Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2115/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art 3 § 1 i 2, art 133, art 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 1 ust 1 oraz art 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art 61 ust 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wr 33/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Poznaniu na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Poznaniu kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wr 33/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu do rozpoznania wniosku [...] z dnia 31 sierpnia 2012 r. w terminie 14 dni od chwili zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu w rozpoznaniu wniosku [...], nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 3 września 2012 r. do Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu wpłynęło pismo [...], dalej: skarżąca, zawierające w swej treści żądanie udostępnienia informacji publicznej i danych osobowych. W zakresie udostępnienia informacji publicznej skarżąca zwróciła się o udzielenie, w formie pisemnej:

a) informacji czy Izba Skarbowa we Wrocławiu korzysta (w tym informacji, od jakiej daty korzysta) lub korzystała (w tym informacji, w jakim okresie korzystała) z dostępu do zawartości serwisów internetowych: [...],[...] i [...], w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów (w szczególności zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]") lub z dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]",

b) informacji, na jakiej podstawie prawnej Izba Skarbowa we Wrocławiu korzysta lub korzystała z dostępu do zawartości serwisów internetowych: [...],[...] i [...], w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów (w szczególności zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]") lub z dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]",

c) informacji, jakie koszty, (w jakiej kwocie) poniosła Izba Skarbowa we Wrocławiu w związku z uzyskaniem dostępu do zawartości serwisów internetowych: [...],[...] i [...], w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów (w szczególności zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]") lub uzyskaniem dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]", a także informacji, jakie koszty Izba Skarbowa we Wrocławiu ponosi okresowo w związku z korzystaniem z dostępu do zawartości wspomnianych serwisów internetowych lub z dostępu do oprogramowania, o którym mowa powyżej,

d) informacji, jakie dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]", Izba Skarbowa we Wrocławiu pobiera (lub z jakich korzysta) w związku z korzystaniem z dostępu do zawartości serwisów internetowych: [...],[...] i [...], w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów (w szczególności zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]") lub w związku z korzystaniem z dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]",

e) informacji o celach, w jakich Izba Skarbowa we Wrocławiu korzysta z dostępu do zawartości serwisów internetowych: [...],[...] i [...], w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów (w szczególności zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]") lub z dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]",

oraz o:

f) udostępnienia kopii umów cywilnoprawnych zawartych przez Izbę Skarbową we Wrocławiu, których przedmiotem jest uzyskanie przez Izbę Skarbową we Wrocławiu dostępu do zawartości serwisów internetowych: [...],[...] i [...], w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów i zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]" lub uzyskanie dostępu do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące te serwisy i umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]".

Odnośnie danych osobowych skarżąca zwróciła się o przekazanie informacji o osobach, umożliwiających Izbie Skarbowej we Wrocławiu dostęp do narzędzi internetowych, których dotyczyło żądanie udostępnienia informacji publicznej tj. serwisów [...]l, [...] i [...]. Wnioskodawca zażądał podania danych o współpracownikach, klientach lub kontrahentach Izby Skarbowej we Wrocławiu w postaci:

g) imion i nazwisk,

h) adresów zamieszkania (ulica, numer domu, miejscowość, kod pocztowy, poczta),

i) adresów do korespondencji (ulica, numer domu, miejscowość, kod pocztowy, poczta),

j) numerów telefonów,

k) adresów poczty elektronicznej (e-mail), którzy:

- umożliwiają Izbie Skarbowej we Wrocławiu dostęp do zawartości serwisów internetowych: [...],[...] i [...], w tym do baz danych dostępnych za pośrednictwem tych serwisów i zawierających dane dotyczące aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]",

- umożliwiają Izbie Skarbowej we Wrocławiu dostęp do oprogramowania udostępnianego przez osoby prowadzące serwisy internetowe [...],[...] i [...] oraz umożliwiającego dostęp do danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]";

- prowadzą serwisy internetowe [...],[...] i [...].

Skarżąca, jako uzasadnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz danych osobowych, wskazała konieczność obrony swoich praw naruszonych: przez zbieranie danych dotyczących aukcji internetowych, przeprowadzanych na internetowej platformie aukcyjnej "[...]" oraz przez korzystanie z narzędzi internetowych w postaci serwisów [...],[...] i [...], które umożliwiają zbieranie i wykorzystywanie wspomnianych danych o aukcjach internetowych. Wnioskodawca wskazał również, że uzyskane informacje zostaną wykorzystane w działaniach mających ochronę praw przysługujących Spółce, w szczególności w dochodzeniu roszczeń na drodze sądowej.

Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu, w dniu 17 września 2012 r., wystosował do wnioskodawcy pismo, które zawierało oddzielne stanowisko w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej i oddzielne stanowisko w zakresie żądania danych osobowych. Wskazał, że w rzeczywistości wniosek nie dotyczy informacji publicznej, lecz realizacji celu osobistego tj. pozyskania danych dla celów dowodowych w odrębnym postępowaniu. Skarżąca, uzyskane informacje, chce wykorzystać do podjęcia działań, mających na celu ochronę praw przysługujących Spółce, w tym obejmujących dochodzenie roszczeń w postępowaniu sądowym.

W dniu 9 października 2012 r. do Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu wpłynęło pismo, w którym skarżąca podtrzymała i doprecyzowała wniosek z dnia 31 sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznych i danych osobowych. W treści pisma Spółka zakwestionowała stanowisko organu, że żądane informacje zamierza wykorzystać w odrębnym postępowaniu, we własnej sprawie. Zaprzeczyła, również by jej żądanie udostępnienia informacji publicznej miało związek z postępowaniem zainicjowanym skargą do Ministra Finansów.

Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu, w odpowiedzi na pismo skarżącej poinformował, że wniosek Spółki z dnia 31 sierpnia 2012 r. został już rozpatrzony pismem z dnia 17 września 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że po załatwieniu sprawy wszczętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i danych osobowych, nie jest możliwym uzupełnianie, czy też doprecyzowanie takiego wniosku.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Dyrektora izby Skarbowej we Wrocławiu i wniosła o zobowiązanie tego organu do udostępnienia żądanych informacji w formie pisemnej, które zostały wskazane we wniosku skarżącej z dnia 31 sierpnia 2012 r., uzupełnionego pismem z dnia 5 października 2012 r.

W uzasadnieniu podniesiono, że wniosek dotyczy informacji publicznej, w szczególności dokumentów, których organ używa do powierzonych przez prawo zadań. Uznano za błędne nieudostępnienie żądanych informacji, (które zdaniem skarżącej stanowią informację publiczną) jedynie na podstawie przypuszczeń organów, co do rzeczywistych, czy też potencjalnych działań wnioskodawcy. Uznano, że stanowisko organu (arbitralne) uzasadniające nieudostępnienie informacji, nie jest związane z jakimikolwiek ograniczeniami prawa do informacji publicznej wskazanymi w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani z żadną stałą linia orzeczniczą sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2013 r. skarżąca podtrzymała wszystkie żądania, twierdzenia, argumenty i wnioski zawarte w skardze na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu i przedstawiła swoje stanowisko odnośnie twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę.

Pismem procesowym z dnia 14 marca 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu odniósł się do stanowiska wyrażonego przez skarżącą w piśmie z dnia 28 lutego 2013 r.

W piśmie z dnia 5 kwietnia 2013 r. skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w skardze i pismach procesowych i wniosła o przeprowadzenie przez Sąd postępowania dowodowego odnośnie celu, w jakim wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 sierpnia 2012 r. został przez skarżącą skierowany.

W odpowiedzi Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu nadesłał pismo procesowe z dnia 18 kwietnia 2013 r., w którym odniósł się do argumentacji skarżącej wyrażonej w piśmie z dnia 5 kwietnia 2013 r.

W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przy czym udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Z kolei według przepisu art. 4 ust. 1 ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Nie można, zdaniem Sądu pierwszej instancji, informacji takiej cechy odbierać, jeśli miałaby być ona wykorzystana do celu indywidualnego.

Co się zaś tyczy kwestii danych osobowych żądanych przez skarżącą, zgromadzonych w zbiorze danych osobowych współpracowników, klientów lub kontrahentów Izby Skarbowej, to i ten wniosek nie został załatwiony przez organ zobowiązany. Izba Skarbowa stwierdziła, bowiem, że obecnie nie korzysta z tych osób, ale z wniosku skarżącej wcale nie wynikało, że chodzi o sytuację kształtującą się w chwili odpowiadania na wniosek, lecz istniejącą także wcześniej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Izba Skarbowa pozostawała bezczynna w tym zakresie, wobec czego sytuację tę należy przerwać w sposób określony w podjętym orzeczeniu.

Sąd wziął pod uwagę, że skarżąca Spółka opiera swoje żądanie na dwóch podstawach prawnych: ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustawie o ochronie danych osobowych. Rozważenia, zatem wymagać będzie, czy postępowania w tym zakresie nie należy rozdzielić załatwiając wymienione żądania oddzielnie.

Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby bezczynność w sprawie, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu, który zaskarżył powyższy wyrok w całości. Skargę oparł na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji:

I. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mających istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 1 § 1 i § 2, art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i pkt 8, art. 13 § 2, art. 50 § 1 i § 2, art. 52 § 1 i § 4, art. 54 § 2 i § 3, art. 149 § 1, art. 141 § 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 183 § 2 pkt 1 i pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 7 pkt 2, art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.) - dalej również, jako o.d.o., poprzez błędne zastosowanie i orzeczenie w sprawie bezczynności Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie wniosku strony skarżącej o udostępnienie danych osobowych sformułowanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie był właściwy do rozpoznania sprawy z uwagi na:

brak skargi związanej z udzieloną przez Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu odpowiedzią na wniosek strony skarżącej o udostępnienie danych osobowych,

brak kompetencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu do badania braku reakcji podmiotu, do którego został skierowany wniosek w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych,

nieskorzystanie przez stronę skarżącą z trybu przewidzianego art. 18 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 2 ust. 1, art. 7 pkt 2, art. 8 ust. 1, art. 22 ustawy o ochronie danych

osobowych,

art. 134 § 1, w związku z art. 3 § 2 pkt 8, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, wyjście poza granice skargi [...] i orzekanie w sprawie która nie była przedmiotem skargi,

art. 3 § 2 pkt 8, w związku z art. 132, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, wyjście poza granice skargi [...] i orzekanie w sprawie wyrokiem, która to sprawa nie była przedmiotem skargi,

art. 50 § 1, w związku z art. 57 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 63, art. 289 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i rozpatrzenie sprawy z wniosku [...]. mimo braku skargi w tym zakresie strony skarżącej,

art. 52 § 1 i § 4, w związku z art. 149 § 1 i art. 132, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie, wynikiem czego było rozstrzygnięcie sprawy mimo nie skorzystania przez stronę skarżącą z środków zaskarżenia w postaci wniosku do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o przywrócenie stanu zgodnego z prawem - udostępnienie żądanych przez stronę skarżącą danych osobowych,

art. 54 § 2 i § 3 i art. 106 § 2, w związku z art. 149 § 1 i art. 132, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 144 § 4, art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i pozbawienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu prawa przedstawienia stanowiska w postępowaniu sądowoadministracyjnym w zakresie odpowiedzi udzielonej na wniosek strony skarżącej na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych,

art. 141 § 4, w związku z art..50 § 1, art. 57 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie polegające na wadliwym sformułowaniu uzasadnienia zaskarżonego w postaci:

poczynionych przez Sąd własnych, błędnych ustaleń odnośnie stanu faktycznego, których rezultatem była zmiana stanu faktycznego i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż strona skarżąca przedmiotem skargi na bezczynność uczyniła odpowiedź na wniosek strony skarżącej o udostępnienie danych osobowych, sformułowany w oparciu o ustawę o ochronie danych osobowych,

dokonanych własnych, błędnych ustaleń, co do stanu faktycznego sprawy i uznanie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej składał się z dwóch pism: z 31 sierpnia 2012 r. i 5 października 2012 r. podczas, gdy wnioskiem takim było jedynie pismo z 31 sierpnia 2012 r. (i to wyłącznie w części), który został rozpatrzony przez organ pismem z 17 września 2012 r.,

własnych, błędnych ustaleń sądu, co do treści wniosku strony skarżącej o udostępnienie danych osobowych w oparciu o ustawę o ochronie danych osobowych, polegających na poszerzenie kręgu osób, którego dotyczą żądane dane osobowe,

sprzecznościach treści uzasadnienia wyroku między stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy, a przyjętym za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia - Sąd raz zdaje się przyznawać, że strona skarżąca złożyła dwa odrębne wnioski, (chociaż zawarte w jednym piśmie): 1) o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o ustawę o informacji publicznej, 2) o udostępnienie danych osobowych w oparciu o ustawę o ochronie danych osobowych, po czym w dalszej części wyroku Sąd oba wnioski traktuje jako jeden wniosek i rozstrzyga jako sprawę bezczynności Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej,

brak podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia odnośnie zmiany kwalifikacji wniosku strony skarżącej o udostępnienie danych osobowych w oparciu o ustawę o Ochronie danych osobowych na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (lub danych osobowych, bo jednoznacznie nie wynika to z treści wyroku) w oparciu o ustawę z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz odnośnie modyfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu treści, zakresu i przedmiotu skargi [...],

brak podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia odnośnie włączenia przez Sąd do sprawy ze skargi na bezczynność w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej odrębnej sprawy z wniosku o udostępnienie danych osobowych, w której odpowiedź Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu nie została przez stronę skarżącą zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,

zaleceniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nakazujących rozważenie, czy żądanie oparte na dwóch podstawach prawnych: ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustawie o ochronie danych osobowych należy rozdzielić wydając dwa rozstrzygnięcia czy też nie, gdy strona skarżąca nie uczyniła przedmiotem zaskarżenia odpowiedzi Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu udzielonej na wniosek o udostępnienie danych osobowych na gruncie ustawy o ochronie danych osobowych, a ponadto strona skarżąca jak i Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu (od momentu wpływu wniosków [...] o udostępnienie informacji publicznej oraz danych osobowych (jednym pismem) konsekwentnie traktowali te wnioski, jako dwie odrębne sprawy złożone w dwóch odrębnych trybach,

art. 78 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie, polegające na niedostrzeżeniu, że złożenie skargi w przedmiocie wniosku [...] o udostępnienie danych osobowych w oparciu o ustawę o ochronie danych osobowych uzależnione było od woli strony skarżącej, a woli takiej strona skarżąca nie wyraziła w skardze na bezczynność z 28 stycznia 2013 r., ani w toku całego postępowania zakończonego wyrokiem z 16 maja 2013 r., o sygn. akt IV SAB/Wr 33/13, oraz że woli tej nie może zastępować decyzja sądu administracyjnego i jego arbitralne rozstrzygnięcie,

art. 149 § 1, w związku z art. 3 § 2 pkt 8, art. 132, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z art. 1 ust. 1, art. 6 ustawy z 26 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) - dalej również, jako d.i.p., w związku z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie i rozstrzygnięcie, że Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu pozostaje w bezczynności wobec wniosku o udostępnienie danych osobowych oraz poprzez zobowiązanie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu do rozpoznania tego wniosku, gdy kwestia odpowiedzi Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu na wniosek o udostępnienie danych osobowych nie była przedmiotem skargi [...] na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu,

art. 141 § 4, w związku z art. 50 § 1, art. 57 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 133 § 1, art. 134 § i p.p.s.a., art. 1 ust. 1, art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 61 ust.1-3 Konstytucji RP oraz art. 18 i art. 22 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- dokonaniu własnych, błędnych ustaleń, co do stanu faktycznego sprawy i uznaniu, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej składał się z dwóch pism: z 31 sierpnia 2012 r. i 5 października 2012 r. podczas, gdy wnioskiem takim było jedynie pismo z 31 sierpnia 2012 r. (i to wyłącznie w części), który został rozpatrzony przez organ pismem z 17 września 2012 r.,

- sprzecznościach treści uzasadnienia wyroku między stanem faktycznym wynikającym z akt sprawy, a przyjętym za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia - Sąd raz zdaje się przyznawać, że strona skarżąca złożyła dwa odrębne wnioski, (chociaż zawarte w jednym piśmie): 1) o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o ustawę o informacji publicznej 2) o udostępnienie danych osobowych w oparciu o ustawę o ochronie danych osobowych, po czym w dalszej części wyroku Sąd oba wnioski traktuje, jako jeden wniosek i rozstrzyga, jako sprawę bezczynności Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej,

- braku podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia odnośnie zmiany kwalifikacji wniosku strony skarżącej o udostępnienie danych osobowych w oparciu o ustawę o ochronie danych osobowych na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (lub danych osobowych, bo jednoznacznie nie wynika to z wyroku) w oparciu o ustawę z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz odnośnie modyfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu treści, zakresu i przedmiotu skargi [...],

- braku podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia odnośnie włączenia przez Sąd do sprawy ze skargi na bezczynność w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej odrębnej sprawy z wniosku o udostępnienie danych osobowych, co do której nie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego,

- zaleceniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nakazujących rozważenie, czy żądanie oparte na dwóch podstawach prawnych: ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustawie o ochronie danych osobowych należy rozdzielić wydając dwa rozstrzygnięcia czy też nie, gdy strona skarżąca nie uczyniła przedmiotem skargi sprawy z wniosku o udostępnienie danych osobowych na gruncie ustawy o ochronie danych osobowych, a ponadto strona skarżąca jak i Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu (od momentu wpływu wniosków [...] o udostępnienie informacji publicznej oraz danych osobowych (jednym pismem) konsekwentnie traktowali te wnioski, jako dwie odrębne sprawy złożone w dwóch odrębnych trybach, wymagające dwóch odrębnych postępowań,

- pominięciu braku stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu co do istotnych elementów stanu faktycznego: 1) istniejącego między stroną skarżącą a organem sporu stanowiącego genezę wniosku [...] z 31 sierpnia 2012 r. o udostępnienie m.in. informacji publicznej, 2) stanowiska organu, iż wniosek [...] z 31 sierpnia 2012 r. z uwagi na jego rozpatrzenie i doręczenie odpowiedzi organu stronie skarżącej przed 5 października 2012 r., nie mógł zostać uzupełniony pismem [...] z 5 października 2012 r., 3) udzielenia dwóch odpowiedzi przez Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu na dwa odrębne wnioski strony skarżącej: odrębnie w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i odrębnie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych,

- ogólnikowość, zdawkowość i arbitralność uzasadnienia w zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego — Sąd przedstawiając ogólny pogląd, co do rozumienia pojęcia informacja publiczna na gruncie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP ograniczył się jedynie w realiach indywidualnej, rozpatrywanej sprawy o sygn. akt IV SAB/Wr 33/13 do zdawkowych stwierdzeń, iż:

"w ustawie o dostępie do informacji publicznej jedynie udostępnienie informacji

przetworzonej uzależniono od dodatkowej przesłanki: jest to szczególnie istotne dla

interesu publicznego",

"realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej (...) tylko z trzema

kategoriami prawnymi: uprawnionym, podmiotem zobowiązanym i publicznym

charakterem informacji" łączyć każe nieokreślony nurt orzeczniczy z dotychczasowej

judykatury,

"Nie można absolutnie, zdaniem składu orzekającego, informacji takiej cechy

(informacji publicznej - dopisek autora skargi kasacyjnej) odbierać, jeśli miałaby być

ona wykorzystana do celu indywidualnego. Inaczej mówiąc: z punktu widzenia

założeń konstytucyjnych, a także zamieszczonych w ustawie o dostępie do informacji

publicznej, nie można udostępnianej informacji ograniczać tego rodzaju względami.

Co się zaś tyczy kwestii danych osobowych żądanych przez skarżącą, zgromadzonych w zbiorze danych osobowych współpracowników, klientów lub kontrahentów Izby Skarbowej to i ten wniosek nie został załatwiony przez organ zobowiązany. Izba Skarbowa stwierdziła, bowiem, ze obecnie nie korzysta z tych osób, ale z wniosku skarżącej wcale nie wynikało, ze chodzi o sytuację kształtującą się w chwili odpowiadania na wniosek, lecz istniejąca także wcześniej. Reasumując Izba Skarbowa pozostaje bezczynna w tym zakresie, wobec czego sytuację tę należy przerwać w sposób określony w podjętym orzeczeniu.

Należy w dalszym postępowaniu mieć na względzie, że skarżąca opiera swoje żądanie na dwóch podstawach prawnych: ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustawie o ochronie danych osobowych.

Rozważenia, zatem wymagać będzie, czy postępowania w tym zakresie nie należy rozdzielić załatwiając wymienione żądania wniosku oddzielnie. Wymagałoby to zatem dwóch odrębnych rozstrzygnięć."

- błędne przyjęcie, iż żądania, zawarte we wniosku [...] z 31 sierpnia 2012 r. dotyczą udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP,

k) art. 149 § 1, w związku z art. 3 § 2 pkt 8, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z art. 1 ust. 1, art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie i uznanie, że Dyrektor Izby Skarbowej we Wrocławiu (Izba Skarbowa we Wrocławiu) pozostaje bezczynny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz poprzez zobowiązanie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu do rozpoznania tego wniosku, gdy skarga winna zostać oddalona z uwagi na brak bezczynności Dyrektora Izby Skarbowej, który wobec zwrócenia się strony skarżącej z wnioskiem o udostępnienie informacji - które informacja publiczną nie są - nie miał prawa rozpatrywać wniosku [...] w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej,

l) art. 151, w związku z art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z art. 1 ust. 1, art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie i nie oddalenie skargi na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynikało, iż żądana informacja nie jest informacja publiczną,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.:

a) art. 2 ust. 1, art. 7 pkt 2, art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 22 o.d.o., poprzez niezastosowanie, co spowodowało procedowanie w sprawie, w której właściwy był Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, a nie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu,

b) art. 1 ust. 1, art. 6 d.i.p., w związku z art. 61 ust.1-3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą:

c) na wywodzeniu kryteriów, w oparciu o które ma być rozpatrywany wniosek o udostępnienie informacji publicznej jedynie z niezidentyfikowanego "nurtu orzeczniczego",

d) na pominięciu w kryteriach, w oparciu o które ma być rozpatrywany wniosek o udostępnienie informacji publicznej kryterium celu ustawy o dostępie do informacji publicznej,

e) na nieuwzględnieniu przy interpretacji pojęcia informacja publiczna, celu któremu ma służyć informacja publiczna - celu ustawy o dostępie do informacji publicznej,

f) na nieuwzględnieniu przy interpretacji pojęcia informacja publiczna, że wniosek o informację nie może dotyczyć subiektywnego interesu wnioskodawcy, zmierzać do dokonania innych czynności przewidzianych w procedurach, gdzie legitymacją procesową dysponuje inny podmiot,

g) na nieuwzględnieniu braku podstawy prawnej do instrumentalnego wykorzystywania przepisów d.i.p. celem załatwienia sprawy indywidualnej, czego efektem było podciągnięcie stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej wynikającej z tego przepisu i błędne zastosowanie art. 1 ust. 1 d.i.p.

h) art. 1 ust. 1, art. 6 d.i.p., w związku z art. 61 ust.1-3 Konstytucji RP, oraz art. 18 ust. 1 pkt 2, art. 22 o.d.o. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż informacją publiczną są dane osobowe wnioskowane w oparciu o przepisy o.d.o.

i) art. 18 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 22 o.d.o., z art. 1 ust. 1, art. 61 ust.1-3 d.i.p., w związku z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie, co spowodowało uznanie za informację publiczną danych osobowych wnioskowanych w oparciu o przepisy o.d.o.

Mając na względzie powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu i uchylenie zaskarżonego wyroku w oparciu o przesłankę z art. 183 § 1 pkt 1 i art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a., bowiem postępowanie było dotknięte wadami: braku możliwości procedowania i rozstrzygania w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie wniosku strony skarżącej o udostępnienie danych osobowych opartym o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, z uwagi na brak skargi w tej sprawie (brak właściwości sądu administracyjnego - niedopuszczalność drogi sądowej), nie wyczerpanie służących stronie środków zaskarżenia w tej sprawie (brak właściwości sądu administracyjnego - niedopuszczalność drogi sądowej) oraz pozbawienie Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu możliwości wypowiedzenia się w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tej sprawie (pozbawienie strony możliwości obrony swych praw) i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W przypadku uznania, że brak jest podstaw do orzeczenia o nieważności postępowania, podtrzymując wszystkie zarzuty, organ wniósł o:

I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu,

II. zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Spółka w całości podtrzymała stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 174 P.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W pierwszej kolejności należało ustosunkować się do podniesionego zarzutu nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. W ocenie skarżącego postępowanie przed Sądem pierwszej instancji było dotknięte wadą nieważności, albowiem w sprawie droga sądowa była niedopuszczalna, jak również strona była pozbawiona możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 1 i pkt 5 P.p.s.a.).

Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd prawidłowo, w ramach swojej właściwości, rozpoznał sprawę bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Nie można też podzielić zarzutu, że w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, strona była pozbawiona możliwości obrony swych praw. Do pozbawienia strony możności obrony swych praw dochodzi wówczas, gdy w wyniku uchybień procesowych nie może ona brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. B.Gruszczyński [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 538; postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. II OSK 136/12, Lex nr 1116290). Powodem uchylenia wyroku z uwagi na przesłankę nieważności, wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., muszą być uchybienia, do których doszło w postępowaniu sądowym. Z akt sprawy wynika natomiast, że na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, strona miała zapewniony udział w postępowaniu, składała pisma procesowe, była prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy, mogła składać wnioski i przedstawiać swoje stanowisko w sprawie. W toku sprawy (zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w pismach procesowych) organ przedstawiając swoje stanowisko, odnosił się także do wniosku Spółki w części dotyczącej danych osobowych. Nie może być zatem mowy o przesłankach nieważności postępowania wskazywanych przez skarżącego kasacyjnie, a w konsekwencji za bezzasadny uznać trzeba wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania, i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacji, należy wskazać, że sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426;). Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Chybiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 1 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z kolei postanowienia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania sądowoadmnistracyjnego.

Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a., czy art. 3 § 1 P.p.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, w oparciu o kryterium legalności, dokonał oceny skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznych, zarówno w jej aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym, nie wykroczył, zatem poza ustawowy zakres kognicji.

Większość zarzutów oraz argumentów zawartych w skardze kasacyjnej dotyczy orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 31 sierpnia 2012 r. (uzupełnionego pismem z dnia 5 października 2012 r.), w części dotyczącej wniosku o udostępnienie danych osobowych, a tym samym wyjścia poza granice skargi. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd może też, w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.

Jak wynika z utrwalonego stanowiska judykatury niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi. Sąd ma natomiast obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, czynności, bądź bezczynności organu nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 36). Sąd nie jest wprawdzie związany granicami skargi, działa jednak w granicach danej sprawy administracyjnej. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, również w zakresie nieobjętym skargą (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r. sygn. I FSK 1862/09, LEX nr 1079490; wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. I FSK 77/08, LEX nr 537193). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza z kolei, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone, więc zostają przez granice sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 15 września 2011, sygn. II GSK 880/10, Legalis).

Skarżący kasacyjnie błędnie uznał, że sąd administracyjny w swym postępowaniu wyszedł poza granice sprawy. Sąd pierwszej instancji był uprawniony do zbadania całej sprawy, jaka toczyła się przed Dyrektorem Izby Skarbowej we Wrocławiu, wywołanej wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2012. W szczególności był uprawniony do zbadania postępowania organu w zakresie odnoszącym się do rozpoznania wniosku w części dotyczącej udostępnienia danych osobowych. Wyjście poza granice sprawy zdaniem skarżącego wynika z tego, że przedmiotem skargi jest wyłącznie sprawa z wniosku o dostęp do informacji publicznej, a nie udostępnienie (przetwarzanie) danych osobowych. W ocenie autora skargi, Spółka, wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2012 r., wszczęła dwie sprawy - o udostępnienie danych osobowych i drugą - o udostępnienie informacji publicznej. W rezultacie złożona skarga na bezczynność dotyczyła tylko jednej ze spraw, a mianowicie o udostępnienie informacji publicznej. Takie rozumienie "sprawy" jest jednak nieuprawnione. Sprawa będąca przedmiotem osądu dotyczyła, bowiem całego postępowania przed organem, tj. w zakresie udostępnienia informacji publicznych i udostępnienia danych osobowych, zaś granice sprawy wyznaczone były wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2012 r., doprecyzowanym pismem z dnia 5 października 2012 r.

Nieuprawnionym jest także zarzut kasacji, jakoby Sąd pierwszej instancji dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego, w rezultacie których przyjął, że skarżący przedmiotem skargi na bezczynność uczynił odpowiedź organu w zakresie dotyczącym danych osobowych. Jak wspomniano wyżej, sąd uprawniony na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a, do przekroczenia granic skargi, miał też legitymację do oceny całego postępowania przed organem. Orzekając o bezczynności organu, zasadnie uznał, że przedmiot sprawy określonej we wniosku z dnia 31 sierpnia 2012 r., nie uległ zmianie w toku postępowania. Trafnie wskazał, że wobec nie rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2012 r., organ pozostawał w bezczynności, a zatem pismo doprecyzowujące z dnia 5 października 2012 r. rozumieć należy, jako dopełnienie wcześniejszego wniosku. W tym kontekście pozbawione są doniosłości prawnej twierdzenia i zarzuty skargi, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie rozszerzył zakres danych osobowych (krąg osób), których dotyczył wniosek o udostępnienie danych osobowych, o dane (osoby) znajdujące się w zbiorach nie tylko na dzień udzielenia odpowiedzi, ale także o dane przetwarzane przez organ w okresie wcześniejszym. Mając na względzie treść pisma z dnia 31 sierpnia 2012 r. i z dnia 5 października 2012 r., zaznaczyć trzeba, że wniosek o udostępnienie danych osobowych dotyczył nie tylko danych według stanu na dzień udostępnienia, ale także danych przetwarzanych w okresie wcześniejszym.

Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że informacją publiczną są dane osobowe wnioskowane w oparciu o przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Ten zarzut nie jest zasadny. Z treści uzasadnienia zaskarżonego przez organ wyroku wynika, bowiem jednoznacznie, że sąd rozdziela obydwie części wniosku skarżącego oraz podstawy prawne. Innymi słowy, prowadząc postępowanie, prawidłowo podniósł, że do sprawy mają zastosowanie tak przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Nie zaliczył, więc danych osobowych do informacji podlegających udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wbrew zarzutom skargi, nie można przyjąć, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kwalifikacji przedmiotu skargi na bezczynność. W szczególności, bezzasadne są zarzuty oraz twierdzenia organu, co do niewykorzystania przez skarżącego środków zaskarżenia wskutek nieudostępnienia danych osobowych oraz niemożności procedowania przez Sąd pierwszej instancji (w granicach sprawy) w zakresie dotyczącym danych osobowych. Nie ulega wątpliwości, że przedmiot orzekania zawierał się w granicach badanej sprawy. Tym samym, Sąd nie dokonał własnych ustaleń odnośnie stanu faktycznego, nie dokonał zmiany przedmiotu skargi [...] oraz przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej i nie wydał wewnętrznie sprzecznego orzeczenia. Nie zachodzi też podnoszona przez organ sprzeczność sentencji wyroku z uzasadnieniem.

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 133 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy administracyjnej, lecz ustala, czy zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony i czy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Naruszenie przepisu art. 133 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy strona skarżąca kasacyjnie wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy.

Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji, orzekając o bezczynności Dyrektora Izby Skarbowej we Wrocławiu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 sierpnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie naruszył granic wskazanych w art. 133 P.p.s.a., gdyż przy rozpoznawaniu sprawy, nie wyszedł poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy.

Nie może też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez zaniechanie wyjaśnienia w jego uzasadnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz brak podstawy prawnej.

Uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i inne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego koncentrują się na istotnych aspektach sprawy, w szczególności zawierają ustosunkowanie się sądu do zarzutów skargi. Niektóre zaś wątki, pomimo że były przedmiotem analizy sądu, prowadzącej do właściwego rozstrzygnięcia sprawy, są opisane skrótowo lub pominięte, jeżeli sąd, sporządzając uzasadnienie dojdzie do przekonania o ich mniejszej wadze dla istoty rozstrzygnięcia. Inaczej mówiąc, uzasadnienie wyroku, pomimo że wyrokujący sąd obejmuje wiedzą całość sprawy zawartą w aktach administracyjnych, sądowych i pismach procesowych stron, nie zawsze znajdują odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wyroku. Zważyć bowiem należy, że sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem wszelkie okoliczności znajdujące się w aktach sprawy muszą być znane wyrokującemu sądowi, chociaż nie wszystkie okoliczności sprawy być muszą zamieszczane w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie dawał wyraz stanowisku, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego nie musi zawierać ani w opisie sprawy, ani też w wyjaśnieniu podstaw rozstrzygnięcia, ani nawet w ocenie zarzutów skargi wszystkich okoliczności sprawy, lecz jedynie te, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Zaznaczyć trzeba, ze przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy stanu normatywnego, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać przyjęte stanowisko Sądu, czy też wady wskazań, co do dalszego postępowania, nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można by było mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie można też podzielić zarzutu strony skarżącej dotyczącego wykorzystywania przez Spółkę informacji publicznych w celu indywidualnym bądź na potrzeby innych postępowań. Sposób wykorzystania przez podmiot uprawniony otrzymanej informacji, nie może przesądzać o tym, czy dana informacja jest informacją publiczną czy też nie. Ustawodawca, bowiem nie uzależnił pojęcia informacji publicznej od tego, w jakim celu jest ona potrzebna stronie składającej wniosek o jej udostępnienie. Wskazać przy tym trzeba pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 października 2009 r., I OSK 615/09, (Lex nr 571053), w którym NSA wyraźnie odróżnia sytuacje dotyczące wnioskowania o informacje publiczne w sprawach indywidualnych (w związku z toczącymi się postępowaniami) od przypadków wnioskowania o takie informacje, gdy wnioskujący nie jest stroną żadnego innego postępowania.

Za bezzasadne uznać również należy powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na stanowisko i argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. II SAB/Bd 30/13. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1830/13, uchylił, bowiem ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga każdorazowego określenia, czy żądanie określone we wniosku o udzielenie informacji, dotyczy informacji o sprawach publicznych. Odmowa zastosowania przepisów ustawy wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłoby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepis art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej u.d.i.p.

Zgodnie z art. 1 u.d.i.p, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej.

Analiza ustawowego pojęcia: "informacja publiczna", uwzględnia treść konstytucyjnego prawa do informacji określonego w art. 61 ust. 1-3 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że: "1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. 2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. 3. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa".

Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. egzemplifikuje kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji pojęcia: "informacji publicznej". Wymienia on rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, na co wskazuje zwrot: "w szczególności".

O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje, bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów.

Analiza wniosku Spółki o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 sierpnia 2012 r. wskazywała, że wnioskodawcy zasadniczo chodziło o udzielenie informacji publicznej. Fakt, że we wniosku znalazło się także żądanie udostępnienia danych osobowych, mógł stanowić jedynie podstawę do rozważenia ewentualnej odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych.

W związku z powyższym stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że żądana w sprawie informacja jest informacją publiczną, było prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny nie może się natomiast wypowiedzieć w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 u.d.i.p. Brak jednoznacznego wskazania konkretnego przepisu, spośród zawartych w dwóch jego ustępach, pięciu punktach i dwudziestu dziewięciu literach, którego zarzut ten miałby dotyczyć uniemożliwia dokonanie sprawdzenia jego zasadności. Podstawowym elementem uzasadnienia podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jest dokładne wskazanie przepisów prawa materialnego, przez jednoczesne oznaczenie jednostki redakcyjnej numeru artykułu, paragrafu, ustępu, które w ocenie autora skargi kasacyjnej zostały przez Sąd pierwszej instancji błędnie wyłożone lub niewłaściwie zastosowane, ale także wyjaśnienie jak - zdaniem skarżącego - przepisy te powinny być rozumiane i stosowane. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego określania, który konkretnie przepis prawa materialnego spośród zawartych w określonym artykule, został objęty przez skarżącego zarzutem naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. I OSK 1799/12, Lex nr 1295809).

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nie wszystkie przepisy wskazane, jako przedmiot naruszenia przez Sąd pierwszej instancji miały zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie stosował, bowiem, wskazanych w skardze, przepisów art. 2 ust. 1, art. 7 pkt 2, art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 1 pkt 2 i art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Powołanie w skardze kasacyjnej, przepisu prawa materialnego, który nie był zastosowany w sprawie, nie może odnieść zamierzonego skutku, czyniąc nieskutecznym zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.