Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 578/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  28, art. 105 par. 1 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 pb
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ,,GINB’’, ,,organ odwoławczy’’), decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: ,,k.p.a.’’), po rozpatrzeniu odwołania B. J. (dalej: ,,skarżąca’’), od decyzji Wojewody [...] (dalej: ,,Wojewoda’’, ,,organ I instancji’’) z [...] sierpnia 2019 r., Nr [...], znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Nr [...], znak: [...] umorzył, wszczęte na wniosek I. J. i S.J. (w miejsce których w trakcie prowadzonego postępowania wstąpiła B. J.), postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.P. (dalej: ,,inwestor’’) pozwolenia na budowę budynku magazynowego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w miejscowości [...], gmina [...] (sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...]).

B. J. złożyła odwołanie od powyższej decyzji organu z [...] sierpnia 2019 r. Zaskarżonej decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "p.b."), poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. Nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A.P. pozwolenia na budowę budynku magazynowego oraz budynku gospodarczego), mimo, że jest ona właścicielką nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektów, których ww. pozwolenie dotyczy. Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w obszernym jego uzasadnieniu. W odwołaniu podniosła m.in., że nieruchomość stanowiąca własność skarżącej pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji. Tym samym nie zgadza się z dokonaną przez organ I instancji wykładnią art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., skutkującą uznaniem, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. W ocenie skarżącej realizowana inwestycja niesie zagrożenie zalewania działek sąsiednich. Wskazała nadto, że stanowiąca własność skarżącej działka nr ew. [...] została opisana jako grunty rolne zabudowane. Skarżąca powinna mieć możliwość także w przyszłości bezpiecznego i niczym nie zakłóconego wykorzystywania jej zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto wskazała, że nie sposób nie zauważać niebezpieczeństwa spowodowania niekorzystnych zmian w zakresie stosunków gruntowo-wodnych. W ocenie skarżącej z uwagi na powyższe uprawnionym jest twierdzenie, że skutki realizacji objętych pozwoleniem na budowę obiektów nie ograniczą się tylko i wyłącznie do obszaru nieruchomości stanowiących własność A.. P., a będą wykraczać poza ten obszar, w tym obejmą działki stanowiące obecnie własność skarżącej, wpływając na możliwość ich zagospodarowania, w tym zabudowy.

Wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. Nr [...], ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, GINB decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ odwoławczy powołał się na art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 p.b., oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Podkreślił, że zarówno w postępowaniu zwykłym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Przyjmuje się bowiem, że wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w różnych trybach brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Jednocześnie w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje się, że w konkretnej sprawie stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji.

GINB podał, iż analiza akt sprawy wskazuje, że wnioskodawcy, tj. I.J. i S. J. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., Nr [...], w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. I. J. i S. J., a następnie B.J. wywodzą swój interes prawny z prawa własności działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...]. W dniu składania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., prawo współwłasności wymienionych wyżej działek przysługiwało I. J. i S.J.. W trakcie prowadzonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, I.J. i S. J. aktem notarialnym z [...] maja 2019 r. (rep. [...]) darowali B.J. wymienione wyżej działki.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w piśmie z [...] maja 2019 r. B. J. oświadczyła, że popiera wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez jej rodziców, tj. I.J. i S. J.. Z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., wynika że sporna inwestycja polega na budowie budynku magazynowego z przeznaczeniem do przechowywania sprzętu rolniczego oraz budynku gospodarczego na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w miejscowości [...], gm. [...].

Z projektu zagospodarowania działek (Projekt budowlany - s. 18) wynika, że budynek magazynowy z przeznaczeniem do przechowywania sprzętu rolniczego o wysokości 7,364 m (Projekt budowlany - Przekrój pop. B-B - nr rysunku 03A) usytuowany na działkach nr ew. [...] i [...], zaprojektowany został w odległości 4,5 m od granicy działki nr ew. [...], w odległości ok. 5 m od granicy działki nr ew. [...] oraz w odległości ok. 6,5 m od granicy działki nr ew. [...]. Natomiast budynek gospodarczy o wysokości 5,00 m (Projekt budowlany - Przekrój pop. A-A - nr rysunku 03) usytuowany na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], zaprojektowany został w odległości 12 m od granicy działek nr ew. [...], [...] i [...], należących do skarżącej. Pozostałe działki należące do skarżącej, tj. działki nr ew. [...], [...] i [...] znajdują się w dalszej odległości.

W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., nie obejmuje swym zakresem działek należących do B. J.. Położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnych wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do wnioskodawczyni, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Zaznaczył również, że nieruchomości należące do skarżącej w szczególności nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), jak również § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Planowane przedsięwzięcie nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja) jak również nie pozbawia działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...] dostępu do drogi publicznej.

W szczególności organ odwoławczy podkreślił, że projektowane budynki: magazynowy i gospodarczy nie niosą ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na najbliżej usytuowanych działkach o numerze ew. [...] i [...]. Powyższą kwestię normuje wyczerpująco przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., stanowiący, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1. między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m;

2. zostały zachowane wymagania, o których w § 57 i 60.

GINB stwierdził zatem, że wysokości projektowanego budynku magazynowego (tj. 7,364 m) i budynku gospodarczego (tj. 5,0 m) oraz wskazane wyżej odległości dzielące projektowane budynki od nieruchomości skarżącej sprawiają, że działki skarżącej, z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Skarżąca może bowiem bez przeszkód wybudować na należących doń nieruchomościach budynek z oknami skierowanymi w stronę działek inwestycyjnych w najmniejszej odległości dopuszczalnej przez przepisy prawa (tj. 4,0 m). Odległość dzieląca taki budynek od spornych budynków byłaby większa, aniżeli wysokość przesłaniania, o której mowa w cytowanym wyżej § 13 ust.1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Zdaniem GINB projektowana inwestycja nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.), usytuowanych obiektów na nieruchomościach wnioskodawczyni (zarówno istniejących, jak i potencjalnych).

Organ odwoławczy (mając na uwadze podnoszony zarzut związany z zagrożeniem wynikającym z realizacji inwestycji, tj. zalewaniem działek sąsiednich) wyjaśnił, że zatwierdzony decyzją w sprawie pozwolenia na budowę projekt budowlany nie przewiduje zmiany kierunku spływu wód powierzchniowych w celu kierowania ich na nieruchomości należące do skarżącej. W projekcie budowlanym wprost wskazano, że "odprowadzanie wód opadowych - powierzchniowo na teren inwestora, zakaz kierowania wód odpadowych na teren sąsiedniej własności oraz takiego kształtowania działki, które spowoduje odprowadzenie wód opadowych bezpośrednio do wód powierzchniowych" (Opis techniczny - s. 16). Z powołanego przez skarżącą § 11 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. wynika, że zasadą jest wznoszenie budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. Na zasadzie zaś wyjątku od tej zasady, czyli tylko wówczas, gdy zastosowane będą środki techniczne zmniejszające uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach, dopuszczono możliwość wznoszenia budynków w tym zasięgu.

Uciążliwością, która może uniemożliwiać realizację budynku mieszkalnego na nieruchomości może być także woda spływająca na tę nieruchomość z sąsiedniej działki, jednakże zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie analiza projektu budowlanego nie potwierdza, że realizacja inwestycji wpłynie na zmianę stosunków wodnych.

GINB podał, że w załączonym do akt postępowania piśmie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...] wskazano, że "dbając o prawidłowe funkcjonowanie urządzeń melioracji wodnych w razie potrzeby rurociągi drenarskie należy przebudować lub zlikwidować w taki sposób, aby nie pogorszyć funkcjonowania obiektu melioracyjnego poza obszarem inwestycji. W tym przypadku inwestycja została zlokalizowana na zbieraczu co może grozić awarią i zalaniem działek poza obszarem inwestycji. W związku z powyższym należy urządzenie melioracji wodnych, tj. zbieracz przebudować w taki sposób, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie systemu drenarskiego". Zdaniem organu odwoławczego z powołanego pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] nie wynika, iż istnieje zakaz wznoszenia budynków na zbieraczach wody. Z pisma tego wynika jedynie, że urządzenie melioracji wodnej, tj. zbieracz może wymagać przebudowy dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania systemu drenarskiego. Z dołączonych do akt sprawy dokumentów, w tym z projektu budowlanego nie wynika, aby zakresem projektowanych robót objęty był również zbieracz. Zakłócenie funkcjonowania urządzenia wodnego w związku z realizacją projektowanego budynku gospodarczego (lub w trakcie jego użytkowania), którego część posadowiona ma być na działkach nr [...] i nr [...] będzie podlegało ocenie w oparciu o przepisy ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.; dalej: "prawo wodne"). Zgodnie z art. 191 ust. 1 prawa wodnego w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód.

GINB wskazał również, że art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., 1145, ze zm.; dalej: "k.c."), aby mógł stanowić podstawę do uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego - musi zostać powiązany z przepisem p.b., który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa skarżącej do zagospodarowania jej nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem - na tym bowiem polega istota konstrukcji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 p.b.).

W ocenie GINB decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. Nr [...], nie zezwala inwestorowi na realizacji inwestycji, która będzie miała wpływ na wykonywanie prawa własności przez B.J. lub też, by wprowadzała utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości stanowiących jej własność, zgodnie z ich przeznaczeniem. Podkreślił również, że powoływany przez skarżącą art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, jest regulacją ogólną, nie może stanowić samodzielnej przesłanki do uznania, że określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto z literalnego brzmienia wskazanego przepisu wynika, że ma on zastosowanie jedynie do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. Innymi słowy, żeby przepis powyższy mógł znaleźć zastosowanie, konieczne jest uprzednie ustalenie na podstawie przepisów odrębnych, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie GINB działki skarżącej (co wykazano wyżej), nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

GINB stwierdził, że znane mu są powołane w odwołaniu liczne orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Orzeczenia te, jakkolwiek są pomocne przy interpretacji przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., to jednakże odwoływanie się do tez w nich zawartych powinno uwzględniać stan faktyczny danej sprawy. Wskazał nadto, iż mając na uwadze powołany przez odwołującą wyrok NSA z 28 maja 2019 r. (sygn. akt II OSK 2592/17) wskazujący, że obowiązek ustalenia interesu prawnego spoczywa również na organie administracji publicznej. GINB przeanalizował przepisy prawa, które w jego ocenie mogłyby mieć wpływ na przyznanie skarżącej przymiotu strony postępowania. W ocenie organu brak jest normy prawa materialnego, z której można wyprowadzić wniosek, że nieruchomości skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wskazanej w omawianej decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Organ podkreślił, że samo geograficzne położenie nieruchomości w stosunku do terenu inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga uwzględnienia regulacji prawnej w zakresie, w jakim obiekt może oddziaływać negatywnie na otoczenie.

GINB uznał zatem, że nieruchomości stanowiące własność B. J.nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a zatem skarżącej nie przysługuje interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. Ww. nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji GINB decyzją z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

2.Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] stycznia 2020 r., wniosła B. J.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., a także art. 140 k.c., skutkujące uznaniem, że skarżąca nie posiada statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. Nr [...] pomimo, że jest ona właścicielką nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania obiektów, których dotyczy ww. pozwolenie. Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w obszernym uzasadnieniu. Skarżąca ponownie wskazała, że nieruchomość stanowiąca jej własność pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Ponadto podniosła, że A.P. pomimo, że nie uzyskał pozwolenia wodno-prawnego na przebudowę lub likwidację urządzeń melioracji wodnych, o którym mowa w postanowieniu Marszałka Województwa [...] w [...] z [...] grudnia 2016 r., zaś budynek magazynowy został zaprojektowany w miejscu, gdzie przebiegają urządzenia melioracji wodnych, a zatem nie spełnione zostały wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy, Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek A. P. o pozwolenie na budowę uruchomił postępowanie, w którym właściwy organ miał obowiązek zbadać, czy odpowiada on wymogom przewidzianym w art. 32, art. 33, art. 34 ust. 1-3 p.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, a następnie dokonać jego sprawdzeń, stosownie do art. 35 ust. 1 p.b., którym to obowiązkom Starosta [...] nie uczynił zadość.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy umorzyły postępowanie administracyjne (art. 105 §1 k.p.a.) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazując, że skarżąca nie wykazała własnego indywidualnego interesu prawnego w sprawie a w związku z czym nie przysługuje jej status strony postępowania. Nadzwyczajne postępowanie administracyjne (tzw. postępowanie nieważnościowe) zostało wszczęte na wniosek Pani I. J. i Pana S. J. (w miejsce których w trakcie prowadzonego postępowania wstąpiła Pani B.J.) i dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., Nr [...]. Decyzja ta zatwierdzała projekt budowlany i udzielała Panu A.P. pozwolenia na budowę budynku magazynowego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], w miejscowości [...], gmina [...].

Zdaniem organów, skarżąca nie posiada statusu strony w tym postępowaniu a jej nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

Zdaniem skarżącej, nieruchomości których jest właścicielką pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym posiada status strony niniejszego postępowania a decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. jako wydana z rażącym naruszeniem prawa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie stronie skarżącej.

2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa jest kolejną dotyczącą tzw. sporów sąsiedzkich pomiędzy stronami. W nieprawomocnym wyroku z 23 września 2020 r. (sygn. akt. VII SA/Wa 278/19) WSA w Warszawie oddalił skargę w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie wybudowanego ogrodzenia (muru betonowego) pomiędzy sąsiadującymi działkami. W ocenie Sądu, organy zasadnie wydały decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie było "bezprzedmiotowe". W analizowanym wówczas stanie faktycznym nie było podstaw do podejmowania działań w ramach nadzoru budowanego a potencjalny wpływ, jaki ogrodzenie może mieć w przyszłości na nieruchomości skarżącej nie mogło stanowić podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego. Przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie wykazało aby wykonanie spornego ogrodzenia miało negatywny wpływ na sąsiednie nieruchomości.

3. Podkreślić należy, że niniejsze postępowanie należy do tzw. postępowań nadzwyczajnych. Właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Takie też było postępowanie organów w niniejszej sprawie.

Zatem stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b., zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. (w ówczesnym brzmieniu) jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Art. 28 ust. 2 p.b. ma na celu ograniczenie katalogu stron w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14,). Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.

W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja w jakiś bliżej niesprecyzowany sposób oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1915/19).

Zarówno w postępowaniu zwykłym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, jak też w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w różnych trybach brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Jednocześnie w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wskazuje się, że w konkretnej sprawie stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji, np. w razie pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2112/17).

Prawo do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu regulowanym przepisami p.b., dają właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu działki, które wynikają z konkretnych przepisów prawa. Dopóki zatem nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swój przedmiot, czy też parametry, wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel takiej działki nie nabędzie statusu strony postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2904/19). Dodatkowo podkreślić należy, że aktualnie art. 3 pkt 20 p.b. uległ modyfikacji. Zgodnie z obecnym brzmieniem "obszar odziaływania obiektu" to "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Nowe brzmienie przepisu znacznie zatem zawęża to pojęcie do "ograniczeń w zabudowie terenu". Oczywiście w niniejszej sprawie należy odnosić się do art. 3 pkt 20 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, ale należy również mieć na uwadze działania "racjonalnego ustawodawcy" zmierzające do zawężenia rozumienia tego przepisu oraz to, że w przypadku aktu normatywnego zawierającego własną definicję legalną należy przyjmować znaczenie danego zwrotu zgodnie z tą definicją.

4. Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie:

- I.J. i S.J., nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę;

- I. J. i S. J., a następnie B. J. wywodzą interes prawny z prawa własności działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...];

- w dniu składania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. prawo współwłasności wymienionych wyżej działek przysługiwało I. J. i S.J. a w trakcie postępowania, rodzice (I. J. i S. J.) aktem notarialnym z [...] maja 2019 r. darowali córce (B. J.) wymienione wyżej działki;

- w piśmie z [...] maja 2019 r. B. J. oświadczyła, że popiera wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez jej rodziców;

- z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. wynika że sporna inwestycja polega na budowie budynku magazynowego z przeznaczeniem do przechowywania sprzętu rolniczego i budynku gospodarczego, na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w miejscowości [...], gm. [...];

- z projektu zagospodarowania działek (projekt budowlany - s. 18) wynika, że budynek magazynowy z przeznaczeniem do przechowywania sprzętu rolniczego o wysokości 7,364 m (Projekt budowlany - Przekrój pop. B-B - nr rysunku 03A) usytuowany na działkach nr ew. [...] i [...], zaprojektowany został w odległości 4,5 m od granicy działki nr ew. [...], w odległości ok. 5 m od granicy działki nr ew. [...] oraz w odległości ok. 6,5 m od granicy działki nr ew. [...];

- budynek gospodarczy o wysokości 5 m (projekt budowlany - Przekrój pop. A-A - nr rysunku 03) usytuowany na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], zaprojektowany został w odległości 12 m od granicy działek nr ew. [...], [...] i [...], należących do skarżącej;

- pozostałe działki należące do skarżącej (nr ew. [...], [...] i [...]) znajdują się w dalszej odległości.

5. W ocenie Sądu, zasadnie przyjęły organy, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji (w ówczesnym brzmieniu art. 3 pkt 20 p.b.) nie obejmuje swym zakresem działek należących do B. J.. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1784/19). Takie też było postępowanie przeprowadzone przez organ.

Położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnych wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działek należących do wnioskodawczyni, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Zasadnie w decyzji przyjęto, że nieruchomości należące do skarżącej:

- nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną);

- nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00);

- planowane przedsięwzięcie nie pozbawia wskazanych nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja) jak również nie pozbawia działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...] dostępu do drogi publicznej;

- projektowane budynki magazynowy i gospodarczy nie niosą ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na najbliżej usytuowanych działkach (nr ew. [...] i [...]);

- wysokości projektowanego budynku magazynowego (tj. 7,364 m) i budynku gospodarczego (tj. 5 m) oraz wskazane wyżej odległości dzielące projektowane budynki od nieruchomości skarżącej, sprawiają że działki skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.;

- skarżąca może bez przeszkód wybudować na własnych nieruchomościach budynek z oknami skierowanymi w stronę działek inwestycyjnych w najmniejszej odległości dopuszczalnej przez przepisy prawa (tj. 4 m); odległość dzieląca taki budynek od spornych budynków byłaby większa, aniżeli wysokość przesłaniania, o której mowa w § 13 ust.1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.;

- inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) usytuowanych obiektów na nieruchomościach wnioskodawczyni (zarówno istniejących, jak i potencjalnych).

6. Zasadnie również organ odniósł się do zarzutu związanego z zagrożeniem wynikającym z realizacji inwestycji, tj. zalewaniem działek sąsiednich. Wskazał, że zatwierdzony decyzją w sprawie pozwolenia na budowę projekt budowlany nie przewiduje zmiany kierunku spływu wód powierzchniowych w celu kierowania ich na nieruchomości należące do skarżącej. W projekcie budowlanym wprost wskazano, że "odprowadzanie wód opadowych - powierzchniowo na teren inwestora, zakaz kierowania wód odpadowych na teren sąsiedniej własności oraz takiego kształtowania działki, które spowoduje odprowadzenie wód opadowych bezpośrednio do wód powierzchniowych" (por. opis techniczny - s. 16).

Z powołanego przez Skarżącą § 11 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. wynika, że zasadą jest wznoszenie budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. Na zasadzie zaś wyjątku od tej zasady, czyli tylko wówczas, gdy zastosowane będą środki techniczne zmniejszające uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach, dopuszczono możliwość wznoszenia budynków w tym zasięgu. Uciążliwością, która może uniemożliwiać realizację budynku mieszkalnego na nieruchomości może być także woda spływająca na tę nieruchomość z sąsiedniej działki, jednakże w przedmiotowej sprawie analiza projektu budowlanego nie potwierdza, że realizacja inwestycji wpłynie na zmianę stosunków wodnych. Sąd wskazuje, że kwestie związane z ewentualną zmianą stosunków wodnych podnoszone były już w sprawie dotyczącej wybudowania muru pomiędzy sąsiedzkimi działkami (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2020 r. (sygn. akt. VII SA/Wa 278/19).

Dodatkowo podkreślić trzeba, że art. 140 k.c. aby mógł stanowić podstawę do uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego, musi zostać powiązany z przepisem p.b., który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa skarżącej do zagospodarowania jej nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem - na tym bowiem polega istota konstrukcji "obszaru oddziaływania obiektu" (art. 3 pkt 20 p.b.). Zatem przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 k.c. może być podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego ale tylko w razie gdy przepisy administracyjnego prawa materialnego wprowadzają przesłanki, których ustalenie następuje na podstawie przepisów prawa cywilnego (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 562/19).

W ocenie Sądu, zasadnie organ przyjął, że decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. nie zezwala inwestorowi na realizacji inwestycji, która będzie miała wpływ na wykonywanie prawa własności przez B. J. lub też by wprowadzała utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości stanowiących jej własność, zgodnie z ich przeznaczeniem. Aby uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na innej nieruchomości (a także o stwierdzenie nieważności wydanego już pozwolenia) należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się na terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1772/11).

W ocenie Sądu, zasadnie organ przyjął, że brak jest normy prawa materialnego, z której można by wyprowadzić wniosek, że nieruchomości Skarżącej znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wskazanej w decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Podkreślić należy, że samo geograficzne położenie nieruchomości w stosunku do terenu inwestycji nie przemawia za przyjęciem, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (jak również stwierdzenie nieważności tej decyzji). Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu wymaga uwzględnienia regulacji prawnej w zakresie, w jakim obiekt może oddziaływać negatywnie na otoczenie (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1362/17).

Prawidłowa była ocena organu, że nieruchomości stanowiące własność B.J. nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a w związku z tym Skarżącej nie przysługuje interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. Decyzja ta nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Pani B.J. - stosownie do art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b.. Zatem nie może być ona uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego rozstrzygnięcia. Samo subiektywne odczucie skarżącej, że inwestycja oddziałuje na jej nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3365/17). Zatem, w ocenie Sądu, wszelkie podnoszone w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego należało uznać za bezzasadne.

7. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.