Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 540/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 par. 2, art. 43, art. 58 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie płatności obszarowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., nr [...], Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie (zwany dalej Organem odwoławczym lub Organem II instancji) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. (w dalszej części uzasadnienia określanego mianem Organu I instancji) z [...] r., nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Orzeczenie Organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym. D. B. (zwany dalej Wnioskodawcą, Stroną lub Skarżącym) złożył do Organu I instancji wniosek o przyznanie płatności na rok 2014. W odpowiedzi na to pismo, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, uwzględniając wyniki kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej przyznał płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Składała się na nią jednolita płatność obszarowa w kwocie 94 828, 78 zł. oraz kwota z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1 608, 25 zł. Spowodowało to wniesienie odwołania od decyzji nieostatecznej. Rozpatrując ten środek zaskarżenia, Organ odwoławczy uchylił nieostateczną decyzję Organu I instancji i przekazał sprawę temu podmiotowi do ponownego rozpatrzenia. To z kolei stało się asumptem do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który uchylił decyzje organów administracyjnych obydwu instancji. Istotną okolicznością jest też to, że zarówno podczas wnoszenia odwołania od decyzji nieostatecznej (i w postępowaniu będącym konsekwencją skierowania tego środka zaskarżenia do Organu odwoławczego), jak i podczas wnoszenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Strona była reprezentowana przez pełnomocnika procesowego będącego adwokatem (zwanego dalej pełnomocnikiem – adwokatem).

W dniu [...] r., Organ I instancji wydał ponowną decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Orzeczenie to zostało przekazane na adres G. B., pełnomocnika Wnioskodawcy, upoważnionego przez niego w systemie Ewidencji Producentów Rolnych (EP) – zwanego dalej pełnomocnikiem w systemie EP. Zgodnie z treścią potwierdzenia odbioru, do doręczenia decyzji doszło zaś [...] r., a pismo zostało odebrane przez dorosłego domownika pełnomocnika w systemie EP – jego matkę.

Kolejną, istotną okolicznością zaistniałą w sprawie było wpłynięcie 19 grudnia 2016 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR pisma pełnomocnika – adwokata Strony. Powołując się na pełnomocnictwo procesowe udzielone mu przez Skarżącego, wystąpił on o prawidłowe doręczenie decyzji Organu I instancji z [...] r. (według pełnomocnika - adwokata oznaczało to doręczenie przedmiotowej decyzji jemu) lub o przywrócenia terminu do złożenia odwołania od wspomnianej decyzji nieostatecznej. W reakcji na to pismo, [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przesłał pełnomocnikowi – adwokatowi decyzję z [...] r. Podmiot ten nie przywrócił natomiast terminu do złożenia odwołania i nie odniósł się do argumentów podniesionych w piśmie pełnomocnika - adwokata.

Następnie, 19 stycznia 2017 r., Strona reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata wniosła do Organu II instancji odwołanie od decyzji z [...] r. Pismo to nie było podpisane, więc wezwano do usunięcia tego braku. Wspomniane uchybienie zostało naprawione przez pełnomocnika – adwokata, który złożył swój podpis na odwołaniu. Z kolei, jako że do odwołania nie dołączono pełnomocnictwa dla pełnomocnika – adwokata, Organ odwoławczy wezwał do uzupełnienia braków formalnych (dostarczenia pełnomocnictwa). W odpowiedzi, do Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pełnomocnictwo procesowe udzielone pełnomocnikowi – adwokatowi przez Stronę. Dawało ono wspomnianemu podmiotowi legitymację do złożenia odwołania od decyzji Organu I instancji z [...] r.

W reakcji na wniesione odwołanie, Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał postanowienie nr [...] o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Rozstrzygnięcie to zostało jednak zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który je uchylił. Stało się tak ponieważ Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone orzeczenie wydano z naruszeniem art. 58 i art. 134 k.p.a. Obraza obowiązującego prawa polegała zaś na tym, że postanowienie wydano przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Organ odwoławczy odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W jego ocenie, Strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Jak podkreślił Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, jako powód uchybienia Wnioskodawca wskazał nieprawidłowe przekazanie decyzji - przesłanie jej do pełnomocnika w systemie EP, a nie do pełnomocnika – adwokata. Jednakże, w ocenie Organu II instancji, pełnomocnik – adwokat jest reprezentantem procesowym Wnioskodawcy tj. otrzymuje pełnomocnictwa jedynie do danej czynności (np. do odwołania od ściśle określonej decyzji), natomiast w innych przypadkach Stronę przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa reprezentuje jej pełnomocnik w systemie EP. Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR podkreślił też, że na żadnym etapie sprawy pełnomocnikowi w systemie EP nie zostało wycofane pełnomocnictwo do reprezentowania Wnioskodawcy.

W ocenie Organu odwoławczego, pełnomocnikowi – adwokatowi zostało udzielone pełnomocnictwo wyłącznie do wniesienia odwołania od decyzji Organu I instancji z [...]r, Wygasło ono jednak z chwilą wydania decyzji z [...] r., przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z kolei, drugim umocowaniem dla pełnomocnika – adwokata było pełnomocnictwo do reprezentowania Wnioskodawcy w sprawie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Organu odwoławczego z [...] r. Straciło ono jednak swój byt z chwilą wydania wyroku w tej sprawie, tj. 19 kwietnia 2016 r.

Z tych względów, zdaniem Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa słuszne było przesłanie przez Organ I instancji kolejnej decyzji pierwszoinstancyjnej do pełnomocnika w systemie EP. W dniu wydania tego rozstrzygnięcia ([...] r.) pełnomocnik – adwokat nie posiadał bowiem umocowania do reprezentowania Strony. W konsekwencji ponowne orzeczenie Organu I instancji należy uznać za prawidłowo doręczone pełnomocnikowi w systemie EP (nastąpiło to 25 października 2016 r.).

Jak podkreślił Organ odwoławczy, dopiero 24 marca 2017 r. wpłynęło do niego pełnomocnictwo pełnomocnika – adwokata w sprawie odwołania od decyzji Organu I instancji z [...] r. Dodatkowo, Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa raz jeszcze wskazał, że w ewidencji producentów, jako pełnomocnik Skarżącego figurował jego pełnomocnik w systemie EP. Na adres korespondencyjny tego podmiotu, wskazany w ewidencji przesłano też pierwszoinstancyjną decyzję administracyjną i dlatego doręczenie to należy uznać za prawidłowe (przesłanie wspomnianego orzeczenia miało miejsce 21 października 2016 r.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Wnioskodawca reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazanie sprawy Organowi I instancji celem merytorycznego rozpoznania. Ponadto, wystąpił on o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, Strona zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:

- art. 43 k.p.a. w zw. z art. 40 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W ocenie Skarżącego polegało ono na błędnym przyjęciu przez Organ II instancji, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki doręczenia zastępczego określone w art. 43 k.p.a. Skutkowało to uznaniem przez Organ odwoławczy, iż doszło do skutecznego doręczenia Wnioskodawcy decyzji Organu I instancji - w drodze doręczenia zastępczego dorosłemu domownikowi pełnomocnika dla doręczeń ustanowionego przez Skarżącego, a w konsekwencji uznaniem, iż doszło do uchybienia przez Stronę terminowi do wniesienia odwołania. Tymczasem – zdaniem Wnioskodawcy - decyzja została doręczona na adres pełnomocnika do doręczeń i odebrana przez dorosłego domownika, który nie podjął się oddania przesyłki adresatowi, a tym samym nie może być mowy o skutecznym doręczeniu decyzji Skarżącemu oraz o uchybieniu przez ten podmiot terminowi do wniesienia odwołania. Jak wyartykułowała Strona, dla skutecznego doręczenia pisma w trybie art. 43 k.p.a. wystarczy, aby na podpisywanym przez domownika potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Jeżeli jednak na odwrocie poświadczenia odbioru pisma nie podkreślono, że doręczenia dokonano dorosłemu domownikowi zaznaczając lub wskazując jednocześnie, że osoba ta podjęła się oddać przesyłkę adresatowi, to doręczenie nie spełnia wymogów z art. 40 § 1 k.p.a. ani z art. 43 k.p.a. Ponadto, wskazano, że pełnomocnik w systemie EP został wskazany jedynie jako pełnomocnik do doręczeń a nie pełnomocnik w sprawie. Tym był bowiem pełnomocnik – adwokat;

- art. 32 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną ich wykładnię. Zdaniem Strony polegała ona na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy oświadczenie woli Skarżącego zawarte w pełnomocnictwie udzielonym pełnomocnikowi – adwokatowi nie zmierzało do umocowania do działania w imieniu Skarżącego w postępowaniu przed organem po uchyleniu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W konsekwencji, doprowadziło to do uznania, że Skarżący, w postępowaniu przed organem nie był reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata. Tymczasem, w ocenie Wnioskodawcy, jego oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. Dlatego, zgodnie z treścią udzielonego pełnomocnictwa, pełnomocnik - adwokat był upoważniony do reprezentowania w sprawie skargi na decyzję we wszystkich sprawach przed urzędami administracji rządowej i samorządowej czyli także przed organem administracji który wydał zaskarżone postanowienie,

- art. 58 k.p.a. w zw. z art. 59 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i nierozpatrzeniu ewentualnego wniosku Strony zgłoszonego w piśmie z 13 grudnia 2016 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez organ administracji.

Odpowiadając na skargę, Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie, podtrzymał on swoje zapatrywanie zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów podniesionych przez Wnioskodawcę, Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podkreślił, że nawet gdyby przyjąć za skuteczne ustanowienie dwóch pełnomocników w sprawie, organ ma prawo wyboru, któremu z nich wysłać korespondencję. W razie braku wyraźnego zastrzeżenia, dokonanego przez stronę, komu należy doręczać pisma w postępowaniu administracyjnym - organ jest upoważniony do samodzielnego wyboru pełnomocnika, a za skuteczne można uznać doręczenie pisma któremukolwiek z pełnomocników. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, a prawidłowe było doręczenie pełnomocnikowi w systemie EP.

Ponadto, Organ II instancji poddał w wątpliwość umocowanie pełnomocnika – adwokata Skarżącego do reprezentowania tego podmiotu w chwili wydawania decyzji przez Organ I instancji (chodzi o ponowną decyzję pierwszoinstancyjną). Jak bowiem wyartykułowano w odpowiedzi na skargę, pierwsze z pełnomocnictw pełnomocnika – adwokata wygasło z chwilą wydania przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzji z dnia [...]r. Kolejne pełnomocnictwo procesowe (do reprezentowania Skarżącego przed WSA) utraciło zaś swój byt z chwilą wydania wyroku, tj. 19 kwietnia 2016 r. W ocenie Organu II instancji świadomość tego miał też sam pełnomocnik – adwokat Skarżącego, który na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania od decyzji z [...] r. (brak pełnomocnictwa) nie powoływał się na swoje umocowanie wynikające z poprzednio udzielonych mu pełnomocnictw, natomiast przesłał nowe pełnomocnictwo procesowe udzielone mu przez Stronę.

Odpowiadając zaś na trzeci z zarzutów podniesionych w Skardze, Organ odwoławczy podkreślił jego bezzasadność. Jak podniesiono w piśmie procesowym Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, brak było podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Organu I instancji, ponieważ Strona nie spełniła prawnych przesłanek warunkujących takie rozstrzygnięcie, przewidzianych w art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego podlega oddaleniu. Zagadnieniem spornym w przedmiotowej sprawie jest pytanie o dopuszczalność przewrócenia Stronie procesowego terminu do wniesienia odwołania od nieostatecznej decyzji administracyjnej. Uzasadniając swoje racje, Skarżący wskazuje przy tym zarówno na nieprawidłowość doręczenia decyzji Organu I instancji, jak i na legitymację procesową jego pełnomocnika – adwokata oraz, w konsekwencji, na zasadność wniosku o przywrócenie terminu. Należy podkreślić, że żadna z tych tez nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie ulega wątpliwości to, że pełnomocnik w systemie EP nie był pełnomocnikiem do doręczeń, ale pełnomocnikiem procesowym. Tezy, że pełnomocnik w systemie EP był wyłącznie pełnomocnikiem do doręczeń Skarżący nie podpiera zresztą żadnym dowodem. Z treści pism kierowanych do Strony za pośrednictwem wspomnianego jej pełnomocnika wynika natomiast wniosek przeciwny w stosunku do tezy formułowanej przez Wnioskodawcę. W dokumentach tych (w treści decyzji) jasno wskazuje się bowiem na to, że są kierowane do Strony reprezentowanej przez pełnomocnika w systemie EP.

Przekonująca jest też argumentacja Organu II instancji co do tego, że w chwili wydawania oraz doręczania ponownej decyzji pierwszoinstancyjnej, pełnomocnik – adwokat nie był uprawniony do reprezentowania Strony. Jego wcześniejsze pełnomocnictwa miały bowiem charakter szczególny – dotyczyły ściśle zakreślonego zakresu działania – wniesienia odwołania od poprzedniej decyzji pierwszoinstancyjnej, a także wniesienia w poprzedniej sprawie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym, zostały one "skonsumowane" w ten sposób, że pełnomocnik – adwokat przedstawił je dokonując tych czynności procesowych, do których został ustanowiony. Teza ta znajduje potwierdzenie w treści pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy.

Nie sposób ponadto zgodzić się z twierdzeniem, w którym artykułuje się wadliwość doręczenia decyzji Organu I instancji pełnomocnikowi w systemie EP. Skoro cały czas był on uprawniony do reprezentowania Strony, organ był władny kierować do tego podmiotu rozstrzygnięcia wydawane w sprawie. Z żadnego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – zwany dalej k.p.a.) nie wynika zaś, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru powinna być umieszczona adnotacja, w której "odbiorca zastępczy" (dorosły domownik) wyraża swoją zgodę na przyjęcie pisma oraz zobowiązuje się do jego przekazania adresatowi. Analiza art. 43 k.p.a. pozwala wręcz na sformułowanie przeciwnego wniosku – doręczyciel przekazuje pismo dorosłemu domownikowi adresata, bo ten zgodził się je przyjąć i przekazać odbiorcy. Gdyby zaś było inaczej, nie doszłoby do wydania dokumentu dorosłemu domownikowi adresata.

Należy także podzielić zapatrywanie Organu odwoławczego, oparte na treści art. 40 § 2 k.p.a. Nawet, gdyby przyjąć, że pełnomocnik – adwokat, w chwili wydawania i doręczania ponownej decyzji pierwszoinstancyjnej (decyzji z [...] r.) był umocowany do działania w imieniu Strony, to w myśl powołanego przepisu, organ administracyjny mógł wybrać, któremu z dwóch pełnomocników Wnioskodawcy przekaże decyzję (pełnomocnikowi w systemie EP lub pełnomocnikowi – adwokatowi). Zgodnie bowiem z art. 40 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy strona ma kilku pełnomocników, pisma doręcza się tylko jednemu z nich. Niewskazanie konkretnej osoby organowi administracyjnemu oznacza zaś, że do dokonania wyboru pełnomocnika, który otrzyma pismo (decyzję) legitymowany jest organ administracyjny. Skoro miało to miejsce i skutecznie doręczono orzeczenie Organu I instancji, a odwołania od niego nie wniesiono w terminie, brak jest podstaw ku temu, aby artykułując brak winy w uchybieniu terminowi procesowemu, skutecznie domagać się jego przywrócenia.

Na koniec należy wreszcie zwrócić uwagę na okoliczność, której nie artykułował w swoich pismach Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W świetle art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.). Stosowny wniosek powinien zostać wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie z wniesieniem tej prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.).

Odnosząc tę regulację prawną do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie należy zauważyć, że Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata nie spełnił przesłanki przywrócenia naruszonego terminu procesowego, przewidzianej w art. 58 § 2 k.p.a. Jak wiadomo, w myśl tego przepisu konieczne jest uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminowi, a dopełnienie czynności procesowej, dla której przewidziany był termin powinno nastąpić w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny jego niezachowania. Jednocześnie z wniesieniem podania o przywrócenie terminu należy zaś wykonać działanie niespełnione we właściwym czasie. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, Skarżący (jego pełnomocnik – adwokat) nie tylko nie uprawdopodobnił braku winy Strony w niedokonaniu czynności procesowej w terminie, nie wskazał kiedy ustała przyczyna uchybienia terminowi, ale – przede wszystkim – nie dokonał "opóźnionej" czynności procesowej równocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Z akt postępowania administracyjnego wynika bowiem że wniosek o przywrócenie terminu wpłynął do Organu I instancji [...] r. Wniesienie odwołania od decyzji z [...] r. miało zaś miejsce dopiero po miesiącu, tj. [...] r.

Z wszystkich przedstawionych względów, Sąd nie uwzględnił racji Wnioskodawcy i oddalił skargę. Stało się tak na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).