Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2569/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 141 par.4 art. 183, art. 185par.1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia del WSA Mirosława Pindelska (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 549/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 549/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę [...] Spółki z o.o. w G. i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej usunięcia odpadów. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wójt Gminy Kosakowo, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) nakazał T.Z.: 1) usunięcie odpadów w postaci: a) mas ziemnych (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 – kod odpadu: 17 05 04), b) betonu oraz gruzu (odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów – kod odpadu 17 01 01), c) różnych zmieszanych odpadów z budowy (inne odpady z budowy, remontów i demontażu – odpady z grupy 17 09) z działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...] w terminie do dnia 31 maja 2009 r. oraz 2) przekazanie odpadów uprawionym podmiotom do odzysku lub unieszkodliwienia.

Następnie, decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], Wójt Gminy Kosakowo, działając na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., zmienił decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., poprzez uchylenie nakazu wykonania decyzji w punkcie a/ i b/. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy Kosakowo z dnia [...] października 2010 r. złożyło [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez [...] z o.o. w G.

Kolegium wyjaśniło, iż stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest osoba fizyczna lub prawna, albo inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ działający w granicach jego właściwości i kompetencji. I tylko tak rozumiana strona ma prawo wnoszenia środków odwoławczych.

Następnie Kolegium wskazało, iż w niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji Wójta Gminy Kosakowo z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz zmieniającej ją zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zgodnie z którym wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Stroną decyzji, o której mowa w art. 34 ust.1 ustawy o odpadach, jest zatem posiadacz odpadów, bowiem decyzja ta kształtuje jego obowiązek, zaś [...] Sp. z o.o. w G. nie jest posiadaczem odpadów znajdujących się na wskazanej w decyzji nieruchomości, nie jest też właścicielem tej nieruchomości, jest nim bowiem T. Z. Według Kolegium decyzja z dnia [...] października 2010 r. i poprzedzającą ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku odwołującego się [...].

Kolegium stwierdziło w konsekwencji, iż [...] Sp. z o.o. w G. nie jest stroną niniejszego postępowania i nie ma legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Kosakowo z dnia [...] października 2010 r., a jego odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

Na opisane wyżej postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosło [...] Sp. z o.o. w G., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Skarżąca, nie zgadzając się z argumentacją organu podniosła, iż utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia będzie oznaczać stworzenie realnego zagrożenia dla strefy ochronnej ujęcia wody [...], którego znaczenie dla zaopatrzenia w wodę pitną ludności zamieszkującej teren działania skarżącej jest priorytetowe. Pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia Wójta Gminy Kosakowo nie respektuje zakazów ustanowionych w 1997 r. decyzją administracyjną, wydaną przez Wojewodę Pomorskiego, dotyczącą strefy ochronnej ujęcia [...] w zakresie zakazu składowania odpadów, a jednym z beneficjentów decyzji ustanawiającej przedmiotową strefę jest skarżąca, która jest ponadto eksploatatorem ujęcia wody [...]. Zdaniem skarżącej, wnosząc skargę, reprezentuje ona interes prawny całej społeczności lokalnej zamieszkującej poszczególne gminy, a nawet skarga ta stanowi instrument ochrony interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 549/11 uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...].

Na wstępie uzasadnienia Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie postępowania. Stosownie zaś do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślił, że decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę postępowania jest występowanie interesu albo obowiązku prawnego. W orzecznictwie powszechnie przyjęte zostało, iż interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1993 r. sygn. akt II SA 1783/93, niepubl.). Stwierdzenie zaś, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli być wyprowadzone z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej. Sąd I instancji nadmienił także, że w orzecznictwie sądowym dominujący jest pogląd, według którego materialna podstawa legitymacji strony może wynikać nie tylko z prawa administracyjnego, ale może mieć oparcie także w przepisach innych gałęzi prawa w tym prawa cywilnego.

W dalszych rozważaniach Sąd I instancji wskazał, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Jednocześnie przyjęto, iż oczywisty brak legitymacji odwoławczej to taki, którego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw lub obowiązków. Gdy odwołanie wnosi osoba powołująca się na swój interes prawny lub obowiązek prawny, organ obowiązany jest rozpoznać w postępowaniu wyjaśniającym, czy zgłoszone żądanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Jeżeli jednak w wyniku rozpoznania odwołania organ ten stwierdzi, że osoba ta nie ma w przedmiotowej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd dodał także, iż decyzja podejmowana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. rozstrzyga jedynie o braku legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie i kończy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w tym zakresie. Brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną.

Mając powyższe rozważania na względzie Sąd I instancji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wydając zaskarżone postanowienie jednocześnie przeprowadził (chociaż w niewystarczającym zakresie) postępowanie wyjaśniające dotyczące weryfikacji interesu prawnego wnoszącego odwołanie odwołując się przy tym do norm prawa materialnego – art. 28 k.p.a. oraz art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628, ze zm.), a zarazem przyjęło oczywisty brak legitymacji do wniesienia odwołania. Postępowanie takie Sąd I instancji uznał za wadliwe.

Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca spółka nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wójta Gminy Kosakowo z dnia [...] kwietnia 2009 r., podjętą w trybie art. 34 ustawy o odpadach, natomiast uczestniczyła w postępowaniu toczącym się na wniosek T.Z. o zmianę tej decyzji, na żądanie Wójta zajęła również pisemne stanowisko w tej sprawie, a wreszcie decyzja zmieniająca, z dnia [...] października 2010 r. została skarżącej doręczona "do wiadomości". Sąd wyjaśnił, że bezspornym jest, iż samo doręczenie decyzji organu I instancji nie uczyniło z [...] sp. z o.o. strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wobec tego, w związku z wniesionym przez Spółkę odwołaniem, jej interes prawny podlegał badaniu w świetle przepisów prawa materialnego, w szczególności ustawy o odpadach, a także ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, ze zm.) z uwagi na ustanowienie stref ochronnych wokół ujęcia wody w [...] istniejącą w obrocie ostateczną decyzją Wojewody Gdańskiego z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...], podjętą na wniosek tego podmiotu jeszcze pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230), pod tym kątem, czy w konkretnych okolicznościach sprawy istnieje przepis prawa materialnego, przemawiający za posiadaniem przez nią interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wójta z dnia [...] października 2010 r. Zdaniem Sądu organ odwoławczy wbrew wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii interesu prawnego wnoszącej odwołanie, uzasadniającego w razie oceny negatywnej wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W dalszych rozważaniach Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji, od której skarżące [...] wniosło odwołanie, stanowił przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zgodnie z którym wójt burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Wprawdzie zaskarżona odwołaniem została decyzja zmieniająca podjęta na podstawie art. 154 k.p.a., jednakże reguluje ona przedmiot wynikający z normy art. 34 ustawy o odpadach. Następnie Sąd wyjaśnił, że przez posiadacza odpadów, stosownie do treści art. 3 ust. 3 pkt 13 tej ustawy, rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zaznaczył także, że wbrew twierdzeniem skargi wskazującej na uprawnienie do działania przez Spółkę w interesie publicznym, w prawie ochrony środowiska nie występuje instytucja prawna actio popularis, czyli skargi powszechnej dla każdego podmiotu zainteresowanego ochroną środowiska jako dobra wspólnego, gdy nie jest to konstytucyjne prawo do informacji o środowisku i jego ochronie.

Tak więc w ocenie Sądu I instancji na organie prowadzącym niniejsze postępowanie spoczywał obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania, którego przedmiotem są nakazy wynikające z dyspozycji art. 34 ustawy o odpadach, lecz w świetle normy art. 28 k.p.a.

Sąd zaznaczył dalej, że skarżąca [...] Sp. z o. o. była adresatem decyzji, co nie oznacza, że stroną przedmiotowego postępowania, w konsekwencji wnosząca odwołanie mogłaby być stroną tego postępowania tylko wówczas, gdyby wykazała swój interes prawny wynikający z odpowiedniej normy prawa materialnego, a nie tylko interes faktyczny wywiedziony z błędnego przypisania sobie uprawnień rzecznika interesu publicznego. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu I instancji, chybione jest powoływanie się przez skarżącą na posiadany przez nią, jak twierdzi "prawo refleksowe", interes prawny pośredni.

Sąd I instancji stwierdził, że w przepisie art. 29a, wprowadzonym nowelą z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 145), z mocą obowiązującą od dnia 12 marca 2010 r., przyjęto, iż stronami postępowania o wydanie decyzji lub zezwoleń, o których mowa w art. 19, art. 26, art. 28, art. 53 ust. 4, art. 54 oraz art. 54a ustawy o odpadach, są wnioskodawca lub władający powierzchnią ziemi, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. W ust. 2 ustanowiono, że stronami postępowań, o których mowa w ust. 1, nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone wytwarzanie, odzysk, unieszkodliwianie lub zbieranie odpadów.

Z powołanej wyżej regulacji, w wymienionych w tym przepisie sprawach zezwoleń określono krąg stron w sposób szczególny w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. Jednakże przepis ten nie dotyczy postępowania w sprawie nakazów skierowanych do posiadacza odpadów na podstawie art. 34 tej ustawy, a zatem mimo iż w zasadzie stroną tego postępowania jest wyłącznie posiadacz odpadów, interes prawny innego podmiotu podlega badaniu na podstawie art. 28 k.p.a.

Sąd wskazał, że skarżący wywodzi swój interes przede wszystkim z treści wskazanej wyżej decyzji Wojewody Gdańskiego, ustanawiającej strefy ochronne ujęcia wody ustanowione na podstawie ustawy z 1974 r. – Prawo wodne. Sąd I instancji zaznaczył, że jak wynika z akt administracyjnych, co zresztą nie było przedmiotem ustaleń organu, iż posiadacz odpadów jest zarazem właścicielem działki znajdującej się na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody. Nie wyjaśniono wprawdzie, jakie posiada uprawnienie [...], w każdym razie pozostają one w związku z eksploatacją tego ujęcia. Nadto Sąd I instancji wyjaśnił, że uprawnienia i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego określa ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858, ze zm.). Z tej jednak ustawy, regulującej inne kwestie niż ochrona środowiska, normy prawa materialnego uzasadniającej interes prawny [...] w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 34 ustawy o odpadach nie można byłoby wyprowadzić.

Zdaniem Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. podjęło zaskarżone rozstrzygnięcie bez głębszej analizy, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnoszącego się do konkretnej sytuacji skarżącej Spółki. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że kontrolowane postanowienie jest wadliwe i naruszające art. 127 k.p.a. w sposób istotny. Wskazał, że organ przy ponownym rozpatrywaniu winien uwzględnić przedstawione w wyroku uwagi, przeprowadzić ponowne badanie weryfikujące posiadanie interesu prawnego przez wnoszącego odwołanie, w miarę potrzeby wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku jaki konkretny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało naruszenie przepisów postępowania przez organ administracji,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w związku z art. 127 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie tylko nie wykazał w jaki sposób naruszenie art. 127 k.p.a. przez Kolegium miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale nie wykazał także, by w istocie doszło do naruszenia przez Kolegium art. 127 k.p.a.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Sąd I instancji przeprowadził obszerną analizę szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego, zaś wynikiem tej analizy były powtarzające się wnioski, iż z przepisów tych w żaden sposób nie można wywieść interesu prawnego skarżącej Spółki w sprawie konkretno-indywidualnej polegającej na nałożeniu obowiązków na posiadacza odpadów – osobę fizyczną. Sama Spółka również tego interesu nie wykazała. Skoro Sąd nie ustalił, że istnieje choćby najmniejsze prawdopodobieństwo, iż skarżąca Spółka posiada jednak interes prawny w sprawie, która została rozstrzygnięta decyzją Wójta Gminy Kosakowo i tym samym jest stroną postępowania, której służy prawo wniesienia odwołania, to nie może skutecznie twierdzić, że Kolegium naruszyło przepis art. 127 k.p.a.

Zdaniem Kolegium Sąd I instancji nie wykazał w treści uzasadnienia wyroku spełnienia obu przesłanek zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., całkowicie pominął konieczność wykazania związku pomiędzy naruszeniem prawa procesowego, a istotnym wpływem tego naruszenia na wynik sprawy. Strona podała, że z naruszeniem art. 127 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy mielibyśmy do czynienia w przypadku, gdyby skarżącej Spółce przysługiwała legitymacja procesowa do wniesienia odwołania, zaś Kolegium nie dostrzegając tej legitymacji procesowej wydało zaskarżone postanowienie, które zamknęło drogę do merytorycznego rozpoznania wniesionego odwołania. Sąd nie wykazał w uzasadnieniu wyroku, by doszło do naruszenia art. 127 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przeciwnie Sąd zasugerował, że Kolegium powinno wydać rozstrzygnięcie oparte na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. umorzyć postępowanie odwoławcze z powodu braku legitymacji procesowej wnoszącej odwołanie Spółki do skutecznego dokonania tej czynności procesowej.

Strona skarżąca wskazała także, że Sąd I instancji nie wykazał, by Kolegium naruszyło art. 134 k.p.a. wydając postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania zamiast decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej w świetle znowelizowanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium stwierdzając brak legitymacji procesowej wnoszącej odwołanie Spółki winno wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Wskazania Sądu co do sugerowanego zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. pozostają w sprzeczności z wykładnią systemową art. 134 k.p.a. dokonaną z uwzględnieniem wymowy znowelizowanych przepisów kodeksu. Strona skarżąca zaznaczyła, że Sąd nie zarzucił Kolegium naruszenia art. 134 k.p.a. lub art. 138 § 1 pkt 3, dlatego też nie ma podstaw do formułowania odrębnego zarzutu skargi kasacyjnej co do błędnej wykładni art. 134 k.p.a. dokonanej przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania T.Z. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawą skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Ma rację skarżący kasacyjnie, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Sąd I instancji uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to wykazanie istotnych naruszeń przepisów proceduralnych w odniesieniu do stosownych przepisów prawa w konkretnej sprawie. Natomiast ustalenie tej okoliczności powinno zostać odzwierciedlone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji wskazując na istotne naruszenie przez organ administracyjny przepisu art. 127 k.p.a., stwierdził, że doszło do tego poprzez odmowę przyznania [...] Sp. z o.o. w G. przymiotu strony postępowania administracyjnego dokonaną bez pogłębionej analizy konkretnej sytuacji Spółki. Wskazał ogólnie, że nie zostało poprowadzone postępowanie wyjaśniające dotyczące konkretnej sytuacji skarżącej Spółki.

W tym miejscu podnieść należy, że przepis art. 127 k.p.a. zawiera trzy paragrafy. W pierwszym z nich , mającym zastosowanie w sprawie, ustawodawca wskazał, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Jest to urzeczywistnienie zawartego w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa strony do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, prawa odnoszącego się do procedur pozasądowych. W rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie oznacza środek zaskarżenia nieostatecznej decyzji administracyjnej do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Prawo wniesienia odwołania służy stronie. Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń formalnych realizacji prawa wniesienia odwołania od udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Zatem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawo wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji, lecz także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. W tym ostatnim przypadku odwołanie może wnieść podmiot, który mógłby być stroną w postępowaniu przed organem I instancji, czyli podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pojęcie interesu prawnego należy ustalać według norm prawa materialnego. Oznacza to ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie może dany podmiot skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny, sprawdzalny obiektywnie. Jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę żądania podjęcia stosownych czynności przez organ. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej.

Sąd I instancji ustalił, że [...] Sp. z o. o. w G. nie była stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wójta Gminy Kosakowo z dnia [...] kwietnia 2009r. wydaną na podstawie art. 34 ustawy o odpadach. Natomiast w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, zmieniającym w trybie art. 154 k.p.a. ww. decyzję, została doręczona Spółce decyzja organu I instancji, ale doręczenie to nie uczyniło z niej strony postępowania. Sąd I instancji ustalił również, że aczkolwiek decyzja zaskarżona odwołaniem wniesionym przez [...] Sp. z o. o. w G. została podjęta w trybie zmieniającym decyzję zasadniczą, przewidzianym art. 154 k.p.a., to jednak reguluje ona przedmiot wynikający z art. 34 ustawy o odpadach, przez co wymieniony przepis był materialnoprawną podstawą jej rozstrzygnięcia. Z zakresu regulacji tegoż przepisu nie wynika natomiast aby skarżąca Spółka miała podstawę do bycia stroną postępowania . Konkludując dalej Sąd wskazał, że w prawie ochrony środowiska nie występuje instytucja prawna actio popularis, czyli nie ma skargi powszechnej dla każdego podmiotu zainteresowanego ochroną środowiska, zatem wskazywane przez Spółkę uprawnienie do działania w interesie publicznym też nie może stanowić o jej legitymacji do bycia stroną tego postępowania. Nie ma też podstaw materialnoprawnych do ustalenia interesu prawnego [...] Sp. z o. o. w przepisach ustawy z 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. z 2006r. nr.123 poz. 858 ze zm. ) określających uprawnienia i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Słusznie zatem skarżący kasacyjnie wskazuje , że Sąd I instancji dokonał analizy szeregu przepisów prawa materialnego nie znajdując podstaw do uznania uprawnień [...] bycia stroną postępowania administracyjnego. Sąd I instancji odniósł się do twierdzeń wnoszącej odwołanie o działaniu przez nią w interesie publicznym . Ustaleniom tym nie można odmówić słuszności. Jedynym aspektem niewyjaśnionym w sprawie jest, zdaniem Sądu I instancji , sytuacja [...] wynikająca z faktu wydania przez Wojewodę Gdańskiego decyzji z dnia [...] kwietnia 1997r., Nr. [...], podjętej na wniosek tego podmiotu, o ustanowieniu strefy ochronnej wokół ujęcia wody w [...] oraz potrzeba poszukiwania z związku z tym podstaw materialnoprawnych interesu prawnego [...] w Prawie wodnym z dnia 18 lipca 2001r. Tak sformułowanemu zarzutowi towarzyszyło stwierdzenie naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zabrakło natomiast bliższego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 127 tej ustawy, co słusznie podnosi skarżący kasacyjnie. Sąd I instancji nie zarzucił organowi administracyjnemu aby pominął twierdzenie Spółki, bądź nie uwzględnił treści określonego przepisu prawa materialnego, mającego zastosowanie w sprawie. Świadczy to o braku uzasadnienia istotności naruszenia przepisu art. 127 k.p.a., czyli naruszenia w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, że skarżona decyzja, podjęta na podstawie art. 154 k.p.a., regulowała przedmiot objęty dyspozycją art. 34 ustawy o odpadach. Przywołany przepis art. 34 stanowi, że właściwy organ wydaje na jego podstawie decyzję z urzędu, w której nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania i wskazuje sposób wykonania tej decyzji. Przez posiadacza odpadów, stosownie do treści przepisu art. 3 ust. 3 pkt. 13 tej ustawy , rozumie się każdego kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną ), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów ; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów. Zatem z treści tych przepisów wynika, że dotyczą one ochrony środowiska i co do zasady stroną danego postępowania jest podmiot, na którego nałożono obowiązek zmierzający do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko w określonym terminie. W sprawie zostało ustalone, że [...] nie jest właścicielem ani użytkownikiem nieruchomości, na której odpady zostały zgromadzone, nie zostało też obciążone obowiązkiem ich usunięcia. [...] powoływało się na ochronę interesu publicznego. Prawidłowo ustalono, że nie przysługuje mu prawo do działania w interesie publicznym ponieważ nie ma tu skargi powszechnej. Sąd I instancji wskazując na decyzję o ustaleniu strefy ochronnej ujęcia wody jako ewentualne żródło uprawnień [...] do bycia stroną tego postępowania w związku z bliżej nieokreślonymi przepisami Prawa wodnego nie wykazuje tym samym naruszenia prawa z art. 127 k.p.a. w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Pomija w uzasadnieniu wyroku okoliczność ,że skutki ustanowienia strefy ochronnej zostały uregulowane ustawą, gdzie zgodnie z treścią art. 60 Prawa wodnego- poprzedniej ustawy z dnia 24 pażdziernika 1974r ( Dz. U. nr. 116 poz.504 ze zm.) oraz art. 53 i 54 Prawa wodnego – obecnej ustawy z dnia 18 lipca 2001r. ( Dz. U. z 2005r. nr.239 poz.2019 ze zm.) ustanowienie strefy ochronnej wiąże się z powstaniem z ustawy lub nałożeniem przez organy administracji wodnoprawnej nakazów, zakazów lub obowiązków na właścicieli i użytkowników gruntów objętych tą strefą. [...] nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem terenu na, którym składowane są odpady objęte decyzją, co wynika z niezakwestionowanych przez Sąd Instancji ustaleń organu, że posiadaczem odpadów jest T.Z., właściciel działki.

Ma rację skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji nie wykazał aby [...] miało interes prawny w sprawie, nie wykazał związku przyczynowego między wskazywanym naruszeniem art. 127 k.p.a. a istotnym wpływem tego naruszenia na wynik sprawy.

Słusznie również podnosi skarżąca, że wskazanie przez Sąd I instancji możliwości ewentualnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., nie ma wpływu na wynik rozstrzygnięcia w sprawie. Zarówno stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, jak i umorzenie postępowania odwoławczego z powodu braku legitymacji do działania w sprawie powodują ten skutek, że nie ma możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutów kasacyjnych co do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 127 k.p.a. i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji będzie miał na względzie powyższe wskazania.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.