Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 808/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, art. 24 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu nieopłaconych składek 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz B. Z. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. .


UZASADNIENIE

lSygn. akt III SA/Łd 808/16

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23) i art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2016r. poz. 963) po rozpoznaniu wniosku B.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...].

Organ wskazał, że w piśmie z dnia 14 marca 2016r. B.Z. wniósł o umorzenie odsetek z tytułu nieopłaconych składek w łącznej kwocie 68 739 zł wyliczonych na dzień 29 stycznia 2016r. Po analizie dokumentów zgromadzonych w sprawie w dniu [...] ZUS wydał decyzję Nr [...] o odmowie umorzenia wnioskodawcy odsetek za zwłokę na:

- Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w kwocie 49 877,00 zł;

- Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w kwocie 15 143,00 zł;

- Fundusz Pracy i FGŚP w kwocie 3 948,00 zł.

od należności z tytułu nieopłaconych składek za okres 11.2001 r. - 08.2009 r.

Pismem z dnia 30 maja 2016 r. B.Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie zaległości z tytułu odsetek należnych od nieopłaconych niepodlegających umorzeniu składek w łącznej wysokości 68 739 zł wg stanu na dzień 29 stycznia 2016r., na którą składają się:

- 45 528,22 zł odsetki od należności głównej z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych;

- 13 958,97 zł odsetki od należności głównej z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego;

- 3 653,54 zł odsetki od należności głównej z tytułu składek na Fundusz Pracy i FGŚP.

Zakwestionował decyzję z dnia [...]. Jego zdaniem ZUS nie rozpatrzył z należytą rozwagą okoliczności, w jakich uzyskał on informację o braku obowiązku zgłaszania do ubezpieczeń współpracujących członków rodziny. Nadmienił, iż zgłaszając się do Zakładu oczekiwał, że zostanie poinformowany o obowiązujących przepisach i ich aktualnej interpretacji. W jego opinii posiadana przez urzędnika wiedza powinna być przekazywana w sposób należyty i wyczerpujący również o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie obowiązków płatników. W sprawie doszło do naruszenia tej powinności. Dodatkowo wskazał, że urzędnik nie zbadał stanu faktycznego sprawy, gdy wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o niezaleganiu ze składkami. Skarżący podniósł, iż dobrowolnie uregulował należność główną w części niepodlegającej umorzeniu.

W wyniku analizy zgromadzonego w sprawie materiału organ ustalił, że B.Z. prowadził działalność gospodarczą Zakład Cukierniczy w okresie od 1 czerwca 1998 r. do 31 sierpnia 2009 r. Zatrudniał pracowników. W dniu 13 stycznia 2015 r. złożył wniosek o umorzenie należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. W dniu 18 czerwca 2015 r. została wydana decyzja nr [...] o warunkach umorzenia, która uprawomocniła się w dniu 30 lipca 2015 r. Następnie w dniu 14 kwietnia 2016 r. uregulował zadłużenie z tytułu składek za okres nie podlegający umorzeniu na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. wraz z odsetkami za zwłokę. W dniu 15 marca 2016 r. złożył wniosek o umorzenie odsetek od należności głównej z tytułu nieopłaconych składek wyliczonych na dzień 29 stycznia 2016 r. w łącznej kwocie 68.739,00 zł.

Odnosząc się do kwestii umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek organ wskazał, że przesłanki uzasadniające ich umorzenie zostały określone w art. 28 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 października l998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016r. poz. 963, dalej: u.s.u.s.). W oparciu o rozpatrywane okoliczności sprawy organ stwierdził, że w dalszym ciągu brak jest przesłanek, które mogłyby wskazywać na możliwość umorzenia wnioskowanych należności na podstawie art. 28 ust. 3 ww. ustawy z uwagi na całkowitą nieściągalność należności. Wyliczenie możliwych do zastosowania przesłanek, zawartych w powołanym przepisie, jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia zadłużenia wobec ZUS. Postępowanie egzekucyjne jest prowadzone przez Dyrektora I Oddziału ZUS w Ł. w stosunku do rachunków bankowych. Organ zaznaczył, że nie zostało ono zakończone. Z uwagi na powyższe nie są spełnione ustawowe wymogi całkowitej nieściągalności. Organ podkreślił, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej o pow. 0,1133 ha położonej w Ł. przy ul. A. 184- tereny mieszkaniowe z nr [...]. Zgodnie z art. 26 ww. ustawy, Zakład dokonał zabezpieczenia swoich wierzytelności w formie wpisu hipoteki przymusowej w łącznej kwocie 195 066,00 zł za okres od listopada 2001 r. do sierpnia 2009 r. Mając na uwadze powyższe brak jest podstaw prawnych do umorzenia odsetek z tytułu nieopłaconych składek w oparciu o wskazane kryterium. Powołane we wniosku argumenty oraz zgromadzone dokumenty nie stanowią podstawy do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Opłacenie składek w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej jest ustawowym obowiązkiem płatnika składek, a brak możliwości ich zapłaty nie może być argumentem przemawiającym za umorzeniem. W piśmie z dnia 21 marca 2016 r. skarżący został poinformowany, iż w myśl § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 2008r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach rozliczania składek, do których poboru jest zobowiązany Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 78 poz.465 ze zm.) każda dokonana przez płatnika wpłata rozliczana jest proporcjonalnie na należność główną i odsetki. Zasadę tę stosuje się z mocy przepisu prawa, wobec czego nie można dokonać zaliczenia wpłaty dokonanej po terminie płatności wyłącznie na należność główną. Jeżeli płatnik ureguluje po terminie płatności kwotę składek bez kwoty pełnych odsetek za zwłokę, to do uregulowania pozostanie zawsze zaległość z tytułu części składek (należności głównej) wraz z odsetkami za zwłokę od pozostałej części składek za okres od następnego dnia po upływie terminu płatności do dnia zapłaty włącznie. Sytuacja materialna skarżącego została ponownie przeanalizowana i oceniona na podstawie posiadanych informacji i dokumentów. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie odsetek nadal nie dostarczył on żadnych dokumentów dotyczących sytuacji finansowej, rodzinnej i majątkowej. A zatem, z uwagi na ich brak nie ma możliwości przeprowadzenia kompleksowej analizy sytuacji finansowej. Z dokumentów zgromadzonych w aktach, dostarczonych do wniosku o raty z dnia 22.07.2015r. wynika, że pobiera on świadczenie w wysokości 520,00 zł, wypłacane przez Centrum Świadczeń Socjalnych. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką W.Z., która posiada dochód w wysokości 1.303,00 zł. Rodzina ponosi wydatki z tytułu opłat miesięcznych w wysokości 590,00 zł oraz z tytułu kosztów związanych z leczeniem w wysokości ok. 200,00 zł. Nie posiada zobowiązań wobec innych wierzycieli. Z analizy przedstawionej sytuacji wynika, że nie zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie odsetek z tytułu nie opłaconych składek na podstawie art. 28 ust. 3a ww. ustawy. Nie udowodniono, że posiada trudną sytuację finansową ponieważ nie przedłożył wszystkich informacji umożliwiających przeprowadzenie prawidłowej analizy finansowej gospodarstwa domowego.

Analizując uregulowania prawne dotyczące możliwości umorzenia ww. należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych, czy trudności płatnicze mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się.

Stosownie do regulacji wynikającej z art. 17 powołanej wcześniej ustawy, na płatniku składek ciąży ustawowy obowiązek terminowego, comiesięcznego rozliczania i opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i FGŚP. Obowiązek ten istnieje od dnia rozpoczęcia działalności aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych dochodów, czy też pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności problemów finansowych czy zdrowotnych. Obligatoryjność opłacania składek na ubezpieczenia społeczne dotyczy wszystkich płatników składek. W nawiązaniu do poruszonej we wniosku kwestii obarczania winą urzędnika za udzielenie niewłaściwych informacji w przedmiocie praw i obowiązków skarżącego organ wskazał, że każda osoba prowadząca działalność ma obowiązek zapoznawania się na bieżąco z obowiązującymi przepisami i dokonywanymi zmianami. Może to czynić osobiście bądź za pośrednictwem osoby, którą do tego rodzaju świadczenia usług wynajmie i upoważni. Żaden urzędnik nie jest zobowiązany do informowania o przepisach prawa każdego prowadzącego działalność gospodarczą z osobna. Informacje takie zamieszczane są w Dzienniku Ustaw oraz w biuletynach prawnych. Niewiedza dotycząca obowiązujących przepisów prawnych świadczy jedynie o braku zainteresowania tego rodzaju informacjami bądź o zaniedbaniu, ze strony płatnika, bardzo istotnej dla prowadzenia działalności, sfery prawnej. Z akt sprawy wynika, że w 2005 roku ZUS wydał firmie skarżącego zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu należnych składek. Organ podkreślił, iż w stosunku do skarżącego było prowadzone postępowanie kontrolne w latach 2010-2011 r. W wyniku tego postępowania została wydana decyzja nr [...] w dniu 28 listopada 2011 r. o nie podleganiu ubezpieczeniom społecznym M.Z. w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 sierpnia 2009 r. Następnie do ZUS wpłynęło odwołanie od ww. decyzji. W następstwie powyższego Sąd Okręgowy w Łodzi w dniu 4 kwietnia 2012 r. wydał wyrok Sygn. Akt. VIII U 118/12 zmieniając zaskarżoną decyzję oraz orzekł, że M.Z. ( współpracujący członek najbliższej rodziny) podlegała w spornym okresie obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym jako osoba współpracująca przy prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej Zakładu Cukierniczego należącego do skarżącego. Po sporządzeniu prawidłowych dokumentów rozliczeniowych na koncie skarżącego powstało zadłużenie.

ZUS podkreślił, że ryzyko związane z prowadzoną działalnością ponosi prowadzący tę działalność zarówno w trakcie jej prowadzenia jak i po jej zakończeniu. Ponoszenie konsekwencji negatywnych rezultatów prowadzonej działalności jest rzeczą oczywistą i społecznie uzasadnioną. W odniesieniu do naruszeń, o których nadmieniono w uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie prośby o umorzenie odsetek od należności z tytułu nieopłaconych składek organ wskazał, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnikliwie i dokładnie analizuje dokumenty zaewidencjonowane na kontach płatników. W przedmiotowej sprawie znaczące na koncie zmiany zaistniały po sporządzeniu dokumentów z urzędu na podstawie wyroku Sądu z dnia 4 kwietnia 2012 r. W dniu 8 sierpnia 2013 r. została wydana decyzja określająca wysokość zadłużenia za okres od listopada 2001 r. do sierpnia 2009 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 oraz 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 20 I 6r. poz. 23) organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. A zatem obawa skarżącego o rozpatrzenie jego sprawy na zasadach dowolnego uznania organu administracji państwowej jest nieuzasadniona. Dodatkowo zaznaczono, że rozpatrując wniosek o umorzenie Zakład w pierwszej kolejności sprawdza czy w omawianym przypadku są spełnione przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie). Jeśli ZUS uznałby, że zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku dopiero wówczas może załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. W omawianym przypadku należy stwierdzić, że nie występują przesłanki umożliwiające umorzenie zobowiązań (ani przesłanka całkowitej nieściągalności zadłużenia, ani przesłanki wynikające z § 3 w/w rozporządzenia). Do przedmiotowego wniosku skarżący nie dostarczył dokumentów o bieżącej sytuacji finansowej, rodzinnej i materialnej prowadzonego gospodarstwa domowego. Powyższe okoliczności świadczą, iż nadal nie udowodnił, że znajduje się w tak trudnej sytuacji, iż zastosowanie umorzenia odsetek jest bezwzględnie konieczne.

B.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], zarzucając naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, to jest art. 28 ust. 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że skarżący jest w stanie opłacić należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne bez pozbawienia go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

- naruszenie przepisów postępowania, to jest art.7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej, zaniechanie obowiązku informowania skarżącego o okolicznościach mających wpływ na ustalenie jego obowiązków a w konsekwencji doprowadzenia do poniesienia przez niego szkody spowodowanej nieznajomością prawa, niedostateczne wyjaśnienie przesłanek przemawiających za wydaniem decyzji w zaskarżonym zakresie, wydanie decyzji bez wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego w szczególności w postaci zaświadczenia o niezaleganiu w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz dokumentów dotyczących postępowania kontrolnego prowadzonego w latach 2010-2011.

ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż wskazane przez stronę skarżącą.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń o odmowie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W ocenie Sądu ZUS wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność jej uchylenia.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a tej ustawy. Stosownie zaś do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność tych składek zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe,

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej,

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym,

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Jednakże w uzasadnionych przypadkach należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności według zasad określonych w rozporządzeniu (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

Wskazać przy tym należy, że przedstawione powyżej reżimy prawne umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o których mowa w art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s., nie są od siebie niezależne i oderwane.

W przepisie art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. uregulowane zostały podstawowe kwestie w zakresie umorzenia należności z tytułu tych składek oraz przypadki ich całkowitej nieściągalności. Art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy kwestii umarzania należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. Oba reżimy prawne umarzania należności z tytułu tych składek nawiązują jednak do siebie, co wynika z takich sformułowań, jak "z zastrzeżeniem ust. 3a" oraz "(...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Przypadki całkowitej nieściągalności uregulowane zostały wyczerpująco w powołanym wyżej art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Z uwagi zatem na użyty w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "pomimo braku ich całkowitej nieściągalności" uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od ich całkowitej nieściągalności dotyczy także ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. W konsekwencji oznacza to zatem, że przy umarzaniu nieopłaconych przez te podmioty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zastosowanie będzie miał wymóg wystąpienia precyzyjnie określonych przesłanek całkowitej nieściągalności, a w sytuacji ich niewystąpienia sytuacja majątkowa i rodzinna wnioskodawcy podlegać będzie ocenie organu z punktu widzenia przesłanek określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s.

Zgodnie z treścią § 3 ww. rozporządzenia, zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z powołanych regulacji wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, mimo braku ich całkowitej nieściągalności podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w powołanym wyżej art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zwrot "należności z tytułu składek (...) mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane". Oznacza to zatem, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, przy czym wybór ten może być swobodny, ale nie dowolny (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, Lex nr 368197, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 584/09).

Podkreślić przy tym należy, że proces podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym także ubezpieczenie zdrowotne, ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy, ocenia czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3 "u.s.u.s." lub w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia. Stwierdzenie, że okoliczności ustalone w sprawie nie odpowiadają żadnej z przesłanek umorzenia zaległości wyklucza możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia dla ubezpieczonego. Z kolei drugi etap ma miejsce jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi, że przesłanki te przemawiają za umorzeniem ww. należności. Jednak, nawet pozytywna ocena występowania tych przesłanek, nie obliguje organu do skorzystania z instytucji umorzenia należności z tytułu tych składek. Odmawiając w takiej sytuacji z umorzenia zaległości organ działa w zakresie przyznanego mu uznania administracyjnego.

W kontekście przesłanek określonych w powołanym wyżej § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia szczególne znaczenie ma wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy. A zatem strona w treści wniesionego wniosku o umorzenie należności, a następnie w toku postępowania, powinna wskazać takie konkretne okoliczności, które będą przemawiały za zastosowaniem wobec niej instytucji umorzenia. Także i Zakład Ubezpieczeń Społecznych w toku postępowania, powinien wnikliwie ustalić istnienie (lub brak) takich okoliczności, podejmując w tym zakresie, o ile jest to możliwe, także działania z urzędu, niezależnie od informacji uzyskanych od wnioskodawcy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i zasadą zupełności postępowania dowodowego, o której stanowi art. 77 § 1 tej ustawy. Oczywiste jest jednak, że w toku takiego postępowania to głównie na stronie spoczywa ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia, świadczy bowiem o tym użyty przez ustawodawcę w § 3 ust. 1 rozporządzenia zwrot "jeżeli zobowiązany wykaże". Wszakże to wnioskodawca, a nie organ, ma pełną wiedzę o swojej sytuacji rodzinnej, majątkowej, osobistej i o przeszkodach w spłacie zadłużenia.

Ocena zebranego materiału dowodowego należy do organu prowadzącego postępowanie. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ swobodnie ocenia dowody, ważne jest jednak, żeby stan faktyczny został oceniony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego. Swoboda w ocenie dowodów nie oznacza dowolności. Przeprowadzony przez organ sposób rozumowania związany z ustalaniem stanu faktycznego sprawy na podstawie różnych, czasem sprzecznych ze sobą, zebranych w sprawie dowodów, przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, powinien być jasny, zrozumiały i oparty o zasady logiki.

Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany określonymi w k.p.a. zasadami, zwłaszcza wskazanymi wyżej, oraz regułami logiki. Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego, a więc sąd ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów nie naruszono reguł logiki i czy zastosowano właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w razie prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe, bowiem przemawiają za tym przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Wybór tej konsekwencji prawnej, to właśnie drugi etap postępowania organu w procesie wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Przedmiotem wniosku skarżącego o umorzenie były odsetki z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

ZUS wydając zaskarżoną decyzję, przyjął iż w przypadku skarżącego nie zachodzą przesłanki zdefiniowane w art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, to jest całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego oraz jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Zdaniem Sądu, z przyczyn zawinionych przez skarżącego, ZUS nie był w stanie dokładnie ocenić jego sytuacji rodzinnej i majątkowej.

Strona, mimo wezwania z dnia 21 marca 2016 r., nie przedstawiła Zakładowi swojej sytuacji rodzinnej i majątkowej, choć stosowny druk został jej doręczony celem wypełnienia i odesłania do organu.

Wobec powyższego Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów art. 28 ust. 3b u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zakład w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy miał podstawy przyjąć, że wnioskodawca będący właścicielem nieruchomości o powierzchni 0,1133 ha położonej na terenie Ł. oraz otrzymujący stałe świadczenie w kwocie 520 złotych jest w stanie opłacić należności z tytułu odsetek od zaległych składek i nie pozbawi go to możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Wobec bierności dowodowej skarżącego organ nie był uprawniony przyjąć, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi jedyny majątek skarżącego. Tym bardziej, że do dnia wydania decyzji nie złożył on chociażby oświadczenia o niedysponowaniu żadnym innym majątkiem.

W sprawie wszczętej wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek (odsetek od nieopłaconych składek) organ nie był władny oceniać zgłoszonego zarzutu błędnego pouczenia strony przez pracownika ZUS o braku obowiązku opłacania składek za M.Z. Rozpoznając wniosek o umorzenie odsetek należnych od nieopłaconych w terminie składek ZUS zobowiązany był ustalić jedynie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki umorzenia zaległych należności określone w art. 28 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest całkowita nieściągalność wierzytelności z tytułu odsetek i aktualnie trudna sytuacja życiowa zobowiązanego uniemożliwiająca wywiązania się z tego obowiązku. Wobec ograniczenia przez ustawodawcę w ww. przepisach zakresu podlegającego badaniu przez ZUS zasadności wniosku o umorzenie należności składkowych, za niezasadne należy uznać zarzuty skargi naruszenia artykułów 7 – 11 k.p.a., poprzez błędne informowanie strony o zasadach opłacania składek współpracującego członka najbliższej rodziny.

ZUS nie wyjaśnił natomiast kwestii przedawnienia odsetek od nieopłaconych w terminie składek. Skarżący wnosił o umorzenie odsetek od składek za okres od listopada 2001 r. do sierpnia 2009 r. Składki dotyczyły zatem odległego okresu (7-15 lat wstecz). Wprawdzie skarżący nie podnosił zarzutu przedawnienia, lecz skoro wniosek dotyczył składek sprzed 7 – 15 lat to należało wyjaśnić czy i ewentualnie dlaczego nie doszło do upływu terminu przedawnienia. W zaskarżonej decyzji brak jest rozważań w tym zakresie.

Należy zaznaczyć, że z dniem 1 stycznia 1999r. weszła w życie ustawa z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013r. poz.1442 ze zm.), która określiła, iż termin przedawnienia wynosi 5 lat a w przypadku przerwania biegu przedawnienia wynosi on 10 lat od dnia wymagalności przy czym bieg przedawnienia przerywała każda czynność zmierzająca do ściągnięcia należności jeżeli dłużnik został o niej zawiadomiony (art. 24 ust.4 i 5 s.u.). Z dniem 1 stycznia 2003r. termin przedawnienia wydłużono do 10 lat. Wprowadzono także instytucję zawieszenia biegu terminu przedawnienia, które miało miejsce między innymi od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. Z dniem 1 lipca 2004r. zmieniono przepis art. 24 ust.5 s.u.s. określające, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania zaległych składek, o której dłużnik został zawiadomiony do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast z dniem 1 stycznia 2012 r. skrócono termin przedawnienia należności z tytułu składek do 5 lat.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie wyjaśnił dlaczego uznał, że nie doszło do przedawnienia odsetek. Dla wyjaśnienia kwestii przedawnienia konieczne było dokładne ustalenie kiedy stały się one wymagalne gdyż od tego dnia rozpoczął się bieg terminu przedawnienia. Następnie należało ustalić kiedy została podjęta pierwsza czynność zmierzająca do ściągnięcia składek i którego dnia strona została o niej powiadomiona gdyż z tym dniem nastąpiła przerwa biegu przedawnienia (do 31 grudnia 2002r.) lub jego zawieszenie (od 1 stycznia 2003r.). W przypadku zakończenia postępowania egzekucyjnego należało ustalić, którego dnia orzeczenie w tym przedmiocie stało się ostateczne a następnie kiedy podjęto kolejną czynność zmierzającą do wyegzekwowania składek i kiedy strona została o niej powiadomiona. Kwestie te nie zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, choć mają one zasadnicze znaczenie dla oceny czy doszło do przedawnienia.

Ustalenie czy doszło do przedawnienia składek ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Wskutek upływu terminu przedawnienia zobowiązanie bowiem wygasa i w takim przypadku nie można ani umorzyć ani odmówić umorzenia należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS stwierdził, że strona posiada majątek nieruchomy, na którym dokonano zabezpieczenia na kwotę 195.066 złotych oraz, że zgodnie z przepisami u.s.u.s. dla zabezpieczenia należności z tytułu składek przysługuje Zakładowi hipoteka przymusowa na wszystkich nieruchomościach dłużnika i możliwość dochodzenia tych należności z przedmiotu hipoteki.

Jednakże Zakład nie wypowiedział się precyzyjnie w przedmiocie ustanowienia hipoteki. W szczególności czy skutecznie została ustanowiona, jeżeli tak to kiedy to nastąpiło oraz czy zabezpieczenie dotyczyło należności składkowych objętych wnioskiem o umorzenie.

Zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek liczonych od dnia przedawnienia.

Wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. powinna zostać dokonana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. Trybunał przyjął, że art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, iż art. 70 § 6 ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r., stanowił: " Nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki". Obecnie (po zmianach dokonanych przez art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz o zmianie innych ustaw, Dz.U. Nr 169, poz. 1387, ze zm.; dalej: nowelizacja ordynacji podatkowej z 2002 r.) odpowiednikiem tego przepisu jest art. 70 § 8 wskazanej ustawy: "Nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu".

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny cecha niekonstytucyjności odnosi się także do art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym na dzień ustanowienia hipoteki. Można więc w tej sytuacji mówić o oczywistej niezgodności z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej także art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej w zakresie, o którym mowa w omawianym orzeczeniu Trybunału. Oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę pytań prawnych (por. R. Hauser, A. Kabat, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2002 r., I PA/Po 461/01- OSP z 2003/2 s. 73-75, M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 20011, s. 269, uchwała NSA z 16 października 2006 r., sygn. akt I FPS 2/06, ONSAiWSA 2007/1/3, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 maja 2015 r., I FSK 185/14, z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 1764/14, z dnia 16 września 2014 r., I FSK 317/14).

Przepis art. 24 ust. 5 u.s.u.s. objęty jest takimi samymi zastrzeżeniami co do jego konstytucyjności jak uregulowanie art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, który brzmi analogicznie jak obowiązujący do 31 grudnia 2002 r. art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi obecnym składzie, biorąc pod uwagę wyżej wymieniony wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdza, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości skarżącego nie wyklucza przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia należności składkowych biegł na zasadach ogólnych.

ZUS w powtórnie prowadzonym postępowaniu przeanalizuje wniosek strony o umorzenie jej zobowiązań, wyjaśniając także kwestię przedawnienia tych zobowiązań. Zbada ponadto, w oparciu o aktualne dane, sytuację materialną i rodzinną strony. Istotą bowiem orzekania w przedmiocie wniosku o umorzenie zaległości w trybie art. 28 u.s.u.s. jest badanie aktualnej, w dacie orzekania, sytuacji finansowej wnioskodawcy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

D.Dz.