Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 73/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145,183,184189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 148
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4,5
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 13
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 21,31,64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 456/19 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. M. na rzecz R. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 456/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję i w pkt II zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia 30 września 2016 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wewnętrznymi instalacjami gazowymi oraz miejscami postojowymi na działkach ew. nr [...], [...] w obr. [...] położonych przy ul. [...] w [...].

Decyzją z dnia 5 lipca 2017 r. Nr [...] organ I instancji przeniósł powyższe pozwolenie na budowę na nowego inwestora, tj. skarżącego i J. T..

W dniu 22 listopada 2017 r. do Urzędu Miasta Rzeszowa wpłynął wniosek P. M. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 30 września 2016 r. nr [...] Jako podstawę wznowienia wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawca wyjaśnił, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego, natomiast o fakcie wydania decyzji dowiedział się w dniu 27 października 2017 r., tj. po powrocie z USA.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2017 r. organ I instancji wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 30 września 2016r. Następnie decyzją z dnia 19 lutego 2018 r. znak: [...] odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 30 września 2016 r. nr [...]

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 30 maja 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienie organu I instancji z dnia 14 grudnia 2017 r. wznawiające przedmiotowe postępowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem zarówno decyzja z dnia 30 września 2016 r. jak również postanowienie z dnia 14 grudnia 2017 r. oraz zaskarżona decyzja z dnia 19 lutego 2018 r. zostały podpisane przez tego samego pracownika działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Rzeszowa.

Postanowieniem z dnia 13 września 2018 r. organ I instancji wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 30 września 2016 r. Następnie decyzją z dnia 10 października 2018 r. znak: [...] odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 30 września 2016 r.

Wojewoda Podkarpacki, decyzją z dnia 25 lutego 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości, orzekł o uchyleniu decyzji z dnia 30 września 2016 r. nr [...] oraz odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą: budowa dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wewnętrznymi instalacjami gazowymi oraz miejscami postojowymi na działkach nr [...], [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] w[...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor dołączył wymagane przez art. 33 ust. 2 P.b. dokumenty, tj. projekt budowlany posiadający wymagane opinie i uzgodnienia, oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sprawie nie istniał obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż inwestycja jest realizowana w oparciu o obowiązujący m.p.z.p.

Następnie Wojewoda stwierdził, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] - terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 29 stycznia 2009 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego Nr [...], poz. 291, z dnia 9 marca 2009 r., dalej: m.p.z.p.) działki ew. nr [...] i [...] położone są na terenie oznaczonym symbolem 2.MN,U. Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z wewnętrznymi instalacjami gazowymi oraz miejscami postojowymi, zaprojektowana została zgodnie z m.p.z.p., z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej wynosi 44,10 % i jest większa niż ustalona w m.p.z.p., a gabaryty projektowanych obiektów nie przekraczają wielkości ustalonych w miejscowym planie. Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków izby samorządu zawodowego. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia stosunków gruntowo-wodnych, Wojewoda stwierdził, że na stronie 9 projektu budowlanego (opis techniczny do projektu zagospodarowania działki), znajduje się zapis: "odprowadzenie wód opadowych z dachów projektowanych budynków na teren własnych działek. Część wód zostaje odparowana z powierzchni, natomiast pozostała część samoistnie wsiąknie w grunt gdzie dodatkowo transpiracja i ewapotranspiracja pochłonie około 10%". Ponadto w projekcie znajdują się obliczenia autora projektu potwierdzające, że spełniony został warunek umożliwiający odprowadzenie wód opadowych na tereny zielone terenu inwestycji. Wojewoda zauważył, iż to do projektanta, jako osoby legitymującej się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, określonymi w przepisach dotyczących samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie należy obowiązek opracowania projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także dołączenia do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z akt sprawy wynika, że takie oświadczenie zostało przez projektanta załączone.

Zdaniem Wojewody, nie są również trafne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz. U. 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej: r.s.w.t.) dotyczących odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, bowiem 32 miejsca postojowe zostały zaprojektowane w odległości 7 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, zaś pozostałe 8 miejsc postojowych zostało zaprojektowane w zbliżeniu do budynków, przy czym od strony gdzie zostały one zlokalizowane, brak jest pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Odnosząc się do okoliczności, iż w przedmiotowym projekcie budowlanym brak jest zaświadczenia o dostępie do zaprojektowanych miejsc postojowych, Wojewoda wyjaśnił, że inwestor posiada decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 29 września 2016 r. znak: [...] L.dz. [...], o zezwoleniu na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. [...] (na działkach ew. nr [...] obr. [...] i nr [...] obr. [...]) na działkę ew. nr [...] poprzez działki ew. nr [...] i [...]obr. [...] w [...]. Natomiast miejsca postojowe zaprojektowane zostały m.in. w obrębie drogi wewnętrznej (ul. [...]), tym samym kwestie związane z dostępnością czy korzystaniem z tych miejsc, stanowią materię cywilno-prawną, nierozstrzyganą przez organy administracji publicznej, a ponadto inwestor nie ma obowiązku przedkładania zapewnienia o połączeniu planowanych miejsc postojowych z drogą wewnętrzną, jaką jest ulica [...], która zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie jest zaliczana do kategorii drogi publicznej (art. 2 ust. 1 ww. ustawy).

Wojewoda powtórzył argumentację organu I instancji dotyczącą odległości budynków od osi gazociągu wysokoprężnego g700, który uznał, że strefa bezpieczeństwa została zachowana. Jak wynika bowiem z projektu zagospodarowania budynki zostały zaprojektowane w odległości 25 m od tego gazociągu zgodnie z § 6 pkt 7 lit. c m.p.z.p. Ponadto stwierdził, że usytuowanie budynków jest zgodne z przepisami § 12 i § 271 r.s.w.t.

Oceniając natomiast spełnienie wymogów zawartych w § 13, 57 i 60 r.s.w.t. Wojewoda stwierdził, że trudno sprawę ochrony interesów właściciela posesji ograniczyć jedynie do obiektu istniejącego, nie analizując prawa zabudowy pozostałej części działki. Przytaczając § 13 ust. 1 i 2 r.s.w.t. Wojewoda wskazał, że w oparciu o projekt budowlany (projekt zagospodarowania terenu str. 13 i przekrój A budynków) oraz przyjmując, że wysokość dolnej krawędzi okien budynku przesłanianego (projektowanego) wynosi 0,85 m ustalił, iż od strony działki ew. nr [...] - najwyżej położona część projektowanego budynku na działce ew. nr [...] wynosi 9,28 m i jest większa od odległości do potencjalnie zaprojektowanego (rozbudowanego) budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] w odległości 4,0 m od granicy działki inwestora, bowiem odległość ta wynosi 4,20 m + 4,0 m = 8,20 m. Zdaniem Wojewody z powyższej analizy wynika, że usytuowanie budynków na działkach ew. nr [...] i [...] o gabarytach podanych w projekcie budowlanym nie gwarantuje właścicielowi działki ew. nr [...] prawa do zabudowy jego nieruchomości w dowolnym czasie zgodnie z obowiązującymi przepisami, z uwagi na naruszenie przepisów dotyczących odległości, gwarantujących dopływ światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Chcąc zapewnić budynkowi na działce ew. nr [...] wymagany przepisami dopływ światła dziennego, należałoby sytuować go w odległości 5,08 m od granicy z działką ew. nr [...], pomimo, że warunki techniczne pozwalają by odległość powyższa wyniosła 4,0 m. Wojewoda stwierdził, że oznacza to, iż projektowana inwestycja wprowadza ograniczenia w korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: P.b.) polega również na możliwości zrealizowania zgodnie z art. 4 w/w ustawy, zabudowy w dowolnym czasie własnej nieruchomości, pod warunkiem zgodności zamierzenia z przepisami. Art. 4 P.b. zapewnia bowiem prawo zabudowy nieruchomości gruntowej zgodnie z obowiązującymi przepisami każdemu, kto posiada prawo do dysponowania działką na cele budowlane. Ten przepis prawny jest realizacją zasady wyrażonej w przepisie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, iż własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

Skargą R. J. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez jego zastosowanie i ustalenie, że usytuowanie budynków na działkach ew. [...] i [...] narusza uzasadnione interesy wnioskodawcy; art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) poprzez jego zastosowanie i ustalenie, że usytuowanie budynków na działkach ew. nr [...] i [...] narusza chronione prawem interesy wnioskodawcy; § 13, 57, 60 r.s.w.t. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie i ustalenie, że usytuowanie budynków na działkach ew. nr [...] i [...] skutkuje przesłanianiem hipotetycznej zabudowy na działce wnioskodawcy; art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego rozpatrzenie materiału dowodowego, które skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na: - nieprawidłowym ustaleniu odległości od działki ew. nr [...] budynków na działkach ew. nr [...] i [...] na wartość 4,20 m, podczas gdy budynek ten tylko w jedynym miejscu znajduje się w takiej odległości, natomiast najwyższy punkt budynku znajduje się w odległości 4,62 m od przedmiotowej granicy, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem zakresu przesłaniania; - nieprawidłowym ustaleniu hipotetycznej zabudowy na działce ew. nr [...], poprzez przyjęcie, że znajduje się ona w odległości 4 metrów, podczas, gdy przyjmując zasadę symetryczności uprawnień w zagospodarowaniu działek sąsiednich ta hipotetyczna zabudowa winna znajdować się w odległości od 4,20 m do 5,02 m; - nieprawidłowym ustaleniu zakresu przesłaniania i przyjęciu nieuzasadnionych wartości podanych przez odwołującego się od decyzji organu I instancji, bez ich weryfikacji; art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wydanie orzeczenia odmawiającego wydania pozwolenia na budowę, w przypadku gdy projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią decyzja narusza przepisy tak prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd wskazał na przedwczesne przyjęcie przez organy obu instancji, że wnioskujący o wznowienie postępowania uczestnik P. M. zachował termin, o jakim mowa w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. W podaniu o wznowienie postępowania P. M. wskazał, że "mając na uwadze fakt, iż o powyższej okoliczności skarżący dowiedzieli się dopiero kilka dni temu, tj. 27 października 2017 roku gdy powrócili z[...], niniejszy wniosek nie może być spóźniony". Zdaniem Sądu samo powołanie się przez P. M., że zachował termin do złożenia podania i wskazanie przez niego konkretnego dnia, w którym się dowiedział o decyzji, nie zwalnia organu od podjęcia działań zmierzających do zweryfikowania prawdziwości tych twierdzeń. Nie ustalono takich kwestii, jak to czy uczestnik faktycznie przebywał w [...], w jakim okresie, w jaki sposób dowiedział o decyzji – od kogo, w jakich okolicznościach. Sąd podkreślił, że ciężar dowodu zachowania terminów, określonych w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. spoczywa na podmiocie inicjującym postępowanie wznowieniowe. W okolicznościach badanej sprawy organy obu instancji nie podjęły żadnych czynności weryfikacyjnych względem twierdzeń uczestnika P. M. co do zachowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. i już tylko z tej przyczyn skarżona decyzja podlega zdaniem Sądu eliminacji z obrotu prawnego.

Przechodząc do naruszeń prawa materialnego Sąd przyjął, iż organ II instancji dokonał błędnej wykładni § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2 r.s.w.t. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., co miało bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uchylając decyzję organu I instancji oraz odmawiając inwestorom zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ przyjął, że ograniczenie dostępności światła przez inwestycję zrealizowaną na działce [...] parametryzowane w oparciu o algorytm podany w § 13 ust. 1 pkt 1 lit a i ust. 2 r.s.w.t. należy relatywizować również względem hipotetycznej, a więc możliwej, a nie rzeczywiście istniejącej, zabudowy na działce [...] Takie założenie jest z gruntu wadliwe. Powoływany przez organ art. 5 ust.1[...] pkt 9 P.b. stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Ustawodawca jednoznacznie przesądził, że nowa zabudowa powinna uwzględniać uzasadnione interesy występujące w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie chodzi więc o interes potencjalny, mogący podlegać realizacji jedynie hipotetycznie wobec oświadczeń podmiotu trzeciego. Interes podmiotu trzeciego występujący w obszarze oddziaływania inwestycji, to interes który da się jednoznacznie sparametryzować poprzez odniesienie do istniejącego zagospodarowania należącej do niego działki, albo do działki, w stosunku do której konkretyzacja planów inwestycyjnych podmiotu trzeciego przyjęła postać decyzji o pozwoleniu na budowę. W kontekście ustalenia ograniczenia dostępu do światła przez inwestycję do 35 metrów wysokości, a więc w oparciu o § 13 ust. 1 pkt 1 lit a i ust. 2 r.s.w.t. rozstrzygnięcie tej materii może nastąpić wyłącznie wobec obiektu przesłanianego, który faktycznie istnieje, bądź którego parametry zostały skonkretyzowane w pozwoleniu na budowę. Hipotetyzowanie jaka będzie lokalizacja ewentualnej inwestycji i jakie będą jej parametry w celu ustalenia potencjalnego przesłaniania jest niedopuszczalne. Treść § 13 ust. 1 pkt 1 lit a i ust. 2 r.s.w.t. odwołuje się konkretnych danych. Ich estymacja może nastąpić jedynie wtedy, gdy budynek przesłaniany istnieje, albo gdy podmiot trzeci ukonkretnił plan jego realizacji uzyskaniem pozwolenia na budowę. Na gruncie niniejszej sprawy ustalono, że działka [...] jest zabudowana, jednakże odległość inwestycji zrealizowanych na działkach [...] i [...] nie powoduje naruszenia § 13 r.s.w.t., to jest nie powoduje ponadnormatywnego ograniczenia dostępu do światła dla budynku znajdującego się na działce [...] Kwestia zacienienia pozostałej, niezbudowanej części działki [...], pozostaje zatem zdaniem Sądu prawnie irrelewantna.

Na marginesie Sąd zaznaczył, że nawet gdyby przyjąć pogląd odmienny, to ustalony przez organ zakres owego zacienienia, skutkujący koniecznością podniesienia okien ewentualnego budynku mieszkalnego na działce [...] od strony działek [...] i [...] ponad minimalny dopuszczony parametr, bądź też odsunięcie się od granicy o ponad metr, nie stanowi argumentu przemawiającego za koniecznością eliminacji z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę dla skarżącego i jego wspólnika. Jeżeli właściciel działki [...] w przyszłości podejmie decyzje o rozbudowie istniejącego budynku, bądź budowie kolejnego, będzie mógł to uczynić odpowiednio sytuując budynek na działce, ewentualnie dostosowując wysokość dolnej krawędzi okna – o ile zdecyduje się na jego lokalizacje od strony granicy z działką [...] – do wysokości przesłaniania. Na dzień dzisiejszy jego plany w tym względzie są jedynie potencjalne i hipotetyczne, podobnie, jak i sam jego interes w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. W tym stanie rzeczy Sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję.

Skargą kasacyjną P. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to:

a) art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit a i ust. 2 r.s.w.t. poprzez przyjęcie założenia, że interes osób trzecich skonkretyzowany w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. dotyczy jedynie osób, których interes da się jednoznacznie sparametryzować poprzez odniesienie do istniejącego zagospodarowania należącej do niego działki, albo do działki, w stosunku do której konkretyzacja planów inwestycyjnych podmiotu trzeciego przyjęła postać decyzji o pozwoleniu na budowę, co wyklucza przyjęcie, że interes prawny osób trzecich może być również potencjalny,

b) art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez przyjęcie założenia, że interes osób trzecich skonkretyzowany w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. dotyczy jedynie osób, których interes da się jednoznacznie sparametryzować poprzez odniesienie do istniejącego zagospodarowania należącej do niego działki, albo do działki, w stosunku do której konkretyzacja planów inwestycyjnych podmiotu trzeciego przyjęła postać decyzji o pozwoleniu na budowę, wykluczając przyjęcie, że interes prawny osób trzecich może być również potencjalny, co ogranicza konstytucyjne prawo ochrony własności;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 lutego 2019 r. nr [...] w całości, pomimo braku istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi R. J. na ww. decyzję.

Wskazując na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie od R. J. na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skarg kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się do przedstawionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów na wstępie zwrócić uwagę należy, że u podstaw wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji leżało m.in. stwierdzenie konieczności dokonania przez organy ustaleń względem twierdzeń uczestnika P. M. co do zachowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, orzekające w sprawie organy obu instancji przedwcześnie przyjęły, że przy składaniu wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego P. M. zachował termin o jakim mowa w ww. przepisie. Sąd wskazał, że nie ustalono takich kwestii jak to, czy uczestnik ten faktycznie przebywał w [...], w jakim okresie, w jaki sposób dowiedział się o decyzji, od kogo i w jakich okolicznościach. Podkreślono przy tym, że ciężar dowodu zachowania terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. spoczywa na podmiocie inicjującym postępowanie wznowieniowe. Skarga kasacyjna z ustaleniami tymi w żaden sposób natomiast nie polemizuje. Postawiony w niej zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - jest tzw. przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygania przez sąd administracyjny, zatem uczynienie z niego skutecznej podstawy kasacyjnej wymaga powiązania go z odpowiednimi przepisami regulującymi prowadzenie postępowania dowodowego przez organy, czego skarżący kasacyjnie nie uczynił. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów niż art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny (zob. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1193/21). W konsekwencji, skoro niepodważone pozostaje istotne z punktu widzenia podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia ustalenie konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym dla sprawy zakresie, to już tylko z tego powodu przedmiotowa skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego przez jej autora skutku.

W rozpoznawanej sprawie nie zasługiwały jednak także na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia – przez błędną wykładnię - przepisów prawa materialnego art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2 r.s.w.t. a także w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, jak również odnoszący się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego zarzut naruszenia art. 145 § § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Z treści ww. przepisu wynika zatem, że poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz uzasadnione normatywnie interesy osób trzecich. Jak podnosi się w orzecznictwie, pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. O naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie interesów faktycznych innych osób, można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy, bowiem ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. nie ma charakteru absolutnego. Należy mieć również na uwadze, że interes osób trzecich chroniony powyższym przepisem nie może naruszać prawa inwestora do zabudowy swojej nieruchomości, wynikającego z art. 4 ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2803/19; z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1332/19; z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3831/18 i powołane w nim orzecznictwo).

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ II instancji dokonał błędnej wykładni § 13 r.s.w.t. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., bowiem przyjął algorytm z § 13 r.s.w.t. (normującego kwestie naświetlenia i przesłaniania budynków) względem przyszłej (hipotetycznej) zabudowy, a więc możliwej a nie rzeczywistej istniejącej na działce nr [...] Zdaniem Sądu pierwszej instancji, interes podmiotu trzeciego występujący w obszarze oddziaływania inwestycji, to interes który da się jednoznacznie sparametryzować poprzez odniesienie od istniejącego zagospodarowania należącej do niego działki, albo do działki, w stosunku do której konkretyzacja planów inwestycyjnych podmiotu trzeciego przyjęła postać decyzji o pozwoleniu na budowę. Hipotetyzowanie jaka będzie lokalizacja ewentualnej inwestycji i jakie będą jej parametry w celu ustalenia potencjalnego przesłaniania jest w ocenie ww. Sąd niedopuszczalne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane powyżej, a wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – jest słuszne i ponadto wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie tym podnosi się w kontekście wykładni omawianego § 13 r.s.w.t., że nie sposób odnosić szczegółowych rozwiązań projektowanego przedsięwzięcia do zabudowy jeszcze nieistniejącej. Wynika to chociażby wprost z samej treści ww. przepisu, który umożliwia przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do konkretnie istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego koniecznego elementu nie można bowiem wyznaczyć odległości projektowanego budynku od "innego budynku", który w przedmiotowej sprawie nie istnieje (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3783/1; wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2183/15). Ww. § 13 r.s.w.t. odnosi się zatem do relacji przestrzennej bryły budynku do okien z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w innym budynku. W przedmiotowej sprawie organ I instancji dokonał analizy przesłaniania przez projektowany budynek istniejącego na działce skarżącego nr [...] budynku mieszkalnego i słusznie uznał – co nie było w sprawie kwestionowane – że w sprawie zachowano w tym zakresie wymogi ww. rozporządzenia. Ocena zacieniania odnośnie hipotetycznego budynku nie stanowiła natomiast koniecznego elementu analizy i to tym bardziej, że skarżący w żaden sposób nie przedstawił planów rozbudowy swojej nieruchomości. Nie można więc w tych okolicznościach mówić o naruszeniu chronionego prawem interesu osoby trzeciej, tj. skarżącego kasacyjnie.

W konsekwencji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie mógł być usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a to błędnej wykładni § 13 ww. rozporządzenia w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., poprzez uznanie, iż norma powyższa warunków technicznych nie mogła być stosowana wobec potencjalnej zabudowy działki sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na której ma powstać przedmiotowa inwestycja.

Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego, że przez przyjęcie ww. wykładni powołanych powyżej przepisów doszło do nieuprawnionej ingerencji w przysługujące skarżącemu konstytucyjne prawo własności nieruchomości. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach, ochrona prawa własności wynikająca m.in. z art. 21 i 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, tak jak i inne prawa i wolności jednostki, nie jest prawem absolutnym. W związku z tym może podlegać ograniczeniom, jednak z zachowaniem warunków przewidzianych w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zarazem jednak ograniczenia te mogą być wprowadzane "tylko w drodze ustawy". Trybunał Konstytucyjny wyraził jednocześnie pogląd, że w pewnego typu sytuacjach istnieć może konflikt interesów prawnych osób dysponujących prawem własności, którego efektem muszą być odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw. Ustawodawca zobowiązany jest do wyważenia tychże interesów w taki sposób, aby dysponujący prawem własności właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw optymalnie korzystać. Optymalne korzystanie z praw o jednakowym charakterze, przy konflikcie interesów prawnych właścicieli, wiąże się z reguły z wprowadzaniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości albo obu (zob. wyrok TK z 11 maja 1999 r., sygn. akt P 9/98). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taki właśnie charakter mają przepisy ustawy - Prawo budowlane, która w art. 4 prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej uzależnia od warunku zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym wydanymi w zakreślonych przez Prawo budowlane granicach przepisami rozporządzeń wykonawczych, do których należy powoływane powyżej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych.

Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.