Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 30/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134,art.135,art.151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.53 ust.3-5a,art.53 ust.4 pkt 8, art.60 ust.1,art.61 ust.4,art.61 ust.1 pkt 1 i pkt 5,art.64 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" (nr "[...]") wydaną przez Wójta Gminy S. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) – po rozpatrzeniu wniosku M.W. – odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektów szkółki roślin (budynek gospodarczy, dwa tunele foliowe i chłodnia) w zabudowie zagrodowej na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym L., gmina S. W uzasadnieniu wskazano, iż przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, nie wykazała możliwości ustalenia warunków zabudowy, bowiem nie zostały spełnione łącznie warunki wskazane w art. 61 ust 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Podano, że w analizowanym obszarze stwierdzono brak zabudowy wnioskowanym budynkiem i budowlami przez inwestora, tj. "obiektem szkółki roślin (budynek gospodarczy, dwa tunele foliowe i chłodnia) w zabudowie zagrodowej", co nie pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Stwierdzono, że pojedyncza zabudowa tworzy w obszarze analizowanym rozproszoną strukturę urbanistyczną. Pozostałe działki w obszarze analizowanym stanowią grunty rolne i lasy oraz jezioro, które nie podlegały analizie. Zatem budowa "obiektów szkółki roślin (budynek gospodarczy, dwa tunele foliowe i chłodnia) w zabudowie zagrodowej" w granicach wyznaczonego terenu inwestycji, przy jednoczesnym braku kontynuacji funkcji zabudowy, stanowi podstawę do uznania, że na danym obszarze obiekt ten może być sytuowany w sposób niekontrolowany - bez zapewnienia ochrony i zachowania ładu przestrzennego, tworząc odrębną, chaotyczną jednostkę urbanistyczną na terenach rolniczych i leśnych. Wskazano również, że planowana inwestycja znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, powołanego uchwałą Nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 września 2016r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz.Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 7 listopada 2016r., poz. 4171). Na tym Obszarze obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej - zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 wskazanej wyżej uchwały. Natomiast wyjątki od powyższego zakazu wymienione w § 5 ust. 7 pkt 3, 4 i 5 tejże uchwały nie mają zastosowania do działki nr "[...]", gdyż nie znajduje się ona na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. (lub obszaru wskazanego jako tereny zabudowane w obowiązującym studium), jak również z działek bezpośrednio przylegających tylko działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem gospodarczym (brak wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), natomiast działka nr "[...]" jest niezabudowana. Natomiast na wnioskowanej działce nr "[...]" znajduje się budynek w budowie (stan surowy otwarty), dla którego nie wydano decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym oraz zgodnie z § 5 ust. 7 pkt 5 wnioskowana nieruchomość nie jest zabudowana budynkiem w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczono ponadto, że działka nr "[...]" zawiera się w odległości mniejszej niż 100 m od jeziora L., a projektowane "obiekty szkółki roślin (budynek gospodarczy, dwa tunele foliowe i chłodnia) w zabudowie zagrodowej" mogłyby być usytuowane w odległości maksymalnej około 40 - 50 m od linii brzegowej jeziora. W związku z tym, iż nie zostały spełnione łącznie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odmówiono inwestorowi wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie wskazano, że w rozpoznawanej sprawie nie może mieć zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., gdyż inwestor nie wykazał się powierzchnią gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S., która aktualnie wynosi 8,39 ha. Wyjaśniono, że posiadane grunty w gminach L. i P. w województwie zachodniopomorskim nie mogą stanowić wraz z działką nr "[...]", położoną w województwie warmińsko-mazurskim, użytków zorganizowanych i ze sobą powiązanych funkcjonalnie w ramach jednego prowadzonego gospodarstwa rolnego tak, jak to zinterpretował inwestor, ze względu na dużą odległość z ewentualnego siedliska do pól uprawnych.

M.W. złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że nie został spełniony warunek sąsiedniej zabudowy;

- art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej;

- art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wykonanie pobieżnej i niepełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;

- art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie związanych ze sprawą okoliczności faktycznych, w szczególności niewyjaśnienie przesłanek, w oparciu o które organ przyjął, że wnioskowana zabudowa nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa;

- art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie związanych ze sprawą okoliczności faktycznych, w szczególności niewyjaśnienie przesłanek, w oparciu o które organ przyjął, że wnioskowana działka nr "[...]" nie jest zabudowana budynkiem;

- art. 80 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

- art. 12, 35 i 36 k.p.a. poprzez znaczne przekroczenie terminu na załatwienie sprawy oraz brak podania przyczyn zwłoki i nowego terminu załatwienia sprawy oraz ogromną opieszałość w załatwianiu sprawy;

- art. 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko – Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego poprzez uznanie, że wnioskowana budowa jest objęta zakazem.

W związku z podniesionymi zarzutami odwołujący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W obszernym uzasadnieniu odwołujący podniósł, iż organ działał bardzo opieszale, gdyż decyzja została wydana po ponad 7 miesiącach od złożenia wniosku, bez podania przyczyn zwłoki i terminu załatwienia sprawy. Ponadto w ocenie odwołującego organ błędnie przyjął, iż nie zostały spełnione warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. Zarzucił, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została wykonana pobieżnie i nie jest wystarczająco wnikliwa, podczas gdy powinna zawierać zestawienie sposobów użytkowania obiektów budowlanych oraz sposobów zagospodarowania terenu. Organ nie dokonał oceny sposobu zagospodarowania terenu działek sąsiednich, a jedynie wymienił obiekty budowlane na nich występujące, przy czym również z wieloma nieprawidłowościami. Odwołujący podał, iż budynek gospodarczy na działce nr "[...]" nie znajduje się w budowie, lecz jest wybudowany, a jego budowa zakończyła się w 2016r., na podstawie skutecznego zgłoszenia do Starosty S. Podobnie budynek gospodarczy na działce nr "[...]" został wykonany na podstawie skutecznego zgłoszenia budowy i jest uwidoczniony w rejestrach oraz mapach. Wskazał, że na działce nr "[...]", oprócz działalności rolniczej, prowadzone są również usługi turystyczne – pole biwakowe "[...]", wpisane do ewidencji obiektów świadczących usługi hotelarskie. Zatem nie zachodzi brak kontynuacji funkcji zabudowy, a wręcz jego powielenie, gdyż wnioskowana zabudowa będzie pełniła również funkcje produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa występujące także w obszarze analizowanym. Jednocześnie w art. 4 ust. 2 pkt 2 uchwały nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego wskazano, iż zalecana jest ochrona i hodowla starych odmian drzew i krzewów owocowych, czyli również określono rolniczą funkcję i zagospodarowanie tego terenu. Zdaniem odwołującego się wnioskowane przedsięwzięcie wpisuje się idealnie w ten ład przestrzenny, spełniając zasadę dobrego sąsiedztwa. Podał także, że prowadzi on rodzinne gospodarstwo rolne o powierzchni znacznie przekraczającej "średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego gminy S.", gdyż składa się ono z kilku działek, nie tylko tej w L. 0,3355ha, ale również w gminach L. o pow.18,3535ha i P. 2,3607ha, czego organ nie uwzględnił. Podkreślił przy tym, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych powierzchnię gruntów wchodzących w skład jednego gospodarstwa rolnego, a położonych w kilku gminach można sumować w celu porównania ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w gminie, w której będzie realizowana inwestycja. Nie wolno zatem ograniczać pojęcia gospodarstwa rolnego zawartego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. tylko do tej jego części położonej na terenie gminy, w której planowana jest realizacja lub uzupełnienie zabudowy zagrodowej. Posiadane przez niego użytki rolne wchodzące w skład jego gospodarstwa rolnego są ze sobą funkcjonalnie powiązane i stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, a planowana zabudowa na działce nr "[...]" w L. służy realizacji i uzyskaniu zamierzonej rentowności prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. W związku z tym zasadne jest zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto odwołujący zarzucił, że organ nie dokonał analizy odstępstw od zakazu zabudowy z art. 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego nr XX/470/16 z dnia 27 września 2016r., dotyczących urządzeń wodnych, obiektów racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Nie ustalono także, czy wnioskowane przedsięwzięcie jest obiektem służącym racjonalnej gospodarce rolnej. Zdaniem odwołującego szkółka roślin wpisuje się jednoznacznie w ustawową definicję działalności rolniczej, a wnioskowany budynek jest obiektem służącym racjonalnej gospodarce rolnej. Jednocześnie podniósł, iż zgodnie z załącznikiem graficznym nr 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. działki pomiędzy drogą krajową a jeziorem to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz usługi handlu, gastronomii, kultury, sportu, zdrowia i innych niezbędnych dla funkcji mieszkaniowej. Błędnie również organ nie zastosował odstępstwa z art. 5 ust. 7 pkt 4 cytowanej uchwały dotyczącego uzupełnień zabudowy pod warunkiem niezmniejszania odległości zabudowy w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach przyległych. Podkreślił, że wnioskowana działka jest zabudowana budynkiem gospodarczym i na podstawie jego odległości od jeziora organ I instancji powinien ustalić linię zabudowy od jeziora dla wnioskowanej zabudowy, zgodnie z odstępstwem przewidzianym w art. 5 ust. 7 pkt 5 tejże uchwały.

Decyzją z dnia "[...]" (nr "[...]") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślono, że projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy przedłożono do uzgodnienia przez właściwe organy, w tym Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w O., który postanowieniem z dnia "[...]" uzgodnił przedstawiony projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. Organ uzgadniający stwierdził, że aktualnie obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody nie dopuszczają budowy obiektów szkółki roślin (budynek gospodarczy, dwa tunele foliowe, chłodnia) w zabudowie zagrodowej na przedmiotowej działce. Jednocześnie RDOŚ szczegółowo rozważył możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na przedmiotowej działce, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 powoływanej uchwały. W związku z tym, iż odwołujący nie wniósł skutecznie zażalenia na powyższe postanowienie, stało się ono ostateczne. Podkreślono przy tym, iż organ prowadzący postępowanie jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazano, że realizacja planowanej inwestycji nie jest możliwa z uwagi na jej sprzeczność ze wskazanymi przepisami odrębnymi, potwierdzoną postanowieniem organu uzgadniającego, którym organ I instancji jest związany, w związku z czym odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Podkreślono, iż w niniejszej sprawie nie została również spełniona tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym nie znaleziono bowiem budynku o funkcji podobnej do wnioskowanej, tj. obiektów szkółki roślin w zabudowie zagrodowej. Przy czym podniesiono, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłączający konieczność spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, bowiem nie zostały spełnione warunki wskazane w tym przepisie – inwestor nie wykazał, by planowana inwestycja była powiązana z istniejącym już gospodarstwem rolnym (gruntami rolnymi w gminach L. i P. w województwie zachodniopomorskim), a o powiązaniu tym nie świadczy wskazywany przez inwestora cel, jakim jest uzyskanie zamierzonej rentowności prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, iż dokonując oceny charakteru i funkcji planowanej inwestycji nie można pominąć faktu, że inwestor ubiega się o ustalenie warunków zabudowy dla zlokalizowanych na przedmiotowej działce szeregu inwestycji, w tym budowy budynku rekreacji indywidualnej, budynku dla turystów do przeprowadzania warsztatów dla dzieci i młodzieży z turystyki wodnej i survivalu, budynku miniwytwórni tradycyjnej mąki i otrębów, a także budynku wypożyczalni sprzętu wodnego dla turystów. Należało zatem rozważyć, czy planowana inwestycja pełnić będzie funkcję zabudowy zagrodowej, czy też raczej łącznie z pozostałymi planowanymi obiektami pełnić będzie funkcję rekreacji indywidualnej. Tym samym w ocenie Kolegium organ I instancji co najmniej przedwcześnie uznał, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa. Organ odwoławczy przyjął jednak, że wskazana wadliwość zaskarżonej decyzji pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podkreślono, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., zaś w przypadku gdy choć jedna z nich nie jest spełniona, organ ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

M. W., reprezentowany przez radcę prawnego, M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe rozstrzygnięcie, domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także uchylenia postanowienia uzgadniającego RDOŚ. Strona skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:

- art. 138 ust. 1 w zw. z art. 156 ust.1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy w całości, pomimo, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego;

- art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 15, art. 136 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, sprawdzenia spełnienia zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, sprawdzenia łącznego spełnienia warunków z pkt 1-5, a oparcie się tylko na wcześniejszej analizie organu I instancji;

- art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 15, art. 136 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu dokonania prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a oparcie się tylko na wcześniejszej analizie organu I instancji;

- art. 107 ust. 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich argumentów i twierdzeń

zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i nie wskazanie przez organ faktów i dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i nie odniesienie się do wszystkich dowodów i stwierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

- art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie związanych ze sprawą okoliczności faktycznych, w szczególności nie wyjaśnienie przesłanek w oparciu o które przyjęto, że wnioskowana zabudowa nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa;

- art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie związanych ze sprawą

okoliczności faktycznych w szczególności nie wyjaśnienie przesłanek, w oparciu o które przyjęto, że wnioskowana działka nr "[...]" i sąsiednia nr "[...]" nie są zabudowane budynkiem;

- art. 80 ust. 1 w zw. z art. 82b ust. 1 pkt 2c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez podważanie kompetencji i decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej;

- art. 80 w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej i nie kierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż nie został spełniony warunek sąsiedniej zabudowy;

- art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, iż wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej;

- art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na kopii mapy bez pieczęci potwierdzającej przyjęcie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

- art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wykonanie pobieżnej i niepełnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz poprzez sporządzenie części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na kopii mapy w nieodpowiedniej skali 1:2000 i bez pieczęci potwierdzającej przyjęcie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

- art. 2 pkt 1 oraz art. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy w zw. z art. 67 ust. 3 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie wymaganego nazewnictwa przy ustalaniu rodzaju zabudowy oraz poprzez brak wyznaczenia linii zabudowy;

- art. 10 ust. 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia wyjaśnień przed wydaniem skarżonej decyzji;

- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 Uchwały Nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2016r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego poprzez uznanie, że wnioskowana budowa nie jest zgodna z przepisami odrębnymi;

- art. 7b k.p.a. poprzez brak współdziałania z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w O. w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny obywateli oraz sprawność postępowania polegający na nieudzieleniu informacji w zakresie obszaru zwartej zabudowy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. w związku z pismem RDOŚ;

- postanowienia uzgadniającego poprzez uznanie, że wnioskowana budowa jest objęta zakazem.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż organ odwoławczy naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, bowiem nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie wiadomo, na jakich faktach i dowodach oparł się, wydając zaskarżoną decyzję i które dowody uznał za wiarygodne. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy w istocie nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego, czym naruszył konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W obszernym uzasadnieniu strona skarżąca ponowiła argumenty przedstawione uprzednio w złożonym odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślono, iż organ oparł się na błędnie przeprowadzonej, wymaganej art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p., analizie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wskazano, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Odnosząc się do kwestii powiązania funkcjonalnego pomiędzy posiadanymi przez inwestora gruntami rolnymi podniesiono, iż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych wyrażonym w licznych orzeczeniach, zabudowa zagrodowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie, którego areał i produkcja rolna, ogrodnicza, czy hodowlana związane są z tą zabudową, a zatem powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z zabudową nie musi być położona w tej samej gminie, na której planowana jest zabudowa. Jednocześnie wskazano, iż działka nr "[...]" położona w L. wykorzystywana jest pod uprawy i produkcję roślinną tak, jak użytki rolne w gminach P. i L., a w okresie letnim pod agroturystykę. Wszystkie te użytki rolne są ze sobą funkcjonalnie powiązane i stanowią zorganizowaną całość gospodarczą. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, iż działka nr "[...]" jest częścią większego gospodarstwa rolnego należącego do skarżącego, zaś wnioskowana budowa ma poszerzyć prowadzoną już działalność. W związku z tym, iż powierzchnia całego gospodarstwa rolnego skarżącego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie S., zasadnym jest zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W ocenie strony skarżącej organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest uprawniony do badania zgodności istniejącej już zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, lecz jedynie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie podniesiono, iż postanowienie RDOŚ w O. również narusza przepisy prawa określone w art. 5 ust. 1 pkt 8, art. 5 ust. 7 pkt 3,4,5,6 uchwały nr XX/470/16.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż rozpoznanie w granicach sprawy – w myśl art. 134 p.p.s.a. oznacza związanie podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Na zasadzie tego przepisu sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem oceny aktu administracyjnego, który podlegał odrębnemu zaskarżeniu. Uwaga ta dotyczy wydanego w sprawie postanowienia RDOŚ z dnia "[...]" (nr "[...]"), uzgadniającego projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ II instancji wyjaśnił, że postanowienie to jest ostateczne, czego skarżący nie neguje. Okoliczność ta przesądza kierunek rozstrzygnięcia, gdyż organy orzekające były związane stanowiskiem organu uzgadniającego, który potwierdził, że planowana inwestycja narusza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegu jeziora L. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że organ współdziałający rozważył odstępstwa od stosowania tego zakazu, wymienione w § 5 ust. 7 pkt 1- 8 uchwały uznając, że przepisy te nie mają zastosowania w sprawie. Skarżącemu jako inwestorowi przysługiwało na to postanowienie zażalenie. Skarżący nie skorzystał jednak z tego prawa. W związku z tym, nie mógł na etapie wniesienia odwołania, a także skargi do sądu administracyjnego skutecznie zakwestionować ustaleń, które legły u podstaw tego postanowienia. W powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 16 maja 2017r. (sygn. akt II OSK 2307/15) Naczelny Sąd Administracyjny przekonywująco argumentował, że weryfikacja ostatecznego postanowienia uzgodnieniowego przez organy wydające decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, oznaczałaby niedopuszczalne naruszenie właściwości i wejście w zakres uprawnień organu uzgadniającego, posiadającego autonomiczne kompetencje do wyrażenia stanowiska w akcie uzgadniającym. W takiej sytuacji organy prowadzące postępowanie w trybie zwykłym działałyby poza granicami prawa. Także sąd administracyjny, obejmując zakresem kontroli legalność postanowienia wydanego przez organ uzgadniający, przekroczyłby granice sprawy, naruszając tym samym art. 134 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy zobowiązany był do uzgodnienia rozstrzygnięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w oparciu o normę art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., wobec położenia działki skarżącego na obszarze chronionego krajobrazu. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. art. 53 ust. 3–5a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, które podlegają uzgodnieniu. Uzgodnieniu podlega zatem projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, czyli może wystąpić sytuacja, w której przesłany do uzgodnień projekt decyzji odmownej uzgodniony będzie pozytywnie co nie naruszy art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Dotyczy to również sytuacji określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a więc także powołanym w sprawie aktem prawa miejscowego. W wyroku z dnia 7 lutego 2017r. (sygn. akt II OSK 1265/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kiedy organ prowadzący główne postępowanie administracyjne i przygotowujący projekt decyzji, biorąc pod uwagę przepisy odrębne stwierdzi, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie, to przed wydaniem decyzji odmownej powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i odmownego rozstrzygnięcia, które uwzględnia przepisy odrębne i poddać projekt decyzji odmownej uzgodnieniu właściwemu rzeczowo wyspecjalizowanemu organowi, co właśnie w tej sprawie prawidłowo nastąpiło. W myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Tylko w przypadku braku wydania postanowienia przez organ uzgadniający, gdy wobec negatywnego dla inwestora wyniku postępowania uzgodnieniowego, nie miał on możliwości jego weryfikacji ani na drodze administracyjnej, ani przez zaskarżenie postanowienia uzgodnieniowego do sądu administracyjnego, Sąd ma obowiązek zbadania również prawidłowości podjęcia aktu uzgadniającego, jako aktu podjętego w granicach sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014r., sygn. akt II OSK 134/13, dostęp. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym w realiach niniejszej sprawy nie było podstaw do podważania stanowiska RDOŚ i nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Organ II instancji prawidłowo wyjaśnił skarżącemu, że jest związany postanowieniem RDOŚ, które wyklucza pozytywne załatwienie wniosku.

Należy również zauważyć, iż skarżący bezpodstawnie zarzuca organom orzekającym nieprzeprowadzenie pełnego postępowania wyjaśniającego, bowiem przeczy temu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, z której jasno wynika niespełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. W części graficznej jednoznacznie zostało wskazane jak kształtuje się zabudowa w sąsiedztwie i na wnioskowanej działce. Z treści analizy wynika, że bezspornie, że działki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie wnioskowanej działki są niezabudowane, prócz działki nr "[...]", na której znajduje się niewielki budynek gospodarczy. Sam skarżący podnosi jedynie, że działki nr "[...]", "[...]" i "[...]" są wykorzystywane, z racji położenia nad jeziorem i walorów krajobrazowych oraz turystyczno-rekreacyjnych, do wypoczynku dla przyjezdnych w okresie letnim (skarżący na terenie swojej działki ma zarejestrowane pole biwakowe). Nie budzi zatem wątpliwości, że w sąsiedztwie działki skarżącego brak jest zwartej zabudowy, a w związku z tym nie ma zastosowania § 5 ust. 7 pkt 3 powoływanej uchwały, który stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8, nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane.

Zasadnie przyjęto także, że w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Nie można bowiem przyjąć, że planowana zabudowa związana jest z gospodarstwem rolnym, skoro ze skarg wniesionych i rozpatrzonych przez tut. Sąd wynika, że na przedmiotowej działce skarżący planuje także wybudowanie m.in. budynku rekreacji indywidualnej (wyrok WSA z dnia 8 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Ol 28/18), budynku mieszkalnego usług agroturystyki (wyrok WSA z dnia 31 stycznia 2018r., sygn. akt II SA/Ol 1013/17), budynku przystani turystyki wodnej (wyrok WSA z dnia 29 stycznia 2018r., sygn. akt II SA/Ol 1012/17). Także sam skarżący podał, że w okresie letnim wykorzystuje swoje działki na cele związane z agroturystyką oraz pod namioty dla turystów. Nie sposób zatem uznać, że prowadzi on na tej działce gospodarstwo rolne, co warunkuje możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Poza tym nie jest spełniony warunek dotyczący powierzchni gospodarstwa, która winna przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Należy przy tym wyjaśnić, że wprawdzie faktycznie grunty gospodarstwa rolnego nie muszą się znajdować w bezpośrednim sąsiedztwie, ale z całą pewnością nie mogą być one położne w różnych województwach, w dodatku w ogóle ze sobą niesąsiadujących. Zatem niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że organ winien uwzględnić zarówno powierzchnię jego gruntów w L., jak i tych położonych w gminach P. i L. w województwie zachodniopomorskim.

Z powyższych względów słusznej jest stanowisko organów, że brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.