Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 533/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Zwrócono nadpłacony wpis od skargi
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 8, art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: par. 1 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 lit. a,   par. 3 pkt 10, pkt 12 i pkt 13, par. 76a,  par. 77,  par. 79,  par. 113 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. z dnia [...], nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącego S. L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zwraca skarżącemu S. L. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. L. (dalej zwanego też "skarżącym"), reprezentowanego przez pełnomocnika – adwokata M. N., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej zwanego też "Kolegium" lub "SKO") z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza N. z dnia [...], którą odmówiono zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr [...] – ul. [...], z działki nr a na posesję na działce nr b w N.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 14 lipca 2016 r. S. L. zwrócił się do Burmistrza N. o uzgodnienie wjazdu na jego posesję z ulicy [...] według załączonych rysunków - planu zagospodarowania i graficznego szczegółu tego wjazdu. Zaznaczył, że wjazd w tym miejscu miał uzgodniony 15 grudnia 1990 r., jednak ze względów ekonomicznych nie był w stanie go wykonać. Jego usytuowanie w tym miejscu jest natomiast podyktowane najmniej kolizyjnym dojazdem do garażu.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 1 sierpnia 2016 r., Burmistrz N. wskazał, że uzgodnienie z dnia 15 grudnia 1990 r. dotyczyło uzgodnienia zabudowy tarasu dla budynku mieszkalnego przy ul. [...] do posesji dz. nr a. Ze względu bezpieczeństwa ruchu drogowego nie wyraża natomiast zgody na usytuowanie wjazdu oznaczonego na mapce w miejscu jak w pkt 4. Zaznaczył, że wjazd do posesji winien być na przedłużeniu jezdni drogi gminnej.

Wnioskiem z dnia 1 września 2016 r. S. L. ponownie zwrócił się do Burmistrza N. o uzgodnienie wjazdu na jego posesję, tj. na dz. nr b z ul. [...], zgodnie z pismem z dnia 14 lipca 2016 r.

Odpowiadając na powyższe, w piśmie z 24 października 2016 r. Burmistrz N. wskazał, że decyzja o miejscu lokalizacji zjazdu zostanie podjęta przy przebudowie ulic [...] i [...] w roku 2017.

Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego na niezałatwienie w terminie sprawy z jego wniosku z dnia 14 lipca 2016 r. w przedmiocie uzgodnienia wjazdu, postanowieniem z dnia [...] SKO uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi miesięczny termin do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz N. odmówił S. L. uzgodnienia zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr [...] - ulicy [...] z działki nr a na posesję dz. nr b w N.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Kolegium – w wyniku uwzględnienia odwołania S. L. - uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Burmistrz N. ponownie odmówił uzgodnienia przedmiotowego zjazdu.

Na skutek uwzględnienia odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...], nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Także kolejna decyzja odmowna Burmistrza N., z dnia [...], nr [...], została uchylona przez Kolegium w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...], nr [...].

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, działając na podstawie 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm.), zwanej dalej u.d.p. oraz § 77 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem, Burmistrz N., decyzją z dnia [...], nr [...], odmówił skarżącemu zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej Nr [...] – ul. [...] z działki nr a na posesję dz. nr b w N. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że przedstawiony zjazd indywidualny nie będzie spełniał warunków technicznych określonych w § 79 pkt 1 lit. a, lit. b rozporządzenia (szerokość całkowita, w tym szerokość jezdni i poboczy) oraz § 79 pkt 2 rozporządzenia (przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi). Wskazał również, że lokalizacja zjazdu budzi obawy o bezpieczeństwo wnioskodawcy, jak i mieszkańców posesji przyległej do nieruchomości wnioskodawcy, ze względu na kolizje mogące zaistnieć w związku z ograniczoną poprzez roślinność oraz istniejące już obiekty budowlane widocznością oraz niewielką odległością furtki i bram wjazdowych zlokalizowanych poprzecznie od projektowanego zjazdu. Ponadto organ zaznaczył, że skarżący posiada możliwość korzystania z bezpiecznego połączenia nieruchomości stanowiącej jego własność z drogą gminną dz. nr a - ulicą [...] bezpośrednio z jezdni głównej, poprzez utwardzony pas terenu z kostki betonowej o szerokości około 1,00 m od krawędzi jezdni głównej do granicy nieruchomości, będący jednocześnie przedłużeniem jezdni głównej, na które zarządca drogi wydał wnioskodawcy zgodę pismem nr [...] z dnia 18 lutego 2015 r., w związku z czym poprzez odmowę na lokalizację nowego zjazdu, korzystanie z własności wnioskodawcy nie pozostanie w jakikolwiek sposób ograniczone.

Od powyższej decyzji skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika wniósł odwołanie, w którym domagał się rozważenia zastosowania art. 136 k.p.a. oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez załatwienie sprawy w sposób dowolny, z pominięciem wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a dotyczących warunków technicznych zjazdu, jego bezpieczeństwa dla ruchu drogowego, usytuowania innych zjazdów na ul. [...] w N.;

- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu przesłanek prawnych i faktycznych decyzji, w szczególności, co do wyjaśnienia wniosku organu, że zjazd indywidualny nie będzie spełniał warunków technicznych określonych w § 79 pkt 1 lit. a, lit. b oraz § 79 pkt 2 rozporządzenia, a także braku wyczerpującego uzasadnienia wniosku, że wskazana lokalizacja zjazdu budzi obawy o bezpieczeństwo wnioskodawcy, jak i mieszkańców posesji przyległej do jego własności.

W uzasadnieniu odwołania skarżący dodatkowo podniósł, że organ nie odniósł się do pisma z Komendy Powiatowej Policji w N. z dnia 18 czerwca 2019 r., dotyczącego bezpieczeństwa zjazdu oraz nie uwzględnił wskazań SKO zamieszczonych w decyzji z dnia [...] dotyczących ustalenia przebiegu lokalizacji zjazdu, oceny projektowanego zjazdu pod kątem wymogów wynikających z warunków technicznych, bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz usytuowania innych zjazdów z innych działek przy ul. [...] w N.

W postępowaniu odwoławczym, wezwaniem z dnia 21 kwietnia 2021 r. Kolegium zobowiązało Burmistrza N. do:

- przedłożenia pisma Burmistrza N. z 18 lutego 2015 r., nr [...]; pism J. C. i A. Ć. z 17 i 31 lipca 2017 r., pisma Burmistrza N. z 16 sierpnia 2017 r. oraz skargi A. Ć. z 17 lipca 2019 r. - które to pisma pierwotnie były włączone w poczet materiału dowodowego przedmiotowego postępowania (i na które Burmistrz N. wielokrotnie powoływał się w toku przedmiotowego postępowania), jednak obecnie brak jest tych pism w aktach sprawy;

- szczegółowego wyjaśnienia ogólnego sformułowania, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wnioskowany zjazd "nie będzie spełniał warunków technicznych określonych w § 79 pkt 1 lit. a, lit. b (szerokość całkowita, w tym szerokość jezdni i poboczy) oraz § 79 pkt 2 (przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi) Rozporządzenia" - Burmistrz N. nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w czym konkretnie upatruje podnoszoną niezgodność, tj. w jaki sposób projektowany zjazd naruszałby wymienione przepisy;

- szczegółowego wyjaśnienia ogólnego sformułowania, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wnioskowany zjazd "budzi obawy o bezpieczeństwo (...) ze względu na kolizje mogące zaistnieć w związku z ograniczoną poprzez (...) istniejące już obiekty budowlane" - z materiału dowodowego sprawy (w szczególności z fotografii) wynika, że w zbliżeniu do projektowanego zjazdu nie znajduje się żaden budynek, budowla ani obiekt małej architektury;

- ustalenia czy w pobliżu wnioskowanej inwestycji (przy tej samej ulicy) znajdują się już zjazdy (gdzie konkretnie i na jakiej podstawie zostały usytuowane); jeśli takie zjazdy faktycznie istnieją do ustalenia ewentualnego wzajemnego oddziaływania tych zjazdów z projektowanym zjazdem w zakresie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także wyjaśnienia powodów wydania decyzji odmownej przy jednoczesnym zezwoleniu na lokalizację zjazdów na sąsiednich nieruchomościach w kontekście zasady równego traktowania wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a.

Odpowiedzi na powyższe Burmistrz N. udzielił pismem z dnia 4 maja 2021 r.

Kolejnym wezwaniem, z dnia 24 maja 2021 r. Kolegium zobowiązało Burmistrza N. do:

- przedłożenia: pisma Burmistrza N. z 18 lutego 2015 r., nr [...], oraz skargi A. Ć. z 17 lipca 2019 r., które to nie zostały przesłane do Kolegium, a jeśli mimo to organ twierdzi, że przesłał przedmiotowe pisma do Kolegium wskazanie kiedy to miało miejsce i ewentualnie wskazanie gdzie pisma te zostały przekazane;

- szczegółowego wyjaśnienia ogólnego sformułowania, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym wnioskowany zjazd "nie będzie spełniał warunków technicznych określonych w § 79 pkt 1 lit. a, lit. b oraz § 79 pkt 2 rozporządzenia.

Na powyższe wezwanie Burmistrz N. udzielił odpowiedzi pismem z dnia 1 czerwca 2021 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że użyty w art. 29 ust. 4 u.d.p. zwrot "może odmówić" wskazuje, że zezwolenie na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, a w toku prowadzonego postępowania organ powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie: po pierwsze, bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości. Wymogi wynikające z warunków technicznych wskazane w art. 29 ust. 4 u.d.p., w zakresie zjazdów indywidualnych, określone są z kolei w szczególności w § 77, § 79 i § 113 rozporządzenia. Stosownie do ustalenia Burmistrza N., że projektowany zjazd nie spełnia warunków określonych odpowiednio w § 79 pkt 1 lit. a i lit. b oraz w § 79 pkt 2 rozporządzenia organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonej przez skarżącego, przy piśmie z 26 kwietnia 2019 r., kopii mapy zasadniczej sporządzonej w skali 1:500 jednoznacznie wynika, że jezdnia drogi (działka nr a - ul. [...]) posiada szerokość 5,00 m. Co prawda w trakcie postępowania skarżący konsekwentnie zaliczał do szerokości jezdni drogi również szerokość tzw. "zatoki" (określanej przez niego również terminem "plac do zawracania", ewentualnie "chodnikiem") wynoszącą (zgodnie z ww. rysunkiem) 3,5 m, w konsekwencji czego strona przyjmuje, że szerokość jezdni drogi wynosi 8,5 m, jednak biorąc pod uwagę, że "zatoka" ta nie stanowi w istocie "zatoki" (czy też "placu do zawracania") i w ogóle części jezdni drogi - nie należy doliczać jej szerokości do szerokości jezdni drogi. W rzeczywistości stanowi ona część chodnika usytuowanego wzdłuż jezdni (które to wszystkie okoliczności bezspornie wynikają z licznych dowodów, w szczególności z fotografii włączonych do akt sprawy). W piśmie z dnia 26 kwietnia 2019 r. skarżący podał natomiast, że szerokość zjazdu równa jest szerokości jedni na drodze, tj. 5,00 m. W związku z tym nie sposób uznać, aby projektowany zjazd naruszał § 79 pkt 1 lit. a rozporządzenia (jak błędnie założył organ pierwszej instancji), skoro jego szerokość nie jest większa niż szerokość jezdni na drodze, ale obie te wartości są sobie równe (wynoszą po 5,00 m). Nie wiadomo zatem dlaczego Burmistrz N. uznał, że szerokość projektowanego zjazdu ma mieć szerokość 7,00 m. W zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił skąd przyjął tę wartość. W piśmie z dnia 1 czerwca 2021 r. wskazał, że parametry wnioskowanego zjazdu (a więc jak się wydaje również jego szerokość, wynosząca 7,00 m) ustalił na podstawie rysunków przedłożonych przez stronę, a także z opracowanego na ich podstawie schematu graficznego. Z materiałów dostarczonych przez wnioskodawcę nic takiego jednak nie wynika. W niniejszej sprawie szerokość zjazdu to, w pewnym uproszczeniu, odcinek między działką drogową a posesją strony, a nie odcinek stanowiący połączenie jezdni z chodnikiem. Tym samym też nie sposób stwierdzić, że projektowany zjazd narusza § 79 pkt 1 lit. b rozporządzenia. Ponadto we wskazanym piśmie Burmistrz N. wyjaśnił, że "nie zostaje spełniony warunek istnienia obustronnych poboczy nie węższych niż 0,75 m każde". Stanowisko to powtórzył w piśmie z 1 czerwca 2021 r., stwierdzając, że "pobocza (...) nie spełniają warunków narzuconych § 79 Rozporządzenia, mówiącego o konieczności istnienia obustronnych poboczy nie węższych niż 0,75 m każde". Nie wyjaśnił jednak dlaczego tak przyjął. Zdaniem Kolegium, założenie to jest błędne, ponieważ z licznych pism przedkładanych w trakcie postępowania przez skarżącego, w tym z rysunku dołączonego do pisma 14 lipca 2016 r. i pisma z 26 kwietnia 2019 r. jednoznacznie wynika, że pobocze (odcinek drogi między zjazdem a posesją J. C. i A. Ć. na działce nr c) ma mieć szerokość 1,50 m. Nawet sporządzony przez organ "schemat graficzny" przewiduje jednoznacznie, że szerokość pobocza między zjazdem a posesją J. C. i A. Ć. będzie wynosiła 1,50 m. W takim też wypadku nie sposób wymagać od inwestora spełnienia warunku, aby przy projektowaniu zjazdu przewidział, że szerokość obustronnych poboczy będzie nie mniejsza niż 0,75 m każde, jeśli droga, na której planuje wykonać zjazd w ogóle poboczy nie posiada. W ocenie Kolegium Burmistrz N. w sposób dowolny przyjął również, że projektowany zjazd jest niezgodny z § 79 pkt 2 rozporządzenia, gdyż lokalizacja zjazdu i jego parametry uwzględniają przecięcie krawędzi jezdni zjazdu i drogi skosem o parametrach n = 7,00 m i m = 2,00. Nie jest wiadome skąd organ przyjął ww. wartości, zwłaszcza że w piśmie z dnia 26 kwietnia 2019 r. skarżący podał, że projektowane przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone będzie łukiem o promieniu 1,50 m. Uwzględniając wskazane nieprawidłowości Kolegium przyznało rację skarżącemu, że Burmistrz N. naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, a także art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uznał w sposób dowolny i błędny, nie wyjaśniając w żaden sposób swojego stanowiska, że projektowany zjazd będzie naruszał ww. przepisy rozporządzenia. Zdaniem Kolegium powyższe naruszenia nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem podjęte rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie w zakresie niebezpieczeństwa w ruchu drogowym są prawidłowe. Organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonej decyzji zawarto prawidłową ocenę, że lokalizacja zjazdu do posesji dz. nr a budzi obawy o bezpieczeństwo wnioskodawcy, jak i mieszkańców posesji przyległej do własności wnioskodawcy, ze względu na kolizje mogące zaistnieć w związku z ograniczoną przez roślinność oraz istniejące już obiekty budowlane widocznością oraz niewielką odległością furtki i bram wjazdowych zlokalizowanych poprzecznie od projektowanego zjazdu. To oznacza, że realizacja zjazdu w kształcie zaproponowanym przez skarżącego ingerowałaby w inny zjazd - znajdujący się na sąsiedniej działce nr c, który jak wynika z uzupełnionego materiału został wybrukowany zgodnie z udzieloną zgodą. Co więcej w chwili obecnej obok projektowanego zjazdu znajduje się już faktyczny zjazd z drogi publicznej na posesję skarżącego i jest on usytuowany w dalszej odległości od posesji i zjazdu na posesję na działce nr c, a przede wszystkim nie nachodzi (nie koliduje w sposób bezpośredni, jak kolidowałby projektowany zjazd) na ten już urządzony zjazd, w związku z czym nie powoduje on takiego zagrożenia w ruchu drogowych, które powodowałby proponowany przez wnioskodawcę nowy zjazd. Projektowany zjazd naruszałby zatem § 113 ust. 7 pkt 2 w zw. z § 77 oraz § 113 ust. 7 zdanie wstępne rozporządzenia, ponieważ byłby niedostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze przez brak zapewnienia wymaganej widoczności wjazdu na drogę. Co prawda z materiału dowodowego sprawy (w szczególności z licznych fotografii), wbrew twierdzeniom Burmistrza N., nie wynika, aby w bezpośrednim zbliżeniu do projektowanego zjazdu znajdował się jakikolwiek obiekt budowlany (tj. budynek, budowla albo obiekt małej architektury), który utrudniałby widoczność, jednak znajduje się tam urządzenie budowlane - ogrodzenie posesji na sąsiedniej zabudowanej działce nr c - o które to urządzenie w istocie chodziło organowi pierwszej instancji. Bramy wjazdowe/wyjazdowe z posesji nr d również zlokalizowane są w niewielkiej odległości od projektowanego zjazdu, co budzi obawy wystąpienia zdarzeń drogowych wynikających z przecinających się kierunków ruchu, mogących zagrażać bezpieczeństwu osób korzystających z omawianych zjazdów. Dodatkowym ograniczeniem widoczności są w tym przypadku również zakrzewienia i zadrzewienia porastające posesje nr A i B przy ul. [...]. W ocenie Kolegium ogrodzenie, wzdłuż którego przewidziano przedmiotowy zjazd w sposób niewątpliwy ogranicza widoczność wjazdu na drogę, zwłaszcza dla uczestników ruchu, którzy z tej posesji będą wychodzić lub wyjeżdżać. Projektowany zjazd przewidziany jest bowiem wzdłuż ogrodzenia, furtki i bramy wjazdowej do tej posesji (miejscowo zaledwie 1,5 m od ogrodzenia, podczas gdy obecnie odległość tego ogrodzenia, furtki bramy wjazdowej do sąsiedniej posesji znajduje się w jednolitej, zapewniającej bezpieczeństwo w ruchu drogowym, odległości 5 m od istniejącego faktycznego zjazdu na posesję skarżącego - na przedłużeniu jezdni). Zagrożenie w ruchu drogowym budową planowanego zjazdu jest zatem oczywiste. Przede wszystkim jednak projektowany zjazd będzie kolidował z faktycznym zjazdem z drogi publicznej na posesję na sąsiedniej działce nr c. Przewidziany jest bowiem przez stronę w takiej formie, że będzie na ten istniejący już zjazd "nachodził". W ocenie Kolegium takie rozwiązanie narusza w sposób niewątpliwy § 113 ust. 7 zdanie wstępne rozporządzenia, ponieważ powoduje wysokie ryzyko kolizji w ruchu drogowym między uczestnikami ruchu wyjeżdżającymi z posesji na działkach nr b i c. Nie występuje tu przy tym nierówne traktowanie stron, skoro - zgodnie z wyjaśnieniami Burmistrza N. zawartymi w piśmie z 4 maja 2021 r. - właściciele pozostałych posesji przy ul. [...] nie mieli wydawanych decyzji lokalizacyjnych na zjazdy indywidualne, ale korzystają z faktycznych zjazdów (nieuzgodnionych z zarządcą drogi). Podobna sytuacja dotyczy skarżącego, który z takiego faktycznego zjazdu na swoją posesję na działce nr b korzysta (na wprost - na przedłużeniu jezdni). Niewątpliwie decyzji na lokalizację zjazdu nie otrzymał również A. Ć. w piśmie Burmistrza N. z 19 sierpnia 2009 r., a jedynie "zgodę na utwardzenie zjazdu". W związku z tym, w ocenie Kolegium, żaden z właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w N. nie został przez Burmistrza N. potraktowany w sposób preferencyjny. Burmistrz N. prawidłowo zauważył również, że skarżący posiada możliwość korzystania z bezpiecznego połączenia jego nieruchomości z drogą gminną - dz. nr a, bezpośrednio z jezdni głównej, poprzez utwardzony pas terenu z kostki betonowej o szerokości około 1,00 m od krawędzi jezdni głównej do granicy nieruchomości, będący jednocześnie przedłużeniem jezdni głównej, na które zarządca drogi wydał wnioskodawcy zgodę pismem z dnia 18 lutego 2015 r. Odnosząc się do opinii asystenta Zespołu Ruchu Drogowego w Komendzie Powiatowej Policji w N. z dnia 18 czerwca 2019 r. Kolegium uznało, że nie była ona przydatna do załatwienia niniejszej sprawy, gdyż wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p. nie wymagało wiadomości specjalnych i odwołania się do wiedzy biegłego z zakresu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. To do wyłącznej kompetencji organu należała samodzielna ocena w tym zakresie, tym bardziej, że okoliczności faktyczne sprawy są nieskomplikowane. Ponadto ww. opinia nie została uzasadniona, przez co nie sposób poddać ją jakiejkolwiek weryfikacji i zawiera ocenę podobną do oceny organów dokonanej na podstawie własnych ustaleń. Na zakończenie Kolegium odnotowało również, że w toku postępowania odwoławczego materiał dowodowy został uzupełniony o szereg pism, które pierwotnie znajdowały się w aktach organu pierwszej instancji. Wprawdzie nadal organ pierwszej instancji nie przedłożył swojego pisma z dnia 18 lutego 2015 r., nr [...] oraz skargi A. Ć. z dnia 17 lipca 2019 r., niemniej jednak materiał zgromadzony w aktach sprawy pozwalał na jej rozstrzygnięcie i wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy. Ponadto, pismo Burmistrza N. z 18 lutego 2015 r. zostało sporządzone poza postępowaniem (jeszcze przed jego wszczęciem), natomiast skarga A. Ć. z 17 lipca 2019 r. nie stanowiła dokumentu wytworzonego przez organ ani stronę postępowania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący zarzucił powyższej decyzji:

1) naruszenie § 113 ust. 7 pkt 2 w związku z § 77 rozporządzenia poprzez ich zastosowanie, w sytuacji, gdy zgodnie z § 78 ust. 1 rozporządzenia wskazane przepisy mają zastosowanie do zjazdów publicznych, a zjazd proponowany przez skarżącego jest zjazdem indywidualnym, o którym mowa jest w § 79 rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z przekroczeniem granic uznania administracyjnego;

2) naruszenie § 113 ust. 7 rozporządzenia poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego i w konsekwencji przyjęcie, że w zakresie pojęcia "istniejących już obiektów budowlanych" mających ograniczać widoczność organowi pierwszej instancji chodziło o betonowe ogrodzenie, podczas gdy podjęta w ramach uznania administracyjnego decyzja powinna cechować się szczególnie starannym i logicznym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, a zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie precyzuje w dostateczny sposób o jakie urządzenie budowlane chodziło;

3) naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 111 k.p.a. a contrario poprzez zastosowanie instytucji nieznanej procedurze administracyjnej, a to wezwania organu pierwszej instancji pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. do szczegółowego wyjaśnienia ogólnych sformułowań zawartych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji w zakresie § 79 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia, obaw o bezpieczeństwo oraz ustalenia czy w pobliżu znajdują się już inne zjazdy, a także wezwania z dnia 24 maja 2021 r.- tzn. w istocie do uzupełnienia uzasadnienia decyzji, podczas gdy informacje przedłożone w piśmie Burmistrza N. z 4 maja 2021 r. nie zostały zawarte w jego decyzji, a skarżący nie mógł się co do nich wypowiedzieć w odwołaniu z uwagi na nieznajomość tego uzasadnienia/wyjaśnienia, a zgodnie z poglądami orzecznictwa:

- analiza dowodów i ocena materiału dowodowego powinny być dokonane i wyczerpująco odzwierciedlone w decyzji nie później niż w momencie wydania decyzji rozstrzygającej sprawę;

- późniejsza aktywność procesowa organu nie może konwalidować braków pierwotnie wydanej decyzji;

4) naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 11 k.p.a., a także art. 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji:

a) przyjęcie, że interes społeczny w postaci bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest zagrożony lokalizacją zjazdu w miejscu proponowanym przez skarżącego w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji:

- nie rozważył, czy ustawienie lustra drogowego naprzeciw projektowanego zjazdu, montaż sygnału dźwiękowego przy otwieraniu bramy usytuowanej w świetle zjazdu lub sygnalizacji wizualnej (migające światło przy otwieraniu bramy) - mogą znieść takie potencjalne zagrożenie,

- nie rozważył (nie zbadał) natężenia ruchu na końcu ślepej uliczki, z której w istocie korzystają tylko właściciele posesji nr c i b,

- nie rozważył, że w wielu miejscach w centrach miast dopuszczalny jest zjazd/wyjazd np. z bramy kamienicy wprost na chodnik (gdzie widoczność jest znacznie bardziej ograniczona ścianami budynku oraz gdzie natężenie ruchu po chodniku jest znacznie bardziej wzmożone, np. (1) zjazd w O. przy ul. [...] z bramy wprost na chodnik, (2) wyjście z budynku Urzędu Miasta przy ul. [...] - naprzeciwko adresu ul. [...] i [...] schodami wprost na jednię przy ograniczonej widoczności ścianami budynku) przy zachowaniu szczególnej ostrożności;

- nie rozważył, że kierowca wyjeżdżający z posesji nr b w miejscu proponowanej lokalizacji zjazdu zajmuje miejsce po lewej stronie samochodu, mając lepszą perspektywę, lepszą widoczność i większą odległość od furtki tak aby ją lepiej obserwować, a w zaskarżonej decyzji nie określono jaka miałaby być bezpieczna odległość od furtki;

- nie rozważył, że w pierwotnym kształcie przyjętym przez Radę Narodową Miasta i Gminy N. nr [...] z dnia [...] r. (w aktach sprawy przy piśmie skarżącego z dnia 26 kwietnia 2019 r.) miejsce zjazdu (będące skutkiem usytuowania garażu) wskazane jest tak jak obecnie proponuje je skarżący, które zostało wówczas uznane za niezagrażające bezpieczeństwu w ruchu drogowym, a w sytuacji faktycznej od 1983 roku nie zaszły żadne zmiany, skoro ten fragment drogi publicznej nr a ma taki sam przebieg jak w 1983 roku, a posesje i usytuowanie budynków na działkach nr c i b nie odbiega od planowanego w tamtym czasie;

- nie rozważył, że pieszy wychodzący z furtki przy posesji nr c nie porusza się wzdłuż betonowego ogrodzenia na północ, ale od strony zachodniej przy ogrodzeniu z metalowych przęseł zapewniających widoczność tak pieszemu, jak i kierowcy wyjeżdżającemu z posesji nr b, a nadto z akt sprawy nie wynika jakiej wysokości jest ogrodzenie betonowe dzielące działkę nr b i c oraz czy utrudnia ono widoczność furtki;

- nie rozważył, że na odcinku 1,5 metra pobocza od granicy furtki do początku proponowanego zjazdu nie może dojść do kolizji, a kierunki poruszania się wyjeżdżającego pojazdu i potencjalnego pieszego wychodzącego z posesji nr c nie przecinają się, co gwarantuje pieszemu bezpieczną strefę poruszania się po poboczu;

- nie rozważył indywidualnych okoliczności sprawy, albowiem z przedmiotowego odcinka drogi i pobocza korzystają wyłącznie mieszkańcy nieruchomości stanowiących działki nr c i b, co wpływa na minimalne natężenie ruchu w tym miejscu i kwestię wpływu tego natężenia ruchu na bezpieczeństwo - które to natężenie ruchu nie zostało zbadane w kontekście zachowania bezpieczeństwa w miejscu lokalizacji zjazdu, jak i nie zbadano ewentualnego umieszczenia dodatkowej sygnalizacji dźwiękowej, świetlnej, lustra lub innego rodzaju dodatkowego zabezpieczenia dla zachowania bezpieczeństwa;

b) przyjęcie wysokiego ryzyka kolizji wobec "nachodzenia" na siebie kierunków ruchu pojazdu wyjeżdżającego z działki nr b i ruchu pieszego lub pojazdu wyjeżdżającego z faktycznego (pozbawionego legalności) zjazdu z działki nr c, podczas gdy kierunki te przecinają się w odległości zapewniającej widoczność każdemu uczestnikowi ruchu i bezpieczeństwo, a samo przecinanie się kierunków ruchu jest elementem powszechnym i niemożliwym do wyeliminowania w ruchu drogowym, zależnym wszak w zakresie bezpieczeństwa od natężenia ruchu;

5) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i w konsekwencji przyznanie waloru dobra większej wagi roślinności zasadzonej w donicach (przez co mobilnej) i ustawionej przez sąsiadów skarżącego bez jego zgody na granicy jego działki nr b i działki stanowiącej drogę publiczną nr a - nad dobrem w postaci prawa dostępu do nieruchomości, podczas gdy lokalizacja zjazdu indywidualnego stanowi wartość i dobro większej wagi aniżeli potencjalne niebezpieczeństwo (mniejsza widoczność), które miałoby być stwarzane przez niską roślinność (agawa) zasadzoną w 3 mobilnych donicach;

6) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.:

- poprzez brak zbadania, czy właściciele działki sąsiedniej nr c otrzymali zezwolenie na lokalizację jednego czy dwóch zjazdów z ich posesji oraz jakie jest umiejscowienie tego/tych zjazdów objętego/objętych zezwoleniem, albowiem z mapy zasadniczej (skala 1:500) 6.147.18.03.3.4 wynika, że sąsiedzi ci posiadają lokalizację tylko jednego zjazdu z terenu ich posesji, która znajduje się w znacznej odległości od lokalizacji zjazdu wnioskowanej przez skarżącego, po przeciwnej stronie od granicy działek nr b i a, a przy granicy działek nr c i d, który to zjazd w żaden sposób nie koliduje z lokalizacją zjazdu proponowaną przez skarżącego,

- poprzez przyjęcie, że "realizacja zjazdu w kształcie zaproponowanym przez S. L. ingerowałaby w inny zjazd - znajdujący się na sąsiedniej działce nr c" oraz pisemna zgoda (na utwardzenie zjazdu z drogi gminnej) nie stanowi decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu indywidualnego, jednakże niewątpliwie świadczy o istnieniu faktycznego zjazdu z drogi gminnej na posesję znajdującą się na działce nr c (faktyczny zjazd), podczas gdy jak wynika z załączonej do niniejszej skargi dokumentacji fotograficznej, ten faktyczny zjazd (brama) nie jest używany, albowiem jest porośnięty wysokopienną roślinnością wijącą się po podłożu i metalowych przęsłach;

7) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że "poruszanie się wzdłuż betonowego ogrodzenia może uniemożliwiać zauważenie osoby, która potencjalnie chciałaby wyjść z posesji nr A (z działki nr c), co budzi wątpliwości Organu II instancji o wystąpienie zdarzeń drogowych wynikających z przecinających się kierunków ruchu", podczas gdy:

- proponowana przez skarżącego lokalizacja zjazdu znajduje się w odległości 1,5 metra od granicy z działką nr c, przez co nie ma zagrożenia dla bezpieczeństwa osoby wychodzącej z terenu tej posesji, a odległość 1,5 m jest wystarczająca dla zachowania bezpieczeństwa osób korzystających z tej furtki, i nie prowadzi do zagrożenia wystąpienia kolizji,

- zgodnie z § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, furtki w ogrodzeniu nie mogą otwierać się na zewnątrz działki, wobec czego furtka właścicieli działki nr c otwiera się do wewnątrz, nie stwarzając zagrożenia kolizji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazało, że skarżący w sposób nieuprawniony zawęża stosowanie § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia do zjazdów publicznych, podczas gdy przepis ten nie odnosi się bezpośrednio do zjazdów, ale do każdego "wyjazdu z drogi" i "wjazdu na drogę", a więc zarówno do zjazdów publicznych, jak i indywidualnych. Przepis ten, ani wprost, ani systemowo, nie odnosi się wyłącznie do zjazdów publicznych, ale do wszystkich rodzajów zjazdów i w ogólności do połączeń nieruchomości z drogami. Wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych w omawianej kwestii jest niejednolite i w niektórych wyrokach sądy administracyjne przyjmują, że § 113 rozporządzenia nie ma zastosowania do zjazdów indywidualnych, jednak trzeba mieć na uwadze cel tej regulacji, którym jest ochrona bezpieczeństwa nie tylko uczestników ruchu drogowego, którzy korzystają ze zjazdów publicznych, ale również tych uczestników, którzy korzystają ze zjazdów indywidualnych. Podzielając linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą § 113 rozporządzenia ma zastosowanie do zjazdów indywidualnych Kolegium wyjaśniło, że w zaskarżonej decyzji rozważyło po prostu kwestię bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Do tej kwestii natomiast, poza § 113 ust. 7 rozporządzenia, odwołuje się również § 77 rozporządzenia (który niewątpliwie i bezspornie ma zastosowanie zarówno do zjazdów publicznych, jak i indywidualnych). W kwestii wskazanych w skardze okoliczności wymagających zbadania organ odwoławczy zaznaczył, że warunki lokalizacji zjazdów przewidziano w § 77, § 79 i § 113 rozporządzenia, w związku z czym uznanie, że organy mogłyby ustanawiać inne warunki lokalizacji, nieprzewidziane w przepisach (jak ww. lustro drogowe i sygnalizacje), jest błędne. Ponadto nawet ewentualny montaż takich urządzeń nie niwelowałby zagrożenia dla ruchu drogowego, które wciąż byłoby znaczne. Nie było również możliwe porównywanie (i ocena) przedmiotowej sprawy z innymi sprawami, np. dotyczącymi wskazanych w skardze zjazdów przy ul. [...] w O. czy ul. [...] w O. - jak domaga się tego S. L. Po pierwsze dotyczą one innych spraw administracyjnych, a niniejsza sprawa w sposób istotny różni się od zjazdów do kamienic w centrach miast. Po drugie, skarżący ma już zapewniony dojazd do swojej nieruchomości. W ocenie Kolegium nie jest zasadny również zarzut, że organ "nie rozważył (nie zbadał) natężenia ruchu na końcu ślepej uliczki, z której w istocie korzystają tylko właściciele posesji nr c i b". Oczywistym jest bowiem, że projektowany zjazd dotyczyłby wyłącznie właścicieli tych konkretnych nieruchomości, a także innych ich mieszkańców, gości itp., w związku z czym nie budzi wątpliwości, że natężenie ruchu jest w tym wypadku nieduże. W związku z tym przeprowadzanie czynności dowodowych w celu ustalenia natężenia ruchu drogowego byłoby w tym przypadku nieuzasadnione. Okoliczność ta nie była sporna w sprawie, nie budziła wątpliwości i nie stanowiła podstawy do wydania decyzji odmownej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w tych graniach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. a i c p.p.s.a. Zdaniem Sądu decyzje organów obu instancji wydane zostały bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, w konsekwencji czego sprawa nie została prawidłowo rozpoznana w jej całokształcie. Ponadto, dokonując oceny organy nieprawidłowo zastosowały również przepisy prawa materialnego.

W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na jego nieruchomość (działka nr b położona w N.). Podstawę materialnoprawną wydanego w tym przedmiocie, rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), zwanej nadal u.d.p., zgodnie z którym

ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Takie warunki techniczne określone zostały w powołanym przez organy rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

W zakresie wykładni art. 29 ust. 4 u.d.p. nie budzi wątpliwości, że przewidziana w powołanym przepisie możliwość odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty przez ustawodawcę zwrot "może odmówić". Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Ten sposób podejmowania decyzji podlega jednak specjalnym obostrzeniom, bowiem zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym" bądź niekontrolowanym działaniu administracji. Tym samym, uznaniowe rozstrzyganie sprawy to jedynie forma pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i celowi orzeczenia. Poszukiwanie przez organ w ramach uznania administracyjnego najbardziej właściwego rozstrzygnięcia sprawy wiąże się ze zwiększoną kontrolą tego rodzaju rozstrzygnięć, a zakres swobody organu, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3427/18 i z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936/19 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

Uznanie administracyjne daje zatem organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji i możliwość wyboru takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, co oznacza, że organ nie musi wydać decyzji zgodnej z wnioskiem.

Zastrzec jednak należy, że samodzielność przyznana w ramach uznania nie świadczy o dowolności działania organu. Jego granice, w myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 570), zwanej dalej k.p.a., wyznacza interes społeczny i słuszny interes obywatela, a zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. także warunki techniczne określone w rozporządzeniu. Niewątpliwie zatem uznanie organu podlega ograniczeniom, w tym wynikającym z przepisów rozporządzenia, które odnoszą się do lokalizacji zjazdów.

Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do § 1 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia jego przepisy określają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie, które zapewniają spełnienie wymagań podstawowych dotyczących m.in. bezpieczeństwa użytkowania. Ze względu na wymagania techniczne i użytkowe, na podstawie § 76a rozporządzenia, zjazdy dzieli się na publiczne i indywidualne. Ogólne wymagania w zakresie projektowania i wykonania tych zjazdów określone zostały w § 77 rozporządzenia, zgodnie z którym zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. W § 79 rozporządzenia określone zostały szczegółowe wymagania dotyczące parametrów zjazdów indywidualnych.

Uwzględniając § 1 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 lit. a oraz § 77 rozporządzenia podzielić należy pogląd organów, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych, a organ zobowiązany jest do oceny ryzyka naruszenia tej zasady w związku z wydaniem zezwolenia na lokalizację zjazdu. Przyjąć tym samym należy prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która jest wyrazem interesu społecznego związanego z ochroną życia i zdrowia, nad słusznym interesem wnioskodawcy związanym z zapewnieniem mu dostępu do drogi.

Zaakcentować jednak należy, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie jest przesłanką bezwzględną. Organ powinien wyważyć przeciwstawne interesy (społeczny i strony postępowania) kierując się proporcjonalnością uwzględnienia obu ich rodzajów i nie może bez wyraźnych przyczyn bez uzasadnienia swojego stanowiska odstąpić od uwzględnienia interesu strony. To powoduje natomiast konieczność skrupulatnego przeanalizowania, w jakim stopniu lokalizacja zjazdu w danym miejscu będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza bowiem dowolności organu przy wyborze jednego z możliwych rozstrzygnięć. Działanie organu w każdym przypadku powinno odpowiadać zasadom postępowania administracyjnego.

Podkreślić zatem trzeba, że zarządca drogi jest zobowiązany do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia argumentów podmiotu wnioskującego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, kierując się logiką oraz obowiązującymi przepisami prawa. Indywidualny interes, w tym prawo do korzystania ze swojej własności, należy starannie wyważyć w odniesieniu do interesu publicznego. Podstawowe kryterium wydania decyzji pozytywnej dla wnioskującego o lokalizację zjazdu z drogi publicznej, tj. bezpieczeństwo, należy ocenić w kontekście ograniczenia płynności ruchu pojazdów i ograniczenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, jakie może spowodować ten zjazd. W państwie prawa nie może być przy tym miejsca dla automatycznie stosowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym i w każdym przypadku organ winien precyzyjnie określić konkretny interes publiczny przemawiający za takim, a nie innym rozstrzygnięciem i uzasadnić, że interes ten jest na tyle doniosły, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych strony. Co więcej jeśli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ administracji ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Jednym z fundamentów prawidłowo działającej administracji jest również założenie, że obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja wobec organów jest zbliżona, mogą oczekiwać, że zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści, co wynika wprost z konstytucyjnej zasady równości ustalonej w art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1), jak również nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2) (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3427/18 i z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2936/19 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

W konsekwencji, niezbędnym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie 29 ust. 4 u.d.p. jest prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych oraz dokonanie ich wszechstronnej i wyczerpującej oceny. O ile organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia, to powinno ono zapaść po wnikliwym i szczegółowym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych oraz ich wyczerpującym rozważeniu. Ocena organu powinna zostać też w decyzji wyczerpująco uzasadniona.

Powyższe oznacza obowiązek stosowania przez organy procedury administracyjnej w pełnym zakresie, w tym przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., które obligują organy do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i do rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a także do stosownego umotywowania podjętego rozstrzygnięcia. Ocena dowodów nie może nosić cech dowolności i powinna być dokonana w kontekście wyczerpująco zebranego materiału dowodowego dotyczącego wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby rozstrzygnięcie nie miało charakteru niedopuszczalnej arbitralności, obowiązkiem organu jest pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz właściwe ustalenie podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wykładnia.

W sytuacji, gdy prawo materialne pozostawia rozstrzygnięcie uznaniu administracyjnemu, działanie organu musi polegać na wykazaniu w sposób szczegółowy i przekonujący, że w sprawie należało wydać takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Szczególną rolę pełni w tym zakresie uzasadnienie decyzji, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również wyjaśniać podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nie może być ono sformułowane ogólnikowo, lecz musi odnosić się do konkretnych ustaleń faktycznych, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ winna stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Organ zobligowany jest tym samym do szczegółowego przedstawienia przesłanek jakimi się kierował działając w granicach uznania administracyjnego, a w przypadku postępowania odwoławczego uzasadnienie decyzji powinno także służyć przekonaniu strony odwołującej co do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd nie ocenia wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności czy sprawiedliwości, lecz kontroluje czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

Mając na uwadze powyższe, dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organy nie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, co skutkowało naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawarte w uzasadnieniu twierdzenia nie wyjaśniają w sposób wyczerpujący zasadności przesłanek jakimi organ kierował się wydając decyzję odmowną. Przedstawiona przez organy argumentacja, w ocenie Sądu, nie mogła stanowić wystarczającej podstawy odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Przede wszystkim organy nie wykazały w sposób wystarczający, że lokalizacja wnioskowanego zjazdu będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze. Opierając się na ogólnych stwierdzeniach, bez przeprowadzenia oględzin na miejscu dały pierwszeństwo interesowi społecznemu i interesowi właściciela nieruchomości sąsiedniej, bez prawidłowego rozważenia interesu skarżącego.

W ocenie Sądu wystarczającym dla rozpoznania sprawy nie może być stwierdzenie, że wskazana przez skarżącego lokalizacja zjazdu do posesji nr b budzi obawy o bezpieczeństwo ze względu na kolizje mogące zaistnieć w związku z ograniczeniem widoczności przez roślinność oraz ogrodzenie istniejące na sąsiedniej nieruchomości (działka nr c), a także niewielką odległość furtki i bram wjazdowych zlokalizowanych na tej nieruchomości (nota bene bez odpowiedniej decyzji).

Zauważyć przyjdzie, że ustalenia dotyczące widoczności zostały dokonane wyłącznie na podstawie zdjęć, bez przeprowadzenia oględzin, w tym co do charakteru ogrodzenia, jego wysokości, wysokości roślinności. Organy nie wyjaśniły jak duże jest ograniczenie widoczności, tj. czy całkowicie eliminuje bezpieczeństwo wyjazdu z obydwu sąsiadujących posesji, czy też wymusza zachowanie szczególnej ostrożności jaka wymagana jest od osób poruszających się po drodze (kierowcy i piesi).

Dokonując analizy organy nie zwróciły też uwagi na istotny fakt wskazywany przez skarżącego, a mianowicie, że na sąsiedniej posesji nr c znajdują się dwie bramy wjazdowe, przy czym ta znajdująca się bliżej planowanego zjazdu wygląda na nieużytkowaną. W tym też zakresie nie dokonały ustaleń co do bezpieczeństwa wyjazdu przez każdą z bram, jak również nie oceniły odrębnie widoczności w przypadku korzystania z furtki. Ocena organu w tym zakresie jest ogólna. W szczególności zauważyć przyjdzie, że nie odnosi się ona w żadnym razie do konkretnych wymogów dotyczących widoczności. Jako dowolną uznać natomiast należy każdą ocenę organu, która oparta jest na ogólnych twierdzeniach.

Uwzględniając interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości i uznając, że planowany zjazd będzie zagrażał ruchowi pieszych nie wyjaśniły też organy, w jakim zakresie zjazd będzie przebiegł przez chodnik, w szczególności, czy przy wyjściu z posesji nr c dostęp do chodnika zostanie ograniczony w takim zakresie, że nie będzie on spełniał wymogów w zakresie ruchu pieszych, do których nawiązuje § 77 rozporządzenia. Zauważyć można, że pieszy jako uczestnik ruchu drogowego, tak jak kierujący pojazdem, zobowiązany jest do zachowania ostrożności, a bezpieczeństwo poruszania się zapewnia mu właśnie dostęp do chodnika. Z ustaleń organów nie wynika, aby planowany zjazd miał ograniczyć taki dostęp przy wyjściu z sąsiedniej posesji. Nie wyjaśniono również w zaskarżonej decyzji, jakie faktyczne względy bezpieczeństwa przemawiają za wydaniem decyzji odmownej w sytuacji, gdy uznano, że spełnione zostały warunki z § 79 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia. Odmienna ocena organu pierwszej instancji dokonana w tym zakresie jest natomiast bardzo ogólna i nie została poprzedzona koniecznymi ustaleniami, w szczególności nie wynika to z treści jej uzasadnienia. Na podstawie oględzin i urzędowych dokumentów nie ustalono jednoznacznie szerokości drogi oraz chodnika, które to okoliczności były przedmiotem rozważań.

Oceniając potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym związane z budową spornego zjazdu organy nie wyjaśniły zatem, czy przy zachowaniu wymaganej ostrożności, lokalizacja zjazdu faktycznie zagrażałaby bezpieczeństwu ruchu drogowego, co uzasadniałoby odstąpienie od uwzględnienia słusznego interesu strony.

Organy nie zwróciły również uwagi na fakt, że sporny zjazd planowany jest na końcu drogi i nie rozważyły bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego w kontekście organizacji i natężenia ruchu na drodze oraz przy uwzględnieniu charakteru drogi. W tym zakresie, dając pierwszeństwo interesowi społecznemu i interesowi właściciela nieruchomości sąsiedniej nie uwzględniły tego, że zjazd miałby mieć charakter indywidualny i prowadzić do istniejącej już nieruchomości, której mieszkańcy i tak korzystają z dostępu do tej samej drogi przez zjazd wyznaczony obok, który jest na końcu drogi. Wprawdzie organ odwoławczy za bezsporne uznał, że natężenie ruchu na drodze w pobliżu zjazdu jest nieduże jednak nie rozważył tej okoliczności w kontekście bezpieczeństwa tego ruchu.

Istotną wadliwością jaka zaistniała przy rozpoznaniu niniejszej sprawy jest również to, że organy uwzględniły faktycznie istniejące zjazdy na nieruchomość skarżącego oraz nieruchomość sąsiednią, jako okoliczności mające wpływ na odmowę legalnego ustalenia zjazdu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że istniejące zjazdy nie mają charakteru prawnego i brak jest dokumentów na ich prawną lokalizację. Mimo to organy dały pierwszeństwo faktycznie istniejącej lokalizacji, przed lokalizacją prawną o jaką wystąpił skarżący. Takie działanie, w ocenie Sądu uznać należy za nieprawidłowe i naruszające zasadę praworządności, jako mogące prowadzić do akceptowania pozaprawnych działań. Fakt istnienia zjazdu nie może prowadzić do negatywnej oceny w zakresie spełniania warunków do jego legalnego ustalenia. W tym kontekście dostrzec też można, że fakt wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na wykonanie utwardzenia terenu obok sąsiedniej nieruchomość nie legitymuje prawnie do urządzenia zjazdu w istniejącym miejscu. Organy nie mogły zatem uznać za analogiczne interesu prawnego skarżącego związanego z wnioskiem o legalne ustalenie zjazdu i interesu faktycznego związanego z istnieniem zjazdów, w tym na sąsiedniej nieruchomości.

Podsumowując powyższe, wskazać należy, że poczynione przez organy ustalenia dotyczące zachowania bezpieczeństwa w ruchu drogowym są niepełne i niewystarczające do rozpoznania niniejszej sprawy.

Jak już wcześniej wskazano, organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny sprawy. Zaufanie do działania organów władzy publicznej i konieczność uwzględniania słusznego interesu obywatela, nakłada na organ szczególne wymagania w przypadku odmowy przyznania uprawnienia w ramach uznania administracyjnego. Dokonana przez organy w niniejszej sprawie ocena jest niepełna i nie mieści się w granicach takiego uznania. Jest wybiórcza, a organy nie rozważyły prawidłowo okoliczności faktycznych w kontekście ograniczeń wynikających z wymogów technicznych oraz słusznego interesu strony, ograniczając się jedynie do ogólnych twierdzeń dotyczących potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, które nie zostały poparte okolicznościami mogącymi uzasadniać rozstrzygnięcie.

W konsekwencji, w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające w zakresie zaistnienia podstaw do odmowy wygadania zezwolenia na lokalizację zjazdu nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i wyczerpujący, a decyzje organu pierwszej i drugiej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To uzasadniało uchylenie kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.

Wskazane powyżej wadliwości nie były jednak jedynymi jakie zaistniały w niniejszej sprawie. Orzekając na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p. organy nieprawidłowo bowiem zastosowały § 113 ust. 7 rozporządzenia, co miało wpływ na dokonaną ocenę i skutkowało naruszeniem tego przepisu w zw. z § 79 rozporządzenia.

W kwestii warunków technicznych dotyczących lokalizacji zjazdów przede wszystkim zwrócić należy uwagę na konieczność rozróżnienia dwóch rodzajów zjazdu z drogi publicznej, to jest zjazdu publicznego oraz zjazdu indywidualnego, którego to dotyczy niniejsza sprawa. Rozróżnienie takie zostało wprowadzone na gruncie rozporządzenia i co istotne, realizacja każdego z tych zjazdów związana jest z odmienną regulacją prawną. Wymogi dla zjazdu publicznego określone zostały w § 78 rozporządzenia, a dla zjazdu indywidualnego w § 79 rozporządzenia. Dostrzec przy tym należy, że zgodnie z tymi regulacjami zjazd indywidualny musi spełniać inne wymagania techniczne niż zjazd publiczny. Przede wszystkim, stosownie do zapisów § 79 rozporządzenia, zjazd indywidualny, inaczej niż zjazd publiczny nie musi, jak błędnie uznały organy, spełniać wymogów z § 113 ust. 7 rozporządzenia, które - co należy podkreślić - przewidziane zostały dla wyjazdów z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazdu na drogę. O ile bowiem w przypadku zjazdów publicznych przepis § 78 ust. 1 rozporządzenia odsyła wprost do tej regulacji, to w odniesieniu do zjazdu prywatnego brak takiego odesłania w treści § 79 rozporządzenia. Ta odmienność regulacji wskazuje na fakt dostrzegania przez ustawodawcę potrzeby zaostrzenia wymogów technicznych w odniesieniu do budowy zjazdów publicznych i konieczności poddania ich lokalizacji większym rygorom.

Jednocześnie zauważyć przyjdzie, że § 113 ust. 7 rozporządzenia określa wymogi dotyczące wyjazdu z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazdu na drogę. Zgodnie z § 3 pkt 13 rozporządzenia wyjazd z drogi lub wyjazd na drogę oznacza część drogi stanowiącej połączenie jezdni tej drogi z łącznicą na węźle albo z obiektem lub urządzeniem obsługi uczestników ruchu. Stosownie do § 3 pkt 10 rozporządzenia przez węzeł rozumie się krzyżowanie się lub połączenie dróg na różnych poziomach, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy. Pojęcie zjazdu nie jest tożsame z wyjazdem z drogi lub na drogę. Na podstawie § 3 pkt 12 rozporządzenia przez zjazd rozumienie się z kolei część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Wskazane rozróżnienie pojęć wjazdu i zjazdu oznacza, że bez odesłania w § 79 rozporządzenia do zapisów § 113 ust. 7 rozporządzenia brak jest podstaw do stosowania wymogów określonych w tej regulacji także do zjazdów indywidualnych. Nie sposób doszukiwać się tu analogii pojęć zjazd i wjazd. Należy ponadto dostrzec, że zapisy § 113, zamieszczone zostały w rozdziale 3 działu IV rozporządzenia dotyczącym obiektów i urządzeń obsługi uczestników ruchu, do których zgodnie z § 110 ust. 1 rozporządzenia zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli pojazdów, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych oraz przejazdy dla rowerzystów. Niewątpliwie zatem także ze względu na zakres przedmiotowy wskazanej regulacji brak jest podstaw prawnych do stosowania zapisów § 113 ust. 7 rozporządzenia do zjazdu indywidualnego, który stanowi część drogi na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze.

W konsekwencji nieprawidłowo w niniejszej sprawie organy dokonały oceny w zakresie spełnienia wymogu z § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia i błędnie uznały, że brak spełnienia tego wymogu może stanowić przesłankę wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p.

Mając na uwadze powyższe w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a stosownie do art. 135 p.ps.a., na tej samej podstawie także decyzję organu pierwszej instancji. W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a Sąd postanowił o zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W pkt 3 wyroku Sąd postanowił również o zwrocie nadpłaconego wpisu od skargi w kwocie 300 zł, albowiem stosownie do § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535) wpis w niniejszej sprawie wynosi 200 zł, podczas gdy został uiszczony w zawyżonej kwocie 500 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym oględzin terenu i dokonania całościowej oceny w zakresie lokalizacji wnioskowanego zjazdu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić poglądy Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i stosownie do tego poczynić szczegółowe ustalenia w nawiązaniu do parametrów technicznych i użytkowych drogi oraz wymagań dotyczących zjazdu, a następnie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego dokonać oceny w zakresie rzeczywistego stopnia zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes strony. Dokonana przez organ ocena uwzględniająca okoliczności faktyczne winna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji oraz winna uwzględniać przedstawioną przez Sąd wykładnię co do brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie zapisów § 113 rozporządzenia.