Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 823/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4 art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 51 art 54 art 55 art 57
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1374/11 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza na rzecz K. K. od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego kwotę 180 złotych ( sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1374/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2011r., nr: [...], w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane i rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w B. postanowieniem z [...] czerwca 2010r., na podstawie art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7 i art. 59 g ust. 1 w nawiązaniu do art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 poz. 1118 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) nałożył na K. K. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego Dom Weselny "S." usytuowanego na działce nr [...], w wysokości 112 500 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ l instancji podał, że na wniosek J. K., w dniach 10 i 11 grudnia 2009r. została przeprowadzona kontrola ww. obiektu budowlanego, podczas której, stwierdzono, że obiekt ten został wybudowany na podstawie decyzji Starosty B. o pozwoleniu na budowę z dnia 15 listopada 2002r. dla obiektu "budynek gospodarczo - garażowo - składowy". Podczas kontroli ustalono, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i decyzji o pozwoleniu na budowę (w tej sprawie toczy się odrębne postępowanie) oraz że nie został oddany do użytkowania. K. K. przyznał, że w budynku prowadzi działalność gospodarczą polegającą na organizowaniu przyjęć weselnych. Organ ustalił ponadto - na podstawie pisma Urzędu Skarbowego w B. z dnia 28 kwietnia 2010r. - że K. K. jest czynnym podatnikiem i prowadzi działalność gospodarczą. Organ wskazał, że przystąpienie do użytkowania bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie narusza przepisy art. 55 ustawy i skutkuje wymierzeniem kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy oraz przedstawił sposób jej obliczenia.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji złożył K. K.0, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wstrzymanie wykonania postanowienia. Zarzucił naruszenie: art. 57 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że inwestorem obowiązanym do dokonania zgłoszenia obiektu budowlanego był tylko K. K., z pominięciem J. K.; art. 75 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) poprzez jego błędne zastosowanie i nieprzeprowadzenie w sprawie dowodów, które przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności dowodów potwierdzających: że inwestorem była także J. K. oraz fakt, że K. K. poprzez wykonanie projektu budowlanego zamiennego dostosował się do obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2010r. oraz, że jest obecnie na etapie poprzedzającym zgłoszenie obiektu do użytkowania. A zatem wydanie postanowienia nakładającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest przedwczesne; art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu żalący się podniósł, że w lutym 2010 roku sporządzono projekt budowlany zamienny dotyczący przedmiotowego budynku usługowego. Prace i wszelkie konieczne uzgodnienia były systematycznie wykonywane, natomiast w chwili obecnej w budynku istnieje jeszcze jedynie konieczność dobudowania drugiej klatki schodowej, nad czym toczą się prace. Podkreślił, że zlecając wykonanie projektu zamiennego profesjonalnemu podmiotowi oczekiwał, iż zostaną przez ten podmiot dopełnione wszelkie formalności, włączając w to zgłoszenie do użytkowania. W ocenie żalącego się, organ l instancji powinien był wziąć pod uwagę, że inwestor zmierza do szybkiego doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu prawnego. Podniósł, że dodatkowym utrudnieniem w zakresie wykonywania prac, były powodzie, które uniemożliwiały mu załatwienie wszystkich formalności i dlatego nie dotrzymał terminu zakreślonego w postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2010r. Nadto wskazał, że w 2001 roku zawarł związek małżeński z J. K., z którą w latach 2005 - 2007 wspólnie prowadził dom weselny. Obecnie znajdują się w separacji faktycznej, a J. K. nadal jest współwłaścicielką w 1/2 części.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. znak: [...], na podstawie 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 i 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej numeru konta bankowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie i w tym zakresie wskazał numer konta, na które z dniem 1 lipca 2010r. należy dokonywać wpłat tytułem kar i opłat, w pozostałej części utrzymał skarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sporny obiekt gastronomiczny zaliczany jest do kategorii XVII, zatem przed przystąpieniem do jego użytkowania konieczne jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, iż przedmiotowy budynek jest użytkowany. Potwierdza to protokół z kontroli, a w szczególności oświadczenie samego inwestora, pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 28 kwietnia 2010 r. oraz oświadczenie współwłaścicielki. W związku z powyższym, w ocenie organu, zasadne było nałożenie kary na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy na inwestora, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. K. K. figuruje jako inwestor zarówno w decyzji Starosty B. z dnia 15 listopada 2002r., jak i w projekcie budowlanym zamiennym dla przedmiotowego obiektu z lutego 2010 roku. Ponadto na wniosek K. K. została wydana decyzja Wójta Gminy z dnia 7 października 2003r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora, organ l instancji prawidłowo ustalił także wysokość kary nakładanej za nielegalne użytkowanie obiektu. Zgodnie z brzmieniem art. 57 ust. 7 ustawy do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do treści art. 59f ustawy kara za przystąpienie do użytkowania bez stosownego pozwolenia na użytkowanie stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Składniki powyższego iloczynu wynoszą odpowiednio: stawka opłaty (s) - 500zł (art. 59f ust. 2 ustawy), współczynnik kategorii obiektu (k) wg załącznika do ustawy wynosi 15,0 (kategoria XVII), natomiast współczynnik wielkości obiektu (w) wg załącznika j.w. wynosi 1,5 (przedmiotowy budynek ma 4567,45 m³, tj. więcej jak 2500 m3 i mniej jak 5000 m³). Stawka powyższa zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W związku z powyższym organ l instancji prawidłowo wyliczył karę w następujący sposób: "500 zł x 15 x 10 x 1,5 = 112 500 zł". Nadto organ odwoławczy zauważył, iż fakt uzyskania przez inwestora decyzji Starosty B. z dnia 15 listopada 2002r., przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) nie wyłącza stosowania przepisów dotyczących kar za nielegalne użytkowanie, a jedynie przepisy dotyczące obowiązkowej kontroli budowy. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w wyroku NSA z dnia 19 listopada 2009r. sygn. akt II OSK 1182/09. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał również, że nie ma znaczenia fakt przystąpienia do sporządzania projektu zamiennego. Prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wpływa na postępowanie w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Także fakt, że J. K. jest współwłaścicielem obiektu oraz prowadziła działalność gospodarczą wraz ze skarżącym w żaden sposób nie czyni ją zobowiązaną do wykonania obowiązku nałożonego zaskarżonym postanowieniem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył K. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie postanowienia organu l i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

art. 57 ust. 7 ustawy poprzez jego przedwczesne zastosowanie tj. uznanie, iż budynek, który nie został wybudowany powinien zostać zgłoszony do użytkowania; art. 70 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy poprzez jego niezastosowanie; art. 57 ust. 7 ustawy w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (weszła w życie z dniem 1 stycznia 2005r.) poprzez jego błędne zastosowanie, nieuwzględnienie zmian i faktu obowiązywania przepisów w konkretnym kształcie w konkretnym czasie; art. 57 w zw. z art. 18 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż inwestorem obowiązanym do dokonania zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania był jedynie skarżący, natomiast nie była nim również J. K.; naruszenie art. 75 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nieprzeprowadzenie w sprawie dowodów, które przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy, w szczególności dowodów potwierdzających, że inwestorem była także współwłaścicielka, oraz faktu, że K. K. poprzez wykonanie projektu budowlanego zamiennego oraz dostosowanie się do obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2010r. uczynił zadość wymaganiom mającym na celu finalne zgłoszenie budynku do użytkowania; art. 6-8 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i obiektywnego zbadania sprawy w zakresie legalności zaskarżonego postanowienia, które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skarżący ponownie wskazał, że zobowiązanym do uiszczenia kary winna być również J. K. Dodatkowo podniósł, że dopóki dany budynek nie zostanie uznany za wybudowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, dopóty nie można wystąpić z prawnie skutecznym wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Złożenie bowiem wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w przypadku naruszenia warunków decyzji o pozwoleniu na budowę (nadbudowa piętra i poszerzenie budynku) skutkowałoby wydaniem sprzeciwu ze strony organu nadzoru budowlanego. Zarzucił, że obowiązek zapłaty kary uległ przedawnieniu. Przepis art. 57 ust. 7 ustawy odsyła do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 ustawy w zakresie sankcji za niezachowanie normy statuowanej tym przepisem. Przepis art. 59f ust. 1 ustawy ma także ograniczony zakres, nie regulując formy wymierzenia kary, sposobu jej uiszczenia i trybu jej przymusowego wykonania. Kwestie te uregulowano w art. 59g. W konsekwencji odesłanie do odpowiedniego stosowania w art.57 ust. 7 - art. 59f ust. 1, obejmuje odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 59 g ustawy. Artykuł 59g ust. 5 stanowi natomiast, że do kar, o których mowa w ust. 1 (a więc do kar o jakich mowa w art. 59 f ust. 1) stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Z powyższego wynika, że w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek z art. 57 ust. 7 ustawy, do wymierzenia kary pieniężnej będzie miał zastosowanie art. 59 g ust. 5, a tym samym dział III Ordynacji podatkowej.

Skarżący wskazał również, że do wszystkich spraw związanych z nielegalnym użytkowaniem obiektów budowlanych, w których obiekty te wzniesione zostały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed dniem 11 lipca 2003r. należy stosować przepisy dotychczasowe, co oznacza, że obiekty wzniesione przed tą datą nie podlegają obowiązkowej kontroli, jak również wyłączono wobec nich stosowanie przepisów o karze za odstępstwo, będącej konsekwencją obowiązkowej kontroli. Przepis art. 7 ust. 3 ustawy z 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw jako przepis intertemporalny nie został nigdy usunięty z obrotu prawnego. W szczególności nie wykluczyły go normy wprowadzonych później przepisów art. 2 ust. 4 i art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane, która weszła w życie 31 maja 2004r., odnoszą się one bowiem do uregulowań zawartych w art. 57 ust. 7 ustawy, ale w innych przedziałach czasowych. W art. 2 ust 4 wskazano, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przy zestawieniu z przepisem art. 7 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003r. stosowany jest do postępowań (i nakładanych kar) toczących się przed wejściem w życie ustawy. Skoro zaś nie można było wszcząć postępowania kontrolnego w przypadku spraw, gdzie pozwolenia na budowę wydane były przed dniem 11 lipca 2003r. - niemożliwe było również nałożenie kary.

W odpowiedzi na skargę, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Organ wskazał, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że rozpoczęcie użytkowania budynku wybudowanego z istotnymi odstępstwami skutkuje niemożnością nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Podniósł, że zastosowanie w sprawie znajduje art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy. Skoro do użytkowania przystąpiono w 2005 roku a postanowienie o wymierzeniu kary zostało wydane w dniu 16 czerwca 2010r. to jego doręczenie przerwało bieg 5-letniego terminu przedawnienia wynikającego z ww. przepisów. Zreformowanie orzeczenia w zakresie numeru konta bankowego nie miało wpływu na fakt przerwania biegu przedawnienia. Podkreślił także, że skarżący przystąpił do nielegalnego użytkowania w 2005 roku, zatem w chwili gdy obowiązywały już przepisy o karze z tytułu nielegalnego użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze są zasadne.

Uzasadniając Sąd wskazał, iż zgodnie z treścią art. 54 ustawy inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po skutecznym zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, a zgodnie z art. 55 ustawy w sytuacjach przewidzianych prawem po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 ustawy w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że do użytkowania obiektu przystąpiono z naruszeniem przepisów art. 55 i 54 ma obowiązek wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Powyższe oznacza, że funkcją kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego jest zobligowanie inwestora do podjęcia czynności w celu skutecznego dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. Należy przy tym podkreślić, że wymierzenie kary określonej w przepisie art. 57 ust 7 ustawy możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania takiego zgłoszenia lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W okolicznościach niniejszej sprawy inwestor tego nie uczynił i samowolnie przystąpił do użytkowania obiektu zrealizowanego co prawda na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i udzielonego pozwolenia na budowę decyzją z dnia 15 listopada 2002r., a nadto samowolnie zmienił sposób użytkowania ww. obiektu.

Sąd podkreślił, iż realizacja wymagań określonych w art. 55 i 54 ustawy jest skuteczna tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane legalnie tj. zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor odstąpił od ustalonych w decyzji o pozwoleniu na budowę warunków budowy (odstępstwa mają charakter istotny) nie można czynić mu zarzutu, że nie zawiadomił o zakończeniu budowy (art. 54) lub nie wystąpił w trybie art. 55 o decyzję o pozwoleniu na budowę. A zatem trzeba przyjąć, że wymierzenie kary określonej w przepisie art. 57 ust. 7 ustawy możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a inwestor - z naruszeniem swojego obowiązku - przystąpił do użytkowania legalnie zrealizowanego obiektu. Mówiąc inaczej, wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy strona powinna się skutecznie ubiegać o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonać zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, ale z naruszeniem ww. przepisów art. 54 i 55 nie czyni tego i samowolnie - czyli bez niezbędnej zgody - przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Powyższa sytuacja nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej lub, gdy realizacja obiektu nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Skoro bowiem w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, to nie można uznać, że strona nie uzyskując decyzji o pozwoleniu na użytkowanie narusza art. 55 ustawy. A tylko naruszenie dyspozycji z art. 54 lub z art. 55 ustawy pozwala na zastosowanie dyspozycji z art. 57 ust. 7 ustawy. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w dominującej linii orzecznictwa (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1756/09; NSA z dnia 15 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1061).

Dalej Sąd wskazał, iż z nie budzących zastrzeżeń ustaleń organów I i II instancji bezspornie wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty B. z dnia 15 listopada 2002r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowo-składowego. Poza sporem jest, że przedmiotowy budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków ww. pozwolenia na budowę (polegających na nadbudowie piętra i poszerzeniu elewacji) oraz, że przedmiotowy budynek jest użytkowany od 2005 roku bez pozwolenia na użytkowanie jako dom weselny. Nie budzi również wątpliwości, że w decyzji z dnia 15 lutego 2002r. został nałożony na inwestora - zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 36 ustawy - obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. A zatem w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt budowlany nie został zrealizowany zgodnie z decyzją z dnia 15 listopada 2002r., a inwestor przystąpił do jego użytkowania, to organ nadzoru budowlanego powinien uruchomić postępowanie zmierzające do doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji nie było również podstaw do wymagania od inwestora pozwolenia na użytkowanie, gdyż przedmiotowy obiekt został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w stosunku do tej inwestycji nie wydano jeszcze decyzji o jakiej mowa w art. 55 ust 2 ustawy. Jak zresztą wynika ze skargi oraz z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sprawie doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem prowadzone jest postępowanie w trybie art. 51 ustawy, co oznacza, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku nie można mówić o zakończeniu inwestycji w sensie techniczno-budowlanym.

Konkludując, skoro skarżący nie mógł dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowego obiektu, ani też nie mógł się skutecznie ubiegać o uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie (w trybie art. 55) to nie mógł tym samym naruszyć ani art. 55 ani art. 54 ustawy. A taka sytuacja z kolei nie pozwala na zastosowanie w tym postępowaniu i na tym etapie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie organu l instancji należy uznać za przedwczesne. W tej sytuacji wszystkie pozostałe zarzuty podniesione w skardze włącznie z zarzutem przedawnienia obowiązku zapłaty kary za użytkowanie przedmiotowego budynku nie mają znaczenia.

Skargę kasacyjną złożył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Kr 1374/11.

Strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

- art. 54 i art. 55 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę, może przystąpić do użytkowania takiego obiektu, gdyż nie ciąży na nim powinność dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;

- art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i art. 55 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i 5 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niedopuszczalne jest wymierzenie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu w sytuacji, gdy obiekt ten został wybudowany z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

- art. 141 §4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 - dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, co spowodowało brak dokonania kontroli całości zaskarżonego postanowienia.

Wskazując na powyższe kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając, organ podkreślił, iż samo brzmienie zarówno art. 54, jak i art. 55 ustawy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że w sytuacji, gdy wybudowano obiekt z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego pozwolenia na budowę (lub gdy jest on obiektem samowolnym - wybudowanym bez stosownego zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę), inwestor uprawniony jest do przystąpienia do użytkowania takiego obiektu bez akceptacji ze strony właściwego organu (wyrażonej w formie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - art. 55 ustawy, albo w formie tzw. milczącej zgody poprzez brak wniesienia przez organ sprzeciwu - art. 54 ustawy). Z powinności tej nie zwalnia - przywoływana również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - treść przepisu art. 55 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym to przepisem przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 (a zatem gdy organ nadzoru budowlanego legalizujący samowolę budowlaną w trybie art. 48-49 ustawy lub prowadzący tzw. postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy nałoży w wydanej przez siebie decyzji obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie). Przepis art. 55 ustawy wprowadza bowiem enumeratywny katalog przypadków, w których inwestor zamiast obowiązku dokonania zgłoszenia winien złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie; w żadnej mierze jednak z przepisu tego nie wynika, że przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (w oparciu o art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 ustawy), dopuszczalne jest użytkowanie obiektów objętych hipotezą tego przepisu (przyjęcie takiego założenia prowadziłoby w konsekwencji do wniosku, że dopuszczalne byłoby użytkowanie obiektu, w stosunku do którego w ogóle nie można wydać decyzji z art. 51 ust. 4 ustawy z powodu niespełnienia przez obiekt wymagań stawianych przepisami prawa, w związku z czym zostanie wydana decyzja np. o jego rozbiórce). Z przepisu art. 55 pkt 2 ustawy wynika jedynie, że w sytuacji wydania przez organ nadzoru budowlanego w powołanych powyżej trybach decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, inwestor będzie zobligowany do złożenia wniosku o uzyskanie takiej decyzji, nie będzie zaś miał do niego zastosowania przepis art. 54 ustawy (przy założeniu oczywiście, że dana inwestycja podlegałaby obowiązkowi zgłoszenia, nie zaś pozwolenia na użytkowanie - z uwagi na kategorię obiektu budowlanego i stan zaawansowania robót - art. 55 pkt 1 i 3 ustawy).

Zdaniem kasatora przeciwko prezentowanej przez WSA w Krakowie interpretacji przemawia również cel omawianych przepisów. Podkreślił, że funkcją przepisów art. 54-55 ustawy jest przede wszystkim zapewnienie weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego, czy oddawane do użytkowania obiekty budowlane są zgodne z przepisami i mogą być użytkowane w sposób bezpieczny i niezagrażający życiu i zdrowiu użytkowników. Zwolnienia z ciążącej na inwestorze w myśl tych przepisów powinności w żaden sposób nie można również wyprowadzać - na co jednak wskazuje zaskarżony wyrok - z faktu, że dokonane w takich warunkach zgłoszenie lub złożony wniosek o pozwolenie na użytkowanie byłyby nieskuteczne, gdyż organ wydałby decyzję o sprzeciwie albo odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Oczywistym jest, że realizacja obiektu budowlanego w sposób istotnie odstępujący od warunków pozwolenia na budowę powoduje niedopuszczalność zaakceptowania przez organ nadzoru budowlanego możliwości przystąpienia do użytkowania takiego obiektu - zanim nie zostanie on doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Nie można jednak wywodzić z tego faktu wniosku, że dopuszczalne jest użytkowanie takiego obiektu, gdyż na inwestorze nie ciąży powinność zgłoszenia zakończenia budowy albo złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Skoro inwestor nie może "skutecznie" zawiadomić o zakończeniu budowy lub złożyć wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, gdyż obiekt nie został wybudowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i brak jest podstaw do akceptacji przystąpienia do jego użytkowania przez organ, to tym bardziej niedopuszczalne jest przystąpienie do jego użytkowania. Interpretacja, że inwestor może użytkować obiekt bez stosownej akceptacji ze strony organu, ponieważ takiej akceptacji i tak by nie uzyskał, jest interpretacją wypaczająca sens i cel omawianej instytucji.

Ponadto organ podkreślił, że powoływany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argument, że powinność dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie ciąży jedynie na inwestorze legalnie zrealizowanego obiektu, zaś pozostali inwestorzy są z tych obowiązków zwolnieni (ponieważ nie uzyskaliby zgody organu na przystąpienie do użytkowania) jest sprzeczny również z zasadami logiki i podstawowymi celami prawa budowlanego. Podobnie argumentując można twierdzić, że osoba zamierzająca wybudować obiekt budowlany w oparciu o projekt budowlany niezgodny np. z przepisami dot. warunków technicznych zwolniona jest z powinności uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ wystąpienie przez nią z takim wnioskiem będzie nieskuteczne. Skarżący organ zdaje sobie sprawę z istniejących w odniesieniu do powyższej kwestii rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych; wskazuje, że podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 19 listopada 2009r., w sprawie II OSK 1179/09 (odnoszącym się do instytucji zawiadomienia o zakończeniu budowy, ale zdaniem organu aktualnym również w odniesieniu do kwestii pozwolenia na budowę): "Zawiadomienie o zakończeniu budowy powinno przy tym mieć miejsce niezależnie od tego czy użytkowany obiekt powstał w sposób legalny, czy też w warunkach samowoli budowlanej. W tym pierwszym przypadku zgłoszenie zakończenia budowy będzie prawnie skuteczne w tym znaczeniu, że otworzy możliwość legalnego użytkowania objętego zgłoszeniem obiektu. W pozostałym przypadku (np. stwierdzenia samowoli budowlanej) zgłoszenie powinno spotkać się ze sprzeciwem właściwego organu i powinno stanowić podstawę do wszczęcia przez ten organ stosownego postępowania. To postępowanie przy tym może się toczyć obok (niezależnie) postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego".

Odnosząc się do kolejnego zarzutu niniejszej skargi kasacyjnej należy wskazać, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, że "wymierzenie kary określonej w przepisie art. 57 ust. 7 ustawy możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a inwestor - z naruszeniem swojego obowiązku - przystąpił do użytkowania legalnie zrealizowanego obiektu", co jednak "nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej lub, gdy realizacja obiektu nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu". W ocenie skarżącego organu dokonana przez Sąd I instancji interpretacja, polegająca na przyjęciu, że niedopuszczalne jest wymierzenie kary za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego inwestorowi, który wybudował obiekt z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę - jest jednak niezgodna z brzmieniem i celem powołanych przepisów prawa budowlanego i stanowi ich naruszenie.

Kasator wskazuje, że z faktu wybudowania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę - co jest wszak działaniem naruszającym prawo - wypływa szereg konsekwencji. Przede wszystkim w odniesieniu do powyższego obiektu budowlanego na organie nadzoru budowlanego ciąży powinność przeprowadzenia określonego postępowania w celu doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Konsekwencją natomiast dla inwestora jest to, że do momentu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nie może takiego obiektu użytkować - od złożonego przez niego zgłoszenia zostanie wniesiony sprzeciw, zaś wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spotka się z decyzją odmowną. Jeśli w wyniku postępowania naprawczego zostanie wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny (art. 51 ust. 4 ustawy), w decyzji tej nałożony zostanie dodatkowo obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55 pkt 2 ustawy - nawet jeśli obiekt budowlany podlegałby normalnie jedynie obowiązkowi zgłoszenia) i dopiero wówczas - przy założeniu oczywiście spełnienia wszystkich wymagań określonych przepisami art. 55-59g ustawy - inwestor będzie mógł uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu i przystąpić do jego użytkowania. Przed otrzymaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, użytkowanie obiektu jest niedopuszczalne. Sankcją zaś za przystąpienie do użytkowania wbrew obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest właśnie kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 ustaw. W ocenie skarżącego organu nie można zatem podzielić stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, że nie można wymierzyć kary za nielegalne użytkowanie inwestorowi, który dokonał istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, gdyż przystępując do użytkowania takiego obiektu bez akceptacji organu nie narusza on przepisu art. 54 ani 55 ustawy. W ocenie organu nie można z faktu, że inwestor obiektu wybudowanego z istotnymi odstępstwami będzie mógł "skutecznie" wystąpić o pozwolenie na użytkowanie dopiero po zakończeniu postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy i po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 4 ustawy, wyprowadzać wniosku, że przed wydaniem tejże decyzji niedopuszczalnym będzie wymierzenie mu kary za nielegalne użytkowanie, bowiem będzie on uprawniony do użytkowania obiektu. Przeciwnie - skoro inwestor przed zakończeniem postępowania naprawczego nie może "skutecznie" wystąpić o pozwolenie na użytkowanie (złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie nie byłoby skuteczne, gdyż zostałaby wydana decyzja odmowna), to tym bardziej nie można przystąpić do użytkowania takiego obiektu. To zaś, że będzie on mógł "skutecznie" wystąpić o pozwolenie na użytkowanie dopiero po zakończeniu postępowania naprawczego, jest konsekwencją dokonanego przez niego istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę.

Jak wynika z powyższego, brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestor z uwagi na dokonane przez siebie odstępstwa mógłby przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia powinności wynikających z art. 54 albo 55 ustawy - a w konsekwencji, że niedopuszczalne byłoby wymierzenie mu kary z art. 57 ust. 7 ustawy. Jak wskazuje orzecznictwo, "Nie może natomiast mieć miejsca sytuacja w której mimo stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (brak zawiadomienia o zakończeniu budowy), organ administracji publicznej nie wymierza kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy z tego tylko powodu, że np. obiekt budowlany wzniesiony został niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na jego budowę. Do odstąpienia w tego rodzaju sytuacjach od obowiązku wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego brak jest podstaw prawnych. Stanowisko przyjęte w tej kwestii w zaskarżonym wyroku jest równoznaczne z wprowadzeniem nieprzewidzianej przez prawo, negatywnej przesłanki wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego." (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2009r., II OSK 1179/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 września 2010r., IV SA/Po 227/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 kwietnia 2010r., II SA/Wr 616/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 września 2010r., II SA/Kr 1064/10).

Przyjęcie poglądu prezentowanego przez WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku prowadzi w istocie do założenia, że celem ustawodawcy mogło być postawienie osoby zachowującej się w sposób niezgodny z prawem w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do osób, które zrealizowały inwestycję w sposób legalny. W takiej sytuacji "opłacalnym" byłoby budowanie obiektu budowlanego z odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę, jako że umożliwiałoby to przystąpienie do użytkowania bez konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie i bez ponoszenia kar za nielegalne użytkowanie (które są karami o znacznej wysokości), a jedyną konsekwencją takiego zachowania byłaby powinność przeprowadzenia postępowania naprawczego z art. 51 ustawy. Na nieakceptowalne skutki prezentowanej w zaskarżonym wyroku interpretacji wskazuje również przywołane już orzecznictwo. O tym, że przyjęta przez WSA w Krakowie interpretacja opisywanych przepisów prawa budowlanego jest błędna i stanowi ich naruszenie, świadczy również podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, z którego wynika, że przedmiotowa kara za nielegalne użytkowanie została nałożona przedwcześnie, bowiem w stosunku do obiektu nie została wydana decyzja, o jakiej mowa w art. 55 pkt 2 ustawy. Z poglądu tego zdaje się zatem wynikać, że zdaniem Sądu wymierzyć karę za nielegalne użytkowanie obiektu wybudowanego z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę można dopiero po wydaniu przez organ wskazanej w art. 55 pkt 2 ustawy decyzji z art. 51 ust. 4 ustawy (zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zobowiązującej inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie). Taka interpretacja powoduje jednak, że możliwość wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie byłaby w takich przypadkach iluzoryczna. Jeśli bowiem inwestor przystąpiłby do użytkowania obiektu budowlanego przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji z art. 51 ust. 4 ustawy (za które to przystąpienie do użytkowania zgodnie z zaskarżonym wyrokiem nie można wymierzyć kary za nielegalne użytkowanie), wówczas po wydaniu takiej decyzji brak byłoby możliwości wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie. Nie zostałaby bowiem wówczas spełniona wynikająca z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego przesłanka "przystąpienia" do użytkowania, a wymierzenie kary za użytkowanie już trwające jest niedopuszczalne. Jak wskazuje orzecznictwo, przez przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust 7 ustawy należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części; przystąpić zaś do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Ustawodawca nie przewidział kary pieniężnej za użytkowanie mające miejsce już po przystąpieniu do użytkowania, a jedynie za samo przystąpienie (wyrok NSA z dnia 10 października 2010r., II OSK 1494/09; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009r., II OSK 981/09). Art. 57 ust. 7 ustawy zawiera normę prawną skierowaną do organu nadzoru budowlanego, nakazującą temu organowi wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy organ ten stwierdzi "przystąpienie" przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy, a więc w sytuacji, gdy rozpoczyna on użytkowanie obiektu bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 ustawy), bądź bez zawiadomienia lub przed terminem do wniesienia sprzeciwu organu (a także wbrew sprzeciwowi - art. 54 ustawy). Z brzmienia art. 57 ust. 7 wynika zatem jednoznacznie, że sankcjonuje on konkretny czyn jakim jest nielegalne "przystąpienie" (rozpoczęcie) użytkowania obiektów.

Zdaniem organu skarżącego zaskarżony wyrok wydany został ponadto z uchybieniem przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się bowiem do pozostałych (poza zarzutem niedopuszczalności wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie w odniesieniu do obiektu wybudowanego z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwolenie na budowę) zarzutów podniesionych w skardze. Sąd wskazał, że pozostałe zarzuty podniesione w skardze włącznie z zarzutem przedawnienia obowiązku zapłaty kary za użytkowanie przedmiotowego budynku nie mają znaczenia. Zdaniem organu spowodowało to niezastosowanie przepisu art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a., czego z kolei skutkiem było niedokonanie przez Sąd I instancji wymaganej tym przepisem kontroli. Zaskarżony wyrok nie odniósł się do całokształtu podlegającej jego ocenie sprawy. Organ skarżący wskazuje ponadto, że jego zdaniem opisane powyżej naruszenie przepisów postępowania, zarzucane zaskarżonemu wyrokowi, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nierozpoznanie przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, uniemożliwia bowiem Sądowi kasacyjnemu dokonanie właściwej oceny zaskarżonego wyroku pod kątem wytkniętych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego naruszeń prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości prawem przewidzianej.

Strona uzasadniała, iż z postawionymi zarzutami kasacyjnymi nie sposób się zgodzić, obarczone są one bowiem błędami logicznymi w rozumowaniu. Organ wywiódł, iż skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazuje, że niemożliwe jest zastosowanie przepisu art. 57 ust. 7 ustawy w odniesieniu do inwestora, który nie dokonał zgłoszenia do użytkowania budynku wzniesionego z istotnymi odstępstwami od projektu, to znaczy, że inwestor taki może użytkować budynek bez zgłoszenia i pozostaje w tym bezkarny. Na takie ujęcie problemu przez organ wskazuje już samo sformułowanie pierwszego z zarzutów kasacyjnych, a nadto:

- wskazanie na str. 4 skargi kasacyjnej po zacytowanym w trzecim akapicie sformułowaniu Sądu, iż "nie ciąży na nim powinność zgłoszenia zakończenia budowy ani złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie oznacza to, że inwestor może przystąpić do użytkowania takiego obiektu.

- wskazanie na str. 5: "(...) inwestor uprawniony jest do przystąpienia do użytkowania takiego obiektu bez akceptacji ze strony właściwego organu (...) ",

Tymczasem wniosek, na który wskazuje organ nie został ani razu wyciągnięty przez WSA w Krakowie. Nigdzie w całej treści wyroku nie zostało postawione twierdzenie, iż może być użytkowany budynek nie zgłoszony do użytkowania. To jedynie organ II instancji wysnuł takie twierdzenie, przypisał je WSA i zaczął z nim polemizować. Na polemikę tą wskazują przykładowo następujące twierdzenia:

- wskazanie na str. 6: "Nie można jednak wywodzić z tego faktu wniosku, że dopuszczalne jest użytkowanie takiego obiektu, gdyż na inwestorze nie ciąży powinność zgłoszenia zakończenia budowy albo złożenia wniosku o pozwolenia na użytkowanie

- wskazanie na str. 8: "W ocenie MWINB nie można z faktu, że inwestor obiektu wybudowanego z istotnymi odstępstwami będzie mógł "skutecznie" wystąpić o pozwolenie na użytkowanie dopiero po zakończeniu postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ustawy i po wydaniu decyzji z art. 51 ust. 4 ustawy wyprowadzać wniosku, że przed wydaniem tejże decyzji niedopuszczalnym będzie wymierzenie mu kary za nielegalne użytkowanie, bowiem będzie uprawniony do użytkowania obiektu."

- wskazanie na str. 9: " Zwrócić należy uwagę, że przyjęcie poglądu prezentowanego przez WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku prowadzi w istocie do założenia, że celem ustawodawcy mogło być postawienie osoby zachowującej się w sposób niezgodny z prawem w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do osób, które zrealizowały inwestycję w sposób legalny".

Podkreślił m.in., iż organ II instancji dokonał więc nadinterpretacji znaczenia twierdzeń WSA, który wskazał jedynie, że w zaistniałym stanie faktycznym brak jest możliwości stosowania sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy. Na podstawie zaistniałego stanu faktycznego wyodrębnił pewien zakres okoliczności, których nie można podciągnąć pod hipotezę przepisu prawnego statuującego możliwość nałożenia kary. Organ II instancji założył natomiast błędnie, iż każdy przypadek niezrealizowania obowiązków opisanych w art. 54 i 55 ustawy skutkuje sankcją z art. 57 ust. 7, a ewentualne niezastosowanie tych przepisów będzie tworzeniem wyjątków nieprzewidzianych prawem. Tymczasem w przedmiotowym stanie faktycznym, zgodnie ze słusznym poglądem Sądu, brak jest w ogóle możliwości stosowania przepisów art. 54 i 55, bo nie dochodzi do sytuacji, w której należy brać pod uwagę regulacje tych przepisów. Co za tym idzie — nie otwiera się możliwość zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy. Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest więc stanem istniejącym wcześniej, niż dopuszczalne jest zastosowanie wskazywanych przez organ II instancji przepisów. Przypisanie więc przez MWINB w Krakowie zastosowania wskazanych przepisów jest błędne logicznie, ponieważ pomija badanie dopuszczalności subsumpcji określonego stanu prawnego pod normę prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

Przystępując w pierwszej kolejności do analizy zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić trzeba, po wnikliwej lekturze uzasadnienia Sądu I instancji, iż spełnia ono wszelkie wymogi stawiane przepisem art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i § 2pkt 2 p.p.s.a.. Sąd przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny, do którego odniósł obowiązujące, a mające zastosowanie w sprawie, przepisy prawa. Z należytą starannością wyjaśnił zasadność podjętego rozstrzygnięcia oraz podstawy faktyczne i prawne, które legły u jego podstaw. Nie znajduje uzasadnienia zarzut braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi, tym bardziej w kontekście uwzględnienia skargi i konkluzji Sądu, iż skoro skarżący nie mógł dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy wzniesionego obiektu, ani nie mógł skutecznie ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, to nie mógł naruszyć ani art. 55, ani art. 54 ustawy, co za tym zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy było w niniejszej sprawie przedwczesne. Przyjęcie takiego stanowiska w pełni uzasadnia wyjaśnienie Sądu pierwszej instancji, iż zarzuty skargi dotyczące chociażby przedawnienia obowiązku zapłaty nie mają wpływu na wynik sprawy. Skoro Sąd rozstrzygnął, iż nie było podstaw faktycznych i prawnych do wydania postanowienia o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania to niewątpliwie nie było podstaw do analizowania potencjalnego przedawnienia tej kary.

Przechodząc do kontroli zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji w kontekście sformułowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić trzeba, iż nie znajdują one uzasadnienia. Podzielając konkluzję Sądu pierwszej instancji, iż ustalenia organów administracji nie budzą zastrzeżeń przypomnieć pokrótce należy, iż K. K. na podstawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowo-składowego, decyzji Starosty B. z dnia 15 listopada 2002r., wybudował obiekt z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto z przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę wynikał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, natomiast jak na to wskazują niekwestionowane ustalenia faktyczne, inwestor samowolnie przystąpił do użytkowania obiektu bez uzyskania takiego aktu. Na podstawie tych ustaleń faktycznych organy administracji wywiodły, iż zaistniały przesłanki do zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy. Z takim stanowiskiem organów, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji nie sposób się zgodzić. Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 ustawy, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie zaś do art. 54 ustawy inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po skutecznym zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, zaś zgodnie z art. 55 ustawy w sytuacjach przewidzianych prawem po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Niemniej podzielić trzeba już gruntownie wypracowany pogląd sądów administracyjnych, iż w przypadku, gdy organ nadzoru budowlanego ustali, iż inwestor przystąpił do samowolnego użytkowania obiektu, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, to nie mógł zastosować sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy. Inwestor nie mógł bowiem dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mógł ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy, to nie mógł tym samym naruszyć ani art. 54 ustawy, ani art. 55 ustawy, a skoro tak, to w takim przypadku, na tym etapie postępowania brak podstaw do nałożenia na inwestora kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania (vide: orzeczenia NSA z dnia 18 listopada 2010r., w sprawie II OSK 1756/09; z dnia 30 czerwca 2010r., w sprawie II OSK 989/09; z dnia 25 kwietnia 2012r., w sprawie II OSK 230/11; z dnia 15 maja 2012r., w sprawie II OSK 343/11; z dnia 5 lutego 2013r., w sprawie II OSK 1847/11 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, iż realizacja wymagań wynikających z art. 54 i art. 55 ustawy jest skuteczne tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane legalne tj. zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę, a takim obiektem niewątpliwie nie jest obiekt budowlany zrealizowany przez inwestora K. K. W takim przypadku zasadnym jest uruchomienie postępowania zmierzającego do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, legalizacji, w tej bowiem sytuacji niecelowe jest wymierzenie kary, skoro ma ona na celu wymuszenie na inwestorze dopełnienie czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, a to jest niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w kierunku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem prowadzone jest w trybie art. 51 ustawy, co oznacza, że w odniesieniu do budynku strony nie można mówić o zakończeniu inwestycji w sensie techniczno-budowlanym.

W świetle powyższego nie budzi zastrzeżeń i nie uzasadnia zarzutów skargi kasacyjnej kontrolowane orzeczenie Sądu pierwszej instancji, który wskazując na wnikliwie ustalony stan faktyczny sprawy, nie kwestionowany przez strony, ani tym bardziej Sąd, przeprowadził prawidłową wykładnię przepisu art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i art. 55 ustawy. Nie znajduje również uzasadnienia wywód kasatora, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił, iż w sytuacji gdy inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę, może przystąpić do użytkowania takiego obiektu, gdyż nie ciąży na nim powinność dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wypowiedział się bowiem, iż realizacja wymagań określonych w art. 54 i art. 55 ustawy jest skuteczna tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane legalnie tj. zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę. Kasator dokonał nadinterpretacji wywodu Sądu pierwszej instancji, który stwierdził jedynie, iż w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym brak podstaw do zastosowania sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy, co nie oznacza, iż każdy przypadek niezrealizowania obowiązków opisanych w art. 54 i art. 55 ustawy skutkuje zastosowaniem sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy, co wynika z kasacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom prawa, dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem. Natomiast odmienny od oczekiwanego przez kasatora wynik tej kontroli nie daje podstaw, by twierdzić, że Sąd naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy, tym bardziej uwzględniając przywołane wcześniej jednolite stanowisko sądów administracyjnych w omawianej kwestii.

Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a..