Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2252/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec B.K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że B.K. wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu: [...] marca 2017 r.), wystąpiła o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku opisała przebieg swojej służby, wskazując, że służbę w organach bezpieczeństwa pełniła od [...] kwietnia 1985 r. do [...] grudnia 1989 r. w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] na stanowisku [...] w Grupie [...]. Podkreśliła, że jej praca polegała wyłącznie na czynnościach administracyjnych: przyjmowaniu wniosków od osób ubiegających się o wydanie [...], następnie przesyłaniu wniosków do WUSW w [...] celem wyrobienia [...] oraz wydawaniu gotowych [...]. Zaznaczyła, że w trakcie służby w SB ze względu na zajmowane stanowisko w Grupie [...] nie wykonywała żadnych czynności, które można byłoby zakwalifikować do kategorii czynności represyjnych, operacyjnych, zbrodniczych związanych z funkcjonowaniem w okresie PRL aparatu opresji.

Zwróciła też uwagę, służbę w SB pełniła krótkotrwale, natomiast służbę w Policji pełniła 24 lata tj. od [...] stycznia 1990 r. do [...] kwietnia 2014 r. na różnych stanowiskach służbowych w Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym, Wydziale Kryminalnym, Zespole Kadr i Szkolenia, Wydziale Ruchu Drogowego, aż do ostatnio zajmowanego stanowiska: Zastępcy Naczelnika Wydziału Prewencji w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Wnioskodawczyni wyjaśniła też, że brała udział w nocnych zasadzkach w celu zapobiegania kradzieży z włamaniem do szkół, kościołów, budynków administracji rządowej, sklepów i hurtowni, nadto nocne służby z narażeniem życia i zdrowia pełniła podczas napadów z bronią na poruszających się autobusami obywateli [...]. Stwierdziła też, że na co dzień z najwyższą starannością dbała i zapobiegała o bezpieczeństwo obywateli, podejmowała interwencje z narażeniem życia, brała też udział w wielu akcjach i operacjach na terenie działania KPP w [...].

Wnioskodawczyni podkreśliła też, że służbę w Policji pełniła rzetelnie, wielokrotnie z poświęceniem swojego życia i zdrowia. W trakcie tej służby otrzymywała same dobre opinie służbowe, była wielokrotnie awansowana i nagradzana. W 2011 r. otrzymała Brązową Odznakę "Zasłużony Policjant", w 2012 r. Złoty Medal "Za długoletnią służbę", nigdy nie była karana dyscyplinarnie.

Stwierdzając, że związku z tym, że nigdy nie dokonała jakiegokolwiek przestępstwa ani wykroczenia polegającego na "terroryzowaniu", "gnębieniu", "działaniu na rzecz obcego państwa", nie realizowała zadań polegających na zwalczaniu opozycji, stowarzyszeń, kościołów, łamaniu prawa do wolności słowa, wolności, własności i bezpieczeństwa obywateli, jak również w związku z krótkotrwałą służbą w organach SB, a następnie rzetelnym wykonywaniu swoich obowiązków w ramach służby w Policji z narażeniem życia i zdrowia, uznała swój wniosek za uzasadniony.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika, że B.K. została zwolniona ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] marca 2017 r. tj. Informacji o przebiegu służby nr [...], wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie od dnia [...] kwietnia 1985 r. do dnia [...] grudnia 1989 r., tj. 4 lata, 8 miesięcy i 15 dni. Natomiast całkowity okres służby skarżącej wynosi 29 lat, tj. od dnia [...] kwietnia 1985 r. do dnia [...] kwietnia 2014 r.

Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazanych pismami: z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] oraz z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby B.K. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Organ podał też, że Komendant Główny Policji w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. ([...]) przekazał informacje dotyczące przebiegu służby wnioskodawczyni. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że wnioskodawczyni po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. Wielokrotnie miała zwiększone uposażenie, dodatek służbowy oraz funkcyjny do uposażenia. Odnotowano również otrzymane pozytywne opinie służbowe i poinformowano o przyznaniu wyróżnień w postaci nagród motywacyjnych i uznaniowych. Ponadto B.K. została wyróżniona Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Medalem Złotym "Za Długoletnią Służbę". W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec ww. karach dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonym w sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawczyni w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jej życia i zdrowia.

Dalej organ zaznaczył, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Analizując pierwszą z ww. przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa

Organ wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy ww. słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ podkreślił nadto, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie. Natomiast przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków organ zaznaczył, że stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniona indywidualnie.

W oparciu o wykładnię językową, organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. W ocenie organu rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ stwierdził zatem, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" oceniać należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Organ wskazał jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organ jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego obie przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

W ocenie organu, prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że całkowity okres pełnionej przez B.K. służby wynosi 29 lat, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa, to okres 4 lat, 8 miesięcy i 15 dni, a wiec ponad 16% całego okresu służby. W ocenie organu okres służby na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. W ocenie organu, prawie pięcioletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością wnioskodawczyni przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zdaniem organu, w sprawie nie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19.

Organ stwierdził nadto, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez B.K. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., zauważył jednak, że świadczenie emerytalne wypłacane wnioskodawczyni nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734 z późn. zm.). Reasumując organ uznał, że została spełniona w przedmiotowej sprawie przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W ocenie organu, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczyni ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i at. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Wnikliwa analiza materiału dowodowego (stanowiącego kopię akt osobowych o sygn. [...]), zdaniem organu, pozwala na domniemanie, że wnioskodawczyni utożsamiała się z ustrojem totalitarnym, co także nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy sprawa wnioskodawczyni stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, umożliwiający zastosowanie wobec niej ww. przepisu.

Organ podkreślił w związku z tym, że rozpoczęcie przez B.K. służby w Służbie Bezpieczeństwa było świadome i nie stanowiło efektu odgórnego przeniesienia służbowego. Wnioskodawczyni w podaniu z dnia [...] grudnia 1984 r. skierowanym do Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] zwróciła się o przyjęcie: "(...) do pracy w organach Milicji Obywatelskiej na stanowisko [...] w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...]". Organ podkreślił, że wnioskodawczyni w podaniu o przyjęcie do pracy wprost wskazała zarówno urząd (RUSW w [...]), jak i stanowisko ([...]), a zatem starała się o konkretną pracę i posiadała wiedzę, gdzie to stanowisko jest umiejscowione w strukturze organizacyjnej urzędu, tj. w SB. Powyższe potwierdzają wnioski z rozmowy z zastępcą Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych ds. Polityczno-Wychowawczych w [...], który wskazał, że przeprowadził rozmowę: "(...) z kandydatką do Służby Bezpieczeństwa (...)" i wskazał, że: "(...) Kandydatka przyjęła ze zrozumieniem do wiadomości stawiane warunki" oraz że "Została poinformowana o skutkach służbowych - do zwolnienia ze służby w MO włącznie – jakie mogą ją spotkać w przypadku innej niż deklarowała w rozmowie postawy politycznej i moralno-etycznej". (Notatka służbowa z dnia [...] marca 1985 r. - karta nr [...], akta [...]). W ocenie Ministra, nie ulega wątpliwości, że B.K. starała się o pracę w Służbie Bezpieczeństwa, co tym samym wskazuje, że utożsamiała się z ustrojem totalitarnym panującym w Polsce.

Jednocześnie w dokumentacji Instytutu Pamięci Narodowej znajduje się informacja, że B.K. od 1977 r. była członkiem Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej (ZSMP), a następnie w 1982 r. wstąpiła do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR) (zob. Ankieta osobowa z dnia [...] grudnia 1984 r.). Minister wyjaśnił więc, że w całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR. Natomiast PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką, partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego.

Zdaniem organu, w świetle powyższego nie sposób zakwestionować fakt, by członkostwo w PZPR nie było zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo charakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Skoro wnioskodawczyni przystąpiła do PZPR, to niewątpliwie nawiązała ona ówcześnie nie tylko stosunek prawny w ramach służby państwowej, lecz identyfikowała się z realizowanymi przez ten ustrój zadaniami i funkcjami, zaś jej aktywność zawodowa nie ograniczała się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w aparacie organizacyjnym państwa totalitarnego.

Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że B.K., pełniąc służbę na etacie Służby Bezpieczeństwa, czerpała określone, wymierne korzyści, m. in. ukończyła eksternistycznie kurs podoficerski na podoficera MO (zob. Wniosek o nadanie stopnia Milicji Obywatelskiej z dnia [...] września 1986 r.), awansowała w stopniu służbowym na kaprala i starszego kaprala oraz została mianowana funkcjonariuszem w służbie stałej (zob. Opinia służbowa z dnia [...] kwietnia 1988 r.), otrzymywała dodatek kwalifikacyjny (zob. Wniosek personalny o przyjęcie do MO z dnia [...] kwietnia 1985 r.). Powyższe świadczy zdaniem organu, że nie była szeregowym pracownikiem, lecz wiązano z nią konkretne plany i inwestowano w nią środki finansowe. organ stwierdził też, że z pewnością nie można tutaj mówić o braku świadomości strony co do charakteru struktur, do których przynależała i apanaży uzyskiwanych przez byłą funkcjonariusz z tego tytułu. Przedmiotowa postawa związana z pełną świadomością aktywnego uczestnictwa w strukturach Służby Bezpieczeństwa, a także pozostawania w ich ramach przez 4 lata, 8 miesięcy i 15 dni, w ocenie organu, nie kwalifikuje sprawy jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Mając zatem na względzie analizę materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto całokształt służby wnioskodawczyni , a w szczególności jej charakter przed dniem 31 lipca 1990 r., a także opisana postawa w okresie służby w strukturach Służby Bezpieczeństwa, w ocenie organu przesądzają, że przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącej art. 15c, art. 22z i art. 24a tejże ustawy.

W skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.K. zarzuciła naruszenie:

a) art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie w sytuacji, w której stwierdzono, że rzetelnie pełniła służbę po 12 września 1989 r., a czas trwania służby przed 31 lipca 1990 r. w Grupie [...] był krótkotrwały, wynosił 4 lata 8 miesięcy i 15 dni;

b) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz dowolne ustalenie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, bez rozważania istotnych dla sprawy, indywidualnych okoliczności: rzetelności służby, nagród, awansów, specyfiki pracy w Grupie [...];

c) art. 80 K.p.a. - poprzez zastąpienie zasady swobodnej oceny dowodów - dowolnością, pochopnością i ich nienależytym rozważeniem, a w konsekwencji uznaniem, że pomimo rzetelnego pełnienia służby po 12 września 1989 r. należy odmówić wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. c. 24a ustawy zaopatrzeniowej;

d) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także niedostateczne odniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do indywidualnego stanu faktycznego sytuacji skarżącej, co stanowi warunek konieczny do wydania przedmiotowej decyzji - a mianowicie zupełne pominięcie tego, że skarżąca spełnia przesłanki z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej oraz nie wykonywała (nie miała też takiej możliwości) czynności operacyjnych, represyjnych, nigdy nie działała ha szkodę obywateli.

Wobec tak postawionych zarzutów skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że złożyła podanie o przyjęcie do pracy w organach Milicji Obywatelskiej na stanowisko [...] w Rejonowym Urzędzie Spraw, które obejmowało wyłącznie zwykłe czynności administracyjne polegające m.in. na przepisywaniu pism, porządkowaniu dokumentów, obsłudze interesantów. Wyjaśniła też, że dniu [...] kwietnia 1985 r. została mianowana funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej na stanowisku referenta w Grupie [...] w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] ze względu na braki kadrowe, a jej praca polegała wyłącznie na czynnościach administracyjno-biurowych: obsłudze interesantów, przyjmowaniu wniosków o wydanie [...], przekazywaniu akt [...] do Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych oraz wydawaniu dokumentów [...]. Skarżąca podkreśliła, że w trakcie służby ze względu na zajmowane stanowisko w Grupie [...] nie wykonywała żadnych czynności, które można byłoby zakwalifikować do kategorii czynności represyjnych, operacyjnych, zbrodniczych związanych z funkcjonowaniem w okresie PRL aparatu opresji. Zaznaczyła też, że nie dokonała żadnego przestępstwa ani wykroczenia polegającego na prześladowaniu, gnębieniu obywateli, nie realizowała zadań polegających na zwalczaniu opozycji, stowarzyszeń, kościołów, łamaniu prawa do wolności słowa, własności i bezpieczeństwa obywateli, a organ również na takie działania nie wskazuje w zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zarzuciła, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę, iż w czasie służby w Grupie [...] nie wykonywała (nie miała też takiej możliwości) czynności operacyjnych, represyjnych, nigdy nie działała na szkodę obywateli, nigdy też nie była pracownikiem operacyjnym. Nadto, jako szeregowy pracownik administracyjny nie podlegała weryfikacji Wojewódzkiej Komisji Kwalifikacyjnej. Skarżąca podkreśliła również, że w spornym okresie (czyli od rozpoczęcia pracy w Grupie [...] do 1990 r.) nie mogła pozwolić sobie na rezygnację z pracy, ponieważ miała na utrzymaniu córkę.

Skarżąca zarzuciła nadto organowi przekroczenie granic uznania administracyjnego, wydanie rozstrzygnięcia o charakterze dowolnym i brak uzasadnienia decyzji przesłankami zindywidualizowanymi.

Odnosząc się do spełnienia przesłanki krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. skarżąca wskazała, że organ zbyt ogólnie wyjaśnił co rozumie pod pojęciem "krótkotrwałego okresu służby", tym bardziej, że brak jest wskazań ustawowych w tym zakresie. Podkreśliła nadto, że przywołany w decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 424/19 dotyczy innego stanu faktycznego (skarżący miał krótszy czas łącznej służby), co więcej, przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zapadło wiele wyroków korzystnych dla pracowników Wydziałów [...] w sytuacji analogicznej do skarżącej.

Odnośnie przesłanki rzetelnego wykonywania obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia skarżąca zarzuciła, że organ nie wyjaśnił dlaczego, mimo dowodów świadczących o rzetelności służby, nie może zostać objęta dobrodziejstwem art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca podniosła też, że organ zarzucił, iż nie wykonywała obowiązków z narażeniem zdrowia i życia - pomijając przy tym, że zajmowane przez nią stanowiska nie dawały takiej możliwości - natomiast wszelkie obowiązki wykonywała rzetelnie, a we wszystkich opiniach służbowych była oceniana jako funkcjonariusz zdyscyplinowany i odpowiedzialny.

Cytując fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. II SA/Wa 2208/18 skarżąca wskazała, że nieuprawnionym jest wywodzenie przez organ by o rzetelności wykonywanych zadań i obowiązków można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy funkcjonariusz pełnił służbę w Policji z narażeniem zdrowia lub życia - bowiem twórca przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie sformułował takiej przesłanki dla uznania możliwości wyłączenia stosowania przepisów obniżających pobierane świadczenie. Użyte w pkt 2 sformułowanie "w szczególności" nie statuuje bowiem kolejnej, odrębnej przesłanki. Tego rodzaju zabieg stylistyczny jest jedynie podkreśleniem, że jednym z wyjątkowych rodzajów rzetelnego wykonywania zadań jest ich wykonywanie z narażeniem życia lub zdrowia.

Skarżąca zaakcentowała nadto, że rodzaj wykonywanych przez nią czynności w Grupie Paszportów w żaden sposób nie można ocenić jako działania na szkodą niepodległego państwa i jego obywateli. Natomiast obligatoryjna, ale bierna przynależność do Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej, czy PZPR nie może przekreślić 25 lat rzetelnej służby w Policji, ponadto jest oderwana od przesłanek ustawowych.

B.K. zarzuciła też, że organ oceniając, czy w danej sprawie wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie decyzji, dokonał analizy stanu faktycznego niedokładnie i bez wszechstronnego rozważenia okoliczności, pozostawiając przekonanie, że miała miejsce dowolna interpretacja dowodów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że organ administracji państwowej nie może zaniechać podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, ponieważ jest to uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkujące wadliwością decyzji. Dodała, że prawidłowe uzasadnienie, zwłaszcza na gruncie decyzji uznaniowej, powinno stwarzać nie tylko stronie postępowania, ale i sądowi administracyjnemu, możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. W przypadku decyzji uznaniowej na organie rozpoznającym sprawę ciąży obowiązek dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim staranne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, tak aby możliwe było dokonanie oceny, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzja dla strony jest niekorzystna.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r., którą organ odmówił wyłączenia stosowania wobec B.K. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego).

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności, czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, że w przypadku skarżącej służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, która trwała od dnia [...] kwietnia 1985 r. do dnia [...] grudnia 1989 r., tj. przez 4 lata, 8 miesięcy i 15 dni, nie może być rozumiana jako krótkotrwała.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślał, iż "intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy (...)". Jednakże wbrew prezentowanemu stanowisku organ nie wyjaśnił na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów uznał, że ww. okres 4 lat, 8 3 miesięcy i 15 dni służby w Służbie Bezpieczeństwa (obejmujący tym czasookresem wyłącznie służbę na stanowisku referenta Grupy [...] w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...]), nie może być uznany za krótkotrwały. Podkreślenia przy tym wymaga, że całkowity okres służby skarżącej wynosi 29 lat i tym samym znacznie przeważa nad ww. okresem służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Zatem w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości okresu służby na rzecz totalitarnego państwa do okresu całej służby - okres służby skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. jest stosunkowo krótki, co powinno być przez organ należycie rozważone.

Nadto nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby skarżącej pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił również uwagę Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20.

W analogiczny sposób wypowiedział się NSA w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r.: sygn. akt: I OSK 636/20, I OSK 532/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19; I OSK 1464/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 (publ. CBOSA). Należy więc przyjąć, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma w orzecznictwie sądów administracyjnych charakter ugruntowany.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż wnikliwa analiza materiału dowodowego znajdującego się w aktach osobowych o sygn. [...] pozwala na domniemanie, że skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym.

Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę okoliczności, które organ przywołał w uzasadnieniu decyzji na potwierdzenie tego domniemania, taką ocenę należy uznać za dowolną, wykraczającą poza granice uznania administracyjnego.

Mając bowiem na względzie przywołane wyżej orzecznictwo NSA, organ winien zbadać, czy działania, jakie wykonywała w ramach swoich obowiązków skarżąca w okresie zaliczonym jej do służby na czas państwa totalitarnego, tj. w okresie od [...] kwietnia 1985 r. do [...] grudnia 1989 r. były służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Odnośnie pojęcia "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" organ stwierdził, iż należy je rozumieć jako ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Powołał przy tym stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z [...] grudnia 2017 r. ([...]), iż skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Organ zaznaczył przy tym, że z informacji dotyczącej przebiegu służby przekazanej przez Komendanta Głównego Policji wynika, że B.K. wielokrotnie zwiększano uposażenie, dodatek służbowy oraz funkcyjny do uposażenia, była pozytywnie opiniowana, otrzymywała wyróżnienia w postaci nagród motywacyjnych i uznaniowych, została odznaczona Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Medalem Złotym "Za Długoletnią Służbę". Jednocześnie organ zaznaczył, że brak jest dokumentów potwierdzających, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Świadczenie emerytalne wnioskodawczyni nie było bowiem podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.).

W konkluzji organ stwierdził, że skarżąca spełniła przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Przedmiotowa sprawa nie stanowi jednak w ocenie organu szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącej ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W świetle przywołanego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowana przez organ w zaskarżonej decyzji wykładnia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie może zostać uznana za prawidłową. Organ nie dokonał oceny niniejszej sprawy z punktu widzenia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w sposób wskazany w tych orzeczeniach.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dokonując takiej oceny organ skoncentrował się na analizie przebiegu służby skarżącej przed dniem 31 lipca 1990 r. przywołując wybiórczo informacje z akt osobowych o sygn. [...]. Jednocześnie organ w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do przebiegu służby skarżącej po dniu 12 września 1989 r. w świetle ww. przesłanki.

W sytuacji, gdy organ nie zakwestionował faktu, że skarżąca pełniła służbę po dniu 12 września 1989 r. sumiennie i rzetelnie, była awansowana i nagradzana, została odznaczona Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant" oraz Medalem Złotym "Za Długoletnią Służbę", to powinien w sposób pełny i wyczerpujący odnieść się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pomijając żadnych okoliczności mogących mieć znaczenie dla oceny ww. przesłanki.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącej, jej postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do kryterium "rzetelnego pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.". Powinien również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście służby przed 31 lipca 1990 r. biorąc pod uwagę charakter zadań wykonywanych przez skarżącą na stanowisku referenta Grupy [...] w Rejonowym Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...]. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej 29-letniej służby skarżącej, dokonana stosownie do reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., winna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek z dnia [...] lutego 2017 r.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2020 r. została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.