Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1852/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013r. sprawy ze skargi B. J. i S. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wypełnienia luksferami otworów okiennych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. J. i S. J. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez B. J. i S. J. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z [...] stycznia 2012 r. nr [...].

Ostatnią z wymienionych decyzji organ powiatowy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2012 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budynku zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w M., w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nałożył na M. S. obowiązek wypełnienia luksferami otworów okiennych ściany budynku usytuowanej w odległości ok. 3 m od strony granicy z działką budowlaną przy ul. [...] – w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu orzeczenia organ powiatowy wskazał, że decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2004 r. stwierdzono nieważność ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta M. nr [...] z [...] maja 1980 r. zezwalającej S. i M. S. na budowę warsztatu - wyroby z tworzyw sztucznych na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w M. Stąd też, jak podniósł, w sprawie nie znajdował zastosowania art. 48 Prawa budowlanego dotyczący samowoli budowlanej. Inwestycję zrealizowano bowiem, jak zaznaczył, na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Dalej organ wskazał, iż ze sporządzonej ekspertyzy technicznej (z inwentaryzacją budowlaną) wynika, że istnieje możliwość zachowania ww. budynku do eksploatacji, w charakterze budynku gospodarczego, po uprzednim wykonaniu określonych robót budowlanych. Okna w ścianie budynku usytuowanej 3 m od granicy z działką budowlaną naruszają przepis § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wypełnienie otworów okiennych w tej ścianie luksferami doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa. Powyższe uzasadnia zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Następnie, organ podniósł (powołując się na wyjaśnienia pełnomocnika właściciela oraz wyniki oględzin budynku mających miejsce 4 sierpnia 2006 r., 8 lipca 2009 r. i 1 grudnia 2011 r., a także na inwentaryzację obiektu z 26 lutego 2007 r.), że przedmiotowy budynek jest budynkiem gospodarczym. Nie jest w nim prowadzona żadna działalność warsztatowa. Nie stwierdzono także mieszkalnego charakteru tego obiektu – nikt w nim nie zamieszkuje. Przedmiotowy budynek służy na potrzeby pomocnicze dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przystosowany jest do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych, do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego. Jednocześnie organ podkreślił, iż zgodnie z definicjami prawnymi budynku gospodarczego i budynku mieszkalnego obydwa wymienione budynki są skazane na wzajemną korelację. Z powyższej przyczyny trudna jest do uchwycenia ewentualna zmiana sposobu użytkowania budynku, o której mowa w art. 71 pkt 1 Prawa budowlanego (w obydwu wymienionych budynkach warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń są zbliżone). Organ stwierdził też, że wybudowany budynek w pełni odpowiada wymogom technicznym określonym w przepisach dotyczących budynków gospodarczych. Wskazał również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z [...] października 1998 r.), dopuszcza na ww. działce sytuowanie jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku towarzyszącego.

Od powyższego rozstrzygnięcia B. i S. J. wnieśli odwołanie żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Formułując takie żądanie zarzucili nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a przez to naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej w M. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] czerwca 1998 r. oraz § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1082/08 oraz z 9 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1268/10, które to zapadły w toku niniejszego postępowania, odwołujący się wskazali, że nie wykonano wytycznych zawartych w tych wyrokach, albowiem nie wyjaśniono, jakie jest prawdziwe przeznaczenie obiektu objętego postępowaniem. W kwestii tej wzięto pod uwagę tylko wyjaśnienia byłego i obecnego właściciela budynku, a więc stron zainteresowanych uznaniem, że budynek ma charakter gospodarczy. Odwołujący się zwrócili uwagę także na to, że budynek jest typowym przykładem budynku warsztatowego służącego do zawodowego wykonywania działalności gospodarczej. Świadczą o tym jego parametry, w tym powierzchnia zabudowy wynosząca 140 m². Budynek ten przylega do innych budynków warsztatowych na tej nieruchomości, które również nielegalnie zostały wzniesione tworząc cały kompleks budynków niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej.

W toku postępowania odwoławczego, zainicjowanego wskazanym odwołaniem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2012 r., wydanym w trybie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych ustalających w sposób niebudzący wątpliwości sposób użytkowania budynku usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w M. Przy piśmie z 8 maja 2012 r. organ powiatowy przekazał do organu odwoławczego dodatkowy materiał dowodowy, tj. protokół oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną.

Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podziela stanowisko organu powiatowego, iż przedmiotowy budynek należy zakwalifikować jako budynek gospodarczy. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy wskazuje na brak prowadzenia w nim działalności gospodarczej. Budynek pełni funkcję pomocniczą wobec istniejącego na działce budynku mieszkalnego. Analiza materiału dowodowego nie wykazała, aby w budynku prowadzona była działalność warsztatowa. W trakcie postępowania uzupełniającego pełnomocnik właściciela budynku zeznał, iż jest to i będzie w dalszym ciągu budynek gospodarczy, gdyż warsztat przestał istnieć w latach 1999-2000 r. Nie jest prowadzona w nim żadna działalność warsztatowa i gospodarcza. Budynek służy na potrzeby pomocnicze dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Czynności wyjaśniające przeprowadzone po wydaniu przez WSA w Warszawie wyroku z 9 marca 2011 r. również potwierdziły powyższe ustalenia. Gospodarczy charakter przedmiotowego budynku wynika także jednoznacznie z inwentaryzacji budowlanej sporządzonej przez arch. M. G. w dniu [...] lutego 2007 r. Ponadto, gospodarczy charakter przedmiotowego budynku potwierdziły ponowne oględziny budynku przeprowadzone w dniu 30 kwietnia 2012 r. W trakcie kontroli ustalono, że przedmiotowy budynek nie pełni funkcji mieszkalnej. W protokole oględzin organ powiatowy wskazał, że sposób usytuowania budynku zgodny z przedstawioną inwentaryzację budowlaną wskazuje, iż pełni on funkcję pomocniczą w odniesieniu do istniejącego na działce budynku mieszkalnego. Nie stwierdzono, aby w budynku zamieszkiwali domownicy. Są w nim przechowywane m. in. stare meble, które mogą znaleźć wykorzystanie dla potrzeb budynku mieszkalnego, nie ma łóżek, nie występują też inne ślady zamieszkiwania. Wyposażenie budynku oraz jego układ funkcjonalny odpowiada definicji budynku gospodarczego.

Organ odwoławczy wskazał też, że przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie decyzji ostatecznej Naczelnika Miasta M. z [...] maja 1980 r. zezwalającej S. i M. S. na budowę warsztatu. Decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 2004 r. stwierdzono nieważność wymienionego pozwolenia na budowę. W takim przypadku nie ma zastosowania przepis art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże ze względu na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, należało przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego (w stosunku do przedmiotowego obiektu), w ramach którego organ nadzoru jest zobowiązany zbadać inwestycję pod kątem przepisów szczególnych, w tym przepisów techniczno-budowlanych i przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Organ odwoławczy stwierdził też, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] czerwca 1998 r. dopuszcza na ww. działce sytuowanie jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku towarzyszącego. Z uwagi na sposób użytkowania przedmiotowego obiektu nie można twierdzić, że narusza on zapisy ww. planu. Niemniej jednak usytuowanie obiektu ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nieruchomości sąsiedniej narusza przepisy techniczno-budowlane. W świetle powyższego PINB w Powiecie G. zobowiązał inwestora do wypełnienia luksferami otworów okiennych. Organ odwoławczy powołał się przy tym na przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Na koniec organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję w dniu [...] stycznia 2012 r., zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 9 marca 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1268/10, którym był związany i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, których brak był przyczyną uchylenia poprzednich rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r., skarżący – B. i S. J. zarzucili:

-naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie całości sprawy od początku,

-nie wyjaśnienie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie, dających prawo do podjęcia tej decyzji,

-naruszenie prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w konsekwencji nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie,

-naruszenie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

-naruszenie ich interesu prawnego poprzez narażenie zdrowia i uniemożliwienie korzystania w sposób normalny z nieruchomości stanowiącej ich własność (sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną).

Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócili uwagę m. in. na to, że organ II instancji ograniczył swoje działanie w sprawie do zlecenia organowi powiatowemu przeprowadzenia dodatkowego postępowania i nawet w najmniejszym stopniu nie zbadał i nie zweryfikował ustaleń organu I instancji, przyjmując je za prawidłowe. Tym też, zdaniem skarżących, organ ten naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Podnieśli też, że ustalając sposób użytkowania budynku przedmiotowego w sprawie, należało uwzględnić jego parametry, w tym powierzchnię zabudowy.

Podnieśli nadto, że na działce objętej postępowaniem znajduje się cały kompleks budynków, których istnienie i charakter nie może być rozpatrywane oddzielnie w kontekście zapisów planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta M. z dnia [...] czerwca 1998 r. Zgodnie bowiem z tym planem działka, na której znajduje się sporny budynek, zlokalizowana jest w strefie II z maksymalnym wskaźnikiem zabudowy wynoszącym 15% powierzchni. Łączna powierzchnia zabudowy wynosi na tej nieruchomości min. 25% i z pewnością przekracza 15%. Powyższe nie zostało w ogóle rozważone przez organ wojewódzki.

Skarżący stwierdzili dalej, że nawet przy pominięciu kwestii związanej z wielkością budynku, nie można przyjąć, iż organ wojewódzki wyjaśnił charakter spornej zabudowy. Oparł się na inwentaryzacji wykonanej w 2007 r., a więc nieaktualnej. Oparł się także na protokole z oględzin z 30 kwietnia 2012 r., jednakże z protokołu tego wynika jedynie tyle, że budynek w każdej chwili może zmienić swoje przeznaczenie i może równie dobrze być budynkiem warsztatowy, jak i mieszkalnym.

Skarżący wskazali w końcu na to, że organ powiatowy przywołał błędny przepis warunków technicznych. Przywołany przepis ze względu na szerokość działki wynoszącą około 35 m, nie mógł mieć w sprawie zastosowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

-Przypomnieć na wstępie należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Oba te orzeczenia wydane zostały na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego i dotyczyły budynku zrealizowanego na działce przy ul. [...] w M. Budynek ten wykonany został na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Jak wynika bowiem z akt, Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2004 r. stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Naczelnika Miasta M. nr [...] z [...] maja 1980 r. zezwalającej S. i M. S. na budowę warsztatu wyrobów z tworzyw sztucznych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w M. W tym samym trybie nadzwyczajnym doszło do usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie wskazanego obiektu. Stąd też, w stosunku do ww. obiektu, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie naprawcze, przewidziane w art. 50-51 Prawa budowlanego, o czym zawiadomił strony pismem z 18 lipca 2006 r.

W toku trwającego kilka lat postępowania administracyjnego zapadło kilka orzeczeń organów nadzoru budowlanego obu instancji oraz dwa prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (uwzględniające skargi), wiążące tak organy orzekające w sprawie, jak i Sąd kontrolujący obecnie zaskarżoną decyzję (na zasadzie art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W konsekwencji, po dokonaniu analizy sprawy, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż wskazania co do dalszego postępowania, tj. wytyczne zawarte we wcześniejszych wyrokach Sądu zapadłych w tej sprawie (w tym zwłaszcza w wyroku z 2 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1082/08), nie zostały przez organy obu instancji w całości uwzględnione. Skutkowało to, zdaniem Sądu, błędną bo niewyczerpującą oceną sprawy i co najmniej przedwczesnym zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w tym z powodów przedstawionych w skardze (a związanych z analizą dokonaną w kontekście ustaleń planu miejscowego).

-Rozwijając powyższe dostrzec należy, iż decyzją z [...] stycznia 2012 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją organu wojewódzkiego z [...] maja 2012 r. (będącą przedmiotem skargi), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na M. S. obowiązek wypełnienia luksferami otworów okiennych ściany przedmiotowego w sprawie budynku, usytuowanej w odległości około 3 m od strony granicy z działką budowlaną (położoną przy ul. [...] i stanowiącą własność skarżących), w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ powiatowy, orzekając w ten sposób wziął pod uwagę usytuowanie obiektu ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż dopuszczalna w warunkach technicznych. Wziął też pod uwagę sposób użytkowania przedmiotowego obiektu, wskazując, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że budynek ten nie jest wykorzystywany ani na cele mieszkalne, ani na cele warsztatowe – związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Analiza sposobu użytkowania budynku była niezbędna, z uwagi na obowiązujący na tym terenie plan miejscowy, dopuszczający sytuowanie jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku towarzyszącego. W takim też zakresie w sprawie wypowiedział się organ II instancji. Przyjął za organem I instancji (i po uzupełnieniu postępowania w trybie art. 136 k.p.a.), iż funkcja gospodarcza jaką budynek obecnie pełni, jest dopuszczalna w obowiązującym planie (i w tej materii plan nie stoi na przeszkodzie legalizacji tego obiektu). Przyjął również, że z uwagi na sposób usytuowania obiektu (ścianą z otworami) względem granicy z sąsiednią działką, konieczne jest nałożenie obowiązku w oparciu o ww. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w sposób powyżej opisany).

Sąd ocenę organów w ww. zakresie podziela. Materiał dowodowy, wyczerpująco zgromadzony (zwłaszcza w kwestii odnoszącej się do przeznaczenia obiektu), pozwalał na dokonanie takich ustaleń.

Przede wszystkim bezspornym jest, iż przedmiotowy budynek znajduje się w odległości ok. 3 m od działki należącej do skarżących. Przepisy § 12 warunków technicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w sprawie) nie pozwalają na takie usytuowanie obiektu, który to zwrócony jest ścianą z otworami okiennymi pozostającą w odległości mniejszej niż 4 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Stąd też nałożenie obowiązku mającego tę nieprawidłowość zlikwidować, należy uznać za prawidłowe. Wprawdzie zgodzić się trzeba ze skarżącymi, iż organ I instancji wadliwie w tym kontekście przytoczył przepis § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, bo przepis ten w żaden sposób nie przystaje do stan faktycznego sprawy. Niemniej ta nieprawidłowość nie miała w tym przypadku istotnego znaczenia. Przedmiotowy obiekt, zgodnie z § 12 ust. 1 warunków technicznych, winien znajdować się w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną z uwagi na to, że posiada w ścianie zwróconej w stronę tej granicy otwory okienne. Skoro odległość ta nie została zachowana, to konieczne jest nałożenie obowiązku i doprowadzenie (w celu legalizacji obiektu), do likwidacji wskazanych otworów okiennych, a przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlane bezspornie to umożliwia.

Nadto, za prawidłową należy uznać tę ocenę organów, która dotyczy sposobu użytkowania obiektu, tj. funkcji jaką obiekt obecnie pełni. Ocena sprawy w tym zakresie jest istotna z uwagi (jak już to zostało powyżej zaznaczone) na zapisy obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta M. z dnia [...] czerwca 1998 r., który dopuszcza usytuowanie na nieruchomości (objętej niniejszym postępowaniem) jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku towarzyszącego – garażu, altany, budynku gospodarczego, nawiązującego architektonicznie do charakteru otoczenia. Na działce przy ul. [...] znajduje się budynek mieszkalny, a budynek objęty niniejszym postępowaniem (wybudowany jako warsztat) jest kolejnym, usytuowanym na tej nieruchomości. Stąd też ważne były ustalenia ww. kwestii. W ocenie Sądu, zgromadzony w tym kontekście materiał dowodowy w sposób wystarczający wykazał, że budynek -w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie- ani nie jest związany z działalnością gospodarczą (tj. nie jest wykorzystywany na ten cel), ani też nie pełni funkcji mieszkalnej. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, pozwalającego na bezsporne ustalenie sposobu użytkowania budynku, nakazał w swoich wytycznych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 9 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1268/10 (zapadłym w niniejszej sprawie). Stosując się do tych zaleceń, organ powiatowy przeprowadził oględziny obiektu w dniu 1 grudnia 2011 r., a następnie (na zlecenie organu odwoławczego) w dniu 30 kwietnia 2012 r. (te ostatnie - w trybie art. 136 k.p.a.). Z obu protokołów oględzin -i załączonej do nich dokumentacji fotograficznej- wynika, że budynek jest wykorzystywany jedynie jako budynek pomocniczy, służący do przechowywania różnego rodzaju rzeczy. Nie jest w nim prowadzona działalność gospodarcza (warsztatowa), nie jest też przez nikogo zamieszkiwany. Tym samym, zdaniem Sądu, należy podzielić ocenę organów przedstawioną w sprawie, iż przedmiotowy obiekt w chwili obecnej (tj. w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego) z uwagi na funkcję jaką pełni, nie narusza ustaleń planu. Zaznaczyć przy tym trzeba, ze względu na treść skargi, iż sama wielkość obiektu jeszcze nie świadczy o tym, iż obiekt ten jest budynkiem warsztatowym i wykorzystywany jest na działalność gospodarczą.

Reasumując, ocena dokonana w sprawie w kontekście § 12 warunków technicznych, jak i tych ustaleń planu miejscowego, które określają dopuszczalną funkcję obiektu, jest prawidłowa.

Niemniej nie jest to ocena wystarczająca dla prawidłowego załatwienia sprawy w trybie przewidzianym w art. 51 Prawa budowlanego.

-Zdaniem Sądu, w sprawie zabrakło szerszej analizy stanu faktycznego, z uwzględnieniem szeroko rozumianych przepisów prawa budowlanego, i rozważenia w efekcie, czy inwestycja nadaje się do legalizacji, i czy samo nakazanie likwidacji otworów okiennych w jednej ze ścian budynku oraz ustalenie, że budynek ten pełni funkcję pomocniczą w stosunku do istniejącego na działce budynku mieszkalnego, pozwoli na doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1082/08 (uchylający kontrolowane wówczas decyzje organów nadzoru budowlanego załatwiające niniejszą sprawę w istocie w ten sam sposób, jak na obecnym etapie). W wyroku tym Sąd wskazał z jednej strony na to, że zasadnie wszczęto postępowanie legalizacyjne, zasadnie jest ono prowadzone w oparciu o Prawo budowlane z 1994 r. i w trybie art. 50-51 tej ustawy oraz, zasadnie stwierdzono, że usytuowanie budynku -ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej- jest niezgodne z § 12 warunków technicznych. Z drugiej strony Sąd wskazał, że w sprawie nie można było ograniczyć się tylko do kwestii wynikającej z ww. przepisu warunków technicznych, bo rzeczą organu w tym postępowaniu było zbadanie zgodności wykonanych robót z przepisami prawa w szerszym znaczeniu. Sąd wskazał jednocześnie, że w sprawie należało kierować się przepisami w ich wersji na datę orzekania, i ustalić w oparciu o te przepisy, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego. Sąd wskazał przy tym, iż w sprawie należało wziąć pod uwagę także plan miejscowy i ustalić sposób użytkowania budynku, z uwagi na obowiązujące w planie w tym zakresie ograniczenia.

Przytoczone uwagi Sądu są nadal aktualne. Stan sprawy i obowiązujące przepisy, nie spowodowały bowiem, aby straciły na swej aktualności. Zatem, podkreślić należy, iż z przytoczonego wyroku Sądu jednoznacznie wynika, że prowadząc postępowanie naprawcze przewidziane w art. 51 Prawa budowlanego, rzeczą organu jest ustalenie z uwzględnieniem przepisów prawa w szerokim znaczeniu, czy budynek nadaje się i ewentualnie, pod jakimi warunkami do zalegalizowania. Oceny w tym zakresie należało dokonać z uwzględnieniem m. in. prawa miejscowego, tj. aktualnie obowiązującego na tym terenie planu miejscowego. W tym też kontekście Sąd w ww. wyroku wskazał na brak ustaleń co do funkcji obiektu, ale to nie oznacza, iż tylko do tego powinna sprowadzać się ocena organu co do zgodności inwestycji z planem. W tym samym wyroku Sąd wskazał bowiem na to, że nie wyjaśniono w sprawie, czy doszło do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem organu powiatowego z [...] września 2006 r. Postanowieniem tym organ powiatowy, na mocy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązał B. S. do sporządzenia i dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót, która (jak zaznaczył) winna zawierać ustalenia dotyczące zgodności wykonanych robót z przepisami prawa, w tym przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Sąd dostrzegł tym samym, iż żadnej analizy w tej materii, związanej z przepisami zagospodarowania przestrzennego, w sprawie nie dokonano. To zaś winno skłonić organy do uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie, a tego pomimo trwającego już kilka lat postępowania nie uczyniono. Jest to o tyle istotne, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] czerwca 1998 r. (opublikowanego w Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...], z [...] października 1998 r.) wynika, iż przedmiotowy budynek znajduje się na terenie, na którym plan przewiduje nie tylko ograniczenia co do ilości i funkcji budynków, ale też ustala m. in. maksymalny wskaźnik zabudowy wynoszący 15% powierzchni działki. Zdaniem skarżących wskaźnik ten nie jest zachowany, jest przekroczony o co najmniej 10%.

Sprawa w takim zakresie (jak i w innym, związanym z ustaleniami planu) zupełnie nie była analizowana, co -w ocenie Sądu- stanowi o naruszeniu przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a także art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W kontekście ostatnio wymienionych przepisów stwierdzić należy, iż organy orzekające nie zastosowały się do wszystkich wskazówek i wytycznych, tj. tych podniesionych w ww. wyroku Sądu z 2 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1082/08 (a dotyczących sposobu procedowania w trybie przewidzianym w art. 51 Prawa budowlanego). Umknęło im w efekcie, iż postępowanie przewidziane w art. 51 Prawa budowlanego ma doprowadzić do zalegalizowania obiektu, a więc do takiego stanu, w którym będzie on zgodny z obowiązującymi przepisami, przepisami rozumianymi szeroko, w tym przepisami prawa miejscowego. W tym zaś celu konieczna była m. in. analiza ustaleń planu miejscowego. Przy czym, ocena w kontekście planu miejscowego winna dotyczyć wszystkich tych aspektów, na które wskazuje plan kształtując sposób zagospodarowania. Nie może więc ograniczać się jedynie do funkcji/przeznaczenia dopuszczalnego w planie dla działki, na które znajduje się sporna zabudowa.

-W konsekwencji, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca z [...] stycznia 2012 r. zapadły z istotnym naruszeniem ww. przepisów procesowych. Oba te rozstrzygnięcia nie zostały bowiem poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, niezbędnym dla prawidłowego zastosowania art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zabrakło w sprawie wyczerpującej oceny pod kątem zgodności inwestycji z przepisami prawa, a w konsekwencji bezspornego ustalenia, czy inwestycja nadaje się w ogóle do zalegalizowania (bo możliwe jest usunięcie kolizji z prawem wykonanych robót budowlanych).

Ocena dokonana przez organy orzekające w sprawie dotyczyła wyłącznie dwóch kwestii, a mianowicie problemu związanego z usytuowaniem budynku w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej zwróconego w stronę tej granicy ścianą z otworami okiennymi oraz problemu związanego ze sposobem użytkowania tego budynku. Innych aspektów sprawy nie dostrzeżono i nie poczyniono odpowiednich ustaleń faktycznych. W efekcie nie przeanalizowano wykonanych robót w kontekście pozostałych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w kontekście zapisu odnoszącego się do wskaźnika powierzchni zabudowy działki. Ustalenia faktyczne w tej materii mogą okazać się zaś kluczowe, albowiem (jeśli powyższy wskaźnik winien być uwzględniony w sprawie, bo żaden przepis planu, nie będzie stanowił inaczej), od ich rozważenia może zależeć możliwość legalizacji obiektu. Przy czym, Sąd podkreśla, iż ocena taka nie może mieć miejsca na podstawie wypisy z planu. Organ winien dysponować pełnym planem, w tym częścią ogólną i graficzną planu, bo dopiero zapoznanie się z pełnym planem pozwala na prawidłową jego interpretację i zastosowanie.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż użycie w sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego było co najmniej przedwczesne.

Orzekając ponownie, organ powiatowy winien uwzględnić poczynione uwagi Sądu i w sposób wyczerpujący, przy zastosowaniu reguł procesowych zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dokonać ustaleń faktycznych, niezbędnych dla określenia, czy sporny obiekt (i na jakich warunkach) nadaje się do legalizacji. Dopiero właściwe ustalenia faktyczne i prawne, te ostatnie oparte na obowiązujących przepisach prawa, w szerokim znaczeniu, pozwolą na prawidłowe zastosowanie przepisów art. 51 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy.