Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 33/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art.149 par.1, art.190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37 par.1, art.73, art.74, art. 262 par.2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi G. M. na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie wydania z akt sprawy uwierzytelnionej kopii dokumentu 1. zobowiązuje P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do załatwienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi, wniosku skarżącej G. M. z dnia 22 marca 2013 r. o wydanie uwierzytelnionej kopii dokumentu; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej G. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga na bezczynność P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: [...]WINB w B.) została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

W dniu [...] marca 2013 r. (pismo z dnia [...] marca 2013 r.) G. M.wystąpiła na podstawie art. 73 § 3 k.p.a. do [...]WINB w B. z wnioskiem o wydanie jej z akt sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB w S.) nr [...]dotyczącej zgłoszenia zakończenia budowy budynku mieszkalnego W. P.na działkach położonych w S. przy ul. L., uwierzytelnionych odpisów w formie kserokopii dokumentów w postaci oświadczenia kierownika budowy oraz geodezyjnej inwentaryzacji budynku.

W odpowiedzi [...]WINB w B. potwierdził, że przedmiotowe dokumenty znajdują się w jego aktach [...]i wezwał wnioskującą do uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów.

Po wniesieniu przez wnioskującą opłaty i złożeniu przez nią oświadczenia, że rezygnuje z żądania wydania odpisu geodezyjnej inwentaryzacji z uwagi na brak w aktach oryginału tej inwentaryzacji, w dniu [...] kwietnia 2013 r. [...]WINB w B. wydał jej uwierzytelniony odpis oświadczenia kierownika budowy z dnia "[...]", ale był to inny dokument, niż żądała wnioskująca. Ostatecznie kwestia rozpoznania wniosku skarżącej w zakresie wydania jej oświadczenia kierownika budowy, została rozstrzygnięta w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 30/14, w którym zobowiązano organ do rozpoznania tego wniosku.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. skarżąca wniosła o wydanie przez [...]WINB w B., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, kserokopii mapy geodezyjnej powykonawczej, będącej załącznikiem do zgłoszenia zakończenia budowy budynku mieszkalnego z dnia [...] czerwca 2003 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ odmówił wydania przedmiotowego dokumentu, gdyż w jego ocenie, nie stanowi on informacji publicznej.

Skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2013 r., do WSA w Białymstoku, wniosła G. M. W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ nie udzielił jej informacji publicznej poprzez brak wydania z akt sprawy kserokopii geodezyjnej inwentaryzacji podwykonawczej dotyczącej budynku mieszkalnego wybudowanego na działce położonej w S., przy ul. L. [...], na podstawie pozwolenie na budowę z [...] marca 1987r.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB w B. wniósł o jej oddalenie wskazując, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Organ podkreślił, że inwentaryzacja geodezyjna podwykonawcza znajduje się w aktach sprawy tymczasowo, ponieważ zgodnie z art. 57 ust.8 ustawy Prawo budowlane, po zakończeniu postępowania, organ zwraca ją inwestorowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r., w sprawie II SAB/Bk 90/13, skargę oddalił stając na stanowisku, że dokument inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, o jakim mowa w art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), stanowiący załącznik do zawiadomienia inwestora o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późń. zm.)

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r., w sprawie I OSK 1025/14, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2014 r. i sprawę przekazał temu sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organ zachowywał się niekonsekwentnie, raz traktując skarżącą jako stronę postępowania dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego, a następnie jako osobę, która takiego przymiotu nie posiada, a sąd także pominął te kwestie. Określenie statusu skarżącej ma zaś znaczenie o tyle istotne, że dokumenty zebrane w aktach konkretnej sprawy administracyjnej są, co do zasady, dostępne dla stron postępowania bez ograniczeń. Natomiast przepisy o dostępie do informacji publicznej, zawierają określone ograniczenia i adresowane są do osób spoza kręgu uczestników postępowania administracyjnego. Innymi słowy tryb dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, określony w art. 73 i nast. k.p.a. (udostępnianie akt) jest korzystniejszy dla strony postępowania od trybu określonego w u.d.i.p. i powinien w takiej sytuacji mieć pierwszeństwo. Dalej Sąd ten stwierdził także, że WSA w Białymstoku w ponownie prowadzonym postępowaniu zajmie jednoznaczne stanowisko co do charakteru żądanej przez skarżącą informacji i swoje stanowisko uzasadni, odnosząc się do argumentów strony świadczących o tym, że informacja ma charakter informacji publicznej. Ustali ponadto, czy żądany dokument jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego oraz jego formę (oryginał czy kopia). W ocenie NSA, udzielenie informacji publicznej możliwe jest również na podstawie kopii dokumentu, jeżeli jej pochodzenie i wiarygodność jest potwierdzona przez organ.

Kierując się wytycznymi NSA, wezwano pełnomocników stron do udzielenia następujących informacji: czy żądany przez stronę dokument znajduje się w aktach administracyjnych, jeżeli tak, to na której stronie; czy strona żąda przedmiotowego dokumentu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też w trybie przepisów k.p.a. regulujących dostęp stron postępowania do akt administracyjnych; jaki jest status skarżącej w toczącym się postępowaniu administracyjnym, tzn., czy jest jego stroną.

W odpowiedzi pełnomocnik organu wyjaśnił, że żądany przez stronę dokument w postaci kserokopii znajduje się w aktach sprawy skargowej prowadzonej pod nr [...]na k. 41 i jego kopia została udostępniona stronie w dniu [...] listopada 2014 r. Zdaniem organu, wniosek jest w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś skarżąca nie jest stroną postępowania, z akt którego pochodzi żądany dokument.

W piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2015 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że żądany dokument jest załącznikiem do zgłoszenia zakończenia budowy budynku mieszkalnego W. P. dokonanego pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. do Starostwa Powiatowego w S. Do zgłoszenia jako zał. Nr 4 została dołączona geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza i ten właśnie dokument jest przedmiotem żądania wydania, obecnie w trybie informacji publicznej. Kserokopia tego dokumentu jest przechowywana w aktach administracyjnych[...]. Ponadto wyjaśnił, że skarżąca jest stroną postępowania w tej sprawie administracyjnej, ale to nie przeszkadza, aby żądała ona wydania dokumentu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że mapa z k. 16 akt administracyjnych o nr [...]nie jest żądanym przez stronę dokumentem we wniosku z dnia [...] marca 2013 r. Dokumentem tym może być mapa z k. 37 akt administracyjnych nr[...], zaś skarżąca była stroną tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

W ocenie Sądu skarga na bezczynność jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postaci zażalenia na bezczynność albo wniosku o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl zaś art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W tym miejscu podkreślenia tylko wymaga, że w cyt. już art. 149 p.p.s.a. mowa jest zarówno o bezczynności, jak i o przewlekłości. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12). W ocenie Sądu, w oparciu o kryteria przedstawione wyżej, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, a nie przewlekłością postępowania.

Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który w wyniku złożonej przez skarżącą skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1025/14 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 90/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania skutkuje powrotem do sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji. Stosownie bowiem do treści art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić przy tym należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również i organ, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 zd. 1 p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego i polega na tym, że gdy w trakcie ponownego rozpoznania sprawy sąd pierwszej instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia dokonanego przez NSA nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od przyjętego przez sąd odwoławczy. Nie jest wtedy związany wyrażoną poprzednio oceną, ponieważ do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06). Drugi z przypadków utraty mocy wiążącej wykładni prawa wyrażonej w wyroku NSA to podjęcie, po wydaniu przez NSA, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania – przez NSA uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały a nie z wcześniejszego wyroku NSA (por.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s. 420-421, a także uchwała NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08).

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności niniejszej sprawy brak jest, w ocenie Sądu, przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyroku NSA. Oznacza to, że ocena, czy w sprawie wystąpiła bezczynność organu, będzie prowadzona w oparciu o stanowisko przedstawione przez NSA w przedmiotowym wyroku.

NSA, jak już wyżej wskazano, nakazał przede wszystkim wyjaśnić, czy w aktach sprawy administracyjnej znajduje się żądany dokument i czy skarżąca jest stroną postępowania, w której złożyła wniosek o wydanie kserokopii dokumentu.

W ocenie Sądu, czego obecnie nie kwestionują już obie strony, kserokopia żądanego dokumentu znajduje się na k. 37 akt administracyjnych nr[...]. Wprawdzie pełnomocnik skarżącej nie wskazał na żądanie Sądu karty akt administracyjnych, na których żądany dokument się znajduje, ale przesłał do Sądu kserokopię zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...] czerwca 2003 r. wskazując, że chodzi o załącznik nr 4 do tego zawiadomienia. Przedmiotowy dokument nazwany "geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza" jest więc załącznikiem nr 4 do zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...] czerwca 2003 r. z k. 42 tych akt. Zarówno wskazane zawiadomienie, jak i załączone do niego załączniki pochodzą ze sprawy o nr[...], których to akt [...]WINB w B. obecnie nie posiada. Posiadał je jednak w dacie 14 marca 2013 r. (od dnia 8 lutego 2013 r.), gdyż sam to przyznał w piśmie z tego dnia kierowanym do skarżącej – k. 95 akt adm. nr[...]. Ponadto kserokopie tych dokumentów zostały przesłane faksem do sprawy nr [...]w dniu [...] maja 2013 r. (data widoczna na tych dokumentach) i nadal się tam znajdują.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wniosek skarżącej z dnia [...] marca 2013 r. został złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782; dalej: u.d.i.p.). NSA w cyt. już wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 r. jednoznacznie jednak wskazał, że Sąd winien rozważyć, w jakim trybie wniosek winien być rozpoznawany, gdyż tryb określony w art. 73 i nast. k.p.a. (udostępnianie akt) jest korzystniejszy dla strony postępowania od trybu określonego w u.d.i.p. i powinien w takiej sytuacji mieć pierwszeństwo.

Sąd w składzie niniejszym w pełni powyższy pogląd aprobuje. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2451/11, zawarte w art. 1 u.d.i.p. sformułowanie "nie naruszają" należy rozumieć, że przepisy u.d.i.p. nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis. Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. i w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 194/08). Powyższe oznacza zatem, że skoro skarżąca była stroną przedmiotowego postępowania, to mimo złożenia przez nią wniosku o wydanie jej kserokopii dokumentu z akt sprawy w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej, organ winien rozpoznać wniosek w trybie art. 73 k.p.a. Żądanie powyższe było zatem związane z dostępem strony postępowania administracyjnego do akt postępowania jej dotyczącego.

Dostęp do akt sprawy dla strony postępowania administracyjnego uregulowany jest w art. 73 k.p.a. i art. 74 k.p.a. Stosownie do treści art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zgodnie zaś z art. 73 § 2 k.p.a., strona może również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile to uzasadnione jest ważnym interesem strony. Ze wskazanych przepisów wynika zatem, że strona postępowania ma prawo dostępu do akt sprawy jej dotyczących i pozyskiwania z tych akt notatek, kopii i odpisów. Taka zasada jest konkretyzacją i urzeczywistnieniem prawa dostępu do akt gwarantowanego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, a prawo to jest jednym z istotnych elementów zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. K 51/07, OTK – A 2008, Nr 5, poz. 87).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że realizacja prawa strony dostępu do akt sprawy przewidzianego w art. 73 k.p.a. i związanego z tym prawem obowiązku organu umożliwienia stronie tego dostępu, obejmuje także obowiązek organu wydania na żądanie strony kserokopii dokumentów z akt sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 24/14). Pozyskiwanie z akt kopii dokumentu może polegać na sporządzeniu kopii przez stronę w obecności pracownika organu albo sporządzeniu kopii samodzielnie przez pracownika organu i doręczenie jej stronie, z ewentualnym obciążeniem strony kosztami sporządzenia kopii dokumentu i przesyłki. Obowiązek wydania stronie kserokopii dokumentów z akt indywidualnego postępowania administracyjnego, tej strony dotyczącego, wynika z wykładni przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Celem tego przepisu jest zapewnienie rzeczywistego funkcjonowania zasady jawności postępowania wobec strony (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09).

Podkreślenia przy tym wymaga, że w art. 74 § 2 k.p.a. przewidziano sformalizowany sposób odmowy udostępnienia stronie akt postępowania stanowiąc, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ pisemnie poinformował skarżącą, że żądany dokument nie podlega udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu jest niezasadne. Zauważenia bowiem wymaga, że skarżąca wniosła o wydanie kserokopii dokumentu znajdującego się w aktach prowadzonych przez [...]WINB w B. Dokument, o kserokopię którego wystąpiła skarżąca, został doręczony PINB w S. na mocy art. 54 Prawa budowlanego, a następnie dołączony został do akt postępowania nr [...]prowadzonego przez [...]WINB w B. Skarżącej nie chodziło zatem ani o wydanie odpisu dokumentu z akt prowadzonych przez Naczelnika Miasta i Gminy w S., ani też dokumentu posiadanego przez organy nadzoru budowlanego otrzymanego w ramach art. 54 Prawa budowlanego. Podstawą żądania, mimo innego sformułowania we wniosku, winien być bowiem art. 73 § 3 k.p.a., a to oznaczało, że skarżącej chodziło o wydanie odpisu dokumentu stanowiącego część akt administracyjnych prowadzonych przez [...]WINB w B. Nie może też budzić wątpliwości, że poprzez dołączenie tego dokumentu do akt administracyjnych stał się ich częścią. Okoliczność ta została przyznana także przez pełnomocnika organu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. w sprawie II SAB/Bk 30/14, które to akta dopuszczono jako dowód w niniejszym postępowaniu sądowym). Rozważania zatem organu odnośnie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego są tutaj całkowicie nietrafione. Organ nie kwestionuje także, że skarżąca jest stroną postępowania w sprawie o nr[...].

W przedmiotowej więc sprawie organ odmówił faktycznie wydania stronie uwierzytelnionej kopii dokumentu z akt prowadzonego przez siebie postępowania, a jednocześnie nie wydał zaskarżalnego postanowienia o odmowie, czym - w ocenie Sądu - dopuścił się bezczynności, podlegającej kontroli sądu administracyjnego stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 8 p.p.s.a. Zaniechanie załatwienia wniosku skarżącej o wydanie z akt postępowania administracyjnego uwierzytelnionej kserokopii dokumentu w postaci geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej (k. 37 tych akt), w sposób przewidziany art. 73 k.p.a. i 74 k.p.a., tj. poprzez jej wydanie lub poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wydania kopii dokumentu, wyczerpuje przesłanki bezczynności organu, która – jak wcześniej Sąd wskazał – może polegać, między innymi, na nie wydaniu wymaganego prawem aktu. Ponieważ organ do wniosku skarżącej odniósł się zwykłym pismem i wniosek rozpoznał w nieprawidłowym trybie, uzasadnione jest żądanie skarżącej zobowiązania organu do załatwienia jej wniosku w sposób przewidziany przepisem ustawy.

W tym miejscu podkreślenia tylko wymaga, że skarżąca nie wyczerpała trybu poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność postępowania do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., albowiem nie złożyła zażalenia do organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Wynikło to stąd, że zarówno strona jak i organ mylnie przyjęli, że to do strony należy wybór trybu postępowania odnośnie bezczynności organu, a skoro w tym przypadku wybrała ona przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, to ustawa ta nie wymaga, aby przed złożeniem skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego, składać zażalenia. Jednakże, jak już wyżej wykazano, to organ zobowiązany był wybrać prawidłowe przepisy, którymi w tym przypadku były przepisy k.p.a. Brak prawidłowego w tym względzie postępowania organu wykluczałby praktycznie możliwość ochrony swoich praw przez skarżącą. W powyższych zatem okolicznościach, w ocenie Sądu, zasadne było nadanie biegu skardze, mimo braku wcześniejszego wyczerpania środków zaskarżenia.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Kierując się treścią powyższego przepisu oraz mając na względzie niedopuszczalność przesądzania wyniku sprawy, Sąd sformułował obowiązek organu jako obowiązek załatwienia wniosku skarżącej i w tym celu zakreślił organowi 30 – dniowy termin na załatwienie wniosku liczony od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych stosownie do treści art. 286 § 2 p.p.s.a. Długość terminu, w ocenie Sądu, jest wystarczająca do sporządzenia bądź kopii dokumentu, bądź wydania zaskarżalnego postanowienia odmawiającego jego sporządzenia. W sytuacji ewentualnego uwzględnienia wniosku skarżącej o wydanie, organ winien wydać uwierzytelniony odpis kopii czyniąc w tym względzie odpowiednią wzmiankę na wydawanym dokumencie.

Z art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika również, że uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34 poz. 173 z 2011 r.), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Stosując się zatem do ustawowego wymogu uznano, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawczyni, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów. Także wniosek skarżącej był od samego początku mało precyzyjny, co spowodowało, że problemy z jego interpretacją miał zarówno organ, jak i WSA w Białymstoku orzekający w sprawie II SAB/Bk 90/13. Dopiero NSA w wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 r. w sprawie I OSK 1025/14 nakazał jednoznaczne wyjaśnienie, jaki dokument jest przedmiotem postępowania.

Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi grzywny na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461, j.t.).