Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2616/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 828/17 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 828/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem M. G. z dnia 23 października 2015 r., którym zwrócił się on do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o rozwiązanie umowy z dnia 22 lutego 2010 r. ustalającej wysokość opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. Ponadto wnioskodawca wnosił również o całkowite zwolnienie go z obowiązku ponoszenia w/w opłaty. Jednocześnie też strona wnosiła o uchylenie (na podstawie art. 154 § 1 k.p.a.) ośmiu decyzji ustalających wysokość należności podlegających zwrotowi z tytułu opłat za pobyt matki w DPS w [...], wniesionych zastępczo przez Gminę [...] i orzekających o zwrocie należności w określonych terminach, tj.:

1) decyzji [...]z dnia [...]marca 2012 r.;

2) decyzji [...]z dnia [...]stycznia 2013 r.;

3) decyzji [...]z dnia [...] lipca 2013 r.;

4) decyzji [...]z dnia [...]grudnia 2013 r.;

5) decyzji [...]z dnia [...] kwietnia 2014 r.;

6) decyzji [...]z dnia [...] października 2014 r.;

7) decyzji [...]z dnia [...] marca 2015 r.;

8) decyzji [...]z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., organ I instancji odmówił wnioskodawcy zwolnienia z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., odmówił uchylenia ww. ośmiu decyzji wydanych w latach 2012-2015, ustalających wysokość należności podlegających zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, wniesionych zastępczo przez Gminę [...] i orzekających o zwrocie ww. należności w określonych terminach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzjami z dnia [...] marca 2016 r., uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. oraz z dnia [...] grudnia 2015 r. i przekazało mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego postępowania organ I instancji, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., odmówił uchylenia ośmiu wskazanych na wstępie decyzji ostatecznych, zwolnienia wnioskodawcy z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej oraz odstąpienia od żądania zwrotu ww. należności. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] -decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wr 507/16), uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. Sąd stwierdził, że organy niezasadnie połączyły do wspólnego rozpoznania sprawy, dotyczące zmiany ośmiu decyzji administracyjnych. Każda z tych spraw stanowiła bowiem odrębne postępowanie administracyjne, co oznaczało, że powinna ona zostać zakończona również odrębną decyzją administracyjną zawierającą uzasadnienie dostosowane do jej okoliczności faktycznych. Ponadto organy nieprawidłowo załatwiły w jednej decyzji także żądanie zwolnienia skarżącego z opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej oraz odstąpienia od żądania zwrotu powstałych z tego tytułu należności. W konsekwencji zatem organy załatwiły sprawy, podlegające rozpoznaniu zarówno w trybie zwyczajnym, jak i w trybie nadzwyczajnym, co – w ocenie Sądu - było działaniem wadliwym. W pierwszej kolejności należało bowiem prawomocnie zakończyć postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu pobytu matki skarżącego w domu pomocy społecznej, a dopiero następnie orzekać w zakresie zwolnienia bądź odstąpienia od żądania zwrotu powyższych należności.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji dokonał aktualizacji sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego oraz zwrócił się do niego o wskazanie, czy podtrzymuje swój wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 k.p.a., pod rygorem uznania, że skarżący w dalszym ciągu jest tym zainteresowany.

Pismem z dnia 28 lipca 2017 r., sporządzonym i doręczonym organowi już po wydaniu przez niego decyzji, skarżący podtrzymał swoje żądania zawarte we wniosku z dnia 23 października 2015 r. oraz ponownie obszernie je uzasadnił.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. organ I instancji - działając na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm., dalej u.p.s.) oraz art. 154 § 1 i 2 k.p.a. - odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2014 r., ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt matki wnioskodawcy w domu pomocy społecznej, wniesionej zastępczo przez Gminę [...] i orzekającej o zwrocie powyższej należności.

W uzasadnieniu stanowiska organ wskazał, że za zmianą decyzji nie przemawiał, wskazany przez skarżącego, słuszny interes strony, wyrażający się zgodnością wydanego rozstrzygnięcia z przepisami i orzecznictwem Unii Europejskiej oraz sytuacją materialną i rodzinną. Powołane przez stronę regulacje prawa unijnego nie stanowiły bowiem szczególnych przepisów w stosunku do art. 8 u.p.s., określającego metody obliczania kryterium dochodowego. Również pozostałe przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierały odmiennego kryterium dochodowego w stosunku do osób, które jako miejsce zamieszkania wskazywały inny kraj niż Rzeczypospolita Polska. Także i ocena sytuacji materialnej skarżącego zarówno ze spornego okresu, jak i obecnie, nie dawała podstaw do uznania, że posiadał on słuszny interes w uchyleniu przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Zdaniem organu I instancji za zmianą decyzji nie przemawiał również interes społeczny. Koszty pobytu matki skarżącego w domu pomocy społecznej musiałyby bowiem w takiej sytuacji zostać pokryte ze środków publicznych, co stanowić mogło dyskryminację wobec obywateli polskich, ponoszących odpłatność za pobyt członków rodziny na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez M. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] października 2017 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium podkreśliło m. in., że do decyzji ostatecznych, na mocy, których strona nie nabyła prawa, należy zaliczyć decyzje, w których treścią rozstrzygnięcia jest pozbawienie strony posiadanych przez nią uprawnień. Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą jednak decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo.

Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku, organ odwoławczy nie podzielił prezentowanego w nim stanowiska, że decyzja wydana na podstawie art. 61 ust. 3 oraz art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. nie jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawa. Wskazał, że w decyzji tej organ pomocy społecznej obciążył stronę innego rodzaju obowiązkiem, niż wynikający z umowy zawartej w dniu 22 lutego 2010 r. Na podstawie umowy strona była zobowiązana na bieżąco regulować odpłatność za pobyt swojej matki w domu pomocy społecznej, natomiast z przedmiotowej decyzji wynika konieczność wywiązania się, w określonym w niej terminie, z obowiązku zwrotu należności z tytułu opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wniesionej zastępczo przez gminę. Tak więc ze wskazanej decyzji wynika obowiązek zwrotu należności w terminie ustalonym indywidualnie dla każdego zobowiązanego, w zależności od sytuacji, w jakiej się znajduje.

Zdaniem organu odwoławczego, na podstawie decyzji, wydanej w oparciu o art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., osoby, które nie uiszczały opłat za pobyt w domu pomocy społecznej nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w tej decyzji, tj. obowiązku zwrotu w określonym przez organ terminie należności uiszczonych zastępczo przez gminę z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. W ocenie Kolegium wskazana decyzja stanowiła w istocie rozstrzygnięcie, na podstawie którego skarżący nabył prawo. Nie znajdował więc w niniejszej sprawie zastosowania tryb, o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a. W związku z tym nie było tym samym podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w zakresie uchylenia decyzji ostatecznej, aczkolwiek z nieco odmiennych przyczyn aniżeli wskazał to organ I instancji.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił.

W pierwszej kolejności, Sąd I instancji, oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia realizacji wskazań wynikających z wyroku z dnia 7 marca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wr 507/16) stwierdził, że organy w pełni je uwzględniły.

Dalej podniesiono, że przedmiotem sporu pozostawała ocena, czy na podstawie spornej decyzji strona postępowania nabyła jakiekolwiek prawo, czy też nie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, decyzję ustalającą wysokość należności, podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej, wniesionej zastępczo przez gminę, należy uznać za rozstrzygnięcie nakładające na stronę obowiązek, który kształtuje się dopiero w momencie wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, a nie powstaje z mocy ustawy, co wynika z treści art. 104 ust. 3 u.p.s. Stąd też nałożony na stronę obowiązek zwrotu należności w ustalonej wysokości i w przewidzianym terminie skutkuje jednocześnie powstaniem po stronie skarżącego uprawnienia, że uiszczenie tego świadczenia będzie zwalniało go z odpowiedzialności finansowej za pobyt matki w domu pomocy społecznej w wynikającym z decyzji okresie.

Nadto Sąd I instancji wskazał, że aby mogło dojść do skutecznego żądania przez gminę zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za inne zobowiązane osoby na rzecz utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków: po pierwsze, określenia w decyzji administracyjnej lub umowie wysokości opłaty, do wnoszenia której zobowiązana zostaje konkretnie określona osoba tytułem współfinansowania kosztów pobytu mieszkańca domu pomocy społecznej, po drugie, niewywiązywania się przez osobę zobowiązaną z nałożonego obowiązku. Dopóki powyższe warunki nie zostaną spełnione brak jest – jak wywodził Sąd - prawnych podstaw do władczego rozstrzygania na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. Gmina ma bowiem obowiązek uiszczenia opłat zastępczych jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek konkretnego zobowiązanego do uiszczenia opłaty. Aby mówić o opłacie zastępczej musi być zawsze uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna).

W tej sprawie – jak podkreślił Sąd Wojewódzki - skarżący zawarł umowę, o której stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s. (o ustaleniu opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej) i stanowiła ona podstawę do wydania decyzji o obowiązku zwrotu przez skarżącego na rzecz gminy części poniesionej opłaty. Niezasadnie zatem – w ocenie Sądu - skarżący podnosił, że wskazana decyzja nie prowadzi w istocie do nabycia przez niego jakiegokolwiek prawa, albowiem nie może ono powstać bez decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., względnie wynikać z mocy samego prawa (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.). Na tym etapie postępowania nie jest badana bowiem prawidłowość określenia zobowiązania skarżącego do partycypowania w kosztach utrzymania matki w domu pomocy społecznej, a jedynie możliwość uchylenia – w nadzwyczajnym trybie - decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu kosztów tego pobytu poniesionych już zastępczo przez gminę. W ramach tego postępowania należy zaś w pierwszej kolejności ustalić, czy decyzja, której uchylenia strona się domaga prowadzi do nabycia przez nią jakichkolwiek praw, nawet jeśli zarzuca ona, że nastąpiło to w sposób wadliwy. Jest to bowiem istotne nie z punktu widzenia zasadności żądania skarżącego, lecz dopuszczalności jego realizacji w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

Z kolei uchybienie organu I instancji, polegające na wydaniu decyzji przed upływem okresu do wyrażenia swojego stanowiska względem wezwania organu z dnia 12 lipca 2016 r., zdaniem Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący bowiem podtrzymał swoje żądanie w całości i w dalszym ciągu domagał się uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. W takim też zakresie – aczkolwiek z inną argumentacją prawną - orzekał zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku prawnego te zarzuty skargi, które dotyczyły pominięcia przez organ istoty sprawy i odniesienie się wyłącznie do trybu prowadzonego postępowania. Skoro bowiem art. 154 § 1 k.p.a. może znaleźć zastosowanie wyłącznie do tych decyzji ostatecznych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa, to zbędnym byłoby rozważanie argumentacji, prowadzącej do wykazania istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony w sytuacji, gdy taka decyzja nie mogłaby - z przyczyn formalnych (brak zaistnienia wszystkich przesłanek) - zostać zmieniona i uchylona w tym trybie. Dlatego też – jak podkreślił Sąd - zasadnie organ odwoławczy uznał, że nie zachodziła w niniejszej sprawie konieczność rozpatrzenia tych z zarzutów odwołania, które odnosiły się do zasadności wniosku, a nie jego dopuszczalności.

W związku z tym - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - nie zachodziła również potrzeba przedstawienia Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego w zakresie wykładni przepisów traktatowych w kontekście stosowania kryterium dochodowego nieuwzględniającego różnicy w kosztach utrzymania w innym państwie członkowskim, ani zwiększonych kosztów uzyskania przychodu. Konsekwencją powyższego stanowiska Sądu była zatem odmowa zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z tego powodu. Nie można było bowiem traktować trybu z art.154 k.p.a. jako kolejnej instancji, w ramach której oceniana jest prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego zastosowanego przy wydawaniu decyzji ostatecznej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. G. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie:

1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 9 u.p.s. w zw. z art. 18, art. 20, art. 21 i art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z dnia 7 czerwca 2016 r., s. 47), w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał zastosowanie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie nieuwzględniającego różnicy w kosztach utrzymania wynikającej z zamieszkiwania w innym państwie członkowskim ani zwiększonych kosztów uzyskania przychodu, wynikających z zamieszkiwania w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie miejsca zatrudnienia, a zatem dyskryminującego i stanowiącego przeszkodę w korzystaniu z praw przysługujących obywatelowi UE i pracownikowi transgranicznemu w rozumieniu prawa UE, za nieodpowiadające stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w art. 154 k.p.a., a konkretnie w jego części dotyczącej przesłanki w postaci interesu społecznego i słusznego interesu strony,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145a P.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 103 ust. 2 u.p.s. w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał nieprawidłową wykładnię tych przepisów i w konsekwencji wywodzenie obowiązku skarżącego z umowy, która nie jest źródłem obowiązku, w sytuacji braku ustalonego decyzją ze względu na niedoręczenie skarżącemu decyzji z naruszeniem prawa, za nieodpowiadające stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w art. 154 k.p.a., a konkretnie w jego części dotyczącej przesłanki w postaci interesu społecznego i słusznego interesu strony,

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 1 i 2 u.p.s., w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów w postaci zastępczego wniesienia opłaty przez gminę za osobę niezobowiązaną do wniesienia tej opłaty oraz domagania się zwrotu należności z tytułu opłaty od osoby niezobowiązanej do jej wniesienia w jego części dotyczącej przesłanki w postaci interesu społecznego i słusznego interesu strony;

2. przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 154 k.p.a. w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał za prawidłowo dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię przesłanki nienabycia prawa w odniesieniu do decyzji opartej na art. 104 ust. 3 u.p.s. oraz będące skutkiem co do istoty, z uzasadnieniem, że nie została spełniona przewidziana w art. 154 k.p.a. przesłanka braku nabycia prawa na mocy decyzji objętej wnioskiem skarżącego,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 104 ust. 3 u.p.s. w wyniku czego Sąd I instancji błędnie uznał za prawidłową wykładnię polegającą na nierozróżnieniu decyzji opartych na art. 59 ust. 1 i decyzji opartych na art. 104 ust. 3 u.p.s. i całkowite pominięcie w okolicznościach faktycznych i prawnych rozstrzyganej sprawy faktu niedoręczenia decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., co mogło mieć wpływ na ocenę spełniania przewidzianej w art. 154 k.p.a. przesłanki braku nabycia prawa na mocy decyzji objętej wnioskiem skarżącego, a zatem możliwości rozpatrzenia wniosku skarżącego co do istoty.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, M. G. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Dodatkowo skarżący - na podstawie art. 192 w związku z art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a. wnosił o zawieszenie postępowania i przedstawienie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego o następującej treści: czy art. 18, art. 20, art. 21 i art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej sprzeciwiają się regulacji krajowej takiej, jak art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 9 u.p.s., przewidującej stosowanie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie nieuwzględniającego różnicy w kosztach utrzymania wynikającej z zamieszkiwania w innym państwie członkowskim ani zwiększonych kosztów uzyskania przychodu, wynikających z zamieszkiwania w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie miejsca zatrudnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej, jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, są one nieadekwatne do stanu sprawy, a wykładnia przepisu art. 154 k.p.a. dokonana przez Sąd I instancji, jest prawidłowa.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, w uchwale z dnia 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu tej uchwały zaakcentowano, że wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący - z mocy prawa - na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 u.p.s. przedstawiono przy tym katalog podmiotów zobowiązanych. Powyższe nie oznacza jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą: po pierwsze, świadome swego obowiązku, a po drugie, jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określanymi w treści art. 61 ust. 2 u.p.s., musi zostać ustalona w drodze umowy zaakceptowanej przez organ lub w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. przez właściwy organ administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie - na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. - w drodze decyzji opłaty ponoszonej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 2 ustawy za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest alternatywnym rozwiązaniem w stosunku do możliwości ustalenia tej opłaty w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. W stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych istnieje bowiem zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Inaczej ujmując, w każdym przypadku gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 ustawy. Ta możliwa elastyczność w zakresie formy ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy uzasadnia posłużenie się spójnikiem alternatywy zwykłej, celem oddania relacji istniejących między ustaleniem opłaty w drodze decyzji i umowy.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżący w dniu 22 lutego 2010 r. zawarł umowę ustalającą wysokość opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej, a zatem przyjął na siebie obowiązek określonej treści.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie wywiązał się jednak z przyjętych zobowiązań bowiem nie uiszczał wymaganej opłaty za pobyt matki w DPS. W związku z powyższym należna opłata za pobyt w domu pomocy społecznej uiszczona została zastępczo przez gminę. Z tego powodu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., organ ustalił wysokość należności podlegającej zwrotowi w łącznej kwocie [...] złotych z tytułu opłaty za pobyt matki skarżącego w DPS w [...] filia [...] wniesionej zastępczo przez Gminę [...].

Kluczowym zagadnieniem w tej sprawie okazała się więc ocena, czy powyższa decyzja jest tego rodzaju rozstrzygnięciem, które mogłoby zostać zmienione lub uchylone w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Niniejsze postępowania toczyło się bowiem w tym trybie i ocenie mogło podlegać jedynie to, czy spełnione zostały przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że stosownie do art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. może dotyczyć zarówno decyzji prawidłowych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu decyzji nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności lub wzruszenia decyzji w trybie nadzoru strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy (por. J. Borkowski, Uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności decyzji [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck Warszawa 1996, s.693 ). Dodać przy tym trzeba, że postępowanie, toczące się w trybie art. 154 k.p.a., jest postępowaniem nowym, w którym badane są przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. Słuszny interes strony musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a zmiana decyzji ostatecznej nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Oczywistym jest też, iż zastosowanie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do obejścia prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowo oceny zaskarżonej decyzji jako wydanej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Decyzję ustalającą wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej, wniesionej zastępczo przez gminę należy istotnie uznać za rozstrzygnięcie nakładające na stronę obowiązek (strona nabyła prawo), a wywody w tej kwestii przedstawione przez Sąd I Instancji są zasadne. Tym samym, nie została spełniona w tym przypadku podstawowa przesłanka zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jak wyżej wskazano, decyzja ostateczna może być w każdym czasie zmieniona lub uchylona przez organ pod warunkiem, że strona na jej mocy nie nabyła prawa.

Sąd Kasacyjny podziela zatem także pogląd, że w takiej sytuacji, jaka zaistniała w tej sprawie, bezcelowe było analizowanie, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Skoro bowiem decyzja ustalająca wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest rozstrzygnięciem, na mocy którego strona nabyła prawo, to już tylko z tego powodu brak było możliwości uwzględnienia wniosku strony i wydania decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty: po pierwsze, wadliwie skupiają się na aspektach sprowadzających się do istoty sprawy, to jest m. in. na: kryterium dochodowym w rodzinie skarżącego (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 9 u.p.s. w zw. z art. 18, art. 20, art. 21 i art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), a po drugie, niezasadnie - jak wyżej wykazano - podważają istnienie obowiązku skarżącego do ponoszenia opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145a P.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 103 ust. 2 u.p.s. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145a P.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 1 i 2 u.p.s., a nadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 104 ust. 3 u.p.s.).

Dodatkowo także wyjaśnić trzeba skarżącemu, że warunkiem zastosowania dyspozycji normy prawnej, wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Skoro zaś prawidłowo Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów materialnych czy procesowych przez organ administracji publicznej, to nie mógł stosować ww. przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż zaskarżony wyrok jest zgodny z dyspozycją zastosowanej przez WSA we Wrocławiu normy prawnej, wynikającej z art. art. 151 p.p.s.a.

Za pozbawione racji należy również uznać zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 145a P.p.s.a. Po pierwsze, przepis ten nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z określonych jednostek redakcyjnych, zaś wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Po drugie, skoro Sąd I instancji przepisu tego nie stosował, to tym samym nie mógł go naruszyć.

Mając na względzie powyższe wywody wskazać także trzeba, że stan prawny tej sprawy nie budzi wątpliwości. Przedmiotem oceny Sądu I instancji była kwestia oceny legalności decyzji, wydanej w trybie i na zasadach art. 154 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a stanowisko to Sąd odwoławczy w pełni podziela. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o następującej treści: "czy art. 18, art. 20, art. 21 i art. 45 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej sprzeciwiają się regulacji krajowej takiej, jak art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 9 u.p.s., przewidującej stosowanie kryterium dochodowego na osobę w rodzinie nieuwzględniającego różnicy w kosztach utrzymania wynikającej z zamieszkiwania w innym państwie członkowskim ani zwiększonych kosztów uzyskania przychodu, wynikających z zamieszkiwania w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie miejsca zatrudnienia". Jak zauważył Sąd I instancji trybu z art. 154 k.p.a. nie można traktować jako kolejnej instancji, w ramach której oceniana jest prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego zastosowanego przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W takiej zaś sytuacji zawieszanie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym było pozbawione uzasadnienia prawnego.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.