Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 3034/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 807/125 w sprawie ze skargi E.G. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 27 czerwca 2013 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia obowiązującej wysokości opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu związanego z własnością lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 807/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę E.G. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 27 czerwca 2013 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia obowiązującej wysokości opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu związanego z własnością lokalu.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] orzeczeniem z dnia 27 czerwca 2013 r., nr [..], działając na podstawie art. 79 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej u.g.n.) ustaliło, że strony obowiązuje od dnia 1 stycznia 2011 r. wysokość opłaty rocznej zaoferowana w wypowiedzeniu z dnia 17 listopada 2010 r., w kwocie 930,88 zł z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki ewid. nr [..] o pow. 346 m², związanego z własnością lokalu mieszkalnego nr [..] w budynku przy ul. [..] w [..].

Orzeczenie Kolegium zawierało pouczenie o prawie złożenia sprzeciwu, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego oraz informację, że wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy obowiązującej niniejszego orzeczenia.

Zgodnie z pouczeniem E.G. wniosła w terminie sprzeciw. Przy piśmie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 14 listopada 2013 r., nr [..] sprawa została przekazana do Sądu Rejonowego [..] w [..].

Pismem z dnia 25 kwietnia 2015 r. E.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 27 czerwca 2013 r., nr [..] podnosząc, że postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od orzeczenia z dnia 27 czerwca 2013 r. nadal toczy się przed Sądem Rejonowym dla [..], a ona nie chce ponosić negatywnych konsekwencji w płaceniu ustalonej opłaty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] wniosło o jej odrzucenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym na wstępie postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.").

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że problematyka dotycząca opłat za użytkowanie wieczyste, jako postępowanie szczególne, została uregulowana w art. 77-81 u.g.n. Postępowanie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej odbywa się w ten sposób, iż przed jej aktualizacją organ powinien na piśmie wypowiedzieć użytkownikowi wieczystemu opłatę dotychczasową. Użytkownik wieczysty może zaś (nie godząc się z zaproponowaną wysokością nowej opłaty) wnieść do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na położenie nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja wspomnianej opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Jak wynika z art. 78 ust. 3 u.g.n. wniosek ten użytkownik wieczysty składa przeciwko właściwemu organowi. Kolegium zaś po doręczeniu odpisu wniosku organowi wyznacza rozprawę, podczas której powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli tak się nie stanie, kolegium wydaje orzeczenie, od którego nie przysługuje odwołanie, bowiem zarówno użytkownik wieczysty, jak i organ mogą zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. wnieść sprzeciw, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i powoduje, że kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem, przy czym wniosek złożony w trybie art. 78 u.g.n. zastępuje pozew, a orzeczenie kolegium traci w ten sposób moc.

Postępowanie o aktualizację (podwyższenie) opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch fazach. W pierwszym etapie, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed kolegium, na mocy art. 79 ust. 4 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. akt I OPS 12/13, ONSAiWSA z 2014 r. Nr 2, poz. 20), zajął stanowisko, zgodnie z którym w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Sąd podkreślił, że analiza uzasadnienia uchwały dodatkowo potwierdza słuszność stanowiska o niedopuszczalności skargi E.G.. Z jej uzasadnienia wynika, że właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego rozpoznania. Z tego zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyprowadził wniosek, że kwestią, której nie jest w stanie rozstrzygnąć sąd powszechny jest ewentualna bezczynność kolegium odwoławczego, wskutek której droga sądowa jest tamowana. Wyłącznie w tym zakresie istniałaby więc kompetencja sądu administracyjnego zmierzająca do zdyscyplinowania kolegium odwoławczego do wydania orzeczenia merytorycznego, które tę drogę sądową uczyniłoby dostępną dla strony.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 8 P.p.s.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i nieuznanie działań administracji publicznej jako przewlekłe tj. z naruszeniem terminów przewidzianych w K.p.a., a przez to potencjalne obciążenie skarżącej negatywnymi skutkami tych działań.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez E.G. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie zmierzają do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, bowiem skarżąca kasacyjnie uważa, że jej skarga dotyczyła bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w jej sprawie. Tymczasem z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż skarżąca zaskarżyła do Sądu I instancji orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia 27 czerwca 2013 r., wydane na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzeczenie to zawierało pouczenie o prawie wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do pytania, czy w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.) dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego.

NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13 wskazał, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Treść stosunku użytkowania wieczystego - co do zasady - kształtowana jest umownie, według zasad określonych przede wszystkim w przepisach Kodeksu cywilnego, a ponadto w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Został on w konsekwencji poddany cywilistycznej (prywatnoprawnej) metodzie regulacji stosunków społecznych, a częściowo - metodzie administracyjnoprawnej (publicznoprawnej).

Zgodnie z art. 238 k.c. użytkownik wieczysty uiszcza przez cały czas trwania swego prawa opłatę roczną. Szczegółowa regulacja dotycząca kwestii uiszczania tej opłaty i jej wysokości została zawarta w art. 71-81 u.g.n. Opłata roczna za użytkowanie wieczyste jest świadczeniem cywilnoprawnym (essentialia negoti stosunku użytkowania wieczystego) i to bez względu na źródło powstania samego prawa (umowa, decyzja, ustawa). W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że cywilnoprawny charakter mają również czynności polegające na oznaczeniu wysokości opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, w tym czynności związane z aktualizacją tych opłat na skutek zmiany wartości nieruchomości gruntowej. Zatem spory w przedmiocie ustalenia opłat czy zmiany opłat z tytułu użytkowania wieczystego są sporami cywilnymi dotyczącymi należności pieniężnych (uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1994 r. sygn. akt III CZP 36/94- OSNCP 1994/11/209 i z dnia 25 sierpnia 1995 r. sygn. akt III CZP 96/95 OSNCP 1995/12/173 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 843/05 Lex 236557, z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 306/06 Lex 29319, postanowienie sygn. akt I SA 1933/97 OSP 1998/3/57).

Aktualizacji opłaty rocznej (nie częściej niż raz do roku) dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego (art. 77 ust. 1 i ust. 3 u.g.n.). Dla dokonania aktualizacji opłaty rocznej wymagane jest złożenie, w imieniu właściciela przez organ reprezentujący Skarb Państwa lub gminę, pisemnego oświadczenia woli zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości przedmiotowej opłaty oraz ofertę nowej jej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zakwestionuje wypowiedzenia, złożoną ofertę uznaje się za przyjętą, co kończy już na tym etapie procedurę aktualizacyjną.

W przypadku, gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty, może w terminie 30 dni złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do zawarcia takiej ugody nie dojdzie, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast wnieść od tego orzeczenia sprzeciw (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc, nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia kolegium (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe (art. 80 ust. 2 u.g.n.).

Rozstrzygnięcie sporu o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste ma, zatem odbywać się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym.

Sprawy na tle sporów o zasadność aktualizacji opłaty ustawodawca w pierwszej kolejności przekazał do rozstrzygnięcia w przesądowym postępowaniu prowadzonym przez organy administracji, tj. samorządowe kolegia odwoławcze. Dopiero po zakończeniu tego postępowania każda ze stron umowy może żądać rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny, a swoje prawa realizuje przez złożenie sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Postępowanie sądowe jest, więc kolejną fazą procedury aktualizacyjnej, ale może być ono zainicjowane wyłącznie sprzeciwem od orzeczenia kolegium, bowiem tylko taki środek jest równoznaczny z żądaniem przekazania sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Wszczęcie postępowania sądowego w sprawie aktualizacji opłaty następuje, więc po przekazaniu sądowi przez kolegium akt sprawy wraz ze sprzeciwem (art. 80 ust. 3 u.g.n.), czyli sąd powszechny dopiero wówczas staje się właściwy do rozstrzygnięcia sporu w sprawie aktualizacji opłaty. Sąd ten nie kontroluje przy tym ani orzeczeń samorządowych kolegiów odwoławczych, ani prawidłowości prowadzonych przez te organy postępowań. Oznacza to, że w sytuacji, gdy samorządowe kolegia odwoławcze uchylają się od wydania orzeczenia kończącego prowadzone przez te organy postępowania, uniemożliwiając tym samym przekazanie sprawy na drogę sądową celem ostatecznego rozstrzygnięcia sporu, strony umowy nie mogą poszukiwać ochrony prawnej przed sądami powszechnymi.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i § 3 P.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz obowiązek ich wydania. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Nadto skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnych interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego.

Wobec powyższego, należało, zdaniem NSA, rozważyć, czy orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., można zaliczyć do prawnych form działania, wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 a P.p.s.a.

Z uwagi na przedmiot (merytoryczne rozstrzygnięcie sporu w sprawie opłat) orzeczenia te nie stanowią interpretacji podatkowych (art. 3 § 2 pkt 4a), ani postanowień określonych w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 P.p.s.a. Tych orzeczeń nie można również zaliczyć do kategorii aktów i czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Rozważając kwestię prawnej formy działania samorządowego kolegium odwoławczego (79 ust. 3 u.g.n.), NSA doszedł do przekonania, że orzeczenie, o którym mowa nie stanowi także decyzji administracyjnej. Fakt, że organ administracji w sposób jednostronny kształtuje sytuację prawną indywidualnego podmiotu niepowiązanego z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej, czyli użytkownika wieczystego, rozstrzygając, co do istoty spór w przedmiocie opłaty, stosując przy tym część przepisów k.p.a. i ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może przesądzać, że podejmowane w tym zakresie orzeczenie stanowi decyzję administracyjną. Rozstrzygające znaczenie w tym zakresie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Tylko wówczas, jeżeli z przepisów tych wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnego, to sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (uchwała NSA z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OPK 10/01, ONSA 2001/4/159). O tym czy sprawa wymaga rozstrzygnięcia stosunku administracyjnego czy stosunku cywilnoprawnego decydują przepisy prawa materialnego łącznie kształtujące taki stosunek prawny. Zatem to normy prawa materialnego określające poszczególne rodzaje stosunku prawnego determinują charakter danej sprawy. Brak jest podstaw do zmiany kwalifikacji charakteru sprawy tylko z uwagi na tryb i stadium, w jakim jest ona rozpatrywana.

Omawiane orzeczenia samorządowych kolegiów odwoławczych zapadają w postępowaniu o charakterze administracyjnym, ale stanowiącym tylko jedną z faz procedury aktualizacyjnej, która zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Obowiązek uiszczania należnych opłat wynika z umowy, a ta prowadzi do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Niezależnie od tego, w jakim stadium spór powstały na tym tle zostanie rozstrzygnięty, cały czas mamy do czynienia z jedną sprawą dotyczącą prawa do świadczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Sprawa ta w istotnym zakresie nie zmienia swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed kolegium nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego w imieniu właściciela gruntu. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. Tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw by przedmiotowe orzeczenie uznać za decyzję administracyjną.

Dalej NSA w swojej uchwale podniósł, że skoro orzeczenie samorządowego kolegium odwoławczego nie stanowi żadnego z aktów przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. oraz z uwagi na to, że katalog spraw objętych właściwością sądów administracyjnych, w tym tych, w których może być złożona skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ma – co do zasady – charakter zamknięty, to powyższe rozważania mogłyby dowodzić, że w razie bezczynności organu umocowanego do rozstrzygnięcia wniosku przewidzianego w art. 78 ust. 2 u.g.n. wieczystemu użytkownikowi nie przysługiwałaby także ochrona na drodze postępowania przed sądami administracyjnymi, gdyż skarga na bezczynność kolegium w takich sprawach byłaby niedopuszczalna. Tym samym wieczysty użytkownik zostałby pozbawiony jakichkolwiek możliwości dochodzenia swych praw na drodze sądowej. Taka zaś sytuacja jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa.

Użytkownik wieczysty, któremu wypowiedziano umowę użytkowania wieczystego w części dotyczącej opłaty, którą ma uiszczać, niewątpliwie jest zainteresowany tym, aby spór w tym zakresie został rozstrzygnięty w rozsądnym terminie. Wprawdzie, na skutek złożenia wniosku do kolegium, użytkownik wieczysty uiszcza opłaty w dotychczasowej wysokości (art. 78 ust. 4 u.g.n.), to jednak, gdy postępowanie potwierdzi prawidłowość ustalenia zaktualizowanych opłat, ma on ustawowy obowiązek zapłaty opłat w nowej wysokości począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano wypowiedzenia. Nie może, zatem ulegać wątpliwości, że użytkownik wieczysty ma interes prawny, aby – jeżeli nie doszło do ugody – zwalczać stan bezczynności kolegium w przedmiocie niewydania omawianego orzeczenia i tym samym doprowadzić do zakończenia okresu czasowej niedopuszczalności dochodzenia roszczeń na drodze przed sądem powszechnym. Stan, w którym kolegium mimo upływu ustawowych terminów nie wydaje orzeczenia, godzi nie tylko w interes strony, ale jest sprzeczny z wolą samego ustawodawcy. Wprowadzenie obowiązkowego etapu przedsądowego postępowania aktualizacyjnego miało odciążyć sądy powszechne z obowiązku rozpatrzenia wszystkich sporów, które mogły powstać w tego typu sprawach, ale też skrócić okres załatwiania takich spraw. Nierozpatrywanie przez kilka lat spraw przez kolegia niweczy takie założenia. W takiej sytuacji koniecznym jest poszukiwanie takich rozwiązań, które pozwalałyby zwalczać stan bezczynności kolegiów w omawianych sprawach.

NSA zauważył, iż sprawa w znaczeniu materialnym ma charakter cywilny i należy do właściwości sądów powszechnych nie musi samo przez się wykluczać właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach w zakresie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Oznacza to, że tylko w sprawach na bezczynność dotyczących aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W drodze skargi na bezczynność kolegium wieczysty użytkownik będzie mógł wówczas zwalczać nie tylko bezczynność organu polegającą na niewydaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., na skutek niepodejmowania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku, ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium tamujących wydanie merytorycznego orzeczenia kończącego przedsądową fazę postępowania aktualizacyjnego. W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty.

Z powyższych względów należy przyjąć, że w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP.

Odnosząc zatem powyższe do analizowanego stanu faktycznego, należy stwierdzić, że wniesienie skargi na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, winno skutkować jej odrzuceniem – jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Z treści skargi E.G. nie można bowiem wywieść, jak chciałaby tego skarżąca, że dotyczyła ona bezczynności organu. Tym bardziej, iż skarżąca, zgodnie z pouczeniem złożyła sprzeciw do sądu powszechnego.

Wobec powyższego oceniając legalność zaskarżonego postanowienia w granicach zaskarżenia i uznając, że zostało ono wydane bez naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.