Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2401/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez J. P. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 12 marca 2012 r., uzupełnionym na wezwanie organu pismem z 17 maja 2012 r., J. P. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2012 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 7, art. 76 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wskazanego wniosku, decyzją z [...] czerwca 2012 r. znak [...], na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] lutego 2012 r., znak: [...], którą to (jak wskazał) utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] grudnia 2011 r., znak: [...], odmawiającą nakazania J. i W. P. rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 13,10 m x 3,80 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w T. Z. przy ulicy D.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, dlatego też może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny powodującej jej nieważność, określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. I dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad z ww. art. 156 § 1.

Organ stwierdził, że istotą niniejszej sprawy jest fakt odmowy wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 13,10 m x 3,80 m zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...], położonej w miejscowości T. Z. przy ulicy D.. Wyjaśnił przy tym, że decyzją z [...] stycznia 2010 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odmówił wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 13,10 m x 3,80 m zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...], położonej w miejscowości T. Z. przy ulicy D. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] marca 2010 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB w B. z [...] stycznia 2010 r., znak: [...]. Następnie, na wniosek J. P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2010 r., znak: [...] -utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] stwierdził nieważność ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego. W tych warunkach zapadła decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] lutego 2012 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] grudnia 2011 r., znak: [...], którą organ powiatowy działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił nakazania J. i W. P.rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 13,10 m x 3,80 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w T. Z. przy ulicy D.

Organ zauważył, że przedmiotowa sprawa przed organami nadzoru budowlanego toczyła się na skutek pism J. P., który żądał wydania nakazu rozbiórki tego obiektu, wskazując m. in., że jest on samowolą budowlaną. Biorąc pod uwagę tak sformułowane żądanie, organ powiatowy dokonał prób wyjaśnienia, czy obiekt stanowi samowolę budowlaną i kiedy został wybudowany, występując w tym celu m. in. do Urzędu Gminy w T. i przeprowadzając rozprawę administracyjną. Organ wskazał, że z uwagi na brak dokumentacji spornej budowy pomimo prób jej uzyskania od organów i stron postępowania, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, iż przedmiotowa inwestycja stanowi samowolę budowlaną. Nie sposób też jednoznacznie wskazać, iż sporną inwestycję wybudowano niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, gdyż brak jest dokumentacji dotyczącej tej budowy. Główny Inspektor uznał w efekcie, że w sprawie zaszła konieczność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu, gdyż nie sposób było dokonać bezspornych ustaleń w ww. materii.

Organ podał przy tym, że z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie jest zaś dopuszczalne uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Zakaz ten znajduje oparcie w konstytucyjnej zasadzie zaufania do prawa, wywodzącej się z idei państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji (wyrok NSA z 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 463/99).

Reasumując Główny Inspektor podał, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć w sposób nie budzący wątpliwości, iż organ (w postępowaniu zwykłym) w ogóle naruszył prawo, a tym bardziej w stopniu rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Główny Inspektor zauważył, iż kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Pismem z 11 lipca 2012 r. J. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności wskazanego powyżej aktu z [...] lutego 2012 r. Podniósł, iż jego wniosek o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji -odmawiającej nakazania rozbiórki budynku- jest w pełni zasadny. Wskazał przy tym m. in. na to, że sporny budynek wykonano w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r., a wobec tego należało w stosunku do tego obiektu zastosować przepisy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane, tj. ustawę z 1974 r. i zawarty w niej przepis art. 37. Wskazał również, że brak decyzji nakazującej rozbiórkę budynku powoduje, iż zostanie on -na skutek wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku położonego na jego działce- pozbawiony możliwości adaptacji tej części działki, na której położony był jego budynek. Sporny obiekt znajduje się bowiem w odległości od granicy jego działki wynoszącej od 28 cm do 51 cm.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2012r. znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z [...] czerwca 2012 r., zgodnie z którym będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja [...] WINB z [...] lutego 2012 r., znak: [...], nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w każdym przypadku musi być w sposób niewątpliwy wykazane. Istnienie wady prawnej nie może być oparte na spekulacji czy domniemywaniu. Tymczasem rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Wskazana sytuacja nie miała zaś miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Organ dodał, że ocena legalności decyzji ostatecznej dokonywana jest na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Organ nadzorczy nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Decyzja ostateczna oceniana jest wyłącznie na podstawie materiału dowodowego, który stanowił podstawę wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Ponieważ nie została odnaleziona dokumentacja dotycząca spornego obiektu, w tym zezwolenie na jego realizację, organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że brak dokumentacji obiektu nie może przesądzać o samowoli budowlanej. Organy uznały zatem, że przedmiotowy budynek został wzniesiony na podstawie stosownego pozwolenia na budowę, a jego kilkudziesięcioletnie użytkowanie pozwala domniemywać, że został on również dopuszczony do użytkowania. W konsekwencji, w związku z tak poczynionymi ustaleniami, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) odmówiono nakazania rozbiórki budynku gospodarczego.

Rozpatrując niniejszą sprawę w postępowaniu nadzwyczajnym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z uwagi na brak dokumentacji spornego obiektu nie można wykluczyć, że został on wybudowany legalnie, na podstawie pozwolenia na budowę. A zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja odmawiająca nakazania rozbiórki obiektu dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności wymaga bezspornych ustaleń w tej materii. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało natomiast istnienia wady, która uzasadniałaby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Na podstawie istniejącego materiału dowodowego nie można bowiem bez żadnych wątpliwości stwierdzić, że odmawiając nakazania rozbiórki budynku gospodarczego organy rażąco naruszyły prawo.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r., skarżący – J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zarzucił, iż decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący zarzucił również naruszenie w sprawie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organach administracji publicznej i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia przedmiotowej sprawy oraz zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 76 k.p.a. poprzez podważenie wiarygodności dokumentu urzędowego, jakim jest plan sytuacyjny stanowiący załącznik do decyzji Naczelnika Gminy T. z [...] grudnia 1985 r., w sytuacji gdy nie podjęto żadnych czynności dowodowych, które kwestionowałyby prawdziwość tego dokumentu.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż kwestionowane przez niego rozstrzygnięcie, odmawiające nakazania rozbiórki budynku, winno być wyeliminowane z obrotu prawnego, jako wydane z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził, że budynek wzniesiono w warunkach samowoli budowlanej, z naruszeniem warunków technicznych wówczas obowiązujących. Wskazał również, że do samowoli budowlanej w związku z tym budynkiem doszło pod rządami poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego, i należało w tej sytuacji na podstawie art. 130 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zastosować art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Stwierdził też, że kwestionowana decyzja opiera się na przypuszczeniach i nie uwzględnia dowodów wskazujących na samowolę budowlaną.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie ujawniły wad tego rodzaju, które uzasadniałyby co najmniej jej uchylenie.

Na wstępie, przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. znak: [...]. Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2012 r., znak: [...], którą to utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] grudnia 2011 r., znak: [...].

Ostatnio wymienioną decyzją organ powiatowy, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. orzekł o odmowie nakazania J. i W. P. rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 13,10 m x 3,80 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w T. Z. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ powiatowy podał, że o wszczęcie postępowania wystąpił J. P., domagając się rozbiórki ww. budynku gospodarczego (usytuowanego na działce sąsiadującej bezpośrednio z jego nieruchomością, w odległości -jak ustalono- od 28 cm do 51 cm od granicy działki wnioskodawcy). Sporny budynek (zgodnie z oświadczeniem W. P. – obecnego właściciela) powstał w 1968 r. (i został wykonany przez K. i A. P.). Organ wskazał, że potwierdza to archiwalna mapa ewidencji gruntów z 1972 r., na której naniesiony jest budynek, co do którego istnieje prawdopodobieństwo, że może to być budynek przedmiotowy w sprawie. Podał, iż przepisy prawa obowiązujące do 1995 r. nie nakładały na inwestora obowiązku przechowywania dokumentów związanych ze wzniesieniem obiektu budowlanego. Na organach administracji obowiązek ten spoczywał jedynie przez 5 lat. W konsekwencji organ powiatowy przyjął, że brak dokumentacji budowlanej spornego obiektu (bo takiej, jak ustalił, ani obecny właściciel, ani organ nie posiada) jeszcze nie świadczy o jego zrealizowaniu w warunkach samowoli budowlanego, a skoro tak, to żądanie wnioskodawcy postępowania (dotyczące nakazu rozbiórki), należy załatwić odmownie.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego, który zwrócił się o unieważnienie ww. aktu z [...] lutego 2012 r. (utrzymującego w mocy przywołaną decyzję organu powiatowego) jako dotkniętego rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że kwestionowana decyzja nie została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, w wyniku czego doszło do rażącego naruszenia art. 7, art. 76 i 77 k.p.a., a w konsekwencji również do wadliwego wydania orzeczenia odmawiającego nakazania rozbiórki obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Główny Inspektor, weryfikując kwestionowaną przez skarżącego decyzję podał, że postępowanie zakończone tym orzeczeniem prowadzone było na wniosek W. P., który żądał rozbiórki ww. obiektu. Na podstawie podjętych czynności dowodowych ustalono, iż sporny budynek zrealizowano w 1968 r., a wyremontowano w 1989 r. Czynności te nie wykazały jednak, aby budynek zrealizowano samowolnie, a to przede wszystkim z tego względu, iż nie znaleziono żadnych dokumentów dotyczących tego obiektu, przy czym – nie można było wykluczyć, iż takie dokumenty istniały i budynek realizowany był na ich podstawie i z zachowaniem warunków z nich wynikających. Organ przyjął tym samym, że fakty nieudowodnione nie mogą wywoływać negatywnych skutków prawnych. Przyjął w efekcie, że z akt sprawy nie wynika, aby budynek zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej. Uznał w końcu, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zaznaczył jednocześnie, że ocena legalności decyzji ostatecznej dokonywana jest na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, a organ nadzorczy nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. W konsekwencji organ ten przyjął, iż decyzja, która zapadła w sprawie w I instancji w dniu [...] czerwca 2012 r. -o odmowie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji organu wojewódzkiego- jest prawidłowa i należało utrzymać ją w mocy.

Sąd z tak dokonaną oceną sprawy w pełni się zgadza i nie znajduje żadnych podstaw do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia.

-Przede wszystkim, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w prawidłowy sposób postępowanie wyjaśniające w sprawie. Miał na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Jest to o tyle istotne, że w tego rodzaju postępowaniu inne są obowiązki organu, który to ukierunkowany jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje badany akt administracyjny. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga więc zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na już zgromadzonych dowodach, tj. tych występujących w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji weryfikowanej. Stąd też prawidłowo Główny Inspektor orzekając w niniejszej sprawie wskazał, że oceny legalności decyzji mógł dokonać jedynie na podstawie akt postępowania zwykłego. Charakter postępowania uniemożliwiał mu bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Prawidłowo podał także, że nie mógł prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykły, a obowiązany był skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie przez organ wojewódzki (który to wydał weryfikowaną decyzję).

Z tego też powodu nie mogły odnieść zamierzonego skutku te zarzuty skargi, które wskazywały na błędne przeprowadzenie postępowania w sprawie poprzez zaniechanie czynności dowodowych. Główny Inspektor nie mógł bowiem podejmować czynności wyjaśniających celem ustalenia, czy rzeczywiście obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Miał jedynie (z uwagi na zakres postępowania w jakim orzekał) ustalić, czy w okolicznościach sprawy nie popełniono kwalifikowanych wad orzekając o odmowie rozbiórki obiektu. Dla tej oceny ważny był zaś ten materiał dowodowy, którym dysponował [...] WINB wydając decyzję w dniu [...] lutego 2012 r. Ten też materiał dowodowy posłużył Głównemu Inspektorowi przy weryfikacji kwestionowanej decyzji, o czym świadczy treść uzasadnienia orzeczenia tego organu. W ocenie Sądu, takie działanie Głównego Inspektora świadczy o tym, iż organ ten przeprowadził właściwe dla trybu w jakim orzekał postępowanie wyjaśniające.

-Zdaniem Sądu, organ ten dokonał także właściwej oceny sprawy, kierując się wszystkimi przesłankami uregulowanymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Rozpatrując niniejszą sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przede wszystkim stwierdził, że z uwagi na brak dokumentacji budowlanej spornego obiektu (której istnienie w toku postępowania nie zostało w żaden sposób wykluczone) nie można uznać, że został on wybudowany nielegalnie, bez pozwolenia na budowę. Wskazał przy tym, że postępowanie w tej materii było prowadzone, ale nie odnaleziono dokumentacji obiektu, a brak takiej nie może przesądzać o samowoli budowlanej. Dostrzec w tym miejscu trzeba, iż w aktach postępowania zwykłego znajdują się pisma – zapytania organu powiatowego skierowane do Wójta Gminy T. oraz do Urzędu Miasta i Gminy Z. (z [...] października 2011 r.) w tej sprawie, tj. zawierające prośbę o udzielenie informacji, czy w okresie od 1956 r. do 1983 r. doszło do wydania pozwolenie na budowę spornego budynku gospodarczego. W aktach znajduje się również protokół rozprawy administracyjnej i protokoły oględzin, na podstawie których to dokonywano ustaleń faktycznych przed wydaniem weryfikowanej decyzji. Tym samym Główny Inspektor nie mógł stwierdzić, iż weryfikowana decyzja nie została poprzedzona postępowaniem dowodowym (w koniecznym zakresie), co ewentualnie mogłoby oznaczać jej wydanie z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Takie postępowanie dowodowe miało miejsce (o czym świadczą akta sprawy), a ewentualne braki tego postępowania (polegające chociażby na zaniechaniu wystąpienia do archiwów państwowych celem ustalenia, czy pozwolenie na budowę dla spornego budynku zostało wydane) nie mogą być ani naprawiane w postępowaniu nieważnościowym (poprzez ich uzupełnienie przez organ nadzorczy), ani też nie mogą stanowić podstawy do unieważnienia weryfikowanej decyzji. Można je bowiem w tym przypadku zakwalifikować jedynie jako uchybienia o charakterze zwykłym, a więc o charakterze nie mającym znaczenia dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. regulującego przesłankę rażącego naruszenia prawa.

Dostrzec w tym miejscu należy, iż rażące naruszenie prawa (o którym mowa w ostatnio wymienionym przepisie) w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wskazać też trzeba na to, że -jak wskazał w wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny- rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

Główny Inspektor miał na względzie -orzekając w sprawie- wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności. Miał również na względzie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji tego organu, że tylko kwalifikowana postać naruszenia prawa może prowadzić do zastosowania ww. art. 156 § 1 k.p.a. Organ ten wskazał zasadnie bowiem na to, iż nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane.

-Weryfikując kwestionowany akt organ ten słusznie też zwrócił uwagę na to, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją uruchomione zostało na wniosek skarżącego zawierający wyraźnie sformułowane żądanie nakazania rozbiórki spornego budynku. Stąd też organ nadzoru budowlanego, nie znajdując podstaw do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, mógł orzec w sposób negatywny do żądania, powołując w podstawie prawnej przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. odnoszący się do obiektów zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Takie zachowanie także nie może być ocenione jako wadliwe i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego aktu. Wprawdzie, w kontekście skargi, należy zaznaczyć, że skoro w postępowaniu zwykłym ustalono, iż budynek zrealizowano pod rządami poprzedniej ustawy, to na mocy art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., prawidłowym byłoby w miejsce ww. art. 48, przywołanie w sentencji orzeczenia art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Niemniej tego rodzaju uchybienie, z uwagi na rodzaj rozstrzygnięcia, nie mógł także zostać zakwalifikowany jako uzasadniający zastosowanie ww. art. 156 § 1 k.p.a. Samo błędne przywołanie podstawy prawnej, w sytuacji gdy ta podstawa prawna istnieje, jeszcze nie stanowi bowiem o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych wszystkich przyczyn, podzielając w całości ocenę dokonaną w sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.