151 P.p.s.a oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 1 K.p.a.

Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 151 P.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub części" oraz dyspozycji w postaci: "... oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest zatem spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi, tj. stwierdzenia przez sąd braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277). Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. należałoby zatem wykazać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, którego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, a w konsekwencji brak było podstaw do oddalenia skargi.

W realiach rozpatrywanej sprawy, w ocenie skarżącego, sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tego, że organ odwoławczy nie powinien był utrzymać w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzji organu pierwszej instancji, lecz powinien był ją uchylić, jako wydaną z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a.

Przepis art. 107 § 1 K.p.a. określa składniki decyzji administracyjnej i wśród nich wymienia się rozstrzygnięcie. Według koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa, rozstrzygnięcie to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. W tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty. Termin ""rozstrzygnięcie" obejmuje także decyzje w znaczeniu wyłącznie formalnym, a zatem rozstrzygnięcie o zakończeniu postępowania w inny sposób niż rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, np. rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości stanowisko, że sentencja (osnowa) decyzji powinna być sformułowana jasno i precyzyjnie. Rozstrzygnięcie zamieszczone w decyzji, stanowiąc wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa administracyjnego, powinno być na tyle zrozumiałe dla stron, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy i jakie konkretne obowiązki zostały na stronę nałożone (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 800/15; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1923/07).

W zarzucie z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art.145 §1 pkt 1c i art. 135 P.p.s.a.

W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, podzielany także przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, że przepis wynikowy, a takimi jest powołany w zarzucie art. 145 § 1 pkt 1c dochodzi do głosu wówczas, gdy kontrolowany akt jest dotknięty określonymi tamże wadami, albo jest od nich wolny. Przepis ten reguluje także sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych w jego hipotezach sytuacji. Zastosowanie zawartych w nim norm jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto jego złamanie może mieć miejsce wówczas, gdyby sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, stwierdził ich nieważność, albo oddalił skargę od aktu niezgodnego z prawem. Tym samym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. miałoby miejsce, gdyby kontrolując legalność zaskarżonego aktu błędnie wnioskowano, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, bądź odnajdując jej wady niewłaściwie oceniono ich wpływ na rozstrzygnięcie. Przy czym wpływ na wynik sprawy oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. Zatem zarzut naruszenia tej normy wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (vide.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Naruszenie tego rodzaju przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, przeto wymaga ich przywołania i wykazania uchybienia im.

Skarżący kasacyjnie zarzuca, że sąd pierwszej instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję, a także decyzję organu pierwszej instancji, w której pierwotnie wadliwie skonstruowano rozstrzygnięcie, nie wskazując jakiego okresu dotyczy przyznawana płatność rolnośrodowiskowa.

Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe uwagi oraz uzasadnienie obu zarzutów skargi kasacyjnej, jak już wskazano sprowadzające się do stwierdzenia, ze rozstrzygniecie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji jest wadliwe, niekompletne, a przez to nieczytelne, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, choć rzeczywiście nie zawiera rozważań odnośnie wszystkich sformułowanych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzutów, w tym zarzutu wspomnianej niekompletności decyzji pierwszoinstancyjnej, odpowiada co do zasady wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Jak wyżej wskazano, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Rozstrzygając zatem zarzuty skargi kasacyjnej w kontekście powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że chybiony jest również argument niewłaściwego sformułowania sentencji kwestionowanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie decyzją przyznano skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości, wskazując jednocześnie podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia, oraz że podjęto ją w sprawie wszczętej na wniosek skarżącego domagającego się przyznania tej płatności na rok 2013. Zatem precyzyjnie określiła uprawnienie skarżącego, zaś uzasadnienie decyzji, które jest jej integralną częścią wyjaśniło szczegółowo podstawy pomniejszenia tej płatności i okres, którego dotyczy, co uznać należy za prawidłowe.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do meritum sprawy, tj. zasadności przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok w pomniejszonej wysokości. Szczegółowo nie omówił zarzutu, podniesionego przez skarżącego w piśmie procesowym, dotyczącego braków rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. Skwitował to stwierdzeniem, że pozostałe zarzuty skargi są niezasadne. Zatem były one co do zasady przez niego wzięte pod uwagę. Z przyczyn wyżej wskazanych takie lakoniczne odniesienie się do kwestii poprawności sformułowania rozstrzygnięcia w decyzji pierwszoinstancyjnej nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i nie uniemożliwiało kontroli zaskarżonego wyroku. Zresztą tego wpływu na wynik sprawy skarżący w uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wykazał.

Powyższe kwestie przesądzają również o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 P.p.s.a.

Wobec powyższego skargę kasacyjną, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalono.