Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 691/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 165  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156  par. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014r. sprawy ze skarg A. F. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. F. i M. S. kwoty po 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływana jako k.p.a.), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej powoływana jako u.p.z.p.) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną na terenie działki nr [...] w miejscowości O.

W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, z którego wynika, że:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wójt Gminy O. ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną na terenie działki nr [...] w miejscowości O.

Odwołanie od tej decyzji złożył A. F. wyrażając sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w szczególności na brak poprawnej analizy sąsiedztwa inwestycji.

Wójt Gminy O. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną na terenie działki nr [...] w miejscowości O. Odwołanie od tej decyzji złożył A. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył w szczególności, że wadliwie przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Wójt Gminy O. po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestorów decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną na terenie działki nr [...] w miejscowości O.

W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązującą linię zabudowy wyznaczono na podstawie zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym wnioskiem. Linia zabudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie jest równoległa do linii zabudowy innych budynków zlokalizowanych najbliżej terenu objętego wnioskiem, tj. budynków usytuowanych na działkach nr [...],[...] oraz drugiego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...]. Z uwagi na powyższe obowiązującą linię zabudowy wyznaczono jako prostą prostopadłą do granicy między działkami nr [...] i [...], przechodzącą przez jeden z narożników budynku na działce [...].

Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczonej jako do 50% przyjęto z uwzględnieniem utwardzeń powierzchni gruntu. W decyzji wyodrębniono wielkość powierzchni zabudowy budynku. Podczas analizy stwierdzono, że dla działek, na których występuje funkcja usługowa ([...] i [...]), wielkość powierzchni zabudowy budynków w stosunku do powierzchni działki wynosi odpowiednio 35% i 40%, natomiast dla działek, na których występuje funkcja mieszkaniowa oraz dla działki, na której występuje zabudowa zagrodowa, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest mniejsza. Zamierzeniem inwestycyjnym jest budowa budynku usługowego z częścią mieszkalną, dlatego zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 168, poz. 1588, dalej powoływane jako rozporządzenie wykonawcze) wyznaczono wielkość powierzchni zabudowy budynku w stosunku do powierzchni działki jako maksymalnie do 20%, która to wartość mieści się w przedziale występującym na obszarze analizowanym. Wartość powierzchni biologicznie czynnej wyznaczono jako nie mniejszą niż 50% powierzchni działki.

Załączniki graficzne do decyzji o warunkach zabudowy sporządzono na mapach posiadających oznaczenie potwierdzające fakt przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Organ uwzględnił w analizie zabudowane działki znajdujące się w analizowanym obszarze (nr [...] i [...]). Zgodnie z § 8 rozporządzenia wykonawczego, geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W związku z różnorodnością geometrii dachów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym dla projektowanej inwestycji wyznaczono zakresy.

Po dokonaniu oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., stwierdzono, że wniosek spełnia określone warunki.

Odwołanie od tej decyzji złożyli M. S. i A. F.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż działka, na której przewidziano projektowaną inwestycję, nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ podkreślił, że w sprawie została przeprowadzona analiza na podstawie rozporządzenia wykonawczego. Akta sprawy wskazują, że organ I instancji wyznaczył obszar poddany analizie zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia w minimalnej wymaganej odległości nie mniejszej niż trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem inwestora, posługując się mapą zgodną z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest wymagana mapa do celów projektowych, a wykorzystane mapy zasadnicze przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego czynią zadość wymogom ustawowym. Zauważono ponadto, że jedynie wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś sama analiza, która winna być traktowana jako dowód w sprawie (wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy - § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Organ I instancji zasadnie więc do decyzji załączył jedynie wyniki analizy. Z kolei warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy winny być zawarte w samej decyzji, nie zaś w załącznikach do decyzji, co słusznie uczynił organ I instancji.

SKO podniosło, że z materiału dowodowego wynika, iż organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą. Zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację występującej w sąsiedztwie funkcji usługowej i mieszkaniowej, ponadto wykazano, że istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych. Teren wnioskowany pod inwestycję posiada dostęp do drogi publicznej - ul. K. w uzgodnieniu z wydziałem Dróg Powiatowych Starostwa Powiatowego w B. Zapewnienia jednostek organizacyjnych potwierdzają, że sieć uzbrojenia terenu umożliwi podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej zgodnie z potrzebami inwestora. Obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Organ wyjaśnił, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. W rozpatrywanej sprawie w sąsiedztwie inwestycji występuje zarówno funkcja usługowa i mieszkaniowa, zatem zamierzenie budowlane stanowi kontynuację funkcji istniejącej wokół terenu inwestycji. W konsekwencji organ wskazał, że skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla inwestycji.

Następnie odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego uwzględnienia w analizie także działek dostępnych z innej drogi publicznej niż działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym SKO wyjaśniło, że działka sąsiednia to nie tylko taka, która ma bezpośrednią i fizyczną styczność choćby w jednym punkcie z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ wskazał też, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. W konsekwencji wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1.

Organ wyjaśnił również, że art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi o treści decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy określa: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez uprawnioną osobę, co czyni zadość wymogom zawartym w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie konieczne elementy, a projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 ustawy.

SKO wyjaśniło także, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych i w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony słusznych interesów osób trzecich. Rolą organu administracji w tym zakresie jest wyłącznie określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.), nie zaś przesądzanie o możliwości ich spełnienia. Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Organ podkreślił, że ww. warunki zostały określone w zaskarżonej decyzji. Ponadto inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje ogólną informację o możliwości realizacji określonego rodzaju inwestycji. Decyzja określająca warunki zabudowy rozstrzyga jedynie o możliwości realizacji określonego zamierzenia w istocie zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów szczególnych. Organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi jeszcze pozwolenia na realizację inwestycji.

Pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestor może wystąpić dla tego samego terenu z wnioskiem o wydanie wielu decyzji o warunkach zabudowy dla różnych inwestycji, zatem zarzut dotyczący uprzedniego wydania dla tej samej działki decyzji o warunkach zabudowy dla innej inwestycji jest, zdaniem organu, bezzasadny.

Organ odwoławczy podkreślił, że na etapie ustalania warunków zabudowy, organ nie ma kompetencji do przesądzenia, jaka precyzyjnie ma być odległość budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej, czy innych obiektów budowlanych znajdujących się już na działce inwestora. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę wypowie się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i rozstrzyga, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Organ zaznaczył również, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, zatem nie przesądza o przeznaczeniu nieruchomości, stąd zarzut dotyczący innego przeznaczenia w studium działek sąsiadujących z terenem inwestycji pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że decyzja taka winna m.in. określać warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej. Zgodnie zaś z § 2 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się w szczególności poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. W decyzji określono ilość miejsc parkingowych. Ustalenia zawarte w innych decyzjach nie dotyczą planowanej inwestycji.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu II instancji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli A. F. i M. S. powtarzając zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniach od decyzji organu I instancji.

Skarżący A. F. wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego akceptuje rażące błędy merytoryczne, które popełnił Wójt Gminy O. wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał, że:

- wielkość powierzchni zabudowy ustalono na maksymalnie 20% powierzchni, zatem biorąc pod uwagę pozostałe parametry planowanego budynku, powstanie budynek wielkości hipermarketu, który będzie rażąco odbiegał od zabudowy mieszkaniowej;

- ustalona wielkość powierzchni biologicznie czynnej jako minimum 50% powierzchni działki jest niemożliwa do spełnienia z uwagi na istniejący budynek mieszkalny jednorodzinny, gabaryty planowanego budynku i planowaną ilość miejsc parkingowych;

- do decyzji dołączono mapy, na których brak jest linii ograniczającej teren inwestycji pod budowę budynku usługowego w związku z faktem, że na działce nr [...] istnieje już budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie wolnostojącej, zatem znaczna część terenu działki jest już zabudowana i nie może być wykorzystana pod planowany budynek usługowy; zastosowane mapy nie mogą być wykorzystane do celów projektowych, co wynika ze znajdujących się na nich pieczątkach, nie posiadają też numerów ewidencyjnych;

- planowana inwestycja z uwagi na ilość miejsc parkingowych, wbrew temu co napisano w treści decyzji, negatywnie wpłynie na jakość powietrza, wody i gleby, a tłumaczenie, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie można rozstrzygać o wpływie inwestycji na środowisko, jest w ocenie skarżącego absurdalne;

- z decyzji zniknął załącznik - "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy" oraz analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, co uniemożliwia sprawdzenie poprawności decyzji;

- planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej, gdyż projektowana zabudowa nie jest zabudową mieszkaniowo-usługową, lecz budynkiem usługowym z częścią mieszkalną; w sąsiedztwie inwestycji zdecydowanie dominuje zabudowa mieszkaniowa;

- planowana powierzchnia zabudowy łącznie z parkingiem i istniejącym budynkiem będzie rażąco odbiegać od powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze;

- nie określono łącznej ilości miejsc parkingowych na działce nr [...];

- jednoczesne obowiązywanie dla tego samego terenu i tego samego inwestora dwóch całkiem różnych decyzji o warunkach zabudowy (z dnia [...] lutego 2013 r. [...] i z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...]) stanowi rażące naruszenie prawa, a ponadto uprzednie ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu zostało przemilczane w treści zaskarżonej decyzji;

- obliczenia, analizy i wnioski zawarte w decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2013 r. są błędne i bezwartościowe, gdyż oparte są na fałszywym założeniu, że teren działki nr [...] jest terenem całkowicie niezabudowanym;

- decyzja zawiera błędy gramatyczne, które czynią jej treść niezrozumiałą;

- planowana inwestycja nie spełnia warunków dotyczących nowej zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., mówiącym o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

- brak prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki nr [...]; obszar analizowany powinien być określony jedną liczbą, trzykrotną szerokością frontu działki, tymczasem organ wyznaczył obszar analizowany w granicach większych, niż to określono w rozporządzeniu wykonawczym, co spowodowało, że znalazły się w nim działki, których być nie powinno; obszar analizowany wyznaczono dowolnie;

- analizę graficzną sporządzono na nieaktualnej mapie zasadniczej, wobec czego taka analiza jest bezwartościowa, gdyż nie zawiera wszystkich aktualnych, określonych przepisami szczegółów terenowych dla obszaru, który jest przedmiotem zainteresowania inwestora; doprowadziło to do fałszywych wniosków, a ustalone warunki zabudowy są nierealne do zrealizowania;

- naruszono art. 52 pkt 2 lit. b u.p.z.p., poprzez brak konkretnych gabarytów projektowanego obiektu budowlanego, w szczególności - całkowity brak przedstawienia ich w formie graficznej (na mapie);

- organ odwoławczy nie ustosunkował się do wielu uwag zawartych w odwołaniu skarżącego od decyzji wydanej przez organ I instancji, co stanowi naruszenie prawa procesowego.

W konsekwencji skarżący A. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca M. S. wskazała, że zawarty w analizie stan faktyczny terenu jest niezgodny z rzeczywistością, ponieważ nie uwzględnia aktualnie prowadzonej budowy budynku mieszkalnego na wskazanej działce. Przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy budynku w stosunku do powierzchni działki do 20% powoduje znaczne przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym. Ponadto wyznaczona do 50% wartość powierzchni zabudowy wraz z utwardzeniami powierzchni gruntu przekracza maksymalny wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze. Powołane w treści decyzji organu I instancji działki o nr ewid. [...] i [...], jako dostępne z tej samej drogi publicznej, w rzeczywistości dostępne z tej drogi nie są. Są to bowiem działki położone przy ul. S. Z kolei działki o nr [...] i [...] znajdują się w strefie usług, a nie zabudowy mieszkaniowej, jak działka będąca przedmiotem decyzji. Ustalenia dotyczące geometrii dachu są niezgodne z zasadą analizy urbanistyczno-architektonicznej i ustalona powinna być geometria dachu dominująca w analizowanym obszarze.

W konsekwencji skarżąca podkreśliła, że proponowana nowa zabudowa godzi w zastany stan rzeczy, ponieważ odbiega od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, a także od form architektonicznych budynków zrealizowanych na analizowanym obszarze.

W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie wniesionych skarg.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 29 stycznia 2014 r., Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływana jako p.p.s.a.) postanowił połączyć sprawy z w/w skarg o sygn. akt II SA/Bd 691/13 i II SA/Bd 713/13 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je pod sygn. akt II SA/Bd 691/13.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w piśmie procesowym, jak również stwierdzić nieważność, mimo że skarżący wnosił o uchylenie. Jedynym ograniczeniem są granice danej sprawy (tak słusznie np. wyrok NSA z dnia 18.09.2007 r., I FSK 1206/06, LEX nr 385407). W myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na decyzję lub postanowienie i stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

W niniejszej sprawie zaskarżeniu do sądu administracyjnego poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2013 r., który ustalił warunki zabudowy na rzecz M. M. F.-J. i T. J. dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną na terenie działki nr [...] w miejscowości O. Podkreślić jednak należy, że już wcześniej, bo decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] Wójt Gminy O. po rozpatrzeniu wniosku M. M. F.-J. i T. J. ustalił warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną na terenie działki nr [...] w miejscowości O. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. S. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przekazało w/w odwołanie organowi I instancji, równocześnie stwierdzając, że w przypadku uznania, iż powyższe odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie prosi o podjęcie stosownej decyzji we własnym zakresie i powiadomienie o tym. W odpowiedzi na powyższe pismo Wójt Gminy O. pismem z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdził, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie i poinformował organ II instancji, iż akta sprawy zostały zarejestrowane pod nowym numerem i zostały przekazane uprawnionej osobie celem sporządzenia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Okoliczności te zostały zupełnie pominięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji są dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Zostały one bowiem wydane w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. w/w decyzją Wójta Gminy O. z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], przy czym organ nie zastosował art. 132 § 2 k.p.a. w zw. z art. 132 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi: "§ 1. Jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. § 2. Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania."

Decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, jest zatem dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez naruszenie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Zgodnie z cyt. przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, zasadnicze znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. "Istotnym jest, że, aby zaistniała tożsamość sprawy, konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego" (por. wyrok NSA z dnia 9.06.2010 r., sygn. akt II OSK 931/09). Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Bezspornym w sprawie jest, że w postępowaniu prowadzonym na wniosek M. M. F.-J. i T. J. wnoszących o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku usługowego z częścią mieszkalną na terenie działki nr [...] w miejscowości O. Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. działki. Następnie ponownie rozpatrując sprawę organ ten dokonał tożsamego rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r., a organ odwoławczy utrzymał ten akt w mocy w decyzji będącej przedmiotem niniejszej skargi. Pomimo zatem istnienia w obrocie prawnym decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy organ I instancji po raz kolejny wszczął postępowanie, a następnie po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 15.11.2007 r. sygn. akt II OSK 1508/06, LEX nr 438625, podmiot, któremu wydano już decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu, jest także uprawniony do ponownego ubiegania się o wydanie decyzji w odniesieniu do tego samego terenu, jednakże w sprawie innej budowy. Wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji stanowiłoby bowiem podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wydając kolejny raz decyzję merytoryczną w przedmiotowej sprawie rozpoznano sprawę rozstrzygniętą już uprzednio inną decyzją, naruszając tym samym powagę rzeczy osądzonej i wyczerpując w ten sposób znamiona określone w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligowało to Sąd to stwierdzenia nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy orzeczono, że decyzja nie podlega wykonaniu.

O kosztach obejmujących wpisy od skarg w kwocie po [...] zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Na koniec wskazać trzeba, że z istoty kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika, iż stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną potrzebę dokonania przez sąd merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniesionej przez stronę skardze (tak słusznie np. wyrok NSA z dnia 15.09.2011 r., II GSK 777/10, LEX nr 966211). Tym niemniej ponownie rozpoznając sprawę rozpoznając sprawę organy niewątpliwie powinny wziąć pod uwagę to, że na przedmiotowej działce znajduje się już budynek mieszkalny, który musi być uwzględniony przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a ponadto dokładnie wyjaśnić, w jaki sposób ustalono obszar analizowany, ponieważ wbrew twierdzeniom organów z akt sprawy nie wynika, aby został on wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.