Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 290/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 50
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8, art. 50 ust. 4, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej: u.p.s.), § 1 pkt 1 b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U z 2018, poz. 1358, dalej: r.z.k.d), art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: K.p.a.), § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r., nr 189 poz. 1598, dalej: r.s.u.o.):

1. przyznał A.S. na syna K.P. świadczenie z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 8 godzin miesięcznie po 2 godziny tygodniowo od [...] stycznia 2019 r. do [...] czerwca 2019 r. - realizator: Centrum Medyczne [...] - w zakresie: rehabilitacja fizyczna i usprawnienie zaburzonych funkcji organizmu w wymiarze 8 godzin miesięcznie. Opiekun dziecka A.S. uzgodni z wykonawcą usług szczegóły dotyczące terminów i czasu usług w ciągu miesiąca. Z uwagi na stan zdrowia syn wymaga specjalistycznej pomocy innych osób w zakresie: rehabilitacja fizyczna i usprawnienie zaburzonych funkcji organizmu. Zgodnie z umową nr [...] zawartą pomiędzy OPS w [...] a Centrum Medycznym w [...] pełny koszt jednej godziny usługi wynosi 75,00 zł. Ustalono procentową odpłatność za jedną godzinę usługi w wysokości 7% rzeczywistych kosztów, co po przeliczeniu daje 5,25 zł za godzinę. Biorącym świadczenie jest K.P.,

2. odmówił przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie: psychologa, pedagoga, logopedy i hipoterapii.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na następujący stan faktyczny: "przyczyny: długotrwała choroba i niepełnosprawność - dochód rodziny wynosi ogółem: 3722,82 zł, - kryterium dochodowe rodziny składającej się z: A.S., R.P., K.P., B.P. wynosi : 2.112,00 zł, - dochód na osobę w rodzinie wynosi: 930,70 zł . Ośrodek Pomocy Społecznej zawarł z Centrum Medycznym umowę nr [...] dotyczącą przyjęcia do realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej. Zadanie polega na realizacji specjalistycznych usług opiekuńczych dla dziecka K.P. Wymienione specjalistyczne usługi opiekuńcze obejmują czynności: rehabilitację fizyczną i usprawnienie zaburzonych funkcji organizmu. Zgodnie z umową koszt jednej godziny usług wynosi 75,00 zł. Na podstawie r.s.u.o. odpłatność wynosi 7 % rzeczywistych kosztów tj. 75,00 zł x 7 % = 5,25 zł za godzinę. Na podstawie r.k.z.d. kryterium dochodowe wynosi: dla osoby samotnie gospodarującej 701,00 zł a dla osoby w rodzinie 528,00 zł".

Następnie organ podał, iż zgodnie z art. 50 ust. 4 u.p.s. specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym, które świadczone są w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Podkreślił ponadto, że świadczenia te mogą być udzielone dopiero wówczas, gdy potrzeby dziecka nie zostały zaspokojone w ramach wsparcia przewidzianego w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz ustawie z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. nr 111, poz. 535 ze zm. – aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1878 ze zm. – określanej dalej jako u.o.z.p.).

Organ I instancji wskazał, że syn wnioskodawczyni uczęszcza do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...]. Z informacji przekazanej przez placówkę wynika, że dziecko korzysta z następujących zajęć: integracja sensoryczna 0,5 godz./tyg., logopedia 0,5 godz./tyg., zajęcia rewalidacyjne z psychologiem 1 godz./tyg., 1 godz./tyg. terapia ruchem, 1 godz./tyg. sensoplastyka. W ramach realizacji programu "Za życiem" uczestniczy w zajęciach z logopedą 2 godziny miesięcznie. K.P. jest objęty kompleksową terapią w zakresie ruchowym, logopedycznym, psychologicznym, pedagogicznym i hydroterapii.

Z uzyskanych dokumentów placówek realizujących wsparcie dla dzieci wynika, że: SP ZOZ w [...] świadczy usługi medyczne w formie rehabilitacji, Centrum Medyczne [...] prowadzi poradnie logopedyczną dla dzieci oraz rehabilitację, Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w [...] zapewnia wsparcie logopedyczne, psychologiczne i pedagogiczne. Z dokonanego rozeznania wynika również, że dziecko otrzymało wsparcie w ramach pomocy Fundacji [...] na zabezpieczenie rehabilitacji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A.S. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz do wydania merytorycznej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania podniosła, iż OPS przyznał specjalistyczne usługi opiekuńcze jedynie w zakresie rehabilitacji fizycznej w wymiarze 8 godzin miesięcznie. Tymczasem postępowanie administracyjne miało dotyczyć przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w zakresie terapii (rehabilitacji ruchowej, psychologa, pedagoga, logopedii i hipoterapii). Podkreśliła, iż w uzasadnieniu decyzji organ pomocy społecznej wskazał jednostki, które mogłyby uzupełnić pomoc, lecz wskazanie to ograniczyło się jedynie do wymienia jednostek. Organ nie sprawdził jednak, czy dziecko realnie może korzystać z pomocy w tych jednostkach.

Decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 4, art. 50 ust. 1, ust. 4, 6 i 7, art. 51, 51a ust. 1 i 2 u.p.s., art. 1, art. 7 u.o.z.p., § 2 pkt 3 i pkt 5 r.s.u.o. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia poczynione przez organ I instancji oraz przytoczyło podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, m.in treść art. 50 u.p.s i § 2 r.s.u.o. podkreślając, iż przyznanie żądanej przez A.S. pomocy następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Kolegium podało, że wnioskodawczyni domagała się przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla jej syna K.P. w zakresie rehabilitacji fizycznej, psychologa 4 godz./tyg., pedagoga 4 godz./tyg., logopedy 4 godz./tyg., fizjoterapeuty 8 godz./tyg., oraz hipoterapii 4 godz./tyg. - łącznie w wymiarze 24 godzin tygodniowo.

Organ odwoławczy stwierdził, iż jest poza sporem, że u syna odwołującej zgodnie ze zleceniem przez lekarza specjalistycznych usług opiekuńczych z dnia [...] listopada 2019 r. rozpoznano zachowania aspołeczne z opóźnionym rozwojem psycho-ruchowym i upośledzeniem umysłowym w stopniu znacznym w przebiegu hipoplazji mózgu. Lekarz specjalista psychiatrii stwierdził, że ze względu na stan zdrowia (schorzenie, niepełnosprawność) zaleca się korzystanie ze specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania w zakresie uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia w tym zwłaszcza: kształtowania umiejętności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i umiejętności społecznego funkcjonowania, motywowania do aktywności, leczenia i rehabilitacji, prowadzenia treningów umiejętności samoobsługi i umiejętności społecznych oraz wspierania, także w formie asystowania w codziennych czynnościach życiowych.

Kolegium przywołało za organem I instancji, że K.P. uczęszcza do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...]. Placówka obejmuje kształceniem, wychowaniem i rewalidacją dzieci niepełnosprawne intelektualnie w stopniu lekkim, umiarkowanym i znacznym posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinie o różnego rodzaju terapiach. Z informacji przekazanej przez placówkę wynika, że syn strony objęty jest następującymi formami wsparcia i pomocy psychologiczno-pedagogicznej: logopedia 0,5 godz./tyg., integracja sensoryczna 0,5 godz./tyg., zajęcia rewalidacyjne z psychologiem 1 godz./tyg. Chłopiec objęty jest także zajęciami wczesnego wspomagania rozwoju: 1 godz./tyg. terapia ruchem, 1 godz./tyg. sensoplastyka. Ponadto w ramach realizacji programu "Za życiem" chłopiec uczestniczył w dodatkowych zajęciach z logopedą w wymiarze 2 godz./mies. Syn strony przebywa w placówce do godziny 13.

Od lipca 2018 r. K.P. korzysta z kompleksowej terapii w zakresie ruchowym, logopedycznym, pedagogicznym, psychologicznym i hydroterapii w Ośrodku Rehabilitacji Dziennej – [...]. Ponadto w Centrum Medycznym syn strony korzysta z zabiegów rehabilitacyjnych w wymiarze 8 godzin miesięcznie.

Kolegium wskazało ponadto, że K.P. korzysta dodatkowo z zajęć usprawniających i terapeutycznych w ramach turnusów rehabilitacyjnych finansowanych przez organizacje pozarządowe. Organ I instancji nie określił ich wymiaru, ponieważ strona odmówiła złożenia oświadczenia w tej sprawie. OPS na wniosek strony wydał opinię o sytuacji jej rodziny w celu pozyskania wsparcia z Fundacji [...]. Strona oświadczyła, że wniosek został pozytywnie rozpatrzony i otrzymała wsparcie Fundacji, jednak odmówiła złożenia oświadczenia co do wykorzystania przeznaczonych środków.

Kolegium podkreśliło (biorąc pod uwagę ilość zajęć, z których korzysta syn strony), że z § 2 pkt 5 r.s.u.o. wynika, że zapewnienie specjalistycznych usług opiekuńczych dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi jest możliwe w wyjątkowych przypadkach, gdy nie moją możliwości dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego. SKO zaznaczyło, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że syn strony ma możliwość dostępu do ww. zajęć i z nich korzysta. Organ I instancji uzyskał ponadto informację z SPZOZ, z której wynika, że siedmioletnie dziecko zgodnie z przepisami Ministerstwa Zdrowia i Narodowego Funduszu Zdrowia ma możliwość otrzymania 3 godzin rehabilitacji tygodniowo. Natomiast K.P. nie korzysta z usług specjalistycznych w ww. placówce i nie figuruje na liście oczekujących na przyjęcie do placówki. Syn strony nie jest również rehabilitowany w Zakładzie Fizjoterapii [...] w [...] i nie oczekuje na przyjęcie na rehabilitację ambulatoryjną.

Wobec powyższego – w ocenie Kolegium – uzasadniona jest decyzja organu I instancji w części w której odmówiono stronie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie logopedii, pedagoga, hipoterapii. Oznacza to, że organ I instancji odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanej przez nią pomocy nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła A.S., zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 50 u.p.s., przepisów r.s.u.o. , art. 7, art. 7a. art. 8 § 1, art. 10, art. 77, art. 79a § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), które to normy prawa obligują organ administracji do orzekania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania decyzji oraz do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca podała, iż organy obu instancji rozpatrywały sprawę w oparciu o § 2 pkt 5 r.s.u.o.. dotyczący specjalistycznej usługi, o którą nie wnioskowała, tym samym organy zmieniły treść jej żądania w tym zakresie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniosek dotyczył bowiem usług o których mowa w § 2 pkt 1 i 3 lit. b r.s.u.o. W konsekwencji postępowanie skupiło się na innym rodzaju specjalistycznej usługi.

Skarżąca zarzuciła ponadto brak ustalenia stanu faktycznego przez organy obu instancji. Wniosek dotyczył specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie psychologa - 4 g/tydzień, pedagoga – 4 g/tydzień, logopedy - 4 g/tydzień, fizjoterapeuty – 8/tydzień oraz hipoterapii - 4 g/tydzień. W zaświadczeniu lekarskim wyraźnie lekarz wskazuje na wymiar ponad otrzymywaną już pomoc z innych systemów, co zdaniem strony zostało załatwione milcząco.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s., do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Przepis art. 50 ust. 1 u.p.s. stanowi natomiast, iż osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5).

Przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek. Nie budzi jednak także wątpliwości to, że określenie zakresu, okresu i miejsca świadczenia usług ma charakter uznaniowy. W takiej sytuacji zadaniem zatem Sądu w niniejszej sprawie była ocena, czy organ pomocy społecznej przyznając skarżącej specjalistyczne usługi opiekuńcze w innym niż wnioskowanym zakresie i miejscu, naruszył granice uznania administracyjnego - które wyznaczają w myśl art. 7 K.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela.

Niewątpliwie w postępowaniu w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych istotne znaczenie ma zlecenie specjalistycznych usług opiekuńczych, wystawione przez lekarza specjalistę. To bowiem lekarz danej specjalizacji określa potrzeby osób wymagających pomocy w formie specjalistycznych usług. W niniejszej sprawie lekarz psychiatra – w związku ze schorzeniem syna skarżącej – zalecił także dodatkowe zajęcia, tj.: zajęcia z psychologiem w wymiarze 4 godz. w tygodniu, zajęcia z pedagogiem w wymiarze 4 godz. w tygodniu, zajęcia z logopedą w wymiarze 4 godz. w tygodniu, rehabilitację ruchową w wymiarze 8 godz. w tygodniu oraz hipoterapię w wymiarze 4 godz. w tygodniu. Łącznie 24 godz. w tygodniu. Należy jednak w tym miejscu zwrócić uwagę na subsydiarny charakter pomocy społecznej i wskazać, że świadczenia z pomocy społecznej jakimi są świadczenia w formie usług opiekuńczych dla dzieci z zaburzeniami psychicznymi mogą być udzielone dopiero wówczas, gdy potrzeby dziecka nie zostałyby zaspokojone w ramach wsparcia przewidzianego w ustawie z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego oraz ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wobec powyższego nie bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie jest to, że syn skarżącej uczęszcza do Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...] i jest objęty zajęciami integracji sensorycznej w wymiarze 0,5 godz. w tygodniu, zajęciami z logopedii w wymiarze 0,5 godz. w tygodniu, zajęciami rewalidacyjnymi z psychologiem w wymiarze 1 godz. w tygodniu. Syn skarżącej objęty jest również zajęciami wczesnego wspomagania rozwoju w wymiarze 2 godzin w tygodniu, w ramach których realizuje: 1 godzinę w tygodniu terapię ruchem, 1 godziną w tygodniu sensoplastykę.

Jak wynika z pisma tej placówki z [...].12.2018 r. w ramach realizacji programu "Za życiem" syn skarżącej uczestniczył w dodatkowych zajęciach z logopedą od września do grudnia w wymiarze 2 godz./tyg. Z pisma ośrodka [...] z [...].12.2018 r. wynika natomiast, że syn skarżącej objęty jest kompleksową opieką rehabilitacyjną tego ośrodka od [...].07.2018 r. Korzysta z kompleksowej terapii w zakresie ruchowym, logopedycznym, psychologicznym, pedagogicznym i hydroterapii.

Nie ulega zatem wątpliwości, że syn skarżącej korzysta ze świadczeń w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w ramach wsparcia przewidzianego w ustawie o systemie oświaty i ustawie o ochronie zdrowia psychicznego w zakresie wskazanym przez skarżącą tj. zajęć z psychologiem, pedagogiem i zajęć logopedycznych. Ma także możliwość korzystania ze specjalistycznych placówek oferujących tego typu wsparcie. Biorąc pod uwagę zakres specjalistycznych usług z których syn skarżącej korzysta w ciągu tygodnia, uzasadniona jest także wątpliwość organów (mając na uwadze zasady doświadczenia życiowego) co do zakresu realnych możliwości i potrzeb niepełnosprawnego syna skarżącej w wieku 8 lat, który w przypadku przyznania mu specjalistycznych usług opiekuńczych określonych w zaświadczeniu lekarza psychiatry z [...] listopada 2018 r., miałby być po zakończeniu zajęć o godzinie 13:00 w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym jeszcze przez 5 godzin aktywny na zajęciach wskazanych przez lekarza.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu, organy administracji wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się ograniczając przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze tylko do rehabilitacji ruchowej i usprawnienia zaburzeń organizmu w wymiarze 8 godzin miesięcznie.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, decyzja wydana w powyższym zakresie nie wykracza poza granice uznania administracyjnego określone w art. 7 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji wyroku.