Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1741/00
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2000-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 3, art. 98 ust. 5
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: Nie jest dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad sesji nadzwyczajnej, o sprawy nie będące przedmiotem wniosku o zwołanie takiej sesji, który mogą złożyć jedynie podmioty wymienione w art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

TEZY

Nie jest dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad sesji nadzwyczajnej, o sprawy nie będące przedmiotem wniosku o zwołanie takiej sesji, który mogą złożyć jedynie podmioty wymienione w art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy N. na decyzję Wojewody M. w przedmiocie wyboru członków zarządu gminy - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 maja 2000 r., na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stwierdził nieważność uchwał:

1. w sprawie wyboru wiceprzewodniczącego Rady Gminy N.,

2. w sprawie odwołania członka Komisji Rewizyjnej

3. w sprawie odwołania członka Komisji Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy

4. w sprawie powołania członka Komisji Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy

5. w sprawie ustalenia diety dla wiceprzewodniczącego Rady Gminy N.

Rady Gminy N. z dnia 27 kwietnia 2000 r., z następującym uzasadnieniem:

Na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy samorządowej oraz par. 15 pkt 2 Statutu Gminy i par. 3 Regulaminu Rady Gminy stanowiącego załącznik do statutu - Przewodniczący Rady na wniosek zarządu zwołał nadzwyczajną sesję Rady na dzień 20 kwietnia 2000 r.

Celem zwołania nadzwyczajnej sesji zgodnie z wnioskiem Zarządu było podjęcie 2 uchwał:

1. w sprawie zmiany uchwały dotyczącej uchwalenia budżetu Gminy N. na rok 2000

2. w sprawie upoważnienia Zarządu do lokowania wolnych środków budżetowych na rachunku w Banku Spółdzielczym.

Na zwołanej w ww. trybie sesji wbrew postanowieniom powołanych przepisów prawa dokonano na wniosek wójta zmiany porządku obrad sesji nadzwyczajnej przez włączenie dodatkowo 8 uchwał nieobjętych wnioskiem zarządu, co pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami art. 20 ust. 3 ustawy oraz par. 15 ust. 2 statutu i par. 3 regulaminu Rady.

Ponadto po zarządzonej do dnia 27 kwietnia przerwie sesji, na wniosek wójta wycofano z uchwalonego zmienionego porządku obrad 3 uchwały, rozpatrując pozostałe uchwały objęte rozstrzygnięciem nadzorczym.

Nie kwestionując prawa Rady do uchwalenia spraw objętych rozszerzonym porządkiem obrad należy stwierdzić, że niezachowanie określonego trybu dla podejmowania uchwał w trybie nadzwyczajnym ustalonym dla spraw pilnych nie cierpiących zwłoki, nie tylko narusza określone dla tego trybu przepisy ale uniemożliwia radnym właściwe ustosunkowanie się do proponowanych przez organy Rady uchwał.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Gminy N., wnosząc o jego uchylenie.

Skarżący podnoszą, że sesja odbyła się na dwóch posiedzeniach: w dniu 20 kwietnia 2000 r. i 27 kwietnia 2000 r.

Na sesji, w dniu 20 kwietnia 2000 r. rozszerzono porządek obrad. W dniu 27 kwietnia przyjęto wniosek o zdjęcie "trzech tematów" z porządku obrad. Przyjęcie 5 uchwał zakwestionowanych następnie rozstrzygnięciem nadzorczym - było zgodne z prawem.

Co prawda sesja zwołana została w trybie nadzwyczajnym, jednakże ani z treści par. 15 ani z dalszych przepisów Statutu nie wynika, by jej obrady miały toczyć się w sposób odmienny od sesji zwołanej w sposób zwykły ani też by miały być prowadzone wyłącznie w granicach złożonego wniosku. Nadzwyczajność sesji polega bowiem wyłącznie na innym od zwykłego trybie jej zwołania.

Natomiast par. 3 Regulaminu Rady Gminy N. określa - podobnie jak ustawa i Statut - że zwołania sesji w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym dokonuje Przewodniczący Rady na podstawie złożonego wniosku; na wnioskodawcach spoczywa obowiązek przedstawienia spraw, mających być przedmiotem obrad Rady. Przywołany paragraf nie dotyczy zatem trybu prowadzenia obrad sesji zwołanej na wniosek zarządu lub 1/4 ustawowego składu Rady. Określa jedynie obowiązki spoczywające na: wnioskodawcach /w związku ze składaniem wniosku/ oraz Przewodniczącym /w związku ze zwoływaniem sesji/.

W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie podkreślając m.in., że na zwołanej na wniosek Zarządu Sesji w dniu 20.04.2000 r. - na wniosek wójta dokonano zmiany porządku obrad, obejmując porządkiem obrad dodatkowo 8 projektów uchwał, w szczególności dotyczących spraw osobowych przez co uniemożliwiono radnym dokonanie właściwej ich oceny.

Zdaniem Wojewody radni nie mogą być "zaskakiwani" sprawami, co do których nie mieli możliwości należytej ich oceny i przygotowania stanowiska.

Zdaniem Wojewody na sesji nadzwyczajnej mogą być rozpatrywane wyłącznie sprawy, dla których sesję nadzwyczajną zwołano.

Przed terminem rozprawy, grupa radnych Gminy N. nadesłała pismo wraz z załącznikami, wnosząc w nim o odrzucenie lub o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wnioskiem z dnia 17 kwietnia 2000 r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Gminy N., Zarząd Gminy N. wnosił - na podstawie art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz na podstawie par. 15 pkt 2 Statutu Gminy N. o zwołanie Sesji Rady Gminy N.

"Tematem Sesji będzie częściowa zmiana podjętej w dniu 29.03.br. Uchwały Budżetowej na rok 2000 oraz Uchwała w sprawie upoważnienia Zarządu do lokowania wolnych środków budżetowych na rachunkach w innych bankach".

Tegoż dnia 17 kwietnia 2000 r. Przewodniczący Rady Gminy N. - na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz par. 15 pkt 2 Statutu Gminy i par. 3 pkt 2 Regulaminu Rady Gminy N., zwołał XIX Sesję Rady Gminy N. w dniu 20 kwietnia 2000 r. /czwartek/ o godz. 16.30, określając następująco "jej temat":

1. Otwarcie XIX Sesji Rady Gminy N.

2. Stwierdzenie quorum.

3. Przyjęcie protokołu z XVIII Sesji Rady Gminy N.

4. Wniosek Zarządu Gminy dot. porządku XIX Sesji nadzwyczajnej:

a/ podjęcie uchwały w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy N. z dnia 29.03.2000 r. dot. uchwalenia budżetu Gminy N. na rok 2000,

b/ podjęcie uchwały w sprawie upoważnienia Zarządu do lokowania wolnych środków budżetowych na rachunku w Banku Spółdzielczym w N.

5. Wolne wnioski.

6. Zamknięcie XIX Sesji Rady Gminy N.

Jak wynika z załączonego do akt sprawy protokołu z XIX Sesji Rady Gminy N. z dnia 20 kwietnia 2000 r. wójt Gminy zgłosił wnioski o rozszerzeniu porządku obrad, przez podjęcie szczegółowo wskazanych w protokóle dodatkowych 8 uchwał.

Mimo, iż radca prawny Urzędu Gminy wyjaśniła radnym, że "Sesja jest zwołana w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym tylko na konkretny wniosek Zarządu i mogą być rozpatrywane na niej tylko sprawy zgłoszone we wniosku o zwołaniu Sesji - informowała wcześniej o tym Wójta Gminy" - rada przyjęła tak rozszerzony porządek obrad.

Pod koniec obrad dalszy ciąg sesji - zgodnie z przegłosowanym wnioskiem - przeniesiono na dzień 27 kwietnia 2000 r.

W dniu tym podjęto 5 uchwał, objętych rozstrzygnięciem nadzorczym /3 wnioski o podjęcie uchwał zostały przez wójta wycofane/.

Przystępując do dalszych rozważań trzeba przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ - rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał.

Natomiast art. 20 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że na wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady Gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję w ciągu 7 dni od daty złożenia wniosku.

Jest to tryb nadzwyczajny.

Podobnie par. 15 Statutu Gminy N. przewiduje zwoływanie sesji zwyczajnych i nadzwyczajnych:

1. "1. Rada obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady w miarę potrzeb, nie rzadziej niż raz na kwartał.

2. Na wniosek Zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu Rady Gminy przewodniczący jest zobowiązany zwołać sesję nadzwyczajną w ciągu 7 dni od daty złożenia wniosku.

3. Sesja rady może składać się z jednego lub kilku posiedzeń.

4. O sesji zwyczajnej rady należy zawiadomić pisemnie członków Rady co najmniej na 7 dni przed terminem posiedzenia, wskazując miejsce, dzień i godzinę posiedzenia oraz proponowany porządek obrad."

Także par. 3 Regulaminu Rady Gminy N. /będącego załącznikiem do Statutu Gminy/ stanowi:

1." Zwołanie Sesji w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym z dnia 8 marca 1990 r. z późniejszymi zmianami dokonuje Przewodniczący Rady na podstawie złożonego wniosku.

2. Wnioskodawcy zobowiązani są przedstawić sprawy mające być przedmiotem obrad Rady".

Nie ulega więc wątpliwości, że na sesji nadzwyczajnej mogą być rozpatrywane jedynie sprawy zgłoszone w tym trybie.

W sprawie niniejszej "tematem sesji" miała być jedynie częściowa zmiana Uchwały Budżetowej na rok 2000 i uchwała w sprawie upoważnienia Zarządu do lokowania wolnych środków budżetowych na rachunkach w innych bankach.

Jak trafnie podkreśla się w doktrynie, zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

"Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Realizacja tej naczelnej zasady ustroju Rzeczypospolitej Polskiej następuje w kolejnych zasadach przyjętych w Konstytucji, wśród których szczególną wagę dla państwa prawnego ma zasada praworządności, ustanowiona w art. 7 Konstytucji.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Zasadą tą związane są wszystkie władze publiczne, a zatem nie tylko organy państwowe, ale również organy samorządu terytorialnego" (...)

"Koncepcja rozstrzygnięć nadzorczych jest wynikiem uwzględnienia dwóch podstawowych wartości w działaniu samorządu terytorialnego /art. 16 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji/. Przyjęta zatem konstrukcja rozstrzygnięcia nadzorczego musi stanowić dostateczne gwarancje realizacji zasady praworządności, z drugiej jednak strony nie może prowadzić do pozbawienia samorządu terytorialnego samodzielności" (...)

"Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". To kryterium oceny prawidłowości działań organów samorządu terytorialnego należy odnieść zarówno do zadań własnych jak i do zadań zleconych" (...)

/Barbara Adamiak: "Rozstrzygnięcia nadzorcze, a środki nadzoru w postępowaniu administracyjnym" - [w:] "Administracja publiczna u progu XXI wieku" - Wydawnictwo Wyższej Szkoły Administracji i Zarządzania w Przemyślu, Przemyśl 2000, str. 35 i nast./.

Wbrew zarzutom skargi nie jest dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad sesji nadzwyczajnej, o sprawy nie będące przedmiotem wniosku o zwołanie takiej sesji, który mogą złożyć jedynie podmioty wym. w art. 20 ust. 3 cyt. ustawy i par. 15 ust. 2 statutu /także par. 3 ust. 2 Regulaminu stanowi, że wnioskodawcy obowiązani są przedstawić sprawy mające być przedmiotem obrad rady/.

Nie chodzi więc tylko o tryb zwołania sesji nadzwyczajnej, ale także o wcześniej zgłoszony i ściśle określony "przedmiot obrad".

Podjęcie uchwał wymaga zachowania odpowiednich procedur i stosownego czasu umożliwiających radnym należyte przygotowanie się do sesji na dokonanie przemyśleń i rozważenie argumentów przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem lub przeciwko przedstawionemu projektowi uchwały. Można oczywiście zmieniać porządek obrad, ale nie można zaskakiwać radnych włączaniem do sesji nadzwyczajnej innych spraw niebędących przedmiotem wniosku i obrad.

Chybione są zarzuty przytoczone w piśmie grupy radnych dot. wątpliwości co do uchwały rady gminy o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do Sądu /posiedzenie zwołane przez wiceprzewodniczącą Rady/.

"Ważnym elementem konstrukcji prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego jest unormowanie jego mocy prawnej. Ustawy samorządowe przyjmują, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd /art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 85 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym/, a ustawa o samorządzie wojewódzkim przyjmuje w art. 86 ust. 4, że "Rozstrzygnięcie nadzorcze staje się ostateczne po upływie terminu przewidzianego do wniesienia skargi, albo z dniem oddalenia skargi lub odrzucenia jej przez sąd". Takie unormowanie mocy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego oznacza, że wchodzi ono do obrotu prawnego dopiero po uzyskaniu cechy prawomocności, a zatem uzyskanie tej cechy przez rozstrzygnięcie nadzorcze wprowadza do obrotu prawnego sankcje prawne wobec uchwał organów samorządu terytorialnego lub wobec organów samorządu terytorialnego". /B. Adamiak: "Rozstrzygnięcia nadzorcze a środki nadzoru w postępowaniu administracyjnym" w: "Administracja publiczna u progu XXI wieku. Wydawnictwo Wyższej Szkoły Administracji i Zarządzania w Przemyślu, Przemyśl 2000, str. 47/.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie pogląd taki w pełni podziela.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewody, że dokonane na wniosek wójta rozszerzenie porządku sesji nadzwyczajnej /przez włączenie dodatkowo 8 uchwał nieobjętych wnioskiem zarządu/ stanowi co najmniej istotne naruszenie art. 20 ust. 3 ustawy oraz par. 15 ust. 2 Statutu i par. 3 Regulaminu Rady.

Z tych względów i po myśli art. 27 ust. 1 ustawy o NSA orzeczono jak w sentencji.