Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 681/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 29 ust 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 30 ust 2 i ust 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 110
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: w związku z art 30 ust 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 29 ust 1 pkt la, art 29 ust 1 pkt lc, art 29 ust 1 pkt ld, art 29 ust 1 pkt le, art 29 ust 1 pkt 2, art 29 ust 1 pkt 4, art 29 ust 1 pkt 6, art 29 ust 1 pkt 13
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 7
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c i art 141 par 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 64/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 64/11 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Bielsku-Białej na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie sprawy.

W zgłoszeniu z dnia [...] września 2010 r., złożonym w Urzędzie Miejskim w Bielsku-Białej dnia [...] września 2010 r., [...] Sp. z o.o. w Bielsku-Białej zgłosiła o zamiarze przystąpienia od dnia 14 października 2010 r. do robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie lukarn dachowych w jej budynku w Bielsku-Białej przy ul. [...] na parceli [...] – zgodnie z załączonym do zgłoszenia projektem.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., wysłaną na adres zgłaszającej roboty budowlane Spółki w dniu [...] października 2010 r., Prezydent Miasta Bielska-Białej wniósł sprzeciw co do realizacji objętych zgłoszeniem robót budowlanych. Jako podstawę prawną decyzji wskazał m. in. art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym). W uzasadnieniu stwierdził, że z dołączonej do zgłoszenia dokumentacji wynika, iż zakres objętej zgłoszeniem inwestycji nie stanowi remontu lub przebudowy. Obejmujące zgłoszeniem roboty polegają bowiem na częściowej zmianie konstrukcji dachu obiektu, w wyniku której powstaną dwie lukarny w przeciwległych połaciach dachowych budynku. W wyniku wykonania tych robót zmienią się parametry techniczne budynku, tj. jego kubatura. Dlatego też, zdaniem organu, wnioskowany zakres robót wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, po uprzednim złożeniu stosownego wniosku i dokumentacji określonej w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego oraz po uzyskaniu dla tej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy (dla tego terenu brak jest bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Decyzja ta została doręczona zgłaszającej roboty budowlane Spółce w dniu [...] października 2010 r.

W odwołaniu od niej [...] Sp. z o.o. w Bielsku-Białej wniosła o wyeliminowanie jej z obrotu prawnego jako wydanej z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że wyrażony w decyzji sprzeciw został wniesiony po upływie 30 dni od doręczenia organowi zgłoszenia, który to termin liczy się do dnia doręczenia decyzji o sprzeciwie. Zgłoszenie robót budowlanych miało bowiem miejsce dnia [...] września 2010 r., zaś decyzja o sprzeciwie została doręczona dopiero dnia [...] października 2010 r. Sprzeciw zgłoszony po terminie nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych. Nadto podniesiono, że w kwestionowanej decyzji Prezydent Miasta Bielska-Białej zajął co do wymogu uzyskania dla objętych zgłoszeniem robót pozwolenia na budowę odmienne stanowisko, niż w odmownej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wojewoda Śląski odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podzielił ustalenia Prezydenta Miasta Bielska-Białej, że objęte zgłoszeniem roboty budowlane, polegające na częściowej zmianie konstrukcji dachu poprzez dobudowanie dwóch lukarn na przeciwległych połaciach dachowych, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W ich następstwie dojdzie bowiem do powiększenia kubatury budynku i powierzchni użytkowej poddasza. Roboty te stanowią zatem nadbudowę budynku. W konsekwencji również, zdaniem organu odwoławczego, istniała podstawa wniesienia sprzeciwu określona w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do naruszenia przez organ pierwszej instancji treści art. 30 ust. 5 tego Prawa Wojewoda stwierdził, że określony w tym przepisie termin do wniesienia sprzeciwu jest zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja o sprzeciwie została nadana w placówce pocztowej operatora publicznego, zgodnie z treścią art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.. Organ odwoławczy powołał się na poglądy wyrażone w wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrokach sądów administracyjnych. Termin do wniesienia sprzeciwu został zachowany, skoro decyzja o sprzeciwie została wysłana za pośrednictwem operatora publicznego na adres zgłaszającej roboty budowlane Spółki w dniu [...] października 2010 r. Organ odwoławczy nie dopatrzył się też niekonsekwencji Prezydenta Miasta Bielska-Białej w decyzji o sprzeciwie oraz w powołanej w odwołaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy z dnia [...] grudnia 2009 r.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję, Wojewody Śląskiego [...] Sp. z o.o. w Bielsku-Białej wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła skarżąca, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 30 ust. 2 i ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 110 K.p.a. przez wniesienie sprzeciwu po upływie ustawowego terminu, który jako termin o charakterze materialnoprawnym powinien być liczony do dnia doręczenia sprzeciwu stronie. Nadto, zostały one wydane, zdaniem skarżącej, z naruszeniem art. 6 i 8 K.p.a. przez zajęcie przez organy orzekające co do charakteru projektowanych robót odmiennego stanowiska niż w decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącej, interpretacja prawa dokonana przez organy doprowadziła w istocie do wykreowania nowych źródeł prawa o niekorzystnej dla strony treści, co narusza art. 7 K.p.a. i art. 87 Konstytucji RP. Dla uzasadnienia powyższych naruszeń prawa powołała się skarżąca na wymienione w skardze wyroki sądów administracyjnych.

Nadto zarzuciła skarżąca, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 1a, 1c, 1d, 1e, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 4 pkt 6 i pkt 3 Prawa budowlanego poprzez przekroczenie "gospodarczej wykładni" tych przepisów, nieuwzględnienie słusznego interesu strony i interesu społecznego ("poprawa doświetlenia wnętrz [...], niezbędna dla pracowników i uatrakcyjnienie wizerunku bryły budynku [...]). Zdaniem skarżącej Spółki, doszło również do naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, gdy chodzi o remont istniejącego dachu w części nie objętej przebudową lukarn.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w ogólnym zarysie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżąca Spółka powołując się na dołączone do tego pisma wyroki sądów administracyjnych podtrzymała prezentowane w skardze stanowisko, że termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego powinien być liczony do dnia doręczenia decyzji o sprzeciwie stronie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r. wskazał, że podziela w całości jednolite w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, iż termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że nie podlega on przywróceniu a jego upływ skutkuje utratą uprawnień do wydania w tym przedmiocie decyzji. Pomiędzy stronami istnieje natomiast zasadnicza rozbieżność co do tego, jak termin ten powinien być liczony, a mianowicie do dnia doręczenia sprzeciwu zgłaszającemu roboty budowlane czy też decyduje w tym względzie zgodnie z treścią art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. a data nadania decyzji o sprzeciwie w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Rozbieżność w tym względzie istnieje również w orzecznictwie sądów administracyjnych, o czym świadczy treść wyroków powoływanych w niniejszej sprawie zarówno przez organy orzekającej jak i przez stronę skarżącą. W tym względzie Sąd rozpatrujący niniejszą skargę przychyla się do stanowiska prezentowanego przez organy obu instancji, a wyrażonego m. in. w wyrokach NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 79/06 (LEX nr 319177), z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 682/07 (LEX nr 485007). Sąd podziela bowiem całkowicie pogląd, że wykładnia przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie może opierać się na innych zasadach, jak obliczanie innych terminów przewidzianych dla stron przepisami K.p.a. i Prawa budowlanego. Wymóg, że termin określony w art. 30 ust. 5 powinien być liczony do daty doręczenia decyzji o sprzeciwie z tego przepisu nie wynika. Należy zwrócić przy tym uwagę, że gdyby prawodawca tak chciał pojmować ten przepis, to wyraźnie by o tym postanowił, jak to uczynił w tej normie prawnej w odniesieniu do określenia początkowej daty tego terminu ("od dnia doręczenia zgłoszenia"), a tego nie uczynił. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia też potrzeba respektowania wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości podmiotów, przez takie samo traktowanie adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą, co oznacza zarówno zakaz dyskryminowania, jak i faworyzowania takich podmiotów (tak NSA w ww. wyroku sygn. akt II OSK 79/06). Dlatego też terminowi "wniesienie sprzeciwu" powinno nadać się podobną treść jak terminowi "wniesienie" środków odwoławczych przez stronę, czyli przez odesłanie do treści zawartej w art. 57 § 5 K.p.a.. Nadto, wykładnia obowiązujących przepisów nie powinna być dokonywana w sposób wypaczający intencje prawodawcy oraz w sposób umożliwiający adresatom norm ich obchodzenie. Tak byłoby zaś gdyby przyjąć, że termin z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego powinien być liczony do dnia doręczenia decyzji o sprzeciwie. Biorąc bowiem pod uwagę treść art. 44 K.p.a., mogłoby dochodzić do skrócenia tego terminu prawie o połowę poprzez opóźniania daty odbioru korespondencji. W konsekwencji, organ orzekający miałby na rozpoznanie sprawy, wymagającej często postępowania wyjaśniającego, tylko kilkanaście dni. Takie skrócenie tego terminu nie jest zaś, zdaniem Sądu uzasadnione, zwłaszcza gdy zważy się, że roboty budowlane planuje się co do zasady z pewnym wyprzedzeniem i ich przeprowadzenie nie musi być natychmiastowe (wyłączając sytuacje odrębnie unormowane np. w art. 69 i 70 Prawa budowlanego). W konsekwencji, nie ma też praktycznych przeszkód, aby inwestor uzyskał w organie architektoniczno-budowlanym informację, czy nie został wniesiony sprzeciw co do jego zamierzenia inwestycyjnego, w sytuacji gdyby do rozpoczęcia objętych zgłoszeniem robót miałby przystąpić bezpośrednio po upływie 30 dni od dokonania zgłoszenia.

Z powyższych względów Sąd uznał, że objęty zaskarżoną decyzją sprzeciw został wniesiony w przewidzianym art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego terminie.

Nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą P.p.s.a.) Sąd stwierdził nadto, że wniesienie tego sprzeciwu było zgodne z treścią art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak to zasadnie ustaliły organy obu instancji (w oparciu o dołączoną do zgłoszenia dokumentację projektową), a co nie było przez skarżącą kwestionowane, roboty budowlane objęte zgłoszeniem miały polegać m. in. na częściowej zmianie konstrukcji dachu budynku przez przebudowanie istniejących na przeciwległych połaciach dachowych lukarn. Z projektu wynika, że zamierzeniem skarżącej było znaczne powiększenie tych lukarn. W wyniku realizacji tych robót doszłoby zatem niewątpliwie do powiększenia kubatury budynku oraz powierzchni użytkowej jego poddasza. Biorąc pod uwagę treść art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, zasadnie przyjęły zatem organy orzekające, że robót takich nie można zaliczyć do przebudowy obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu, stanowią one rozbudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy, jako jedną z form budowy o jakiej w tym przepisie mowa. Tego rodzaju roboty budowlane wymagają zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie zostały objęte zwolnieniem w oparciu o treść art. 29 Prawa budowlanego (a to nawet przy przyjęciu, że stanowią one przebudowę o jakiej mowa w art. 3 pkt 7a ustawy). Dla takiej oceny tych robót na użytek niniejszego postępowania nie ma przy tym znaczenia treść powoływanej przez skarżącą Spółkę decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie warunków zabudowy (kserokopia dołączona do zgłoszenia). Została ona bowiem wydana w innym postępowaniu przez organ administracji samorządowej a nie przez organ architektoniczno-budowlany. Nadto, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, z treści tej decyzji (nawet gdyby przyjąć, że byłaby ona wiążąca w postępowaniu zgłoszeniowym) nie wynika w dostateczny sposób, że objęte zgłoszeniem roboty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę.

Z tych wszystkich względów brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem treści przepisów powołanych w pkt 1 do 5 skargi.

Zdaniem Sądu, nie doszło również do naruszenia treści art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, o jakim mowa w pkt 6 skargi. Jak wynika bowiem z części opisowej dołączonego do zgłoszenia projektu, wymienione w tym projekcie roboty remontowe miały być powiązane z projektowaną przebudową dachu, nie stanowiły zaś samodzielnych robót budowlanych (od tej przebudowy niezależnych). Naturalną konsekwencją wniesionego sprzeciwu było zatem objęcie także tych robót jako nierozerwalnie związanych z przebudową lukarn. O takim traktowaniu tych robót świadczy również fakt, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący takiego do nich podejścia nie kwestionował. W konsekwencji bezpodstawne jest, zdaniem Sądu, sformułowane w skardze stwierdzenie, że organy orzekające podjęły "próbę blokowania remontu istniejącego dachu w części nie przebudowywanych lukarn". Jeżeli skarżąca chce dokonać remontu dachu przez przeprowadzenie robót budowlanych nie połączonych z jego przebudową, to powinna wyraźnie określić ich zakres i dokonać co do tych robót odrębnego zgłoszenia, względnie powinna wydzielić jednoznacznie te roboty w zgłoszeniu co do których wniesiono sprzeciw (czego nie uczyniła).

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.) poprzez ,,oddalenie skargi w sytuacji, gdy strona skarżąca wykazała, że postępowanie organów samorządowych naruszało art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 - ze zm.), poprzez niezauważenie przez Sąd, że strona w pkt 6 skargi do WSA podnosiła niezgodne z przepisami prawa działanie organów samorządowych w tym przedmiocie. Dlatego też niezauważenie przez Sąd przedmiotowego zarzutu w skardze miało istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie takiego działania Sądu - w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazuje, że Strona nie wnosiła przedmiotowego zarzutu."

Następnie zarzucono Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § pkt 1 lit. a P.p.s.a., naruszenie - w następstwie niezauważenia oczywistego przedmiotu zgłoszenia, które jest zawarte w tytule zgłoszenia - przepisów prawa materialnego poprzez ,,niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 - z późn. zm.) w przedmiocie braku możliwość dokonania remontu tych części i powierzchni lukarn, które nie były zadysponowane do przebudowy". Jak wskazał skarżący kasacyjnie, w następstwie wskazanego naruszenia Sąd przyjął, że powyższy przepis prawa materialnego odnosi się do sytuacji, w której nie znalazł się skarżący.

Dalej w skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.

- art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 - z późn. zm., dalej Prawo budowlane), poprzez przyjęcie w przedmiotowej sprawie, że przepis ten zgodnie z uzasadnieniem WSA na stronie 7, nakłada na Stronę obowiązek określenia zakresu remontu w zgłoszeniu;

- art. 30 ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez Sąd, że termin zawity 30-dniowy jest dla organu samorządowego przeznaczony na wysłanie ewentualnego sprzeciwu;

- art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, dalej K.p.a.) w związku z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji niewiążącej Strony ani nie wiążącej organu, ponieważ: "organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia..." a w danym przypadku decyzja została doręczona po upływie terminu materialno – prawnego;

- art. 29 ust. 1 pkt la, art. 29 ust. 1 pkt lc, art. 29 ust. 1 pkt. Id, art. 29 ust. 1 pkt le, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 4, art. 29 ust. 1 pkt 6, art. 29 ust. 1 pkt. 13 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nie uwzględnienie spójności systemowej wykładni prawa z celowościową wykładnią prawa, tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który służy szybszemu procesowi decyzyjnemu obywatela i organu w przedmiocie realizacji prostych inwestycji, do których z pewnością można zaliczyć poprawę doświetlenia wnętrz [...] niezbędnego dla jej pracowników oraz dokonanie remontu i przebudowy lukarn, z uwzględnieniem celu art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a., gdyż w ramach celu przebudowy nie zakładano pojawienia się żadnej powierzchni użytkowej poddasza - tak jak to przyjął WSA.

- art. 32 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz w następstwie jego błędnej wykładni – także niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa do tej sprawy. Skarżący kasacyjnie wskazał, że przedmiotowy art. 32 ust 1 Konstytucji RP stwierdza, iż: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne." Natomiast organy samorządowe pełnią funkcje władzy publicznej oraz pełnią funkcje służebną dla obywateli, więc nie można wnioskować, że organy samorządowe i państwowe charakteryzują się takimi samymi "prawami wolności i równości" jak organy władzy publicznej;

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a., tj. wskazanej w tym przepisie zasady praworządności jako podstawowej zasady państwa prawnego, zapisanej w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że naruszenie powyższych przepisów i norm prawnych WSA dokonał w następstwie nie zauważenia linii orzecznictwa sądów administracyjnych zgodnej w powyższymi przepisami prawa w kwestii respektowania terminów materialno prawnych zawartych w ustawach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji była decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...].11.2010 r. Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bielska-Białej dnia [...].10.2010 r. Powyższą decyzją, organ I instancji, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw co do realizacji objętych zgłoszeniem [...] Sp. z o.o. w Bielsku-Białej robót (dalej [...]) robót. [...] zgłosiła o zamiarze przystąpienia od dnia [...] października 2010 r. do robót budowlanych polegających na remoncie i przebudowie lukarn dachowych w jej budynku w Bielsku-Białej przy ul. [...] na parceli [...] – zgodnie z załączonym do zgłoszenia projektem.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9.03.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że skuteczne powołanie się na zarzut w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wyjaśnienia, dlaczego powoływane konkretne uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 9.12.2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legali). Innymi słowy, skarżący winien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (zob. wyrok NSA z 17.06.2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, Legali). Wobec braku takiego uzasadnienia, zarzutu naruszenia prawa procesowego nie można uznać za skuteczny.

Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, wywodzi, że Sąd I instancji pominął rozważenie podniesionej w pkt 6 skargi kwestii rozróżnienia w zgłoszeniu prac polegających na przebudowie lukarn dachowych oraz prac polegających na remoncie dachu w budynku jej [...], co miało wpływ na wynik sprawy. NSA zauważa, że w zaskarżonym wyroku Sąd wyraźnie odnosi się do zarzutu wskazanego w pkt 6 skargi (s. 7 uzasadnienia), wypowiadając swoją ocenę co do prawidłowości zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Sąd I instancji wskazał, podzielając stanowisko organów, że w załączonym projekcie roboty budowlane polegające na remoncie dachu miały być powiązane z projektowaną przebudową dachu, nie stanowiły wobec tego samodzielnych robót budowlanych, a zatem nie było podstawy do zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego do prac polegających na remoncie dachu. Należy dodać, że w projekcie budowlanym – w części zawierającej opis techniczny, przedmiot i zakres prac określono jako: "przebudowa dwóch lukarn dachowych (...)" i dodano: "Równocześnie z projektowaną przebudową wykonany zostanie remont istniejącego pokrycia (...) poddasza budynku." Nie ma zatem racji skarżąca, że Sąd uchybił wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Nadto, orzekający NSA stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., tj. przedstawia stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Uwzględniając powyższe, nie sposób uznać zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszeń prawa procesowego, za uzasadnione. Zaś to, że orzeczenie nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie, nie może być skuteczną podstawą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. Dodatkowo NSA zauważa, że zarzuty sformułowane w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a., co prawda zostały nazwane przez skarżącą kasacyjnie zarzutami proceduralnymi, jednak w części przedstawione zostały jako skutek naruszeń prawa materialnego, konkretnie art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazany przepis został wymieniony także w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Powyższe stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, jednak nie umożliwiło Sądowi odwoławczemu ustosunkowanie się do tych zarzutów (zob. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia z dnia 26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, cbois).

Jak już wskazano, przejście do oceny zarzutów materialnoprawnych możliwe jest po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy. Bezsporne w niniejszej sprawie są takie istotne fakty, jak: data doręczenia organowi zgłoszenia dokonanego przez [...] – [...].09.2010 r., data nadania decyzji – sprzeciwu przez organ: [...].10 2010 r. oraz data doręczenia tej decyzji [...] – [...].10.2010 r. Strony nie kwestionują, że między doręczeniem zgłoszenia a doręczeniem sprzeciwu minęło więcej niż 30 dni. Powyższa okoliczność jest jednak odmiennie interpretowana przez skarżącą kasacyjnie, niż przyjęły organy, a Sąd zaaprobował wykładnię organów. Tej kwestii dotyczą podniesione przez [...] zarzuty naruszenia prawa materialnego, niezależnie od ich sformułowania. Należy przy tym zauważyć, że zarzuty te nie zawsze są jasno sformułowane, choć P.p.s.a. stawia wysokie wymogi skardze kasacyjnej, na co wskazuje także wymóg sporządzenia jej przez profesjonalnego prawnika (art. 175 P.p.s.a.).

Należy przypomnieć, że w myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. W istocie zagadnieniem spornym stała się interpretacja zwrotu: "wniesienia przez organ sprzeciwu".

W orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowany został pogląd, który akceptuje skarżąca kasacyjnie, według którego dla zachowania 30-dniowego terminu konieczne jest doręczenie sprzeciwu stronie w ciągu 30 dni,. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela powyższego poglądu i opowiada się za interpretacją omawianego przepisu, zgodnie z którą dla zachowania terminu 30-dniowego wymagane jest wydanie decyzji zawierającej sprzeciw i nadanie jej w placówce pocztowej (por. wyroki NSA z: 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 105/11, 12 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1167/10, 2 września 2011 r. sygn. akt II OSK 737/11, 13 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1326/10; cbois) oraz Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, LexisNexis, s. 264 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck 2011, s. 389).

Zgodzić się należy z argumentami wskazywanymi w powołanych wyrokach. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wskazuje wyraźnie, że zgłoszenie winno być organowi "doręczone", zaś sprzeciw przez organ "wniesiony". Pojęcia "doręczenie" i "wniesienie" nie są tożsame. Z tych też przyczyn nie można nakładać na podmiot zobowiązany innych obowiązków, czy też przypisywać stronie innych uprawnień, aniżeli te, które wynikają z treści normy prawnej, o tych prawach i obowiązkach stanowiącej (por. wyrok NSA z 12.07. 2012 r., sygn. akt II OSK 1167/10, cbois).

Za powyższą konstatacją przemawia i to, że w treści art. 30 ust. 5 brak jest wyraźnego powiązania zachowania przez organ budowlany terminu 30 dni z doręczeniem inwestorowi decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszonych robót budowlanych. Dochowanie lub brak dochowania przez organ terminu na wniesienie sprzeciwu musi wynikać z działania lub braku działania tego organu administracji. W przypadku przyjęcia obowiązku doręczenia przez organ inwestorowi w terminie 30 dni decyzji o sprzeciwie, w zasadzie termin utraty kompetencji do wydania przez organ tej decyzji nie byłby oznaczony, gdyż organ nie miałby pewności, w którym dniu wysłać decyzję o sprzeciwie, aby została ona doręczona przez pocztę w ustawowym terminie. W rezultacie doszłoby do skrócenia 30-dniowego terminu, w którym organ ma kompetencję do wydania decyzji, a ponadto umożliwiałoby to stronie unikanie skutków prawnych sprzeciwu przez opóźnienie daty odbioru korespondencji. Należy zatem przyjąć, że organ ma 30 dni na wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji, a więc wydanie decyzji o sprzeciwie wobec zgłoszonych robót budowlanych.

Zgodzić się tez należy kolejnymi argumentami przemawiającymi za trafnością przyjętej w niniejszej sprawie interpretacji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a podnoszonymi we wskazanych wyżej wyrokach. Skoro organ budowlany traci dopiero z upływem 30 dni od doręczenia zgłoszenia kompetencje do wniesienia sprzeciwu, to przysługują mu one do ostatniego dnia tego terminu. Organ, który jest adresatem normy prawnej, musi wiedzieć, jakie określone skutki prawne wywoła jego zachowanie. A zatem – jeżeli organowi wyznaczono termin do dokonania określonej czynności – to dokonanie jej także w ostatnim dniu przed jego upływem, jest równoznaczne z dochowaniem terminu. Nie można nałożyć na organ obowiązku, którego wykonanie albo niewykonanie zależy od okoliczności, na które nie ma on bezpośredniego wpływu. Ponadto wskazać trzeba, że decyzja administracyjna jest czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jest zakomunikowanie stronie, w stosownym trybie, oświadczenia woli organu administracji publicznej. Uzewnętrznienie oświadczenia woli organu administracji publicznej nie jest jednak wymagane dla samego zachowania przez organ terminu. Zgłoszenie sprzeciwu następuje przez samo złożenie przez ten organ oświadczenia woli, tj. wydanie decyzji spełniającej wszystkie wymogi określone w art. 107 K.p.a. Natomiast czynność nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym jest czynnością techniczną, która ma znaczenie jedynie faktyczne, potwierdzające fakt wydania przez organ decyzji w terminie 30 dni, zaś data nadania przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym może mieć znaczenie dowodowe w przypadku podnoszenia przez strony zarzutów antydatowania decyzji przez organ administracji w celu stworzenia pozoru zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy.

Wobec powyższego, za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów: art. 30 ust. ust. 5 Prawa budowlanego, art. 110 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a.

Rację ma skarżący kasacyjnie co do interpretacji art. 32 Konstytucji RP. Jednak pogląd wyrażony przez Sąd I instancji na tle tego przepisu, nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów, zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.