Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 1832/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. B. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 10 kwietnia 2002 r. Gospodarstwo Rybackie Lasów Państwowych w K. złożyło do Starosty [...] wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę B. B. W uzasadnieniu wniosku, powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanego dalej K.p.a., wskazano, że sprawa została zakończona decyzją ostateczną z dnia 6 sierpnia 2001 r., a Gospodarstwo Rybackie cały czas było stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, jednak zostało pominięte jako strona w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. O fakcie wydania decyzji wnioskodawca dowiedział się w dniu 27 marca 2002 tj. w dniu wpłynięcia skargi B. B. do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K.

Decyzją z dnia [...], opartą o przepis art. art. 147, 149 § 3 i 150 K.p.a., Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę stawów rybnych [...] wraz z doprowadzalnikiem w miejscowości [...], [...] B. B., zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] w K. z dnia 6 sierpnia 2001 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że stroną postępowania administracyjnego przy wydawaniu pozwolenia na budowę stawów rybnych B. B. jest Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych jako właściciel [...]. O ocenie czy strona posiada interes prawny w załatwieniu sprawy decyduje jednak wewnętrzne przekonanie danej osoby lecz przepis prawa materialnego, stąd w przedmiotowej sprawie nie została wypełniona dyspozycja art. 145 § l pkt 4 K.p.a.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Gospodarstwo Rybackie Lasów Państwowych w K., podtrzymując argumentację przytoczoną we wniosku kierowanym do organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 28 K.p.a i dodatkowo podnosząc, że Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych nie jest i nigdy nie był właścicielem rzeki [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], powołując się na przepis art. 138 § 2 K.p.a, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ organu pierwszej instancji, wskazując, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo lakoniczne i nie odnosi się w żadnym stopniu do argumentów wniosku, a brak uzasadnienia prawnego i faktycznego stanowi naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. Poza tym wskazał, że przez organ pierwszej instancji nie została podjęta próba wyjaśnienia faktycznej daty powzięcia przez Gospodarstwo Rybackie Lasów Państwowych wiadomości o wydanej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stawów rybnych. W konkluzji stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia uchylenie decyzji.

W skardze na powyższą decyzję B. B. wnosił o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, wywodząc, iż Gospodarstwo Rybackie Lasów Państwowych w K. nie ma interesu prawnego i w żaden sposób nie próbowało go wykazać we wniosku o wznowienie postępowania. Podał, że Gospodarstwo Rybackie korzysta z terenów położonych w znacznej odległości od działki skarżącego, wynoszącej ok. 30 km, stąd obiekty wznoszone na działce skarżącego, której dotyczy zaskarżona decyzja, nie będą miały żadnego wpływu na użyteczność funkcjonalność i sposób wykorzystywania działek Gospodarstwa Rybackiego, odmiennie niż to miało miejsce w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wobec korzystania z wód tej samej rzeki. Zarzucił ponadto, że nie jest prawdopodobna podawana we wniosku data dowiedzenia się przez Gospodarstwo Rybackie o decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, które już w odpowiedzi na skargę w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego wskazywało na toczące się postępowanie w tym zakresie. Podał także, że zaawansowanie robót wynosi aktualnie prawie 100%, na realizacje przedsięwzięcia zaciągnął kredyt w kwocie 325.000 zł oraz zaangażował oszczędności całego życia i najbliższej rodziny.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podając dodatkowo, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie przyznał Gospodarstwu Rybackiemu Lasów Państwowych w K. przymiotu strony w postępowaniu związanym z udzieleniem skarżącemu pozwolenia na budowę stawów rybnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Zakres rozpoznania niniejszej sprawy determinuje przy tym okoliczność, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a zatem ma ona charakter prawny decyzji kasacyjnej. Dokonując oceny legalności (zgodności z prawem) decyzji kasacyjnej, sąd administracyjny bada, czy istotnie spełnione zostały przesłanki wynikające z tego przepisu. Wychodząc z tych przesłanek, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać z powodu naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, poprzedzonej decyzją organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania, należało przede wszystkim rozważyć, w jakich okolicznościach organ orzekający władny jest wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa. Z brzmienia tego przepisu, który stanowi, że "odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji" wynika tylko forma rozstrzygnięcia, natomiast nie wynikają jego przesłanki, które zostały określone przez ustawodawcę pośrednio w treści art. 149 § 2 K.p.a. Przepis ten obliguje organ orzekający do przeprowadzenia dwojakiego rodzaju postępowania: w fazie pierwszej - co do przyczyn wznowienia oraz w fazie drugiej - co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Na gruncie tego przepisu należy mieć na względzie, iż przeprowadzenie postępowania w fazie pierwszej, to jest co do przyczyn wznowienia, następuje na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Taka konstrukcja przepisu prowadzi do wniosku, że postanowienie o wznowieniu postępowania musi poprzedzać ocenę przyczyn wznowienia, a to z kolei przesądza o tym, iż ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Z tego względu przesłanką decyzji o odmowie wznowienia postępowania, wydanej na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia. W związku z powyższym należy przyjąć, iż przesłanką odmowy wznowienia postępowania na gruncie art. 149 § 3 K.p.a. może być żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. Katalog bowiem przyczyn wymienionych w tym przepisie został ustalony enumeratywnie. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie niedopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych (gdy żądanie dotyczy wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej niż decyzja administracyjna formie) oraz z przyczyn podmiotowych (gdy żądanie wznowienia pochodzi od jednostki nie będącej stroną w sprawie lub strony nie posiadającej zdolności do czynności prawnych działającej bez przedstawiciela ustawowego) albo gdy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z uchybieniem ustawowego 1- miesięcznego terminu wynikającego z art. 148 K.p.a. (dla przypadku określonego w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, co wynika z art. 148 § 2 K.p.a.).

Konkludując, należy zgodzić się z utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, że w sytuacji, gdy podanie o wznowienie postępowania oparte o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. złoży jednostka, która twierdzi, że jest stroną w sprawie, gdyż decyzja dotyczy jej interesu prawnego, organ nie może dokonać oceny tego interesu i wydać decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania może bowiem zostać wydana jeśli zachodzi niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub że nie został zachowany jednomiesięczny termin (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2000 r., sygn. III SA 2304/99, ONSA z 2001 r., nr 4, poz. 179 oraz B.Adamiak (w:) B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, W-wa 1996 r., str. 646-647 i 652-653).

W rozpoznawanej sprawie powyższe okoliczności uszły uwadze organu odwoławczego, który przy rozpatrywaniu skupił się na brakach formalnych uzasadnienia organu pierwszej instancji, wskazując naruszenie art. 107 K.p.a. i stwierdził, że lakoniczne uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odnosi się do argumentów wniosku. Pominął natomiast całkowicie fakt, że przez Gospodarstwo Rybackie Lasów Państwowych w K. we wniosku o wznowienie postępowania wskazana została przesłanka braku udziału w postępowaniu, określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli objęta katalogiem zawartym w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną został oparty na ustawowych podstawach wznowienia, a nadto we wniosku tym wskazana została data powzięcia wiadomości o decyzji, należało jedynie ocenić czy dowód w postaci oświadczenia odnośnie daty dowiedzenia się o decyzji jest dostateczny. Po przeprowadzeniu takiej oceny w zakresie wniesienia wniosku w terminie, należało wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, a dopiero w trakcie wznowionego postępowania dokonywać oceny istnienia po stronie Gospodarstwa Rybackiego Lasów Państwowych w K. przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę B. B.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, w ocenie Sądu organ odwoławczy w istocie nie dokonał samodzielnej oceny sprawy, do czego był zobowiązany w świetle art. 138 K.p.a., a ograniczył się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Takie działanie organu odwoławczego doprowadziło do rozpatrywania przezeń stanu faktycznego przy zastosowaniu wadliwych przepisów procedury administracyjnej. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał wprawdzie na niepodjęcie przez organ pierwszej instancji próby ustalenia faktycznej daty powzięcia przez wnioskodawcę wiadomości o decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, jednak zalecenia do dalszego postępowania sprowadzały się w istocie do wyjaśnienia istnienia po stronie Gospodarstwa Rybackiego Lasów Państwowych w K. przymiotu strony w świetle art. 28 K.p.a., co możliwe było – jak wskazano wyżej – jedynie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W związku z powyższym podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2000 r. (sygn. II SA/Gd 2090/98, System Informacji Prawnej LEX nr 44168), w myśl którego błędne wskazówki odnośnie okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powodują, że naruszenie przepisów postępowania, jakie miało miejsce przy wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 tej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.

Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271).