Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2722/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. T. i I. T. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz M. T. i I. T. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz na rzecz I. T. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. nr [...] (decyzja odszkodowawcza) ustalającej odszkodowanie za nieruchomość przejętą na rzecz Państwa i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z 1986 r.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami decyzją z dnia [...] listopada 1985 r. zezwolił na dokonanie podziału nieruchomości położonej w [...] i jednocześnie zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości oraz orzekł, że grunt wydzielony pod ulicami oznaczony jako działki nr: [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, przechodzi na własność Skarbu Państwa. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 1986 r. nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz K. S. w wysokości [...] zł za przejętą na rzecz Państwa część nieruchomości o powierzchni [...] m2 z całości o powierzchni [...] m2 położonej w [...], oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Decyzje te wydane zostały na podstawie art. 12 ust. 5, art. 58 i art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) oraz uchwały Rady Narodowej Miasta [...] dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...] w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty nie stanowiące własności państwowej oraz ustalania cen za grunty państwowe oddawane w użytkowanie, zarząd, użytkowanie wieczyste lub sprzedawane, położone na terenie województwa [...] (Dz. Urzędowy Województwa Łódzkiego z 1986 r. nr 1, poz. 2).

Dnia 1 września 2014 r. W. T. (spadkobierczyni K. S.) wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1986 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. ustalającej odszkodowanie za przejętą na rzecz Państwa część nieruchomości o powierzchni [...] m2. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1986 r. Po rozpatrzeniu skargi M. T. i I. T. - następców prawnych W. T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 304/18 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organ odwoławczy eksponując argument wynikający z niejednolitej wykładni pojęcia "grunty rolne i leśne", odstąpił od oceny zastosowania art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w powiązaniu z przyjętym przez ówczesne organy również jako podstawa prawna decyzji o ustaleniu odszkodowania § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta z dnia 30 grudnia 1985 r. Ponadto organ nie odniósł się do twierdzeń zawartych w decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r. dotyczących błędnego zastosowania § 5 powołanej uchwały Rady Narodowej z dnia 30 grudnia 1985 r. zamiast § 6 tej uchwały.

Po ponownym rozpatrzeniu złożonego przez Prezydenta odwołania Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wyjaśnił cel, tryb i zasady prowadzenia postępowania w tzw. trybie nadzoru wynikającym z treści art. 156 § 1 kpa oraz znaczenie pojęcia rażącego naruszenia prawa.

Następnie organ II instancji przywołał treść art. 12 ust. 5 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji) i art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Wyjaśnił, że na podstawie ewidencji gruntów i budynków przejęta na własność Skarbu Państwa nieruchomość została zakwalifikowana jako nieruchomość rolna. Jednakże na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że nieruchomość ta wchodziła w skład kompleksu objętego miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 1984 r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 4, poz. 48), zgodnym z planem zagospodarowania przestrzennego województwa zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 1977 r. (Dz. Urz. nr 2, poz. 18) i przeznaczona była na cele budownictwa jednorodzinnego.

Minister wyjaśnił, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1986 r. do czasu podjęcia przez Sąd Najwyższy uchwały składu 7 sędziów w dniu 26 stycznia 1989 r. sygn. akt III AZP 15/88 w orzecznictwie sądowym istniała rozbieżność co do sposobu określenia charakteru gruntu w rozumieniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Dopiero w powołanej uchwale Sąd Najwyższy dokonał wykładni art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w zakresie użytego w nim sformułowania "grunty rolne i leśne". Dokonanie wykładni stało się konieczne z uwagi na rozbieżności w tej kwestii w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. W orzecznictwie administracyjnym przeważał pogląd, że decydujące znaczenie dla określenia charakteru gruntu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma zapis w ewidencji gruntów. Natomiast nie podzielając tego poglądu, Sąd Najwyższy jednolicie przyjmował, że przy określaniu charakteru gruntu należy posłużyć się kryteriami cywilnoprawnymi z kodeksu cywilnego i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. Skoro przepis § 1 ust. 2 tego rozporządzenia określa, kiedy nieruchomość rolna traci taki charakter, po tej dacie należy za tę nieruchomość ustalić odszkodowanie jak za grunt budowlany (orzeczenia Sądu Najwyższego ARN 42/87, ARN 10/88, ARN 21-24/88 i ARN 27/88).

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja odszkodowawcza z dnia [...] czerwca 1986 r. została wydana przed podjęciem uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 r. sygn. akt III AZP 15/88, a więc w czasie, gdy istniał spór co do wykładni przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną orzeczenia. Opowiedzenie się przez organ administracji za jednym z prezentowanych stanowisk, zgodnie z którym o rolniczym charakterze spornej nieruchomości przesądzało jej określenie w rejestrze gruntów, nie może być uznane jako rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Następnie Minister stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie, na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 304/18, który uznał, że dokonując kontroli legalności decyzji odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1986 r., należało również zbadać, czy ówcześnie orzekający organ administracyjny prawidłowo zastosował art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w powiązaniu z § 5 uchwały Rady Narodowej z dnia 30 grudnia 1985 r., przyjętym jako podstawa prawna decyzji o ustaleniu odszkodowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy powinien dokonać oceny legalności przywołanych przepisów w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego i rozstrzygnąć, czy doszło do naruszenia tych przepisów i czy ma to cechy kwalifikowanego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do kwestii odszkodowania, Minister wskazał, że jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r., odszkodowanie za grunt rolny o powierzchni 0,2669 ha położony na terenie miasta obliczono na podstawie art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i w oparciu o treść uchwały Rady Narodowej z dnia 30 grudnia 1985 r. Wyjaśnił także, w jaki sposób w rozpatrywanej sprawie wyliczona została wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości, które to odszkodowanie zostało wypłacone. Podkreśli, że wysokość tego odszkodowana nie była kwestionowana przez ówczesną właścicielkę nieruchomości ani na etapie postępowania odszkodowawczego, ani też po jego zakończeniu. W trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której ówczesna właścicielka wyraziła zgodę na zaproponowaną jej kwotę odszkodowania, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół rozprawy administracyjnej z dnia 10 kwietnia 1986 r. Nie było także od decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. wniesione odwołanie do organu II instancji.

Zdaniem organu odwoławczego kwestia zastosowania § 6 uchwały z dnia 30 grudnia 1985 r. zamiast § 5 budzi wątpliwości organu, bowiem we wszystkich sprawach administracyjnych prowadzonych przez Ministra w trybie nadzorczym, jak i odwoławczym, a których przedmiotem była ocena decyzji odszkodowawczych wydanych przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla wszystkich dzielnic w trybie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., organ administracyjny przy ustaleniu odszkodowania stosował § 5 uchwały Rady Narodowej z dnia 30 grudnia 1985 r. Przy czym brak było jakichkolwiek dokumentów (archiwalnych, opinii biegłych, interpretacji) podważających ustalenia ówcześnie orzekającego organu, który przy ustaleniu odszkodowania stosował § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 30 grudnia 1985 r. Również w niniejszym postępowaniu, zdaniem Ministra, brak jest argumentów pozwalających przyjąć, że ustalenie odszkodowania w oparciu o § 5 powołanej uchwały z dnia 30 grudnia 1985 r. było wadliwe lub zaniżone. Na marginesie organ II instancji wskazał także, że kwestia ustalenia odszkodowania na podstawie § 6 ust. 1-2 uchwały była przedmiotem oceny organów odwoławczych w sprawach, w których strony kwestionowały zasadność zastosowania § 5 uchwały z dnia 30 grudnia 1985 r. przez organ odszkodowawczy I instancji. Z dołączonej do akt niniejszej sprawy decyzji odszkodowawczej z dnia [...] października 1986 r. nr [...], wydanej w podobnym stanie faktycznym i prawnym, organ odwoławczy nie dostrzegł nieprawidłowości w ustaleniu odszkodowania w oparciu o § 5 uchwały z dnia 30 grudnia 1985 r.

Minister podkreślił, że skarżący nie wykazali, aby zastosowanie § 5 uchwały z dnia 30 grudnia 1985 r. zamiast § 6 miało wpływ na przyznaną kwotę odszkodowania. W szczególności nie zostało wykazane, aby wysokość odszkodowania ustalona w oparciu o § 6 uchwały Rady Narodowej z dnia 30 grudnia 1985 r. różniła się w sposób rażący od wysokości odszkodowania przyznanej decyzją z dnia [...] czerwca 1986 r. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, że orzekający wówczas organ administracyjny stosował błędną podstawę prawną dla ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt. Tym bardziej, że odszkodowanie przyznane w wyniku podziału dotyczyło olbrzymiego obszaru obejmującego [...] ha [...] m2 (około [...] działek) i w każdej ze spraw odszkodowawczych organ orzekający zastosował § 5 uchwały. Zatem wątpliwości interpretacyjne dotyczące zastosowania § 5 i § 6 uchwały z dnia 30 grudnia 1985 r. nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1986 r. Skoro przedmiotowe postępowanie było przeprowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego oraz jego oceny zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Bez wyraźnych dowodów wskazujących na rażące naruszenie tych przepisów Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju nie ma zatem możliwości podważenia prawidłowości decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie. Nie doszło więc w tym zakresie do ewidentnego i rażącego naruszenia prawa, a tylko takie mogłoby być brane pod uwagę podczas kontroli decyzji odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1986 r. Zatem wzruszenie tej decyzji, w sytuacji, gdy nie można wykazać ewidentnego i rażącego naruszenia prawa, stałoby w sprzeczności z ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 kpa. Co więcej, również zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13). Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dała również, zdaniem organu II instancji, podstaw do przyjęcia, aby kwestionowana decyzja odszkodowawcza obarczona była którąkolwiek z pozostałych wad nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wobec tego, w ocenie Ministra organ wojewódzki błędnie przyjął, że decyzja z dnia [...] czerwca 1986 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., podczas gdy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że rozstrzygnięcie to stanowi kwalifikowane naruszenie prawa uprawniające do wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli M. T. i I. T. W uzasadnieniu zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

I - postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 6, 7, 8, 77 i 107 kpa oraz art. 59 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że przejmowane na rzecz Skarbu Państwa działki stanowią nieruchomość rolną oraz poprzez wadliwe uznanie, iż powierzchnia przejmowanych działek uzasadnia zastosowanie § 5 uchwały Rady Narodowej z dnia 30 grudnia 1985 r. w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. art. 6, 7, 8, 77 i 107 kpa, w związku z nieuzasadnionym uznaniem, że w dniu wydania decyzji istniał spór co do wykładni art. 59 ust 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co w konsekwencji w ocenie organu administracji wykluczało stwierdzenie nieważności decyzji pomimo rażącego naruszenia prawa,

- art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 6, 7, 8, 77 i 107 kpa poprzez nierozpoznanie w sposób rzetelny, całościowy i zgodny z dotychczasowym orzecznictwem stanu faktycznego sprawy w dniu wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r., co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym decyzji zwierającej błędne wyliczenie odszkodowania, a także pozbawionej analizy dotyczącej przeznaczenia gruntu zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 6, 7, 8, 77 i 107 kpa poprzez wydanie decyzji w tożsamym stanie faktycznym i prawnym sprzecznej z dotychczasową linią orzeczniczą, choć w obrocie prawnym funkcjonują ostateczne decyzje stwierdzające nieważność decyzji odszkodowawczych, co w rezultacie narusza zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa,

- art. 153 ppsa poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do zbadania legalności zastosowanych przepisów w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego,

II - naruszenie prawa materialnego, czyli art. 59 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz uchwały Rady Narodowej z dnia 30 grudnia 1985 r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz pominięcie w wycenie dokonanej w ramach postępowania odszkodowawczego aktualnych cen nieruchomości oraz ich położenia.

W szczegółowym uzasadnieniu skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2018 r. W przypadku uznania, że w sprawie zachodzi naruszenie przepisów prawa materialnego wnieśli także o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie. Wnieśli także o zwrot od organu kosztów postępowania, w tym związanych z reprezentacją przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Sąd orzekający ponownie stanął na stanowisku, że zapadła decyzja organu II instancji po raz drugi wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to przede wszystkim z tego, że organ odwoławczy ponownie prowadząc postępowanie administracyjne, mimo wiążących zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nadal nie wyjaśnił i nie dokonał właściwej analizy przedmiotowej sprawy.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 59 ust. 1-2 oraz 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) oraz § 5 i § 6 uchwały Rady Narodowej Miasta z dnia 30 grudnia 1985 r. nr XIII/55/85 w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty nie stanowiące własności państwowej oraz ustalania cen za grunty państwowe oddawane w użytkowanie, zarząd, użytkowanie wieczyste lub sprzedawane, położone na terenie województwa [...] (Dz. Urzędowy Województwa Łódzkiego z 1986 r. nr 1, poz. 2). Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji odszkodowawczej stanowił art. 59 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, że odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty niezabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego. Przy ustalaniu zasad odszkodowania za grunty rolne lub leśne uwzględnia się ich położenie, wartość bonitacyjną, stopień wyposażenia w urządzenia techniczne służące produkcji rolniczej lub leśnej oraz meliorację (ust. 2). Odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami (ust. 4). W dniu 30 grudnia 1985 r. Rada Narodowa Miasta [...] podjęła uchwałę w sprawie określenia zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty nie stanowiące własności państwowej oraz ustalania cen za grunty państwowe oddawane w użytkowanie, zarząd, użytkowanie wieczyste lub sprzedawane, położone na terenie województwa łódzkiego. Paragraf 5 tej uchwały określał zasady ustalania odszkodowania za grunty rolne i leśne, których łączny obszar przekracza [...] ha, natomiast § 6 określał zasady ustalania odszkodowania za grunty niewymienione w § 5 stanowiące odrębne nieruchomości lub ich części, których łączny obszar nie przekracza [...] ha.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że prawomocnym wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 304/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydaną w tej sprawie decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności. Powyższy wyrok Sądu nie został zakwestionowany w drodze skargi kasacyjnej, co obligowało Ministra ponownie rozpatrującego sprawę do uwzględnienia zawartych w nim wytycznych. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez organ lub sąd, tylekroć będą one związane oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. Tak sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Wobec powyższego raz jeszcze podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 975/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 527/97).

Oznacza to, że organ administracji, rozpoznając ponownie sprawę, związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 304/18 uchylającym powołaną powyżej decyzję Ministra i zwracającym sprawę do ponownego rozpatrzenia. Oceniając pod tym względem decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju zapadłą po ponownym rozpatrzeniu odwołania, Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że Minister w dalszym ciągu nie wyjaśnił w sposób należyty okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nie wykonał zatem prawidłowo zaleceń Sądu, do czego został zobowiązany wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 304/18. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd dokonał bowiem dokładnej analizy sytuacji prawnej stron postępowania oraz rozstrzygnął co do dalszego sposobu postępowania przez Ministra. W ocenie Sądu "W zaskarżonej decyzji organ Minister Infrastruktury i Budownictwa eksponując argument wynikający z niejednolitej wykładni ww. pojęcia "grunty rolne lub leśne", całkowicie odstąpił od oceny zastosowania art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości w powiązaniu z przyjętym przez ówczesne organy również jako podstawa prawna decyzji o ustaleniu odszkodowania, § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 30.12.1985 r. Organ odwoławczy w tym zakresie nie odniósł się do twierdzeń zawartych w decyzji I instancji wydanej przez Wojewodę [...]. Wojewoda [...] ww. decyzji podniósł, że w okolicznościach sprawy nie powinien mieć zastosowania § 5 ww. uchwały WRN w [...] z dnia 30.12.1985 r. obejmujący swoją regulacją grunty rolne i leśne, których łączny obszar przekraczał [...] ha, ale § 6 cyt. uchwały dotyczący zasad ustalania odszkodowania za grunty nie wymienione w § 5 stanowiące odrębne nieruchomości lub ich części, a których łączny obszar nie przekraczał [...] ha.". Zdaniem Sądu pominięcie w zaskarżonej decyzji ponownego zbadania sprawy w tym zakresie stanowi istotne naruszenie obowiązków organu odwoławczego, który powinien ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę w ramach postępowania odwoławczego. Sąd podkreślił, że "ograniczenie się do wskazania, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji o odszkodowaniu z powodu niejednolitości wykładni pojęcia "grunty rolne i leśne", nie może być uznane za działanie wyczerpujące ocenę legalności kontrolowanego aktu w postępowaniu nieważnościowym." Sąd uznał, że Minister "dopuścił się uchybienia procesowego, wadliwie przyjmując, że występowała odmienna wykładnia przepisu art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości." Sąd wskazał, że "przedmiotem sporu była nie tyle wykładnia tego przepisu, lecz to, czy został on właściwie zastosowany przez ówcześnie właściwe w sprawie organy. Należy odróżnić kwestię wykładni danego przepisu od kwestii jego obowiązywania. Tym samym Minister dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wadliwie przyjmując, że wskutek sprzecznej wykładni art. 59 ust. 2 ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie można stwierdzić rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do kontrolowanej decyzji o odszkodowaniu z dnia [...] czerwca 1986 r." Dlatego też Sąd uznał, że ponownie rozpatrując sprawę, Minister "powinien dokonać oceny legalności ww. przepisów w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego i rozstrzygnąć, czy doszło do naruszenia tych przepisów i czy ma to cechy kwalifikowanego naruszenia w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa. W działaniach organu odwoławczego tego rodzaju oceny i rozstrzygnięcia zabrakło." Wykonując zalecenia Sądu, Minister winien był zatem, ponownie rozpatrując sprawę, dokonać oceny, czy wydając kwestionowaną decyzję odszkodowawczą, ówczesne organy właściwie zastosowały przepisy art. 59 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a przede wszystkim § 5 uchwały Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 30 grudnia 1985 r. zamiast § 6 tej uchwały.

Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że tym zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Minister nie sprostał. W uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji Minister przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania oraz przypomniał przepisy prawa stanowiące podstawę wydania kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji odszkodowawczej. Następnie w całości powtórzył swoje rozważania i wnioski dotyczące niemożliwości stwierdzenia nieważności decyzji o odszkodowaniu z powodu niejednolitości wykładni pojęcia "grunty rolne i leśne", które były zawarte w uchylonej już przez Sąd decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. i podlegały ocenie tego Sądu, co zajęło organowi 9 stron uzasadnienia. Następnie Minister, odnosząc się do sposobu ustalenia wysokości odszkodowania, odwołując się do treści uzasadnienia zakwestionowanej w trybie nadzoru decyzji odszkodowawczej uznał, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało prawidłowo przeprowadzone, w szczególności że ówczesna właścicielka wywłaszczonej nieruchomości nie kwestionowała wysokości odszkodowania, które zostało jej wypłacone.

Co do głównej kwestii, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 304/18 nakazał przeanalizować, Minister uznał, że "kwestia zastosowania § 6 uchwały z dnia 30 grudnia 1985 r. zamiast § 5 budzi wątpliwości organu, bowiem we wszystkich sprawach administracyjnych prowadzonych przez Ministra w trybie nadzorczym, jak i odwoławczym, a których przedmiotem była ocena decyzji odszkodowawczych (...) w trybie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., organ administracyjny przy ustaleniu odszkodowania stosował § 5 uchwały Nr XIII/55/85 Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 30 grudnia 1985 r." Taka argumentacja Ministra oznacza, że organ nadzoru odrzucił wątpliwości, na które zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, jedynie z tego powodu, że jego zdaniem sposób rozstrzygnięcia zastosowany w kontrolowanej decyzji odszkodowawczej był zgodny ze znaną Ministrowi praktyką stosowaną przez organ, który ją wydał, akceptowaną przez ówczesny organ odwoławczy. Tego typu argumentacja nie może być uznana za rozstrzygnięcie, o którym mówił Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 304/18, zgodnie z którym organ nadzoru miał dokonać oceny legalności zastosowanych w sprawie przepisów, a w szczególności § 5 i § 6 uchwały z dnia 30 grudnia 1985 r., w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Minister miał ocenić, czy doszło do naruszenia tych przepisów i czy takie naruszenie ma cechy kwalifikowanego naruszenia w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponieważ to właśnie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazuje ustawowe przesłanki nieważności decyzji, w tym przesłankę rażącego naruszenia prawa, naruszenia którego w żadnym wypadku nie można sprowadzać do kryterium zgodności badanego orzeczenia z praktyką orzeczniczą danego organu. Co do zasady ocena przesłanki rażącego naruszenia prawa nie jest również uzależniona od przeprowadzenia przez stronę dowodu, że ewentualnie wadliwie zastosowany przepis doprowadził do przyznania stronie rażąco zaniżonego odszkodowania. Takie rozumowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tej sytuacji dokonana przez organ nadzoru analiza zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów prawa, a w szczególności kwestia zastosowania § 5 zamiast § 6 powołanej uchwały z dnia 30 grudnia 1985 r. w żadnym razie nie może być uznane za realizację zaleceń Sądu. Wyjaśnić przy tym należy, że wobec treści § 6 powołanej uchwały z dnia 30 grudnia 1985 r. w rozpatrywanej sprawie nie ma żadnej doniosłości prawnej wielkość nieruchomości, z której została wydzielona wywłaszczana nieruchomość.

Oznacza to, w ocenie Sądu orzekającego, że ponownie zapadła decyzja organu nadzoru wydana została z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 kpa, które to naruszenie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister powinien wnikliwie rozpatrzeć złożone odwołanie, mając na względzie i biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w obu zapadłych w rozpatrywanej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Następnie, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskaże fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W szczególności organ, biorąc pod uwagę treść § 6 powołanej uchwały z dnia 30 grudnia 1985 r., dokona analizy, czy niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie, w której wielkość wywłaszczanej nieruchomości wynosiła [...] m2, w świetle treści powołanego przepisu było prawidłowe. Minister oceni, czy ewentualne naruszenie tego przepisu nosi cechy kwalifikowanego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wyczerpująco uzasadni zajęte w tej sprawie stanowisko. Organ porówna również regulacje zawarte w § 5 i § 6 powołanej uchwały z dnia 30 grudnia 1985 r. i określi, jaki wpływ na wysokość przyznanego odszkodowania miał "wybór" jednego z tych przepisów przez organ orzekający w rozpatrywanej sprawie. Następnie Minister wypowie się, czy odjęcie przez Państwo prawa własności bez adekwatnego (w rozumieniu obowiązujących ówcześnie przepisów) odszkodowania, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu rażąco narusza prawo, a przede wszystkim art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.