Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1344/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1 pkt 7 i ust. 3, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1393
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 352/15 w sprawie ze skargi Gminy Z. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia naturalnej przeszkody lotniczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 352/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Gminy Z., uchylił decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie nakazania usunięcia naturalnej przeszkody lotniczej.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Międzynarodowy Port Lotniczy im. [...] Sp. z o.o., na podstawie art. 82 pkt 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz.U. z 2013 r. poz. 1393, ze zm.), wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie usunięcia przeszkody lotniczej oznaczonej w dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...] ([...]) pod nr [...] ([...]), stanowiącej zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego, znajdującej się na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], której właścicielem jest Gmina Z. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził, że las położony w zasięgu powierzchni podejścia do progu [...], oznaczony w dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...] ([...]), jako przeszkoda lotnicza nr [...], znajdujący się na podanej wyżej działce gruntu, stanowi przeszkodę naturalną będącą zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego lotniska [...] ([...]) i nakazał właścicielowi tej działki usunięcie tej przeszkody. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku złożonego przez Gminę Z., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazując, że Gmina Z. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego pismem z dnia [...] maja 2014 r., które zostało odebrane w dniu [...] maja 2014 r. natomiast pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ wyznaczył Gminie termin 7 dni na zapoznanie się oraz wypowiedzenie w sprawie zebranego materiału dowodowego, w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Pismo w tej sprawie Gmina odebrała w dniu [...] czerwca 2014 r. Gmina została zatem poinformowana, zarówno o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Ponadto, w ocenie organu, bez względu na charakter oraz walory przyrodnicze występujące na danym terenie, drzewa przebijające wyznaczone powierzchnie ograniczające stanowią zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego i powinny zostać usunięte w zakresie, w jakim stanowią przeszkodę lotniczą, co wykazano w załączniku do decyzji. W opinii Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego interes społeczny przejawiający się w ochronie bezpieczeństwa ruchu lotniczego jest ważniejszy aniżeli interes strony, która dąży do ochrony terenów leśnych, bez względu na warunki ochrony przyrody. Usunięcie naturalnej przeszkody lotniczej stanowi działanie prewencyjne, które ma zmniejszyć skutki potencjalnych zdarzeń lotniczych. Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać obiekty budowlane oraz naturalne w otoczeniu lotniska (Dz.U. Nr 130, poz. 1192, ze zm.), przez przeszkody lotnicze, usytuowane w otoczeniu lotniska, rozumie się, z zastrzeżeniem § 4, sztuczne lub naturalne obiekty naziemne albo ich części lub skrajnie tras komunikacyjnych, o wysokościach przekraczających powierzchnie ograniczające. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przeszkoda lotnicza nr [...] ([...]), położona w zasięgu powierzchni podejścia do progu [...] lotniska [...] ([...]), stanowi naturalną przeszkodę lotniczą ze względu na fakt, że przekracza powierzchnie ograniczające wysokość zabudowy wyznaczone dla lotniska. W sentencji decyzji zostało użyte pojęcie lasu ponieważ przeszkoda lotnicza nr [...], która wykazana jest w dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...] ([...]), w części opisowej została scharakteryzowana jako las. Ponadto, operat pomiarowy wykonany przez uprawnione jednostki geodezyjne, stanowiący integralną część decyzji, w jednoznaczny sposób określa rodzaj przeszkody jako "las". W sentencji decyzji użyto zatem pojęcia "las", z zaznaczeniem, że jest to przeszkoda o nr [...], oznaczona w dokumentacji rejestracyjnej lotniska [...] ([...]). Wydanie przedmiotowej decyzji organ oparł na dokumentacji technicznej, która została przygotowana przez uprawnioną jednostkę geodezyjną. Operat pomiarowy, zarówno część opisowa jak i załączniki graficzne, jednoznacznie wskazują na przebijanie płaszczyzny ograniczającej przeszkody przez rozległą przeszkodę naturalną nr [...] ([...]) znajdującą się na działce [...]. Z tego względu zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez brak opracowania, inwentaryzacji drzew podlegających usunięciu, w tym brak dokładnego określeń, przebiegu granic wyznaczających zasięg przestrzenny prawa własności lub ustalenia granic prawnych nieruchomości, w zakresie których został nałożony obowiązek usunięcia drzew, organ uznał za niezasadny. Prezes Urzędu, opierając się na zebranym materiale dowodowym, w drodze decyzji administracyjnej nakazuje właścicielowi działki usunięcie przeszkody lotniczej (precyzyjnie wyznaczonej w operacie pomiarowym), jednak w żadnym z etapów postępowania nie określa granic prawnych nieruchomości. W przypadku dokumentacji technicznej, która może budzić wątpliwości co do kwestii położenia przeszkody na danej działce, wnioskodawca zostaje zobowiązany do precyzyjnego określenia położenia przeszkody, co może wiązać się ze wznowieniem granic, czy też postępowaniem rozgraniczeniowym, które prowadzone jest przez jednostki wykonawstwa geodezyjno-kartograficznego. Dokumentacja techniczna dotycząca przeszkody nr [...] w jednoznaczny sposób określa granicę obszarową przeszkody wraz ze wskazaniem działki, na której się znajduje.

Uwzględniając skargę Gminy Z. na omawiane decyzje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że art. 82 pkt 7 ustawy - Prawo lotnicze nie wskazuje adresata obowiązku usunięcia drzew, a jedynie stanowi podstawę do stwierdzenia, że określone obiekty naturalne stanowią przeszkodę lotniczą i wymagają usunięcia. Nie oznacza to jednak, że organ wydając taką decyzję zwolniony jest z obowiązku określenia adresata decyzji. Jednoznaczne wskazanie adresata obowiązku usunięcia drzew zostało zawarte w art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze, zgodnie z którym zabrania się sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze; obowiązek i koszt usunięcia tych drzew i krzewów obciąża właściciela lub inny podmiot władający nieruchomością. W ocenie Sądu przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji, w których drzewo lub skupisko drzew stało się przeszkodą lotniczą wskutek budowy lub rozbudowy lotniska. Trudno bowiem przerzucać dolegliwości związane z budową lotniska i jego funkcjonowaniem oraz zapewnieniem bezpieczeństwa w ruchu lotniczym, a także koszty z nimi związane na właściciela lub inny podmiot władający nieruchomością w otoczeniu lotniska wyłącznie z tego powodu, że określone obiekty stały się przeszkodą lotniczą w wyniku budowy lub rozbudowy lotniska. W takiej sytuacji to rzeczą zarządzającego lotniskiem jest nie tylko zgłaszanie ewentualnych przeszkód stanowiących ewentualne niebezpieczeństwo w ruchu lotniczym do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, ale także poniesienie wysiłku ich usunięcia, a w szczególności poniesienia kosztów tego usunięcia. Ratio legis art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze było przede wszystkim wprowadzenie ograniczenia w swobodnym zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się w otoczeniu lotniska w postaci sadzenia i uprawy drzew i krzewów na nieruchomościach znajdujących się w rejonach podejść do lądowania, mogących stanowić przeszkody lotnicze. Dopiero jednak naruszenie tego zakazu powoduje po stronie naruszającego (właściciela lub innego podmiotu władającego nieruchomością) odpowiedzialność w postaci obowiązku usunięcia tych drzew i krzewów i poniesienia kosztów wykonania obowiązku. W konsekwencji przepis art. 87 ust. 7 ustawy - Prawo lotnicze nie będzie miał zastosowania do przypadków, gdy drzewo lub skupisko drzew stało się przeszkodą lotniczą po wybudowaniu lub rozbudowie lotniska. W takim bowiem przypadku nie następuje naruszenie zakazu sadzenia i upraw drzew, a powstanie ewentualnej przeszkody lotniczej jest spowodowane samym faktem powstania lotniska. Z art. 87 ust. 3 i 4 ustawy - Prawo lotnicze wynika zaś, że obowiązek oznakowania i zgłoszenia przeszkód lotniczych obciąża posiadacza nieruchomości, na której taka przeszkoda się znajduje, jednakże w sytuacji, gdy obiekt budowlany lub obiekt naturalny stał się przeszkodą lotniczą w wyniku budowy lub rozbudowy lotniska, oznakowanie wykonuje się na koszt zarządzającego lotniskiem. Skoro ustawodawca przyjął odpowiedzialność zarządzającego lotniskiem w odniesieniu do poniesienia kosztów oznakowania obiektów, które stały się przeszkodą naturalną w wyniku budowy lub rozbudowy lotniska, to tym bardziej powinien przejąć odpowiedzialność za usunięcie tych przeszkód, które stanowią realne niebezpieczeństwo dla ruchu lotniczego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadą w sprawach o wydanie nakazu usunięcia obiektu naturalnego, stanowiącego przeszkodę lotniczą, powinno być dokładne ustalenie wieku tej przeszkody oraz daty powstania lotniska z uwzględnieniem przebudów (które mogą mieć wpływ na obszar, na którym potencjalnie mogą wystąpić przeszkody lotnicze). Zaskarżoną decyzję – zdaniem Sądu pierwszej instancji - wydano z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa. Organ nie przeprowadził bowiem żadnych ustaleń w podanym zakresie.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji uznał je za niezasadne. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 listopada 2015 r. wydanego w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do zarzutów Gminy Z., w dużej mierze pokrywających się z zarzutami nr 1, 2 i 3 skargi oraz wskazał, że w razie wątpliwości co do treści decyzji można skorzystać z możliwości jakie daje art. 113 § 2 kpa. Odnosząc się natomiast do czwartego z zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo lotnicze, do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją Prezesa Urzędu, o której mowa w ust. 1 pkt 7, z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko organu wskazujące na to, że interes społeczny przejawiający się w ochronie bezpieczeństwa ruchu lotniczego jest ważniejszy aniżeli interes strony, która dąży do ochrony terenów leśnych, bez względu na warunki ochrony przyrody.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 352/15, Gmina Z. zaskarżyła jego pkt I, w którym orzeczono o uchyleniu obu decyzji organu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wskazanego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 107 § 1 kpa, poprzez zaniechanie uwzględnienia przy orzekaniu zarzutu niewłaściwego sporządzenia sentencji orzeczenia organu administracji publicznej, polegającego na wydaniu tak naprawdę decyzji pierwszoinstancyjnje, zawierającej niedokładności w jej wyrzeczeniu, które zostało na dodatek sformułowane w ten sposób, że budzi wątpliwości interpretacyjne, wszak odesłanie w takim wypadku do opinii biegłego geodety prowadzi do konstatacji, iż sentencja aktu administracyjnego została zastąpiona wnioskami zawartymi w opinii, jakich interpretacja z kolei wymaga również z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej z zakresu geodezji, co przy uwzględnieniu naczelnych reguł postępowania administracyjnego godzi wprost w art. 8 kpa, stanowiącego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa poprzez pominięcie w procesie orzekania przez Sąd pierwszej instancji kwestii braku poczynienia przez Prezesa ULC-u ustaleń faktycznych dotyczących obszaru, który został objęty decyzją nakazującą usunięcie naturalnej przeszkody lotniczej, co świadczy o tym, że Sąd nie wziął w ogóle pod rozwagę przy rozpatrywaniu sprawy faktu, iż organ administracji publicznej wydając decyzję w sprawie usunięcia przeszkody lotniczej nie uwzględnił okoliczności istnienia na tym terenie użytku ekologicznego ustanowionego na mocy rozporządzenia nr [...] Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2001 r., co dowodzi również, iż decyzja została wydana przedwcześnie, tj. przed zniesieniem tej formy ochrony przyrody w sposób przepisany prawem, a więc prowadzi do naruszenia przepisów prawa zakazujących jakiejkolwiek ingerencji na tym obszarze predestynowanym przyrodniczo.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo lotnicze w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli legalności rozstrzygnięcia administracyjnego w oparciu o nieistniejące w dacie wydania obu decyzji przepisy, a to normę ustawy - Prawo lotnicze z ust. 3 ww. artykułu, która weszła w życie dopiero w dniu 8 września 2015 r. na mocy ustawy nowelizującej z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze, co doprowadziło w rezultacie Sąd do błędnego przekonania, jakoby Prezes ULC-u zwolniony był z obowiązku stosowania przepisów ustawy o ochronie przyrody przy wydawaniu decyzji nakazujących usunięcie naturalnej przeszkody lotniczej, co wiąże się z kolejnym z zarzutów kasacyjnych,

- art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo lotnicze (obowiązującego po dniu 8 września 2015 r.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, jakoby organ lotnictwa cywilnego przy prowadzeniu ponownego postępowania administracyjnego i wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazania usunięcia naturalnej przeszkody lotniczej nie był związany obowiązującym aktem normatywnym erekcyjnym, statuującym daną formę ochrony przyrody, która ustanawiana jest i obowiązuje na mocy aktu prawnego podustawowego, wydanego na podstawie ustawy o ochronie przyrody, co przy założeniu jej wyłączenia od stosowania w rzeczonym postępowaniu po dniu 8 września 2015 r. nie należy rozumieć rozszerzająco, jako wyłączenie również od stosowania aktów prawnych wydanych na jej osnowie, a z kolei będących podstawą do wprowadzania nakazów postępowania i zakazów na obszarze objętym ich ochroną obszarową tudzież gatunkową.

W skardze kasacyjnej zaskarżono także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydane na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. w przedmiocie oddalenia wniosku dowodowego skarżącej, dotyczącego dopuszczenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. wyciągu (podsumowania) z najnowszej ekspertyzy biegłych botaników i hydrologów, jaka określała wnioski w sprawie ochrony tego obszaru oraz dwóch kserokopii map potwierdzonych za zgodność przez urbanistę gminnego, obrazujących użytek ekologiczny "[...]", a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście tych okoliczności, co do których nie zostały w sprawie poczynione w ogóle żadne ustalenia faktyczne i wniesiono tym samym o jego uchylenie w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skład orzekający Sądu wypowiedział się co do zarzutów skargi Gminy Z., wskazując jednocześnie organowi lotnictwa cywilnego wiążące wytyczne przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które w żaden sposób nie odpowiadają treści zarzutów, z czym skarżąca nie może się zgodzić, dając temu wyraz w skardze kasacyjnej. Naruszenie art. 107 § 1 kpa polega na nieprecyzyjnym i niedokładnym wyrzeczeniu w decyzji o obowiązku usunięcia przeszkody lotniczej w ten sposób, że jego wykonanie wymaga nie tylko skorzystania z usług biegłego geodety w terenie, lecz przede wszystkim wyklucza poprawne odczytanie sentencji decyzji, z której tak naprawdę nie wynika wprost, w jakim zakresie właściciel nieruchomości powinien zrealizować nałożony nań obowiązek prawny. Zastąpienie sentencji aktu administracyjnego indywidualnego wnioskami zawartymi w opinii, jakich interpretacja wymaga również wiedzy specjalistycznej z zakresu geodezji, nie realizuje zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej. Nie spełnia również przesłanki prostości prowadzenia takiego postępowania, która polegać powinna na stosowaniu jak najłatwiejszych rozwiązań, dających możliwość prawidłowego jej wykonania przez potencjalnego właściciela. Prezentowane działanie organu stanowi także o pewnej odwróconej relacji w procesie dowodowym. To organ ocenia opinię biegłego jak każdy dowód w sprawie, a nie opiera na nim swoje rozstrzygnięcie, nieprzekładając tym samym wniosków z niej wynikających na treść sentencji decyzji, z której jasno i precyzyjnie powinien wynikać obowiązek prawny usunięcia przeszkody, który stanowi nie tylko ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności, lecz zwłaszcza w ekosystem podlegający ochronie prawnej na mocy odrębnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Aby prawidłowo wykonać decyzję właściciel działki zobowiązany jest dokonać oceny opinii biegłego pod kątem wyciągnięcia z niej wniosków zarówno co do określenia rzędnej wysokościowej terenu i przeszkody lotniczej, którą ona przebija oraz granic przestrzennych, w jakich powinna nastąpić wycinka drzew. Samo naruszenie prawa procesowego w tym układzie przenosi ciężar dookreślenia obowiązku na właściciela nieruchomości, który w ramach własnych możliwości na podstawie załączonej do decyzji opinii biegłego geodety dokonuje dopiero konkretyzacji własnego obowiązku w zakresie sentencji rozstrzygnięcia. Bez wnikliwej analizy norm procedury administracyjnej takie działanie organu administracji publicznej uznać trzeba za sprzeczne z zasadami formułowania wyrzeczeń w decyzji, jakie powinna cechować w takim wypadku łatwość ich interpretacji dla potencjalnego adresata. Nieporozumieniem jest zatem twierdzenie Sądu, jakoby w przedmiotowej sprawie mógł znaleźć zastosowanie art. 113 § 2 kpa, wszak przepis ten wprowadza instytucję z natury swej wyjątkową, która służy wykładni wydanego rozstrzygnięcia, a więc sprowadza się do czysto odtwórczego wyjaśnienia pewnych niejasności. Z zasady jednak art. 107 § 1 kpa przewiduje konstrukcję precyzyjnych rozstrzygnięć, które nie powinny budzić wątpliwości u stron postępowania. Dlatego też dla organu administracji publicznej kryterium, jakie powinno spełniać wyrzeczenie w samej decyzji, wyznacza powołany przepis. Instytucja wykładni orzeczeń stanowi zaś dodatkowy środek procesowy przysługujący stronie postępowania, która może z niego korzystać w przypadku występowania niejasności rozstrzygnięcia z przyczyn natury subiektywnej tudzież obiektywnej. Patrząc jednak na zakres stosowania tego instrumentu z całą pewnością przepis ten nie tworzy standardu dla organu administracji publicznej, który kreując rozstrzygnięcie raczej powinien opierać się na przesłankach wyrażonych w art. 107 § 1 kpa, z których bezsprzecznie wynika, że wyrzeczenie powinno być tak sformułowane w decyzji, aby każdy był w stanie go należycie odczytać. Dla Sądu pierwszej instancji być może został spełniony standard z art. 113 § 2 kpa. Niemniej dla skarżącego taki sposób konstruowania wyrzeczeń jest nie do pogodzenia z art. 107 § 1 kpa oraz zasadą zaufania obywatela do organu władzy publicznej, jaka została wyrażona w art. 8 kpa. Prezentowane rozstrzygnięcie narusza także wprost kodeksową zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 kpa), albowiem jeśli decyzja sprawia trudności interpretacyjne Gminie Z., to tym bardziej dla przeciętnego obywatela owa sentencja sama sobie będzie całkowicie niezrozumiała. Prawo administracyjne jurysdykcyjne takie przypadki wydawania niejasnych rozstrzygnięć wyklucza z samej reguły, co nie powinno budzić wątpliwości Sądu pierwszej instancji, jaki owo działanie uznał za zgodne prawem.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd nie odniósł się w żadnej mierze do kwestii zaniechania organu w kontekście odniesienia całego postępowania do okoliczności faktycznych związanych z położeniem przeszkody lotniczej na obszarze użytku ekologicznego, gdzie zostały wprowadzone dość restrykcyjne zakazy i nakazy postępowania, mające służyć zapewnieniu ochrony unikatowym gatunkom roślin występującym na tym obszarze, zwłaszcza fiołkowi bagiennemu, jaki podlega ścisłej ochronie w skali całej Polski, zaś na tym terenie występuje od XIX wieku, co ma istotne znaczenie dla stabilizacji tego gatunku w tym mikroklimacie, jaki tworzy otaczający go użytek ekologiczny "[...]".

Sąd dokonał kontroli legalności decyzji Prezesa ULC-u w oparciu o przepisy prawa materialnego, które nie obowiązywały w dacie rozstrzygnięcia administracyjnego, tj. art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo lotnicze, który w obecnym kształcie obowiązuje dopiero od dnia 8 września 2015 r. Stąd też skład orzekający błędnie stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przed organem administracji publicznej nie mają zastosowania przepisy ustawy o ochronie przyrody, co stanowi dokonanie weryfikacji aktu administracyjnego wbrew wzorcom kontroli, jakie obowiązywały w dacie jej wydania przez organ pierwszej instancji. Bez względu na późniejsze zmiany prawa w tym zakresie Sąd nie był mimo wszystko uprawniony do tak dalece sięgającej wykładni dynamicznej przepisów, które doprowadziły go do błędnych konkluzji jakoby organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie był związany normami prawa ochrony przyrody.

Wszelakie normy zakazu tudzież nakazujące określone postępowanie na obszarze użytku ekologicznego nie normuje ustawa o ochronie przyrody, lecz akt podustawowy ustanowiony w oparciu o jej upoważnienie ustawowe. Brzmienie art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo lotnicze wyraźnie wskazuje, że ustawodawca wyłączył stosowanie przepisów ustawy o ochronie przyrody, a nie wszystkich innych aktów normatywnych dotyczących tego zagadnienia, a wydanych na jej podstawie. Stąd pogląd prawny Sądu ze względu na jego lakoniczność w tej kwestii został z ostrożności procesowej również zakwestionowany przez Gminę Z. Omawiana norma prawa lotniczego powinna być traktowana jako wyjątek od zasady (wymóg zawężającej wykładni) - mającej swe źródło normatywne również w Konstytucji RP, co wyklucza w takim wypadku stwierdzenie, że dla organu lotnictwa cywilnego większego znaczenia nie ma fakt funkcjonowania na obszarze przeszkody lotniczej form ochrony przyrody, wszak dopiero w sytuacji ujęcia w szerszym zakresie językowym tej normy, która wyłączałaby expressis verbis również stosowanie aktów podustawowych wydanych w oparciu o ustawę o ochronie przyrody dopuszczalny byłby pogląd o dyskrecjonalnej władzy Prezesa ULC-u, który mógłby wydać decyzję administracyjną nakazującą postępowanie sprzeczne z innymi aktami prawa powszechnie obowiązującego. Przepis art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo lotnicze jest niewystarczający do stwierdzenia, że Prezes ULC-u nie będzie związany tym aktem prawnym, wszak w każdym przypadku obowiązywania aktu rangi podustawowej, będącego aktem erekcyjnym dla danej formy ochrony przyrody, organ lotnictwa cywilnego będzie nim związany w prowadzonym postępowaniu jurysdykcyjnym. Okoliczność, że przepisy prawa nie doregulowały tej kwestii nie daje podstaw do twierdzenia, że intencją prawodawcy było zapewnienie absolutnie pewnych kompetencji Prezesowi ULC-u do usuwania naturalnych przeszkód lotniczych bez względu na konsekwencje, nie licząc się w ogóle z tym, gdzie zostały one ulokowane lub też powstały na przestrzeni lat. Trudno sobie bowiem wyobrazić, że organ lotnictwa cywilnego po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego nakaże usunięcie lasu (jako obiektu) na obszarze parku narodowego lub rezerwatu przyrody. Również wykładnia celowościowa i porównawcza tego przepisu z normą mówiącą o tym, że do postępowań przez Prezesem ULC-u nie znajduje zastosowania także ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909) nie może prowadzić do analogicznych konkluzji. Czym innym jest usunięcie drzew na gruncie leśnym, a czym innym jest wycinka tej samej ilości drzew położonych na terenie objętym obszarową formą ochrony przyrody. O ile w pierwszym przypadku grunt leśny po usunięciu drzewostanu nie zmieni swojego przeznaczenia prawnego tudzież faktycznego (a więc nadal będzie podlegał tej samej ochronie prawnej), to w drugiej sytuacji usunięcie drzew na użytku ekologicznym lub w rezerwacie przyrody, a więc na terenach podlegających ścisłemu reżimowi prawnemu, może spowodować nieodwracalne skutki w postaci tak dalece idących zmian hydrologiczno - morfologicznych, że w zasadzie dojdzie do unicestwienia tych gatunków roślin lub zwierząt, dla jakich wydano ów kierunkowy akt normatywny w celu ich ochrony. W takim przypadku grunt ten straci faktyczne znaczenie z uwagi na jego przyrodniczą degradację, zaś to z kolei implikować będzie konieczność zniesienia tych ograniczeń praw osób trzecich na tym obszarze, jakie właśnie zostały tam ustanowione w celu jego ochrony. W związku z tym należy przyjąć zupełnie inne podejście przy wykładni art. 82 ust. 3 ustawy - Prawo lotnicze, gdzie ustawodawca wyłączył stosowanie jedynie ustawy o ochronie przyrody, a nie innych aktów normatywnych wydanych na jej podstawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ULC wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie stwierdzając, że skarga ta dotyczy w istocie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, brak jest natomiast podstaw do zaskarżenia wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części. Skarżący nie zgadzając się z częścią uzasadnienia wyroku powinien zaskarżyć całe orzeczenie. Gdy orzeczenie zostało zaskarżone jedynie w części pkt I, skarga kasacyjna jest niedopuszczalna i dlatego podlega odrzuceniu. Organ podzielił przy tym argumenty Sądu pierwszej instancji w zakresie uchylenia obu decyzji tego organu, szczególnie ze względu na konieczność ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym wieku drzew stanowiących przeszkodę lotniczą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Wśród przyczyn uchylenia obu decyzji, Sąd pierwszej instancji wskazał nie tylko te, które zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej, ale także te, których skarżący kasacyjnie nie podważył. Należy bowiem podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, iż nie jest bez znaczenia prawnego, na czyj koszt należy dokonać usunięcia przeszkody lotniczej nr [...] i czy usunięcie to ma polegać na wycince drzewostanu na całym obszarze nieruchomości, czy też na wycince tylko tych drzew, które swoją wysokością spełniają kryterium przeszkody lotniczej, na co zwrócił uwagę także Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w której podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji o wadliwości swoich dotychczasowych rozstrzygnięć w tym zakresie.

Konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, którą uznał także organ orzekający, pozbawia znaczenia zarzutów kasacyjnych dotyczących niewłaściwego sporządzenia rozstrzygnięcia administracyjnego oraz stosowania ustawy o ochronie przyrody, ponieważ organ zobowiązany jest wydać nowe rozstrzygnięcie w sprawie zgodne z przepisami obowiązującymi w chwili ponownego orzekania. Obecnie zaś, z art. 82 ust. 1 pkt 7 i ust. 3 ustawy - Prawo lotnicze wynika, że do usuwania drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (w sprawie usunięcia przeszkody, która nie jest obiektem budowlanym, a stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu lotniczego, w tym drzew i krzewów w rejonie podejść do lądowania), z wyjątkiem drzew i krzewów usuwanych z nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

O ile zaś w chwili wydania decyzji uchylonych przez Sąd pierwszej instancji art. 82 ustawy - Prawo lotnicze nie zawierał zastrzeżenia o niestosowaniu ustawy o ochronie przyrody, o tyle należy podzielić pogląd organu wyrażony w odpowiedzi na skargę kasacyjną, o istnieniu w art. 87 ustawy - Prawo lotnicze podstaw do uznania, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy przemawiały za dokonaniem wykładni powołanego art. 82 w sposób pozwalający na przypisaniu bezpieczeństwu operacji lotniczych pierwszeństwa w ochronie wobec ochrony przyrodniczej na przedmiotowej nieruchomości. Z art. 87 ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze wynika bowiem, że obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych. Jeżeli więc właściwy organ wykaże, że nie jest możliwe zachowanie wymogów bezpieczeństwa operacji lotniczych bez ingerencji w ustanowioną formę ochrony przyrody szczególnie w obszarze podejścia do progu pasa startowego, to w takim przypadku zapewnienie bezpieczeństwa operacji lotniczej - jako wartość ustawowo chroniona, ma pierwszeństwo przed ustawowo chronioną wartością przyrodniczą.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.