Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 430/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 236 b ust. 1, 236 d ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] S.A z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] sierpnia 2015 r. nakładającą na skarżącą karę pieniężną za nieprzekazanie sprawozdania zawierającego dane do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2012 r.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z [...] sierpnia 2015 r. wymierzył skarżącej - na podstawie art. 236d ust. 1 w zw. z art. 236b ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [(j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "P.o.ś."] - karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieprzekazanie w terminie do 31 marca 2013 r. sprawozdania zawierającego dane do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2012 r.

Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa i została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ ustalił, że skarżąca była zobowiązana do złożenia sprawozdania w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń w terminie do 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, na podstawie art. 236b ust. 1 p.o.ś., jednak obowiązek ten wykonała z naruszeniem wskazanego terminu, dlatego organ zobowiązany był do nałożenia kary w wysokości 10 000 zł.

[...] S.A. w skardze, uzupełnionej pismem z 3 października 2016 r., wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2015 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] sierpnia 2015 r. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

1) przepisów prawa materialnego:

- art. 236d ust. 1 P.o.ś. przez jego zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy nałożonej kary pieniężnej pomimo wykonania przez skarżącą obowiązku określonego w art. 236b ust. 1 P.o.ś., jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego pierwszoinstancyjnego,

- art. 236d ust. 1 w związku z art. 236b P.o.ś. przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że ziściły się przesłanki do nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy skarżąca obowiązek sprawozdawczy wykonała jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego pierwszoinstancyjnego, a jedynie uczyniła to z przekroczeniem ustawowego terminu,

- art. 236d ust. 1 P.o.ś. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez automatyczne zastosowanie rażąco wygórowanej, dolegliwej, niewspółmiernej i materialnie nieproporcjonalnej kary w stosunku do rodzaju uchybienia skarżącej wobec obowiązku ustawowego, który został dobrowolnie spełniony przez nią jeszcze przed wszczęciem postępowania przez organ pierwszoinstancyjny, którego prawidłowość nie była nigdy kwestionowana, a zachowanie skarżącego nie wyrządziło jakiejkolwiek szkody zagrażającej środowisku;

2) przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie przy wydaniu rozstrzygnięcia całości zebranego materiału dowodowego oraz z urzędu słusznego interesu strony, wobec spełnienia przez nią ustawowego obowiązku wynikającego z ustawy jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego; nie uwzględnienie faktu że skarżąca nie naruszyła zasad ochrony środowiska, a jedynie uchybiła administracyjnemu obowiązkowi; a przez to zastosowanie niezgodnej z art. 2 Konstytucji normy z art. 236d P.o.ś. poprzez nałożenie niepodlegającej miarkowaniu kary pieniężnej, a przez to danie przewagi interesowi społecznemu, - art. 10 K.p.a. przez niedopełnienie przez organ odwoławczy względem skarżącej obowiązku wynikającego z niniejszego przepisu, co spowodowało ograniczenie prawa strony w postępowaniu.

W motywach skargi i pisma ją uzupełniającego przytoczono argumentację uzasadniającą postawione zarzuty.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i wyrokiem z 20 października 2016r. (sygn. akt IV SA/Wa 749/16) uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z [...] grudnia 2015 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] sierpnia 2015 r. W motywach orzeczenia Sąd wskazał, że uwzględniając skargę, podzielił najdalej idący zarzut, tj. naruszenia art. 236d ust. 1 P.o.ś. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez automatyczne zastosowanie rażąco wygórowanej, dolegliwej, niewspółmiernej i materialnie nieproporcjonalnej kary w stosunku do rodzaju uchybienia skarżącej wobec obowiązku ustawowego. Sąd nadmienił, że akceptuje dominujący w orzecznictwie pogląd, że sądy i inne organy stosujące prawo nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisu ustawy i odmowy jego stosowania. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje walor mocy obowiązującej. W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygania stanowił przepis rangi ustawowej, tj. ustawy Prawo ochrony Środowiska, stąd sąd orzekający nabierając wątpliwości co do konstytucyjności tych norm prawa powinien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym czy art. 236d ust. 1 p.o.ś., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za nieterminowe przekazanie sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006, jest zgodny z Konstytucją. Orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywoła wówczas ten skutek, że przepis ustawy utraci moc. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2013 r., P 26/11, podjęty na gruncie art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym. Mając powyższe względy na uwadze w tej konkretnej sprawie Sąd odstąpił od wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzając przy tym, że odmowa zastosowania ocenianej normy prawnej w zakresie wysokości kary pieniężnej powoduje dalsze skutki. Otóż zbyt represyjna kara 10 000 zł nie może zostać nałożona w przypadku bezspornie stwierdzonego faktu złożenia sprawozdania po terminie. Jednakże z tego tytułu nie można, w ocenie Sądu, wywieść, że w ogóle taka kara nie może zostać nałożona, a postępowanie winno zostać umorzone. W ocenie Sądu organ winien ustalić wysokość sankcji w takiej wysokości jaka została przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o odpadach wskutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z art. 2 Konstytucji RP.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 stycznia 2019 r. (sygn. akt II OSK 555/17) uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, albowiem uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Problemem spornym w sprawie było to, czy zachodziła podstawa do odmowy zastosowania przez Sąd przepisów rangi ustawowej bez potrzeby przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie. Sąd drugiej instancji uznał za zasadny zarzut skarżącego kasacyjnie organu, że w sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 236d ust. 1 P.o.ś., przez pominięcie, przy uchylaniu decyzji organów obu instancji, że przepis art. 236d ust. 1 P.o.ś. nakłada na organ obligatoryjny obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej sytuacji, przy spełnieniu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a uchylenie decyzji organów obu instancji doprowadzi do braku możliwości wydania orzeczenia w danym postępowaniu, gdyż zastosowanie innej wysokości kary, na podstawie przepisu przewidującego nałożenie kary w określonej ściśle wysokości nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny nie negując, co do zasady, zajścia sytuacji, w której Sądy mogą odstąpić od zastosowania konkretnego przepisu ustawy, w przypadku gdy przepis ten - w uzasadnionej ocenie Sądu - w sposób oczywisty pozostaje sprzeczny z Konstytucją, pomimo braku wyraźnego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do tego unormowania, stwierdził, że odmowa zastosowania przez Sąd przepisu nie może prowadzić do sytuacji, w której brak będzie możliwości wydania rozstrzygnięcia na podstawie obowiązujących przepisów, regulujących daną problematykę. Taka zaś sytuacja zachodziłaby w niniejszej sprawie, gdyby przyjąć, tak jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 236d ust. 1 P.o.ś. organ winien ustalić wysokość sankcji w takiej wysokości jaka została przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o odpadach wskutek wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z art. 2 Konstytucji RP. Jeśli Sąd pierwszej instancji uważał, że przepis art. 236d ust. 1 P.o.ś. jest niezgodny z Konstytucją RP, to winien był w tej kwestii wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku w istocie spowodowało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko samodzielnie ocenił zgodność z Konstytucją wyżej wskazanego przepisu, ale również prawotwórczo przesądził o trybie ustalenia wysokości sankcji. Stanowisko takie nie jest prawidłowe, albowiem do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, a nie tworzenie prawa. W sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji rozważał kwestię ewentualnego zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o ocenę zgodności z Konstytucją RP art. 236d ust. 1 P.o.ś. winien jednak wziąć pod uwagę, że w niniejszej sprawie opóźnienie w niewypełnieniu obowiązku z art. 236b ust. 1 P.o.ś. było znaczne i wynosiło blisko 8 miesięcy. Sąd ten winien też uwzględnić, że art. 236b ust. 1 P.o.ś. mówi o przekroczeniu wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów, a art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach mówił o nieprzekazaniu zbiorczego zestawienia danych. Materie regulowane w tych przepisach są więc różne. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie rozważał w ogóle co dany podmiot ma złożyć w określonym terminie, a jedynie skupił się na przekroczeniu terminu i przewidzianej za to sankcji. Tymczasem istotne jest nie tylko samo przekroczenie terminu, ale również to, co w tym terminie miało zostać dokonane. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji nie miał wystarczających podstaw do odstąpienia od zastosowania przepisu art. 236d ust. 1 P.o.ś. Zatem zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego również znalazły usprawiedliwione podstawy. Z uwagi na materię regulowaną przez art. 236d ust. 1 w zw. z art. 236b ust. 1 P.o.ś. oraz znaczne opóźnienie przez skarżącą w niewypełnieniu obowiązku z art. 236b ust. 1 P.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, czy art. 236d ust. 1 P.o.ś. jest zgodny z Konstytucją RP. Nie wyklucza to jednak możliwości skierowania takiego pytania przez Sąd pierwszej instancji, o ile tylko będzie on widział taką potrzebę podczas ponownego rozpoznawania sprawy. Zatem Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, uwzględni powyższe wskazania przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, zgodnie z art. 190 P.p.s.a. jest związany wykładnią prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając zatem sprawę w warunkach określonych art. 190 P.p.s.a. oraz w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2015 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja ww. organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji – [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Decyzją tą nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieprzekazanie w terminie do 31 marca 2013 r. sprawozdania zawierającego dane do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń za 2012 r. Podstawami prawa materialnego dającymi uprawnienie do nałożenia na skarżącą w drodze decyzji przedmiotowej kary pieniężnej były regulacje art. 236b ust. 1 w zw. z art. 236d ust. 1 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska. W art. 236a ust. 1 P.o.ś. ustawodawca postanowił o utworzeniu Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, będącego elementem Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającym dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE (Dz. Urz. UE.L 33 z 04.02.2006, str. 1). Prowadzenie Rejestru – stosownie do art. 236a ust. 2 P.o.ś. - ustawodawca powierzył Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Krajowy Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń jest nowym rejestrem, który stanowi narzędzie umożliwiające społeczeństwu dostęp do informacji o środowisku, w zakresie uwolnień do powietrza, wody, gleby, transferów zanieczyszczeń zawartych w ściekach przeznaczonych do oczyszczania i odpadów, pochodzących z zakładów, w których prowadzona jest działalność określona w załączniku I do ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady. Rozporządzenie ustanawia zintegrowany rejestr uwalniania i transferu zanieczyszczeń na poziomie Wspólnoty w postaci publicznie dostępnej elektronicznej bazy danych i określa zasady jego funkcjonowania. Utworzony w Polsce na mocy przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska Krajowy Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń jest więc elementem Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. W myśl art. 236b ust. 1 P.p.o.ś., prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia 166/2006, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006. W przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska – zgodnie z treścią art. 236d P.o.ś. - nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną wysokości 10 000 zł.

Z ustaleń organów dokonanych w sprawie wynika, że skarżąca, jako zobowiązana do wypełnienia obowiązku wskazanego w art. 236b ust. 1 P.o.ś. (przekazania wymaganego tą normą sprawozdania z tytułu transferu odpadów niebezpiecznych), obowiązek ten wykonała 27 listopada 2013 r., czyli z naruszeniem terminu (do 31 marca 2013 r.). W zaistniałym stanie organ był zobligowany do nałożenia na skarżącą kary w wysokości 10 000 zł. Powyższe ustalenia faktyczne nie są kwestionowane przez skarżącą. Niemniej skarżąca uważa, że doszło do naruszenia art. 236d ust. 1 w zw. z art. 236b P.o.ś. oraz art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., a nadto art. 10 K.p.a., przez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że pomimo nieterminowego wykonania obowiązku (jeszcze przed wszczęciem kontrolowanego postępowania) zaszła podstawa do wymierzenia kary pieniężnej; nieuwzględnienie faktu, że skarżąca nie naruszyła zasad ochrony środowiska, a jedynie uchybiła administracyjnemu obowiązkowi, w konsekwencji doszło do automatycznego zastosowania niezgodnej z art. 2 Konstytucji RP normy art. 236d P.o.ś., dającej podstawę do nałożenia rażąco wygórowanej, dolegliwej, niewspółmiernej i materialnie nieproporcjonalnej kary w stosunku do rodzaju uchybienia skarżącej.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą przekazania sprawozdania w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń przed wszczęciem przedmiotowego postępowania, należy podkreślić, że okoliczność ta nie mogła mieć znaczenia dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, przesłanką do wszczęcia postępowania z urzędu, a w konsekwencji nałożenia w drodze decyzji kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł, był fakt złożenia sprawozdania w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń z przekroczeniem terminu, tj. złożenia sprawozdania po dniu 31 marca roku następującego po zakończeniu roku sprawozdawczego. Innymi słowy, przekazanie ww. sprawozdania zawierającego dane o transferze odpadów niebezpiecznych w 2012 r. w jakiejkolwiek dacie po 31 marca było złożeniem sprawozdania po terminie i przesłanką do wszczęcia postępowania. W kontekście powyższego nie mogło mieć znaczenia przekazanie sprawozdania przed, w toku, czy po zakończeniu postępowania, gdyż w każdym z tych przypadków przekazanie nastąpiłoby z przekroczeniem terminu określonego przez ustawodawcę. Zatem na gruncie regulacji art. 236d P.o.ś. organ zobowiązany był do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł za niezłożenie stosownego sprawozdania w terminie. Przytoczony przepis ustawy Prawo ochrony środowiska nie daje podstaw organom administracji odpowiedzialnym za tworzenie Rejestru do oceny przyczyn niezachowania terminu do złożenia sprawozdania, czasookresu złożenia sprawozdania i wyciągania z tego skutków prawnych oraz miarkowania wysokości wymierzanej kary w odniesieniu do realiów faktycznych konkretnej sprawy. Treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że decyzja nakładająca karę administracyjną nie ma charakteru uznaniowego. O powyższym świadczy użycie przez ustawodawcę określenia "nakłada [...] karę pieniężną", a nie "może nałożyć" co oznacza, że nie pozostawiono organowi tzw. luzu decyzyjnego w tym zakresie. Taka decyzja, wydana w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, jest tzw. decyzją związaną, czyli nie jest wydawana na zasadach uznania administracyjnego (wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. II OSK 1470/10). Przepis art. 236d ust. 1 P.o.s. nakłada na organ obligatoryjny obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przy zaistnieniu przesłanek z niego wynikających. To norma prawna uprawniającą i jednocześnie zobowiązującą wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, bez możliwości kształtowania rodzaju następstwa prawnego, do nałożenia na prowadzącego instalację kary pieniężnej o określonej ściśle, jednostkowo, wysokości, w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1 u.p.o.ś. Wykładnia przepisów ustawy nie pozwala na przyjęcie, że organ w ramach swobodnego uznania może oceniać fakt złożenia sprawozdania po terminie za niedający podstaw do nienakładania kary pieniężnej. Kara jest oparta na koncepcji odpowiedzialności obiektywnej. Inaczej ujmując, odpowiedzialność administracyjna za niedopełnienie obowiązku sprawozdawczego ma charakter zobiektywizowany. W tego rodzaju postępowaniu, organ administracji musi jedynie rozpatrzyć obiektywnie udowodniony fakt braku wywiązania się z tego obowiązku w określonym ustawowo terminie. Mechanizm działania prawa administracyjnego nie wyklucza bowiem posługiwania się przez ten system dla ochrony określonych wartości normami opartymi na odpowiedzialności zobiektywizowanej, a z tej jego cechy korzysta właśnie ustawodawca w odniesieniu do treści art. 236d ust. 1 P.o.ś.

Przedmiotowa kara związana jest z modelem prawnym odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska. Jako jedna z administracyjnych kar pieniężnych jest instrumentem ochrony środowiska. Dolegliwość tej kary nie powinna być celem samym w sobie, lecz środkiem umożliwiającym skuteczną ochronę środowiska przed skutkami gospodarki m. in. odpadami niebezpiecznymi. Kara tego rodzaju powinna zmierzać do ochrony porządku prawnego, którego elementem jest środowisko stanowiące dobro wspólne. Wysokość określonej ustawowo stawki administracyjnej kary pieniężnej, wymierzanej za naruszenie wymagania ochrony środowiska, jest też pojmowana jako narzędzie wzmacniające egzekwowanie przestrzegania prawa w zakresie ochrony środowiska i skuteczność kary. Rolą tej kary jest też funkcja prewencyjna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2017 r. (sygn. II OSK 639/16), zauważył bowiem, że "kary administracyjne służą zapewnieniu realizacji norm prawa administracyjnego, mają zatem walor zabezpieczający, gwarantujący działanie norm prawa administracyjnego, a ponadto posiadają m. in. walor redystrybucyjny. Prawo administracyjne, inaczej niż prawo karne, nie stawia nieprzekraczalnych chronionych represją granic dla wzorów zachowania podmiotów prawa, lecz formułuje materialnoprawne uprawnienia i obowiązki podmiotów administrowanych, których realizacja jest zabezpieczana sankcjami zawartymi w jego normach. Nie zawsze też w odniesieniu do każdej chronionej wartości uzasadnione jest tworzenie kary administracyjnej opartej na subiektywnej odpowiedzialności ocenianej przez organ administracyjny. W prawie administracyjnym chodzi przede wszystkim o realizację obowiązków i uprawnień wyznaczonych jego normami a nie o karanie podmiotów prawa w znaczeniu represyjnym. [...], przyjęta w kwestionowanym przepisie koncepcja odpowiedzialności obiektywnej jest spójna z wartościami, które zabezpiecza przedmiotowa kara.

Brak jest także podstaw prawnych do uznania twierdzenia propagowanego przez skarżącą, że nałożenie kary na prowadzącego instalację jest możliwe wyłącznie raz w roku sprawozdawczym. Należy powtórzyć za organem, że pojęcie roku sprawozdawczego odnosi się do roku, za który prowadzący instalację zobowiązany jest przedłożyć właściwemu organowi sprawozdanie w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Stosowanie zatem ww. pojęcia w kontekście nakładania kary pieniężnej nie ma racji bytu. Ponadto obowiązek, o którym mowa w art. 236b ust. 1 P.o.ś. dotyczy każdego roku sprawozdawczego oddzielnie. Zatem również, kara wynikająca z niewywiązania się z ww. obowiązku nakładana jest oddzielnie za każdy rok sprawozdawczy.

Negatywnie również należało rozważyć podnoszoną i wywodzoną przez skarżącą niezgodność art. 236d P.o.ś. z art. 2 Konstytucji RP, a zarazem związane z powyższym wnioskowanie - na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej - o wystąpienie przez Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie czy art. 236d ust. 1 P.o.ś. w zakresie w jakim przewiduje niepodlegającą miarkowaniu, nadmiernie represyjną i automatyczną za nieterminowe złożenie sprawozdania do Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z 30 stycznia 2019 r. wydanym w kontrolowanej sprawie (po uwzględnieniu skargi kasacyjnej organu i uchyleniu wyroku z 20 października 2016 r. uprzednio wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny) wyraźnie stwierdził naruszenie przez Sąd pierwszej instancji, ówcześnie orzekający w sprawie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 236d ust. 1 P.o.ś., przez pominięcie, przy uchylaniu decyzji organów obu instancji, że przepis art. 236d ust. 1 P.o.ś. nakłada na organ obligatoryjny obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w określonej sytuacji, przy spełnieniu przesłanek wskazanych w tym przepisie, a uchylenie decyzji organów obu instancji doprowadzi do braku możliwości wydania orzeczenia w danym postępowaniu, gdyż zastosowanie innej wysokości kary, na podstawie przepisu przewidującego nałożenie kary w określonej ściśle wysokości nie jest możliwe. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego - Sąd pierwszej instancji nie miał wystarczających podstaw do odstąpienia od zastosowania przepisu art. 236d ust. 1 P.o.ś. Z kolei Sąd pierwszej instancji rozważając kwestię ewentualnego zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o ocenę zgodności z Konstytucją RP art. 236d ust. 1 P.o.ś. – według Naczelnego Sądu Administracyjnego - winien wziąć pod uwagę, że w niniejszej sprawie opóźnienie w niewypełnieniu obowiązku z art. 236b ust. 1 p.o.ś. było znaczne i wynosiło blisko 8 miesięcy; uwzględnić, że art. 236b ust. 1 P.o.ś. mówi o przekroczeniu wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów niebezpiecznych, a art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach (o którym mowa w stanie sprawy) mówił o nieprzekazaniu zbiorczego zestawienia danych, czyli że materie regulowane w tych przepisach są różne; mieć na uwadze co dany podmiot miał złożyć w określonym terminie, nie skupiać się jedynie na przekroczeniu terminu i przewidzianej za to sankcji. W tak zakreślonych uwarunkowaniach, czyli wobec wzięcia pod uwagę materii regulowanej przez art. 236d ust. 1 w zw. z art. 236b ust. 1 P.o.ś. oraz znacznego opóźnienia przez skarżącą w niewypełnieniu obowiązku z art. 236b ust. 1 P.o.ś., sam Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, czy art. 236d ust. 1 P.o.ś. jest zgodny z Konstytucją RP. Niemniej podkreślił też, że nie wyklucza to możliwości skierowania takiego pytania przez Sąd pierwszej instancji, o ile tylko będzie on widział taką potrzebę podczas ponownego rozpoznawania sprawy i Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, uwzględni powyższe wskazania przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

I tak Sąd, w składzie orzekającym obecnie w sprawie, w warunkach związania wykładnią prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny - po uwzględnieniu wszystkich aspektów wcześniej rozważonych przez Sąd drugiej instancji przemawiających, jego zdaniem, za brakiem podstaw skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w zakresie zgodności art. 236d ust. 1 P.o.ś. z art. 2 Konstytucji RP – nie powziął, tak jak Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadnionych wątpliwości co do konstytucyjności art. 236d ust. 1 P.o.ś. Tym samym nie dostrzegł potrzeby wystąpienia z takim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Podkreślić bowiem należy, że podstawą do przedstawienia przez sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu a nie skarżącej. Zaś zarówno przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nie dają podstaw do uznania, że wniosek strony postępowania sądowego o zwrócenie się przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest dla tego sądu wiążący. W konsekwencji wniosek pełnomocnika skarżącego zgłoszony w omówionym przedmiocie został oddalony przez Sąd na rozprawie. Zarzucane przez skarżącą niedopełnienie przez organ odwoławczy wymogu określonego art. 10 § 1 K.p.a., które – zdaniem skarżącej uniemożliwiło zaprezentowanie organowi odwoławczemu stanowiska co do niezgodności z Konstytucją art. 236d P.o.ś., zostało ocenione przez Sąd jako niemogące mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nadto, stanowisko w tym przedmiocie skarżąca, działająca przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, mogła przedstawić w odwołaniu, ewentualnie w jego uzupełnieniu złożonym w okresie pomiędzy wniesionym odwołaniem (23 września 2015 r.) a wydaniem zaskarżonej decyzji (18 grudnia 2015 r.).

Wobec stwierdzonej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, tym samym wykazanej bezzasadności postawionych zarzutów skargi i argumentacji przytoczonej na ich poparcie, Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.