Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 589/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 i 2a
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, asesor WSA Anna Sidorowska–Ciesielska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność: § 3, § 5 ust. 1 i 2, § 10 ust. 4, 5, 6 pkt 1 i 2 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Gminy G. podjęła w dniu [...] lipca 2019 r. uchwałę nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy G.

Pismem z 12 lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy w S. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną wyżej uchwałę Rady Gminy G. W skardze Prokurator zarzucił naruszenie:

- art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019, poz. 506 ze zm.) poprzez ich błędne wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały;

- art. 4 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu i czystości w gminach (Dz.U. z 2019, poz. 2010 ze zm.) poprzez ich niewskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały;

- § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) przez powtórzenie i modyfikację:

- w § 3 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały treści art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu i czystości w gminach;

- w § 5 ust. 1 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały treści art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu i czystości w gminach;

- w § 10 ust. 4 i 5 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały kwestii uregulowanych ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2018, poz.1967) oraz w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019, poz.1239 ze zm.);

- § 133-135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu i czystości w gminach przez zamieszczenie w Regulaminie stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu i czystości w gminach poprzez:

- w § 5 ust. 2 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały wskazanie, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi (związane z bieżącą eksploatacją) może odbywać się pod warunkiem dokonania wyłącznie drobnych napraw, które nie są uciążliwe dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami;

- w § 10 ust. 6 pkt 1 i 2 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały określenie warunków związanych z wyprowadzaniem psów w miejsca publiczne poprzez wskazanie, że właściciel lub opiekun psa zobowiązany jest do wyprowadzania psa na smyczy, psy ras dużych i olbrzymich bądź uznanych za agresywne lub zachowujące się w sposób agresywny - na smyczy i w kagańcu, wyłącznie przez osoby dorosłe oraz że zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem.

Prokurator podniósł, że § 3 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, jest powtórzeniem i modyfikacją art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co jest niezgodne z § 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załączniki do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Podobnie § 5 ust. 1 Regulaminu zawiera w większości powtórzenie i modyfikację treści uregulowanych w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin nie powinien nakładać na właścicieli nieruchomości jeszcze raz tych samych obowiązków, do których właściciel zostali zobowiązani na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 -4 wyżej wskazanej ustawy, ponieważ w regulaminie powinny znaleźć się inne obowiązki niż wynikające z ustawy.

Według Prokuratora, w regulaminie dotyczącym porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące postępowania z padłymi zwierzętami. Natomiast w § 10 ust. 4 i 5 Regulaminu wskazano podmioty mające obowiązek usunięcia padłych zwierząt. Materia postępowania ze zwłokami zwierzęcymi uregulowana jest w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Kwestie związane z tym tematem reguluje również ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Skarżący podkreślił, że stosowanie do § 133-135 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej postanowienia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia wynikający z art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku na terenie gminy. Wyliczenie kategorii spraw wskazane w powyższym artykule ma charakter wyczerpujący, dlatego też jakiekolwiek odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. Ponadto prawodawca samorządowy powinien w całości wypełnić delegację ustawową i w Regulaminie określić wszystkie kwestie przekazane do jego kompetencji. Z orzecznictwa wynika, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku na terenie gminy. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada.

Według Prokuratora, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d) ustawy o czystości i porządku na terenie gminy, rada gminy została upoważniona wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Tymczasem w § 5 ust. 2 Regulaminu stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały wskazanie, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi (związane z bieżącą eksploatacją) może odbywać się pod warunkiem dokonania wyłącznie drobnych napraw, które nie są uciążliwe dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d) ustawy o czystości i porządku na terenie gminy nie upoważnia organu gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Wprowadzone przez Radę Gminy w G. ograniczenie związane z naprawą pojazdów samochodowych poza warsztatami do drobnych napraw, zdaniem skarżącego, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d) ustawy o czystości i porządku na terenie gminy. Sformułowanie, zgodnie z którym zezwala się wyłącznie na dokonywanie drobnych napraw pojazdów przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), naruszając jednocześnie sformułowany w § 6 Zasad techniki prawodawczej, wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami.

Skarżący twierdzi, że również § 10 ust. 6 pkt 1 i 2 Regulaminu jest przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości i porządku na terenie gminy, ponieważ jej istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę, tj. ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określonych jako niehumanitarne.

Z uwagi na powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie naruszenia prawa w zakresie podstawy prawnej zaskarżonej uchwały poprzez błędne wskazanie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz niewskazanie art. 4 ust. 2 i art. 4 ust. 2a ustawy o utrzymaniu i czystości w gminach. Dodatkowo wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w części obejmującej §3, §5 ust. 1 i 2, § 10 ust. 4 i 5, § 10 ust. 6 pkt 1 i 2.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy G. wniosła o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Tym samym wydając akt prawa miejscowego organ gminy zobowiązany jest ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Tym samym niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego, co by prowadziło do naruszenia określonej w Konstytucji hierarchii źródeł prawa. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie (§ 137 Zasady Techniki Prawodawczej). Powtórzony przepis byłby wykładany w kontekście aktu prawa miejscowego, w którym go powtórzono, co mogłoby prowadzić do zmiany intencji ustawodawcy. Dopuszczalne jest jednak przytoczenie w akcie prawa miejscowego regulacji ustawowej, w przypadku gdy wymaga tego czytelności i zrozumiałość przepisów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., I OSK 571/16). Jednocześnie takie powtórzenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nie może zmieniać intencji ustawodawcy, a tym bardziej modyfikować treści przepisu ustawowego.

Upoważnienie ustawowe do uchwalenia regulaminu czystości i porządku w gminie stanowi art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyliczenie zaś w tym przepisie elementów uchwały o regulaminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 powołanej ustawy.

Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że Rada Gminy G. wyszła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w odniesieniu do przepisów § 3, § 5 ust. 1 i 2, § 10 ust. 4,5 oraz 6 pkt 1 i 2 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

Przepis § 3 Regulaminu określa przedmiotu tego Regulaminu poprzez częściowe powtórzenie oraz częściową modyfikację art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co może skutkować wprowadzeniem w błąd adresatów aktu. Przede wszystkim Rada Gminy przyjęła, że zaskarżony regulamin określa wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych powstających w gospodarstwach domowych, co może sugerować, że wymagania te dotyczą tylko i wyłącznie gospodarstw domowych z pominięciem innych nieruchomości, jak użyteczności publicznej, handlu czy usług. W konsekwencji unormowanie zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego Regulaminu stanowi nieuprawnioną modyfikację normy ustawowej. Oznacza to wkroczenie w zakres materii ustawowej oraz istotne naruszenie zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej element zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Ponadto w pozostałym zakresie § 3 zaskarżonego regulaminu (ust. 1 pkt 2-7) stanowi zbędne powtórzenie treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co mając na uwadze otoczenie normatywne § 3 zaskarżonego regulaminu również stanowi naruszenie zasady prawidłowej legislacji.

Podobnie § 5 ust. 1 zaskarżonego Regulaminu stanowi w większości powtórzenie oraz modyfikację treści uregulowanych w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powtórzone zostały obowiązki dotyczące przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji, gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych, uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Ponadto zobowiązano właścicieli nieruchomości w § 5 ust. 1 tiret 2 zaskarżonego regulaminu do wyposażenia nieruchomości "w pojemniki/kontenery" służące do gromadzenia zmieszanych odpadów komunalnych, co stanowi modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciele nieruchomości zobowiązani są do wyposażenie nieruchomości "w worki lub pojemniki", przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych. Tym samym § 5 ust. 1 tiret 2 zaskarżonego regulaminu, nakłada dalej idące obowiązki na właścicieli nieruchomości niż przepis ustawy, pozbawiając ich możliwości gromadzenia zmieszanych odpadów komunalnych w workach. W ocenie Sądu, brak jest podstaw prawnych do rozszerzenia obowiązku właścicieli co do wyposażenia nieruchomości w środki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych. Uregulowanie to stanowi przejaw dowolnej inicjatywy uchwałodawczej. Organy gminy nie są upoważnione ustawowo do powtarzania obowiązków ustawowych właścicieli nieruchomości, a tym bardziej ich modyfikacji. Tym samym, w ocenie Sądu, za istotnie naruszające prawa należy uznać przepis § 5 ust. 1 zaskarżonego regulaminu. Powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez Radę Gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach czy też aktach wykonawczych albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu jest wadliwe. Zaskarżony regulamin jest aktem prawa miejscowego, co powoduje że powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (por. wyrok NSA z 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09).

Nieprawidłowo został sformułowany także § 5 ust. 2 zaskarżonego regulaminu, zgodnie z którym drobne naprawy poza warsztatami naprawczymi (związane z bieżącą eksploatacją) pojazdów samochodowych, dozwolone są tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jak słusznie zwrócił uwagę Prokurator Rejonowy, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d) ustawy o czystości i porządku na terenie gminy nie upoważnia organu gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami tylko do drobnych napraw. Zgodnie z tym artykułem regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wprowadzone przez Radę Gminy w G. ograniczenie związane z naprawą pojazdów samochodowych poza warsztatami do drobnych napraw, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit d) ustawy o czystości i porządku na terenie gminy, a w konsekwencji istotne naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP, które wymagają, aby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia.

Rada Miejska bez należytej podstawy prawnej, zobowiązała w § 10 ust. 4 regulaminu, właścicieli zwierząt do niezwłocznego usuwania padłych zwierząt. Jednocześnie wskazując, że padlinę należy usuwać niezwłocznie i przekazać uprawnionemu podmiotowi. Za wyjście poza upoważnienie ustawowe należy także uznać, zobowiązanie w § 10 ust. 5 regulaminu zarządcy drogi do usuwania i utylizacji padłych zwierząt na drogach. Należy zaznaczyć, że art. 3 ust. 2 ustawy o czystości i porządku na terenie gminy nakłada na gminy obowiązek zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części (pkt 2 lit. c) oraz zapewniania zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części oraz współdziałania z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w tym zakresie (pkt 15). Materia postępowania z padłymi zwierzętami – czy szerzej zwłokami zwierzęcymi – zawarta jest przede wszystkim w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r., poz. 1539, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy przez zwłoki zwierzęce należy rozumieć zwierzęta padłe lub zabite w celu innym niż spożycie przez ludzi. Odpadów w postaci zwłok zwierzęcych dotyczy też rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. (Dz.U.UE.L. z 2009 r. nr 300, poz. 1), ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Wobec tego zasadne jest stwierdzenie, że w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami, ponieważ kwestie te zostały uregulowane na poziomie ustawowym (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16). Powyższe kwestie reguluje nie tylko ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, ale również ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1866, z późn. zm.) w art. 22 ust. 1 i ust. 3. Artykuł 22 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością, obowiązani są utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobieżenia zakażeniom lub chorobom zakaźnym, w tym usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości. Tym samym na właścicielu nieruchomości spoczywa ustawowy obowiązek usunięcia padłych zwierząt.

Zasadne jest stanowisko skarżącego, że § 10 ust. 6 pkt 1 i 2 Regulaminu poprzez nałożenie na właścicieli psów obowiązku bezwzględnego wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów rasy dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu, wyłącznie przez osoby dorosłe narusza normę kompetencyjną art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku na terenie gminy. Podobnie uznanie, że zwolnienie psa ze smyczy jest dozwolone tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości i porządku na terenie gminy upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Po pierwsze, wskazać należy, że kwestie puszczania psów zostały uregulowane w przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wprost zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Po drugie, brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów (np. wiek, stan zdrowia) prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Podobny pogląd został wyrażony także w wyroku NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16.

Wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Konstytucja chroni różne wartości, zarówno związane z potrzebami indywidualnymi jednostki, jak i z interesem całego społeczeństwa. Przepis ograniczające sferę praw jednostki (praw właściciela) powinny być adekwatne do realizacji konstytucyjnie dopuszczonych celów i wprowadzać jedynie minimalny stopień dolegliwości dla jednostki, której przysługuje ograniczone prawo. Przepis § 10 ust. 6 pkt 1 Regulaminu nakłada na właścicieli psów obowiązek bezwzględnego wyprowadzania zarówno psów rasy dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny na smyczy i w kagańcu i do tego wyłącznie przez osoby dorosłe. Rada Gminy nie wykazała, że nałożenie takiego obowiązku na właścicieli zarówno psów rasy dużych i olbrzymich bądź uznawanych za agresywne lub zachowujących się w sposób agresywny, spośród możliwych do zastosowania środków, jest środkiem najmniej uciążliwym a jednocześnie skutecznie zapewniającym ochronę przed zagrożeniami i uciążliwościami generowanymi przez te zwierzęta (kryterium niezbędności). Rada Gminy w odpowiedzi na skargę zgodziła się z zarzutami zawartymi w skardze, m.in. w zakresie braku zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na cechy osobnicze psów, co może prowadzić do przypisywania właścicielom odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogących stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia. Należy dodatkowo podkreślić, że przepisy zaskarżonego Regulaminu nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego w § 10 ust. 6 pkt 1 Regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania szerokiej grupy psów jedynie na smyczy i w kagańcu, wyłącznie przez osoby dorosłe. Ponadto przepisy Regulaminu nie zawierają definicji pojęcia "psów ras dużych i olbrzymich", co może wywoływać wątpliwości co do zakresu stosowania tego przepisu. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku regulaminu nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy.

W myśl art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany". Stosownie zaś do art. 77 § 2 Kodeksu wykroczeń, kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany. W przepisach tych chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania zawsze z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Jednocześnie prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa (W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, LEX/el wyd. III, 2009 r.). Nie może jednocześnie budzić wątpliwości to, że niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Tym samym nie można z góry zakładać, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może zostać wprowadzony obowiązek wyprowadzania psa na smyczy i w kagańcu. Jednakże wprowadzenie takiego obowiązku, musi być uzależnione od cech osobniczych psa i ewentualnego potencjalnego zagrożenia. Wprowadzone w zaskarżonym regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu psów, o których mowa w § 10 ust. 6 pkt 1 i 2 w ocenie Sądu są zbyt ogólnie sformułowane, mało precyzyjne oraz nadmierne i w konsekwencji stanowią naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Wbrew zarzutom skargi, uchwała Rady Gminy w G., nie zachodziły podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie podstawy prawnej zaskarżonej uchwały poprzez błędne wskazanie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, ar. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz niewskazanie art. 4 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. W tej części Sąd oddalił skargę Prokuratora.

Wszelkie zadania administracji publicznej muszą wynikać z przepisów prawa. Zależnie od charakteru czynności podejmowanej przez administrację, podstawa prawna może być mniej lub bardziej szczegółowa. Katalog zadań własnych gminy obejmuje szereg spraw wskazanych w ustawach szczególnych, do których odsyłają przepisy art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy utrzymania czystości i porządku (art. 7 ust. 1 pkt 3 ). Jako podstawę prawną uchwały Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że "do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy". Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 ustawy o samorządzie gminnym).

Wskazanie takiej podstawy prawnej (art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym) przez Radę Gminy nie było staranne, ale nie stanowiło istotnego naruszenia prawa. Wskazane przez gminę przepisy mogły stanowić podstawą prawną zaskarżonej uchwały, tyle że jej nie wyczerpywały, ponieważ pominięto art. 4 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Jednakże samo powołanie niepełnej lub niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia jej niezgodności z prawem, w sytuacji gdy w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do wydania takiej uchwały przez organ, który ją wydał (wyrok 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.5.1999 r., OSA 1/99, ONSA 1999/4/109, akceptowany przez A. Matana w: red. B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC Wolters Kluwer 2010, uw. 2 do art. 101). Ponadto zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze powołaną wyżej regulację, należy zauważyć, że brak jest przepisu szczególnego, który umożliwiłby Sądowi w tej sprawie stwierdzenie wydania uchwały będącej aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa. Przepisem takim nie jest art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje taką ewentualność w sytuacji stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, ponieważ adresatem tej regulacji pod względem orzeczniczym jest organ nadzoru, a nie sąd administracyjny. Z tych względów, skarga w zakresie dotyczącym wadliwości podstawy prawnej zaskarżonej uchwały podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a.

Reasumując, Sąd stwierdził nieważność unormowań zawartych w regulaminie, uznanych za sprzeczne z prawem (§ 3, 5 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 4, 5 i 6 pkt 1 i 2) na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Artykuł 147 § 1 P.p.s.a. nie określa rodzaju i kwalifikacji stopnia naruszenia przepisu prawa przez uchwałę, który daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego nie stanowi wyłącznie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, ale również inne naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem nieistotnego naruszenia. Do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa przez uchwałę będącą aktem prawa miejscowego należy wykroczenie poza granice delegacji ustawowej oraz sprzeczność aktu prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym aktem normatywnym wyższego rzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w części, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., a w części na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.