Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1006/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 2, art. 5 pkt 2, art. 52  par. 3, art. 134 par. 2, art. 146
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 165 ust. 1, ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1, art. 171  ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: Art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: Art. 7, art. 60
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...]; II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania; III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej M. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 5 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga M. K. dotycząca złożonej jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Skarga ta została przekazana tutejszemu Sądowi przez organ, którego działanie zaskarżono, wraz z aktami osobowymi skarżącej i odpowiedzią na skargę.

Jak wynika z przekazanych przez organ wraz ze skargą akt osobowych, skarżąca M. K. rozpoczęła pracę w Urzędzie Celnym w N w dniu 1 listopada 1992 r. na stanowisku młodszego kontrolera celnego na podstawie umowy o pracę (k. 1 akt adm.). Aktem mianowania skarżąca została z dniem 15 lipca 2000 r. mianowana do służby stałej w Urzędzie Celnym w N na stanowisko kontrolera celnego i nadano jej stopień służbowy młodszego dyspozytora celnego (k. 80 akt adm.). Pismem z dnia 23 listopada 2009 r. M. K. została z dniem 30 listopada 2009 r. mianowana na stopień służbowy młodszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej (k.169 akt adm.). Pismem z dnia 24 stycznia 2011 r. M. K. została z dniem 26 stycznia 2011 r. mianowana na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej (k.189 akt adm.). Pismem z dnia 16 września 2015 r. M. K. została z dniem 21 września 2015 r. mianowana na stopień służbowy starszego aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej (k. 251 akt adm.). W okresie pełnienia służby skarżąca odbyła liczne szkolenia podnoszące jej kwalifikacje zawodowe. W okresie tym skarżąca była wielokrotnie wyróżniana w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Wobec skarżącej nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych.

Pismem z dnia 23 lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej poinformował skarżącą, że "z dniem 1 marca 2017 r. będzie Pani/Pan pełnił/a służbę/świadczył/a pracę w Izbie Administracji Skarbowej w K, realizując zadania w Urzędzie Skarbowym w N" a miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie Al. [...] w N (k. 287 akt adm.).

Pismem z dnia 1 marca 2017 r. Dyrektor Izby Celnej poinformował skarżącą, że "w związku ze zmianami organizacyjnymi wynikającymi z zarządzenia Nr 18 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 1 marca 2017 r." "właściwym dla Pana/Pani miejscem realizacji zadań jest Urząd Skarbowy w N [...] Referat [...]". W piśmie tym zaznaczono, że ta informacja "nie jest propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r., poz. 1948, z późn. zm.)" (k. 288 akt adm.).

W kolejnym piśmie z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...], które skarżąca otrzymała w dniu 28 kwietnia 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, powołując art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.) - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (p.w.k.a.s.), złożył skarżącej "propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K:

1) rodzaj umowy o pracę – Umowa o pracę na czas nieokreślony,

2) stanowisko służbowe – kontroler rozliczeń, zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej,

3) miejsce wykonywania pracy – N,

4) komórka organizacyjna – [...] Referat [...] w Urzędzie Skarbowym w N."

W piśmie tym określono także warunki wynagrodzenia miesięcznego oraz podano wymiar czasu pracy – 1/1. Ponadto wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu - w ciągu dni 14 - będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie zaznaczono, że w przypadku nie złożenia w tym terminie oświadczenia o przyjęciu propozycji lub odmowy jej przyjęcia stosunek służby skarżącej wygaśnie najpóźniej z dniem 31 sierpnia 2017 r, (k. 289 akt adm.).

W dniu 10 maja 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej (k. 290 akt adm.).

W dniu 16 maja 2017 r. skarżąca złożyła w organie pismo skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zatytułowane "Odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby" (k. 294 akt adm.).

Pismem z dnia 25 maja 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia jej propozycji służby podnosząc, że otrzymana przez nią propozycja pracy jest oczywistą pomyłką lub rażącym błędem prawnym. Według skarżącej, użyty w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" wyraźnie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia dwie grupy podmiotów – pracownika, któremu składa się propozycję pracy oraz funkcjonariusza, któremu składa się propozycję służby, będącą - zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. - decyzją administracyjną (k. 297 akt adm.).

Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie wniosła o przedstawienie jej propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. z uwzględnieniem posiadanych przez nią kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy i służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania (k. 9 akt sądowych III SA/Kr 1006/17).

Pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. nr [...], stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącej zatytułowane "Odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", Zastępca Dyrektora Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej poinformował skarżącą, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy i nie przewidują również możliwości jej zaskarżenia w trybie administracyjnym.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w piśmie z dnia 23 czerwca 2017 r. podał, że – zdaniem organu - w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zdaniem organu, w świetle tego przepisu, propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona (k. 300 akt adm.).

W wymienionej na wstępie skardze skarżąca zakwestionowała złożoną jej w dniu 28 kwietnia 2017 r. przez organ propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r., nr [...]. Jako podstawę wniesienia skargi wskazała art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zastrzegając jednak, że gdyby sąd nie podzielił jego poglądu co do charakteru propozycji pracy i uznał, że jest to decyzja o zwolnieniu ze służby, to wnosi o wyraźne podkreślenie tego elementu w wydanym wyroku i jego uzasadnieniu. Skarżąca zarzuciła organowi nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów p.w.k.a.s., tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, poprzez faktyczne zwolnienie skarżącej ze służby, pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Zarzuciła także niekonstytucyjność zaskarżonego działania organu poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Na wypadek zaś, gdyby Sąd uznał, iż możliwe ogólnie było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżąca podniosła, że nie było to właściwe w stosunku do jej osoby, gdyż prawidłowe zastosowanie przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. powinno prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że z uzyskanych przez nią od organu informacji wynika, że zaskarżona propozycja nie jest decyzją administracyjną. W związku z tym skarżąca uważa, że jest to inna czynność lub akt opisany w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przeciwnym bowiem wypadku naruszona byłaby konstytucyjna zasada prawa do sądu. Skarżąca podniosła, że ustawodawca ani w p.w.k.a.s. ani w ustawie o KAS w istocie nie zapisał w ogóle prawnej możliwości "ucywilnienia" funkcjonariuszy. Zdaniem skarżącej, przyjęte w art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. zwroty "odpowiednio" i "albo" wyznaczają zakres stosowania wskazanego przepisu, określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy, a skoro takimi samymi zwrotami posłużono się w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., to należy go jednoznacznie rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy rodzaju zatrudnienia (umowy o pracę czy mianowania na funkcjonariusza), ta sama forma będzie proponowana również w KAS. Za takim rozumowaniem przemawia brzmienie art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. Skarżąca podniosła, że sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy, a część służby jest niezgodnym z Konstytucją nierównym traktowaniem, a nawet jest zachowaniem o charakterze dyskryminacji. Wskazała, że nawet gdyby Sąd doszedł do wniosku, że sam proces "ucywilnienia" mógł być przeprowadzony, to nadal aktualny pozostaje zarzut jego niekonstytucyjności. Stwierdziła, że niekonstytucyjność ta wyraża się w tym, że ustawodawca zapisał w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. niejasne i nie dające się obiektywnie zweryfikować przesłanki "ucywilnienia" (przebieg służby, posiadane kwalifikacje, miejsce zamieszkania) oraz w tym, że organy stosujące prawo dodatkowo stosowały, jako podstawę swych działań, kryteria pozaustawowe wprowadzone na mocy "zwykłego" pisma Szefa KAS z dnia 27 stycznia 2017 r., w którym opisano, w jakich komórkach i jednostkach organizacyjnych należy przeprowadzić proces "ucywilnienia". Skarżąca uznała, że jest to rażące naruszenie prawa, a ponadto "ucywilnienie" w przedmiotowej formie jest niezgodne z art. 60 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej, nawet przy przyjęciu przez Sąd, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, to takie działanie organu nie było właściwe w stosunku do jej osoby. Zdaniem skarżącej, przy prawidłowym zastosowaniu przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i uwzględnieniu przebiegu jego służby, posiadanej wiedzy i doświadczenia oraz kwalifikacji, organ powinien przedstawić jej propozycję służby.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że zaskarżona propozycja nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Organ podał, że akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującego daną czynność. Tymczasem przedłożona propozycja nie ma charakteru zewnętrznego, gdyż w analizowanej sprawie zachodziła relacja zależności (podporządkowania) służbowego i złożenie propozycji odbywało się w ramach tej relacji. Ponadto - zdaniem organu - akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną a adresat jest związany tym działaniem. Organ wskazał, że złożonej skarżącej propozycji z dnia 27 kwietnia 2017 r. nie sposób przypisać charakteru publicznoprawnego. Nie każde bowiem działanie organu administracji publicznej mieści się w kategorii "działania publicznoprawnego", a tylko takie, które związane jest z władztwem administracyjnym. W analizowanej sprawie - w przypadku przedłożenia propozycji pracy - z woli ustawodawcy, nie może być mowy o władztwie administracyjnym, w szczególności z uwagi na fakt, że jej przyjęcie skutkuje powstaniem stosunku pracy, który nie jest stosunkiem administracyjnym. Organ wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych zapadłych na gruncie przepisu art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, które - w ocenie organu - można wykorzystać na gruncie niniejszej sprawy. Zdaniem organu, analiza tych orzeczeń wskazuje, że pisemna propozycja złożona w trybie cytowanego przepisu nie ma charakteru ani decyzji ani postanowienia, ani też nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Postępowanie, w którym organ celny wydaje przedmiotowe propozycje nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów celnych, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji podniósł, że skarżąca nie zachowała trybu przewidzianego do wniesienia skargi. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył skarżącej propozycję z dnia 27 kwietnia 2017 r., a skarżąca potwierdziła jej otrzymanie w dniu 28 kwietnia 2017 r. Wobec powyższego, to w tym dniu skarżąca dowiedziała się o podjęciu czynności złożenia propozycji. Nie jest bowiem możliwe jednoczesne zatrudnienie tej samej osoby w ramach stosunku pracy oraz stosunku służby, a tym samym jednoczesne złożenie propozycji pracy i służby. Wobec czego, 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi upłynął w dniu 12 maja 2017 r. Tymczasem "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" wniesiono w dniu 13 czerwca 2017 r., a więc po terminie. Skarga powinna więc zostać odrzucona jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu, brak jest przy tym podstaw do zastosowania art. 52 § 3 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż skarżąca nie odniosła się w skardze do przyczyny uchybienia terminowi i nie wykazała braku zawinienia. Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi organ stwierdził, że przepis art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym, tj. kształtował status pracowników/ funkcjonariuszy zatrudnionych/ pełniących służbę w łączonych jednostkach (w myśl art. 160 ust. 4 p.w.k.a.s.) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej tj. od dnia 1 marca 2017 r. do dnia:

- określonego w propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. - w przypadku jej przyjęcia lub,

- do dnia, w którym upłynął 3 - miesięczny termin liczony od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy/zatrudnienia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. lub

- do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku nieprzedstawienia propozycji.

Zatem na dzień wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych (...) stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, ale tylko do dnia określonego powyżej. Powołany powyżej przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od zapisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, tj. w szczególności przepisu art. 165 ust. 7, art. 170 oraz art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s. Odnosząc się do zarzutu, iż z przepisu art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby, organ podał, że powyższe twierdzenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być złożona propozycja pracy lub służby oraz pracownikowi może być przedłożona propozycja pracy lub służby. Użyty zaś w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" odnosi się do statusu osób, którym składane są propozycje tj., albo pracownikom oraz funkcjonariuszom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Informacji Skarbowe oraz dyrektora Izby Administracji Skarbowej) albo tylko pracownikom (w przypadku propozycji składanych przez Dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości), a nie do rodzaju propozycji (jej treści, tj. propozycji pracy lub służby). Zdaniem organu, przeciwko przyjęciu tezy, że funkcjonariuszowi składa się tylko propozycje służby, a pracownikowi tylko propozycje pracy przemawia także brzmienie innych przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej np. art. 174 ust. 3, art. 169 ust. 3, art. 171 ust. 1, 2, art. 175 pkt 1. Organ podał, że uwzględniając powyższe kryteria, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaproponował skarżącej nowe warunki pracy adekwatne do jej predyspozycji oraz potrzeb pracodawcy. Nie można bowiem pomijać okoliczności, iż wprowadzenie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, polegającej w uproszczeniu na połączeniu izb administracji skarbowej z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbami celnymi oraz urzędami kontroli skarbowej, spowodowało konieczność ukształtowania struktury organizacyjnej nowopowstałych jednostek organizacyjnych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobligowany był, w świetle przepisu art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, do zapewnienia właściwej obsady etatowej w poszczególnych jednostkach i komórkach organizacyjnych mu podległych, celem prawidłowej i terminowej realizacji nałożonych na nie zadań. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawiając skarżącej propozycję pracy kierował się przesłankami określonymi w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., kwalifikacjami, przebiegiem dotychczasowej służby, a także dotychczasowym miejscem zamieszkania. Należy jednak podkreślić, że ustawodawca nie określił w jakich proporcjach mają pozostawać poszczególne czynniki w niej wymienione względem siebie oraz potrzeb jednostek organizacyjnych, pozostawiając to dyskrecjonalnej woli dyrektorów izb administracji skarbowej. Zdaniem organu, przedstawiając skarżącej propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w [...] Referacie [...] w Urzędzie Skarbowym w N, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K wypełnił przesłanki określone w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. W kontekście powyższego sformułowany w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 60 Konstytucji w dokonanym tzw. procesie "ucywilnienia" funkcjonariuszy jest, zdaniem organu, chybiony. Przesłanki, na podstawie których zostały złożone propozycje pracy, w tym propozycja pracy złożona skarżącej, zostały bowiem jasno sformułowane w powołanym przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Organ wskazał, że zgodnie z art. 60 Konstytucji, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jednak przepis ten gwarantuje każdemu obywatelowi, korzystającemu z pełni praw publicznych prawo ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej, nie gwarantuje natomiast przyjęcia do tej służby. Ustawodawca uprawniony jest bowiem do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem ich rodzaju oraz istoty. Organy władzy publicznej muszą ponadto określić liczbę obsadzonych stanowisk stosownie do potrzeb państwa. Przepis ten nie może być zatem podstawą dochodzenia przed sądem roszczenia o dopuszczenie do pracy czy pełnienie konkretnej funkcji, zajmowanie określonego stanowiska. Ponadto organ stwierdził, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 ust. 1, nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub zbliżonej sytuacji prawnie relewantnej. Natomiast funkcjonariusze Służby Celnej (przed dniem 1 marca 2017 r.), nie byli "jakościowo tożsami", gdyż zakres zadań poszczególnych funkcjonariuszy był bardzo zróżnicowany. Organ zaznaczył, że przed złożeniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji zatrudnienia skarżąca wykonywała obowiązki służbowe w Urzędzie Skarbowym w N w [...] Referacie [...], ale służbę pełniła w Izbie Administracji Skarbowej w K. Stosownie bowiem do art. 145 ust. 1 u.k.a.s., zadania kierownika jednostki organizacyjnej w sprawach z zakresu pracy i służby funkcjonariuszy w izbie administracji skarbowej wraz z podległymi jednostkami organizacyjnymi KAS wykonuje dyrektor izby administracji skarbowej. Z uwagi na powyższe, funkcjonariusz pełni służbę w izbie administracji skarbowej, a nie w jednostkach niewymienionych w przepisie art. 170 ust. 1 (tj. urzędzie skarbowym, urzędzie celno-skarbowym). Urzędy skarbowe i urzędy celno-skarbowe stanowią miejsce świadczenia pracy lub pełnienia służby, a nie jednostkę, w której świadczy się pracę lub pełni się służbę. Potwierdzeniem powyższego jest brzmienie przepisu art. 158 ust. 5 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Tym samym zarzut, iż skarżąca nie powinna w ogóle być objęta procesem składania propozycji z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. nie znajduje uzasadnienia. Natomiast nieprzedstawienie propozycji do dnia 31 maja 2017 r., wobec brzmienia przepisu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.a.s. skutkowałoby wygaśnięciem stosunku służbowego.

W piśmie z dnia 20 września 2017 r. skarżąca odniosła się do argumentów organu podniesionych w odpowiedzi na skargę. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że nie dochowała trybu do wniesienia skargi. Organ miał bowiem przedstawić jej propozycję służby do dnia 31 maja 2017 r., a skoro tego nie uczynił to stan bezczynności powstał od dnia 1 czerwca 2017 r. Tym samym złożone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone z zachowaniem 14-dniowego terminu. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że zaskarżona propozycja nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Propozycja ta dotyczy bowiem uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jej skutkiem było pozbawienie skarżącej praw np. do emerytury z systemu zaopatrzeniowego służb mundurowych oraz różnych dodatków nabytych w toku 25-letniej służby.

Pismem z dnia 8 grudnia 2017 r. swój udział w postępowaniu zgłosił Związek Zawodowy [...]. Związek nie zgodził się z argumentacją organu, że zaskarżona propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej ani żadnego władczego rozstrzygnięcia i nie podlega kontroli sądu, gdyż naruszałoby to konstytucyjne prawo do sądu. Związek nie zgodził się również z argumentacją organu, że organ miał prawo aby złożyć skarżącej propozycję pracy, a nie propozycję służby. Zdaniem Związku, na mocy art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Na mocy powyższego przepisu odpowiedni organ powinien zatem złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Związek podkreślił, że ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium, tj. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy KAS (wskazane w art. 165 ust. 7) mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby, poza wyjątkami wynikającymi wprost z przepisu art. 144 ust. 1 ustawy o KAS. Zdaniem Związku, nawet gdyby przyjąć, że organ mógł przedstawić funkcjonariuszowi propozycję pracy, to w przypadku skarżącej przepisy obligowały go do przedstawienia propozycji służby zgodnie z kryteriami ustawowymi. Tymczasem proces, który zastosowano wobec skarżącej spowodował zakończenie stosunku administracyjnoprawnego i przejście na stosunek cywilnoprawny, czyli zwolnienie ze służby. Związek zakwestionował samodzielność decyzyjną organu w sprawie składanych propozycji pracy i wskazał, że w tym przypadku organ nie działał na mocy prawa i sam ten fakt czyni jego czynności prawne nieważnymi lub w najwyższym stopniu wadliwymi.

Na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. pełnomocnik organu przedłożył pisma skierowane do skarżącej i oświadczył, że skarżącej zaproponowano zaakceptowanie sytuacji, że jest pracownikiem cywilnym i wówczas mogłaby złożyć wniosek o przyjęcie do służby na okres potrzebny do uzyskania emerytury. Pełnomocnik podał, że w dniu 1 stycznia 2018 r. weszła nowa ustawa emerytalna i skarżąca traciłaby okres, w którym była pracownikiem cywilnym, jednak nie wiadomo, jak okresy takie będą liczone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym oceną właściwości tych sądów do rozpoznania danej sprawy, w której podjęto zaskarżone działanie. Należy zwrócić uwagę na treść art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.:

"Art. 3. § 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;"

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie do tutejszego Sądu dotyczy złożonej skarżącej - będącej uprzednio funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej - przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Propozycja określająca warunki zatrudnienia skarżącej w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej została sformułowana przez organ pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...]. Jak wynika z tego pisma, propozycja ta została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (p.w.k.a.s.), który stanowi:

"Art. 165. 7. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania".

Dokonując oceny właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie należy zauważyć, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd prezentowany w postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych o braku kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach. Znane jest także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2828/17, stwierdzające, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem: 1). wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych); 2). funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji; 3). propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków; 4). ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art.169 ust.4 ustawy); 5). dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego tj. zwolnienie ze służby. Podobne stanowisko NSA zajął w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2018r., sygn. akt I OSK 2772/17. Znane jest także stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym na skutek rozpoznania skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, któremu złożono propozycję zatrudnienia w KAS, przy czym działanie organu w tej sprawie zostało zakwalifikowane przez ten Sąd jako decyzja w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia. Należy stwierdzić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższych poglądów nie podziela. Sąd podziela natomiast kierunek wykładni zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawarty w wyroku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) – z pewnymi modyfikacjami.

Należy stwierdzić, że zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s., z dniem 1 marca 2017 r. skarżąca, będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w miejscu wskazanym przez Dyrektora Izby Celnej. Przepis ten dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej, jednak takiego rozwiązania nie przyjął.

W przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Okoliczność, że w tym samym dniu weszła w życie ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej spowodowało skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s., stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasły z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Nie ma racji skarżąca twierdząc, że z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, iż funkcjonariusz mógł otrzymać wyłącznie propozycję dalszej służby, a nie propozycję pracy, jaką otrzymała. O ile brzmienie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. może być niejednoznaczne, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...)". Tak więc rację ma w tym zakresie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdzając, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto i komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona.

Należy podnieść, że pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach p.w.k.a.s. tylko częściowo precyzyjnie wskazał na formę prawną działania organu w tym obszarze. Zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s., formę decyzji administracyjnej przebierała propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. Wynika to jednak nie tylko z wyraźnego sprecyzowania przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. wskazania na decyzję administracyjną, ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten bowiem stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy, propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie nie jest typową propozycją, ale jest to propozycja już ustalająca warunki pełnienia służby. Propozycja ta w sposób władczy rozstrzyga pozycję prawną dotychczasowego funkcjonariusza i jednostronnie kształtuje jego pozycję. Tym samym ustawodawca w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. nadał propozycji pełnienia służby dotychczasowemu funkcjonariuszowi charakter decyzji administracyjnej przede wszystkim z dwóch powodów: po pierwsze - wprost nazywając ową propozycję decyzją administracyjną, a po drugie - określając sposób załatwienia sprawy jako jednostronne działanie organu wykonującego administrację poprzez wiążące określenie warunków pełnienia służby.

Należy zauważyć, że treść art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. jest odmienna od art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. Jak wynika z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. - dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania takiej propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Sąd wyraża przy tym wątpliwości co do takiego sposobu regulacji tej materii, w której ustawodawca różnicuje charakter prawny pisemnej propozycji dalszego wykonywania obowiązków kierowanej do funkcjonariusza. Brak sprecyzowania w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie wydaje się jednak zaniechaniem, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.

W ocenie składu Sądu rozpoznającego tę sprawę, "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 wskazano, że "są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." Z kolei w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 zawarte jest stanowisko, że "akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego".

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy pomimo braku jej nazwania mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Już sam fakt złożenia takiej propozycji wywołuje negatywne dla funkcjonariusza skutki w postaci zakończenia dotychczasowej służby i to bez względu na to jak się zachowa: przyjmie otrzymaną propozycję, czy jej nie przyjmie. Zdaniem Sądu, złożenie propozycji zatrudnienia w sposób jednostronny i władczy zmienia dotychczasowy stosunek służbowy, a nawet go kończy. Nie do zaakceptowania jest wobec tego pogląd, że poprzez władcze działanie organu - dyrektora izby administracji skarbowej – funkcjonariusz, wbrew swojej woli, traci swój dotychczasowy status i pomimo tego działanie tego organu nie ma charakteru władczego. Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym, skoro zatrudnienie funkcjonariusza miało charakter publiczny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego), to dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego, a nie stosunku pracy i sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. Czynność ta spełnia także i ostatnią cechę, wymienioną we wskazanej wyżej uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia funkcjonariusza a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polega na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowi wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Należy więc stwierdzić, że to przepisy ustawy (w szczególności art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.) zawierają uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa, które nakazuje złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Będące przedmiotem sporu pismo ma charakter władczy, bowiem kształtuje ono w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo określa nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony jest wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy tylko tak związanych regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym także różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny wykonując swój ustawowy obowiązek skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy regulowane ustawowo.

Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowiłaby czynność materialno-techniczną w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania. Takie czynności nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu, ale ich cechą jest to, że są one podejmowane w toku postępowania administracyjnego i w związku z tym mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie zainicjowane złożeniem pisemnej propozycji funkcjonariuszowi co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nie ma znaczenia okoliczność, że dopiero po upływie określonego terminu i zachowania samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.) lub na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.).

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach.

Powyższe stanowisko pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wskazujący, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadanie przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, a to oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie takiej a nie innej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. Inne rozumowanie powyższej kwestii powodowałoby, że prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" gwarantowane przez art. 60 Konstytucji RP byłoby iluzoryczne. Istnienie wymienionych wyżej gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Sąd zauważa, że omawiana "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest ofertą, której pojęcie reguluje prawo cywilne, albowiem o ile przyjęcie oferty kształtuje pewne stosunki między składającym ofertę a ją przyjmującym, to odmowa przyjęcia oferty nie rodzi dla osoby, której oferta jest składana żadnych skutków prawnych. Inaczej jest w przypadku pisemnej propozycji zatrudnienia z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., gdyż odmowa przyjęcia "pisemnej propozycji" zatrudnienia rodzi dla funkcjonariusza (i jego rodziny) daleko idący skutek w postaci zwolnienia tego funkcjonariusza ze służby, nazwanego przez ustawodawcę wygaśnięciem stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.).

Sama "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest także umową o pracę, albowiem umowa o pracę – jak każda umowa - jest czynnością prawną dwustronną, co oznacza, że dla zaistnienia umowy o pracę konieczna jest zgoda funkcjonariusza. Sąd jednocześnie zauważa, że samo wycofanie czy stwierdzenie bezskuteczności "pisemnej propozycji zatrudnienia" nie powoduje ustania stosunku pracy, albowiem umowa o pracę nie musi być zawarta na piśmie, może być umową ustną, umową poświadczoną pisemnie, a wreszcie zawartą w sposób dorozumiany, polegający na faktycznym wykonywaniu konkretnego zatrudnienia. Sąd nie zgadza się również ze stanowiskiem, że organ składając funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, albowiem propozycja skierowana jest do funkcjonariusza celnego i jej celem jest zakończenie – poprzez przekształcenie lub wygaśnięcie – stosunku służbowego. Rzeczą drugorzędną jest to, w jaki sposób w przyszłości kształtować się będą wzajemne relacje między funkcjonariuszem, a dyrektorem. Sąd zwraca uwagę na to, że skarga jest wyrazem "niezgody" na zakończenie stosunku służbowego i dotyczy nie przyszłego zatrudnienia, a trwającego – w dacie złożenia propozycji – stosunku służbowego.

Tak więc Sąd nie podziela poglądu o niedopuszczalność drogi sądowej podkreślając jednocześnie, że pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.. W tej sytuacji Sąd zobowiązany jest do sprawdzenia zachowania warunków formalnych do skutecznego wniesienia skargi na tę czynność.

Z art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa, przy czym – jest niewątpliwym, że obowiązkiem organu jest pouczenie skarżącego o przysługujących mu środkach odwoławczych.

Jak wynika z akt sprawy - skarżąca po otrzymaniu w dniu 28 kwietnia 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., której zmiany na propozycję pełnienia dalszej służby mogła oczekiwać do dnia 31 maja 2018 r., wniosła pismem z dnia 12 maja 2017 r. odwołanie od tej propozycji, jak również pismem z dnia 25 maja 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do zaskarżenia czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dokonanej przed dniem 1 czerwca 2017 r., stosuje się art. 52 p.p.s.a. i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na czynność należało poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Zgodnie z treścią art. 52 § 3 zdanie 2 p.p.s.a.: "Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy strony skarżącej i rozpoznać skargę". Powyższe oznacza, że po pierwsze: przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnej zasady zachowania terminu 14 dni, po drugie: sąd rozpoznaje (a nie może rozpoznać) skargę w sytuacji, gdy uzna, iż uchybienie terminu 14 dni nie zostało zawinione przez stronę.

Nawet gdyby przyjąć, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca dokonała formalnego wezwania po upływie ustawowego terminu, to z całą pewnością uchybienie temu terminowi nastąpiło bez winy skarżącej, albowiem nie była pouczona o trybie skarżenia pisemnej propozycji. Należy dostrzec również, że warunki formalne wniesienia skargi do sądu administracyjnego są różne w zależności od tego, co jest przedmiotem skargi. W sytuacji, gdy istnieją rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych co do charakteru prawnego propozycji złożonej w trybie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. – decyzja administracyjna, akt lub czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nawet sprawa z zakresu podległości służbowej, o której mowa w art. 5 pkt 2 p.p.s.a - trudno byłoby obarczać skarżącą skutkami braku zachowania warunków formalnych wniesienia skargi. Po otrzymaniu propozycji skarżąca od początku podejmowała działania skierowane zarówno do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, jak i do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, których celem było "zwalczanie" tej propozycji i pozostanie w służbie.

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi należy podkreślić, że interpretując mające zastosowanie w sprawie przepisy Sąd ma na względzie cały obowiązujący system prawny, a przede wszystkim podstawowe zasady państwa demokratycznego wyrażające się w treści Konstytucji RP jak i w przyjętych do polskiego porządku prawnego aktów Unii Europejskiej.

Sąd stwierdza, że przytoczonego wyżej art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, iż przedkładając skarżącej jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca nie uregulował tego, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Tym samym w tym zakresie działania organu mogą jawić się jako pełna autonomia. Jest to jednak niezgodne z art. 7 Konstytucji RP który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa. Brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ powinien kierować się w przedkładaniu propozycji służby bądź pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17 traktując to jako pominięcie ustawodawcze). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganych regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe). Co istotne, polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, choćby obowiązek wydania takiego aktu wynikał z norm konstytucyjnych (por. wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, opub. w OTK nr 6A/2008; postanowienie TK z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt SK 2/08 opub. w OTK nr 7A/2009, poz. 11). Tym samym w tej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Konstytucja RP - będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej - może być bezpośrednio stosowana. Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Powołany art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i swoista reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. TK w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 wyraźnie stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie szczegółowych kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy.

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącej warunków pracy a nie służby. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ z jednej strony wskazuje na miejsce zamieszkania skarżącej, jej kwalifikacje i staż służby, ale w żaden sposób nie dokonuje oceny, dlaczego posiadane przez skarżącą kwalifikacje lub staż lub dotychczasowa służba nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jedyne co w tym zakresie organ podnosi to stwierdzenie, że z zadań realizowanych przez skarżącą jako funkcjonariusza przed złożeniem jej pisemnej propozycji i zadań, jakie ma wykonywać po przyjęciu propozycji organ ten nie uchybił dyrektywom z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i je uwzględnił. Nie wiadomo jednak, na czym to uwzględnienie polegało i dlaczego uwzględnienie to nie pozwalało na zaproponowanie skarżącej warunków służby. Takie stanowisko nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby. Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącej do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącemu z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] – jak w pkt I wyroku.

Stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził istnienie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej ponownego przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącej – jak w pkt II wyroku. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku. W szczególności w sytuacji, gdyby skarżącej zaproponowano ponownie pracę, a nie służbę, organ powinien zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącej warunków (wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych) w sposób pozwalający na kontrolę rozumowania organu. Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącej w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącej w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżąca nie otrzymałaby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jej sytuację.

O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. – jak w pkt III wyroku.