Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 150/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska sędzia WSA Teresa Cisyk – (spr.) Sędziowie: asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...]., wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 d i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) odmówił J. K. umorzenia nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego za okres od 1 września 2000r. do 30 listopada 2000r., w wysokości 1420,87zł. W uzasadnieniu decyzji podał, że w dniu 21 marca 2001r. orzekł zwrot nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego za wspomniany okres. J. K. złożyła wniosek w dniu 17 sierpnia 2001r. o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego i po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, Starosta [...] decyzją z dnia 3 stycznia 2002r., nr [...] orzekł o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, na podstawie art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 14.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Organ stwierdził, że w dniu 13 grudnia 2004r. do Urzędu wpłynął drugi wniosek J. K. o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego z powodu trudnej sytuację materialną. W związku z tym, powołując się na art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy oraz przepisy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001r. w sprawach szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54) stwierdził, że starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty, umorzyć całość lub część nienależmie pobranego świadczenia, o ile zachodzą przesłanki z § 3 ust. 1-4 tego rozporządzenia tj.

- dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegającego egzekucji na podstawie odrębnych przepisów,

- zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne.

Organ stwierdził, że wobec faktu, iż wymienione przesłanki nie zachodzą, stąd odmówił umorzenia.

Ponadto organ zaakcentował, że w dniu 6 maja 2003r. wystawił tytuł wykonawczy, który został zwrócony z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania zobowiązanej, a następnie w lutym 2004r. sporządzono drugi tytuł wykonawczy, który przesłano do Urzędu Skarbowego w S.

W odwołaniu skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie możliwości częściowego umorzenia zobowiązania oraz rozłożenia "pozostałości" na dogodne raty. Obszernie wykazywała swoją sytuację rodzinną, zdrowotną dzieci i ich samotnym wychowaniu, sygnalizowała choroby wiekowych rodziców (po 74 lat), jak również deklarowała chęć spłaty w dogodnych ratach po częściowym umorzeniu.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że J. K. w dniu 7 sierpnia 2000r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w N. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. W wyniku przeprowadzonej w dniu 29 listopada 2000r. kontroli w sklepie warzywniczym w N., w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ustalono, że J. K. w okresie od 1 września 2000r. do 29 listopada 2000r. wykonywała pracę, stąd organ l instancji decyzją z dnia 23 lutego 2001r. orzekł o utracie przez nią statusu bezrobotnego z dniem 1 września 2000r. Następnie decyzją z dnia 21 marca 2001r, nr [...], Starosta [...] orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez stronę zasiłku dla bezrobotnych w kwocie 1072,20 zł. oraz o zwrocie składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 348,67 zł. Zdaniem organu, z uwagi na złożony w dniu 13 grudnia 2004r. przez J. K. w powiatowym urzędzie pracy wniosek o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku, z powodu bardzo trudnej sytuacji materialnej, odmówiono jej stronie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku zaskarżoną decyzją z dnia [...]. Organ odwoławczy, powołując się również na przepis art. 76 ust. 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazał, że starosta po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia, może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty, umorzyć całość lub część nienależnie pobranego świadczenia na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Zasady i tryb umarzania nienależnie pobranego zasiłku uregulowane są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54). Przywołując brzmienie § 3 ust. 1 wyżej przywołanego rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że należności pieniężne mogą być umorzone w całości lub w części, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która następuje jeżeli wystąpi jedna ze wskazanych przesłanek. W związku z przytoczonymi przepisami przewiduje się możliwość umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, a decyzja w tym zakresie należy do starosty. Natomiast wojewoda, jako organ odwoławczy, nie jest władny do rozstrzygania wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Dodał, że organ l instancji, rozpatrując wniosek strony o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku uznał, iż w sprawie J. K. nie została stwierdzona bezskuteczność dochodzenia zwrotu nienależnie pobranego zasiłku i dlatego zaskarżoną decyzję uznał za zasadną.

Skargę na powyższe decyzje wniosła J. K., kwestionując ich zasadność, bowiem nie uwzględniają one jej ciężkiej sytuacji rodzinnej i majątkowej. Powtórzyła za odwołaniem, że nie chce uchylać się od zobowiązań, ale ze względu na przedstawioną sytuację życiową, oczekiwała chociażby częściowego umorzenia, bowiem Urząd Skarbowy jako egzekutor nie może umorzyć ściąganej należności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygają spory kompetencyjne i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym, podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, przy czym rozważa prawo obowiązujące w dniu jej wydania jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu (...), sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Jedyne ograniczenie możliwości wyboru przez sąd właściwego orzeczenia zawiera, przewidziana w art. 134 § 2, niedopuszczalność wydania przez sąd administracyjny orzeczenia na niekorzyść skarżącego. I to ograniczenie jednak odpada, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu, a zatem w odniesieniu do decyzji, w przypadkach, o których mowa w art. 156 kpa.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Organy administracji publicznej obu instancji, przedmiotową sprawę orzekały na wniosek strony, w trybie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001). Przepis art. 76 ust. 7 tej ustawy będący podstawą do wydania zaskarżonych decyzji, stanowił: że starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć, rozłożyć na raty, umorzyć całość lub część nienależmie pobranego świadczenia na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Z treści cytowanego przepisu nie wynika, aby postępowanie administracyjne mogło być wszczęte z urzędu czy na wniosek strony oraz jakie ciążą na stronie powinności w przypadku składania podania do organu. Stąd odnosząc się do regulacji procedury administracyjnej należy stwierdzić, że w przypadku złożenia żądania przez stronę, należy mieć na względzie przepis art. 63 § 1- 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, który reguluje sposoby wnoszenia tego rodzaju żądania i wymogi formalne, którym powinno ono odpowiadać.

W doktrynie przyjmuje się, że poza wymienionymi w tym przepisie expressis verbis wymogami, w piśmie zawierającym postulat określonego zachowania się organu powinien zostać zachowany wymóg, co do wskazania żądania, które wyznaczać będzie przedmiot postępowania. W takim zakresie, w jakim prawo materialne lub prawo procesowe opiera postępowanie administracyjne na zasadzie skargowości uzależniając je od złożenia przez stronę żądania, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania (zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H. BECK, Warszawa 2005, str. 362 i nast.). Powyższa regulacja zatem, obliguje organ administracji publicznej do rozpatrywania składanych przez strony pism pod kątem zawartych w nim treści. Ostatecznie strona decyduje bowiem o tym, w jakim kierunku powinno być wszczęte i prowadzone postępowanie. Organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W myśl słusznego stanowiska, wyrażanego przez Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 61 § 1 kpa, żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania i żądaniem tym organ jest związany. Treść żądania wyznacza w szczególności normę prawa materialnego i procesowego mającą znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji, który jest zobowiązany podjąć z urzędu czynności zmierzające do wyjaśnienia treści żądania strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. I SA 367/90, ONSA z 1990 r., nr 2 – 3, poz. 47 oraz z dnia 24 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 1091/99, System Informacji Prawnej LEX nr 78924).

Odnosząc powyższe do złożonego przez skarżącą do organu I instancji pisma z dnia 9 grudnia 2004r. oraz lektury akt, zwrócić należy uwagę że zostało ono zatytułowane jako "wniosek w sprawie umorzenia egzekwowanej należności", w związku z otrzymanym wezwaniem do zapłaty. Z treści pisma wynika, że złożyła 17 sierpnia 2001r. wniosek o umorzenie w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia, lecz nie uzyskała stanowiska organu załatwiającego ten wniosek. Opisała aktualną swoją trudną sytuację materialną i rodzinną.

Organ I instancji odnosząc się do tego pisma z 9 grudnia 2004r., poinformował skarżącą (pismem z dnia 23 grudnia 2004r.), że wniosek w sprawie umorzenia został zaopiniowany negatywnie przez powiatową radę zatrudnienia i w związku z tym została wydana w dniu 3 stycznia 2002r. - decyzja o odmowie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku.

Pomimo tej informacji o rozpoznaniu wniosku w sprawie umorzenia, Starosta [...] uznał powyższe pismo skarżącej (z 9 grudnia 2004r.) jako drugi wniosek o umorzenie nienależnie pobranego zasiłku i wydał kolejną decyzję w sprawie odmawiając umorzenia nienależnie pobranego zasiłku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że wystawił tytuł wykonawczy, powołując się na decyzję poprzednią z dnia 3 stycznia 2002r. Cytując przepis art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki z § 3 ust. 1-4 przywołanego rozporządzenia.

Organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu pierwszej instancji i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. Uzasadnienie organu odwoławczego obejmowało przywołanie kolejnych decyzji w sprawie skarżącej oraz treści przepisów: art. 76 ust. 7 powyższej ustawy i § 3 cyt. rozporządzenia. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa), organ odwoławczy nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji organu pierwszej instancji, ale działając w trybie art. 138 kpa, jest zobligowany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć przedmiotową sprawę.

W świetle powyższego, w pierwszej kolejności należy odnieść się do złożonego przez skarżącą wniosku, który spowodował wszczęcie opisanego postępowania administracyjnego. Z treści wniosku nie wynikało, jak przyjął organ pierwszej i drugiej instancji, że skarżąca żąda wszczęcia postępowania wyłącznie o umorzenie w całości nienależnie pobranego zasiłku. Zauważyć należy, że w dacie złożenia tego wniosku, zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne, bowiem sprawa odmowy umorzenia została rozstrzygnięta ostateczną decyzją z 3 stycznia 2002r. Skoro w sprawie wydana została decyzja ostateczna, to na zasadzie art. 16 § 1 kpa, zmiana lub uchylenie albo stwierdzenie nieważności takiej decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. (zob. np. teza pierwsza wyroku NSA z 29 czerwca 1999r., IVSA 1031/97 – LEX nr 47293; wyrok NSA z 20 kwietnia 1998r., IISA 171/98 – LEX nr 41757). Zwrócić należy uwagę, że w trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązanej, w tym przypadku skarżącej również przysługują środki prawne. Stąd przyjdzie stwierdzić, że organy orzekające w rozpoznawanej sprawie same, bez udziału strony zinterpretowały jej żądanie zawarte w piśmie z dnia 9 grudnia 2004r., a zatem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej – art. 7 kpa. Przepis ten bowiem nakazuje organowi administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1, nakazujący organowi zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80, nakazującego ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Zasada ta pozostaje w związku z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10). Zasada prawdy obiektywnej dotyczy także treści żądania strony oraz trybu rozpatrywania tego żądania. Organ administracji jest zobowiązany do ustalenia treści rzeczywistego żądania strony i w tym celu udziela jej stosownych informacji i wyjaśnień (por. wyrok NSA z 26 listopada 1999r., I SA/Łd 1592/97 – LEX – nr 40547). Dodać należy, że strona może modyfikować swoje żądanie w toku postępowania, a obowiązkiem organu jest dokonanie oceny tego żądania w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 24 listopada 1983r., I SA 1504/83 – ONSA 1983, nr 2, poz. 101). Odzwierciedlenie ustalonego stanu faktycznego i prawnego powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji – art. 107 § 3 kpa. Stosownie do treści art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W prawie administracyjnym obowiązek uzasadnienia decyzji wiąże się ponadto z zasadą przekonywania (art. 11) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8).

W zaskarżonych decyzjach ustalenie stanu faktycznego ograniczyło się do przywołania decyzji administracyjnych wydawanych w sprawie skarżącej, natomiast uzasadnienie prawne do przytoczenia treści przepisów. Organ administracji nie może ograniczyć się do powołania artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinien w uzasadnieniu zawrzeć umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazać, jaki związek zachodzi między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1995r., SA/Lu 2479/94 – LEX nr 27106). Ponadto dodać należy, że zaskarżone decyzje wydane zostały na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), którego regulacja odnosi się do "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem ocena w tym zakresie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. Rozstrzygnięcia natomiast podejmowane w ramach uznania administracyjnego nie mogą mieć charakteru dowolnego czy arbitralnego, lecz stosownie do art. 107 § 1 i 3 kpa powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione oraz uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji. Mając na uwadze powyższe wywody prawne, należy stwierdzić, że również uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 kpa.

Przyjmując, iż popełnione przez organy obu instancji uchybienia w zakresie stosowania przywołanych przepisów postępowania administracyjnego, miały istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych samych względów na podstawie art. 135 tej ustawy uchylono decyzję organu pierwszej instancji, co orzeczono w punkcie pierwszym wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim wyroku oparte jest o przepis art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych okoliczności faktycznych oraz rozważań prawnych.