Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1107/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33,  art. 35 ust. 1,  art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 13
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 134,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]"., Nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Prezydent O., po rozpoznaniu wniosku "[...]" Spółki z o.o. w O., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę osiedla 5 budynków wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną, realizowany w etapach w O. przy ul. P./B. i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu jako nr 1 wraz z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną oraz przynależnym urządzeniem terenu, jak na rysunku A-1b, przy ul. P./B. w O. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyna dla terenu położonego w południowej części miasta w rejonie ul. B. – K.-S., zatwierdzonym uchwałą Nr XXIIl321104 Rady Miasta Olsztyn z dnia 25 lutego 2004r. i jest zgodny z ustaleniami tego planu. Podniesiono, że pismem z dnia "[...]" zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania i o zebraniu dowodów w sprawie. Wskazano, że w dniu "[...]" wpłynęło pismo A. Spółki z o.o. z szeregiem uwag i zastrzeżeń, których organ nie podzielił. Podano, że zarzut dotyczący naruszenia procedury jest niezasadny, gdyż jedynie żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi zdolne jest do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, a wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu złożenia przez wnioskodawcę poprawionego, w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, wniosku. Odnosząc się do kwestii braku uzgodnień wskazano, że sieć kanalizacji deszczowej, jak i kanalizacji sanitarnej posiada odpowiednie uzgodnienia z właściwymi jednostkami. Decyzja Prezydenta O. z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę drogi dojazdowej "[...]" (ul. ks. R. B.) zatwierdziła przedmiotowy projekt łącznie ze zjazdami na osiedla. Pozwolenie to zostało zmienione decyzją z dnia "[...]" uwzględniającą korektę zjazdów, w tym zjazd do przedmiotowego osiedla.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli: A. i P. M., I. i T. Z., A. i R. J. zarzucając wydanie decyzji pomimo braku zgody współwłaścicieli działki nr "[...]" na nadwieszenie loggi balkonów nad przedmiotową działką. Zarzucili ponadto zaprojektowanie elementów elewacji wchodzących w granice działki "[...]", a także brak zgody współwłaścicieli działki na wejście inwestora na teren działki w trakcie budowy.

Od decyzji organu I instancji odwołała się także Spółka A. I. G. zarzucając:

- naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie;

- naruszenie Prawa budowlanego poprzez nieuzyskanie przez inwestora wszystkich wymaganych przez prawo uzgodnień, niesprawdzenie przez organ zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezapewnienie działce dostępu do drogi publicznej;

- naruszenie uchwały Rady Miasta Olsztyn z dnia 25 lutego 2004 r. Nr XXII/321/04 zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Olsztyna dla terenu położonego w południowej części miasta, w rejonie ulicy B. K. S. w zakresie ustaleń wysokości zabudowy;

- naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez zaprojektowanie placu zabaw niezgodnie z warunkami wskazanymi w tym przepisie oraz zaprojektowanie budynków z naruszeniem zasad nasłonecznienia istniejącego budynku przy ul. P. "[...]".

Podniesiono, że organ w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, jak w uzasadnieniu decyzji błędnie wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte dnia "[...]", czyli po uzupełnieniu wniosku przez inwestora, podczas gdy datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Takim działaniem organ naruszył art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Strona powinna być także zawiadomiona o wszczęciu postępowania, o prawie zapoznania się z dowodami w sprawie i wniesienia uwag, które to organ zobowiązany jest uwzględnić przy wydawaniu decyzji, a następnie

o zakończeniu postępowania dowodowego. Odwołująca się Spółka zwracała się do organu o przedłużenie terminu zapoznania się z aktami, gdyż wyznaczony termin 7-dniowy był zbyt krótki i nieadekwatny do zgromadzonego obszernego materiału dowodowego w sprawie, jednak organ nie ustosunkował się do przedłożonego przez odwołującą pisma. Organ nie ustosunkował się także do pisemnych uwag wniesionych w dniu "[...]", wydając w tym samym dniu decyzję, podczas gdy był zobowiązany do przesłania pisemnej informacji o zakończeniu postępowania dowodowego i terminie, w którym zostanie wydana decyzja, tak aby strona mogła skorzystać z "prawa ostatniego słowa" przed wydaniem decyzji. Odwołująca się Spółka zarzuciła, że inwestor został wezwany do dostarczenia zgody wszystkich współwłaścicieli działki "[...]" obr."[...]" na nadwieszenie części logii w formie balkonów i zgody takiej nie dołączył, ani nie ustosunkował się do przedmiotowego braku. Zatem jego podanie winno być pozostawione bez rozpatrzenia. Po zapoznaniu się z dokumentacją odwołująca się Spółka przyjęła domniemanie, że architekt dokonał korekty projektu poprzez skreślenie przedmiotowego nadwieszenia balkonu na jednym rysunku w projekcie branży architektoniczno-budowlanym, bez żadnego opisu czy wyjaśnienia. Korekty tej nie ma jednak na innych rysunkach, w pozostałych projektach branżowych. Wskazało także, że na przekrojach P2 i P2' wyraźnie widać, że oprócz płyty balkonowej, również zaprojektowana elewacja z okładziny płytą typu włóknocement, ewidentnie jest nadwieszona nad działką stanowiącą współwłasność (wchodzi w granice działki "[...]"). Także wniosek inwestora i strona tytułowa projektu architektoniczno-budowlanego w adresie inwestycji zawiera działkę wspólną "[...]", co świadczy o tym, że inwestor z pełną świadomością zamierza dla potrzeb zabudowy swojej nieruchomości, zabudować również działkę "[...]". Podano, że zapisy obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymuszające realizację zabudowy dz. nr "[...]" obr."[...]" na granicy z działką wspólną "[...]", zmuszają inwestora do ingerowania w procesie budowlanym w działkę wspólną, gdyż nie istnieje techniczna możliwość spełnienia warunków planu bez takiej ingerencji. Zatem konieczne jest załączenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością o numerze "[...]" na cele budowlane, a odwołująca się Spółka - jako współwłaściciel działki nr "[...]" - nie wyrażała i nie wyraża zgody na lokalizację jakiegokolwiek elementu budynku i instalacji z nim związanych na przedmiotowej działce, ani też na prowadzenie na niej jakichkolwiek robót związanych z budową obiektów na działce nr "[...]". Odwołująca się zarzuciła także, że przedmiotowa nieruchomość posiada wprawdzie bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jednak nie ma zapewnionego zjazdu do drogi publicznej zgodnie z prawem, czyli uzgodnienia, w formie decyzji administracyjnej, z zarządcą drogi co do lokalizacji zjazdu. Brak takiego uzgodnienia uniemożliwi uzyskanie pozwolenia na budowę zjazdu i w konsekwencji wybudowania zjazdu z przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej. Wskazano, że organ, w uzasadnieniu skarżonej decyzji, powołuje się na decyzję Prezydenta O. z dnia "[...]", zmienioną decyzją z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę drogi dojazdowej "[...]" zatwierdzającą przedmiotowy projekt łącznie ze zjazdami na osiedla celem wykazania, że warunek uzyskania przez Inwestora uzgodnienia zjazdu z zarządcą drogi został spełniony. Jednak powołana decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nie zawiera uzgodnienia z zarządcą drogi, a zjazd został zaprojektowany w innym miejscu niż w pierwotnym projekcie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego precyzyjnie określa m.in. miejsca wjazdów na działki, a "nowy" zjazd zaprojektowany jest niezgodnie z tymi ustaleniami. Zatem zmiana lokalizacji zjazdu na nieruchomość inwestora może być dokonana wyłącznie poprzez zmianę planu miejscowego w trybie art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę drogi dojazdowej łącznie ze zjazdami na przedmiotowe osiedle. Podniesiono także, że nie jest dopuszczalne w pozwoleniu na budowę powoływanie się na uzgodnienia, opinie, sprawdzenia dokonane w odniesieniu do innego projektu budowlanego, który był załącznikiem wcześniejszego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Podano, że zgodnie z zapisami planu miejscowego wysokość zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości oznaczonej w planie symbolem 8 MW wynosi 4-7 kondygnacji z dachem dwuspadowym, o określonym kącie nachylenia połaci dachowych do płaszczyzny przekroju poziomego budynku, natomiast z projektu budowlanego wynika, że budynek nr 1 zaprojektowano jako obiekt o zróżnicowanej wysokości od 1 do 4 kondygnacji, z dachem płaskim mającym formę tarasu dachowego w jednokondygnacyjnej części budynku i dachem stromym w pozostałej części tegoż budynku. Wskazano także, że graficzne określenie czasu nasłonecznienia poszczególnych mieszkań wykazuje, że projektowany budynek nr 1 zacienia istniejący budynek wielorodzinny przy ul. P. "[...]", wskutek czego mieszkania zlokalizowane na parterze budynku istniejącego zostają pozbawione wymaganego stosownymi przepisami czasu nasłonecznienia. Odwołujący się dołączył analizę zacieniania wykonaną na zlecenie Spółki. Zarzucono ponadto, że w projekcie zagospodarowania terenu naruszono warunki dotyczące usytuowania placu zabaw, gdyż odległość placów i urządzeń od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m., a w projekcie zagospodarowania terenu plac zabaw dla dzieci nie spełnia tych warunków technicznych. Brakuje także wyznaczonych stref ochronnych, a plac zabaw w całości zlokalizowany jest nad garażem, który nie zalicza się do terenów biologicznie czynnych. Wskazano także, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy zagospodarowaniu działki należy zapewnić co najmniej 25% powierzchni przedmiotowego terenu pod zieleń wraz z placykami zabaw dla dzieci najmłodszych i miejscami rekreacyjnymi dla osób starszych i niepełnosprawnych. W/w powierzchnia powinna stanowić wydzielony obszar geometryczny w granicach przedmiotowego terenu. W przedstawionym projekcie zieleń została wyznaczona w wielu odrębnych obszarach, w których 50% zlokalizowano na stropie garaży podziemnych. W ocenie odwołującej się zaprojektowane pojedyncze obszary nie stanowią wydzielonego obszaru geometrycznego w granicach przedmiotowego terenu.

W dniu "[...]" do organu odwoławczego wpłynęło pismo Spółki A. I. G., w którym podtrzymano zarzuty dotyczące kwestii zacieniania, wskazując na rzędnie poziomu posadowienia projektowanego budynku i zacienianego budynku oraz wysokość projektowanej kalenicy. Podano, że w dwóch lokalach mieszkalnych do normowego nasłonecznienia będzie brakowało około 25min, a w jednym lokalu mieszkalnym około 1h i 25min. Podtrzymano także stanowisko w zakresie braku uzyskania przez Inwestora uzgodnienia obsługi komunikacyjnej działki w formie decyzji administracyjnej.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji nie naruszył zasad zagwarantowania stronie udziału w postępowaniu. Wbrew twierdzeniom strony odwołującej się prawidłowo określono datę wszczęcia przedmiotowego postępowania. Jeśli bowiem wniosek nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, w tym przypadku art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, to nie ma mocy prawnej do wszczęcia postępowania. Pismem z dnia "[...]" powiadomiono strony o złożeniu wniosku i o wszczęciu przedmiotowego postępowania, a także poinformowano strony o nałożeniu obowiązku na Inwestora uzupełnienia braków formalno-prawnych we wniosku oraz materialno-prawnych w projekcie budowlanym, a także wyjaśniono stronom, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji oraz pouczono ich o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, zaś do pisma odwołującej się Spółki organ I instancji ustosunkował się w treści swojej decyzji. Podano, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. dla terenu położonego w południowej części miasta, w rejonie ul. B. – K.-S., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 lutego 2004r. Plan ten dla terenu oznaczonego symbolem 8MW, na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja, przewiduje zabudowę wielorodzinną z usługami na parterze zlokalizowanymi jak na rysunku planu. Plan ten szczegółowo określił zasady zagospodarowania terenu, a mianowicie funkcję zabudowy, nieprzekraczalne linie zabudowy, intensywność zabudowy, powierzchnie terenu biologicznie czynnego, gabaryty projektowanej zabudowy, wysokość, geometria dachu. W planie tym wskazano na konieczność podłączenia działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę do sieci wodociągowej, ciepłowniczej, elektroenergetycznej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, określono obsługę komunikacyjną, minimalną ilość miejsc postojowych. Projektowany budynek odpowiada funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z usługami zlokalizowanymi na parterze budynku w miejscu wskazanym na rysunku planu miejscowego. Przedmiotowy budynek zlokalizowano zgodnie z określoną w decyzji nieprzekraczalną linią zabudowy. Posiada 4 kondygnacje nadziemne. Wskazano także, że geometria dachu, intensywność zabudowy, powierzchnia terenów zielonych, liczba miejsc postojowych odpowiada parametrom określonym w planie miejscowym. W ocenie organu projekt zagospodarowania terenu odpowiada przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie usytuowania budynku w stosunku do granicy z sąsiednią działką budowlaną, dojść i dojazdów, miejsc postojowych dla samochodów osobowych, miejsc na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, oświetlenia i nasłonecznienia. Projekt budowlany jest kompletny, został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zaopiniowany przez właściwych rzeczoznawców, a Inwestor uzyskał oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, elektroenergetycznych. Odnosząc się do zarzutów odwołujących się odnośnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i niewywiązania się inwestora z obowiązku uzupełnienia wniosku o prawo do nieruchomości co do dz. nr "[...]" wyjaśniono, że inwestor w toku postępowania złożył oświadczenie, że jest właścicielem działki nr "[...]", na której zaprojektowano przedmiotowy budynek oraz posiada stosunek zobowiązaniowy do działki nr "[...]", wynikający z decyzji Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w O. z dnia "[...]", na której zaprojektowano przyłącze wodociągowe, kanalizację sanitarną i deszczową. Natomiast inwestor zrezygnował z zaprojektowanych nad działką "[...]" logii i przedłożył projekt poprawiony w tym zakresie. Nie podzielono zarzutu odwołującej się Spółki A. I. G. odnośnie zaprojektowania okładzin z płyty typu włókna cementowego nad dz. nr "[...]", gdyż w ocenie organu z projektu budowlanego wynika, że okładziny z płyty typu włókna cementowego nie wchodzą na teren tej działki, a przekroje P2 i P2' zostały błędnie zinterpretowane. W przekrojach tych ściany zewnętrzne budynku w stosunku do granicy działki są cofnięte o grubość płyt typu włókna cementowego, co potwierdzone jest na pozostałych przekrojach P1 i P3. Także wysokość zabudowy - zdaniem organu odwoławczego - jest zgodna z ustaleniami planu. Budynek zaprojektowano z czterema kondygnacjami naziemnymi, a część budynku z usługami o wysokości jednej kondygnacji przykryta jest tarasem ziemnym, który obsługuje lokal mieszkalny na pierwszym piętrze. Podano, że urządzenia służące do rekreacji zlokalizowane są 10m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów, co wyraźnie jest przedstawione na rysunku PZT. Wyjaśniono, że przepisy nie zabraniają lokalizacji tych urządzeń nad garażem podziemnym ze stropem o nawierzchni biologicznie czynnej. Wskazano także, że w projekcie nie wyodrębniono z przestrzeni za pomocą ogrodzenia terenu placu zabaw, a w związku z tym możliwe jest tylko sprawdzenie odległości urządzeń służących do rekreacji od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów. Zdaniem organu odwoławczego spełniony jest bilans terenu biologicznie czynnego, co przedstawione jest w sposób jasny i czytelny w projekcie. Bilans uwzględnia powierzchnie terenów zielonych na rodzimym gruncie i na terenie stropów nad garażem podziemnym oraz nad pomieszczeniami usługowymi. Odnosząc się do kwestii nasłonecznienia i przesłaniania wskazano, ze stosowna analiza przedstawiona jest w projekcie i wyraźnie wskazuje, że nasłonecznienie pomieszczeń mieszkalnych jest spełnione zarówno dla projektowanej zabudowy, jak i dla budynku skarżącego. Natomiast analiza nasłonecznienia przedłożona przez Spółkę jest niespójna, gdyż wskazuje zawsze taki sam kąt padania słońca, bez względu na porę dnia, co powinno skutkować taką samą długością cienia budynku bez względu na porę dnia. Na rzutach zaś długość cienia zmienia się w zależności od pory dnia. Przy tym także interpretacja wyników tej analizy przez stronę zmienia się. Wskazano, że porównanie cienia wrysowanego na elewacji zachodniej budynku skarżącego w analizie przedstawionej do odwołania pokrywa się z cieniem na tym budynku przedstawionym w analizie przez inwestora, załączonym w postępowaniu odwoławczym. Stąd też za wiarygodną organ uznał analizę zacienia przedstawioną poprzez Inwestora. Wyjaśniono ponadto, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie występuje o budowę zjazdu, gdyż zjazd ten buduje zarządca drogi a nie inwestor.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka A. I.G., zarzucając naruszenie przepisów Prawa budowlanego poprzez nieuzyskanie przez inwestora wszystkich wymaganych przez prawo uzgodnień, wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, iż nie posiada on prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr "[...]", a obiekt budowlany częściowo usytuowany będzie na tejże działce, a także poprzez niesprawdzenie przez organ zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezapewnienie działce dostępu do drogi publicznej; naruszenie zapisów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustaleń wysokości zabudowy; naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zaprojektowanie placu zabaw niezgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu, zaprojektowanie budynków z naruszeniem zasad nasłonecznienia istniejącego budynku przy ul. P. "[...]"; naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpoznania sprawy, w tym brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy wymagały wiadomości specjalnych, nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, niezapewnienie udziału stronie w każdym stadium postępowania polegającego na braku zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podtrzymano zarzuty dotyczące braku zgody współwłaścicieli działki nr "[...]" na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Zakwestionowano przy tym twierdzenie organu odwoławczego, że inwestor w toku postępowania zrezygnował z zaprojektowanych nad działką nr "[...]" logii i przedłożył poprawiony projekt w tym zakresie, wskazując że element ten skreślony został jedynie na jednym rysunku w projekcie branży architektoniczno-budowlanej, w dodatku bez żadnego opisu, czy wyjaśnienia. Brak jest takiej korekty na innych rysunkach, w których nadwieszenie to faktycznie występuje (i nie jest skreślone). Ponadto podniesiono, że zgromadzony materiał jednoznacznie wskazuje, iż stopy ław fundamentowych wyraźnie usytuowane są na działce o nr "[...]", co zaprezentowano na załączonych do skargi fotografiach. Potrzymano także zarzut odnośnie fragmentów elewacji, a także odnośnie braku zgody współwłaścicieli przedmiotowej działki na wykonanie robot budowlanych. Powtórzono zarzut dotyczący braku zapewnienia zgodnego z prawem zjazdu do drogi publicznej. Wskazano, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do tej drogi. W ocenie skarżącego inwestor miał pełną świadomość powyższego braku i z tego powodu dołączył do akt sprawy pismo Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w O. z dnia "[...]" o wyrażeniu zgody na lokalizację i budowę zjazdu. Jednakże zgoda taka obligatoryjnie musi być wyrażona w formie decyzji, a nie w formie zwykłego pisma. Wskazano, że skarżący złożył do organu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta O. z dnia "[...]" o zmianie decyzji Prezydenta O. w sprawie pozwolenia na budowę drogi dojazdowej "[...]" (ul. Ks. R. B.). Ponownie zarzucono niezgodność projektu z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnośnie wysokości zabudowy. Wskazano, że zarówno wysokość zabudowy, jak też forma dachu w części budynku nr 1 zostały zaprojektowane niezgodnie z zapisami tego planu, a Wojewoda – z nieznanych powodów - uznał, iż budynek, którego pozwolenie dotyczy posiada 4 kondygnacje, a jego część o jednej kondygnacji (lokal użytkowy) jest tarasem ziemnym i takie rozwiązanie nie stoi w sprzeczności z planem miejscowym. Podniesiono przy tym, że w samej dokumentacji budowlanej określono tą część budynku jako jednokondygnacyjną i dodatkowo pokrytą płaskim dachem, co jest sprzeczne z planem miejscowym i wprowadza istotny chaos w zagospodarowaniu przestrzennym ulicy P. i ulic okolicznych. Skarżący zakwestionował ponadto stanowisko organu II instancji odnośnie czasu nasłonecznienia w budynku skarżącego. W ocenie skarżącego w celu stwierdzenia rzeczywistego czasu nasłonecznienia spornych obiektów wymagane było uzyskanie wiadomości specjalnych (tj. opinii biegłego), którego to powołania organy obu instancji zaniechały. Powtórzono także argumenty dotyczące naruszenia w projekcie zagospodarowania terenu warunków usytuowania placu zabaw, a także naruszenia zapisów planu miejscowego odnośnie zapewnienia co najmniej 25% powierzchni pod zieleń wraz z placykami zabaw dla dzieci najmłodszych miejscami rekreacyjnymi dla osób starszych i niepełnosprawnych i zapisu, że powierzchnia ta powinna stanowić wydzielony obszar geometryczny w granicach przedmiotowego terenu. Ponowiono także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji nieuwzględniających zasady słuszności i sprawiedliwości społecznej, brak wnikliwego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, jak również niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, co miało wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy i winno skutkować uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że w myśl art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jak zauważa się w literaturze prawniczej istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ drugiej instancji powinien zatem przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Przy czym w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji (zob. G. Łaszczyca, Komentarz do art. 15, dostępny w Lex/el. i cytowane tam orzecznictwo). Nie ulega także wątpliwości, że w toku postępowania przed organem drugiej instancji obowiązują również zasady naczelne postępowania wyrażone w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (tak: A. Wróbel, Komentarz do art. 7 k.p.a., dostępny w Lex/el.).

Podnieść ponadto należy, że w myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm., dalej jako: Prawo budowlane) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Wprawdzie powołany przepis nie upoważnia organu architektoniczno-budowlanego do ingerowania w zakres wniosku inwestor, a także w przyjęte rozwiązania architektoniczne, jednak organ musi dokonać oceny, czy są spełnione wymogi określone w powyższym przepisie.

Wyjaśnić także należy, że zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę, mimo że nie zostały dostatecznie wyjaśnione i rozstrzygnięte wszystkie kwestie dotyczące zgodności przedłożonego projektu z prawem.

Przede wszystkim należy wskazać, że występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor zaprojektował nadwieszone części loggi w formie balkonów nad działką nr "[...]". Słusznie zatem organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (uzyskania zgody współwłaścicieli działki) w odniesieniu do tej działki. Inwestor takiej zgody nie przedłożył, ani nie złożył żadnych nie wyjaśnień w tym zakresie. Do kwestii tej nie odniósł się także organ I instancji, który wydał pozwolenie na budowę. Z kolei organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że inwestor skorygował projekt usuwając przedmiotowe balkony. Jak jednak słusznie podnosi skarżący trudno za taką korektę projektu uznać wykreślenie przedmiotowych balkonów jedynie z projektu architektoniczno-budowlanego i to bez żadnego opisu, a pozostawienie projektu bez żadnych poprawek w pozostałej części. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego w decyzji o pozwolenie na budowę podlega zatwierdzeniu projekt budowlany. Nie może być zatem żadnych wątpliwości co do rozwiązań projektowych, które zostały zatwierdzone przez organ. Na kwestię prawidłowości nanoszonych poprawek do projektu budowlanego wskazał także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007r. (sygn. akt II OSK 1703/06, LEX nr 425337), podnosząc że wprowadzenie do projektu budowlanego poprawek bez ich omówienia, bez ich autoryzacji nigdy nie pozwoli na stwierdzenie, czy autor projektu wiedział czy też nie o naniesionych poprawkach. Brak wskazania kto i kiedy te poprawki naniósł nie pozwala na przyjęcie domniemania, iż poprawki naniesione zostały przez autora projektu.

Dodatkowo podnieść należy, że w skardze wskazano na okoliczność, że przekroczenie granicy działki inwestora przez projektowany budynek dotyczy nie tylko przedmiotowych balkonów, ale także ław fundamentowych, czego organ odwoławczy w ogóle nie analizował.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił także w sposób nie budzący wątpliwości kwestii naruszenia granicy działek przez elewację frontową. Wyjaśniono wprawdzie, że skarżący dokonał błędnej interpretacji przekrojów P2 i P2’, jednakże dołączone do skargi fotografie nasuwają wątpliwości co do rzetelności wyjaśnienia tej kwestii.

Wyjaśnienia wymaga także podnoszona w skardze kwestia zacieniania. W § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinien odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) zawarty jest wymóg zachowania odległości budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów umożliwiających naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, a w konsekwencji wymóg dokonania pomiarów wysokości przesłaniania. Analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna być sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie analiza taka została dołączona do projektu budowlanego, lecz z uwagi na analizę przedłożoną przez skarżącego budzi ona wątpliwości.

W odniesieniu do powyższych uwag należy zauważyć, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogów określonych przepisami prawa bez konieczności czynienia dodatkowych ustaleń przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przy czym to do obowiązków projektanta budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, należy nie tylko opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ale również wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań. W przypadku zatem jakichkolwiek zastrzeżeń co do przyjętych rozwiązań projektowych, w tym także ich zgodności z przepisami prawa, organ winien kwestie te wyjaśnić przede wszystkim zawracając się do projektanta. Nie jest bowiem rolą organu czynienie ustalenia w tym zakresie, gdyż rozwiązania w projekcie nie mogą budzić żadnych wątpliwości.

Kolejna kwestia wymagająca wyjaśnienia to dostęp do drogi publicznej. Organ odwoławczy wskazał jedynie, że inwestor nie występował o wyrażenie zgody na budowę zjazdu, gdyż zjazd ten buduje zarządca drogi. Natomiast organ I instancji powołał się na decyzję Prezydenta O. z dnia "[...]" o pozwoleniu na budowę drogi dojazdowej "[...]" (ul. ks. R. B.) oraz decyzję zmieniającą z dnia "[...]" uwzględniającą korektę zjazdów, w tym zjazd do przedmiotowego osiedla. Decyzji tych brak w aktach sprawy, w związku z czym nie sposób określić, czy ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe. Ponadto w tej sytuacji nie wiadomo, z jakich względów - po wniesieniu odwołania - inwestor dołączył pismo Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w O. z dnia "[...]" o wyrażeniu zgody na lokalizację i budowę zjazdu. Przy czym jak słusznie wskazał skarżący zgoda taka musi być wyrażona w formie decyzji administracyjnej co wynika z treści art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 260 ze zm.). Wyjaśnienia jednak wymaga podnoszona przez skarżącego kwestia zgodności projektowanego zajazdu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z okoliczności przytoczonych przez skarżącego wynika, że to z inicjatywy inwestora nastąpiła korekta lokalizacji zjazdu w stosunku do decyzji pierwotnej. Należy zatem wskazać, ze niewątpliwie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Jeśli zatem w planie miejscowym dokładnie określono lokalizację zjazdu, to projekt winien być zgodny z tymi ustaleniami. Przy czym wyjaśnić należy, że nawet jeśli budowę zjazdu będzie wykonywał zarządca drogi, to jednak projekt inwestora w niniejszej sprawie musi odpowiadać wymaganiom planu miejscowego i nie może z zapisami tego planu sprzeczny. Gdyby zatem okazało się, że rzeczywiście to z inicjatywy inwestora doszło do zmiany lokalizacji zjazdu na inną niż wynikająca z zapisów planu, to organ winien rozważyć, czy takie działanie nie stanowi obejścia prawa.

Podnieść także należy, że nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia zgodności zaprojektowanej wysokości budynku i geometrii dachów z ustaleniami planu miejscowego w odniesieniu do jednokondygnacyjnej części budynku. Organ w sposób lakoniczny uznał, że ta część budynku przykryta jest tarasem ziemnym, który obsługuje lokal mieszkalny na pierwszym piętrze i że takie rozwiązanie nie stoi w sprzeczności z planem miejscowym. Jednakże w zapisach planu dokładnie określono wysokość zabudowy, a zgodnie z opisem zawartym w projekcie przedmiotowy taras – jak to określił organ – stanowi część budynku. Nie wiadomo zatem, z jakich względów organ uznał, że takie rozwianie jest dopuszczalne.

W ocenie Sądu nie została także wyjaśniona kwestia zgodności projektu z zapisami planu miejscowego, nakazującymi zapewnienie w zagospodarowaniu działki budowlanej co najmniej 25% powierzchni przedmiotowego terenu pod zieleń wraz z placykami zabaw dla dzieci najmłodszych i miejscami rekreacyjnymi dla osób starszych i niepełnosprawnych. Przy czym zgodnie z planem miejscowym powierzchnia ta powinna stanowić wydzielony obszar geometryczny w granicach przedmiotowego terenu. Organ wprawdzie powołał się na bilans powierzchni terenów zielonych zawarty w projekcie, z którego wynika, że są spełnione wartości procentowe. Nie odniesiono się jednak do kwestii wydzielonego obszaru geometrycznego. Przedmiotowy bilans uwzględnia bowiem – co przyznaje sam organ - powierzchnie terenów zielonych na rodzimym gruncie, a także na terenie stropów nad garażem podziemnym oraz nad pomieszczeniami usługowymi. Nie ustalono zatem, czy takie rozplanowanie powierzchni zielonych spełnia powyższy wymóg planu miejscowego. Wątpliwości budzi także kwestia zachowania odległości placu zabaw od okien i śmietników. Analiza ich rozmieszczenia (na k.89 projektu) budzi zastrzeżenia co do ścisłego zachowania tych odległości w przypadku każdego takiego urządzenia.

Podnieść ponadto należy, że zastrzeżenia budzi stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że inwestor uzyskał zapewnienie dostaw mediów oraz warunki przyłączenia do mediów i wynikające z nich uzgodnienia. Jednocześnie podano, że zgodnie z umowami sieć cieplna i elektroenergetyczna na osiedlu będzie realizowana na podstawie odrębnego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Należy bowiem wskazać, że nie można udzielić pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z pominięciem niezbędnych do obsługi tego budynku sieci uzbrojenia terenu. Jak wskazano wyżej możliwa jest realizacja poszczególnych obiektów wchodzących w skład danego zamierzenia, ale tylko wtedy gdy mogą one funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem. Nie jest zatem wystarczające samo złożenia przez inwestora oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych lub telekomunikacyjnych, bez jednoczesnego uwzględnienia w pozwoleniu na budowę tych przyłączy, w zakresie w jakim do ich realizacji jest zobowiązany inwestor. Nie wiadomo, czy w odniesieniu do projektowanego budynku warunek ten jest spełniony.

Natomiast wyjaśnić należy, że nie jest słuszny zarzut skarżącego co do braku zgody współwłaścicieli działki na wykonywanie robot budowlanych. Wprawdzie zgodnie z art. 47 ust. 1 Prawa budowlanego jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie jednak nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy czym inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (art. 47 ust. 3 Prawa budowlanego). Zatem brak zgody współwłaścicieli działki w tym zakresie nie skutkuje odmową wydania pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać odwołanie skarżącej Spółki, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęte zostało stosownie do art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.