Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1158/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1048
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2374/17 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2374/17 oddalił skargę J. P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej w skrócie GIOŚ) z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał w pierwszej kolejności, że ostatecznym postanowieniem GIOŚ z dnia [...] czerwca 2016 r., wydanym na podstawie art. 25 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1048) zwanej dalej w skrócie u.m.p.o., wezwano skarżącego do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 3 rozporządzenia Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.U. UE. L. 2006.190.1 ze zm.), poprzez zagospodarowanie odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki [...], o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...] przez przedsiębiorcę prowadzącego stację demontażu pojazdów, posiadającego decyzję właściwego organu w zakresie gospodarki odpadami wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. strona poinformowała organ o wykonaniu ww. zobowiązania, załączając na dowód zaświadczenie o przyjęciu niekompletnego pojazdu nr [...], wystawione przez Stację Demontażu Pojazdów w P..

Zdaniem Sądu powyższe rozstrzygnięcie uznające ww. pojazd za odpad i stwierdzające fakt jego nielegalnego przemieszczenia z zagranicy (z Francji do Polski) miało znaczenie prejudycjalne dla niniejszej sprawy dotyczącej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w trybie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. Wobec zakwalifikowania pojazdu jako odpadu w nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu organ był zobowiązany do wszczęcia postępowania z urzędu oraz nałożenia kary administracyjnej.

Wysokość kary została zaś ustalona przez organy zgodnie z dyspozycją art. 34 u.m.p.o., uwzględniając ilość odpadu niebezpiecznego (jeden pojazd), jak również brak udokumentowanego zagrożenia dla ludzi i środowiska oraz brak stwierdzonego wcześniejszego naruszenia przepisów w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów.

Bez znaczenia dla wyniku sprawy uznano przedłożone na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym dokumenty dotyczące braku wystąpienia zanieczyszczenia terenu. Z uzasadnienia zaskarżonego aktu nie wynika, aby organ podwyższył karę wobec faktycznego wystąpienia skażenia gleby. Nałożono karę w prawie najmniejszej ustawowo wysokości tj. 55 000 zł, co nie jest dla strony krzywdzące. Jak zasadnie wskazał organ, funkcją kary jest prewencja w zakresie ochrony interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli w kontekście zapewnienia ochrony środowiska, a wymierzenie kary jest obligatoryjne.

Organy prawidłowo uznały, że miał miejsce delikt z art. 32 ust. 1 u.m.p.o. Przed podjęciem decyzji o zakupie przedmiotowego pojazdu, zasady należytej staranności wymagały nie tylko zapoznania się z jego stanem technicznym, ale również uwarunkowaniami prawnymi oraz przepisami prawa związanymi ze sprowadzaniem pojazdów na terytorium Polski. Brak dbałości po stronie strony nie może zwalniać z odpowiedzialności jako odbiorcy odpadu przemieszczonego bez zachowania prawem przewidzianej procedury.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie mogą mieć znaczenia przedłożone na rozprawie dokumenty (faktury) mające dowodzić, że strona nabywa użyteczne części pojazdów. Kwestia, czy sprowadzony pojazd stanowił odpad, została przesądzona ostatecznym postanowieniem. Ponowna ocena w danym zakresie byłaby możliwa jedynie w razie jego wyeliminowania z obrotu prawnego, w jednym z trybów przewidzianych w art. 126 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a.

Bez znaczenia pozostawała sygnalizowana przez stronę kwestia innych toczących się postępowań administracyjnych, skoro dotyczą one odpowiedzialności administracyjnej za inne działania niż nielegalne sprowadzenie odpadów z zagranicy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. P., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 4 u.m.p.o. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w niezasadnym uznaniu za odbiorcę odpadów i adresata decyzji o nałożeniu na podstawie tego przepisu administracyjnej kary pieniężnej podmiotu nieposiadającego zezwolenia na zbieranie odpadów, co doprowadziło do ukarania skarżącego podwójnie za ten sam czyn, tj. nałożenia kary pieniężnej zarówno za brak zezwolenia na zbieranie odpadów, jak i za bycie odbiorcą odpadów pochodzących z nielegalnego przemieszczania odpadów;

b) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na naruszeniu zasady proporcjonalnej reakcji państwa na naruszenie prawa, zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady ne bis in idem poprzez oddalenie skargi na decyzję utrzymującą w mocy nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, gdy skarżący został ostateczną i prawomocną decyzją ukarany administracyjną karą pieniężną za brak zezwolenia na zbieranie odpadów;

c) art. 68 § 1 w związku z art. 2 § 2 w związku z art. 3 pkt 3 lit. c oraz art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201) poprzez jego niezastosowanie i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej (wydanie decyzji nakładającej karę) pomimo upływu 3-letniego terminu na wydanie i doręczenie decyzji, tj. pomimo upływu okresu przedawnienia;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji i utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji została wydana bez podstawy prawnej, zatem zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ewentualnie w przypadku nie podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższego zarzutu, zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi w całości w sytuacji, w której organ administracji publicznej naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sytuacji, w której organ administracji publicznej nie podjął działań zmierzających do zebrania całego materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, a to:

- nie wyjaśnił, czy skarżący jest odbiorcą odpadów i może być adresatem decyzji, jeśli jednocześnie nie uzyskał zezwolenia za zbieranie odpadów, w związku z czym nałożono na niego administracyjną karę pieniężną,

- pominął ustalenie daty nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadu oraz wynikającego z tej daty terminu przedawnienia uprawnienia organu do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej;

b) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi w całości w sytuacji, w której organ administracji publicznej naruszył art. 6 oraz art. 8 § 1 K.p.a. nakładając administracyjną karę pieniężną podwójnie za fakt posiadania przez skarżącego odpadów - jednocześnie za brak zezwolenia na zbieranie odpadów i za posiadanie (bycie odbiorcą) odpadu nielegalnie przemieszczonego, czym naruszono zasadę praworządności oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów administracji publicznej.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i decyzji administracyjnych go poprzedzających oraz umorzenie postępowania sądowego i postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego wywołanego wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej oraz poprzedzającego go postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie wymaganej przepisami Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w niej udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że w ocenie strony skarżącej kasacyjnej decyzja wydana przez organ pierwszej instancji i utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji została wydana bez podstawy prawnej, a tym samych zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej jest norma prawa materialnego, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] została wydana na podstawie art. 32 ust. 1 oraz art. 34 u.m.p.o. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wskazane przepisy stanowiły w tej sprawie prawidłową podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

Wydanie decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo też przepis ten jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji polegającej na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne zewnętrzne akty administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1369/06; wyrok NSA z 22 września 2021 r., sygn. akt II OSK 87/21; wyrok NSA z 12 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2697/19).

W tej sprawie nie zachodzi przesłanka wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji bez podstawy prawnej. Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie dokonał nielegalnego sprowadzenia odpadu z zagranicy, a tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że wydana w tej sprawie decyzja administracyjna nakładająca karę pieniężną za przemieszczenie odpadu o kodzie 16 01 04* stanowiącego zużyty lub nienadający się do użytkowania pojazd nie była obarczona wadami.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, w której organ administracji publicznej miałby naruszyć art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a, poprzez niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę skarżącego uznając, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Tym samym organy administracyjne spełniły wymagania wynikające tak z art. 7 K.p.a., jak i art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie obejmującym podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mających na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli jak i w zakresie spełnienia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Organy ustaliły bowiem, że sprowadzony pojazd marki [...] o numerze identyfikacyjnym podwozia [...] stanowił odpad. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, a w tym wyjaśnień samego skarżącego organy prawidłowo ustaliły, że odpad ten został sprowadzony przez skarżącego z Francji bez wymaganego zgłoszenia. Te podstawowe w tej sprawie okoliczności zostały ustalone w sposób wiarygodny. W wydanych w sprawie decyzjach organy odniosły się do podnoszonych twierdzeń skarżącego wyjaśniając przesłanki, na podstaw których odmówiono uznania ich prawdziwości. W szczególności należy podnieść, iż wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie tak Sąd pierwszej instancji jak i organy wyjaśniły, że kara pieniężna nakładana na podstawie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. nie jest uzależniona od tego, czy sam skarżący jako odbiorca ww. opadu w postaci pojazd marki [...] nie dochował obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów. Trafnie wskazano, że sama okoliczność nielegalnego sprowadzenia odpadu z zagranicy stanowiła wystarczającą podstawę do wymierzenia w tej sprawie kary, a skarżący spełnił przesłanki pozwalające na zakwalifikowanie go do kategorii odbiorców odpadów sprowadzonych nielegalnie. Nie można pominąć wydana w tej sprawie ostatecznego postanowienia stwierdzającego, że ww. pojazd stanowił odpad i że został on nielegalnie sprowadzony z zagranicy przez skarżącego.

Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, w której organ administracji publicznej miałby naruszyć art. 6 oraz art. 8 § 1 K.p.a. nakładając dwukrotnie administracyjną karę pieniężną za fakt posiadania przez skarżącego odpadów, co miałoby stanowić brak dochowania zasady praworządności oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywatela do organów administracji publicznej.

W tej sprawie nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Norma prawna zawarta w art. 3 § 1 P.p.s.a. określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. miałoby miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchylał się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16).

Nie można uznać za zasadne zarzuty braku dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy administracyjne art. 6 K.p.a. i art. 8 § 1 K.p.a.

Art. 6 K.p.a. zawiera zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W tej sprawie trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie należycie zastosowanych przepisów prawa.

Zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Kontrola zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że także i ten przepis trafnie nie został uznany w tej sprawie za naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Organy administracyjne rzetelnie prowadziły postępowanie dowodowe, na każdym etapie umożliwiały stronie zapoznanie się z aktami sprawy i wyjaśniały przesłanki, na podstawie których uznały za wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności. Mimo oczywistego odmiennego oczekiwania samej strony, zmierzającej do niewymierzania jej administracyjnej kary pieniężnej nie można stwierdzić, aby naruszono zasadę równego traktowania skarżącego, bezstronności lub proporcjonalności, skoro kara została wymierzona w jej dolnym przedziale (wynoszącym od 50 000 zł do 300 000 zł).

Przestrzeganie zasady budowania zaufania do organów administracyjnych nie może polegać na rozstrzyganiu tylko na korzyść strony z naruszeniem przepisów prawa.

Nie jest usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym dokonanie błędnej wykładni art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.m.p.o. poprzez niezasadne uznanie skarżącego za odbiorcę odpadów i adresata decyzji o nałożeniu na podstawie tego przepisu administracyjnej kary pieniężnej jako podmiotu nieposiadającego zezwolenia na zbieranie odpadów, co miałoby doprowadzić do ukarania skarżącego podwójnie za ten sam czyn, tj. nałożenia kary pieniężnej zarówno za brak zezwolenia na zbieranie odpadów, jak i za bycie odbiorcą odpadów pochodzących z nielegalnego przemieszczania odpadów.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.m.p.o. o treści obowiązującej w dacie rozstrzygania przez organy administracyjne w tej sprawie, właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakładał na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji karę pieniężną w wysokości od 50 000 do 300 000 zł. Powyższy przepis nakazywał organowi ochrony środowiska nałożenia kary pieniężnej na każdy podmiot będący odbiorcą odpadów, który dokonał nielegalnego przywiezienia odpadów bez uprzedniego zgłoszenia.

Definicję odbiorcy odpadów zawiera art. 2 ust. 1 pkt 4 u.m.p.o. zgodnie z którym jest nim każda osoba fizyczna, prawna lub jednostka organizacyjna, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady, jest odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu odpadów i odbieranie odpadów nielegalnie przemieszczonych z zagranicy nie stanowi tożsamego naruszenia przepisów prawa. Prowadzenie działalności obejmującej zbieranie odpadów uregulowane zostało w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Natomiast sankcje administracyjne objęte art. 32 ust. 1 u.m.p.o. obejmują każdy podmiot, niezależnie od tego, czy posiada on zezwolenie na zbieranie odpadów czy też nie, jeżeli jest on odbiorcą odpadów przywiezionych nielegalnie z zagranicy bez dokonanego zgłoszenia. Powołany art. 2 ust. 1 pkt 4 u.m.p.o. nie uzależnia uznania danego podmiotu za odbiorcę odpadów sprowadzonych nielegalnie od tego, czy posiada on zezwolenie na zbieranie odpadów, ale od tego, czy taki podmiot dokonał uprzedniego zgłoszenia sprowadzenia z zagranicy odpadu (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2014/14, opubl. w Lex 2111136; wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1841/16, opubl. w Lex nr 2531244).

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 Konstytucji RP. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie wywodzi z faktu nałożenia na nią kary pieniężnej z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w postaci zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Nałożenie w tej sprawie na skarżącego kasacyjnie jako odbiorcę administracyjnej kary pieniężnej za przywiezienie nielegalnie odpadu bez dokonania zgłoszenia nie stanowi naruszenia ani zasady demokratycznego państwa prawnego, ani też zasady kierowania się organów władzy publicznej przesłanką urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej.

W doktrynie podnosi się, że zasada demokratycznego państwa prawnego w znaczeniu opisowym jest zbiorem różnych wartości bezpośrednio lub pośrednio wyrażonych w Konstytucji dotyczących prawa, ustroju państwa oraz relacji między państwem a jednostką; a wśród nich należy wyróżnić wartości polityczne (np. porządek konstytucyjny, demokracja przedstawicielska, podział władzy, pluralizm polityczny, niezależność sądów, sądowy wymiar sprawiedliwości), ekonomiczne (np. społeczna gospodarka rynkowa, wolność działalności gospodarczej, swoboda umów) oraz prawne (np. określoność, odpowiednia vacatio legis, zakaz wstecznego działania prawa). Natomiast w znaczeniu normatywnym zasada demokratycznego państwa prawnego wyraża szereg dyrektyw adresowanych do organów stanowiących i stosujących prawo, które mają znaczenie zwłaszcza w procesie wykładni prawa (M. Florczak-Wątor, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. P. Tulei, wyd. II, LEX/el. 2021, teza nr 3 do art. 2).

Nałożenie w tej sprawie administracyjnej kary pieniężnej na skarżącego kasacyjnie nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego w zakresie wyżej określonym. Nie można również uznać za zasadne twierdzenie skarżącego kasacyjnie, aby Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez brak dostrzeżenia narusza proporcjonalności co do reakcji organów administracyjnych na naruszenie prawa przez skarżącego kasacyjnie. W tej sprawie kara została wymierzona w wysokości 55 000 zł, natomiast art. 32 ust. 1 u.m.p.o. pozwalał na wymierzenie kary w granicach od 50 000 zł do 300 000 zł. Kara została więc wymierzona w dolnej granicy.

Także nie została naruszona zasada ne bis in idem, zakazująca orzekania dwa razy w tej samej sprawie. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie nie został on obciążony dwukrotnie administracyjnymi karami pieniężnymi z tytułu przewiezienia nielegalnie tego samego odpadu. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że zasady prowadzenia działalności gospodarczej obejmującej zbieranie odpadów, tryb wydawania w tym zakresie zezwoleń oraz sankcje związane z naruszeniem tych zasad reguluje ustawa o odpadach. Natomiast przedmiotem tej sprawy nie było nakładanie administracyjnej kary pieniężnej za brak u skarżącego kasacyjnie zezwolenia na zabieranie odpadów, ale sprowadzenie z zagranicy odpadu bez wymaganego zgłoszenia.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 68 § 1 w związku z art. 2 § 2 w związku z art. 3 pkt 3 lit. c oraz art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej i nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej pomimo upływu 3-letniego terminu na wydanie i doręczenie decyzji, tj. pomimo upływu okresu przedawnienia.

Zgodnie z art. 1 w związku z art. 32 i art. 33 u.m.p.o. regulacją tej ustawy objęte zostało wymierzanie kar za naruszenia obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Żaden z powołanym przepisów tej ustawy nie odsyła do stosowania Ordynacji podatkowej. Przepisy Ordynacji podatkowej (w tym działu III Ordynacji podatkowej) mają zastosowanie do opłat i innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia uprawnione są organy inne niż organy podatkowe, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej). Pod pojęciem niepodatkowych należności budżetowych należy rozumieć niebędące podatkami i opłatami, należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publiczno-prawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej).

Administracyjne kary pieniężne nakładane są w związku z popełnieniem deliktu administracyjnego, a tym samym charakter takich kar nie pozwala na ich utożsamianie z należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz Państwa, o których stanowi art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2551/17; wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt I GSK 1945/18; wyrok NSA z 8 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1714/14). Do kategorii niepodatkowych należności budżetowych zalicza się takie świadczenia, które zawierają w swych konstrukcjach elementy prawne danin publicznych. Źródłem nałożenia kary pieniężnej jest sankcjonowane zachowanie zobowiązanego (ukaranego) stanowiące naruszenie prawa. Tym samym administracyjne kary pieniężne to sankcje za nieprzestrzeganie przepisów prawa i w związku z tym z pojęcia niepodatkowych należności publicznoprawnych wyklucza się takie dochody budżetowe, których źródłem są wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny czy mandaty (tak też NSA w wyroku z 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2551/17; NSA w wyroku z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3106/18).

Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie przychyla się stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie jest dopuszczalnym stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. (por. wyrok NSA z 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2551/17; wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3106/18).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.