Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2204/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.39 ust.1,art.40 ust.1 i 2, art.40 ust.1,2,4,6, art.4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: 145,200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2020 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2019 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...]

w rejonie al. [...], działka ewidencyjna nr [...], obręb [...] i stwierdzili funkcjonowanie nośnika reklamowego nr [...] z przewijaną treścią reklamową, należącego do firmy [...]. Wymiary nośnika reklamowego z reklamą: 1,37 m x 1,94 m, tj. 2,66 m2, rzut poziomy nośnika: 1,37 m x 0,14 m, tj. 0,19 m2. Powyższe potwierdza protokół nr [...]. Sporządzono również dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie reklamy.

W dniach [...] października 2019 r., [...] listopada 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kolejną kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie al. [...] i stwierdzili funkcjonowanie nośnika reklamowego nr [...] ze zmienną treścią reklamową oraz sporządzili dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie reklamy na nośniku.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Prezydent W. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rejonie al. [...] w dniach [...] października 2019 r. – [...] listopada 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklam z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" na nośniku nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi oraz o możliwości zapoznania i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. Zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy.

W dniu [...] stycznia 2020 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie al. [...]

i stwierdzili brak nośnika reklamowego.

Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w pkt 1 odmówił uwzględnienia żądania dowodowego strony polegającego na przeprowadzeniu dowodów: a) powtórzeniu przez organ czynności kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego poprzez dokonanie dodatkowej kontroli nośnika z udziałem strony, b) opinii biegłego geodety, c) dopuszczeniu i przeprowadzeniu dowodu z dokumentu - opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy; w pkt 2 dopuścił jako dowód z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów, dokumentów zawartych w operach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Prezydent W. orzekł o wymierzeniu [...] sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie al. [...] w dniach [...] października 2019 r. – [...] listopada 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklam z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" na nośniku nr [...] o pow. 2,66 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 2.859,50 zł.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. [...] sp. z o.o.

z siedzibą w W., wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta W.

z dnia [...] lutego 2020 r. podnosząc, że doszło do naruszenia:

- art. 7, art. 77 § 1 § 4, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego,

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p.

oraz poz. 20a Załącznika nr 3 do uchwały nr [...] Rady W.

z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby reklamy na nośniku były umieszczone w dniach od [...] października do [...] listopada w sytuacji, gdy kontrole miały miejsce

w dniach [...] października oraz [...] listopada 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, że reklama była zamontowana w okresach między kontrolami;

- art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego

o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego, a przez to brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] nie znajdował się w granicach pasa drogowego,

- art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. z art.81a § 1 k.p.a. poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz

o umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości

i przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. W odwołaniu strona zaskarżyła również postanowienie Prezydenta W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 1.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając w oparciu art 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2020r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia [...] sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie al. [...] w dniach [...] października 2019 r. – [...] listopada 2019r. poprzez umieszczenie w nim reklam z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" na nośniku nr [...] o pow. 2,66 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 2.859,50 zł, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka o wymierzeniu [...] sp. z o.o. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie

al. [...] w dniach [...] października 2019r. oraz [...] listopada 2019r. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie w nim reklamy z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" na nośniku nr [...] o pow. 2,66 m2, natomiast w dniach [...] października 2019r., [...] października – [...] listopada 2019r., [...] listopada 2019r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. rzutu poziomego 0,19 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 1.436,00 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane

z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Organ wskazał, że dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma zatem ustalenie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, jaka jest kategoria drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi.

W niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr [...], biegnąca w miejscu zlokalizowania nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Co do zasady, położenie budynku na mapie wyznacza obrys jego przyziemia. Naturalną konsekwencją rzeczy jest, że wszystkie elementy położone na elewacji stanowią zajęcie pasa drogowego. Budynek został również wykazany na wyrysie

z mapy ewidencyjnej, który wskazuje, gdzie przebiega granica działki ewidencyjnej

nr [...]. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie al. [...] w dniach [...] października 2019 r. – [...] listopada 2019 r.

W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka, na której był usytuowany nośnik reklamowy, oznaczona nr [...], stanowi w całości użytek drogowy. W materiale dowodowym znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. W materiale drogowym znajduje się także dokumentacja fotograficzna. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy tj. wypisu z rejestru gruntów, ww. wydruku z mapy zasadniczej oraz sporządzonych zdjęć, wynika zatem, że doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie al. [...] w dniach [...] października 2019 r. – [...] listopada 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja obrazuje bowiem kolizję nośnika reklamowego z pasem drogowym w dniach [...] października 2019 r. – [...] listopada 2019r.

Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się protokół nr [...] z dnia [...] października 2019r. oraz karta kontroli z dnia [...] października 2019r. oraz [...] listopada 2019r., a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią. Pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy oraz przez reklamę typu "scroll" dokonano podczas oględzin w dniu [...] października 2019 r., poprzez wskazanie powierzchni zajęcia przez nośnik reklamowy z reklamą: 1,37 m x 1,94 m, tj. 2,66 m2, rzut poziomy nośnika: 1,37 m x 0,14 m, tj. 0,19 m2. Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od dnia [...] października 2019 r. do dnia [...] listopada 2019 r. Nośnik reklamowy znajdował się przy tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu.

Opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy z przewijaną treścią typu "scroll" o pow. nieprzekraczającej 3,00 m2 a także nośnik (inny obiekt) na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj.[...]. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717; z 2005 r. Nr 77, poz. 2036; z 2006 r. Nr 199, poz. 7564; z 2008 r. Nr 141, poz. 4985, Nr 218, poz. 9282; z 2010 r. Nr 138, poz. 3249; z 2011 r. Nr 54, poz. 1774; z 2013 r., poz. 7291; z 2014 r. poz. 6878; z 2015 r. poz. 4776). Organ pierwszej instancji przyjął w niniejszej sprawie stawkę dla reklamy z przewijaną powierzchnią o p nieprzekraczającej 3 m2 (poz. 22a) - 2,50 zł.

Organ wskazał, że skoro umieszczenie reklamy z przewijaną treścią o pow. nieprzekraczającej 3,00 m2 zostało udokumentowane w dniach [...] października 2019 r., [...] listopada 2019 r., to należało przyjąć, że w okresie: [...] października 2019 r., [...] października 2019 r. – [...] listopada 2019 r. oraz [...] listopada 2019 r., w pasie drogowym funkcjonował sam nośnik reklamowy. Stawka opłaty za nośnik reklamowy (inny obiekt budowlany niewymieniony w poz 1.-18) (poz. 19) na drodze powiatowej wynosi 3,00 zł. Wobec tego należało przyjąć stawkę opłaty 2,50 zł w dniach [...] października 2019 r., [...] listopada 2019 r., natomiast stawkę 3,00 zł w okresie: [...] października 2019 r., [...] października 2019 r. – [...] listopada 2019 r. oraz [...] listopada 2019 r.

Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę/nośnik reklamowy obli się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni, liczby dni zajmowania drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. .

Zaś wysokość kary pieniężnej, stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej. Powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy - wskazano w protokole kontroli z dnia [...] października 2019 r. Z materiału fotograficznego wynika, że powierzchnia reklamy oraz rzutu poziomego nośnika w dniach [...] października 2019-[...] listopada 2019 r. nie ulegała zmianie.

Zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,0 m2 traktowane jako zajęcie 1,0 m2. Karę należało obliczyć w następujący sposób: 2,66 m2 x 4 dni x 2,50 zł x 10 = 266,00 zł; 1,00 m2 x 39 dni x 3,00 zł x 10= 1.170,00 zł; Razem: 1.436,00 zł

Zdaniem organu w toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu strona została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła żadnych argumentów, bądź dowodów, które świadczyłyby, iż reklama usytuowana została poza granicami pasa drogowego.

Pismem z dnia [...] września 2020r. spółka wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1,136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p."), poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem,

c) opinia biegłego geodety, na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby nośnik reklamowy był umiejscowiony w dniach od [...] do [...] października, od [...] października do [...] listopada, od [...] do [...] listopada 2019 r., w sytuacji gdy kontrole miały miejsce w dniach [...] i [...] października oraz [...] i [...] listopada 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik znajdował się w pasie drogowym w okresach pomiędzy kontrolami;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia w zakresie zarzutu skarżącego postawionego w punkcie 5) petitum odwołania, tj. zarzutu naruszenia art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3), ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co w praktyce uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę decyzji;

4) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośników reklamowych - a przez to niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3), ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż nośnik (urządzenie reklamowe) w formie tzw. Citilight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane") podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za okres od dnia [...] do [...] października, od [...] października do [...] listopada, od [...] do [...] listopada 2019 r. wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w całości. W przypadku uchylenia obydwu decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu przez sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania strona wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane

z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane

z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy

o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości

10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a.: zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w K. z [...].06.2013 r., sygn. akt [...] 156/13, LEX nr [...]). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W sprawie zaś organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej kwestii.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję

o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis

z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO

z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany

w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rejonie al. [...], we wskazanym w decyzji terminie poprzez umieszczenie w nim reklam oraz nośników przymocowanych do elewacji. Należy wskazać, że dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych

z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Potwierdza to dołączona do skargi opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r. W sprawach dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub w bliskiej odległości od tej granicy, dla właściwego ich rozstrzygnięcia niezbędne są szczegółowe i wiarygodne informacje dotyczące w szczególności:

- przebiegu granicy nieruchomości,

- usytuowania ściany budynku na której są zainstalowane lub planowane do zainstalowania tablice i urządzenia względem granicy nieruchomości,

- geometrycznego kształtu ściany budynku, na której są zainstalowane lub planowane do zainstalowania tablice i urządzenia reklamowe w tym wnęk, załamań nawisów.

Powyższe informacje o odpowiednim stopniu szczegółowości oraz wiarygodności z reguły nie są zawarte na mapie zasadniczej. W wielu przypadkach wykazywane na tej mapie granice działek ewidencyjnych odzwierciedlają stan posiadania, a nie zasięg prawa własności, który może różnić się od stanu posiadania. Należy mieć też na uwadze, że w wielu przypadkach przebieg tych granic wykazywany na mapie zasadniczej nie był nigdy ustalony na gruncie w drodze odpowiednich czynności prawnych albo też nie zachowały się dokumenty potwierdzające takie czynności. Ponadto z faktu stykania się na mapie zasadniczej linii oznaczającej granice działki ewidencyjnej z linią oznaczającą kontur budynku nie można wnioskować, że granicę nieruchomości wyznacza płaszczyzna ściany budynku. Błędne informacje w tym zakresie mogą być skutkiem błędów kartowania oraz błędów kreślarskich, a także ograniczeń rozdzielczości oka ludzkiego. Analiza i przetwarzanie informacji o zawartych w operatach technicznych PZGiK w celu utworzenia dokumentów niezbędnych do właściwego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub w bliskiej odległości od tej granicy wymaga w większości przypadków specjalistycznej wiedzy z zakresu geodezji, zatem czynności te powinny być wykonywane przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje w tym zakresie. Dodatkowo powyższe informacje mogę być pozyskane z dokumentów zawartych w operatach technicznych PZGiK takich jak protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, szkiców polowych oraz dzienników danych obserwacyjnych.

Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez pracownika (nawet przyjmując, że jest on geodetą) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonych w pasie drogowym reklam i nośników z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Ponadto sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporne reklamy, nośnik znajdują się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 900 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).