Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 975/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 973/14 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 6 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

A.R. w dniu października 2006 r. wystąpiła do Prezydenta Rybnika o zwrot nieruchomości położonej w Rybniku przy ul. [...]. Nieruchomość ta została zbyta, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79) przez A.R. aktem notarialnym z dnia [...] października 1977 r. na rzecz Skarbu Państwa.

Postanowieniem z dnia 3 lipca 2007 r. nr [...] Wojewoda Śląski jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy wyznaczył Starostę Wodzisławskiego.

Po wszczęciu postępowania organ administracji przeprowadził przede wszystkim oględziny nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], której zwrotu domaga się skarżąca. W ich trakcie ustalono, iż znajduje się tam obecnie parking miejski. Teren jest utwardzony i oświetlony.

Starosta Wodzisławski podjął następnie działania zmierzające do ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości oraz tego, czy nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Cel ten został określony na podstawie analizy osnowy decyzji Prezydenta Katowic z dnia 8 października 1977 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny dla przedsięwzięcia "modernizacja zajezdni WPK w zakresie zagospodarowania terenu". W trakcie poszukiwań w Archiwum Państwowym w Katowicach odnalezione zostały dokumenty dotyczące konieczności "uruchomienia" nowej zajezdni autobusowej, przy ul. Skłodowskiej Curie w Rybniku, pochodzące z 1978 r. Odnaleziono wreszcie dokumentację modernizacji dróg i placów zajezdni Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego (WPK) w Rybniku.

W związku z niemożnością ustalenia w sposób jednoznaczny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, Starosta Wodzisławski dopuścił dowody z przesłuchania świadków S.D., J.T., A.B. i T.W., którzy na przełomie lat 70 i 80 byli zatrudnieni w WPK w Rybniku. Wszyscy świadkowie zeznali, iż we wskazanym okresie przy ul. Skłodowskiej Curie w Rybniku funkcjonowała zajezdnia WPK, zaś nieruchomość skarżącej była wykorzystywana przede wszystkim jako plac manewrowy oraz miejsce obsługi pojazdów. Przesłuchanie świadków odbyło się w trakcie rozprawy administracyjnej, która miała miejsce 30 kwietnia 2008 r.

Pełnomocnik skarżącej, radca prawny B.R. w swym piśmie z dnia 20 maja 2008 r. podniósł, iż WPK jako inwestor, nie posiadało decyzji lokalizacyjnej. W tego wywiódł, iż realizacja celu wywłaszczenia nie nastąpiła. W jego ocenie, jak wynika z dokumentacji, urządzenie zajezdni nastąpiło dopiero w 1988 r. a więc 10 lat po wywłaszczeniu.

Decyzją z dnia 19 września 2008 r. nr [...] Starosta Wodzisławski odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu podniósł, iż nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, zatem nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie o tej decyzji złożyła A.R. reprezentowana przez radcę prawnego B.R. Zakwestionowała ona, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie 7 lat od dnia wywłaszczenia w związku z czym, w jej ocenie, nieruchomość podlega zwrotowi.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 12 listopada 2009 r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu II instancji zebrane w sprawie dowody nie pozwalają na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Starosta winien ponownie przeprowadzić oględziny nieruchomości, sporządzić czytelny załącznik graniczny i dopiero wówczas dokonać oceny, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Ponowne oględziny nieruchomości zostały przeprowadzone dnia 25 marca 2010 r. W ich trakcie ustalono, że na całej będącej przedmiotem postępowania działce jest urządzony parking. Do protokołu została dołączona mapa obrazująca dokładne położenie nieruchomości. Dodatkowo dnia 28 kwietnia 2010 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, w której strony podtrzymały swoje stanowiska.

Starosta Wodzisławski decyzją z dnia 14 czerwca 2010 r. nr [...] ponownie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z argumentacją jak w decyzji z dnia 19 września 2008 r.

Od decyzji odwołała się ponownie A.R. reprezentowana przez adwokata B.R. Uzasadnienie odwołania ponownie zostało oparte na twierdzeniu, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż dopiero 10 lat po wywłaszczeniu doszło do realizacji inwestycji.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 26 stycznia 2011 r. nr [...] ponownie uchylił skarżoną decyzję i sprawę przekazał do rozpatrzenia Staroście Wodzisławskiemu. Uznał, iż organ I instancji nie udokumentował w sposób należyty stanu zagospodarowania działki nr [...]. Bez tych ustaleń nie można w sposób jednoznaczny ustalić, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Podejmując ponownie postępowanie organ I instancji dnia 5 lipca 2011 r. przeprowadził kolejne oględziny w terenie z udziałem świadków, którzy wskazali usytuowanie obiektów wchodzących w skład zajezdni WPK przy ul. M. Skłodowskiej-Curie w Rybniku. Sporządzona została również dokumentacja fotograficzna obecnego zagospodarowania nieruchomości.

Decyzją z dnia 6 września 2011 r. [...] Starosta Wodzisławski ponownie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podnosząc, że zebrany materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że już pod koniec lat 70 cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Od decyzji odwołała się A.R. reprezentowana przez adwokata B.R. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji podniosła, iż w jej ocenie nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, gdyż inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Wskazała, iż całe zagospodarowanie terenu po wywłaszczeniu sprowadzało się do utwardzenia nieruchomości i wstawieniu słupków z rozkładem jazdy.

Wojewoda Śląski decyzją z 22 grudnia 2011 nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, iż postępowanie dowodowe zawiera braki uniemożliwiające podjęcie rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego podstawą rozstrzygnięcia jest interpretacja zeznań świadków. A to z tych właśnie zeznań winno wynikać bezspornie, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty.

Decyzja kasacyjna organu II instancji została zaskarżona do tutejszego Sądu przez A.R. reprezentowaną przez adwokata B.R. Jednakże wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. o sygnaturze II SA/Gl 299/12 Sąd skargę oddalił uznając, iż uchylenie decyzji Starosty Wodzisławskiego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia było zasadne.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, w tym zwróceniu się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia 24 marca 2014 r. o numerze [...] Starosta Wodzisławski po raz kolejny odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu podniósł, że bezspornie wykazano, iż pod koniec lat 70 na terenie nieruchomości przy ul. Skłodowskiej-Curie funkcjonowała infrastruktura zajezdni WPK (miejsce postoju autobusów) oraz obiekty związane z obsługą pojazdów. Nie wystąpiła zatem przesłanka przewidziana w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od decyzji odwołała się Anna Rduch reprezentowana przez adwokata B.R. Domagając się uchylenia decyzji organu I instancji zarzuciła Staroście Wodzisławskiemu:

– naruszenie art. 21 i 64 Konstytucji RP,

– art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż w jej ocenie nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Z zebranych dokumentów wynika, iż modernizacja zajezdni WPK nastąpiła dopiero pod koniec lat 80, czyli po upływie terminu wskazanego w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia 6 czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu. Przede wszystkim bezspornie wykazano, iż cel wywłaszczenia został osiągnięty. Jego celem była bowiem modernizacja zajezdni WPK w zakresie zagospodarowania terenu. Okoliczność, iż na całej spornej nieruchomości miał miejsce postój pojazdów oraz istniała odpowiednia infrastruktura obsługi komunikacji (co zgodnie z zeznaniami świadków miało miejsce już pod koniec lat 70) uzasadnia odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Co podkreśla organ II instancji, realizacja celu wywłaszczenia nie jest kwestionowana jedynie ze względu na braki dokumentacji budowlanej.

Skargę na powyższą decyzję do tutejszego Sądu złożyła A.R. Domagając się uchylenia decyzji organów I i II instancji oraz orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zarzuciła Wojewodzie Śląskiemu:

– naruszenie konstytucyjnego prawa zwrotu niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości, poprzez przyjęcie, iż cel wywłaszczenia będącej przedmiotem postępowania został osiągnięty w terminie wskazanym w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

– przyjęcie, iż osiągnięcie celu wywłaszczenia nie wymagało uzyskania odpowiedniej decyzji (postanowienia) organu administracji publicznej, zwłaszcza pozwolenia na budowę.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Gl 973/14 oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 136 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – dalej jako "u.g.n.") "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Jednocześnie w świetle art. 137 ust. 1 tej ustawy "nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany."

Sąd pierwszej instancji wskazał, że nieruchomość skarżącej została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego z dnia 28 października 1977 r. Podstawą owego nabycia był art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W świetle art. 216 u.g.n. nie ulega wątpliwości, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 136 i 137 ustawy.

W ocenie składu orzekającego WSA w Gliwicach organy obu instancji prawidłowo dokonały ustalenia celu wywłaszczenia. Wynika on wprost z decyzji Prezydenta Katowic z dnia 8 października 1977 r. zatwierdzającej plan realizacyjny dla przedsięwzięcia "modernizacja zajezdni WPK w zakresie zagospodarowania terenu". Warto zwrócić tu uwagę, iż cel ten został sformułowany bardzo ogólnie i może obejmować szerokie spektrum działań, zarówno polegających na budowie infrastruktury, jak i podejmowaniu innych działań związanych z szeroko rozumianym funkcjonowaniem zajezdni.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że obecnie sporna nieruchomość jest wykorzystywana jako parking. Należało zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalić, czy i w jakim terminie cel wywłaszczenia (modernizacja zajezdni w zakresie zagospodarowania) został zrealizowany. W sprawie brak dokumentacji pochodzącej z przełomu lat 70 i 80. Zachowały się jednak dokumenty świadczące o tym, iż w roku 1988 miało dojść do realizacji przedsięwzięcia polegającego na "modernizacji dróg i placów na zajezdni autobusowej WPK w Rybniku wraz z odwodnieniem". Projekt przedsięwzięcia (karta 26 akt administracyjnych) zawiera opis stanu istniejącego stanu zajezdni, w tym informacje o ubytkach w istniejącej nawierzchni i braku wystarczającego odwodnienia, co skutkuje zalewaniem sąsiednich nieruchomości. Z tego dokumentu wynika, iż na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] funkcjonowała zajezdnia WPK, co powodowało negatywne skutki dla nieruchomości sąsiednich. Warto także zwrócić uwagę na dokument z 13 lutego 1983 r. (karta 34 akt administracyjnych). Wspomina się w nim o konieczności realizacji na terenie zajezdni WPK w Rybniku wskazanych tam obiektów infrastrukturalnych, w celu uniknięcia kar za wprowadzanie zanieczyszczonych ścieków do urządzeń kanalizacyjnych.

W ramach postępowania wyjaśniającego organ I instancji przesłuchał również jako świadków byłych pracowników zajezdni WPK w Rybniku. Zeznania J.T., T.W. oraz S.D. jednoznacznie świadczą o tym, że zajezdnia przy ul. M. Skłodowskiej-Curie funkcjonowała już z początkiem lat 80 (najprawdopodobniej od 1978 r.). Oględziny w terenie, dokonane z udziałem świadków (karta 87 akt administracyjnych) również wskazują na to, iż na spornej nieruchomości istniały miejsca postojowe dla autobusów.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż ustalenia poczynione przez organy administracji są prawidłowe i cel wywłaszczenia został zrealizowany. W jego ocenie bez wątpienia utworzenie miejsc postoju autobusów mieści się w pojęciu "modernizacja zajezdni WPK w zakresie zagospodarowania terenu". Niezasadne są tu twierdzenia skarżącej i jej pełnomocnika, iż brak pozwolenia na budowę (decyzji lokalizacyjnej) dla wspomnianej zajezdni przesądza o tym, iż cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Okoliczność ta została bowiem w sposób wiarygodny i przekonujący wykazana za pomocą innych środków dowodowych.

Powyższe okoliczności wskazują zdaniem WSA w Gliwicach, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do spełnienia przesłanki wynikającej z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. i na spornej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia przed upływem 7 lat od zawarcia aktu notarialnego przenoszącego własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A.R. Postawiła w niej zarzut naruszenia art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 691 ze zm.) i art. 242 tej ustawy, przez obrazę praw nabytych poszkodowanej, wynikających bezpośrednio z art. 47 ust. 4 i art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) w nawiązaniu do treści art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji, w szczególności o równej dla wszystkich stron ochronie prawnej prawa własności, polegającej na błędnej wykładni przepisów o zwrocie zbędnej wywłaszczonej nieruchomości w PRL, jako podstawy materialno-prawnej zaskarżonego orzeczenia.

Ponadto postawiła zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i art. 106 pkt 5 tej ustawy w związku z art. 231 i art. 233 k.p.c.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej skoncentrowano pod kątem kwestionowania przyjętego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie działania w latach 1977–1987 na nieruchomości spornej były dokonywane bez zezwoleń, zgód czy innych postanowień urbanistyczno-architektonicznych nie mogą korzystać w państwie prawnym z ochrony prawnej i z tego względu skarga skarżących winna znaleźć uwzględnienie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej brak jest okoliczności wskazujących na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te ocenić należy jako nieusprawiedliwione.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w powiązaniu z innymi wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami, przez błędną ich wykładnię nie wskazała jednak na czym błąd ten polegał i jak jej zdaniem norma wynikająca z powołanych przepisów powinna być rozumiana. Zawarte w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uregulowanie wskazuje na przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie ocenił, że ustalenia poczynione przez organy administracji są prawidłowe, a cel wywłaszczenia został zrealizowany. Należy ponadto wskazać, że ustalenia faktyczne organów mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów, a skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że są one arbitralne, dowolne i nie oparte na zgromadzonych materiałach dowodowych. Co do zarzutu naruszenia art. 106 pkt 5 p.p.s.a. to przepis ten nie zawiera punktu piątego. Ponadto nie wskazano w skardze kasacyjnej na czym polegać ma naruszenie tego przepisu w związku z art. 231 i art. 233 k.p.c.

Tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej nie pozwalają na uznanie ich za usprawiedliwione. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd administracyjny nie może zastępować profesjonalnego pełnomocnika w zakresie prawidłowego skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r. I OSK 2551/16).

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.