Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 440/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 par.1, art. 145 par.1, art. 151, art.183 par.1, art. 185 par.1, art. 203 pkt 1 i art. 205 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 156 par.1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki NSA Zdzisław Kostka Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. i T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1486/06 w sprawie ze skargi G. i T. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. i T. L. solidarnie kwotę 470 ( czterysta siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1486/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. L. i T. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w U. przy ul. [...].

Zdaniem organu odwoławczego decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] zapadła z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta U. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na realizację przedmiotowej inwestycji w zbliżeniu do granicy własności, na roboczo należy uzgadniać proponowane rozwiązania projektowe z właścicielem sąsiedniej posesji, a opracowany ostateczny projekt architektoniczno - budowlany winien zawierać klauzulę uzgadniającą właściciela sąsiedniej posesji. Znajdujący się w aktach sprawy zatwierdzony projekt architektoniczno - budowlany nie jest opatrzony klauzulą uzgadniającą, co oznacza rażące naruszenie warunków ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a co za tym idzie rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego.

Nadto ewentualna zgoda sąsiadów na lokalizację spornej inwestycji w granicy z ich działką mogła przesądzić o możliwości lokalizacji takiego obiektu, ale tylko ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W myśl bowiem § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46) - w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] - dopuszcza się usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową, a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i zostanie uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Lokalizacja budynku w granicy z działką sąsiednią była dopuszczalna ścianą bez otworów oraz po uzyskaniu pisemnej zgody sąsiada, czego w niniejszej sprawie nie spełniono. Z zatwierdzonego przedmiotową decyzją projektu budowlanego wynika, że w ścianie graniczącej z sąsiednią działką należało wyburzyć otwór okienny o rozmiarach 200x150 cm - przez ten otwór i otwory okienne w wykuszu sąsiedniego budynku przewidziano doświetlenie jednego z projektowanych pomieszczeń.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że takie rozwiązanie projektowe wymagało zgody organu na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, a także uzgodnienia z sąsiadem zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro inwestor nie uzyskał tych zgód, to wydanie przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję G. L. i T. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Ś. z dnia [...]

Zdaniem skarżących stwierdzenie nieważności całej decyzji było przedwczesne. Jeżeli organy stwierdziły, że jedyne odstępstwo materialnoprawne od obowiązujących przepisów polegało na zaprojektowaniu i zatwierdzeniu tego projektu w zakresie ulokowania otworu okiennego na poziomie pierwszego piętra, to koniecznym było ewentualne stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji tylko w zakresie tego okna. Nadto skarżący podali, że była zgoda sąsiadów na realizację inwestycji zgodnie z projektem. W ocenie skarżących organy z naruszeniem przepisu art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie wyjaśniły stanu prawnego nieruchomości, której dotyczyła decyzja. Zgodnie z przepisem art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Skarżący powołali się na umowę sprzedaży z dnia [...], mocą której B.M. dokonała sprzedaży samodzielnego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność oraz swojego udziału we współwłasności przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżących. Skarżący kupowali nieruchomość według stanu uwzględniającego wykonane roboty zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] Skarżący podnieśli, iż w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92, (OSNCP 1992/12/211) wypowiedziano pogląd, że zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". Stosownie do art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 1982 r. Nr 19 poz. 147) ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie. Nabycie nieodpłatne nie może zostać ocenione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Zasada ochrony osób, które nabyły prawa w dobrej wierze opierając się na rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych koresponduje z zasadą art. 8 k.p.a., którą zgodnie z ustalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego należy rozumieć również w ten sposób, iż uchybienia organu administracji nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela działającego w dobrej wierze.

Zdaniem skarżących w sprawie zachodzi negatywna przesłanka w rozumieniu art.156 § 2 k.p.a. w postaci wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, co powinno skutkować odmową wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podkreślił, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie kontroli ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. tego, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, opisanych w zamkniętym katalogu w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w tym trybie organ bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem.

Sąd zważył, iż brak zgody sąsiada na realizację inwestycji, o której mowa w § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) nie może stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wyrokiem z dnia 5 marca 2001 r. (OTK 2001/2/33) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w/w przepis rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] jest dotknięta rażącym naruszeniem prawa, gdyż dopuszczała realizację budynku, który miał zaprojektowany otwór okienny w ścianie usytuowanej w ostrej granicy.

Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi, że w sprawie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w części tj. "w zakresie okna". Przedmiotem decyzji było bowiem zatwierdzenie konkretnego projektu budowlanego, a okno było elementem tego projektu, jedynym źródłem oświetlenia określonego pomieszczenia. W tej sytuacji organ nie miał możliwości orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji w części zatwierdzającej projekt, który był jednorodnym zamysłem architektonicznym.

W ocenie Sądu w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 156 § 2 k.p.a., gdyż decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków. Przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi zawarcie umowy sprzedaży z dniu [...]. Zbycie nieruchomości może stanowić przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, ale w innych niż w niniejszej sprawie okolicznościach. Sytuacja taka powstaje np. wtedy, gdy obrót nieruchomością poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 §1 k.p.a. Wówczas zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji (uchwała Sądu Najwyższego 28 maja 1992r. OSNC1992/12/211). Sąd podniósł, iż art. 156 § 2 k.p.a. odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu tego przepisu nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego. Wykonanie robót na podstawie decyzji pozwolenia na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych a nie skutków prawnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. L. i G. L., reprezentowani przez adwokata M. D.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 7, art. 8, art. 28, art. 29, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) i art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) i c) oraz ewentualnie art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy poprzez oddalenie przez WSA skargi, mimo zasadności stanowiącego podstawę skargi zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 28, art. 29, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a. tj. niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a to :

- nieustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w aspekcie czasowym, co ma zasadnicze znaczenia dla weryfikacji przesłanki negatywnej dla stwierdzenia nieważności decyzji - nieodwracalnych skutków prawnych,

- niezbadania kto i dlaczego winien być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego,

- niewyjaśnienie, czy istnieje prawna możliwość odwrócenia skutków prawnych w oparciu o obowiązujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w tej konkretnej sprawie,

2. naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...], ze szczególnym wskazaniem § 12 ust. 6, poprzez przyjęcie, że przepis ten wskazany jako przepis, co do którego dopuszczono się rażącego naruszenia prawa "dopuszcza usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela" w sytuacji, kiedy brzmienie tego przepisu nie pozwala na postawienie tezy wyżej zacytowanej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (vide s. 2 uzasadnienia wyroku).

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne T. L. i G. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w sprawie nie doszło do wykazania rażącego naruszenia prawa wskutek czego zaskarżony wyrok jest błędny, a co najmniej przedwczesny, gdyż nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Nadto nawet gdyby przyjąć, że decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego to dla stwierdzenia, iż decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych należało wykazać, że istnieją prawne możliwości odwrócenia skutków prawnych w oparciu o obowiązujące przepisy k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego. W sytuacji bowiem stwierdzenia, że brak jest przepisów dających organowi podstawę prawną do zniweczenia skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, należałoby stwierdzić, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Skarżący nie zgodzili się z przyjętą przez Sąd interpretacją pojęcia "nieodwracalne skutki prawne". Wskazali, że skoro nabyli w drodze odpłatnej czynności prawnej samodzielny lokal mieszkalny i udział we współwłasności nieruchomości w określonym stanie prawnym i faktycznym, to w tym zakresie chroni ich rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych i nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że są stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, której nie byli beneficjentami, a nabycie ich praw miało miejsce po zakończeniu procesu inwestycyjnego (budowlanego) - co organ i Sąd winien wyjaśnić - a także nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji błędu organu administracji.

Biorąc pod uwagę zakres rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. 1982 r. Nr 19 poz. 147 ze zm.), a zwłaszcza to, że została ona wyłączona expressis verbis tylko w przypadku służebności ustanowionych na podstawie decyzji właściwego organu administracji publicznej (art. 7 ust. 3 tej ustawy), należy uznać, że będzie ona skutecznie osłaniać uprawnienia osoby trzeciej w przypadku przeniesienia na nią własności nieruchomości przez poprzednika czerpiącego swe uprawnienia z decyzji administracyjnej. Wprawdzie w judykaturze kwestia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. jest odnoszona generalnie do tych sytuacji, w których organ administracji nie może własnymi działaniami przywrócić stanu prawnego powstałego po wydaniu decyzji (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP 1992/12/211), to równocześnie nieodwracalność skutków prawnych przy dokonanym obrocie nieruchomości względem osób trzecich odnosi się do ochrony tych osób zgodnie z ochroną wynikającą z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Skarżący podnieśli, że Sąd nie zbadał sprawy w aspekcie podmiotowym, tj. ustalenia kręgu osób, które winny być stroną w sprawie. Organ nie wykazał, na jakiej podstawie przyjął, że osoby biorące udział w przedmiotowej sprawie były stronami tego postępowania, a Sąd nie badając tej kwestii dopuścił się obrazy przepisów art. 28 i art. 29 k.p.a. w związku z art. 134 §1 p.p.s.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalenie stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest konieczne także wówczas, gdy - zdaniem organu administracji publicznej - przyczyna stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w świetle art. 156 § 1 k.p.a. jest oczywista.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2 ) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 8 kwietnia 1994 roku, sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36, z dnia 20 grudnia 1994 roku, sygn. akt III ARN 71/94, OSNAP 1995/13/156).

A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa" konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w U. przy ul. [...], dotknięta jest wadą rażącego naruszenie prawa, gdyż dopuszczała realizację budynku, który miał zaprojektowany otwór okienny w ścianie usytuowanej w ostrej granicy. Prezentując takie stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał jednak, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji nie wskazał konkretnego przepisu prawa materialnego tj. ustawy - Prawo budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy, bądź konkretnego przepisu postępowania administracyjnego, który miałby zostać naruszony przez Kierownika Urzędu Rejonowego w C.. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jakiegokolwiek powiązania rozważań Sądu z przepisami prawa.

Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II).

Pamiętać należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów.

Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wypowiedział się wyłącznie w kwestii braku zgody sąsiada na realizację inwestycji uznając, że brak zgody sąsiada, o której mowa w § 12 pkt 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) nie może stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (OTK 2001/2/33).

Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, że – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do przepisów regulujących udzielanie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie wskazał, który przepis której ustawy – Prawo budowlane i odpowiednie przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy zostały naruszone przez Kierownika Urzędu Rejonowego w C. i z jakich względów naruszenie to należy zakwalifikować jako rażące w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jest to tym bardziej istotne, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił też – w świetle przepisów prawa – przyczyn z powodu których uznał, że organ nie miał możliwości orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. w części.

Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A.Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym" decyduje ocena skutków społeczno - gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy bowiem uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Jednocześnie – jako, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – stwierdzone naruszenie prawa winno mieć znacznie większą wagę niż trwałość ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007r., II OSK 1111/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien rozważyć, czy w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego, została wydana z odstępstwem od określonych przepisów prawa regulujących tą materię i czy to naruszenie prawa wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Dokonując ponownie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji winien mieć na uwadze także okoliczności towarzyszące wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jak i wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę sąsiedniego budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...], tj. decyzji Burmistrza Miasta U.z dnia [...] oraz wzajemne zależności projektów budowlanych budynków w zabudowie szeregowej. Nadto w sytuacji, gdy przedmiot rozważań co do rażącego naruszenia prawa stanowi decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego to celowym jest porównanie projektu budowlanego przebudowy z projektem budowlanym decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę tegoż budynku – dla jednoznacznego określenia zakresu tej przebudowy.

Sąd pierwszej instancji winien także rozważyć, jakie znaczenie ma w niniejszej sprawie przepis § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46 ze zm.) stanowiący, iż przy przebudowie, modernizacji i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania wymienione w § 1 ust. 2 mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, odpowiednio do wskazań oceny (ekspertyzy) właściwych jednostek badawczo-rozwojowych albo rzeczoznawców budowlanego i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, jak również przepis § 270 tego rozporządzenia

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.