Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 132/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1, pkt 3, pkt 11, art. 98a, art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147, art. 148 ust. 1-3, art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 26 ust. 3, par. 36 ust. 1-4 i ust. 6 pkt 5, par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 roku sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego A. G. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] znak: [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy D., na podstawie art. 98a i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 518, dalej jako: "u.g.n."). ustalił opłatę adiacencką w wysokości 7.423,60 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki 61/2 położonej w obrębie [...] gm. D., na skutek podziału nieruchomości. Do wniesienia opłaty został zobowiązany A. G., będący właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na wniosek właściciela nieruchomości, decyzją z dnia [...] Wójt Gminy D. zatwierdził podział tej nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna [...] Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale ustalono na podstawie operatu szacunkowego (z dnia 15 czerwca 2015 roku) sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Do wyceny nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Na skutek podziału wartość nieruchomości wzrosła o 37.118,00 zł. W uchwale Nr [...] z dnia [...] Rada Gminy D. ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej podziałem nieruchomości. Zatem opłatę adiacencką wyliczono na kwotę 7.423,60 zł.

Odwołanie od tej decyzji wniósł A. G. zarzucając brak jakiejkolwiek oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego i bezkrytyczne przyjęcie przez organ wzrostu wartości nieruchomości o kwotę 37.118,00 zł, podczas gdy w rzeczywistości wartość nieruchomości po podziale nie wzrosła. Skarżący wskazał na istnienie w operacie szacunkowym poważnych wad i błędów.

Wspomnianą na wstępie decyzją Kolegium utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy podniósł, iż przedmiotem wyceny była niezabudowana nieruchomość gruntowa, dla której brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed podziałem, dla działki nr 61/2, została wydana decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] znak: [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną. W wyniku dokonanego podziału działki nr 61/2 o całkowitej powierzchni 1,6872 ha wydzielonych zostało 7 działek, w tym: 6 działek budowlanych nr: 61/4, 61/5, 61/6, 61/7, 61/8, 61/9 i działka nr 61/10 przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Należy zaznaczyć, że tą samą decyzją został zatwierdzony podział sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej własność M. G., oznaczonej numerem ewidencyjnym działki 61/3 o powierzchni 1,5824 ha na 6 działek budowlanych o numerach: 61/12, 61/13, 61/14, 61/15, 61/16, 61/17 i 61/11 - tworzącej wspólną drogę wewnętrzną z działką nr 61/10, będącej własnością A. G.. Powstał więc kompleks 12 działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i droga dojazdowa zapewniająca obsługę komunikacyjną nowopowstałych działek.

W związku ze stawianymi przez A. G. zarzutami do operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, Kolegium prawie w całości przytoczyło wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, zawarte w piśmie z dnia 27 listopada 2015 r. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że nieruchomości przyjęte do porównań i wykorzystywane do określania wartości zostały wybrane z lokalnego rynku. Podstawowym kryterium doboru transakcji była lokalizacja na terenach wiejskich, przeznaczenie gruntu, a także powierzchnia, tak by najlepiej zobrazować przeciętne ceny osiągane za grunty o powierzchniach dużych i bardzo dużych. Ponadto kryterium dla celu określenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału było przyjęcie do określenia wartości nieruchomości przed podziałem nieruchomości gruntowych stanowiących jedną działkę gruntu, natomiast do określenia wartości nieruchomości po podziale do porównań przyjęto transakcje sprzedaży nieruchomości składających się z kilku działek ewidencyjnych, ale stanowiących jedną nieruchomość. Szczegółowa analiza rynku w segmencie nieruchomości niezabudowanych wraz z przedstawieniem poziomu notowanych cen jest zawarta w punkcie 3.3. operatu szacunkowego. Biorąc pod uwagę, że w segmencie niezabudowanych działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w gminie D. zanotowano średni obrót, obszar analiz rozszerzono do gmin sąsiednich, gdzie takich transakcji jest więcej.

Stan nieruchomości przed i po podziale (na dzień 3 stycznia 2013 r. i 21 stycznia 2013 r.) został opisany w punktach 2.5. i 2.6. operatu szacunkowego. Przedmiotowa nieruchomość zarówno przed podziałem jak i po podziale miała i nadal ma dostęp do dwóch dróg asfaltowych: od północy do drogi asfaltowej prowadzącej przez wieś, gdzie jest uzbrojenie w energię elektryczną oraz sieć wodociągową, a także od południa do drogi publicznej asfaltowej. Zatem dojazd jest bezsprzecznie dobry i łatwy. Również stopień uzbrojenia uznać należy za duży, albowiem jest dostęp zarówno do energii elektrycznej jak i sieci wodociągowej, gdyż te media przechodzą w drodze dojazdowej.

Kolegium nie znalazło uchybień w operacie szacunkowym, które powodowałyby niezgodność z aktami prawnymi dotyczącymi zasad i trybu wyceniania nieruchomości. Rzeczoznawca w operacie przytoczyła dane i wyliczenia niezbędne do ustalenia wartości nieruchomości, a wobec stawianych w odwołaniu zarzutów, dodatkowo wyjaśniła zapisy zawarte w sporządzonym przez siebie operacie szacunkowym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. G., zarzucając naruszenie:

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, brak odniesienia się przez organ II instancji do treści zarzutów stawianych w odwołaniu i brak jakiekolwiek oceny formalnej czy merytorycznej operatu szacunkowego, stanowiącego postawę rozstrzygnięcia. Również nienależyte zbadanie materiału dowodowego w sprawie i naruszenie słusznych interesów skarżącego;

- § 4, § 55, § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") w zw. z art. 4 ust. 16, art. 151, art. 153 ust. 1, art. 154 oraz art. 155 u.g.n., poprzez orzekanie przez organy na podstawie operatu szacunkowego, pomimo istnienia w nim poważnych wad i błędów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona wniosła o:

1. dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci pisma skarżącego z dnia 21 sierpnia 2015 roku na okoliczność próby zgłoszenia dodatkowych zastrzeżeń do treści operatu szacunkowego przez Skarżącego w trakcie postępowania przed organem I instancji;

2. wezwanie na rozprawę rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy, stanowiący podstawę wydania decyzji przez organy administracyjne obu instancji, celem wyjaśnienia wątpliwości co do treści operatu szacunkowego zgłoszonych przez Skarżącego w niniejszej skardze;

3. przesłuchanie skarżącego na okoliczność zgłoszenia dodatkowych zastrzeżeń w piśmie z dnia 21 sierpnia 2015 roku i odmowy przyjęcia tego pisma przez organ I instancji, okoliczności dokonania podziału nieruchomości, braku zamiaru sprzedaży działek po podziale;

4. uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem strony, organy całkowicie pominęły ustalenie okoliczności faktycznych w postaci braku jakichkolwiek inwestycji na podzielonych działkach, zwiększających ich wartość, a także brak woli sprzedaży podzielonej nieruchomości przez skarżącego.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, wyrażonym na stronie 6 uzasadnienia, zgodnie z którym ani Kolegium ani organ I instancji nie są właściwe do oceny merytorycznej części operatu szacunkowego. Zdaniem strony operat szacunkowy podlega ocenie przez organ administracji tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a.

W ocenie Skarżącego wybrane przez rzeczoznawcę nieruchomości nie mogą być uznane za podobne. Do porównania zostały wybrane nieruchomości znacznie mniejsze w stosunku do wycenianej nieruchomości, która ma powierzchnię 1,68 ha (działka w B.- 0,6193 ha, działka w J. - 0,7470 ha). Rażącym przykładem braku przyjęcia do porównania adekwatnych powierzchniowo działek jest ujęcie w zestawieniu działki w K. o pow. 3000 m2, co stanowi prawie sześciokrotnie mniejszą powierzchnię niż działka wyceniana. Skoro powierzchnia działki stanowi według rzeczoznawcy jeden z najważniejszych czynników determinujących cenę rynkową nieruchomości (sam rzeczoznawca twierdzi, że waga cechy w postaci powierzchni działki to 25 % - tabela nr 4), nie można przyjąć, że działka mająca powierzchnię 1,68 ha jest podobna do działki o powierzchni 3000 m2. Czynniki korygujące można stosować do niwelowania różnic pomiędzy nieruchomościami podobnymi, a nie w celu skorygowania różnić między nieruchomościami, które nie mogą zostać uznane za podobne. Oczywiste jest w tej sytuacji, że rzeczoznawca, w celu wykazania podobieństwa, winien był zawrzeć dodatkowe rozważania co do dopuszczalności przyjęcia podobieństwa działek w przypadku tak wyraźnej różnicy powierzchni, a także znacząco różnej lokalizacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. pełnomocnik skarżącego popierając wniesioną skargę, cofnął zawarte w niej wnioski dowodowe z pkt 3 i 4.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływana dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Jak prawidłowo wskazały organy obu instancji, podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy stosuje się odpowiednio. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Analiza uregulowań zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami pozwala wyprowadzić wniosek, iż przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym m.in. scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 u.g.n.). W literaturze zauważa się że są to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków (podziałem nieruchomości), które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa (zob. Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11). Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (zob. uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., w sprawie o sygn. akt OPK 8/00 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze, że kwestie, związane z obowiązywaniem uchwały określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, oraz z podziałem należącej do strony skarżącej nieruchomości, nie wzbudzały kontrowersji w toku postępowania administracyjnego i nie były podnoszone w skardze do sądu, ich bliższe omówienie w niniejszym uzasadnieniu wypada uznać za zbędne. Tym bardziej, że sąd analizując sprawę w całokształcie – także poza zakresem zarzutów wniesionej skargi – nie dopatrzył się okoliczności poddających w wątpliwość prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia wskazanych dwóch przesłanek, wymienionych w art. 98a ustawy.

Tym samym wypada przejść do omówienia trzeciej z przesłanek stosowania owego przepisu, a mianowicie wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, w porównaniu do jej wartości przed podziałem.

W powyższym zakresie prawidłowe jest stanowisko organów, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Natomiast w myśl art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1), a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.2 ).

Z kolei przepis § 56 rozporządzenia stanowi, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawiać i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Zgodzić się należy z zapatrywaniem, iż organy administracji publicznej mają obowiązek dokonania wnikliwego sprawdzenia sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, a opinia taka podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 461/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z tym, że ocena materialna nie może dotyczyć wszystkich aspektów opracowanego operatu. Z kolei z przepisów art. 150 ust. 1 pkt 1, ust. 5 oraz art. 153 ust. 1 ustawy, a także § 26 ust. 3 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i to, że ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości.

W sporządzonym na potrzeby rozpoznawanej sprawy operacie szacunkowym określając wartość nieruchomości zastosowano podejście porównawcze metodę porównywania nieruchomości parami.

W sprawie niniejszej, wybór podejścia i metody przez rzeczoznawcę pozostaje w zgodzie z przepisami, jednakże sposób wyceny nie odpowiada powyższym wymogom prawnym.

Rzeczoznawca dla określenia wartości rynkowej nieruchomości po podziale do porównań przyjęła transakcje sprzedaży nieruchomości składających się z kilku działek ewidencyjnych, ale stanowiących jedną nieruchomość. Potwierdza to tabela nr 3 na stronach od 17 do 19. Działanie takie – zdaniem sądu – nie zasługuje na akceptację, bowiem wartość nieruchomości po dokonaniu podziału należy oszacować w ten sposób, iż należy określić wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału uwzględniając zapisy decyzji podziałowej, a następnie zsumować ich wartości, co daje najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.). W sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Nie sposób nie zauważyć, iż po podziale zbywane są, w znakomitej większości, działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości. Oczywistym jest bowiem, że cena 1 m2 mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1 m2 działki dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z nieruchomości dzielonych właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomości niepodzielone, o znacznie większej powierzchni.

Mając na uwadze powyższe argumenty dostrzec należy rozbieżność stanowisk w zakresie dopuszczalności komentowanego sposobu ustalania wartości nieruchomości. Ta rozbieżność jest zauważalna zarówno w środowisku samych rzeczoznawców majątkowych i ich organizacji zawodowych, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądowi znany jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 roku, sygn. akt: I OSK 480/14, a także orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (wyroki: z dnia 21 lutego 2013 roku, IV SA/Po 1110/12; z dnia 15 maja 2013 roku, IV SA/Po 151/13 oraz z dnia 2 października 2013 roku, IV SA/Po 559/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2012 roku, II SA/Gl 506/11), w których akcentuje się, iż przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych, jako że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. W wyrokach tych wskazano, że nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, a błędem jest eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, podziela jednak stanowisko tej części judykatury, w tym tutejszego Sądu, które kwestionuje taki pogląd. Stanowisko takie zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 roku, II SA/Łd 361/14, gdzie stwierdzono, że każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1 m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku (podobnie wyroki NSA: z dnia 22 lipca 2014 roku, I OSK 2948/12 i z dnia 5 lutego 2014 roku, I OSK 1123/12 oraz wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 roku, II SA/Gd 223/12; w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 roku, IV SA/Po 435/13; w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 roku, II SA/Lu 833/07; w Olsztynie z dnia 18 września 2012 roku, II SA/Ol 788/12; w Łodzi z dnia 17 września 2014 roku, II SA/Łd 426/14, z dnia 15 stycznia 2015 roku, II SA/Łd 737/14, z dnia 16 czerwca 2015 roku, II SA/Łd 235/15). Warto również przywołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 roku, VIII SA/Wa 324/13, który podkreślił, że w art. 4 pkt 1 i 3 u.g.n. zdefiniowane zostało pojęcie "nieruchomości gruntowej" i "działki gruntu". Nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.), zaś działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Wobec tego pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa", zatem użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału.

Wycena nieruchomości po podziale powinna więc uwzględniać faktyczne możliwości zbycia powstałej w wyniku podziału działki. Bowiem każda działka powstała w wyniku podziału może stanowić odrębny przedmiot obrotu na wolnym rynku.

Błędnie przyjęty sposób wyceny nieruchomości po podziale determinuje ocenę przyjętych przez Rzeczoznawcę wartości cech poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Istotne znaczenie będzie miało przyjęcie do porównania działek o powierzchni zbliżonej do poszczególnych działek będących przedmiotem wyceny. Cecha lokalizacji i sąsiedztwa nie ulegnie znaczącej zmianie. Natomiast duże znaczenie może mieć dostępność komunikacyjna, czyli warunki dojazdu do każdej z nowopowstałych działek, stopień uzbrojenia oraz możliwości zagospodarowania. Reasumując, ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać rzeczywiste cechy powstałych działek.

Zgodzić należy się z zarzutem skargi, iż w kwestionowanym operacie przyjęto do porównania nieruchomości o znacznej różnicy w powierzchni w stosunku do nieruchomości wycenianej. Owszem nie jest błędem uwzględnianie nieruchomości o powierzchni odbiegającej od szacowanej, ale nie w takim stopniu, jak w niniejszym operacie, bowiem trudno porównywać cenę m2 gruntu działki o określonej powierzchni i działki o powierzchni dwa lub trzy razy większej.

Według odrębnych zasad winna być wyceniona działka przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Cena nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe – drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i jest od nich niższa. Zatem ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane prowadziłaby do zawyżenia wartości tej nieruchomości.

Określenie wartości nieruchomości winno być zgodne z zasadą ustanowioną przez ustawodawcę w art. 151 ust. 1 u.g.n.. Wycena działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną powinna zostać dokonana z uwzględnieniem treści § 36 rozporządzenia, który reguluje ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi publiczne i przewiduje w ust. 6 pkt 5, iż do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 – 4 rozporządzenia. Z brzmienia tych przepisów dotyczących, co do zasady, wywłaszczenia nieruchomości, wynika konieczność określania przeznaczenia nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji, przeznaczającej nieruchomość pod drogę. Odpowiednie stosowanie tego unormowania w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu, winno uwzględniać odmienność tej instytucji. Analogiczny cel, jaki miał na uwadze prawodawca – by nie zaniżyć niezasadnie należności podmiotu, któremu odbierane jest prawo własności nieruchomości, winien być uwzględniony przy określaniu wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. W tym jednak przypadku, cel ten winien prowadzić do takiego rozwiązania, by niezasadnie nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 roku, sygn. akt: II SA/Gd 223/12). W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne.

Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji, uznając to za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, w myśl art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnął w myśl art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Prowadząc ponownie postępowanie, rzeczą organu będzie ustalenie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości z uwzględnieniem powyższych wskazań i oceny prawnej, wyrażonej przez sąd. Przy czym w toku postępowania należy zachować podstawowe standardy procedowania zakreślone przepisami art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Natomiast wyniki przeprowadzonego postępowania organ winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. i zawierającym odniesienie do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów i wniosków.

ał