Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1564/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity
article: art. 94, ar. 92, art. 2, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2570/12 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu parkingów działających w systemie Parkuj i Jedź (Park & Ride) w [...] oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2570/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] 2011 r. znak [...] w sprawie regulaminu parkingów działających w systemie [...] w m. [...].

Ów wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miasta [...] (dalej Rada) uchwałą z [...] 2011 r. nr [...] (dalej uchwała z [...] 2011 r.) w sprawie regulaminu parkingów działających w systemie [...] w m. [...], na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ([j.t.] Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z zm., dalej usg bądź ustawa o samorządzie gminnym) i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ([j.t.] Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236, ze. zm., dalej ugk bądź ustawa o gospodarce komunalnej) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ([j.t.] Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej usp) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 41, poz. 361 ze zm.), w § 1 uchwaliła regulamin parkingów działających w systemie [...] w m. [...] w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. W § 2 uchwały wskazano, że traci moc uchwała z dnia [...] 2007 r. nr [...] (dalej uchwała z [...] 2007 r.) Rady w sprawie tymczasowego regulaminu parkingów działających w systemie [...] w m.st. Warszawie (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 149, poz. 4066). W myśl § 3 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi m. [...]. W § 4 wskazano, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego a w § 5, że wchodzi w życie z dniem 16 sierpnia 2011 r.

Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej Rzecznik, RPO, skarżący), powołując art. 50 § 1 i art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) i art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 14, poz. 147 ze zm.), wniósł skargę na: postanowienia § 7 ust. 1, 3 i 4, § 8 ust. 3, § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu parkingów działających w systemie [...] w m. [...], stanowiącego załącznik do uchwały z 16 czerwca 2011 r. w sprawie regulaminu parkingów działających w systemie [...] w m. [...] (dalej Regulamin); postanowienia zamieszczone w poz. 2-5 cennika opłat i kar z tytułu korzystania z parkingów działających w systemie [...] w m. [...], stanowiącego załącznik nr 1 do Regulaminu parkingów działających w systemie [...] w m. [...].

Zaskarżonym przepisom uchwały z 16 czerwca 2011 r. Rzecznik zarzucił naruszenie art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ugn i art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, i wniósł o stwierdzenie nieważności tych przepisów.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że w załączniku do uchwały z 16 czerwca 2011 r. Rada ustanowiła Regulamin parkingów działających w systemie [...]. W Regulaminie określono zasady korzystania z parkingów, w tym sposób parkowania pojazdów; godziny, w których parking jest czynny dla użytkowników i niedozwolone rodzaje zachowania się osób przebywających na terenie parkingu. W załączniku do Regulaminu ustalono stawkę opłaty parkingowej za dobę parkowania.

Prócz ustaleń dotyczących zasad korzystania z parkingów działających w systemie [...] i wysokości opłaty za korzystanie z tego rodzaju parkingów, w Regulaminie zawarto również zasady odpowiedzialności odszkodowawczej użytkowników parkingu (§ 7 ust. 1) i wyłączono odpowiedzialność odszkodowawczą m. [...], w tym z tytułu szkód komunikacyjnych i parkingowych (§ 7 ust. 3 i 4). W § 8 ust. 3 i § 10 ust. 1 Regulaminu przewidziano sankcje w postaci obowiązku zapłaty kar umownych i usunięcia pojazdu z parkingu, które są stosowane w przypadku naruszenia przepisów Regulaminu przez użytkownika parkingu. Cennik opłat i kar za korzystanie z parkingów działających w systemie [...] precyzuje wysokość i rodzaje kar umownych, wyróżniając: karę za pozostawienie pojazdu na terenie parkingu po upływie doby parkingowej, karę za pozostawienie pojazdu poza miejscem wyznaczonym do parkowania i karę za niezastosowanie się do polecenia osób kontrolujących lub obsługi parkingu (poz. 3-5 cennika). W cenniku ustanowiono opłatę za zagubienie biletu parkingowego (poz. 2 cennika). Na mocy § 10 ust. 2 Regulaminu, wprowadzono obowiązek pokrycia kosztów usunięcia pojazdu z parkingu, jego zabezpieczenia i przechowywania do czasu odbioru przez użytkownika.

Wskazując art. 40 ust. 2 pkt 4 usg, skarżący podniósł, że na podstawie wspomnianej ustawy organy gmin mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z obiektów gminnych i urządzeń użyteczności publicznej. Użyty we wspomnianym przepisie zwrot "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania norm i zasad prawidłowego postępowania oraz ustalania reguł zachowania się, które mają obowiązywać na terenie obiektów użyteczności publicznej. Oznacza to uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają w obiektach, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 usg. Przepisy uchwały w sprawie regulaminu parkingów działających w systemie [...] w m. [...], prócz reguł zachowania się osób będących użytkownikami tego typu parkingów określają również:

1. kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej użytkowników parkingu (§ 7 ust. 1 załącznika do uchwały);

2. kwestie wyłączenia odpowiedzialności odszkodowawczej m. [...] (§ 7 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały);

3. sankcje za naruszenie przepisów regulaminu (§ 8 ust. 3 i § 10 ust. 1 załącznika do uchwały; poz. 3-5 tabeli zamieszczonej w załączniku nr 1 do Regulaminu);

4. kwestie kosztów związanych z usunięciem pojazdu z parkingu (§ 10 ust. 2 załącznika do uchwały).

W ocenie skarżącego powyższa materia nie mieści się w zakresie pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej", a przepisy uchwały regulujące kwestie: odpowiedzialności odszkodowawczej, kosztów usunięcia pojazdu z parkingu i sankcji za naruszenie postanowień regulaminu zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 usg. Niezgodne z prawem są również postanowienia zaskarżonej uchwały zamieszczone w poz. 2 cennika opłat i kar z tytułu korzystania z parkingów działających w systemie [...], które przewidują opłatę za zagubienie biletu parkingowego w wysokości 200 zł. Wskazano, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej należących do tych jednostek, jednak opłata za zagubienie biletu parkingowego nie jest należnością z tytułu korzystania z obiektu użyteczności publicznej, jakim jest parking gminny. Tym samym jej ustanowienie jest działaniem niemającym umocowania w ustawie.

Art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk nie stanowi podstawy prawnej do ustalenia wysokości kar umownych za naruszenie przepisów regulaminu (poz. 3-5 cennika). Kara umowna nie jest bowiem opłatą za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej, lecz surogatem odszkodowania za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania niepieniężnego, czyli oznaczonym świadczeniem pieniężnym, do którego wykonania dłużnik zobowiązuje się tytułem naprawienia szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego, jako świadczenia głównego.

Stosownie do postanowień art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższe oznacza, że umocowanie do stanowienia przepisów prawa miejscowego może wynikać wyłącznie z ustawy, a materia będąca przedmiotem regulacji prawa miejscowego musi mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. Ten drugi warunek nie został spełniony w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżone przepisy uchwały wykraczają poza zakres upoważnień zawartych w art. 40 ust. 2 pkt 4 usg i w art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk.

W tych okolicznościach, nie ulega wątpliwości, że wymienione w petitum skargi przepisy uchwały Rady m. [...] w sprawie regulaminu parkingów działających w systemie [...] w m. [...] są niezgodne z art. 94 Konstytucji RP.

Na poparcie zawartej w uzasadnieniu skargi argumentacji piszący przytoczył szereg orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu zajętego stanowiska Rada podniosła, że wbrew twierdzeniom skarżącego, żaden z zaskarżonych przepisów załącznika do uchwały z 16 czerwca 2011 r. nie narusza powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP, ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce komunalnej, a zaskarżona uchwała zapadła na podstawie i w granicach prawa. Pełnomocnik organu wskazał, że uwadze skarżącego, poświęconej w skardze w całości kwestii publicznoprawnego zakresu umocowania ustawowego do wydawania przez organy stanowiące gminy aktów prawa miejscowego, umknął prywatnoprawny aspekt Regulaminu. Korzystanie z parkingów działających w systemie [...] wiąże się z zawarciem przez użytkownika z właścicielem parkingu umowy prawa cywilnego. Pewne elementy Regulaminu mieszczą się w zakresie pojęcia przepisów porządkowych wydanych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 usg (np. § 4, 6, czy 9 Regulaminu), a pozostałe przepisy Regulaminu (zwłaszcza § 3, 5 i wszystkie przepisy zakwestionowane przez Rzecznika) nie należą do przepisów porządkowych, lecz należą do sfery prywatnoprawnej, regulując postanowienia umów zawieranych między m.[...], a użytkownikami - najemcami. Rada miała prawo przesądzić, który z wchodzących w grę umownych stosunków prawnych będzie miał miejsce przy korzystaniu z przedmiotowych parkingów. W § 3 ust. 1 Regulaminu zadecydowała, że zawierane z użytkownikami umowy będą stanowiły umowy najmu. Mogła dokonać takiego wyboru sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej w powyższym zakresie na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 ugk w zw. z art. 18 ust. 1 usg. Jednolite dla wszystkich najemców określenie ich praw i obowiązków jest zasadne przy uwzględnieniu adhezyjnego charakteru umów, masowej skali ich zawierania i kwalifikacji przedmiotu tych umów jako użyteczności publicznej. Wbrew zawartym w skardze twierdzeniom, w postanowieniach Regulaminu zaskarżonych przez Rzecznika, Rada m.[...] nie zmieniła w żadnym zakresie powszechnie obowiązujących i należących do materii ustawowej zasad odpowiedzialności (w szczególności zasad odpowiedzialności karnoadministracyjnej lub odpowiedzialności cywilnej z tytułu czynu niedozwolonego), a jedynie w zakresie dopuszczalnym na gruncie zasady swobody umów - ukształtowała pewne zasady odpowiedzialności kontraktowej (art. 471 i n. kc) i inkorporowała je wraz z przepisami porządkowymi do postanowień umownych.

Tok rozumowania skargi mógłby prowadzić do uznania, że Rada może w Regulaminie określić wyłącznie zasady korzystania z przedmiotowych parkingów, a wszelkie pozostałe elementy umowy określałby Prezydent Miasta zarządzeniem. Przywołując ustanowienie przez ustawodawcę szczególnych zasad kontroli nad pewnymi kategoriami umów także przez powierzenie ich istotnych postanowień organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, co do których określenie warunków ich zawierania leży w kompetencji Rady i następuje w formie aktów prawa miejscowego wskazano, że szczególną kontrolą i reglamentacją objąć należy umowy cywilnoprawne, które dotyczą sfer użyteczności publicznej, mają charakter adhezyjny i są zawierane powszechnie (masowo) w obrocie prawnym. Wskazano, że nie jest w niniejszej sprawie przedmiotem sporu to, że żaden przepis rangi ustawowej nie przewiduje explicite kompetencji Rady do określania treści umów najmu dotyczących parkingów działających w systemie [...] - mimo, że umowy te spełniają wszystkie kryteria przywołane w punkcie poprzedzającym. Tym samym - przy założeniu słuszności zawartych w skardze argumentów - uprawnione jest twierdzenie, że zaniechanie przez ustawodawcę unormowania zasad zawierania i ustalania treści tych umów (i nieprzekazanie kompetencji w tym zakresie radom gmin) skutkuje zaistnieniem aksjologicznej luki w prawie, z wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami dla dokonania oceny umocowania Rady do uchwalenia zaskarżonych postanowień Regulaminu. Gdyby przyjąć, że zaskarżone postanowienia Regulaminu winien określić Prezydent w drodze zarządzenia, to skutkowałby to faktycznym brakiem kontroli społecznej nad tak istotnymi kwestiami dla ustalenia zasad korzystania z parkingu jak choćby wybór między konkurencyjnymi rozwiązaniami prawnymi (umowa przechowania, umowa najmu, względnie jakaś umowa mieszana czy nienazwana). W miejsce uchwalania całego Regulaminu podczas jawnej i otwartej sesji Rady, o istotnym zakresie treści umów decydowałby Prezydent, samodzielnie i w istocie arbitralnie ustalając warunki adhezyjnych umów powszechnie zawieranych w obrocie z m. [...], a adresaci o wydaniu tych przepisów dowiadywaliby się bez ich publikacji, praktycznie dopiero przy zawieraniu umów najmu, brakiem publikacji takich istotnych elementów umów w oficjalnym organie promulgacyjnym jakim jest dziennik urzędowy województwa i zaistnieniem szeregu wątpliwości, jak się wydaje, nie do przezwyciężenia przy dekodowaniu treści zawieranej między stronami umowy na podstawie dodatkowych, ustalanych przez Prezydenta elementów Regulaminu - z uwagi na praktyczne trudności w rozróżnieniu, które z elementów Regulaminu stanowią przepisy porządkowe zastrzeżone do kompetencji Rady, a które leżą w kompetencji Prezydenta jako organu wykonawczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę podnosząc, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wskazanych w skardze postanowień uchwały z 16 czerwca 2011 r. w sprawie regulaminu parkingów działających w systemie [...] w m. [...].

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał art. 91 ust. 1 usg, w myśl którego chwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg). Istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa we wskazanym wyżej przepisie są naruszenia takie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały oraz pozostawanie przez przepisy podjętego aktu w sprzeczności z przepisami ustawowymi (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21.1.2010 r., II SA/Go 973/09).

Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 usg, na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Z treści art. 40 ust. 2 usg nie wynika, który z organów gminy jest uprawniony do wydania aktu prawa miejscowego. Z brzmienia art. 18 ust. 1 w zw. z art. 14 usg wynika, że do właściwości rady gminy, stanowiącej w drodze uchwały, należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wobec braku regulacji, która wyłączałaby uprawnienie rady gminy do podjęcia uchwały w zakresie zasad i trybu korzystania z parkingów działających w systemie [...], Rada była organem władnym do podjęcia zakwestionowanej uchwały.

Przyjęcie art. 40 ust. 2 pkt 4 usg za podstawę zakwestionowanych postanowień uchwały należy uznać za zasadne. W ocenie tej, także istotna jest okoliczność, że brak jest regulacji dotyczącej sposobu i podmiotu władnego do ustalenia zasad i trybu korzystania z parkingów działających w systemie [...]. W wyroku z 4.4.2008 r., II OSK 102/08 (Lex nr 453213), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Zarówno przepisy Konstytucji jak i ustawy o samorządzie powiatowym nie wymagają, aby w upoważnieniach takich, jak np. do wydawania rozporządzeń, zawarty był zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie rozwiązanie świadczy o woli konstytucyjnego ustawodawcy do zapewnienia organom władzy lokalnej szerokich uprawnień do kształtowania, za pomocą przepisów prawa miejscowego, stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu." Wyrok ten zapadł w odmiennym stanie faktycznym i w odniesieniu do ustawy o samorządzie powiatowym, jednak w ocenie Sądu wynikająca z końcowej części cytowanej tezy konkluzja ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że uchwalenie regulaminu parkingów [...] zaskarżoną uchwałą w jakiejkolwiek części jest sprzeczne z art. 40 ust. 2 pkt 4 usg. Nie ulega bowiem wątpliwości, że parkingi, o których mowa, jako zaspakajające zbiorowe potrzeby społeczności lokalnej, stanowią urządzenia użyteczności publicznej. Specyfika tych urządzeń użyteczności publicznej, polegająca na udostępnianiu miejsc parkingowych i będąca przejawem zarządzania i gospodarowania mieniem m. [...] wymaga odpowiedniego do rodzaju świadczonych w tym zakresie usług uregulowania zasad i trybu korzystania z nich. Tym samym, stanowiący regulamin, dla jasności kierowanej do potencjalnych użytkowników parkingu oferty, obowiązany był do określenia rodzaju stosunku prawnego, który będzie miał zastosowanie. Jak wynika z § 3 ust. 1 Regulaminu, przez wjazd na teren Parkingu następuje zawarcie przez użytkownika z m.[...] umowy najmu miejsca parkingowego na warunkach określonych w niniejszym regulaminie. Przyjęcie za podstawę stosunku prawnego w zakresie korzystania z miejsca parkingowego regulacji, o której mowa w art. 659 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm., dalej kc), daje podstawę do uregulowania korzystania z parkingu według tych przepisów, jak i według przepisów Księgi Trzeciej (dot. zobowiązań) Tytułu VII (określającej wykonanie i skutki niewykonania zobowiązań) kc. W § 7 ust.1 Regulaminu parkingów działających w systemie [...] w m. [...], stanowiącym załącznik do uchwały z 16 czerwca 2011 r. wskazano, że: "Użytkownik ponosi odpowiedzialność za wszelkie szkody spowodowane przez pojazd lub powstałe w związku z korzystaniem z miejsca parkingowego, w szczególności z tytułu zanieczyszczenia powierzchni parkingu na skutek wycieku płynów z pojazdu (wyciek oleju, płynu hamulcowego, płynu chłodniczego itp." W ust. 3 § 7 Regulaminu, zawarto zapis stanowiący, że: "Miasto [...] nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek szkody powstałe w wyniku kradzieży (włamania, rozboju itp.) rabunku, zniszczenia lub uszkodzenia pojazdów znajdujących się na terenie Parkingu, jak również rzeczy w nich pozostawionych lub stanowiących ich wyposażenie". W ust. 4 § 7 Regulaminu wyłączono odpowiedzialność m. st. Warszawy z tytułu szkód komunikacyjnych i parkingowych dotyczących pojazdów i osób korzystających z parkingu. W § 8 ust. 3 Regulaminu wskazano, że "W przypadku naruszenia przepisów określonych w niniejszym regulaminie użytkownik zobowiązany jest do zapłaty na rzecz m. [...] kar umownych w wysokości określonej w cenniku, który stanowi załącznik nr 1 do niniejszego Regulaminu". Tytuły kar umownych i ich wysokość, podobnie jak kwotę opłaty za zagubienie biletu, rozumianego jako nośnik pobierany z terminala w przypadku parkingów bezobsługowych, określono w punktach od 2 do 5 cennika opłat i kar z tytułu korzystania z parkingów działających w systemie [...], stanowiącym załącznik nr 1 do Regulaminu parkingów. W zakwestionowanym w skardze § 10 ust. 1 Regulaminu wskazano, że: "W przypadku naruszenia przez użytkownika postanowień niniejszego Regulaminu m. [...] może zastosować środki niezbędne dla przywrócenia stanu zgodnego z Regulaminem, w tym również poprzez usunięcie pojazdu z Parkingu", a w ust. 2 § 10 wskazano, że: "W przypadkach określonych w ust. 1 użytkownik zobowiązany jest do pokrycia kosztów związanych z usunięciem pojazdu z Parkingu oraz jego zabezpieczeniem i przechowaniem do czasu odbioru pojazdu przez użytkownika".

W okolicznościach niniejszej sprawy analizy prawidłowości przytoczonych regulacji należy dokonać w kontekście całego Regulaminu, w szczególności jego założeń co do określenia rodzaju stosunku prawnego, na podstawie którego miejsca parkingowe są udostępniane. Z tych względów w ocenie Sądu treść § 7 ust. 1, 3 i 4, § 8 ust. 3, § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu i postanowień z poz. 2-5 cennika opłat i kar z tytułu korzystania z parkingów działających w systemie [...] w m. [...], stanowiącego załącznik nr 1 do Regulaminu wynika z faktu przyjęcia jako podstawy korzystania z miejsca parkingowego umowy najmu. Określenie zakresu odpowiedzialności stron umowy najmu miejsca parkingowego zawartej w myśl § 3 Regulaminu, której wyrazem jest § 7 Regulaminu, określenie obowiązków użytkowników parkingu w ramach zawartej umowy czy konsekwencji jakie użytkownik ponosi w przypadku nie wywiązania się z postanowień tej umowy, których wyrazem są § 8 i 10, a także postanowienia cennika zawarte w punktach 2-5 załącznika nr 1 do Regulaminu, stanowią treść zawartego przez użytkownika parkingu z m. [...] stosunku prawnego i mają charakter kontraktowy.

Z tego względu brak jest podstaw do stwierdzenia ich sprzeczności z prawem. Dodatkowo z uwagi na rodzaj świadczonych w ramach systemu [...] usług, z których mogą wynikać szkody związane z użytkowaniem miejsca parkingowego po obu stronach umowy najmu, jak i mogą wynikać szkody komunikacyjne i inne, występujące między użytkownikami parkingu, czy też innymi jeszcze osobami oraz okoliczność, że z parkingu może jednocześnie korzystać nieoznaczona liczba użytkowników, klarowność zasad korzystania z parkingu wymagała odpowiednich regulacji relacji między każdym z potencjalnych najemców, a wynajmującym w kontekście ewentualnych zdarzeń powodujących powstanie szkody po stronie wynajmującego i najemcy. Postanowienia cennika zawarte w punktach 3-5 będącego załącznikiem do Regulaminu parkingów, do których odwołuje się § 8 ust. 3 Regulaminu, nie stanowią kar w rozumieniu przepisów prawa karnego czy wykroczeniowego, ale są karami umownymi, których zastrzeżenie w umowie dopuszcza art. 483 kc. Opłata za zagubienie biletu parkingowego wskazana w punkcie 2, z jednoczesnym oznaczeniem, że dotyczy obiektów, na których zamontowany jest bezobsługowy system parkingowy, a przez bilet parkingowy rozumie się nośnik pobierany z terminala przez użytkownika przy wjeździe na Parking, na podstawie którego następuje rozliczenie opłat i kar z tytułu korzystania z Parkingu, w świetle takiej regulacji także w istocie swej stanowi karę umowną, o jakiej mowa w art. 483 kc. W tych okolicznościach nie ma podstaw do stwierdzenia, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wystąpił brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały, albo też niewłaściwie zastosowano przepis prawny będący podstawą podjęcia uchwały. Z okoliczności podnoszonych przez strony nie wynika, by naruszono procedury podjęcia uchwały. W ocenie Sądu I instancji regulacje wprowadzone uchwałą nie są sprzeczne z przepisami ustawowymi. Wbrew twierdzeniom skargi nie doszło do wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 40 ust. 2 pkt 4 usg i art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, i tym samym nie zostały naruszone postanowienia art. 94 Konstytucji RP.

Skarżący nie zakwestionował prawidłowości zapisów § 3 Regulaminu, a jedynie postanowienia stanowiące konsekwencję tej regulacji. W argumentacji przedstawionej w skardze pominął specyfikę urządzenia użyteczności publicznej, jakiego dotyczy zaskarżona Uchwała i wprowadzony jej brzmieniem Regulamin. Okoliczności te z uwagi na istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, zdaniem Sądu I instancji, nie mogą pozostać poza zainteresowaniem Sądu podczas dokonywania oceny zasadności wywodów skargi.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiódł Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucając naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wspływ na wynik sprawy: art. 40 ust 2 pkt 4 usg, art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk w zw. z art. 94 Konstytucji RP.

W obszernym uzasadnieniu Rzecznik wskazał, że art. 94 Konstytucji zezwala organom samorządu terytorialnego na stanowienie aktów prawa miejscowego, na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Organ samorządu terytorialnego ustanawiając akty prawa miejscowego obowiązany jest do poruszania się jedynie w granicach upoważnień ustawowych. Konstytucyjna zasada praworządności wymaga, by materia uregulowania w akcie prawa miejscowego wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności tego aktu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej. W doktrynie i w orzecznictwie dominuje pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym, w myśl którego normy te winny być interpretowane w sposób ścisły, literalny (wyrok WSA we Wrocławiu z 24.1.2012 r., II SA/Wr 786/11). W przeciwnym razie, wykładnia tych norm może doprowadzić do naruszenia zakazu domniemania kompetencji prawotwórczych, a więc niedopuszczalne jest rozszerzenie zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego przy zastosowaniu wykładni celowościowej.

Rada gminy stanowiąca akt prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 2 usg winny treść w swych regulacjach dostosować ściśle do zakresy przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji. Art. 40 ust. 2 pkt 4 usg uprawnia organy gminy do ustanowienia aktu prawa miejscowego regulującego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jednak nie daje podstaw do ustalenia zasad odpowiedzialności odszkodowawczej użytkownika tego obiektu. Regulacja, która wyklucza w sposób całkowity odpowiedzialność za szkody na mieniu i osobie stanowi nie tylko złamanie zasady działania w granicach i na podstawie prawa ale również w uprawniony sposób ingeruje w zasady ogólne odpowiedzialności deliktowej z art. 415 kc.

Wskazując na powyższe Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...], podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko oraz argumentację, wniosła o oddalenie niniejszej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Mimo że skarżący oparł skargę kasacyjną na drugiej podstawie (art. 174 pkt 2 ppsa), zarzucając naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to w istocie skarga kasacyjna oparta została na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że zarzut naruszenia przepisów ustrojowych, może być podnoszone w postępowaniu ze skargi kasacyjnej (pkt III. 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 nr 1 poz. 1 s. 39). W istocie tak rozumiany zarzut opiera się na podstawie z art. 174 pkt 1 ppsa. Mimo bowiem sporów, w doktrynie przyjmuje się w przekonujący sposób, że normy ustrojowokompetencyjne, należą do szeroko pojmowanego prawa materialnego i winny być formułowane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (W. Piątek, Podstawy prawne skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, maszynopis rozprawy doktorskiej Poznań 2009 s. 164-165 i przywołane przez Autora poglądy doktryny i orzecznictwa; także W. Piątek, Podstawy prawne skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 290).

Zarzut naruszenia art. 40 ust 2 pkt 4 usg, art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk w zw. z art. 94 Konstytucji RP, okazał się być nieusprawiedliwionym.

Trafnie Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia spawy), organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471, 114/09/946, dalej Konstytucja RP).

Przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji RP mają zbliżony cel - służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa. Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok TK z 10.4.2001- U 7/00- OTK 3/01/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13 uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego - zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki- op. cit. s. 14 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.X.1988 r., Uw 4/88, OTK 1988 s. 79; 23.X.1995 r., K 4/95, OTK 2/95/s.100; 22.9.1997 r., K 25/97, OTK 3-4/97/s.304; 25.5.1998 r., U 19/97, OTK 4/98/s.262-263; wyrok z: 24.3.1998 r., K 40/97 r., OTK 2/98/s.72; 26.X.1999 r., K 12/99 OTK 6/99/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14, 16-35 do art. 92). Upoważnienie ustawowe nie musi być zawarte w przepisie ustawy, wprost upoważniającym do wydania aktu podstawowego - wystarczy, że wytyczne dadzą się wyinterpretować także z innych przepisów ustawy (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 26.X.1999 r., K 12/99, OTK 6/99/120 s. 684, z aprobującą glosą Sł. Wronkowskiej, Prz. Sejm. 3/00/100).

W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji RP określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2001 t. II uw. 4 s. 5 do art. 94). Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego różni się od upoważnienia do wydania rozporządzenia określonego w art. 92 Konstytucji (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck 2012 s. 547 nb 3).

Skoro związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, to należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że upoważnienia zawarte w ustawie mogą mieć charakter: 1) upoważnień szczególnych – określających organ właściwy do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne dotyczące treści aktu; 2) upoważnień generalnych – określających właściwy organ oraz przesłanki wydania aktu (B. Banaszak - op. cit. s. 547 nb 3).

W zaskarżonej uchwale Rada jako podstawę prawną uchwały wskazała w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 4 ugn i art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk.

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym postanowił, że: art. 40 ust. 1. Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

2. Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: [...] 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W piśmiennictwie dokonuje się podziału aktów prawa miejscowego na trzy kategorie: wykonawcze, porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Potrzeba przeprowadzenia podziału aktów prawa miejscowego na podstawie tego kryterium, wynika z istniejącego między poszczególnymi ich rodzajami wyraźnego zróżnicowania. Mimo że wszystkie te akty mają charakter powszechnie obowiązujących pozaustawowych źródeł prawa, to jednak znacznie się od siebie różnią. W zależności bowiem od tego, do której z wymienionych powyżej kategorii zaliczany jest dany akt prawa miejscowego, inny będzie charakter prawny podstawy ich wydania, a co za tym idzie - zakres swobody co do kształtowania treści, inna będzie możliwość wprowadzenia sankcji za niewykonanie, inny tryb wydawania i nadzoru oraz wywoływane przez nie skutki (B. Dolnicki (red.) w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC 2010, uw. 3.V. do art. 40).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 4 ugk zawiera stosowne normy kompetencyjne, kreujące określone kompetencje przysługujące organom jednostek samorządu terytorialnego - konkretnie organom stanowiącym, a jeśli dojdzie do subdelegacji, o której jest mowa w ust. 2 - organom wykonawczym tych jednostek. Kompetencje te mają charakter dodatkowy w stosunku do tych, które zostały ukształtowane przepisami ustaw ustrojowych (np. ustawą o samorządzie gminnym; M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Wolters Kluwer 2008 s. 286, uw. 1, 6). Już zatem z faktu, że ustawodawca w ust. 2 art. 4 ugk dopuścił możliwość subdelegacji oraz że upoważnił organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do wyboru sposobu prowadzenia i form działalności komunalnej (pkt 1 ust. 1 art. 4 ugk), w tym w oparciu o mienie którego właścicielem jest gmina, przyjąć należy, że swoboda organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wydania uchwały na podstawie art. 4 ugk, jest znacznie szersza niż np. swoboda rady gminy uchwalającej plan miejscowy na podstawie art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 5 usg. Z tej przyczyny część argumentów, wywiedzionych przez skarżącego kasacyjnie z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24.1.2012 r., II SA/Wr 786/11, jako dotyczących uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest dla kontrolowanej uchwały użyteczne. Istotne jest, czy rada gminy, wydając uchwałę na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 usg i art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk, zapewniła powszechny dostęp użytkowników do korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej, czy określenie zasad i trybu korzystania nie wiąże się z nadmiernym obciążeniem finansowym użytkowników, czy nie prowadzi do eliminacji z rynku usług w tej dziedzinie innych podmiotów prywatnych i czy zapewnia stałość realizacji ofiarowanych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej. Trafnie Wojewódzki Sąd przyjął w zaskarżonym wyroku, że nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Kompetencją przysługującą organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk jest kompetencja do decydowania o "wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Kompetencja ta ma w sensie treściowym charakter kompetencji cenotwórczej. Przepis ów zawiera odrębne zapisy o "cenach" bądź "opłatach". Ani art. 4, ani żaden inny przepis ustawy o gospodarce komunalnej nie definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem cen oraz opłat. Ustalenie tego jest kwestią określonej interpretacji tekstu prawnego. W doktrynie wskazuje się, że ceny i opłaty za korzystanie z obiektów o urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, należałoby rozumieć jako wartości wyrażone w jednostkach pieniężnych (w złotych i groszach), które usługobiorca (kupujący) obowiązany jest zapłacić za daną usługę. Wysokość cen i opłat, bądź sposób ich ustalania określa organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmując w tym zakresie stosowną uchwałę (M. Szydło – op. cit. s. 299-301, uw. 3).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie przyjęto, że odniesieniu do ustalania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń o charakterze użyteczności publicznej art. 4 ugk tworzy samoistną podstawę prawną do działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, będąc jednocześnie rozszerzeniem kompetencji tych organów, określonych w ustawie o samorządzie gminnym (wyrok NSA z 5.1.2000 r., II SA 2284/99, akceptowany przez C. Balasińskiego i M. Kuleszę, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, DW ABC 2002 s. 51-52, uw. 3, 4; wyrok NSA z 29.10.1996 r., I SA/Łd 478/97, Prok. i Pr. 1997/9/44, akceptowany przez M. Szydło – op. cit. uw. 6 do art. 4).

Rada Miasta Stołecznego, w granicach umocowania ustawowego, dokonała wyboru sposobu prowadzenia działalności komunalnej (art. 4 pkt 1 ugk), przez wybór umowy najmu miejsca parkingowego jako właściwej dla prowadzenia działalności komunalnej w postaci parkingu publicznego i niestrzeżonego (§ 1 ust. 1 i 2, § 3 ust. 1 Regulaminu; art. 659 i n. kc). Regulamin w części swych postanowień stanowi wzorzec umowny w rozumieniu art. 384 § 1 i 2 kc. Zagadnienie, czy zakwestionowane przez Rzecznika postanowienia § 7 ust. 1, 3, 4, § 8 ust. 3, § 10 ust.1 i 2 Regulaminu wiążą skutecznie strony stosunku zobowiązaniowego, także po jego wygaśnięciu (§ 3 ust. 1-4 Regulaminu), podlegać będzie kontroli właściwego Sądu powszechnego (art. 177 in princ. Konstytucji RP; art. 2 § 1 i 3 kpc).

Rada władna była w załączniku nr 1 do Regulaminu określić zarówno opłatę parkingową za jedną dobę parkingową, jak i opłatę podwyższoną za zagubienie biletu parkingowego, oraz opłaty za pozostawienie pojazdu na terenie parkingu po upływie doby parkingowej, opłaty za pozostawienie pojazdu poza miejscem wyznaczonym do parkowania oraz opłaty za niezastosowanie się do polecenia osób kontrolujących lub obsługi parkingu.

Mimo, że uchwałodawca w punktach 3, 4 i 5 załącznika nr 1 do Regulaminu, posłużył się pojęciem "kara", w istocie należy przyjąć, że jest to niestaranność legislatorów, przygotowujących projekt uchwały. Miast pojęcia "kara", winien był on posłużyć się pojęciem "opłata" bądź "opłata podwyższona". Tego typu opłaty są należnościami za poszczególne sposoby (dozwolone bądź niedozwolone) korzystania z parkingu gminnego jako obiektu użyteczności publicznej. Takie posłużenie się niewłaściwym pojęciem, mimo że zachowana została istota każdej z tych opłat, mających umocowanie w ustawie (art. 4 ust. 1 pkt 2 ugk), stanowi przypadek nieistotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 4 usg).

Uregulowania zawarte w uchwale, zapewniają powszechny dostęp użytkowników do korzystania z parkingów działających w systemie [...] jako gminnych obiektów użyteczności publicznej, nie powodują nadmiernego obciążenia finansowego użytkowników, nie prowadzą do eliminacji z rynku usług w tej dziedzinie innych podmiotów prywatnych i zapewniają stałość realizacji ofiarowanych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej.

W szczególności każdy z użytkowników może wybrać którykolwiek z działających na zasadach komercyjnych parking, godząc się na odpłatność i zasady odpowiedzialności cywilnej, wynikające z umowy, zawieranej z podmiotem prywatnym, prowadzącym parking (art. 3531 kc).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ppsa należało skargę kasacyjną oddalić.