Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2058/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 art. 42 ust 1, art. 46a
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 roku sprawy ze skarg N. Sp. z o.o. Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w K. oraz B. N., I. K., K. C. i C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargi -


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] października 2009 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie -utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2008 r. stwierdzającą - na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a, - nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] stycznia 2003 r., którą ustalono - na wniosek "N." Sp. z. o. o. - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] na terenie osiedla "W." przy ul. [...] w O.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej i jako takie nie może być traktowane tak jak zwykły środek odwoławczy, prowadzący do instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia, z którego strona jest niezadowolona. Postępowanie w przedmiocie nieważności nie polega zatem na ponownym merytorycznym rozstrzyganiu istoty sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, lecz na zbadaniu czy ta decyzja nie jest dotknięta którąś z wad stanowiących przyczynę nieważności, a wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ nadzoru dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc w postępowaniu nadzorczym badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 89 K.p.a.), albowiem w postępowaniu nadzorczym dotyczącym jedynie oceny legalności decyzji ostatecznej nie zachodzi konieczność uzgodnienia interesów stron, a ponadto wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest uzależnione od zgody osób trzecich.

Dalej organ wskazał, iż teren planowanej inwestycji, zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu znajdującym się w aktach oraz tekstem planu publikowanym w Dzienniku Urzędowym Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], oznaczony został

Sygn. akt IV SA/Wa 2058/09

na rysunku planu symbolami MWa 2 - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej (apartamentowej) oraz ZP 1 — teren osiedlowej zieleni publicznej.

Dla terenu oznaczonego symbolem MWa2 - terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej (apartamentowej), plan w rozdziale 3 § 15 stanowił, iż:

1) zezwala się wyłącznie na realizację obiektów o funkcji zgodnej z

przeznaczeniem, tj. budynków mieszkalnych wielorodzinnych

apartamentowych (z lokalami o powierzchni użytkowej powyżej 80m2);

2) dopuszcza się realizację przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej

służącej obsłudze osiedla;

3) obowiązuje zakaz dzielenia terenów na działki;

4) obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów i kształtowania na

nich zabudowy:

* wyznacza się rejony sytuowania budynków (zasięgi rejonów pokazano

na rysunku planu),

* powierzchnia zabudowy liczona po zewnętrznym obrysie przyziemia

budynków nie może stanowić więcej niż 40 % ogólnej powierzchni

każdego z terenów,

* dla każdego z terenów ustala się minimalny procentowy wskaźnik

powierzchni biologicznie czynnych wynoszący 25%,

* dla każdego z terenów ustala się maksymalną liczbę kondygnacji

nadziemnych budynków wynoszącą 2 kondygnacje z poddaszem

użytkowym,

* w lokalach mieszkalnych usytuowanych w parterach budynków zezwala

się na przeznaczenie części pomieszczeń na cele usług typu: prywatny

gabinet lekarski lub stomatologiczny, prywatna pracownia projektowa,

prywatne biuro rachunkowe lub notarialne, prywatna kancelaria

adwokacka itp.,

* obowiązuje wymóg stosowania w budynkach dachów spadzistych o

kącie nachylenia połaci większym niż 30°;

5) ustala się, że pokrycie potrzeb parkingowych powinno być zapewnione

poprzez:

* realizację garaży wbudowanych w budynki (najlepiej w podziemiu), co

najmniej w ilości odpowiadającej ilości lokali mieszkalnych,

* realizację pozostałej ilości stanowisk postojowych (garaży) na terenie

Sygn. akt IV SA/Wa 2058/09

KS 1.

Dla terenu oznaczonego symbolem ZP 1 - tereny osiedlowej zieleni publicznej, plan w rozdziale 3 § 21 ustalał, iż:

1) obowiązuje wymóg zachowania obecnego (leśnego) charakteru istniejącej

zieleni, z możliwością uzupełnienia krzewo - i drzewostanu,

1) zezwala się wyłącznie na:

- realizację wyznaczonych na rysunku planu ciągów pieszych i placyków; (..),

- realizację (...) przewodów infrastruktury technicznej obsługującej

zainwestowanie na terenie osiedla,(...),

- realizację elementów małej architektury: murków, pergoli, schodków,

urządzeń oświetleniowych, itp.(...).

Z wyżej cytowanych zapisów planu w sposób jednoznaczny wynika, w ocenie Kolegium, iż planowana na terenie, który plan przeznaczał pod budownictwo wielorodzinne oraz zieleń osiedlową, inwestycja polegająca na budowie budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej pozostaje w sprzeczności z ustaleniami tego planu. Plan dla tego terenu nie przewidywał możliwości zabudowy w sposób określony przez inwestora we wniosku. Tym samym decyzja Prezydenta Miasta O., jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym).

Kolegium podniosło również, iż nie znajduje żadnego uzasadnienia stanowisko, iż plan dopuszcza "zamiennie przeznaczenie całego terenu MWa 1 - 2 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną szeregową (MNs)" oraz, że obowiązują wówczas zasady zagospodarowania terenu i kształtowania na nim zabudowy takie jak dla terenu MNs. Konsekwencją powyższego stanowiska było przyjęcie, iż planowany sposób zainwestowania będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie był. Faktycznie plan w § 16 ust. 4 dopuszczał zamienne przeznaczenie terenu, ale nie MWa 1-2, a terenu oznaczonego na planie symbolem MNs1 (teren zabudowy jednorodzinnej szeregowej). Zapis ten bowiem stanowił, iż dopuszcza się zamiennie przeznaczenie całego terenu MNs1 pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niską (apartamentową) - obowiązują wówczas zasady zagospodarowania terenu i kształtowania na nim zabudowy takie jak dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MWa 1 - 2. W świetle wyżej wskazanej regulacji planu dopuszczalne i

Sygn. akt IV SA/Wa 2058/09

zgodne z planem byłoby ustalenie na terenie oznaczonym w planie symbolem MNs — teren zabudowy jednorodzinnej szeregowej, warunków zabudowy dla budynków wielorodzinnych (apartamentowych). Zaś niedopuszczalnym i sprzecznym z planem było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę budynkami wielorodzinnymi.

Konsekwencją powyższego błędu było ustalenie w pkt 1.2 decyzji warunków zabudowy w oparciu o ustalenia planu obowiązujące dla obszaru MNs, a nie dla obszaru MWa2.

Ponadto Kolegium nie stwierdziło, aby decyzja była obarczona którąkolwiek z przesłanek zawartych w pkt 1 - 6 art. 156 § 1 K.p.a., w tym w szczególności nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazywane przez wnioskodawców naruszenia odnoszą się wprost do sprzeczności decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to stanowi przesłankę z pkt 7 do stwierdzenia nieważności, a nie z pkt 2 art. 156 § 1 K.p.a, Stwierdzenie, iż zaistniała choć jedna z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., a w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka z pkt 7, stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, chyba że na przeszkodzie stoi art. 156 § 2 K.p.a., co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Kolegium podniosło, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów orzekających w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezgodność skutkuje, na podstawie art. 46a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., nieważnością przedmiotowej decyzji. Nieważność, o której mowa w art. 46a ustawy jest skutkiem wady (sprzeczności z planem), którą decyzja zawiera od chwili jej wydania, tkwi ona w jej elementach i stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a., a nie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dwie skargi.

Pierwszą z nich wnieśli B. N., I. K., K. C. i C. S. Skarżący podnieśli, iż decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] stycznia 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2001 r. a więc występują przesłanki do

Sygn. akt IV SA/Wa 2058/09

stwierdzenia jej nieważności nie tylko na mocy art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.5 ale także na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Nadto zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., bo opiera się na faktach, które nie zostały udowodnione, nie ustalono stanu faktycznego, a także brak jest analizy zapisów planu i decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2001 r., co w konsekwencji było podstawą do odstąpienia od zastosowania stwierdzenia nieważności decyzji z 2003 r. także na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. W ocenie skarżących decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] stycznia 2003 r. została wydana z naruszeniem art. 40, art. 42 ust. 1 pkt 2, 3, 4, 5 i 6 oraz art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.).

Drugą ze skarg wywiódł inwestor, tj. N. Sp. z. o. o. Spółka komandytowe - akcyjna z siedzibą w K. - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] października 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2008r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] stycznia 2003 r. jest sprzeczna z planem uchwalonym w dniu [...] października 1999 r.;

2) przepisów postępowania:

* przez niezastosowanie art. 156 § 2 K.p.a. i nie przyjęcie, że decyzja z [...] stycznia 2003 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne,

* tj. art. 6 i art. 7 K.p.a. i nie przyjęcie, że uchybienia organu nie mogą

powodować ujemnych następstw dla jednostki działającej w dobrej wierze.

Skarżąca podniosła, iż różnica między zabudową jednorodzinną szeregową a zabudową wielorodzinną niską apartamentową jest niewielka. Oba przeznaczenia mają charakter mieszkaniowy, zaspokajają te same potrzeby mieszkańców O. Dlatego decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta O. nie jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Sprzeczność mogłaby wystąpić gdyby uzyskano decyzję o warunkach zabudowy dla zakładu przemysłowego czy sklepu wielkopowierzchniowego. Ponadto plan w § 16 ust. 4 dopuszczał zamienne przeznaczenia terenu. Zapis ten bowiem stanowił, iż "... dopuszcza się zamiennie przeznaczenie całego terenu MNs 1 pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niską (apartamentową) - obowiązują wówczas

Sygn. akt IV SA/Wa 2058/09

zasady zagospodarowania terenu i kształtowania na nim zabudowy takie jak dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MWa 1-2". Tymczasem Kolegium ograniczyło się jedynie do zwrócenia uwagi na oznaczenia jako "symbolu (oznaki)", a nie jako znaku, co miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Otóż ze znakiem wiążą się ściśle określone reguły postępowania, które tylko temu znakowi są przypisane, w tym przypadku zabudowa mieszkaniowa przewidziana w planie o charakterze mieszkaniowym. Natomiast interpretacja i argumentacja SKO owych znaków, tj. MNs 1 i MWa 1 -2 jako symboli, skłania do wysunięcia wniosku, że jedno z zabudowań nie jest zabudowaniem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, mimo że należą one do grupy generalnej zabudowań mieszkaniowych. Słuszne zatem było ustalenie w punkcie 1.2 decyzji z [...] stycznia 2003r. warunków zabudowy dla obszaru MNs1 w oparciu o ustalenia planu obowiązujące dla obszaru MWa 1-2.

Dalej skarżąca stwierdziła, iż - wbrew stanowisku Kolegium - ww decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżąca, jako inwestor, nabyła teren którego dotyczyła decyzja, której nieważność stwierdzono. Następnie podzieliła go na poszczególne działki budowlane oraz wybudowała 16 domów jednorodzinnych. Każdy z tych domów wraz z gruntem zbyła na rzecz osób trzecich. Przeniesienie własności doprowadziło do powstania nieodwracalnych skutków prawnych w aspekcie cywilnoprawnym. Z jednej bowiem strony nabyli oni nieruchomości zawierając z inwestorem umowy kupna - sprzedaży, z drugiej zaś nabywców nieruchomości chroni m. in. rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tutaj skarżący powołał się na pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uchwale z 28 maja 1992r. (sygn. akt III AZP 4/92). Odwrócenie skutków prawnych wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie może już nastąpić w drodze postępowania administracyjnego, czyli zasadnym jest uznanie, iż decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - w odpowiedziach na obie skargi - wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 16 lutego 2010 r. skarżący B. N., I. K., K.C. i C.S. podtrzymali zarzuty swojej skargi, jednocześnie rozszerzyli jej argumentację, a także wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej oraz

Sygn. akt IV SA/Wa 2058/09

oddalenie skargi N. Sp. z. o, o. Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w K. Skarżący stwierdzili, iż zgadzają się ze stanowiskiem SKO, iż ustalone przez Kolegium zasadnicze sprzeczności pomiędzy planem zagospodarowania a decyzją o warunkach zabudowy uzasadniają stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Niemniej jednak zarzucają, iż Kolegium w swoich decyzjach nie wychwyciło i nie ustaliło innych naruszeń prawa, którymi również dotknięta jest decyzja o warunkach zabudowy, a które kwalifikują ją również pod przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj.

* decyzja z [...] stycznia 2003r. obejmuje swoim zakresem jedynie

fragment osiedla "W.", podczas gdy z MPZP wynikał

wymóg jednego zainwestowania dla całego terenu objętego planem,

* decyzja z [...] stycznia 2003r. nie ustala w ogóle warunków obsługi w

zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, czym rażąco

narusza art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym

i okoliczność ta ma zasadnicze implikacje dla funkcjonowania

dzisiejszego osiedla mieszkaniowego. Naruszenie to nie polega na

niezgodności z MPZP, bowiem nie może być niezgodne z planem coś

czego w decyzji w ogóle nie ma.

Skarżący podkreślili, iż istotą ich zarzutów wobec decyzji Kolegium jest nie błędna kwalifikacja naruszeń już wychwyconych i ustalonych przez SKO, ale brak zasadniczych dla dalszego losu inwestycji ustaleń odnośnie innych, niż te wychwycone przez organ, również kwalifikowanych naruszeń prawa obciążających decyzję Prezydenta Miasta O. Stwierdzenie tych naruszeń jest konieczne dla doprowadzenia terenu osiedla do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się natomiast do skargi N. ww skarżący stwierdzili, iż błędne jest twierdzenie, że decyzja o warunkach zabudowy wywołała nieodwracalne skutki prawne. Novum wywodzi tę tezę uzasadniając, iż nieruchomość objęta decyzją Prezydenta została podzielona, zaś jej wydzielone części zostały sprzedane osobom trzecim, co skutkowało powstaniem nieodwracalnych skutków prawnych w aspekcie cywilnoprawnym. Na poparcie tego twierdzenia powołało uchwałę SN z 28 maja 1992r. (sygn. akt III AZP 4/92) mówiącą, iż "jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej

Sygn. akt IV SA/Wa 2058/09

rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". Teza powyższa - zdaniem skarżących - dotyczy sytuacji gdy sprzedaż poprzedza wydanie decyzji, która wykazuje związek ze sprzedażą, a nie wydanie jakiejkolwiek decyzji dotyczącej nieruchomości, objętej sprzedażą, jak to usiłuje błędnie wywieść N. Ponadto zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 grudnia 1999r. (sygn. akt IV SA 2144/97) "zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie faktyczny. Zrealizowana w czasie obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycja nie powinna być traktowana jako samowola budowlana w rozumieniu art. 48 ustawy z 1994r. Prawo budowlane". Konkludując fakt sprzedaży nieruchomości osobom trzecim przez Novum w żaden sposób nie ogranicza ani nie zamyka drogi administracyjnej, aby doprowadzić nieruchomość do stanu zgodnego z prawem, Okoliczność, że budynki zrealizowane z naruszeniem prawa zostały następnie sprzedane, rodzi jedynie odpowiedzialność odszkodowawczą Novum wobec nabywców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 20G2r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, oddalił skargi. Uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2009 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] listopada 2008r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego było

Sygn. akt IV SA/Wa 2058/09

przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] stycznia 2003 r.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006r. (sygn, akt Il OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z [...] stycznia 2003r. oparło na przesłance z art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z art. 46 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.). W myśl powołanego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Ta przesłanka do stwierdzenia nieważności istnieje, jak słusznie zauważył organ, wówczas gdy istnieje wyraźny przepis prawa materialnego wskazujący przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że regulacja powyższa odsyła do przypadków nieważności wynikających z przepisów szczególnych. Zatem przepisy szczególne muszą w sposób wyraźny przewidywać w tej sytuacji sankcję nieważności. Tym samym art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy stwierdzenia nieważności, albowiem może być zastosowany jedynie w związku z innym przepisem prawa materialnego wskazującym na nieważność postępowania. Skoro tak, to przyjąć należy, iż skorzystanie z tego przepisu jest możliwe jedynie, gdy w dniu stwierdzania nieważności decyzji istnieje przepis prawa materialnego upoważniający organ do wydania takiego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie w dniu [...] listopada 2008r.,

Sygn. akt IV SA/Wa 2058/09

czyli w dniu wydawania przez Kolegium decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] stycznia 2003r., takowego przepisu nie było, a w szczególności nie mógł nim być art. 46 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten, bowiem utracił moc obowiązującą z dniem 11 lipca 2003r. (tak jak i cała ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, iż w chwili obecnej nie obowiązuje, nie obowiązywał także w dniu [...] listopada 2008r., zatem jest przepisem nieistniejącym. Przepis ten bez wątpienia byłby podstawą do stwierdzenia nieważności wówczas, gdyby w chwili orzekania przez organ o stwierdzeniu nieważności obowiązywał, Wszystko to dowodzi, iż stwierdzenie nieważności dokonane przez Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a, w zw. z art. 46 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. było niewłaściwe.

Wskazane wyżej stanowisko Sądu nie oznacza, iż w kontrolowanej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] stycznia 2003 r. Podstawą prawną jednak rozstrzygnięcia organu winien być art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazujący na przesłankę "rażącego naruszenia prawa", oceniając jej zaistnienie według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, iż decyzja z 2003 r. jest sprzeczna z prawem, albowiem jej ustalenia są niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji musiało prowadzić do stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z art. 40 ust, 1 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązującej w dniu wydawania przez Prezydenta Miasta O. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 na podstawie przepisów szczególnych, Z kolei według art. 42 ust. 1 powołanej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała określać m. in. warunki wynikające z ustaleń

Sygn. akt IV SA/Wa 2058/09

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli dla danego obszaru plan został uchwalony (pkt 2). Z powyższych przepisów wynika, iż kluczowe znaczenie dla wyniku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu miały ustalenia obowiązującego dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z załączonego do akt sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "W.", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta O. Nr [...] z [...] października 1999r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] z [...] marca 2000r., poz. [...]), obowiązującego w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] stycznia 2003 r., teren inwestycji, której to powyższa decyzja dotyczyła, położony była w obszarze oznaczonym symbolem MWa2 i ZP1. Ustalenia planu dla tego obszaru były następujące: MWa2 - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej (apartamentowej), ZP1 - teren osiedlowej zieleni publicznej. Tymczasem decyzja z [...] stycznia 2003r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, Już takie proste zestawienie treści obowiązującego wówczas planu z treścią decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] stycznia 2003 r. wskazuje na oczywistą sprzeczność pomiędzy zapisami uchwałodawcy planu, a rodzajem inwestycji realizowanej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Na terenie przedmiotowej nieruchomości gruntowej w dacie wydania badanej decyzji nie była możliwa realizacja inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, albowiem inwestycja ta nie była związana z funkcją tego terenu nadaną w planie (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej (apartamentowej)). W tym miejscu należy także wyjaśnić - mając na uwadze argumenty skarżącej spółki N. - iż faktycznie plan w § 16 ust. 4 dopuszczał zamienne przeznaczenie całego terenu, ale nie MWa 1-2, a terenu oznaczonego na planie symbolem MNs1 (teren zabudowy jednorodzinnej szeregowej). Zapis ten stanowił, iż "dopuszcza się zamiennie przeznaczenie całego terenu MNs 1 pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niską (apartamentową) - obowiązują wówczas zasady zagospodarowania terenu i kształtowania na nim zabudowy takie jak dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MWa 1-2". Zatem dopuszczalne według planu byłoby jedynie ustalenie na terenie oznaczonym w planie symbolem MNs — teren zabudowy jednorodzinnej szeregowej, warunków

Sygn. akt IV SA/Wa 2058/09

zabudowy dla budynków wielorodzinnych (apartamentowych), jednakże wyraźnie sprzeczne z planem - wbrew twierdzeniom skarżącej spółki N. - było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę budynkami wielorodzinnymi (apartamentowymi). W świetle takich ustaleń planu nie do zaakceptowania jest twierdzenie skarżącej spółki N., iż decyzja z [...] stycznia 2003r. jest zgodna z planem, bowiem "oba przeznaczenia mają charakter mieszkaniowy", a różnica pomiędzy zabudową jednorodzinną a wielorodzinną jest niewielka. Plan wyraźnie odróżnił te dwa rodzaje zabudowy, dopuszczając je tylko na określonych w planie terenach. Dopuszczenie § 16 ust. 4 planu możliwości zamiennej, miało stanowić wyjątek od przyjętych zapisów planu, którego nie można było interpretować choćby rozszerzająco. Również Sąd nie podziela wywodów skargi tej spółki odnośnie interpretacji "znaków MNs 1 i MWa 1-2".

Powyższe niewątpliwie dowodzi, iż decyzja z [...] stycznia 2003r. została wydana niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego ówcześnie na terenie objętym wnioskowaną inwestycją, czyli z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 i 42 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Innymi słowy zawierała ustalenia sprzeczne z treścią powyższego planu zagospodarowania przestrzennego, do tego nawet cytowane w niej ustalenia planu przytoczono niezgodnie z jego rzeczywistą treścią.

Zestawienie zatem treści przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym z treścią decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] stycznia 2003 r. jednoznacznie wskazuje, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie zarzut skargi B. N., I. K., K. C. i C. S. jest zasadny, jednakże wobec prawidłowego, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcia Kolegium - pomimo błędnie powołanej podstawy prawnej i błędnego uzasadnienia - Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Uznał, iż uchybienia te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem nawet gdyby organ zastosował właściwą podstawę prawną, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to i tak rozstrzygnięcie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z [...] listopada 2008r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów obu skarg podnieść należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Sygn. akt IV SA/Wa 2058/O9

Skarżący B.N., I. K., K. C. i C. S. podkreślili, iż istotą ich zarzutów wobec decyzji Kolegium jest nie błędna kwalifikacja naruszeń już wychwyconych i ustalonych przez SKO» ale brak zasadniczych dla dalszego losu inwestycji ustaleń odnośnie innych, niż te wychwycone przez organ, również kwalifikowanych naruszeń prawa obciążających decyzję Prezydenta Miasta O. W ocenie Sądu wykazane naruszenie okazało się wystarczająco rażące, aby na jego podstawie można było stwierdzić nieważność decyzji z [...] stycznia 2003r. Okoliczność ta zatem przesądziła o braku potrzeby analizowania tej decyzji pod kątem innych kwalifikowanych naruszeń. W chwili obecnej znaczącym dla skarżących winien być fakt, iż decyzja Prezydenta Miasta O. z [...] stycznia 2003r, została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Kolegium. W tym miejscu, jedynie na marginesie należy zauważyć - w kontekście twierdzenia skarżących, iż decyzja z [...] stycznia 2003r. nie ustala w ogóle warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej - iż decyzja w punktach 3 i 4 zawierała te warunki.

Decyzja o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2001 r. dotyczyła inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i zespołu budynków wielorodzinnych z garażami podziemnymi i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w O. Decyzja ta - wbrew twierdzeniom skarżących - została zatem wydana dla innego rodzaju inwestycji i dla innego terenu aniżeli decyzja z [...] stycznia 2003 r. Tym samym nie można mówić, iż zaszła sytuacja określona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., mianowicie że decyzja z 2003 r. dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną -wydaną w 2001 r.

W myśl art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis ten dotyczy więc ściśle określonych przypadków. Pierwsza część tej regulacji nie dotyczy art, 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast do rozważenia pozostała druga jego część, mianowicie czy decyzja kontrolowana w trybie nieważnościowym wywołała nieodwracalne skutki prawne - jak uważa skarżąca spółka N. W ocenie Sądu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z [...] stycznia 2003r. nie

Sygn. akt IV SA/Wa 2058/09

wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio (np. przywrócenie własności nieruchomości), albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz wyłącznie o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmierza się w kierunku ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym do ograniczenia zakresu jego stosowania w razie wątpliwości co do natury prawnych skutków decyzji dotkniętej wadą nieważności (B, Adamiak, J. Borkowski, Kodek postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2005, s. 726), Przedmiotowa decyzja ostateczna o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., albowiem na jej podstawie nie dokonano żadnych czynności cywilnoprawnych; decyzja ta stanowiła tylko podstawę do wystąpienia przez inwestora do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Sporna decyzja nie wywołała skutków prawnych, których nie można byłoby znieść w drodze postępowania administracyjnego, zatem jej skutki nie mają charakteru nieodwracalnego. Ostateczna decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wstępnym (formalnym) elementem procesu inwestycyjnego, którego wynikiem było wybudowanie budynków. Zawarcie natomiast umów sprzedaży nie może być uznane za skutek prawny wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skutkiem prawnym tej decyzji było jedynie uzyskanie przez inwestora pozwolenia budowlanego, Okoliczność ta jest jednak niewystarczająca do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ, instytucji przewidzianej przez art. 156 § 2 K.p.a. (patrz: wyroki WSA z 18,10.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1451/05, publ. LEX nr 191321; z 26.09.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1115/05, publ. LEX nr 204669). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu - jak słusznie zauważył organ - stanowiła jedynie podstawę do wystąpienia przez inwestora do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Była więc wstępnym (formalnym) elementem procesu inwestycyjnego, którego wynikiem było - w niniejszej sprawie -zrealizowanie inwestycji. Należy więc odróżnić skutki prawne, które wywołuje kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzja, od skutków

Sygn. akt IV SA/Wa 2O58/09

prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W kontekście treści skargi spółki N. należy także zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lipca 2007r. (sygn. akt II OSK 1055/06, publ. Lex nr 372225), wyraził pogląd, który także podziela Sąd w niniejszej sprawie, iż zdarzenia faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym i stanowiące bezpośredni skutek decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci zrealizowania inwestycji, kwalifikują się wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa, i w konsekwencji nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 156 § 2 K.p.a. Zauważyć jednocześnie należy, że zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi bowiem sama w sobie podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych) wywołuje wprawdzie określone skutki faktyczne, w tym także późniejsze związane z rozpoczęciem użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, lecz podkreślić należy, że ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi, chociaż fakt, że inwestor działał na podstawie i zgodnie z ostatecznymi decyzjami organów administracji publicznej determinuje w istocie byt prawny zrealizowanego obiektu.

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa, w tym i przepisów powołanych w skargach, w stopniu który uzasadniałby ich uchylenie.

W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.