Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 337/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1;
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 21 lutego 2019 r., nr VI/74/19 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy Brzeg na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480,00 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej jako: "u.s.g.") i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej zwanej: "p.p.s.a."), skardze na uchwałę Nr VI/74/2019 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 21 lutego 2019 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Brzeg (dalej: "Uchwała", "Regulamin") Wojewoda Opolski wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Według Wojewody Opolskiego (dalej: "organ nadzoru", "skarżący") w toku badania legalności przedmiotowego aktu stwierdzono liczne istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 r. poz. 1437, dalej: "Ustawa", "u.z.z.w."), przez naruszenie zawartej tam delegacji ustawowej, w części poprzez jej przekroczenie, a w części przez jej niewypełnienie, albowiem:

- w § 4 postanowiono, że przedsiębiorstwo udostępnia w swojej siedzibie i na stronie internetowej wzór wniosku o zawarcie umowy (ust. 2) oraz udostępnia zainteresowanym podmiotom informacje o szczegółowych warunkach zawierania umów, w tym o konieczności przedstawienia przez odbiorców usług dokumentów umożliwiających podpisanie umowy oraz o czasie i miejscu, w którym możliwe jest zawarcie umów (ust. 3). Rada gminy tym samym dokonała nieuprawnionego scedowania obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami bezpośrednio na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Taka regulacja stanowi istotne naruszenie prawa bowiem, zgodnie z Ustawą, to organ stanowiący gminy jest uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie. Jednocześnie organ nadzoru zwrócił uwagę, że generalny charakter regulaminu oznacza, że może on dotyczyć kilku przedsiębiorstw działających na terenie gminy, a umożliwienie przedsiębiorstwu tworzenia wzoru wniosków powoduje, że odbiorcy mogą być traktowani w różny sposób w zależności od tego, z usług którego przedsiębiorstwa skorzystają. Zarzucono ponadto, że w § 4 ust. 4 Regulaminu wskazano na obowiązek, który wynika z art. 6 ust. 1 ustawy. W konsekwencji z uwagi na konieczność wyeliminowania z Regulaminu zapisów § 4 ust. 2-4, zdaniem skarżącego, Rada Miejska nie wypełniła w sposób kompleksowy i prawidłowy delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy.

- W rozdziale IV Regulaminu Rada Miejska określiła sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. W zakresie rozliczeń organ stanowiący gminy odesłał do postanowień ustawy i rozporządzenia (§ 5 ust. 1), a w zakresie okresów odczytów wodomierza i urządzenia pomiarowego - do postanowień umowy (§ 5 ust. 2 oraz § 2 pkt 7). Pozostałe przepisy zawarte w tym rozdziale są z kolei bardzo ogólnikowe. W ocenie organu nadzoru, wskazane unormowania nie wyczerpują w sposób kompleksowy delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy. Zdaniem skarżącego niezbędne jest ustalenie mocą aktu prawa miejscowego przynajmniej minimalnych okresów rozliczeniowych czy też sposobu rozliczania w przypadku braku możliwości dokonania odczytu urządzenia pomiarowego.

- Uchwała nie zawiera warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, które są jednym z elementów obligatoryjnych regulaminu. Analiza treści Regulaminu, w tym rozdziału VI, wykazała, że regulamin nie zawiera żadnych norm w tym zakresie. Zdaniem organu nadzoru, dyspozycji przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy nie wypełniają zapisy zawarte w § 16 Regulaminu, pełniące rolę jedynie informacyjną i odsyłające do dokumentów zgromadzonych w Urzędzie Miasta Brzeg lub siedzibie przedsiębiorcy. W szczególności realizacją przepisu kompetencyjnego w analizowanym zakresie nie jest § 16 pkt 1 lit d, który odsyła do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

- W § 15 Regulaminu postanowiono, że warunki techniczne wydawane są potencjalnym odbiorcom, których nieruchomości przylegają bezpośrednio do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej, na zasadach określonych w kwestionowanym akcie i zgodnie z art. 15 ustawy. Zdaniem organu nadzoru, postanowienia te nie wypełniają dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy, tj. nie normują technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawa stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki przyłączania do sieci i techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Spełnienie warunków przyłączania nieruchomości do sieci określonych przez organ stanowiący gminy oraz techniczne możliwości świadczenia usług są jedynymi i wystarczającymi przesłankami podłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 104/18). W razie ich łącznego spełnienia przedsiębiorstwo nie może odmówić podłączenia, jeśli tylko uprawniona osoba wystąpi o to z wnioskiem. Oznacza to, że swoboda przedsiębiorstwa w przyłączaniu do sieci, podobnie jak swoboda zawierania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, została wyłączona. Wprowadzony w § 15 Regulaminu wymóg bezpośredniego przylegania nieruchomości do sieci w celu uzyskania warunków technicznych może stanowić dla niektórych mieszkańców Gminy Brzeg przeszkodę w odbiorze usług wodociągowo- kanalizacyjnych. Nieuzyskanie warunków technicznych przez potencjalnych odbiorców w sytuacji, gdy określone nieruchomości nie przylegają bezpośrednio do sieci (jak np. w przypadku nowopowstałego osiedla oddalonego od dotychczasowej zabudowy) - w świetle całej kwestionowanej uchwały - może prowadzić do ograniczenia w dostępności usług, bowiem uzyskanie takich warunków jest jednym z kilku etapów w procesie przyłączenia nieruchomości do sieci. Co więcej, kwestionowany zapis Regulaminu może naruszać obowiązek nałożony na przedsiębiorstwo w art. 15 ust. 1 Ustawy, zgodnie z którym musi ono zapewniać budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy.

- W § 3 pkt 3 Regulaminu postanowiono, że przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnić prawidłową eksploatację sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej, przyłączy wodociągowych i/lub kanalizacyjnych oraz wodomierza głównego będących w jego eksploatacji oraz dokonywać na własny koszt niezbędnych napraw. Zapis ten narusza art. 5 ust. 2 Ustawy, z którego wynika, że odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy, pod warunkiem, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej. Z powyższego wynika, że ustalenie zakresu odpowiedzialności między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług za instalacje i przyłącza może nastąpić w zawieranej między stronami umowie, co wyklucza jednostronne rozstrzyganie powyższej kwestii w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Znajduje to również potwierdzenie w art. 6 ust. 3 pkt 3 Ustawy. Z kolei kwestia obowiązku zapewnienia przez przedsiębiorstwo prawidłowej eksploatacji sieci wynika z art. 5 ust. 1 Ustawy - stąd też § 3 pkt 3 Regulaminu w tym zakresie stanowi niedopuszczalne powtórzenie i modyfikację zapisów ustawy.

-W § 11 Regulaminu postanowiono, że warunkiem przystąpienia do wykonania przyłącza zgodnie z warunkami przyłączenia wydanymi przez przedsiębiorstwo, jest wcześniejsze uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci. Zgodnie natomiast z § 3 pkt 6 Regulaminu przedsiębiorstwo ma obowiązek wydawać warunki techniczne niezbędne do podłączenia do sieci oraz uzgadniać przedłożoną przez inwestora dokumentację techniczną. W ocenie organu nadzoru, brak jest w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do wiążącego zobowiązania osoby ubiegającej się o przyłączenie do uzyskania uzgodnienia dokumentacji technicznej. Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 29a lub art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to wskazanie w zaskarżonym Regulaminie, że warunkiem przystąpienia do wykonania przyłącza jest wcześniejsze uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej narusza wskazane powyżej przepisy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt: II SA/Go 69/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r" sygn. akt: IV SA/Po 1110/17, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Go 443/18, wyrok WSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt: III SA/Lu 77/18). Nadto organ Rada Miejska nie wyjaśnia, co kryje się pod pojęciem "dokumentacji technicznej". Przy czym to art. 6 ust. 2 Ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zwarcie umowy, w związku z czym przedsiębiorstwo (dostawca usług) nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w tym artykule, w tym np. od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt: II OSK 1309/07). Nadto organ zwrócił uwagę, że o ile przepis w § 2 pkt 6 Regulaminu odnosi się do § 11 i § 3 pkt 6, to powiela błędne zapisy tych regulacji.

- W §19 ust. 2 Regulaminu postanowiono, że do wniosku o dokonanie odbioru końcowego należy dołączyć inwentaryzację powykonawczą, badanie bakteriologiczne wody i kopię protokołu odbioru częściowego. Przedsiębiorstwo może również żądać dołączenia do tego wniosku dokumentacji powykonawczej z naniesionymi zmianami oraz dokumentu potwierdzającego zgłoszenie wykonania przyłącza zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (§19 ust. 3 Regulaminu). Tymi zapisami organ stanowiący Gminy uregulował dodatkowy, nie wynikający z ustawy, obowiązek dołączenia dokumentacji budowlanej, dowodu przeprowadzenia badań wody oraz protokołów i innej dokumentacji powykonawczej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Op 383/18). Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tym bardziej nie do zaakceptowania wydaje się sytuacja, w której przyszłego odbiorcę zobowiązuje się do dokonania czynności irrelewantnych dla osiągnięcia celu, jakim jest prawidłowe wykonanie przyłącza lub takich, których statuowanie zastrzeżone jest dla potrzeb postępowań regulowanych innymi dziedzinami prawa. Skarżący zaznaczył przy tym, że w art. 43 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) szczegółowo uregulowano kwestię sporządzania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Normowanie w aktach prawa miejscowego kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie lub rozporządzaniu, w sytuacji, gdy brak jest szczegółowego ustawowego upoważnienia dla rady gminy do ich określenia w uchwale, należy uznać za niedopuszczalne. Zatem § 19 ust. 2 i 3 Regulaminu w sposób istotny narusza art. 19 ust. 5 ustawy.

- Organ nadzoru wskazał również, że nie można w uchwale normować kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie - takie działanie będzie bowiem zawsze albo powtórzeniem, albo modyfikacją przepisu ustawy. W orzecznictwie sądowo- administracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym powtarzanie regulacji ustawowych, ich modyfikacja lub uzupełnienie przez przepisy uchwały jest niedopuszczalne i dezinformujące, ponieważ może doprowadzić do interpretacji przepisów odmiennej lub sprzecznej z intencją ustawodawcy. Modyfikacje i powtórzenia przepisów ustawowych stanowią istotne naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt: II SA/Wr 1179/98). Mając to na uwadze za niedopuszczalne należy uznać, zdaniem skarżącego następujące przepisy Regulaminu:

1) § 3 pkt 4, nakładający na przedsiębiorstwo obowiązek prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości dostarczonej wody - powiela on zapisy art. 5 ust. 1a ustawy;

2) § 3 pkt 7, który określa obowiązek przedsiębiorstwa w zakresie zapewnienia budowy oraz modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, modyfikując tym samym zapisy art. 15 ust. 1 ustawy.

- Nadto organ nadzoru wskazał, Regulamin zawiera szereg odesłań do przepisów ustawowych, w tym w § 2 pkt 3, § 3 pkt 5, § 5 ust 1 Regulaminu. Oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, zgodnie z którą przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wr 673/12).

- Przepisy Regulaminu zawierają również sformułowania nieprecyzyjne - zwroty "niezwłocznie" (zawarty w § 28 ust. 2) oraz "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" (zawarty w § 29 ust. 10), które mogą budzić wątpliwości interpretacyjne. Posługiwanie się w treści uchwały niedookreślonymi zwrotami jest niedopuszczalne. Wskazane uchybienia powodują, że regulacje kwestionowanego aktu w tym zakresie są niejasne, niepełne i pozostawiają niedopuszczalny luz interpretacyjny. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób wyczerpujący, precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt: SK 42/05, OTK-A 2006/10/148 oraz wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1995 r., sygn. akt: SA/Gd 2949/94).

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, a z ostrożności procesowej, w przypadku uznania skargi Wojewody Opolskiego za zasadną o ograniczenie rozstrzygnięcia do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa lub stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w części, tj. w zakresie wskazanych przez skarżącego konkretnych przepisów uchwały.

Gmina Brzeg w odniesieniu do nieuprawnionego w § 4 Regulaminu scedowania na przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne obowiązku określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług wskazała, że twierdzenie skarżącego jest niezasadne. W rzeczywistości przepis ten określa w sposób wyczerpujący warunki i tryb zawierania umów. Rada Miejska nie może natomiast w sposób szczegółowy określać warunków, na jakich umowa będzie zawarta, gdyż leży to w gestii stron tej umowy i żaden przepis ustawy nie nakłada na Radę Miejską obowiązku określania warunków umowy zawieranej pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem.

Gmina nie podzieliła zarzutów dotyczących zbyteczności zapisu o zawarciu umowy w razie zmiany stanu prawnego nieruchomości (§ 4 ust. 4 Regulaminu). Taki zapis - zdaniem Gminy Brzeg - ma znaczenie, bowiem nowy odbiorca może co do tej samej nieruchomości zawrzeć umowę z zachowaniem dotychczasowych warunków technicznych świadczenia usług. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest to przepis, który wynika wprost z treści ustawy. Oczywiście przedsiębiorstwo ma obowiązek zawarcia umowy z odbiorcą, który złożył pisemny wniosek o zawarcie umowy i istnieją techniczne warunki umożliwiające świadczenie usług. Natomiast zapis § 4 ust. 4 Regulaminu ma uzasadnienie praktyczne i stanowi uszczegółowienie ustawowego obowiązku. W zapisie bowiem chodzi o uregulowanie kwestii zmiany stanu prawnego nieruchomości, w szczególności kiedy zmienia się osoba odbiorcy (nowy właściciel, dzierżawca, najemca itd.).

Odnosząc się do regulacji w zakresie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalonych w taryfach (§ 5 ust. 1 i 2, § 2 pkt 7 Regulaminu), Gmina wskazała na niekonsekwencję organu nadzoru, gdyż z jednej strony zarzuca on zbędność przepisów w Regulaminie z uwagi na ich przepisanie z innych aktów prawnych, a z drugiej strony wskazuje na konieczność ujęcia w Regulaminie kwestii, które są szczegółowo określone w innych aktach prawnych, w tym przypadku w art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń. Odnośnie braku możliwości dokonania odczytu urządzenia pomiarowego Gmina wskazała, że nie ma potrzeby określania tej kwestii w Regulaminie, gdyż szczegółowo reguluje ją rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27.02.2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, w tym § 18 ust. 1 w/w rozporządzenia, a przy braku urządzenia pomiarowego § 16 ust. 3 tego rozporządzenia.

Jednocześnie Gmina nie podzieliła zarzutu dotyczącego braku określenia warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (Rozdział VI Regulaminu). Podkreśliła, że przepisów regulaminu dotyczących warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych nie można odczytywać w oderwaniu od pozostałych postanowień regulaminu w tym zakresie, które to łącznie w pełni wyczerpują delegację ustawową z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy. Określenie tych warunków w bardziej szczegółowy sposób jest niezwykle trudne z uwagi na zbyt zindywidualizowany ich charakter w odniesieniu do każdego z odbiorców usług, a wręcz niemożliwe. Bardziej szczegółowe warunki techniczne, w ocenie Rady Miejskiej Brzegu, są niemożliwe do generalnego, wspólnego dla wszystkich odbiorców określenia, bowiem w każdym indywidualnym przypadku będą przybierać one inne wartości, uzależnione od konkretnych warunków technicznych i geograficznych zastanych na danym terenie.

Zdaniem Gminy, postanowienia regulaminu stanowią wystarczające wypełnienie delegacji ustawowej, a podstawowym warunkiem jest bezpośrednie przyleganie nieruchomości potencjalnego odbiorcy do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej. Dodatkowo w tym rozdziale uporządkowana została kwestia dostępności informacji o w/w warunkach w ściśle określonych dokumentach.

Mówiąc o konkretnych warunkach technicznych dotyczących możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na istnienie w pobliżu nieruchomości sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, a istniejąca sieć musi umożliwiać podłączenie danej nieruchomości. Okoliczność, czy istnieje bezpośrednia przyległość nieruchomości do sieci, jest podstawą rozpoczęcia procedury, na którą składa się złożenie wniosku o wydanie warunków i opisanie ich w sposób szczegółowy dla danej nieruchomości i konkretnego odbiorcy. Przed zapoznaniem się przez potencjalnego odbiorcę z możliwościami dostępu do sieci na danym obszarze, musi on zapoznać się z takimi dokumentami jak: Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Brzeg, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, mapy i dokumentacja techniczna eksploatowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, plany inwestycyjne.

Wskazała również, że warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych zostały szczegółowo opisane w przepisach § 113 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnośnie zarzutu w zakresie § 15 Regulaminu - w ocenie Gminy Brzeg - dyspozycja przepisu art. 19 ust. 5 pkt 4 i 5 została w pełni wyczerpana. W treści Regulaminu wskazano bowiem warunki przyłączenia do sieci, opisując szczegółowo cały proces budowlany polegający na wykonaniu przyłącza i pozostałej instalacji. Zostały też uregulowane kwestie warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, w którym to rozdziale informuje się przyszłych odbiorców, gdzie mogą się z tymi warunkami zapoznać.

Podkreśliła również, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Nie zgodziła się z organem nadzoru, że § 3 pkt 3 regulaminu, stanowi modyfikację czy powtórzenie przepisów ustawowych. Jej zdaniem jedynie uszczegóławia regulacje dotyczące obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i w tym zakresie wskazała na odpowiedzialność za poszczególne elementy infrastruktury wodociągowo- kanalizacyjnej odwołując się do wyroku Sądu Okręgowego Konkurencji i Konsumentów z dnia 22.11.2018r., XVII AmA 55/16.

Także zarzut dotyczący uzgodnienia dokumentacji technicznej jest - w ocenie Gminy Brzeg - zarzutem chybionym, bowiem to w interesie odbiorcy leży uzgodnienie dokumentacji z przedsiębiorstwem, które będzie ostatecznie przyłączać daną nieruchomość do sieci. Bez uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem na etapie budowy, inwestor nie wiedziałby nawet, od czego zacząć budowę przyłącza i w jakim miejscu. W ocenie Gminy Brzeg jest to element konieczny regulaminu, gdyż jest to regulacja dotycząca praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie przyłączenia do sieci i technicznych uzgodnień przyłączenia. Omawiany zapis nie wykracza więc poza zakres upoważnienia rady gminy, zwłaszcza że przepis art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzania ścieków zawiera katalog otwarty wymaganych elementów uchwały.

Odnosząc się z kolei do obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej, badań bakteriologicznych, kopii protokołu odbioru częściowego i dokumentu potwierdzającego zgłoszenie wykonania przyłącza (§ 19 ust. 2 i 3 Regulaminu) wskazała, że dokumenty te są niezbędne, aby można było dokonać odbioru końcowego. Zauważyła, że przedsiębiorstwo jest zobowiązane do zweryfikowania i sprawdzenia, czy przyłącze zostało wykonane zgodnie z wcześniej wydanymi warunkami technicznymi, zgodnie ze sztuką budowlaną oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Badania bakteriologiczne są niezbędne, z uwagi na to, że to przedsiębiorstwo jest podmiotem odpowiedzialnym za jakość dostarczanej wody. W przypadku źle wykonanej instalacji wodociągowej może dojść nie tylko do pogorszenia, ale nawet do skażenia wody w instalacji oraz sieci wodociągowej i narażenia zdrowia/życia odbiorców.

Nieuzasadniony jest również, zdaniem Gminy, zarzut powielenia przepisu ustawy w § 3 pkt 4 Regulaminu, albowiem w Regulaminie na przedsiębiorstwo nałożono obowiązek regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody i ścieków, czego brak jest w ustawie. Nie jest to zatem przepisanie regulacji ustawowej. Podobnie przepis § 3 pkt 7 Regulaminu został rozszerzony o modernizację urządzeń wodociągowo- kanalizacyjnych. Niemniej jednak zastosowanie w zaskarżonej uchwale rozwiązań zbliżonych do regulacji ustawowych ma jedynie na celu uporządkowanie przepisów regulaminu i poprawę jego czytelności. Każdy z w/w przepisów poprzedza bowiem bardziej szczegółowe regulacje, które bez częściowych powtórzeń z ustawy byłyby niezrozumiałe dla adresatów regulaminu. Jednocześnie w przypadku zastosowanych rozwiązań nie zachodzi ryzyko błędnej interpretacji przepisów, tj. w sposób odmienny niż w ustawie.

Końcowo w kwestii odesłania do przepisów ustawowych (§ 2 pkt 3, § 5 ust. 1 Regulaminu) Gmina wskazała, że Regulamin jest kierowany do potencjalnych odbiorców, w związku z czym ma on być źródłem prawa czytelnym dla obecnych i przyszłych odbiorców, ma być jasnym i kompletnym przekazem dla mieszkańców Gminy Brzeg w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Jednocześnie warto wskazać, iż skarżący nie zauważa, że np. kwestie rozliczeń w przypadku braku urządzenia pomiarowego zostały uregulowane w innym akcie prawnym (rozporządzeniu). Skarżący zarzucił brak regulacji w tym zakresie, podczas gdy kwestia ta jest właśnie uregulowana w innym akcie prawnym. Można przypuszczać, że skarżący nie zwrócił na to uwagi z tego powodu, że w tamtym przepisie nie zastosowano odesłania do wspomnianego aktu prawnego. Nie podzieliła również zarzutów dotyczących nieprecyzyjności wyrażeń "niezwłocznie" i "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", bowiem posługuje się nimi nawet ustawodawca w aktach wyższej rangi (np. kodeks cywilny). Ich stosowanie w podobnych przypadkach jest nieuniknione, a przy tym ich rozumienie nie powinno budzić większych wątpliwości interpretacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę (wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 161/19 – orzeczenie, jak i dalej powołane dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA)

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102) .

Zauważyć także należy, że sądy administracyjne szczegółowo kontrolując regulacje aktów prawa miejscowego jakimi są regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków, analizują także wpływ stwierdzonych niezgodności z prawem na możliwość funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały w tym przedmiocie jako całości (vide np. wyroki w sprawach IV SA/Po 1110/17, z dnia 8 marca 2018 r.; II SA/Go 954/16, z dnia 12 stycznia 2017 r.; VIII SA/Wa 460/17, z dnia 14 grudnia 2017 r.; II SA/Ol 996/17; z dnia 16 stycznia 2018 r.; II SA/Sz 24/18, z dnia 14 marca 2018 r., CBOSA- strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 Ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 Ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 Ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyroki: WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r. II SA/Op 344/07, NSA z 9 dnia czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Istotnym w tym miejscu jest też podkreślenie, że Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust 5 Ustawy.

Na ten aspekt, bardzo istotny także w toku rozpoznawania niniejszej sprawy, zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15, wskazując na konieczność dokonania przez sąd I instancji oceny, czy w sytuacji wyeliminowania w obrotu prawnego jedynie poszczególnych zapisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będzie on w pozostałej części spełniał wymogi wynikające z art. 19 ust.2 (uwaga Sądu- obecnie art. 19 ust 5 Ustawy) i mógł nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego.

Dokonaną przez Sąd w dalszej części rozważań ocenę zaskarżonych w niniejszej sprawie uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który to akt prawa miejscowego zakłada swoistą symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające:

• obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8),

• sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz

• okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługę poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 Ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 Ustawy, to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 Ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, iż ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z kolei regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Upoważnienie to nie daje jednakże radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też pomijania kwestii które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Mając powyższe na uwadze, dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego w obecnie rozpoznawanej sprawie Regulaminu potwierdziła, że w istotny sposób narusza on prawo, zarówno poprzez brak zawarcia w nim regulacji , które winny stanowić kompleksowe wypełnienie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 Ustawy, jak też poprzez zawarcie w nim regulacji wykraczających poza zakres tej delegacji, a tym samym niezbędnym stało się stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały w całości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, a także mając na uwadze regulację art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a. który to przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie), skład orzekający podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że nie stanowi realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy i wynikającego z niego obowiązku uregulowania w akcie prawa miejscowego warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo kanalizacyjnych - § 15 i 16 Regulaminu.

Zawarty w art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy zwrot "warunki techniczne" obejmuje swoim zakresem znaczeniowym określenie przesłanek (czynników wyznaczających lub warunkujących, elementów, cech koniecznych), po spełnieniu których zaistnieje możliwość korzystania z usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Analiza treści rozdziału VI Regulaminu zatytułowanego "Warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" prowadzi do wniosku, że kwestie te nie zostały uregulowane zgodnie z dyspozycją przepisu art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy.

W rozdziale VI normującym powyższe zagadnienie wskazano jedynie na fakt wydania warunków technicznych potencjalnym odbiorcom (§ 15), których nieruchomości przylegają bezpośrednio do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej, na zasadach określonych w kwestionowanym akcie i zgodnie z art. 15 ustawy. Natomiast w § 16 Regulaminu, wskazano gdzie potencjalni odbiorcy mogą uzyskać informacje o dostępności usług, odsyłając w tym względzie do Urzędu Miasta i Przedsiębiorstwa. Przepis ten pełni jedynie rolę informacyjną wskazując gdzie i do jakich dokumentów można uzyskać wgląd. Przy czym w § 16 pkt 1 lit d wskazano jako źródło informacji wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Są to zapisy sprzeczne z dyspozycją art. 19 ust. 5 pkt 5 Ustawy, gdyż to właśnie Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w zakresie warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Opisany sposób regulacji tej kwestii w Regulaminie, a w konsekwencji brak wskazania warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków w badanym akcie, świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Gmina obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem (wyroki WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 383/18, z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18).

Zauważyć przy tym należy, w odniesieniu do postanowień § 16 pkt 1 lit. d Regulaminu, w którym wskazano dostępność usług poprzez możliwość wglądu do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, że Regulamin jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne. Charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w wieloletnich planach rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 896/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06). Poza tym problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ww. Ustawy, zaś art. 19 tej Ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Reasumując, zasadne jest stwierdzenie, że brak zawarcia w Regulaminie warunków technicznych dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych świadczy o niewypełnieniu przez organ stanowiący delegacji ustawowej, a to z kolei ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, zaś niewyczerpanie przez nią pełnego zakresu przedmiotowego przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem.

Zauważyć przy tym należy, że stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 4 Ustawy, Regulamin powinien określać także warunki przyłączania do sieci i jak podkreśla się w orzecznictwie, spełnienie warunków przyłączania nieruchomości do sieci określonych przez organ stanowiący gminy oraz techniczne możliwości świadczenia usług są jedynymi i wystarczającymi przesłankami podłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 104/18). Słusznie zatem wskazał organ nadzoru, że w razie ich łącznego spełnienia przedsiębiorstwo nie może odmówić podłączenia, jeśli tylko uprawniona osoba wystąpi o to z wnioskiem. Oznacza to, że swoboda przedsiębiorstwa w przyłączaniu do sieci, podobnie jak swoboda zawierania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, została wyłączona. Natomiast wprowadzony w § 15 Regulaminu wymóg bezpośredniego przylegania nieruchomości do sieci w celu uzyskania warunków technicznych, może stanowić dla niektórych mieszkańców Gminy Brzeg przeszkodę w odbiorze usług wodociągowo- kanalizacyjnych, a w konsekwencji może prowadzić do ograniczenia w dostępności usług, bowiem uzyskanie takich warunków jest jednym z kilku etapów w procesie przyłączenia nieruchomości do sieci. Trafnie także zwrócił uwagę skarżący, że kwestionowany zapis Regulaminu może naruszać obowiązek nałożony na przedsiębiorstwo w art. 15 ust. 1 Ustawy, zgodnie z którym musi ono zapewniać budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ustawy.

Z powyższych względów argumentację Gminy zawartą w odpowiedzi na skargę należy uznać za chybioną, a regulację warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych za niewystarczającą.

Podzielić również należy stanowisko organu nadzoru dotyczące nieuprawnionego scedowania przez Radę Miejską obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami bezpośrednio na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Świadczą o tym zapisy § 4 Regulaminu. Taka regulacja stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż Ustawa wyraźnie wskazuje na organ stanowiący gminy jako jedyny uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie przewidują podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzenia wzoru wniosku o zawarcie umowy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 641/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 511/10).

Nie można przy tym zgodzić się z Gminą, że § 4 Regulaminu określa w sposób wyczerpujący warunki i tryb zawierania umów, bowiem już tylko zapis punktu 3 dowodzi, że to Przedsiębiorstwo udostępnia zainteresowanym podmiotom informacje o szczegółowych warunkach zawierania umów, co niewątpliwie świadczy właśnie o scedowaniu na Przedsiębiorstwo obowiązku regulacji tej materii, a to stanowi istotne naruszenie prawa bowiem, gdyż jak wskazano wyżej, to organ stanowiący gminy jest uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie. Nadto trafnie zwrócił uwagę organ nadzoru, że generalny charakter regulaminu oznacza, że może on dotyczyć kilku przedsiębiorstw działających na terenie gminy, a umożliwienie przedsiębiorstwu tworzenia wzoru wniosków powoduje, że odbiorcy mogą być traktowani w różny sposób w zależności od tego, z usług którego przedsiębiorstwa skorzystają. Przyjąć zatem należy, że Rada Miejska nie wypełniła w sposób kompleksowy i prawidłowy delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 2 Ustawy.

Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru w kwestii konieczności ustalenia mocą aktu prawa miejscowego przynajmniej minimalnych okresów rozliczeniowych czy też sposobu rozliczania w przypadku braku możliwości dokonania odczytu urządzenia pomiarowego.

Wskazać należy, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać także sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Jednak wbrew twierdzeniu Wojewody, określenie minimalnych okresów rozliczeniowych powinno być częścią regulacji umownej, a nie wynikać z aktu prawa miejscowego – art. 6 ust. 3 pkt 2 Ustawy (por. wyrok WSA z 3.10.2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 443/19, z dnia 24.04.2018 r., sygn. akt II SA/Bk 879/17).

Zgodzić przy tym należy się z Gminą, że nie ma potrzeby określania w Regulaminie kwestii braku możliwości dokonania odczytu urządzenia pomiarowego, skoro szczegółowo uregulowano ją w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27.02.2018 r. ( Dz.U.2018.1152 ) w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Sąd podzielił również stanowisko organu nadzoru w kwestii sprzecznego z art. 5 ust. 2 Ustawy zapisu § 3 pkt 3 Regulaminu. Niewątpliwie ustalenie zakresu odpowiedzialności między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług za instalacje i przyłącza może nastąpić w zawieranej między stronami umowie, co wyklucza jednostronne rozstrzyganie powyższej kwestii w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Znajduje to również potwierdzenie w art. 6 ust. 3 pkt 3 Ustawy. Z kolei kwestia obowiązku zapewnienia przez przedsiębiorstwo prawidłowej eksploatacji sieci wynika z art. 5 ust. 1 Ustawy - stąd też § 3 pkt 3 Regulaminu w tym zakresie stanowi niedopuszczalne powtórzenie i modyfikację zapisów ustawy.

Trafnie również wskazał organ nadzoru analizując zapis § 11 Regulaminu, że brak jest w przepisach kompetencyjnych upoważnienia do wiążącego zobowiązania osoby ubiegającej się o przyłączenie do uzyskania uzgodnienia dokumentacji technicznej.

Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 29a lub art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). Wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ust. 1) bądź zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust.1 pkt 1), do którego należy dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz - w zależności od potrzeb - odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami oraz projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji. Skoro więc ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc i przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to nałożenie w Regulaminie obowiązku uzgodnienia dokumentacji technicznej nie ma podstawy prawnej. Zatem wskazanie w Regulaminie, że warunkiem przystąpienia do wykonania przyłącza jest wcześniejsze uzgodnienie z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej narusza wskazane powyżej przepisy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt: II SA/Go 69/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2018 r" sygn. akt: IV SA/Po 1110/17, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt: II SA/Go 443/18, wyrok WSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt: III SA/Lu 77/18).

Także nałożony w §19 ust. 2 Regulaminu obowiązek dołączenia do wniosku o dokonanie odbioru końcowego inwentaryzacji powykonawczej, badania bakteriologicznego wody i kopii protokołu odbioru częściowego, wykracza poza delegację ustawową. Podobna sytuacja występuje w odniesieniu do postanowień §19 ust. 3 Regulaminu. Zgodzić należy się z organem nadzoru, że w zapisach tych organ stanowiący Gminy uregulował dodatkowy, nie wynikający z ustawy, obowiązek dołączenia dokumentacji budowlanej, dowodu przeprowadzenia badań wody oraz protokołów i innej dokumentacji powykonawczej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Op 383/18), a jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. O braku jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane wypowiadały się sądy administracyjne (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 29 września 2006 r., II SA/Lu 682/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2006 r. II SA/Łd 335/06 i wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16) i Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko braku podstaw prawnych do takich żądań. Przy czym art. 6 ust. 2 Ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne do zawarcia umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzaniu ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy, w związku z czym przedsiębiorstwo (dostawca usług) nie może uzależniać zawarcia umowy od warunków nieprzewidzianych w tym artykule (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt: II OSK 1309/07).

W skardze zasadnie zatem podniesiono zarzuty dotyczące tych przepisów, które swoim przedmiotem wykraczały poza zakres ustawowego umocowania organu gminy do stanowienia prawa miejscowego. Nadto trafnie wskazano, że rada gminy nie może w uchwale normować kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie - takie działanie będzie bowiem zawsze albo powtórzeniem, albo modyfikacją przepisu ustawy. W orzecznictwie sądowo- administracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym powtarzanie regulacji ustawowych, ich modyfikacja lub uzupełnienie przez przepisy uchwały jest niedopuszczalne i dezinformujące, ponieważ może doprowadzić do interpretacji przepisów odmiennej lub sprzecznej z intencją ustawodawcy.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Jak dalej zauważono w tym wyroku, funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową.

Sąd akceptuje również stanowisko organu nadzoru dotyczące szeregu odesłań w regulaminie do przepisów ustawowych, w tym w § 2 pkt 3, § 3 pkt 5, § 5 ust 1 Regulaminu. Słusznie wskazał w tym względzie organ, że regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, zgodnie z którą przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wr 673/12).

Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska Gminy odnośnie zarzutów skargi.

Jednocześnie skład orzekający w niniejszej sprawie, podzielając powyższy pogląd co do braku podstaw do realizowania w ramach stanowionego prawa miejscowego funkcji informacyjnej, mając na uwadze niewątpliwą złożoność materii dotyczącej praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w sytuacji gdy wynikają one zarówno z regulacji Ustawy i prawa miejscowego uchwalonego w zakresie określonym w przepisie delegacyjnym art. 19 ust 5, a także z postanowień umowy zawieranej na świadczenie określonych usług, nie neguje samej potrzeby poinformowania zainteresowanych podmiotów w sposób kompleksowy o ich prawach i obowiązkach. Nie może to jednakże mieć miejsca w uchwale stanowiącej prawo miejscowe, w której mogą zostać jedynie zamieszczone te regulacje, które dotyczą wyłącznie zakresu przedmiotowego przekazanego do unormowania w upoważnieniu ustawowym. Jeżeli zatem istnieje potrzeba sporządzenia swoistego kompendium wiedzy dotyczącej zagadnienia dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy, może to być sporządzone w formie informacji dla podmiotów (osób) zainteresowanych, jednakże nie w formie nie mającej charakteru aktu prawa miejscowego. Sąd zauważa również, że niewątpliwa złożoność materii, jaka zgodnie z art. 19 ust. 5 Ustawy podlega regulacjom prawa miejscowego, winna w większym stopniu zaktywizować pozostałe podmioty uczestniczące w procesie tworzenia Regulaminu na poszczególnych etapach, a także organ nadzoru, jakim niewątpliwie w tych sprawach jest Wojewoda. Należy zatem w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 Ustawy rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię - nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. Wprawdzie opinia ta stanowi w gruncie rzeczy jedynie wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru, jednakże winna ona obligatoryjne zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy. Jeżeli zatem wydana opinia, nie spełnia tego ustawowego wymogu, czy też zawiera wadliwe, zdaniem gminy oceny, co do braku zgodności z Ustawą poszczególnych zapisów przedłożonego do zaopiniowania projektu regulaminu, należałoby rozważyć już na tym etapie sprawy, możliwość skorzystania z prawa do zażalenia.

W procesie "współtworzenia" prawidłowego prawa miejscowego, winien w większym stopniu uczestniczyć także sam skarżący, w ramach przysługujących mu zgodnie z art. 91 u.s.g uprawnień nadzorczych, poprzez ewentualne orzekanie o nieważności przedkładanej mu uchwały w całości lub części, w sytuacji stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru i zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej między organami nadzoru a gminą, ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc (wyrok NSA z 12.10.1990 r., SA/Lu 663/90, ONSA 1990/4, poz. 6). Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.

Postępowanie to może zakończyć się podjęciem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) w całości albo w części, ale jest także możliwe, w przypadku stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, podjęcie aktu wskazującego na wydanie uchwały (zarządzenia) z naruszeniem prawa (w całości albo w części). Nie można wykluczyć także tego, że akt organu gminy w części narusza prawo w sposób istotny, zaś w części – w sposób nieistotny. W takiej sytuacji powinno dojść do stwierdzenia nieważności w części i wskazania naruszenia prawa w pozostałej części.

Co istotne, ten środek nadzoru nad prawidłowością podejmowanych uchwał przez organy stanowiące gminy, z uwagi na możliwość jego niezwłocznego zastosowania w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. , a także z uwagi na przewidzianą w art. 91 ust. 2 u.s.g. możliwość wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia, z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności (albo w toku tego postępowania), jest środkiem prawnym pozwalającym na bardzo skuteczne zapobieganie negatywnym następstwom, mogącym wynikać z realizacji uchwał prawa miejscowego sprzecznych z prawem. Pozwala też na podjęcie przez organy gminy, o ile nie skorzystają z prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, szybko działań zmierzających do uchwalenia prawa miejscowego zgodnie z ustawowymi wymogami.

Uwaga ta jest o tyle istotna, że na tle zawisłych przed tut Sądem licznych postępowań ze skarg Wojewody na podejmowane w ostatnim czasie w przeważającej większości gmin województwa opolskiego uchwały dotyczące nowych regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w wielu sprawach organy gminy nie kwestionują zarzutów organu nadzoru i jeszcze przed rozpoznaniem skarg przez sąd, podejmują już samodzielnie działania zmierzające do usunięcia wadliwości dotychczasowych uchwał. Mając też na uwadze argumentację zawartą we wnoszonych do tut. Sądu skargach (dotyczącą w wielu sprawach tożsamych naruszeń art. 19 ust. 5 Ustawy), wydaje się, że w świetle przywoływanych na jej poparcie licznych już orzeczeniach sądów administracyjnych, obecnie skarżona materia mogłaby podlegać ocenie organu nadzoru, w pierwszej kolejności w oparciu o jego własne uprawnienia z art. 91 u.s.g. Skorzystanie z tych uprawnień nadzorczych niewątpliwie nie tylko przyśpieszyłoby proces eliminowania z obrotu prawnego tych uchwał, które w istotny sposób naruszają prawo, pozwalając na szybsze podjęcie nowych, prawidłowych już aktów prawa miejscowego, ale też ograniczyłoby koszty finansowe, jakimi obciążane są gminy w toku postępowania sądowego w sytuacji niekorzystnych dla nich rozstrzygnięć.

Końcowo odnosząc się do zarzutu wskazującego na użycie nieprecyzyjnych zwrotów takich jak "niezwłocznie" czy "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" wskazać należy, że zwroty te mogą budzić w pewnych sytuacjach wątpliwości interpretacyjne, jednakże sam ustawodawca w wielu regulacjach używa tożsamych pojęć, na co słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę

Może to rodzić w praktyce problemy interpretacyjne i zasadnym jest unikanie takich pojęć przy stanowieniu nie tylko prawa miejscowego, jednakże nie oznacza to automatycznie, że w sytuacji posłużenia się nim w tworzonych przepisach przez organ stanowiący gminy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, mamy już do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym obowiązkiem wyeliminowania konkretnej regulacji regulaminu z obrotu prawnego.

Natomiast, w sytuacji gdy dojdzie do ponownego uchwalenia Regulaminu w wyniku stwierdzenia niniejszym wyrokiem Sądu nieważności uchwały w całości, zasadnym byłoby rozważenie możliwości zastąpienia wskazanych pojęć, konkretnymi pojęciami pozwalającymi na precyzyjne odczytanie ich znaczenia.

Reasumując, zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Miejska w Brzegu podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały Sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).