Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3184/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.  5 ust. 2
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 369/14 w sprawie ze skargi Rady [...] w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 369/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Rady [...] w W.na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej:

1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...],

2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku,

3) zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Rady [...] w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Rada [...] w W. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z wnioskiem z dnia 12 grudnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej ,w zakresie wynagrodzeń zasadniczych brutto oraz mnożników kwoty bazowej Dyrektora, Wicedyrektorów, Głównego Księgowego, kierowników komórek organizacyjnych w Izbie Skarbowej w Krakowie (w układzie: nazwa stanowiska, kwota nazwa komórki).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie, na podstawie art. 16, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) w zw. z art. 47 Konstytucji RP i art. 23 ust. 1-5 w powiązaniu z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) odmówił udostępnienia informacji o wynagrodzeniach zasadniczych brutto oraz mnożnikach kwoty bazowej dyrektora, wicedyrektorów, głównego księgowego oraz kierowników komórek organizacyjnych w Izbie Skarbowej w Krakowie. Dyrektor uznał, iż dostęp podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zadośćuczynienie żądaniu skarżącej, w ocenie Dyrektora, stanowiłoby naruszenie dóbr osobistych i prawa do prywatności wskazanych funkcjonariuszy, gdyż ich tożsamość jest łatwa do ustalenia przy zastosowaniu prostych metod identyfikacji. Nadto organ stwierdził, że kwoty wynagrodzeń poszczególnych pracowników nie są informacjami jawnymi, a wysokość wynagrodzenia stanowi dobro osobiste człowieka, którego ochronę gwarantują art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego. Zdaniem organu, żądane przez skarżącą informacje, zaliczane są do danych osobowych, chronionych regulacjami zawartymi między innymi w ustawie o ochronie danych osobowych. Natomiast ochrona wynikająca z tych przepisów obejmuje wszelkie informacje odnoszące się do zidentyfikowanej lub łatwej do zidentyfikowania osoby, a taka sytuacja – w ocenie organu I instancji – ma miejsce w niniejszej sprawie. Dyrektor dodał, że prawo do informacji zagwarantowane przepisem art. 61 Konstytucji zostało zrealizowane, podobnie jak zawarte w art. 47 Konstytucji prawo ochrony dóbr osobistych. Organ stwierdził, że nie widzi podstaw do przyznania prymatu informacji publicznej ponad ochronę dóbr osobistych, w przypadku, gdy obie te wartości są chronione w równej mierze przez ustawę zasadniczą.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 7, art. 61 ust. 1-2 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine K.p.a.;

- art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p.;

- art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy o finansach publicznych;

- art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o.

Skarżąca wskazała m.in., iż w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. organ I instancji nieprawidłowo powołał art. 16 u.d.i.p., gdyż nie wskazał konkretnych ustępów tego przepisu, dlatego też skarżąca nie ma wiedzy, na podstawie którego przepisu zostało podjęte zaskarżone rozstrzygnięcie. Skarżąca zakwestionowała także powołanie art. 107 k.p.a. jako podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji, z uwagi na fakt, iż reguluje on jedynie składniki decyzji administracyjnej. Nadto zarzuciła, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przytoczono brzmienia art. 23 ust. 1 u.o.d.o., wskazując jednocześnie, że art. 23 u.o.d.o. nie posiada ust. 5. Jak zauważyła, nie można w akcie administracyjnym powoływać przepisów bez przywołania ich treści i wskazania związku ze stanem faktycznym, często dokonując odpowiedniej wykładni. Zdaniem skarżącej, nie da się zweryfikować poprawności decyzji, skoro organ ograniczył się do przywołania różnych przepisów u.o.d.o. i nie dał jednocześnie możliwości adresatowi decyzji zapoznania się z treścią przepisów i wskazaniem ich związku ze sprawą. Skarżąca zarzuciła także, iż decyzja Dyrektora nie spełnia obowiązku, wynikającego z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., wskazania w decyzji imion i nazwisk oraz funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania, a także oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W ocenie skarżącej, dane w postaci wysokości wynagrodzeń zasadniczych funkcjonariuszy publicznych, nie stanowią tajemnicy ustawowo chronionej i nie są elementem prywatności pracownika, gdyż wynagrodzenia te przyznawane są funkcjonariuszom publicznym, zajmującym stanowiska w administracji rządowej i mają związek z wykonywaniem przez nich zadań publicznych. Na poparcie swojego stanowiska, skarżąca powołała orzeczenia sądów administracyjnych, których tezy, w jej opinii, mają zastosowanie do osób będących funkcjonariuszami publicznymi.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], Minister Finansów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister Finansów za niezasadny uznał zarzut w zakresie nieprawidłowego powołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 16 u.d.i.p. w całości, z uwagi na fakt, iż ust. 1 art. 16 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji, zaś ust. 2 art. 16 u.d.i.p. wskazuje, że do decyzji tych mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z odrębnościami określonymi w punktach 1 i 2. Wyjaśnił, iż w sprawie stanowiącej przedmiot odwołania zastosowanie znajduje zarówno ust. 1 jak i ust. 2 powołanego art. 16. Za prawidłowe Minister Finansów uznał powołanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji treści art. 107 K.p.a. oraz art. 23 ust. 1-5 u.o.d.o., zamiast art. 23 ust. 1 pkt 1-5 u.o.d.o. Podniósł, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, brak przytoczenia w decyzji podstawy prawnej bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, w sytuacji gdy podstawa prawna istnieje, nie jest taką wadą, która skutkuje uchyleniem decyzji. Wywiódł, iż w niniejszej sprawie istniała wyraźna podstawa prawna do wydania przez Dyrektora decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do przedmiotu wniosku wskazał, iż żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., jednakże, stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Podniósł, iż ograniczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Minister Finansów wskazał, iż w świetle definicji zawartej w treści art. 6 ust. 1 u.o.d.o., zgodnie z którą za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych uznał, że danymi osobowymi nie będą pojedyncze informacje o dużym stopniu uogólnienia, np. nazwa ulicy, nr domu czy wysokość wynagrodzenia. Informacja ta będzie jednak stanowić daną osobową wówczas, gdy zostanie zestawiona z innymi dodatkowymi informacjami, które w konsekwencji można odnieść do konkretnej osoby. Uznał, iż tak jest w niniejszym przypadku, bowiem znana jest tożsamość dyrektora, zastępców dyrektora, głównego księgowego oraz kierowników komórek organizacyjnych w Izbie Skarbowej w Krakowie, gdyż informacja ta podana jest do publicznej wiadomości między innymi na stronach Biuletynu Informacji Publicznej.

Na podstawie analizy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, Minister wywiódł, że w odniesieniu do osób publicznych poszerzenie sfery dostępności nie oznacza wyłączenia ochrony sfery życia prywatnego. Natomiast w ramach zderzenia się dwu wartości – z jednej strony konstytucyjnego prawa do informacji, z drugiej prawa do prywatności – nie można bezwzględnie przyznać priorytetu temu pierwszemu. Nadto podkreślił, iż zgodnie z art. 111 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), jedną z podstawowych zasad prawa pracy jest poszanowanie dóbr osobistych pracowników, których ochronę gwarantują art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.). Podniósł, iż w doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że wysokość wynagrodzenia danej osoby stanowi dobro osobiste, jako element prywatnej sfery życia i podlega ochronie na mocy ww. przepisów kodeksu cywilnego, zaś art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego. Minister Finansów wskazał także, iż w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93, w której stwierdził, że "ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę, może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego".

Konkludując Minister Finansów stwierdził, iż żądane we wniosku informacje dotyczące wysokości aktualnych wynagrodzeń zasadniczych brutto oraz mnożników kwoty bazowej dyrektora, wicedyrektorów, głównego księgowego, kierowników komórek organizacyjnych w Izbie Skarbowej w Krakowie (w układzie: nazwa stanowiska, kwota, nazwa komórki) stanowią informacje o charakterze prywatnym (ad personam).

Rada [...] w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie:

- art. 7 i art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1-2 oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 16 ust. 2 pkt 2 in fine u.d.i.p.;

- art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o finansach publicznych;

- art. 23 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.o.d.o.;

- art. 6, art. 7, art. 15 w związku z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine K.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.

Uzasadniając skargę, skarżąca nie podzieliła argumentacji zawartej w obu decyzjach zarzucając im:

- brak wykładni art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w kontekście praw określonych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

- zaprezentowanie interpretacji u.d.i.p. i u.o.d.o., która w efekcie uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej oraz niweczy jakąkolwiek formę kontroli społecznej;

- naruszenie zasady jawności finansów publicznych;

- nieustosunkowanie się do większości zarzutów środka odwoławczego, czym naruszono art. 15 w związku z art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 140 K.p.a.;

- wystąpienie poważnych wad uzasadnień decyzji pod względem faktycznym i prawnym, czym naruszono art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine i art. 140 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za bezsporne, że organy obu instancji, tj. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie, podobnie jak Minister Finansów są podmiotami zobowiązanymi do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, a żądania skarżącej zawarte we wniosku z dnia 12 grudnia 2013 r., są informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Sporne natomiast jest, czy wnioskowana przez skarżącą informacja publiczna stanowi informację, której udostępnienie nie jest możliwe z uwagi na zawarte w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczenia prawa do jej uzyskania.

Skonstatował, że zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 wymienionego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Sąd przyjął, że art. 5 u.d.i.p. ustala zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, w szczególności w ust. 2, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazał, że przepisy nie zawierają definicji pojęcia prywatności osoby fizycznej, lecz posługując się przepisem art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych stwierdzić należy, że ustawodawca nie wyłączył informacji niezbędnych do identyfikacji z zakresu informacji publicznej, lecz poddał je ochronie. Interpretując treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd Najwyższy wyraził pogląd w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r., sygn. akt III RN 95/02, według którego cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną.

Sąd odnotował, że organy, powołując w podstawie prawnej wydawanych decyzji art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przywołują argumentację dotyczącą art. 5 ust. 2 tej ustawy, wskazując ograniczenie prawa do informacji z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych. W ocenie Sądu, bezpodstawne jest powoływanie się w niniejszej sprawie przez organy na przepisy Kodeksu pracy, przepisy o ochronie dóbr osobistych, czy o ochronie danych osobowych. Wniosek nie dotyczył bowiem podania imiennych danych wskazujących, jakie osoby mają dane wynagrodzenie oraz mnożniki kwoty bazowej, a podania, jakie wynagrodzenie jest na danych stanowiskach kierowniczych.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprawdzie przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu, co najmniej do części stanowisk wskazanych we wniosku nie może mieć zastosowania. We wniosku wskazano bowiem również stanowiska które zajmują funkcjonariusze publiczni. Zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej są organami niezespolonej administracji rządowej. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r., Nr 227, poz. 1505 ze zm.) pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej tworzą korpus służby cywilnej. Z art. 104 ustawy o służbie cywilnej wynika, że członkowie korpusu służby cywilnej na zasadach określonych w odrębnych przepisach korzystają z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. W myśl art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. W świetle tych regulacji nie ulega wątpliwości, że np. dyrektorzy i wicedyrektorzy izb skarbowych są członkami korpusu służby cywilnej, którzy zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Nadto należy zauważyć, że służba cywilna wchodzi w skład sektora finansów publicznych, której gospodarka finansowa prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Oczywistym według Sądu jest, że informacja o wydatkach organu, w tym dotycząca wynagrodzeń pieniężnych oraz mnożników kwoty bazowej wypłacanych funkcjonariuszom, jest informacją o majątku publicznym i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Jak bowiem wykazano powyżej, ochrona prywatności jest wyłączona, jeżeli chodzi o osoby pełniące funkcje publiczne i jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji.

Pominięcie przez organy obu instancji zawartego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zapisu, z którego wynika, że ograniczenie prawa do informacji publicznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Wystąpiła więc konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozpatrzyć sprawę z uwzględnieniem powyższych rozważań, mając na uwadze wskazania Sądu.

Skargę kasacyjną złożył Minister Finansów, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez wyrażenie w uzasadnieniu orzeczenia takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a obowiązek związania się z nimi przez organ, doprowadzi do naruszenia prawa.

II. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 47 i 51 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że prawo dostępu do informacji publicznej gwarantuje również dostęp do informacji o charakterze prywatnym jeśli dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, podczas gdy odrębne ustawy określają wprost przypadki, gdy informacje o stanie majątkowym, w tym wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne są jawne, a tym samym stanowią ustawowe ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności;

2. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) – dalej także u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182) - dalej u.o.d.o. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji – ochrony danych osobowych, a więc relacje między prawem do informacji oraz prywatnością osoby fizycznej, a co za tym idzie danymi dotyczącymi wynagrodzenia znajdującymi się w tej sferze, będą określane tylko na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który to przepis nie chroni wszystkich danych osobowych, a tylko prywatność osób fizycznych;

3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie, poprzez wywiedzenie, że ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi, podczas gdy z samego faktu pełnienia funkcji publicznej nie wynika obowiązek ujawnienia informacji o posiadanym majątku i otrzymywanym wynagrodzeniu a obowiązek taki winien wynikać wprost z przepisów o charakterze ustawowym.

Wskazując na powyższe wniósł o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

ewentualnie

uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawach kasacji.

Odniesienie się do podstawy procesowej kasacji poprzedzić trzeba przypomnieniem, że zarzut został sformułowany jako naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez wyrażenie w uzasadnieniu orzeczenia takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy, a obowiązek związania się nimi przez organ, doprowadzi do naruszenia prawa. W związku z tym zauważyć należy, że w niniejszej sprawie nie było dotychczas wydane orzeczenie, które wiązałoby w sposób określony w dyspozycji art. 153 P.p.s.a. Natomiast przywołany także w omawianej podstawie kasacji przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera dyspozycję zawarcia w uzasadnieniu wyroku m. in. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być przez organ administracji ponownie rozpatrzona, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Niewątpliwie, brak zgodności wskazań co do dalszego postępowania z ustalonym stanem faktycznym i prawnym sprawy stanowiłby uchybienie procesowe związane ze stosowaniem dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a., podlegałby zbadaniu wpływ takiego uchybienia na wynik sprawy. Od razu jednak warto skonstatować, że niezależnie od wymogu zharmonizowania stanu faktycznego i prawnego sprawy ze wskazaniami do co dalszego postępowania, kontrola sądowa obejmuje badanie prawidłowości ustaleń faktycznych oraz przyjętej podstawy prawnej.

Koncentrując się zaś na stanie faktycznym sprawy wskazać należy utrwalony pogląd, według którego, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Z zamieszczonego w podstawie kasacji opisu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika, aby wnoszący kasację kwestionował ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd pierwszej instancji. Minister nie podał także przepisów mogących stanowić podstawę formułowania zarzutów błędnego ustalenia stanu faktycznego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 lub art. 80 K.p.a.). Ponadto, skoro wnoszący kasację nie kwestionuje, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostały zawarte wskazania co do dalszego postępowania, to nie kwestionuje wykonania przez Sąd obowiązku wynikającego z art. 141 § 4. Zgodności tych wskazań z prawem nie można zaś podważać w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można bowiem badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można zatem skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W analizowanej podstawie skargi kasacyjnej, w opisie zarzucanego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., nie podniesiono braku podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono jednak niewskazanie wyraźnej podstawy prawnej, z której wynika obowiązek udostępnienia danych w zakresie wynagrodzeń. Zarzut ten jest bezpodstawny. W rozważaniach, które Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyraźnie powołano się na normę zawartą w zdaniu drugim art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm.), według której, ograniczenie dostępu do informacji, o którym mowa w zdaniu pierwszym tego przepisu, a więc ze względu na prywatność osoby fizycznej, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Podsumowanie rozważań prawnych Sądu pierwszej instancji poprzedził zaś wywód, w którym Sąd powołał się na szereg przepisów powszechnie obowiązujących, odczytał ich treść oraz uznał, że znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie (m. in. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 1182 ze zm.). Jak zaś wynika z powyższych uwag, trafność przyjętej podstawy prawnej nie może być przedmiotem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

W związku z tym, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., wnoszący kasację, co prawda w sposób nieprecyzyjny, nienawiązujący do podstawy kasacji, ale podniósł dokonanie przez Sąd tylko ogólnikowej oceny stanu faktycznego, konieczne jest jeszcze jedno spostrzeżenie. W niniejszej sprawie spór koncentruje się nie na faktach, ale na ich kwalifikacji prawnej. Jest niekwestionowane, że w posiadaniu organu znajdują się informacje o wynagrodzeniach zasadniczych brutto oraz o mnożnikach kwoty bazowej pracowników zajmujących określone stanowiska w Izbie Skarbowej w Krakowie. To zaś, czy informacja ta stanowi informację publiczną, czy organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, czy pracownicy zajmujący stanowiska Dyrektora, Wicedyrektora, Głównego księgowego i kierowników komórek organizacyjnych Izby Skarbowej w Krakowie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, czy informacja o wynagrodzeniu należy do prywatności osoby fizycznej, a nadto, czy ma związek z pełnieniem funkcji publicznej, jest zagadnieniem oceny faktów. Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, teza 12 do art. 183).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 47 i 51 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że prawo dostępu do informacji publicznej gwarantuje również dostęp do informacji o charakterze prywatnym jeśli dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, podczas gdy odrębne ustawy określają wprost przypadki, gdy informacje o stanie majątkowym, w tym wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne są jawne, a tym samym stanowią ustawowe ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności.

Przede wszystkim skonstatować należy, że nie odpowiada rzeczywistości teza o niezastosowaniu przez Sąd przepisów art. 47 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Wywód prawny Sądu, który już na wstępie rozważań przytoczył treść art. 47 oraz art. 61 ust. 1-3, polega na wskazaniu współistnienia obu wartości konstytucyjnych (prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony prywatność) oraz uzasadnieniu przyczyn dania prymatu jednej z tych wartości w niniejszej sprawie. Wywód ten to rozważenie przesłanek hipotezy art. 47 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w odniesieniu do stanu faktycznego. Proces ten jest właśnie stosowaniem prawa. W tym sensie przepisy art. 47 oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP zostały przez Sąd pierwszej instancji zastosowane. W trakcie orzekania nie doszło zatem do niezastosowania tych przepisów, rozumianego jako pominięcie w rozważanej podstawie prawnej norm w nich zawartych. Po drugie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię (wnoszący kasację użył określenia "poprzez (...) uznanie"). Według tego przepisu, może dojść do ograniczenia prawa dostępu do informacji wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Wynika z tego, że do tego ograniczenia może dojść z uwagi na prywatność osoby, a do ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 3 należą nie tylko ustawy wprost określające przypadki, gdy informacje o stanie majątkowym, w tym wynagrodzenia funkcjonariuszy publicznych są jawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że o zakresie tego ograniczenia decydują w niniejszej sprawie, obok powołanych norm konstytucyjnych, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawy o ochronie danych osobowych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wchodzą w grę ani przepisy o ochronie informacji niejawnych, ani przepisy o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Przepis art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.), na który powołuje się wnoszący kasację, dotyczy informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym. Wynagrodzenia osoby nie można zaś utożsamiać z jej stanem majątkowym. Jak wynika z art. 10 ust. 1 tej ustawy, oświadczenie o stanie majątkowym dotyczy majątku odrębnego oraz objętego małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie to powinno zawierać w szczególności informacje o posiadanych zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach prawa handlowego, a ponadto o nabytym przez tę osobę albo jej małżonka od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mieniu, które podlegało zbyciu w drodze przetargu. Oświadczenie to powinno również zawierać dane dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej oraz pełnienia funkcji w spółkach lub spółdzielniach, o których mowa w art. 4. Zarówno treść art. 10 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, jak i treść wzoru formularza oświadczenia, określonego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia z dnia 4 lipca 2011 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej i o stanie majątkowym (Dz. U. Nr 150, poz. 890), nie wskazują wysokości wynagrodzenia jako elementu oświadczenia. Już w tym miejscu zasygnalizować można, że inna jest treść oświadczeń majątkowych składanych na podstawie ustaw samorządowych. Przepisy art. 24h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), art. 25c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.), a także art. 27 c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1392 ze zm.) wprost wskazują na obowiązek podania w oświadczeniu informacji o dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu.

Nawiązując natomiast do zawartego w omawianej podstawie kasacji opisu naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej należy sformułować następujące uwagi. Wbrew zarzutowi wnoszącego kasację, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyartykułował poglądu, według którego, art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza jako przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej – ochrony danych osobowych. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do odczytania na stronie 7 rozważań Sądu w tym zakresie. Najpierw Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie stwierdził, że "powołany wyżej przepis art. 5 ustala zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, w szczególności w ust. 2, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy".

Nadto, relacja między przepisami art. 5 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest taka, że pierwszy z tych przepisów ustanawia ograniczenie dostępu do informacji w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a drugi ustanawia ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Nie ma podstaw do przeciwstawiania sobie w niniejszej sprawie prywatności i danych osobowych. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, w rozumieniu tej ustawy, za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby. Wysokość wynagrodzenia obok takich danych osobowych, jak imię, nazwisko, wiek, wykonywany zawód, stanowi sferę prywatności, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie informacja o wynagrodzeniu, jako składnik prywatności jest zaliczana do danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 ochronie danych osobowych (por. Janusz Barta, Paweł Fajgielski, Ryszard Markiewicz "Komentarz do art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych", LEX 2015, pkt 4 i 18; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 440/10; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 796/14, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W związku z rozważaniami Sądu pierwszej instancji dotyczącymi wynikającej z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ochrony danych osobowych, skonstatować trzeba, że właśnie treść art. 6 ust. 1 in fine ustawy o ochronie danych osobowych prowadzi do wniosku, według którego, ochrona danych osobowych, a więc także ochrona prywatności przysługuje nie tylko zidentyfikowanej, ale także możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 475/14; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)). Identyfikacja osób pełniących funkcje Dyrektora Izby Skarbowej, Wicedyrektorów Izby Skarbowej, Głównego Księgowego oraz kierowników jednostek organizacyjnych jest możliwa. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje. Dalsze rozważania zakładają w związku z tym, że wniosek złożony w niniejszej sprawie odnosi się do wynagrodzenia konkretnych osób pełniących funkcje publiczne sprecyzowane we wniosku.

Przed dalszymi wywodami zwrócić jeszcze należy uwagę na to, że wnoszący kasację nie zakwestionował stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, osoby wymienione we wniosku są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Dla jasności dodać warto, że pogląd Sądu zasługuje na pełną aprobatę.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Wbrew poglądowi wyrażonemu przez wnoszącego kasację, obowiązek udostępnienia informacji o wynagrodzeniu może być wywiedziony z art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od spostrzeżenia, że w myśl art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Utrwalony jest, oparty na art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pogląd, zgodnie z którym, informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (patrz m. in.: wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 59/14; wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/)). Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego. Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję publiczną. Informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest zatem informacją publiczną.

Z zamieszczonych powyżej uwag wynika, że informacje o wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej należą do sfery prywatnej osoby. O ile zatem zasadą jest udostępnianie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), o tyle z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy wynika ograniczenie ze względu na prywatność. Ograniczenie to nie zachodzi natomiast w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie to (a więc ze względu na prywatność) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Od razu warto odnotować, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek rezygnacji zainteresowanych z przysługującego im prawa. Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do przyjęcia, że informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, podlega udostępnieniu.

Istota sporu sprowadza się zatem do tego, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (patrz: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia (w niniejszej sprawie elementem tego ustalenia jest mnożnik stawki bazowej). Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej. Obowiązki funkcjonariusza są bowiem przede wszystkim powinnościami wobec służby, a nie wobec zatrudniającej go jednostki (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/14; wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/); Tadeusz Kuczyński "Wybrane problemy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych", ZNSA 2010/5-6/s. 251). Informacja o wynagrodzeniu zasadniczym osoby pełniącej funkcję publiczną oraz mnożniku kwoty bazowej tego wynagrodzenia podlega więc udostępnieniu jako informacja, o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warto zauważyć, że stanowisko to nie stanowi radykalnego zwrotu w orzecznictwie i doktrynie (por. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 103; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, niepublikowane, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/); uzasadnienie wyroku WSA w Opolu z dnia 4 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Op 399/04, przywołanego przez Joannę Taczkowską-Olszewską w monografii "Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym", C.H. Beck 2014, s. 223).

Ważne jest spostrzeżenie, że legalność analizowanej normy art. 5 ust. 2 zdanie drugie nie została podważona. Wyrokiem z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 5 ust. 2 pkt 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 oraz art. 61 ust. 4 Konstytucji RP (OTK-A 2006/3/30). Według Trybunału Konstytucyjnego, wykładnia i stosowanie przepisu art. 5 ust. 2 pkt 2 zdanie drugie musi jednak uwzględniać wyjątkowy charakter tej regulacji oraz założenia wyprowadzone bezpośrednio z norm art. 61 ust. 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 47 Konstytucji RP (uzasadnienie powołanego wyroku TK, OTK-A 2006/3/30, s. 16-17).

Dalsze rozważania rozpocząć można od uwagi, że sfera prywatności jest chroniona także przez art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). W sytuacjach, w których prawo dostępu do informacji i związane z nim prawo do przekazywania informacji może łączyć się z wkroczeniem w sferę prywatności, pojawia się konieczność harmonizacji art. 8 i 10 Konwencji. Granicę chronionych dóbr, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne stanowi, według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, sfera intymności oraz życia rodzinnego (patrz: Leszek Garlicki [w:] L. Garlicki, P. Hofmański, A. Wróbel "Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do art. 1-18", C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 646-647). Nie jest przy tym kwestionowane, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (patrz: uzasadnienie w/w wyroku TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo" 2002/6/s. 10)

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcje publiczną nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności.

Tak sformułowanemu stanowisku nie stoją na przeszkodzie rezultaty wykładni systemowej nawiązującej do tych uregulowań powszechnie obowiązujących, które przewidują obowiązki z zakresu ujawniania stanu majątkowego. Z przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej norm nie można a contrario wnioskować o braku możliwości dostępu do informacji o wynagrodzeniu w przypadkach innych, niż przewidziane w powołanych przepisach. Zakres przedmiotowy normy zawartej w art. 5 ust. 2 zdanie drugie obejmuje informacje o wszelkich danych prywatnych, a więc także o wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcje publiczną. Norma ta funkcjonuje w systemie prawnym równolegle obok norm szczegółowo regulujących warunki ujawnienia informacji o wynagrodzeniu. Nie ma podstaw do wyłączenia, z zakresu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji o wynagrodzeniu.

Nadto, zauważyć trzeba, że zarówno z punktu widzenia materialnego, jak i procesowego, przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej regulacje mają odmienny charakter, niż analizowane unormowanie art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy art. 24i ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) ustanawiają jawność stanu majątkowego osób wymienionych w art. 24h ust. 1, a wynagrodzenie jest w tym przypadku tylko jednym z elementów tego stanu majątkowego. W myśl zaś art. 24i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jawne informacje zawarte w oświadczeniach majątkowych są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Taką samą treść mają przepisy art. 25d ust. 1 i 3 oraz art. 25c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.), a także art. 27d ust. 1 i 3 oraz art. 27 c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1392 ze zm.). Tryb wnioskowy udostępniania informacji publicznej charakteryzujący się indywidualnym podejściem do każdego wniosku i koniecznością uwzględnienia indywidualnych okoliczności każdej sprawy, jest tak odmienny od trybu bezwnioskowego, że argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy uznać za zbyt daleko idącą.

Następny przywoływany przez wnoszącego kasację w ramach rozważanej argumentacji przepis to art. 151 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w uczelni publicznej wynagrodzenia rektorów, prorektorów, kanclerzy i kwestorów są jawne, nie podlegają ochronie danych osobowych. Za bezsporne należy uznać, że osoby te są osobami pełniącymi funkcje publiczne według art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pamiętać jednak trzeba, że w myśl art. 4 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. Regulacja art. 151 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym jest więc nie tyle ustawowym wyjątkiem w zakresie ujawniania informacji o wynagrodzeniu osób pełniących funkcje publiczne, ile pozwala na uniknięcie wątpliwości interpretacyjnych odnoszących się do możliwości udostępnienia informacji o wynagrodzeniach osób pełniących funkcje w publicznej, ale także autonomicznej uczelni: rektorów, kanclerza i kwestora.

Przedstawionemu wyżej rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przeczy także przepis art. 15 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 254 ze zm.), na który również powołuje się w swoim wywodzie wnoszący kasację Minister. Zakres przedmiotowy i podmiotowy tej ustawy wskazuje na to, że dotyczy ona przede wszystkim podmiotów realizujących w imieniu Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego działalność ekonomiczną dotyczącą mienia skarbowego i samorządowego (dominium). Tymczasem norma art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej skupia się na sprawowaniu władzy publicznej (imperium).

Wynika z tego, że nawet ewentualne częściowe pokrywanie się norm art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisów ustaw wskazywanych przez wnoszącego kasację nie świadczy o takim rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2, według którego, hipoteza tej normy nie obejmuje w ogóle informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną.

Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku nie zostało zatem skutecznie podważone w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.