Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2214/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2355/15 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2355/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. W. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie stał się własnością Skarbu Państwa.

W dniu 23 czerwca 1958 r. była właścicielka przedmiotowej nieruchomości S. S. i W. B. zawarli umowę, w której potwierdzili zgodnie fakt sprzedaży na rzecz W. B. praw i roszczeń do nieruchomości położonej przy ul. W. [...] na podstawie umowy ustnej zawartej w 1948 r. W § 2 tej umowy zawarto stwierdzenie, zgodnie z którym "Strony zgodnie oświadczają, że w 1948 r. Sprzedawca (czyli S. S.) przelał na nabywcę (czyli W. B.) tytułem sprzedaży 9/20 części niepodzielnych całej nieruchomości wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami oraz prawami przysługującymi i w przyszłości przysługiwać mogących Sprzedawcy. Całkowita i ostateczna cena sprzedażna, a mianowicie kwota złotych 35.000, została przy zawarciu tej umowy, dokonanej w formie ustnej, zapłacona przez Nabywcę jednorazowo i Sprzedawca potwierdza odbiór tej kwoty." Dodatkowo na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 19 lutego 1949 r. S. S. wszystkie swoje pozostałe prawa do należących do niej 11/20 części przedmiotowej nieruchomości przyrzekła przelać na rzecz małżeństwa W. i A. P..

Wnioskiem z dnia 2 września 1987 r. W. B. oraz A. P. zwrócili się o przyznanie im prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w celu uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości.

Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Mokotów decyzją z dnia [...] września 1988 r., nr [...], na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.), orzekł o oddaniu w użytkowanie wieczyste na 99 lat na rzecz W. B. w 54/120 części, A. P. 55/120 w części i jej syna M. P. w 11/120 części zabudowanej nieruchomości przy ul. W. [...] . Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 3 listopada 1988 r.

Postanowieniem z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt I Ns [...], Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie stwierdził, że spadek po W. B. na podstawie testamentu własnoręcznego z dnia 3 października 1988 r. nabyła w całości córka A. M. B.-S. w całości.

Wnioskiem z dnia 30 listopada 2005 r. A. B. (syn W. B.) wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] września 1988 r., powołując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W uzasadnieniu wniosku A. B. wskazał, że nową okolicznością faktyczną w sprawie jest fakt, że w dniu wybudowania domu mieszkalnego na przedmiotowym gruncie jego zmarły ojciec W. B. pozostawał w związku małżeńskim z jego matką K. B.. Rodzice zawarli związek małżeński w dniu 30 stycznia 1950 r. Budowa domu miała być zakończona 31 grudnia 1950 r., jednak faktycznie wykończenie domu trwało do 1954 r. K. B. zmarła w dniu 30 stycznia 1988 r., tj. w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 1988 r. już nie żyła. Po K. B. dziedziczą w równych częściach: mąż - W. B., syn - A. B. i córka – A. B. Zdaniem wnioskodawcy, przy wydaniu decyzji z dnia [...] września 1988 r. wyłącznie na rzecz ojca W. B. pominięty został interes prawny jego matki K. B., a w konsekwencji pominięto także interes prawny wnioskodawcy, ponieważ w wyniku postępowania spadkowego po matce dziedziczy on 1/3 spadku. A. B. wskazał, że o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania dowiedział się tuż przed złożeniem wniosku o wznowienie. W dniu 29 listopada 2005 r., przed rozprawą sądową o zachowek po ojcu W. B. dowiedział się o stanowisku strony przeciwnej, zgodnie z którą nieruchomość przy ul. W. [...] m. 1 była wyłączną własnością jego ojca W. B. i jako taka, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt I Ns [...] stała się wyłączną własnością jego siostry, tj. A. B.-S. Kopię tej decyzji otrzymał w dniu 30 listopada 2005 r.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 6 lipca 2009 r. odmówił wznowienia postępowania. Organ wskazał, że A. B. nie wykazał, że wniosek o wznowienie postępowania złożył w terminie wskazanym w art. 148 § 1 K.p.a. Wnioskodawca powinien być świadomy stanu prawnego nieruchomości przy ul. W. [...] najpóźniej od momentu zapoznania się z uzasadnieniem postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt I Ns [...]. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania A. B. złożył dopiero w dniu 1 grudnia 2005 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] maja 2010 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że A. B. nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] września 1988 r. w rozumieniu art. 28 K.p.a. Postępowanie administracyjne zakończone powołaną wyżej decyzją ostateczną dotyczy sfery praw i obowiązków W. B., A. P. oraz M. P. i ich następców prawnych. W. B. nabył prawa i roszczenia do nieruchomości przy ul. W. [...] w Warszawie w 1948 r., co wynika z umowy zawartej w dniu 23 czerwca 1958 r. Do nabycia doszło jeszcze przed zawarciem związku małżeńskiego z K. Zofią Wojciechowską, co miało miejsce w 1950 r. A zatem, organ prawidłowo orzekł o oddaniu nieruchomości przy ul. W. [...] we współużytkowanie wieczyste w 54/120 częściach wyłącznie na rzecz W. B.. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt I Ns [...] jedyną spadkobierczynią W. B. jest jego córka A. B.-S. Z tych względów należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] września 1988 r. A. B., który nie jest następcą prawnym W. B., nie ma legitymacji procesowej,

Od tej decyzji skargę złożył A. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1400/10, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2009 r. Sąd wskazał, że organy orzekające w pierwszym etapie postępowania, o którym mowa w art. 149 K.p.a., nie wyjaśniły i nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości przyczyny wznowienia postępowania wskazywanej przez wnioskodawcę. We wniosku z dnia 30 listopada 2005 r. wnioskodawca co prawda wskazał jako przyczynę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jednakże z treści tego wniosku, jak również z treści pisma z dnia 1 lipca 2008 r. wynika, że podstawę żądania wznowienia postępowania może stanowić także art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd zobowiązał organ pierwszej instancji do wyjaśnienia i ustalenia podstawy wznowienia postępowania wskazywanej przez A. B., tj. czy stanowi ją art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., czy również art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przy dokonywaniu oceny, czy wnioskodawca posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę, że ewentualny swój interes prawny wywodzi on z faktu bycia spadkobiercą K. B. W związku z tym organ winien dokonać oceny stosunków majątkowych małżonków W. i K. B. na podstawie obowiązującego w dacie zawarcia przez nich związku małżeńskiego dekretu z dnia 29 maja 1946 r. prawo małżeńskie majątkowe (Dz. U. Nr 31, poz. 196), a nie, jak to nieprawidłowo uczynił organ I instancji, na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

W piśmie z dnia 15 września 2013 r. A. B. sprecyzował, że domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Wyjaśnił, że okoliczności dowodzące zachowanie przez niego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.zostały wskazane w jego piśmie z dnia 1 lipca 2008 r.

Prezydent m.st. Warszawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Mokotów z dnia [...] września 1988 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem z dnia 14 lipca 2014 r. Organ wskazał, że upływ terminu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 K.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. W niniejszej sprawie 5-letni termin z art. 146 § 1 K.p.a. upłynął w dniu 5 października 1993 r. z uwagi na fakt, że ostateczna decyzja z dnia [...] września 1988 r. została doręczona stronom w dniu 5 października 1988 r. W okolicznościach zaistnienia przesłanki negatywnej wynikającej z art. 146 § 1 K.p.a. organ nie ma prawa nie tylko do uchylenia decyzji, ale i odmowy uchylenia decyzji zgodnie z art. 151 § 1 K.p.a. Organ wskazał również, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 151 § 2 K.p.a., bowiem w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów brak jest podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] września 1988 r. została wydana z naruszeniem prawa. K. B., od której A. B. wywodzi swoje prawa, nie była stroną decyzji z dnia [...] września 1988 r., a zatem w skład masy spadkowej po niej nie weszło prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. W. [...] , a w konsekwencji prawa tego nie posiada również A. B. jako jej spadkobierca. W wyniku analizy przepisów dekretu z dnia 29 maja 1946 r. Prawo małżeńskie majątkowe (Dz. U. Nr 31, poz. 196, ze zm.) organ ustalił, że majątek, jaki małżonek miał w chwili powstania ustroju majątkowego (nabył przed wejściem w związek małżeński), stanowi jego majątek osobisty, a tym samym nie wchodzi w skład majątku dorobkowego małżonków - art. 16 pkt 1 dekretu. Zdaniem organu, bezprzedmiotowe jest również badanie, czy A. B. dochował terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a., z uwagi na fakt, że termin ten liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Wnioskodawca niebędący stroną postępowania nie posiada legitymacji do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją ostateczną.

W odwołaniu A. B. zarzucił, że organ pierwszej instancji nie wypełnił zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1400/10, co do uznania praw majątkowych jego matki K. B. do nieruchomości przy ul. W. [...] , które wynikają z faktu trwania budowy domu w trakcie małżeństwa rodziców. Organ - wbrew wyrokowi Sądu - uzasadnił nieuznanie praw matki przepisami z 1964 r., a nie dekretu z dnia 29 maja 1946 r. Przy rozpatrywaniu przedawnienia Prezydent m.st. Warszawy nie uwzględnił wskazań zawartych w przedmiotowym wyroku dotyczących przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia chwili, w której A. B. powziął wiadomość o wydaniu wyłącznie na rzecz jego ojca W. B. decyzji z dnia [...] września 1988 r. nr 658/88. Podkreślił, że w tej samej decyzji uznane zostały prawa dzieci zmarłego współwłaściciela.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 21 października 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wskazało, że upływ okresu przedawnienia określony w przepisie art. 146 § 1 K.p.a. pociąga za sobą bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Decyzja z dnia [...] września 1988 r. została doręczona stronom tj. W.owi Bacciarellemu, A. P. i Maciejowi P. w dniu 5 października 1988 r. Oznacza to, że wniosek A. B. z dnia 30 listopada 2005 r. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją ostateczną został złożony po upływie 12 lat od daty jej doręczenia (art. 146 § 1 K.p.a.). Kolegium wyjaśniło, że po wznowieniu postępowania, organ instancji zbadał, czy w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 1988 r. doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że A. B. nie ma przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 1988 r. w rozumieniu art. 28 K.p.a. Kolegium przywołało treść art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm.) i wyjaśniło, że postępowanie administracyjne zakończone tą decyzją dotyczy sfery praw i obowiązków wyłącznie W. B., A. P. i M. P. i ich następców prawnych, nie zaś A. B.. W. B. nabył prawa i roszczenia do nieruchomości położonej przy ul. W. [...] w 1948 r. na podstawie ustnej umowy, co wynika z treści umowy zawartej w dniu 23 czerwca 1958 r. między nim a Stanisławą Smoleńską, potwierdzającej umowę ustną. Natomiast związek małżeński z K. Wojciechowską zawarł w dniu 30 stycznia 1950 r. Zatem, do nabycia praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości doszło przed zawarciem związku małżeńskiego przez rodziców wnioskodawcy - do majątku osobistego W. B.. K. B. zmarła w dniu 30 stycznia 1988 r. Ze względu na to organ prawidłowo orzekł o oddaniu we współużytkowanie wieczyste udziału zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. W. [...] jedynie na rzecz W. B. A. B. nie jest spadkobiercą po ojcu. Zgodnie z postanowieniem z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt I Ns 1460/94 Sąd Rejonowy dla Warszawy-Mokotowa w Warszawie spadek po W. B. zm. w dniu 24 maja 1990 r. w Warszawie na podstawie testamentu własnoręcznego z dnia 3 października 1988 r. nabyła córka A. M. B.-S. w całości. W tej sytuacji organ drugiej instancji uznał, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 1988 r. nie jest dotknięte wadą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo i zgodnie z zaleceniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1400/10 zastosował przepis art. 16 pkt 1 dekretu z dnia 29 maja 1946 r. Prawo małżeńskie majątkowe (Dz. U. Nr 31, poz. 196, ze zm.), zgodnie z którym majątek, jaki małżonek miał w chwili powstania ustroju majątkowego (nabył przed wejściem w związek małżeński), stanowi jego majątek osobisty, a tym samym nie wchodzi w skład majątku dorobkowego małżonków.

Kolegium podkreśliło, że mając na uwadze okoliczność, że upływ okresu przedawnienia wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, a organ traci uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, organ pierwszej instancji zasadnie orzekł o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w całości postępowania administracyjnego wznowionego postanowieniem z dnia 14 lipca 2014 r. Kolegium podzieliło także ustalenia organu pierwszej instancji, że badanie, czy A. B., składając podanie o wznowienie postępowania, dochował terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a., jest bezprzedmiotowe z uwagi na fakt, że termin ten liczony jest od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.) oraz od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

W skardze na powyższą decyzję A. B. zarzucił naruszenie:

1. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i oparcie zaskarżonej decyzji na wybiórczej, dowolnej ocenie materiału dowodowego, polegającej na przyjęciu, że zawarcie w 1948 r. ustnej umowy sprzedaży pomiędzy W. B. a S S skutkowało nabyciem praw i roszczeń do 9/20 nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. W. [...] do majątku osobistego W. B. w rozumieniu art. 16 pkt 1 dekretu z dnia 29 maja 1946 r. Prawo małżeńskie majątkowe, a ponadto że z zawarcia tej umowy wynika poniesienie przez W. B. nakładów na odbudowę budynku mieszkalnego znajdującego się na tej nieruchomości wyłącznie z jego majątku osobistego, w sytuacji gdy odbudowa budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości w przeważającej mierze miała miejsce po zawarciu związku małżeńskiego przez W. B. z K. B. i następowała ze środków pochodzących z majątku wspólnego,

2. prawa materialnego, tj.

- art. 20 oraz 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nabycie praw i roszczeń do 9/20 nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Nr 12432 położonej w Warszawie przy ul. W. [...] nastąpiło w 1948 r. w związku z zawarciem ustnej umowy, podczas gdy nabycie praw do tej nieruchomości, tj. użytkowania wieczystego nastąpiło w wykonaniu decyzji nr 658/88 wydanej w dniu [...] września 1988 r., co oznacza, że to moment oddania gruntu w użytkowanie wieczyste był miarodajny do określenia z czyich nakładów nastąpiła odbudowa domu mieszkalnego i na rzecz kogo nieruchomość powinna być oddana w użytkowanie wieczyste,

- art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 146 § 2 K.p.a. oraz w związku z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin wskazany w art. 146 § 1 K.p.a. każdorazowo liczony jest od daty doręczenia decyzji na piśmie lub ustnego jej ogłoszenia stronom biorącym udział w postępowaniu, podczas gdy taka wykładnia tego przepisu prowadzi do pozbawienia strony, która nie brała udziału w postępowaniu i do której nie została skierowana wydana w sprawie decyzja, prawa do żądania wznowienia postępowania, co czyni przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. pozorną, gdyż może prowadzić - wobec przedawnienia - do całkowitego wyłączenia prawa do żądania wznowienia z przyczyn niezależnych i niezawinionych przez stronę, a przez to skutkować naruszeniem jej praw gwarantowanych Konstytucją.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., który dawałby skarżącemu prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Mokotów z dnia [...] września 1988 r. Sąd odnotował, że z niekwestionowanych ustaleń wynika, że ojciec skarżącego (którego skarżący nie jest spadkobiercą) zawarł w 1948 r. ustną umowę sprzedaży na swoją rzecz praw i roszczeń do części nieruchomości położonej przy ul. W. [...] . Umowa ta została potwierdzona na piśmie dnia 23 czerwca 1958 r. Następnie ojciec skarżącego nabył prawo użytkowania wieczystego (w odpowiedniej części) na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] września 1988 r. Matka skarżącego zawarła związek małżeński z W. B. w dniu 30 stycznia 1950 r., a więc już po zawarciu ustnej umowy z 1948 r., a zmarła w dniu 30 stycznia 1988 r. Wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości z dnia 2 września 1987 r. złożyli A. P., M. P. oraz W. B. Matka skarżącego nie była jednym z wnioskodawców. Zmarła przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 1988 r. Oznacza to, że K. B. nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją ani nie mogła rościć sobie żadnych praw do tej nieruchomości z tytułu ustnej umowy z 1948 r., niezależnie od tego, jakie w rzeczywistości skutki prawne umowa ta wywarła lub wywrzeć mogła.

Sąd uznał za prawidłowe ustalenia, że zgodnie z przepisami dekretu z dnia 29 maja 1946 r. Prawo małżeńskie majątkowe (Dz. U. Nr 31, poz. 196, ze zm.) majątek, jaki małżonek miał w chwili powstania ustroju majątkowego (nabył przed wejściem w związek małżeński), stanowił jego majątek osobisty, a tym samym nie wchodził w skład majątku dorobkowego małżonków (art. 16 pkt 1 dekretu).

Sąd stwierdził, że kwestia dotycząca ponoszenia nakładów w czasie trwania małżeństwa na odbudowę znajdującego się na spornej nieruchomości budynków może być ewentualnie przedmiotem odrębnego postępowania przed właściwym sądem powszechnym. Nie wpływa ona jednak na ocenę uprawnień do nieruchomości i przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W toku postępowania o ustanowienie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości kwestie uprawnień dekretowych były przez organ rozważane w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji w celu wyjaśnienia, czy przedmiotowa nieruchomość nie jest obciążona roszczeniami dekretowymi, które mogłyby stać na przeszkodzie skutecznemu ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz wnioskodawców. Jak wynika z akt sprawy, po jednoznacznym ustaleniu braku tego typu przeszkód, organ pozytywnie rozpatrzył złożony wniosek.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. B. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu decyzji pomimo naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), dalej u.g.g.w.n., oraz art. 16 pkt 1 dekretu z dnia 29 maja 1946 r. Prawo małżeńskie majątkowe, i w konsekwencji błędne ustalenie, iż skarżący jako spadkobierca K. B. nie powinien być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 1988 r;

b) art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c., poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące brakiem wszechstronnego rozważenia i właściwej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i błędnym ustaleniem, że w dniu zawarcia ustnej umowy w 1948 r. doszło do nabycia przez W. B. praw i roszczeń do nieruchomości przy ul. W. [...] w Warszawie, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że nie nastąpiło nabycie jakiegokolwiek prawa do ww. nieruchomości (rzeczowego bądź obligacyjnego), jak też nie nastąpiło nabycie żadnego roszczenia do ww. nieruchomości;

c) art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wszechstronnego rozważenia zebranych dowodów, a przez to nieprawidłowej oceny dowodów w postaci wniosku z dnia 2 września 1987 r. oraz decyzji z dnia [...] września 1988 r., a w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że użytkowanie wieczyste ww. nieruchomości ustanowione zostało na rzecz podmiotów składających wniosek z dnia 2 września 1987 r., podczas gdy wniosek ten złożyli A. P. i W. B., a ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło na rzecz A. P., M. P. i W. B.;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 16 pkt 1 dekretu z dnia 29 maja 1946 r. prawo małżeńskie majątkowe w związku z art. 23 ust. 1 pkt 3 u.g.g.w.n. (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w wyniku zawarcia w 1948 r. ustnej umowy pomiędzy W. B. a S. S. doszło do nabycia do majątku osobistego W. B. praw i roszczeń do ww. nieruchomości dlatego też K. B., żona W. B., nie mogła sobie rościć praw do ww. nieruchomości wobec tego, że nie złożyła wniosku z dnia 2 września 1987 r. o oddanie ww. nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jak też nie posiadała do niej żadnego innego tytułu prawnego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżacy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. oraz decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr z dnia [...] lipca 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. – S. wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu decyzji pomimo naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z hipotezy przytoczonej normy wynika, ze chodzi o naruszenie prawa odnoszące się do zaskarżonej decyzji. W świetle opisu naruszenia jest zaś oczywiste, że wnoszący kasację odnosi zarzut do postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 1988 r. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją skarżący brał udział i nie ma podstaw do przyjęcia, że w odniesieniu do tego postępowania zachodzi okoliczność wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Nie są zasadne także zarzuty naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. może zostać naruszony, a co za tym idzie może stać się skuteczną podstawą kasacyjną, jedynie wówczas, gdy sąd administracyjny przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe, o jakim mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. W sytuacji, gdy sąd I instancji w trakcie prowadzonego postępowania sądowego nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., powoływanie się w skardze kasacyjnej na art. 106 § 5 P.p.s.a., jest bezprzedmiotowe. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2155/11; wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 27/08). Niezależnie od tego należy zauważyć, że podstawa prawna ustanowienia na rzecz W. B. i A. P. i M. P. użytkowania wieczystego spornego gruntu została ustalona nie tylko na podstawie decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Mokotów z dnia [...] września 1988 r. oraz umowy ustanowienia użytkowania wieczystego z dnia 15 lutego 1989 r. Po złożeniu przez W. B. i A. P., w dniu 2 września 1987 r., wniosku o przyznanie im prawa użytkowania wieczystego, najpierw została wydana decyzja odmawiająca przyznania tego prawa M. S., spadkobiercy S. S.. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że doszło do sprzedaży, nieformalną umową, nieruchomości przy ul. W. [...] , na rzecz W. B. oraz W. i A. P.. Stanowi to wyraźne nawiązanie do obowiązującego wówczas przepisu art. 89 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Wnoszący kasację nie podważył ustalenia, zgodnie z którym, ustna umowa przeniesienia roszczeń do nieruchomości położonej przy ul. W. [...] została zawarta w 1948 r., a zawarcie tej umowy strony potwierdziły oświadczeniami zamieszczonymi w akcie notarialnym z 23 czerwca 1958 r. Nie zostało także zakwestionowane ustalenie, zgodnie z którym, S. S. złożyła w dniu 15 kwietnia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Natomiast w dniu 4 maja 1948 r. Wiceprezydent m.st. Warszawy udzielił S. S. promesy przyrzekającej zawarcie umowy własności czasowej do terenu nieruchomości położonej przy ul. W. [...] , pod warunkiem wzniesienia na tym gruncie budowli. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 16 pkt 1 dekretu z dnia 29 maja 1946 r. Prawo małżeńskie majątkowe w związku z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w wyniku zawarcia w 1948 r. ustnej umowy pomiędzy W. B. a S. S. doszło do nabycia do majątku osobistego W. B. praw i roszczeń do ww. nieruchomości. Przede wszystkim należy odnotować, że zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów dekretu z dnia 29 maja 1946 r. – Prawo małżeńskie majątkowe (Dz. U. Nr 31, poz. 196 ze zm.) zostało zalecone we wskazaniach co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1400/10. Nadto, z ustaleń faktycznych wynika, że wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego stanowił konsekwencję nabycia uprawnień do nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zakres praw W. B. będących przedmiotem nieformalnej umowy sprzedaży z 1948 r. wynika z aktu notarialnego z dnia 23 czerwca 1958 r. Dodać należy, że utrwalony jest pogląd, według którego, prawo do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, było zbywalne. Prawo to, będące roszczeniem majątkowym, mogło być przeniesione na inną osobę, m.in. w drodze jego sprzedaży. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 1788/02; uzasadnienie wyroku 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OSA 4/03, ONSA 2004/1/3). Należy zatem przyjąć, że w chwili zawarcia związku małżeńskiego z K. W. (następnie B.), wszelkie prawa wynikające z umowy, a więc także z dekretu z dnia 26 października 1945 r., stanowiły majątek osobisty W. B. W tym zakresie trafna była zarówno wykładnia jak i zastosowanie przez organy oraz Sąd pierwszej instancji przepisu art. 16 pkt 1 Prawa małżeńskiego majątkowego.

Skoro następstwo prawne po matce K. B., ani inne zdarzenia prawne, nie dawały skarżącemu tytułu pozwalającego na przyjęcie, że ma interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 1988 r. o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, to należało umorzyć wszczęte postępowanie o wznowienie postępowania. Uwagi w tym zakresie rozpocząć należy od przypomnienia, że w myśl art. 149 § 1 K.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Jak natomiast stanowi art. 149 § 2 K.p.a., postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wynika z tego, że odmowa wznowienia postępowania, o której mowa w art. 149 § 3 K.p.a., nie może nastąpić, gdy zachodzi potrzeba ustalenia, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 K.p.a. (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 583; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991/2/50). Mimo zatem, że wniesienie podania o wznowienie postępowania przez podmiot niebędący stroną co do zasady powinno skutkować odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 580), to w przypadku wskazania przesłanki jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ bada te okoliczności w fazie postępowania rozpoznawczego (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2397/98). W fazie rozpoznawczej ustaleniu podlega przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Warunkiem skutecznego skorzystania z powołanej normy jest łączne spełnienie dwóch wymogów: spełnianie pojęcia strony oraz niebranie udziału w postępowaniu bez własnej winy. Jeśli w fazie rozpoznawczej okazuje się, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony, badanie dalszej przesłanki jest bezprzedmiotowe. Wówczas, w zgodzie z zasadą wynikająca z art. 149 § 3 K.p.a., zachodzi niedopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych. Skoro jednak postępowanie zostało wznowione, nie ma podstaw do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W razie gdy postępowanie zostało wszczęte pomimo, że wystąpiła przyczyna niedopuszczalności wznowienia, postępowanie o wznowienie należy umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Stanowisko, według którego, w razie ustalenia w fazie rozpoznawczej, że nie zachodzą okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., należy odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., niewątpliwie odnieść należy do sytuacji, gdy podanie pochodzi od podmiotu, który ma przymiot strony, ale który, wbrew swoim twierdzeniom, brał udział w postępowaniu lub który ze swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. Natomiast w przypadku ustalenia w fazie rozpoznawczej, że wnoszący podanie nie jest stroną, należy uznać, że ujawniona została przesłanka niedopuszczalności wznowienia postępowania i umorzyć postępowanie o wznowienie.

Niezależnie od tego, że uprawnienie do takiego poglądu wynika z przywołanych przepisów art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1-3 oraz art. 151 § 1 i 2 K.p.a., odnotować można, że podobnie jest uregulowana w procedurze cywilnej sytuacja procesowa, w której wydanie orzeczenia merytorycznego stało się niedopuszczalne, mimo prawidłowego wszczęcia postępowania. W myśl art. 355 § 1 K.p.c., następuje wówczas umorzenie postępowania.

Abstrahując zaś od formy zakończenia postępowania z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, które to postępowanie znajdowało się w fazie rozpoznawczej, nie było podstaw ani do uchylenia decyzji dotychczasowej, ani do stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.