Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 581/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania M. S., dalej skarżąca, od wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza P. – Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P., decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża S. S. i umorzenia postępowania za czerwiec 2013 r., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i odmówiło przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W uzasadnieniu podało, że po uprzednim złożeniu przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 2, art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.), dalej ustawa, rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz.), oraz art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm.), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i umorzył postępowanie za czerwiec 2013 r.

Wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał treść art. 16 a ust. 1 ustawy, zgodnie z którym specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W świetle powyższego organ I instancji uznał, iż skarżąca nie pracowała zawodowo, a więc nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej by sprawować opiekę nad mężem. Jednocześnie postanowił umorzyć postępowanie w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za miesiąc czerwiec

2013 r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem wskazała, iż przepis prawa, na który powołuje się organ I instancji jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości. Podkreśliła zarazem, że nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ ma obecnie 72 lata. Pracy zarobkowej nigdy nie podjęła. Pomimo, że ma 72 lata jest osobą zdrową, pełnosprawną. Natomiast mąż skarżącej pierwsze orzeczenie o stopniu niepełnosprawności otrzymał 12 lutego 1992 r. i już w tym okresie wymagał częściowej opieki. Podniosła, że jego stan zdrowia pogarszał się sukcesywnie. Z uwagi na silnie zaawansowaną miażdżycę ma trudności z poruszaniem się. Obecnie już nie chodzi. Rozedma płuc powoduje takie duszności, że w niewielkich odstępach czasu musi mieć podawany tlen. Opiekę musi zatem skarżąca sprawować zarówno w dzień jak i w nocy. Polega ona na utrzymywaniu higieny, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, podawaniu leków i tlenu, prowadzeniu gimnastyki nóg i rąk czy też sprawdzaniu ciśnienia krwi. Zwróciła również uwagę na trudną sytuację finansową w jakiej znajduje się rodzina. Jedynym dochodem rodziny jest emerytura męża, która jest niska i niewspółmierna do wydatków związanych z chorobą męża, opłatami związanymi z eksploatacją mieszkania i zakupami żywności.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy decyzją z dnia 29 lipca 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża skarżącej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że przedmiotem postępowania była ocena zasadności przyznania, bądź nie, specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w 16 a ustawy. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że w oparciu o szczegółowo przeprowadzone postępowanie dowodowo - wyjaśniające organy obu instancji uznały, że skarżąca nie spełnia wymogów koniecznych do przyznania jej wnioskowanego świadczenia.

Wskazał, że jest w sprawie okolicznością niesporną, że spełniona została przesłanka dochodowa. Łączny bowiem dochód skarżącej (tj. brak dochodu) i jej męża w kwocie 12.864,48 zł (po uprzednim pomniejszeniu o należny podatek – 207 zł i składki na ubezpieczenie zdrowotne - 996,98 zł) wyniósł 11.660,50 zł. Miesięczny dochód wynosi więc to 971,70 (11.660,50 zł : 12 m-cy), a zatem w przeliczeniu na osobę dochód ten wynosi 485,85 zł (971,70 zł : 2 osoby), który nie przekracza kwoty określonej w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. 623 zł.

Podał, że kolejną przesłanką, która musi zaistnieć, aby prawo do wnioskowanego świadczenia mogło zostać przyznane jest fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną osobą. Wobec tego osoba zatrudniona musi zrezygnować z pracy z określonego powodu. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest bowiem częściowa rekompensata utraconego wynagrodzenia dla osób, które rezygnują z pracy aby sprawować opiekę nad członkiem rodziny. Zasiłek ten nie jest natomiast przyznawany tylko z tego powodu, że dana osoba sprawuje tą opiekę. Ponadto, między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością opieki musi istnieć związek przyczynowy. Opieka ta musi być przy tym na tyle intensywna i absorbująca, że wyklucza to możliwość aktywności zawodowej osoby sprawującej tą opiekę.

Jak wynika to z uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, uznając iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Tak wywiedziony wniosek, w ocenie składu orzekającego Kolegium, znajduje swoje potwierdzenie w aktach sprawy.

Wskazał, że w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji jest bowiem okolicznością niesporną, że skarżąca nigdy nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym była bierna zawodowo. Wobec powyższego, w przypadku skarżącej, odpadła określona w art. 16 a ust. 1 ustawy przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, nie było podstaw do przyznania wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie składu orzekającego Kolegium brak natomiast było podstaw prawnych do umorzenia postępowania w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za miesiąc czerwiec 2013r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wskazał, że o bezprzedmiotowości tego postępowania nie może decydować fakt, iż do dnia 30 czerwca 2013 r. skarżąca miała ustalone, na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem na okres od 1 września 2010 r. na czas nieokreślony. Stosownie bowiem do art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) w/w decyzja przyznająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. 30 czerwca 2013 r. Zauważył, że przepis art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje jako jedną z negatywnych przesłanek, z której wystąpieniem ustawodawca wiąże skutek w postaci przeszkody o uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, fakt posiadania przez osobę sprawującą opiekę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W świetle powyższych ustaleń zaistnienie tej negatywnej przesłanki związanej z posiadaniem przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w miesiącu czerwcu 2013 r. stanowi podstawę do merytorycznego załatwienia przedmiotowej sprawy w postaci odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie - jak błędnie to uczynił organ pierwszej instancji - umorzenia postępowania w tym zakresie za miesiąc czerwiec 2013 r.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wskazała, że od dnia 1 września 2010 r. miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem. Świadczenie to pobierała do czerwca 2013 r. Po uprzednim przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, wskazała, że na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw od dnia 1 stycznia 2013 r. weszły w życie nowe przepisy prawa które wprowadzają dodatkowe kryterium w postaci konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Podała, że jej mąż otrzymał dnia 12 lutego 1992 r. pierwsze orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i już od tego momentu wymagał opieki. Wyjaśniła, że jego stan zdrowia pogarszał się sukcesywnie, jest po dwóch zawałach mięśnia sercowego oraz ma silnie zaawansowaną miażdżycę, a obecnie już się nie porusza po mieszkaniu. Z uwagi na schorzenia wymaga on całodobowej opieki. Zwróciła następnie uwagę na trudną sytuację finansową w jakiej się znajduje. Wraz z mężem utrzymują się jedynie z jego emerytury, której wysokość jest niewspółmierna do wydatków związanych z chorobą męża, zakupem niezbędnych leków, środków opatrunkowo-higienicznych, suplementów diety, żywności oraz opłatami związanymi z eksploatacją mieszkania. Podniosła następnie, że pomoc państwa w formie świadczenia pielęgnacyjnego czy też specjalnego zasiłku opiekuńczego ma być częścią rekompensaty utraconego wynagrodzenia. Wyjaśniła, że jej mąż choruje od ponad 21 lat, z dnia na dzień choroba się pogłębia, a zatem nie miała kiedy podjąć zatrudnienia. W jej ocenie znowelizowana ustawa o świadczeniach rodzinnych jest niesprawiedliwa społecznie. Podniosła, że od ponad 21 lat opiekuje się mężem. Dodała, że chciała pracować i mieć obecnie zabezpieczenie w formie świadczenia z ZUS. Podniosła, że odciążyła państwo od konieczności zapewnienia instytucjonalnej opieki na jej mężem. Jej zdaniem złamana została konstytucyjna zasada równości, bowiem nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na swój wiek poprodukcyjny, a to doprowadza do jej dyskryminacji.

Podniosła, że wsparcie państwa zasadne jest wobec osób, których sytuacja życiowa wymaga pomocy szczególnie tam, gdzie państwo ma specjalny obowiązek jej udzielenia, a więc rodzinom ubogim czy niepełnosprawnym. Taki szczególny charakter dbałości państwa ma swoje podstawy wywodzące się m.in. z art. 18 Konstytucji RP (nakaz ochrony i opieki nad rodziną w ogólnym przesłaniu), jak również art. 71 Konstytucji RP (szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej), ale również art. 69 Konstytucji RP (osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji). Każdy przepis prawa musi być bezwzględnie zgodny z Konstytucją RP. Rada Ministrów wydając akt prawny zawężyła krąg uprawnionych do świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Godzi to w ogólne zasady równości oraz w społeczne poczucie sprawiedliwości. Podkreśliła zarazem, że źródłem porządku prawnego jest w pierwszej kolejności Konstytucja, a nie rozporządzenie, czy też ustawa. Jako żona wywiązuje się wobec męża ze swych obowiązków od ponad 21 lat i od tylu też lat zrezygnowała z zarobkowania, a zatem powinna otrzymać odpowiednie wsparcie od państwa, gdyż to państwo nakłada obowiązek opieki nad potrzebującą pomocy osobą najbliższą. Od wielu lat jest osobą niezatrudnioną ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Powołała się następnie na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, według którego art. 2 Konstytucji RP należy do fundamentalnych przepisów konstytucyjnych określających podstawowe i szczególnie chronione cechy ustrojowe RP. Stanowi on niezwykle ważną dyrektywę w zakresie stanowienia prawa dla organów władzy publicznej. Podała, że od września 2010 r. nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony. Uważała zatem, że jest prawnie zabezpieczona i może racjonalnie planować przyszłe działania związane z leczeniem męża. Uznała tym samym, iż ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. ingeruje w słusznie nabyte prawa opiekunów do świadczenia pielęgnacyjnego, pozbawiając ich tych praw. W wyniku ingerencji w prawa nabyte została pozbawiona jedynego, dopuszczalnego przez ustawę dochodu. Musiałaby zatem podjąć pracę, ale z uwagi na wiek poprodukcyjny nie jest to możliwe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że skarżąca nie podnosi zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz stawia zarzut podjęcia przez organy obu instancji decyzji z naruszeniem norm konstytucyjnych, a dokładnie art. 2, art. 18, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP. Zdaniem organu odwoławczego powołane przez skarżącą przepisy ustawy zasadniczej, nie mogą stanowić samoistnej podstawy do przyznania osobie potrzebującej zabezpieczenia społecznego, w przypadku gdy pozostaje ona bez pracy. Zwrócił uwagę na art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Przepis ten stanowi wzorzec konstytucyjny określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głównie do organów prawodawczych. Przepis ten stanowi zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych, w tym między innymi w ustawie o świadczeniach rodzinnych, która to ustawa określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń (art. 1 tej ustawy). W tym miejscu przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyrok TK z dnia 6 lutego 2002 r., sygn. akt SK 11/01, OTK 2002, nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 13 grudnia 2004 r., sygn. akt K 20/04, OTK 2004, nr 11, poz. 115), zgodnie z którym art. 67 Konstytucji RP (także art. 18 i art. 69) nie rodzi roszczeń po stronie potencjalnych uprawnionych, a tym samym roszczeń o świadczenie określonej wysokości. Z powołanego wyżej przepisu Konstytucji nie da się bowiem wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia. Przepis ten zawiera treść normatywną, która nie nadaje się do budowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwia oparcia na niej orzeczenia zasądzającego roszczenie. To dopiero przepisy ustaw szczegółowo regulujących kwestie dotyczące prawa podmiotowego stanowią podstawę ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o przewidzianą w ustawie zasadniczej formę zabezpieczenia społecznego. Wskazał, że podstawy do przyznania skarżącej zabezpieczenia społecznego nie może stanowić również art. 32 Konstytucji, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Ponadto nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Wbrew twierdzeniom skargi, nie można zarzucić obrazy art. 32 Konstytucji poprzez złamanie reguły równości podmiotów wobec prawa. Na tle tej normy konstytucyjnej Trybunał Konstytucyjny w swych licznych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna. Stosownie natomiast do art. 8 Konstytucji RP, podał, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), zaś ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Zatem, jako zasadę wyrażono w ustawie zasadniczej bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji, z wyjątkiem, kiedy Konstytucja stanowi inaczej. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy. Taki wyjątek od ogólnej reguły zawiera właśnie redakcja art. 67 ust. 2 czy też art. 69 Konstytucji, gdzie ustawa zasadnicza wskazała, iż zakres i formy zabezpieczenia społecznego określi ustawa. W tym względzie zatem brak jest możliwości bezpośredniego działania tych zapisów, skoro sama ustawa zasadnicza odsyła w tym względzie do ustaw szczególnych. Odnosząc się z kolei do argumentacji skarżącej wskazującej na niekonstytucyjność wspomnianych wyżej przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, wskazał, że organy obu instancji orzekały w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, których niekonstytucyjność nie została stwierdzona przez organ do tego uprawniony, tj. Trybunał Konstytucyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ I instancji Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził, by naruszały one prawo. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2013 r., którą to decyzją, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r. odmawiającej przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem i umarzającej postępowanie za czerwiec 2013 r., organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instancji, a następnie orzekł o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Prawidłowo organy rozpoznające sprawę przyjęły, że materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowi przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy).

Z powyższej regulacji wynika, że w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przepis w obecnym brzmieniu nie określa natomiast, że warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem przesłanką ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Tym samym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono zatem osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu.

Wskazać w tym miejscu należy, że w przepisie art. 3 pkt 22 ustawy, ustawodawca zawarł – na użytek tej ustawy – legalną definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", które jest równoznaczne z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego zrezygnowanie z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, na które wskazuje art. 16a ust. 1 ustawy, wiąże się z wcześniejszym (przedterminowym) zakończeniem trwającego stosunku pracy lub wykonywania innej pracy zarobkowej. Rezygnacja z zatrudnienia musi być również powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki. Istotne są więc okoliczności i powody rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 585/13, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Reasumując powyższe, w aktualnym stanie prawa, aby otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy, należy łącznie spełnić kilka warunków. Jednym z nich, obok nieprzekroczenia kryterium dochodowego i faktycznego sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, konieczne jest, aby między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki istniał związek przyczynowy. Mają zatem rację organy obu instancji, że w przypadku skarżącej ta ostatnia przesłanka nie została spełniona.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Skarżąca bowiem nigdy nie pracowała zawodowo, a więc nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej by sprawować opiekę nad mężem.

W tej sytuacji zasadnie organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących uprawnienie do przedmiotowego zasiłku, a tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku opiekuńczego. W aktualnym stanie prawnym osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w przypadku świadczenia, o które ubiega się skarżąca, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał jedynie na przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wobec tego fakt, że ktoś nie podejmuje zatrudnienia, w świetle dyspozycji art. 16a ustawy, nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Aby więc by można było przyznać skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, organy administracyjne musiałyby stwierdzić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 437/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Natomiast poczynione w badanej sprawie przez organy orzekające ustalenia na takie stwierdzenie nie pozwalały.

Mając na uwadze powyższe, skoro zatem przepis prawa materialnego nie dawał postaw do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, to organom administracji nie pozostawało zatem nic innego, jak tylko odmówić prawa do wnioskowanego świadczenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego przedstawionym w odpowiedzi na skargę, a dotyczącym braku naruszenia przez organy obu instancji art. 2, art. 18, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP. Wskazać należy, że zarówno na Sądzie jak i na organie wydającym zaskarżoną decyzję ciąży konstytucyjny obowiązek poszanowania i przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego tak długo, dopóki prawo to nie utraciło mocy obowiązującej do kształtowania ich konkretnych praw i obowiązków. Organy administracyjne nie mogą odmówić stosowania przepisów, które nie zostały usunięte z porządku prawnego, czy to na mocy przepisu prawnego, czy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07) – powołując się na bezpośrednie stosowanie Konstytucji – zezwala na niestosowanie przepisów ustawowych jedynie wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny ogłosił wyrok usuwający przepisy ustawowe z porządku prawnego. Nawet najdalej idące orzecznictwo, powołując się na bezpośrednie stosowanie Konstytucji, zezwala na niestosowanie przepisów ustawowych jedynie w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny ogłosił wyrok usuwający przepisy ustawowe z porządku prawnego, mimo że z formalnego punktu widzenia utracą one moc dopiero z chwilą ich opublikowania w Dzienniku Ustaw.

Mając na uwadze powyższe, Sąd wskazuje, że postanowieniem z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1026/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym następującej treści: "Czy art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego świadczenia opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnego egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?".

Przepis zaś art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zgodnie zaś z art. 145a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej (§ 1). Skargę o wznowienie postępowania w takim przypadku wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Skargę taką wnosi się do organu administracji, który wydał decyzję w I instancji (art. 148 § 1).

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., co orzeczono w sentencji wyroku.