Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2083/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 348, 351, 303 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r sprawy ze skargi "D." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. z dnia 4 lutego 2015 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej "D." Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] Miasta W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (pawilonu parkowego gastronomiczno-wystawienniczego) na działce nr [...], obręb [...], przy ul. M. w W.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. M. w [...] W. Inwestycja miała polegać na budowie wielofunkcyjnego, usługowego pawilonu parkowego o wysokości ca. 17,5 m, lV kondygnacjach i l kondygnacji podziemnej. Budynek o amorficznej architekturze zawierać miał funkcję gastronomiczną, wystawienniczą i handlową. Wejście główne do obiektu od strony ul. Z. będącej ciągiem pieszo jezdnym. Podjazd i dostawy od strony ul. M., gdzie istnieje wydzielony ciąg miejsc postojowych wzdłuż jezdni.

Inwestor wskazał, że dojazd do planowanej inwestycji (dostęp do drogi publicznej) będzie się odbywał od ulicy M. i Z.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji pismem z [...] listopada 2011 r. zwrócił się do Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Urzędu Miasta W. o wyrażenie opinii do planowanej inwestycji i zasad jej ewentualnej realizacji pod kątem ochrony układu urbanistycznego obszaru. Pismem z 16 listopada 2011 r. Wydział Estetyki Przestrzeni Publicznej Urzędu Miasta W. wskazał, że opinia ww. Wydziału dla planowanej inwestycji nie jest pozytywna z uwagi na fakt, iż przedstawiona koncepcja jest szkicowa i dla projektu nie zostały przedstawione przekonujące rozwiązania.

Z kolei pismem z 6 listopada 2011 r. organ I instancji zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich w W. o wyrażenie opinii do planowanej inwestycji i zasad jej ewentualnej realizacji. Pismem z 7 listopada 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że nie jest dopuszczalna realizacja dojazdu do działki od ul. M., co wynika z Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ponieważ na drodze klasy "Z", jaką jest ul. M. należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Zarząd [...] Miasta W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego na dz. ew. nr [...] obręb [...] przy ul. M. w W. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Pismem z dnia 28 października inwestor uzupełnił i zmodyfikował swój wniosek.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] Zarząd [...] Miasta W. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji tj. inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (pawilonu parkowego gastronomiczno-wystawienniczego) na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. M. w W. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że:

planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, ponieważ nieruchomość, na której planowana jest inwestycja - mimo że przylega do drogi publicznej, tj. ul. M. - to jednak z mocy odrębnych przepisów nie ma możliwości wykonania wjazdu na ww. drogę celem obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Nadto nie jest możliwa obsługa komunikacyjna działki od innej drogi, w szczególności za pośrednictwem ciągu pieszo-jezdnego tj. historycznej, nie istniejącej obecnie ul. Z.;

niemożność obsługi komunikacyjnej od strony ul. M. i ciągu pieszego (d. ulicy Z.) została potwierdzona opiniami Zarządu Terenów Publicznych i Zarządu Dróg Miejskich;

inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi z uwagi na brak zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dotyczy to zapisu rozporządzeni, z którego wynika, że na drodze klasy "Z", jaką jest ul. M., należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Tym samym nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt. 5;

planowana inwestycja nie wypełnia § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia. Istniejąca zabudowa na dz. ew. [...], [...] wyznacza linię zabudowy od strony ul. M. Przewidywana lokalizacja inwestycji nie nawiązuje w żaden sposób do ww. linii zabudowy co uniemożliwia wyznaczenie dla niej obowiązującej linii zabudowy;

inwestycja podana we wniosku nie wypełnia § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia. Wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji nie odpowiada średniej wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni terenu wyliczonej na obszarze analizy;

inwestycja nie wypełnia § 1 ust. 3 ww. rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowych projektowanej zabudowy nie odpowiada średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym,

inwestycja nie wypełnia § 1 ust. 4 ww. rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość budynku) projektowanego budynku będzie stanowić przedłużenie krawędzi elewacji frontowej budynku usytuowanego na dz. ew. [...] i budynku dz. nr [...],

inwestycja podana we wniosku nie wypełnia § 1 ust. 5 ww. rozporządzenia. Budynek przedstawiony we wniosku posiada amorficzny kształt, gdzie nie można zdefiniować tak naprawdę elementu budynku, jakim jest dach, a tym samym nie można określić jego geometrii. Budynki sąsiednie tworzące pewną urbanistyczną całość posiadają konkretne dachy o ustalonej konkretnej geometrii. Projektowany budynek został przedstawiony bez odniesienia do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym;

wskazano, że realizacja planowanej inwestycji w kształcie opisanym we wniosku nie zagwarantuje zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, którego celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na skutek odwołania inwestora od decyzji Zarządu [...] Miasta W. z dnia [...] lutego 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie podzielając zarzutów odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Kolegium podziela stanowisko organu I instancji, iż działka, na której planowana jest inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Wprawdzie działka przylega do drogi publicznej tj. ulicy M., to jednak z przepisów odrębnych wynika zakaz obsługi komunikacyjnej działki z tej drogi publicznej. Ulica M. jest drogą specyficzną, stanowi jedną z głównych arterii komunikacyjnych w ścisłym centrum miasta. Z uwagi na klasę tej drogi, możliwość lokowania zjazdów obsługujących nieruchomości przy niej usytuowane jest ograniczona przepisami prawa.

Kolegium wskazało, że ulica M. jest drogą powiatową klasy "Z" - tj. drogą publiczną zbiorczą. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, na drodze klasy "Z" ogranicza się liczbę zjazdów szczególnie zjazdów publicznych pod zabudowę usługową. Wskazane są również odstępy między skrzyżowaniami. Wynika to z § 9 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia, który stanowi, że odstępy między skrzyżowaniami na terenie zabudowy nie powinny być mniejsze niż 300 m. Dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami na terenie zabudowy nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy "Z" należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególne do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Z uwagi na specyficzne położenie terenu, na którym planowana jest inwestycja tj. przy głównym węźle przesiadkowym i komunikacyjnym, w okolicy skrzyżowania linii autobusowych, tramwajowych i metra, a także z uwagi na fakt, iż sąsiednie nieruchomości z tego powodu nie są obsługiwane komunikacyjnie za pośrednictwem ul. M., tylko korzystają z dostępu do drogi publicznej od strony innych ulic, w ocenie Kolegium nie jest możliwe zapewnienie obsługi komunikacyjnej od strony ul. M. W tej sytuacji uznać należy, że w rzeczywistości teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej - ul. M., zatem planowana inwestycja nie może być obsługiwana od ul. M.

Wobec ustalenia, że nie jest możliwa obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji od ul. M., a inwestor we wniosku wskazał, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej od ul. M. i od ul. Z., należało zbadać, czy jest możliwy inny dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Kolegium wskazało, że ul. Z. przestała istnieć w latach 70tych XX wieku i po zmianach w zagospodarowaniu terenu została wchłonięta przez ul. M. Natomiast "ciąg pieszo-jezdny" i "ciąg pieszy" od ul. Z. nie istnieje, natomiast sięgacz od. ul. P. nie zapewni obsługi komunikacyjnej, bowiem nie stanowi drogi dostępnej dla samochodów.

Niezależnie od powyższego Kolegium uznało, że odmowa ustalenia warunków zabudowy jest uzasadniona także w świetle sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej. Z analizy wynika, że wniosek o opisanych przez Inwestora parametrach nie może zostać zrealizowany, bowiem nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy, wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni ternu nie odpowiada średniej wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, szerokość elewacji frontowej nie odpowiada średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, nadto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie będzie stanowiła przedłużenia krawędzi elewacji frontowej budynku usytuowanego na dz. nr [...] i budynku na dz. ew. [...]. W stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że w zakresie ww. parametrów brak jest podstaw do odstąpienia od ustalonych na skutek analizy wartości średnich.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że są one nieuzasadnione. W ocenie Kolegium nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przez organ I instancji wytycznych Kolegium. Po zapoznaniu się z uzupełnionym w toku postępowania materiałem dowodowym należy uznać za zasadne niedokonywanie ponownych uzgodnień z zarządcą drogi publicznej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności uzupełnionego o mapy, zdjęcia i pogłębioną analizę w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że odmowa ustalenia warunków zabudowy jest uzasadniona nie tyle samą negatywną opinią zarządcy drogi, ile faktem, iż nieruchomość, na której planowana jest inwestycja nie posiada faktycznego i realnego dostępu do drogi publicznej. W tej sytuacji negatywna opinia Zarządcy drogi stanowi dodatkowy dowód w sprawie, przyczyniający się do należytego i zupełnego wyjaśnienia sprawy, a także do wydania w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Kolegium nie podziela zarzutów odwołania odnośnie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Podkreśliło, że podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak faktycznego dostępu do drogi publicznej, ubocznie i dodatkowo - niezgodność w zakresie parametrów planowanej inwestycji w stosunku do wartości średnich z obszaru analizowanego.

W ocenie Kolegium, organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne dokładnie i wyczerpująco. Wszystkie kwestie zostały należycie wyjaśnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. wniosła "D." Sp. z o.o. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: 1) błędną zawężającą wykładnię pojęcia "dostępu terenu do drogi publicznej", podczas gdy pojęcie to należy rozumieć jak najszerzej i warunek dostępu jest spełniony zawsze, gdy na działkę można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej, gdyż ustawodawca nie postawił żadnych wymagań, co do rodzaju tego dostępu; 2) poprzez przesądzenie kwestii realizacji w przyszłości zjazdu z działki, podczas gdy kwestia ta nie powinna być przedmiotem orzekania w związku z uzgodnieniem warunków zabudowy; 3) przy ustaleniu spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej zastosowanie linii orzeczniczej przepisów prawa wyłącznie niekorzystnej dla wnioskodawcy; 4) błędne przyjęcie, że teren nie ma dostępu do drogi publicznej w sytuacji, gdy dostęp do planowanej inwestycji jest zapewniony ciągiem pieszo-jezdnym oraz ciągiem pieszym i jest on wystarczający z uwagi na brak możliwości lokalizacji miejsc parkingowych na terenie działki, ponadto teren działki przylega bezpośrednio do drogi publicznej - ul. M. i istnieje możliwość wybudowania z niej zjazdu; 5) poprzez pominięcie, iż fakt dostępu do drogi publicznej wynika z dokumentów urzędowych decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., wydanej przez Prezydenta Miasta W. w sprawie podziału działki numer [...] z obrębu [...], a zatem decyzji znanej Organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.) powołanej w akcie notarialnym z dnia [...] grudnia 2009 r. (Rep. A-[...]), na mocy którego doszło do zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste; 6) wykroczenie przez Organ poza zakres kwestii będących przedmiotem niniejszej sprawy poprzez wskazanie, że realizacja zjazdu do przedmiotowej działki nie byłaby możliwa, podczas gdy kwestie możliwości wyrażenia zgody na realizację zjazdu mogą być przesądzone i muszą być właściwie uzasadnione w decyzji wydanej w przedmiocie wyrażenia zgody na jego realizację wydawanej na podstawie ustawy o drogach publicznych;

- naruszenie § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej jako "rozporządzenie") w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez organ, iż z przepisów odrębnych wynika zakaz obsługi komunikacyjnej działki z tej drogi klasy Z - drogi publicznej zbiorczej, podczas gdy przepisy rozporządzenia nie formułują całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy Z, a zawarte w nim zalecenia ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy Z z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem innych dróg, a skoro organ uznał, iż z innych nieruchomości nie ma możliwości zapewnienia dojazdu, to stwierdzając brak podstaw do ustanowienia zjazdu od ul. M. (drogi klasy Z) całkowicie pozbawił skarżącego możliwości wykorzystania i zaadaptowania należącej do niego nieruchomości, a tym samym w ramach uznania administracyjnego organ wydał rozstrzygnięcie, które nie uwzględnia słusznego interesu strony, przy czym jednocześnie nie wskazał i nie wyjaśnił dlaczego przeciwko uwzględnieniu interesu strony stoi interes społeczny;

- naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ do wszystkich twierdzeń podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji, podczas gdy, w postępowaniu odwoławczym organ powinien rozpoznać sprawę jeszcze raz, a więc odnieść się do wszelkich twierdzeń strony, w tym także tych, które zostały podniesione chociażby dopiero w odwołaniu od decyzji, tj. organ pominął twierdzenia skarżącego odnośnie: 1) podziału działki numer [...] z obrębu [...] wynikającej z decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., wydanej przez Prezydenta Miasta W.; 2) przedwczesności rozstrzygnięcia o braku możliwości budowy zjazdu; 3) "ładu przestrzennego", "zasady dobrego sąsiedztwa", bezzasadnego uznania przez organ, że parametry planowanej inwestycji dotyczące linii nowej zabudowy, wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi frontowej zostały określone niezgodnie z przepisami;

- naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec wydania decyzji o warunkach zabudowy, pomimo nieuzyskania w trybie art. 106 k.p.a. uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, w sytuacji, gdy uzgodnienie było konieczne, bowiem przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę ew. [...] należy do obszarów przyległych do pasa drogowego;

- naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a. z uwagi na fakt, iż stanowisko prezentowane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2015 r. przeczy stanowisku wyrażonemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt: [...] wydanej uprzednio na etapie postępowania odwoławczego w tej samej sprawie, czym organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

- naruszenie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego w trybie art. 106 k.p.a. i oparciu się wyłącznie w zakresie kwestii dostępu terenu do drogi publicznej na opinii Zarządu Dróg Miejskich z dnia 7 listopada 2011 r., pomimo że konieczność przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze sygnalizowało w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r.;

- naruszenie § 2 pkt 4 oraz § 3 i 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. poprzez: 1) ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż parametry planowanej inwestycji dotyczące linii nowej zabudowy, wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie zostały określone zgodnie z przepisami; 2) nie wyjaśnienie dlaczego ewentualnie w niniejszej sprawie nie mogą zostać uwzględnione odstępstwa przewidziane w przepisach rozporządzenia. Ponadto zgodnie z poglądami judykatury i wcześniejszymi wytycznymi SKO, organ powinien poinformować skarżącego o możliwości realizacji inwestycji o określonych parametrach (innych niż we wniosku) i umożliwić mu zajęcie stanowiska w tym zakresie. W przedmiotowej natomiast sprawie skarżący nie został poinformowany przez organ zgodnie z art. 9 i 11 k.p.a. o żadnych parametrach, które w ocenie organu uniemożliwiałyby realizację określonej inwestycji.

W konsekwencji powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty na potwierdzenie podniesionych wyżej zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna.

W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).

W myśl art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

W sprawie bezspornym jest, iż dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też przedmiotowa inwestycja wymagała ustalenia przez organ administracyjny w drodze decyzji warunków zabudowy terenu. Wydanie takiej decyzji możliwe jest jednak, stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 59 i nast. u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12, Lex nr 1497924).

Okolicznością sporną między stronami jest warunek określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a więc kwestia, czy teren objęty planowaną inwestycją ma dostęp do drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w art. 2 pkt 14 legalną definicję pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Pojęcie dostępu do drogi publicznej zdefiniowane zostało jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej ma miejsce wówczas, gdy teren nieruchomości przylega do działki drogowej. W przypadku zaś pośredniego dostępu taka bezpośrednia styczność działki z drogą publiczną nie występuje, niemniej teren inwestycji posiada dostęp do drogi albo poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji.

W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu. W przedmiotowej sprawie działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej, gdyż graniczy bezpośrednio z ul. M. Sąd nie podziela stanowiska organów interpretujących pojęcie dostępu do drogi publicznej w sposób zawężający, gdyż wykładnia taka nie znajduje podstaw w przepisach ustawy o planowaniu przestrzennym, a wręcz jest z nimi sprzeczna.

Ustawodawca posługując się w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. pojęciem "dostępu do drogi publicznej", które należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy, nie wskazał, że w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, czy w dacie wydawania decyzji w tym zakresie, musi istnieć faktycznie urządzony, legalny zjazd z działki objętej zamiarem inwestycyjnym na drogę publiczną. Zjazd taki może być objęty tym samym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy co główna inwestycja, ale nie musi, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej, natomiast kwestie techniczne związane ze zjazdem nie należą do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (rozstrzygane są w decyzji zarządcy drogi o zezwoleniu na lokalizację zjazdu do drogi publicznej) por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 września 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 534/11, Lex nr 1132406. Działka objęta zamiarem inwestycyjnym ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Kwestia braku w chwili ubiegania się o warunki zabudowy urządzonego i legalnego zjazdu na drogę publiczną nie może przesądzać o zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy. Uzyskanie zgody zarządcy drogi na zjazd jest możliwe w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

W przedmiotowej sprawie, organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, jednocześnie rozstrzygnął o braku możliwości realizacji zjazdu z działki inwestycyjnej na ul. M., co formalnie powinno nastąpić w innym postępowaniu.

Z decyzji Zarządu [...] Miasta W. z [...] lutego 2015 r. wynika, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, ponieważ nieruchomość, na której planowana jest inwestycja - mimo że przylega do drogi publicznej tj. ul. M. - to jednak z mocy odrębnych przepisów nie ma możliwości wykonania wjazdu na ww. drogę celem obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Nadto nie jest możliwa obsługa komunikacyjna działki od innej drogi, w szczególności za pośrednictwem ciągu pieszo- jezdnego tj. historycznej, nie istniejącej obecnie ul. Z.

Ponadto w decyzji tej wskazuje się, że inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi z uwagi na brak zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Dotyczy to zapisu rozporządzenia z którego wynika, że na drodze klasy "Z", jaką jest ul. M. należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Tym samym nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust.1 pkt. 5 u.p.z.p.

Przepis § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z drogi klasy "Z", a zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam, gdzie jest to możliwe, dojazdy do takich dróg z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem innych dróg o niższej klasie. W sytuacji, gdy istnieją warunki pozwalające na zapewnienie takiego dojazdu poprzez drogę o niższej klasie, mając na uwadze bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, należy uznać budowę zjazdu z drogi zbiorczej bezpośrednio na nieruchomość przyległą do tej drogi za wyłączoną. Natomiast w przedmiotowej sprawie organy uznały, że działka inwestycyjna nr ew. [...] nie ma zapewnionego innego dostępu do drogi publicznej. Sytuacja taka daje podstawę do odstępstwa od określonych w § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia warunków ograniczenia liczby zjazdów.

Wobec powyższego, zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącej, które podważa zasadność decyzji w zakresie ustaleń organów dotyczących braku spełnienia w sprawie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 u.p.z.p.

Z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. wynika obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi. Jeżeli natomiast zaistnieje sytuacja, że prezydent miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji, to w takiej sytuacji nie powstaje obowiązek uzgodnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r., II OSK 1455/08, Lex nr 597290). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, co czyni zarzut skarżącej w tym zakresie za nieuzasadniony.

Z pisma Urzędu Miasta W. Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Estetyki Przestrzeni Publicznej z dnia 16 listopada 2011 r. wynika, że planowana inwestycja, nazwana budynkiem o amorficznym kształcie rządzi się innymi prawami niż budynek prostokreślny i wyznaczenie linii zabudowy mogłoby się odbywać inaczej.

Natomiast z decyzji organu I instancji wynika, że analiza wykonana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazała, że istniejąca zabudowa na dz. o nr [...], [...] wyznacza linie zabudowy od strony ul. M. Przewidywana lokalizacja inwestycji na terenie zielonego skweru uzupełniającego istniejącą zabudowę, nie nawiązuje w żaden sposób do ww. linii zabudowy, co uniemożliwia wyznaczenie dla niej obowiązującej linii zabudowy. Jednakże inwestor w uzupełnieniu wniosku podał, że linię zabudowy od ul. M. należy poprowadzić podobnie jak linię zabudowy usługowego budynku [...] przy ul. M. na działce sąsiedniej. Organy do tej propozycji nie odniosły się, a propozycja ta uzasadniałaby powiększenie obszaru analizowane w kierunku ul. K. celem objęcia analizą tego obiektu.

Skarżąca Spółka podniosła, że organy niezasadnie pominęły jej twierdzenia odnośnie "ładu przestrzennego", "zasady dobrego sąsiedztwa" i bezzasadnie uznały, że parametry planowanej inwestycji dotyczące linii nowej zabudowy, wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi frontowej zostały określone niezgodnie z przepisami. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Skoro planowany budynek ma mieć amorficzny kształt, to sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) może uzasadniać zastosowanie odstępstw, o których mowa w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organy nie rozważyły tych możliwości, co narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a.

Ponownie rozpatrując wniosek należy uwzględnić powyższe uwagi oraz rozważyć możliwość zastosowania odstępstw przy określaniu sposobu ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy z uwagi na planowany kształt budynku, a co nie zostało uwzględnione w wydanej decyzji.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.