Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1539/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 5, 9o ust. 2, 9q ust. 1 9ad. ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.
article: art. 134 § 1, art. 138, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 120
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 87/10 w sprawie ze skargi A. W., B. W. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od A. W., B. W. i J. W. na rzecz Ministra Infrastruktury.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 marca 2010 r., IV SA/Wa 87/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] października 2009 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2009 roku znak [...], w części, w jakiej orzeczono nimi w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji polegającej na budowie dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi w ciągu drogi gminnej ul. [...] na terenie miasta Ciechanów, na odcinku od ul. [...] do linii rozgraniczającej nieruchomość oznaczoną na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji jako "teren PKP objęty inwestycją" od strony wschodniej, a także orzekł, że "zaskarżona decyzja w części wskazanej w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku".

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że błędne jest stanowisko Ministra Infrastruktury, jakoby kwestia racjonalności i celowości lokalizacji inwestycji o określonych cechach technicznych w konkretnym miejscu (kwestia umiejscowienia wiaduktu i przebiegu dróg dojazdowych) miała, co do zasady, pozostawać poza zakresem badania przez organ administracji. Trafnie organ ten zauważa, iż przedmiotem oceny jest jedynie zgodność inwestycji z prawem, jednak mylnie uznaje, jakoby za zgodną z prawem można było uznać ingerencję w prawo własności, gdy nie jest ona przekonywująco uzasadniona interesem publicznym, wobec niewykluczenia istnienia rozwiązań alternatywnych, zapewniających możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawa własności osób trzecich. Samo sporządzenie określonego projektu rozwiązań technicznych z zachowaniem stosownych wymagań (jak szerokości pasów ruchu, kąty łuków itp.) i jego przedłożenie przez agendę publiczną, jaką jest PKP PKL SA, której zarząd działał z upoważnienia Ministra Infrastruktury (w jego miejsce, w toku postępowania, wstąpiła we własnym imieniu PKP PLK S.A., w myśl art. 3 ust. 2 noweli ustawy o transporcie kolejowym) nie uprawnia do mechanicznego uznania, że wynikający z przyjętych rozwiązań zakres i sposób ingerencji w prawa właścicieli jest uzasadniony interesem publicznym. Ustawa z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, ze zm., dalej zwana: "utk"), stanowiąca podstawę orzekania w sprawie, zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji linii kolejowych o znaczeniu państwowym (w tym infrastruktury towarzyszącej - jak przedmiotowy wiadukt kolejowy z drogami dojazdowymi). Realizacja linii kolejowych o znaczeniu państwowym, jako działanie w zakresie celu publicznego, w myśl art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), generalnie uzasadnia ingerencję w prawa własności osób trzecich, przy czym ze względu na zakres przedmiotowy regulacji ustawy o transporcie kolejowym i specyfikę przedmiotu (konieczność realizacji linii kolejowych i infrastruktury towarzyszącej), przypadki takich ingerencji muszą być z natury powszechne i liczne. Ustawa o transporcie kolejowym stanowi szczególne zasady, w myśl których wydanie decyzji o lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym rodzi jednoczenie skutki prawne w postaci wywłaszczenia (art. 9s ust. 3).

W myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest możliwe jedynie na cel publiczny, i to za słusznym odszkodowaniem. Kwestia odszkodowania ma więc charakter wtórny, natomiast pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie, czy wywłaszczenie następuje na cel publiczny. Wykładnia, że z uwagi na definicję celu publicznego, zamieszczoną w ustawie o gospodarce nieruchomościami (nota bene wyłącznie dla celów tejże ustawy), samo przedłożenie projektu rozwiązań komunikacyjnych przez wyspecjalizowaną agendę rządową (PKP PLK S.A,), w świetle którego określona nieruchomość ma być wykorzystana na linię kolejową przesądza, że wywłaszczenie będzie uzasadnione celem publicznym, jest nie do zaakceptowania. Warunkiem bowiem uprawnionej ingerencji w prawa własności jest wcześniejsza analiza, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu. Chodzi więc o ocenę, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji (jednocześnie jednak, bez ponoszenia nadmiernych dodatkowych kosztów).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje katalog kryteriów, jakie powinien brać pod uwagę organ administracji wydając decyzje jednostkowe w przedmiocie lokalizacji inwestycji (art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2). Wśród nich wyróżnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Instrumentem służącym ocenie kwestii zakresu ingerencji w prawa właścicielskie, w przypadku inwestycji celu publicznego jest obowiązek sporządzenia analizy m. in. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Przepisów tej ustawy nie stosuje się jednak w przypadku decyzji o lokalizacji linii kolejowej, na podstawie art. 9ad ust. 2 utk.

Ustawa o transporcie kolejowym nie wskazuje expressis verbis szczegółowych kryteriów, jakimi powinien się kierować organ wydając decyzję o lokalizacji linii kolejowej, stąd uprawniony jest pogląd, iż wydanie takiej decyzji jest możliwe, gdy w wyniku realizacji linii kolejowej nie dojdzie do naruszenia prawa. Jednak poza spełnieniem wymagań formalnych (kompletność wniosku, załączników, zgodność z szczegółowymi przepisami technicznymi) konieczne jest zachowanie zasad ogólnych kpa, w tym obowiązku uwzględniania równoważenia interesu stron i publicznego, przy czym określając zakres ochrony uprawnionego interesu strony, należy mieć na uwadze wspomnianą wcześniej konstytucyjną zasadę ochrony własności. Prezentowana w zaskarżonej decyzji teza, co do związanego charakteru orzekania w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej, jest w pełni trafna jedynie w tym zakresie, że niezasadne byłoby wydanie decyzji ustalającej lokalizację przedsięwzięcia wbrew woli inwestora, np. w miejscu przez niego nieakceptowanym. Związanie wnioskiem inwestora nie oznacza jednak konieczności wydania orzeczenia zgodnie z jego żądaniem, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, w tym z zasadami ogólnymi zawartymi w kpa. O ile inwestor w toku postępowania nie wyraziłby zgody na przyjęcie rozwiązań alternatywnych, pozostających w zgodzie z przepisami prawa należy wydąć decyzję odmowną.

Wadliwa wykładnia przepisów utk, określających przesłanki wydania decyzji pozytywnej dla inwestora (przepisów prawa materialnego) prowadziła do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy a następnie uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotne znaczenie w sprawie, skoro kwestia zasadności ingerencji w prawa właścicielskie nie została praktycznie wyjaśniona (naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa). W przedmiotowej sprawie organ administracji, co prawda, dokonał analizy wniosku pod kątem spełnienia warunków formalnych jednak pominął, istotne w świetle art. 7 kpa w związku z konstytucyjną zasadą ochrony własności, kwestie zasadności ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości, gdzie miała być zrealizowana inwestycja. W toku postępowania, przed organem I instancji Skarżący podnosili, iż przyjęte rozwiązania techniczne, gdy chodzi o usytuowanie drogi, będą skutkować dla nich zbędnymi uciążliwościami. W takiej sytuacji rolą organu było wyjaśnienie, jakie konkretne względy przemawiają za przyjętym przebiegiem drogi. Gdy chodzi o połączenia drogowe istotne znaczenie może mieć także ich funkcjonalność w ramach układu drogowego. W sytuacji, takiej jak rozważana, kluczowe znaczenie dla rozpatrzenia zarzutów stron w postępowaniu administracyjnym mogło odegrać stanowisko zarówno inwestora, jak i gestora lokalnego układu drogowego (w rozpoznawanym przypadku chodzi o drogę gminną). Tymczasem w toku postępowania uzyskano stanowisko inwestora nie podejmując jednak próby jego oceny. Wobec braku stosownego wyjaśnienia sprawy nie można wykluczyć, iż przyjęte rozwiązania, co do przebiegu jezdni wynikały wyłącznie z dowolnego uznania projektanta, który nie rozważył z wystarczającą wnikliwością realizacji drogi w kontekście ograniczenia uciążliwości, gdy chodzi o zakres i sposób ingerencji w prawa własności. Zagadnienia tego w każdym razie nie rozważyły w ogóle organy obu instancji, skoro, gdyby miało to miejsce, musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczeń (art. 107 § 3 kpa). Zatem decyzja lokalizacyjna, w kwestii usytuowania wiaduktu i łącznika po stronie wschodniej, a co za tym idzie linii rozgraniczających (i podziału nieruchomości) w zakresie, w jakim dotyczy ona nieruchomości skarżących, jak i w zakresie ustalenia usytuowania samego wiaduktu na obszarze oznaczonym na mapie, jako tereny PKP jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II. instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Sąd uchylił decyzję jedynie w części mając na uwadze art. 9r ust. 2 utk.

Wadliwie organ odwoławczy ocenił, iż art. 120 ugn nie ma zastosowania w sprawie o lokalizację linii kolejowej. W myśl art. 9s ust. 3 utk, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o lokalizacji staje się ostateczna. Wydanie decyzji rodzi więc skutki prawne w postaci wywłaszczenia. Z kolei w myśl art. 9ad ust. 1 utk przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio. Jedynie więc stosowna regulacja ustawy o transporcie kolejowym, z której treści wynikałoby wprost, iż właściciele wywłaszczonych nieruchomości w związku z lokalizacją linii kolejowych korzystają z węższej ochrony, gdy chodzi o ograniczenie dolegliwości następstw wywłaszczenia, uprawniona byłaby teza, iż art. 120 ugn nie ma w sprawie zastosowania. Z uwagi na brak tego rodzaju regulacji trzeba skonkludować, iż norma ta, obok innych regulacji określających zakres chronionych dóbr osób trzecich, zakreśla katalog kwestii, w których przedmiocie należy orzec w myśl art. 9q ust. 1 pkt 4 utk, wydając decyzję o lokalizacji. Wobec powyższego kwestię zobowiązania inwestora do wykonania tymczasowego ogrodzenia w okresie realizacji przedsięwzięcia w związku ze zgłaszanymi w tym zakresie żądaniami powinien był rozważyć organ odwoławczy, czego nie uczynił, wadliwie przyjmując, że kwestie te nie są rozstrzygane na tym etapie. Z kolei organ I instancji odniósł się do wniosku zdawkowo, wskazując na potrzebę uporządkowania terenu po realizacji inwestycji, a więc nie odnosząc się do kwestii podnoszonych przez wnioskodawców (wandalizm, kradzieże itp.). Zasadność realizacji tymczasowego ogrodzenia wymagała rozważenia, wobec twierdzeń skarżących, iż obecnie ich nieruchomość jest ogrodzona. W polskim porządku prawnym, w celu zminimalizowania negatywnych konsekwencji wywłaszczenia, stosowana jest zarówno instytucja słusznego odszkodowania za przejęte mienie, jak i zakreślony w art. 120 ugn obowiązek budowy i utrzymania przez wnioskodawcę wywłaszczenia odpowiednich urządzeń zabezpieczających przed szkodą.

Zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia terminów instrukcyjnych odnośnie rozpatrzenia środków odwoławczych (art. 9r ust. 1 utk). Kwesta ta nie ma jednak istotnego znaczenia dla meritum orzekania w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skarżących, należy podzielić stanowisko organu; kwestia obniżenia wartości działek w następstwie realizacji przedsięwzięcia w zakresie, w jakim nie ma związku z możliwością realizacji alternatywnych rozwiązań (mniej dolegliwych dla właścicieli), wykracza poza zakres orzekania w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej, ewentualna niezgodność danych w katastrze, gdy chodzi o informacje o stanie władania i własności, nie mają znaczenia dla organu orzekającego w sprawie z uwagi na treść art. 9q ust. 2 zd. 2 utk. Wobec potrzeby właściwego wyjaśnienia wskazanych kwestii merytorycznych, w związku z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), uchylono w stosownym zakresie zarówno decyzję zaskarżoną, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Ministra Infrastruktury. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa:

a. art. 112 ust. 3 ugn w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 9ad ust. 1 utk przez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji do oceny niezbędności ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżących,

b. art. 120 ust. 1 ugn w zw. z art. 9ad ust. 1 utk przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie tego przepisu przez organy administracji, co miałoby doprowadzić do nałożenia w decyzjach o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej na inwestora obowiązku wybudowania ogrodzenia nieruchomości skarżących od strony planowanej ulicy.

c. art. 120 ugn przez jego błędną wykładnię w zw. z art. 9o ust. 1, art. 9s ust. 2 - 3 i art. 9ad ust. 1 utk prowadzącą uznania, że organy wydające decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, aktu przesądzającego o sposobie zagospodarowania terenu, mają stosować, w postępowaniu lokalizacyjnym uregulowanym przepisami utk, przepisy ugn dotyczące postępowania wywłaszczeniowego, podczas, gdy organy te nie orzekają w tej decyzji o wywłaszczeniu, i w związku z tym, nie są organami, do których adresowana jest norma zawarta w art. 120 ugn.;

d. art. 42 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 10 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm., dalej zwane: "Prawo budowlane") przez jego niezastosowanie w istniejącym stanie faktycznym sprawy.

e. art. 9r ust. 2 utk poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niejasnego sformułowania treści pkt. 1 rozstrzygnięcia sentencji zaskarżonego wyroku, co uniemożliwia jednoznaczne określenie, w jakiej części decyzje obu instancji były dotknięte wadą skutkującą uchyleniem ich w tej części.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucono naruszenie:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez zastosowanie tego przepisu, zamiast art. 151 ppsa, oraz naruszenie art. 133 § 1 ppsa, co doprowadziło Sąd do zastosowania art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 4 kpa, z pominięciem art. 9o ust. 1-3 i art. 9q ust. 1 utk, oraz do niezastosowania art. 112 ust. 3 ugn w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - bowiem Sąd uwzględnił skargę na podstawie błędnie wywiedzionego wniosku, że organy administracji naruszyły wskazane przepisy kpa przez zaniechanie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia decyzji, gdyż nie została wyjaśniona kwestia zasadności ingerencji w prawa właścicielskie. Sąd nie zastosował wskazanych przepisów utk, z których wynika, że przepisy kpa, w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, stosuje się z zastrzeżeniem przepisów utk. Sąd pominął znajdujące się w aktach dokumenty świadczące, że organy obu instancji wyjaśniły ten aspekt sprawy i uzyskały stanowisko inwestora co do zastrzeżeń skarżących. Sąd nie zastosował przy tym art. 112 ust. 3 ugn w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i pominął w swych rozważaniach element niezbędności, w rozumieniu tych przepisów, nieruchomości skarżących dla realizacji inwestycji celu publicznego zlokalizowanej zaskarżonymi decyzjami. Wymienione naruszenia przepisów postępowania w konsekwencji doprowadziły Sąd do wydania wyroku uchylającego w części decyzje organów obu instancji, mimo, że skarga w tym zakresie nie była uzasadniona;

b. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.. 1269, z późn. zm., dalej zwana: "pusa") przez ustalenie błędnego stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło Sąd do przekonania, że w sprawie występowała konieczność zastosowania art. 120 ugn przez nałożenie, w zaskarżonych decyzjach, na inwestora obowiązku budowy tymczasowego ogrodzenia nieruchomości skarżących w okresie realizacji przedsięwzięcia, podczas, gdy stan faktyczny (treść żądań skarżących budowy tymczasowego ogrodzenia na okres budowy wiaduktu i drogi), odpowiada swym zakresem hipotezie normy art. 42 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, czyli powstaniem po stronie kierownika budowy obowiązku odpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy.

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez zastosowanie tego przepisu, zamiast art. 151 ppsa, w wyniku błędnej wykładni art. 120 ugn oraz art. 9o ust. 1, art. 9s ust. 2 - 3 i art. 9ad ust. 1 utk, gdyż Sąd I instancji błędnie uznał, że organy wydające decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej mają obowiązek stosować, w postępowaniu lokalizacyjnym uregulowanym przepisami utk, przepisy ugn dotyczące postępowania wywłaszczeniowego, podczas, gdy organy te nie orzekają w tej decyzji o wywłaszczeniu, i w związku z tym, nie są organami, do których adresowana jest norma zawarta w art. 120 ugn. Sąd błędnie przyjął, że organy, które wydały uchylone zaskarżonym wyrokiem w części decyzje, były obowiązane do zastosowania art. 120 ugn i zawarcia w swej decyzji rozstrzygnięć w tym przepisie określonych, co doprowadziło Sąd do wydania zaskarżonego wyroku;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez zastosowanie tego przepisu, zamiast art. 151 ppsa, przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 16 § 2 kpa, w wyniku czego Sąd I instancji przekroczył zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością organów administracji, której granice wyznacza badanie zgodności tej działalności z prawem, i dokonał oceny merytorycznej sprawy będącej przedmiotem skargi do Sądu,

e. art. 138 ppsa w zw. z art. 141 § 4 i art. 152 ppsa przez nieprawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia w pkt. 1 sentencji zaskarżonego wyroku, które jest nieskorelowane z brzmieniem jego uzasadnienia w tym zakresie, co z kolei prowadzi do naruszenia art. 9r ust. 2 utk oraz art. 152, art. 170 i 171 ppsa, przez to, że z brzmienia pkt. 1 i 2 rozstrzygnięcia sentencji wyroku nie wynika jednoznacznie, w jakim zakresie Sąd uchylił decyzje organów obu instancji i w jakim zakresie nie podlegają one wykonaniu do czasu uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku. W pkt. 1 rozstrzygnięcia sentencji zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że uchyla decyzje "w części w jakiej orzeczono nimi w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej na odcinku od ul. [...] do linii rozgraniczającej nieruchomość oznaczoną na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji jako "teren PKP objęty inwestycją" od strony wschodniej". Takie sformułowanie sentencji jest niejednoznaczne - albo Sąd uchylił lokalizację wiaduktu kolejowego oraz drogi znajdującej się na zachód od wiaduktu, albo uchylił tylko lokalizację drogi do linii rozgraniczającej "teren PKP objęty inwestycją", która ogranicza teren przeznaczony pod drogę od strony wschodniej. Natomiast na s. 13 uzasadnienia wyroku stwierdzono, że decyzja lokalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa w kwestii usytuowania wiaduktu i łącznika po stronie wschodniej, czyli odwrotnie niż wskazano w sentencji. Ponadto w pkt. 2 rozstrzygnięcia sentencji wyroku Sąd orzekł, że "zaskarżona decyzja w części wskazanej w pkt. 1" nie podlega wykonaniu, choć w pkt. 1 uchylił w części nie jedną decyzję, a dwie. Wymienione naruszenia przepisów postępowania doprowadziły Sąd do wydania wyroku o niejednoznacznej treści, nieskorelowanej z brzmieniem uzasadnienia, z której nie wynika, jaka część decyzji została przez Sąd uchylona, a jaka nie, co w konsekwencji uniemożliwia określenie, w jakim zakresie uchylone wyrokiem decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaś w przypadku uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku nie możnaby jednoznacznie określić w jakim zakresie wiąże on strony, Sąd, inne sądy i organy, oraz w jakim zakresie jest on objęty powagą rzeczy osądzonej;

f. art. 141 § 4 zd. 2 ppsa w zw. z art. 145 ust. 1 § 1 lit. c ppsa i art. 153 ppsa w zw. z art. 9o ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 9q ust. 1 utk, a także w zw. z art. 77 § 1 kpa, przez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania organów administracji niemożliwych do wykonania przez organy administracji w świetle przywołanych przepisów utk i kpa, gdyż nie uwzględniają one specyfiki przepisów kształtujących postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz celu tego postępowania.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że błędna jest ocena Sądu I instancji, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego przez zaniechanie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, a następnie niewłaściwe uzasadnienie decyzji w zakresie zasadności ingerencji w prawo własności skarżących. Sąd pominął istotne dla sprawy dwa aspekty: po pierwsze, fakt, że oceniał specyficzne postępowanie administracyjne, jakim jest postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej, a po drugie, Sąd pominął znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy dokumenty świadczące o tym, że organy prowadziły w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, w granicach dopuszczonych przepisami prawa regulującymi to postępowanie.

Dla oceny postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej należy stosować przepisy rozdziału 2b utk w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 3, dalej "ustawa nowelizująca"), z zastosowaniem art. 3 tej ustawy. Przepisy kpa stosuje się do tego postępowania, jednakże z zastrzeżeniem przepisów utk (art. 9o ust. 2 utk). Zatem, nie można stosować w tym postępowaniu przepisów kpa, które pozostają w sprzeczności z przepisami utk.

Sąd pominął brzmienie art. 9o ust. 3 utk, który określa katalog obowiązkowych dokumentów załączanych przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej. Zakres tych dokumentów w istocie powoduje, że organ nie prowadzi już postępowania wyjaśniającego w rozumieniu kpa.

Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji organy obu instancji zastosowały przepisy art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 4 kpa i wyjaśniły to, czy usytuowanie wiaduktu kolejowego oraz przebieg drogi gminnej na nieruchomości skarżących, ustalone uchylonymi decyzjami, jest uzasadnione. Organy administracji zastosowały te przepisy kpa z uwzględnieniem art. 9o ust. 1, ust. 2, ust. 3 i art. 9q ust. 1 utk, co umknęło Sądowi I instancji. Sąd doszedł do takiego wniosku pominąwszy dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, czym naruszył art. 133 § 3 ppsa. Wojewoda Mazowiecki wystąpił do inwestora o odniesienie się do wniosku skarżących złożonego na etapie postępowania organu I instancji.

Inwestor zwrócił uwagę, że nieuzasadniony jest zarzut skarżących co do zbyt bliskiego usytuowania projektowanej drogi w stosunku do istniejącego budynku gospodarczego, mającego nadwątloną konstrukcję w wyniku pożaru, co rodziło obawy skarżących, iż budynek ulegnie zawaleniu w wyniku prac budowlanych i ruchu kołowego na drodze, albowiem ul. [...] położona jest bliżej tego budynku, niż odległość, w jakiej został zaplanowany nowy przebieg ul. [...] (drogi gminnej objętej wnioskiem inwestora). Organ I instancji dokonał oceny tych wyjaśnień inwestora i ocenę swą zawarł w uzasadnieniu decyzji z 4 marca 2009 r.

Sąd błędnie zinterpretował treść opinii Prezydenta Miasta Ciechanów z 27 października 2008 r. (znak: SiZP.3056-74/08) i wywiódł, że nie wynika z niej, aby w interesie miasta Ciechanów było przyjęcie konkretnego rozwiązania, co do przebiegu łączników komunikujących wiadukt z ul. [...]. Tymczasem w opinii tej wprost wskazano, że Prezydent Miasta Ciechanów pozytywnie opiniuje "przedstawione projekty". Była to opinia wyrażona na podstawie art. 9o ust. 3 pkt 4 lit. h utk. Zatem inwestor przedłożył Prezydentowi Miasta Ciechanów konkretną dokumentację, zawierającą także mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, w tym usytuowanie wiaduktu i przebieg drogi gminnej. Sąd I instancji nie dostrzegł tego, że Prezydent Miasta Ciechanów opiniował to usytuowanie wiaduktu i ten przebieg drogi gminnej, wraz z włączeniem jej do ul. [...], które następnie stałą się przedmiotem decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.

Żaden przepis utk nie obliguje organu prowadzącego postępowanie ws. ustalenia lokalizacji linii kolejowej do oceny okoliczności niewynikających z przepisów prawa, w tym racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora. Odmowa wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu, z których wynika, że przebieg linii zaproponowany przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. Organ musiałby wskazać wyraźnie taki przepis i powiązać naruszenie tego przepisu z kształtem inwestycji wnioskowanym przez inwestora. Jeśli nie występuje taka sytuacja organ jest zobligowany wydać decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, co wynika ze zwrotu "decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wydaje wojewoda..." użytego w art. 9o ust. 1 utk. Zwrotu tego ustawodawca użył w trybie rozkazującym, obligującym organ do wskazanego w tym przepisie działania - wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. W związku z powyższym uzasadniony jest zarzut sformułowany na podstawie art. 173 pkt 2 ppsa naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez zastosowanie tego przepisu, zamiast art. 151 ppsa, oraz naruszenie art. 133 § 1 ppsa, co doprowadziło Sąd do zastosowania art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 4 kpa, z pominięciem art. 9o ust. 1, ust. 2, ust. 3 i art. 9q ust. 1 utk.

Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, z którego wywodzi podstawę swego orzeczenia, nie zastosował art. 112 ust. 3 ugn, który jest uszczegółowieniem wskazanej normy konstytucyjnej. Przepis ten stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W rozpatrywanej sprawie występuje niezbędność wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 ust. 3 ugn. Droga gminna jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2007 r. Nr 19, poz, 115, z późn. zm). Stanowi więc własność gminy (art. 2a ust. 2 tej ustawy). Podobnie własnością gminy będzie grunt, na którym droga ta jest wybudowana. Pozyskanie gruntu pod budowę drogi gminnej jest niezbędne w śwetle tych przepisów ustawy o drogach publicznych. Nie da się inwestycji tego typu zrealizować bez pozyskania prawa własności gruntów mających znajdować się pod drogą. Co więcej, nieuzyskanie prawa do gruntu stanowi o niemożności zaliczenia wybudowanej już drogi do jednej z kategorii dróg publicznych, a tym samym do dróg publicznych w ogóle (stanowisko takie wynika m.in. z wyroku WSA w Warszawie z 7 lutego 2008 r., I SA/Wa 1646/07, wyroku WSA w Bydgoszczy z 7 stycznia 2009 r., II SA/Bd 877/09, wyroku NSA z 12 lutego 2009 r., I OSK 361/08). W związku z powyższym uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 112 ust. 3 ugn w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 9ad ust. 1 utk.

Sąd I instancji błędnie wywiódł, że organ orzekający w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej ma stosować przepis art. 120 ugn odnoszący się do postępowania wywłaszczeniowego. Postępowanie ws. ustalenia lokalizacji linii kolejowej jest postępowaniem lokalizacyjnym, zaliczanym do szeroko pojętej dziedziny zagospodarowania przestrzennego. Organy orzekające w sprawie ustalenia linii kolejowej orzekają wyłącznie w zakresie lokalizacji. Skutek w postaci przejścia na Skarb Państwa prawa własności nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi ustalonymi decyzją następuje z mocy prawa - art. 9s ust. 3 utk.

Organ prowadzący postępowanie ws. ustalenia lokalizacji linii kolejowej ocenia jedynie dopuszczalność wyznaczenia linii rozgraniczających pod względem zgodności z przepisami prawa. Nie ma uprawnień kreacyjnych, umożliwiających samodzielną zmianę przebiegu tych linii względem propozycji zawartej we wniosku inwestora. W związku z tym, że organ nie orzeka władczo o przejściu prawa własności nieruchomości. Nie można zobowiązywać organu do stosowania przepisów ugn dotyczących wywłaszczenia. Należy zwrócić uwagę, że art. 120 ugn stanowi, iż rozstrzygnięcia z niego wynikające należy zawrzeć w decyzji o wywłaszczeniu. Skoro decyzja o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej nie orzeka o wywłaszczeniu nie można w niej zawrzeć rozstrzygnięć wymienionych w art. 120 ugn.

Ponadto Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, przez co niewłaściwie zastosował art. 120 ugn do stanu faktycznego sprawy. Należy zauważyć, że skarżący we wszystkich pismach wnoszonych tak w postępowaniu administracyjnym, jak i w skardze do sądu, wnosili o budowę ogrodzenia tymczasowego oddzielającego obszar inwestycji od pozostałych części podzielonej nieruchomości, celem zabezpieczenia przed zniszczeniem lub skutkami wandalizmu. Uzasadniali to tym, że w czasie budowy ich posiadłość będzie pozbawiona ogrodzenia, a tym samym ochrony mienia od strony budowy. W istocie więc, żądanie skarżących sprowadzało się do zabezpieczenia terenu budowy w czasie budowy drogi. Oznacza to, że zastosowanie powinien znaleźć art. 42 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 10 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obowiązkiem kierownika budowy jest odpowiednio zabezpieczyć teren budowy (przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z urządzeniami zaplecza budowy). Sąd nadinterpretował zatem zarzuty skarżących w aspekcie art. 120 ugn dla uzasadnienia swej tezy o konieczności stosowania tego przepisu przez organy orzekające w sprawach ustalenia lokalizacji linii kolejowych. W związku z czym zasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu przez Sąd, w stanie faktycznym, który nie wypełnia hipotezy tego przepisu. Uzasadniony jest także zarzut niezastosowania przez Sąd art. 42 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 10 Prawa budowlanego do oceny zarzutów skarżących dotyczących braku nałożenia w decyzjach na inwestora obowiązku budowy tymczasowego ogrodzenia ich nieruchomości. Zastosowanie tego przepisu doprowadziłoby Sąd do prawidłowego wniosku, że kwestia ta nie może być rozstrzygana na etapie lokalizacji inwestycji, gdyż jest to zagadnienie związane z prowadzeniem robót budowlanych. W związku z czym, zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa przez ustalenie błędnego stanu faktycznego sprawy co doprowadziło Sąd do przekonania, iż w sprawie występowała konieczność zastosowania art. 120 ugn, jest uzasadniony.

Sąd I instancji przekroczył uprawnienia kontrolne sądu administracyjnego nad działalnością organów administracji, czym naruszył art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 pusa oraz art. 16 § 2 kpa. Sąd bowiem, w toku rozprawy próbował rozstrzygnąć zagadnienie merytoryczne - zasadność usytuowania wiaduktu kolejowego i przebiegu drogi gminnej. Przez zadawane stronom pytania i przeprowadzone dowody z dokumentów przedłożonych na rozprawie przez skarżących (wydruk ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ciechanów), Sąd wszedł w rolę organu administracji prowadzącego postępowanie ws. ustalenia lokalizacji linii kolejowej. Tymczasem, rola Sądu kontrolującego działalność organów administracji w postępowaniu administracyjnym, w tym kontrolującego decyzje administracyjne, sprowadza się do skontrolowania, czy te czynności i decyzja podjęta przez organ w ich wyniku, były zgodne z prawem.

Sąd niejasno sformułował rozstrzygnięcie w pkt. 1 sentencji zaskarżonego wyroku. Jego brzmienie jest nieskorelowane z brzmieniem uzasadnienia wyroku, co prowadzi do tego, że z rozstrzygnięcia sentencji wyroku nie wynika jednoznacznie, w jakim zakresie Sąd uchylił decyzje organów obu instancji i w jakim zakresie nie podlegają one wykonaniu do czasu uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku. Sąd orzekł, że uchyla decyzje "w części w jakiej orzeczono nimi w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej na odcinku od ul. [...] do linii rozgraniczającej nieruchomość oznaczoną na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji jako "teren PKP objęty inwestycją" od strony wschodniej". Takie sformułowanie sentencji jest niejednoznaczne. Można ją bowiem zrozumieć na dwa sposoby: albo Sąd uchylił lokalizację wiaduktu kolejowego oraz drogi znajdującej się na zachód od wiaduktu, albo Sąd uchylił tylko lokalizację drogi do linii rozgraniczającej teren oznaczony jako "teren PKP objęty inwestycją", która to linia, od strony wschodniej, ogranicza teren przeznaczony pod drogę. Natomiast na s. 13 uzasadnienia stwierdzono, że decyzja lokalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa w kwestii usytuowania wiaduktu i łącznika po stronie wschodniej, czyli odwrotnie niż wskazano w sentencji, przyjąwszy pierwszy sposób, ze wskazanych, rozumienia treści pkt. 1 rozstrzygnięcia sentencji wyroku. Wydaje się, że nie było intencją Sądu wydającego wyrok uchylenie decyzji w części, w jakiej orzekają one o lokalizacji wiaduktu kolejowego. Gdyby tak było, brzmienie wyroku powinno być jednoznaczne i wskazywać na uchylenie decyzji w części, w jakiej orzeczono nimi o lokalizacji obiektu budowlanego - wiaduktu kolejowego. Wiadukt kolejowy jest bowiem jednym z wielu obiektów budowlanych, jakie składają się na odcinek linii kolejowej, stanowiący inwestycję objętą decyzjami. Zbudowanie treści rozstrzygnięcia Sądu w oparciu o przebieg linii rozgraniczających drogę gminną czyni to rozstrzygnięcie nieczytelnym.

Ponadto w pkt. 2 sentencji wyroku Sąd orzekł, że "zaskarżona decyzja w części wskazanej w pkt. 1" nie podlega wykonaniu, choć w pkt. 1 uchylił w części nie jedną decyzję, a dwie. Doprowadziło to do wydania wyroku o niejednoznacznej treści, nieskorelowanej z brzmieniem uzasadnienia, co w konsekwencji uniemożliwia określenie, w jakim zakresie uchylone wyrokiem decyzje nie podlegają wykonaniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w szczególności, że skarżący podzielają w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.

2. Przede wszystkim i to z całą mocą należy podkreślić, że ustawa o transporcie kolejowym – w zakresie, w jakim jej przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie – jest ustawą szczególną, zarówno w odniesieniu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosek taki wynika niezbicie z uregulowania zawartego w treści art. 1 pkt 5 utk (Przepisy ustawy określają: (...) szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz organy właściwe w tych sprawach), jak i z tytułu rozdziału 2b utk (Szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym), a także z art. 9o ust. 2 utk, stanowiącego, że do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej stosuje się przepisy kpa, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.

3. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie w sprawach przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych tylko w takim zakresie, w jakim te kwestie nie zostały uregulowane w rozdziale 2b utk (art. 9ad ust. 1).

4. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 4 kpa przez niewłaściwe ich zastosowanie ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ postępowanie wyjaśniające w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej zostało uregulowane odmiennie w art. 9o i 9q ust. 1 utk.

5. Trafny jest również zarzut naruszenia art. 120 ugn. Postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji linii kolejowej ma charakter lokalizacyjny. Nie ma więc w nim zastosowania art. 120 ugn, ponieważ w postępowaniu tym nie dochodzi do wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

6. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również zarzut, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 138 ppsa. Po pierwsze, zgodnie z tym przepisem, sentencja wyroku powinna zawierać m. in. rozstrzygnięcie sądu, co w powiązaniu z unormowaniem zawartym w art. 134 § 1 ppsa oznacza, że musi to być rozstrzygnięcie zupełne, a więc takie, które obejmuje całość rozpoznanej przez sąd sprawy. Z tego względu, rozstrzygnięcie o częściowym uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, przy jednoczesnym braku wypowiedzi Sądu, co do legalności pozostałych części tych decyzji jest naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy – por. wyrok NSA z 12 grudnia 2007 r., I OSK 306/07.

Należy zgodzić się również z wnoszącym skargę kasacyjną, że przepis art. 138 ppsa został również naruszony przez niejasne sformułowanie rozstrzygnięcia, które może być rozumiane dwojako i nie do końca jest skorelowane z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przytoczonego przepisu Sąd uznał precedensowy charakter sprawy, usprawiedliwiający zasadność poszukiwania ochrony interesu prawnego skarżących na drodze sądowej.