Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 869/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 10
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.
article: Art. 9, art. 11, art. 66 par. 3 , art. 124 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 856
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 czerwca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Tadeusz Wołek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi J. P. – K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata T. S. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 24 marca 2014 r. nr [...] - na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a." - zwróciło wniesione przez J. P. – K. w dniu 14 lutego 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podanie zatytułowane "skarga na odmowę wydania decyzji - zezwolenia na budowę grobowców" - jednocześnie informując, że organem właściwym do rozstrzygnięcia opisanego w nim sporu jest sąd powszechny.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) – SKO są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W szczególności kolegia są organami właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji.

Podmiot, którego skarga dotyczy, jest co prawda komunalną jednostką organizacyjną, ale sprawy związane z prawem dysponowania grobami na cmentarzach komunalnych i możliwością wybudowania grobów murowanych (grobowców) nie są sprawami załatwianym w drodze decyzji administracyjnych. Żaden bowiem przepis ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j.: Dz.U. z 2011 r., nr 118, poz. 687 ze zm.) nie zawiera upoważnienia dla organów administracji publicznej do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie zezwoleń na budowę grobów murowanych na cmentarzach komunalnych. Uprawnienia takiego nie można również wywieść w drodze wykładni z treści przepisów tej ustawy.

W praktyce nie budzi wątpliwości, że sprawy dotyczące budowy grobów murowanych są związane z tzw. prawem do grobu i mają charakter cywilnoprawny, a to oznacza, iż wszelkie spory powstałe na tym tle rozstrzygają sądy powszechne. W powyższej kwestii powszechnie przyjęty pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 kwietnia 1996 r. sygn. akt I CRN 53/96. Sąd ten stwierdził:

1. Z chwilą złożenia do grobu zwłok prawo do grobu obejmuje urządzenie jego wystroju, wystawienie nagrobka itp. Te zewnętrzne przejawy prawa do grobu, mimo że wiążą się z wydatkami, mają charakter osobisty.

2. Uprawnienia wynikające z uzyskania miejsca na cmentarzu, uiszczanie opłaty za korzystanie z takiego miejsca i wybudowanie grobu należy traktować jako swoisty stosunek cywilnoprawny.

3. Skoro przepis art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych określa wyłącznie osoby uprawnione do pochowania zwłok, a jest to element składowy prawa do grobu, to w sposób pośredni określa on uprawnienia do dysponowania grobem.

W myśl art. 66 § 3 K.p.a., jeżeli z treści podania wynika, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny, to organ administracji publicznej, do którego podanie wpłynęło, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia.

Organ pouczył, że strona niezadowolona z postanowienia może w terminie 7 dni od daty jego doręczenia złożyć do Kolegium wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 66 § 3 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a.).

J. P. – K. wniósł na powyższe postanowienie pismo zatytułowane "odwołanie", w którym wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 66 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że skarżący wskazał w podaniu, że Zarząd Cmentarzy Komunalnych dokonał ekshumacji zwłok z grobów, pomimo, że te są opłacane oraz, że Zarząd Cmentarzy Komunalnych zajmuje podane groby.

Zgodnie z ogólną zasadą kompetencyjną wyrażoną w art. 1 ust. 1 oraz art.. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, właściwość Samorządowych Kolegiów Odwoławczych ograniczona została do weryfikacji aktów administracyjnych w sprawach administracyjnych - decyzji oraz postanowień, załatwianych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kolegium nie dysponuje natomiast tytułem do podejmowania rozstrzygnięć w przedmiocie pism Zarządu Cmentarzy Komunalnych , które nie są ani decyzjami, ani też postanowieniami.

Ponadto, nie budzi wątpliwości organu, że spór opisany w podaniu, dotyczy tzw. prawa do grobu. Jest to roszczenie cywilnoprawne, o którym rozstrzyga sąd powszechny, a nie organy administracji publicznej, a zatem także nie Kolegium. Dlatego też jeżeli skarżący chce rozstrzygnięcia sporu opisanego w podaniu, powinien wnieść odpowiednie powództwo do właściwego sądu powszechnego. Kolegium nie ma kompetencji do rozstrzygnięcia podania, a ewentualne rozstrzygnięcie Kolegium w tym przedmiocie byłoby dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Z uwagi na przedmiot podania oraz to, że właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny, należało zwrócić je wnoszącemu.

J. P. – K. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Wniósł w o ustanowienie adwokata z urzędu w osobie T. S. i stwierdził, że to ustanowiony adwokat napisze uzasadnienie skargi. Wskazał także, że sąd powszechny (Apelacyjny) obciążył go kosztami sądowymi 7 000 zł sygn. [...] postanowieniem z dnia 28 marca 2012 r. Przegrał proces cywilny.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 21 października 2014 r. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. art. 66 § 3 K.p.a. w zw. z art. 1 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że w sprawie istnieje podstawa do wydania decyzji administracyjnej przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych ;

2. § 2 uchwały Rady Miasta z dnia 21 czerwca 2006 r. nr [...] w związku z § 1, § 2, § 4 uchwały Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 1992 r. nr [...] w związku z § 3 pkt 22 Statutu Zarządu Cmentarzy Komunalnych, a także § 2.2 i § 5 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych oraz opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych i wreszcie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. poprzez niedostrzeżenie podstawy materialnej do wydania przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych aktu władczego w postaci decyzji administracyjnej stanowiącej zezwolenie na budowę grobu murowanego w miejscu grobu ziemnego i niezasadny zwrot skargi na bezczynność organu;

3. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków poprzez niedostrzeżenie w ramach ich wykładni podstawy materialnej do wydania przez Zarząd Cmentarzy Komunalnych aktu władczego w postaci decyzji administracyjnej stanowiącej zezwolenie na budowę grobu murowanego w miejscu grobu ziemnego i niezasadną odmowę przyjęcia skargi na bezczynność organu;

4. art. 9 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. przez wydanie postanowienia o zwrocie pisma z uzasadnieniem nieodnoszącym się do zaskarżonego przez skarżącego w piśmie z dnia 14 lutego 2014 r. stanowiska Zarządu Cmentarzy Komunalnych dotyczącego ekshumacji, która jest związana z utratą prawa do danego grobu, pomimo jego opłacenia.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] 2014 r. celem rozpatrzenia skargi na bezczynność organu oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm prawem przepisanych;

- przyznanie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielnej skarżącemu z urzędu.

W obszernym uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wywodził, że pismo skarżącego w sprawie powinno być rozpoznane na drodze administracyjnej.

W szczególności podniósł, że w orzeczeniach wydanych w sprawie, nie nastąpiło odniesienie się do podnoszonej przez skarżącego w piśmie z dnia 14 lutego 2014 r. kwestii ekshumacji i powiązanej z nią utraty prawa do danego grobu ziemnego, pomimo jego opłacenia. To zaś powoduje, iż skarżący nie jest w stanie zweryfikować stanowiska organu i się do niego odnieść.

Niezależnie od tego, zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe, choć skarżący nie zaprzecza, że prawo do grobu oraz prawo jego dysponowania należy do materii cywilnoprawnej. Nie budzi też sporu, iż podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej stanowią przepisy prawa materialnego, a nie regulacje proceduralne.

W sprawie jednak podstawa prawna oczekiwanej przez skarżącego decyzji znajduje się w prawie materialnym, a z postępowania administracyjnego należy jedynie wyprowadzić regułę domniemania decyzji administracyjnej.

W sprawie odpowiednie przepisy prawa miejscowego wprowadzają obowiązek uzyskania przez skarżącego zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejscu grobu ziemnego, który ponadto musi spełniać odpowiednie parametry znajdujące swoją podstawę zarówno w prawie miejscowym, jak w powszechnie obowiązującej ustawie. W związku z powyższym, stanowisko zgodnie z którym wydanie zezwolenia leży w sferze cywilnoprawnej jest ciężkie do zaakceptowania. Zezwolenie, o którym mowa, nie jest bowiem wydawane przez władzę samorządową w sferze dominium ale w sferze imperium. Nie można, zatem zrównywać umowy na użytkowanie oraz prawo do grobu, stanowiących swoistą instytucje prawa cywilnego, z obowiązkiem uzyskania od właściwego organu zezwolenia na budowę grobu.

W sprawie - poza podstawą wynikającą z wykładni ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych - podstawą materialną decyzji administracyjnej są akty prawa miejscowego w szczególności uchwała Rady Miasta z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Cmentarzy Komunalnych, do której załącznik stanowi Statut będący integralną częścią uchwały zgodnie z jej § 2. Zgodnie z tym statutem przedmiotem działalności ZCK jest m. in. sporządzanie i wydawanie zezwoleń na budowę grobów murowanych i nagrobków (§ 3 pkt 22 Statutu).

Akty prawa miejscowego są zaś powszechnie obowiązujące na danym terenie. Jednocześnie prawo miejscowe stanowi podstawę materialną do rozstrzygnięć władczych organów administracji kierowanych do mieszkańców. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż prawo miejscowe nie posługuje się terminem decyzja administracyjna, a terminem - zezwolenie. Do uznania za decyzję nie ma rozstrzygającego znaczenia określenie danej formy działania organów administracyjnych w przepisach prawnych. Przepisy te operują bowiem rozmaitymi określeniami, jak np. decyzja, zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, zgoda, koncesja, cofnięcie koncesji, zarządzenie, nakaz, wymiar podatku, przyznanie, ustalenie odszkodowania, wyłączenie, ustalenie warunków, ustanowienie (np. tłumaczem przysięgłym), chociaż w każdym przypadku mamy do czynienia z kwalifikowanym aktem administracyjnym, jakim jest decyzja administracyjna (zwraca na to uwagę J. Jendrośka, w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1986, s. 187 i C. Martysz, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Postępowanie..., s. 651-652).

Również w uzasadnieniach uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 12 października 1998 r. (OPS 6/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 3) oraz uchwały składu pięciu sędziów NSA z 15 listopada 1999 r. (OPK 24/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 54) Sąd ten trafnie zauważył, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, lecz także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (na przykład "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę"). Dla prawnej kwalifikacji konkretnego rozstrzygnięcia nie ma również znaczenia nazwa nadana mu przez organ administracyjny, nierzadko celem uniknięcia konieczności załatwienia sprawy w drodze decyzji, po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania wyjaśniającego z udziałem strony.

Prócz statutu ZCK należy przywołać również uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych oraz opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych. Zgodnie z jej § 2. 2. na Cmentarzu R i P dopuszcza się budowę grobów murowanych w miejscu istniejących grobów ziemnych na wniosek dysponenta grobu ziemnego, jeśli nie jest to sprzeczne z przepisami o ochronie zabytków i ochronie zieleni. Natomiast w myśl § 5. uchwały nr [...] prowadzenie prac budowlanych na terenie cmentarzy oraz zajmowanie dodatkowej powierzchni wymaga zgody Zarządu Cmentarzy, wydanej na podstawie opinii właściwych służb konserwatorskich - w przypadku obiektów i cmentarzy wpisanych do rejestru zabytków.

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym dopuszczają możliwość przeniesienia kompetencji z organu wykonawczego gminy na inny podmiot, co skutkuje zmianą organu właściwego do załatwienia spraw w drodze decyzji. Zakres kompetencji, które podlegają przeniesieniu został określony jako "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej". Pod tym pojęciem należy rozumieć załatwianie spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach (art. 1 pkt 1 K.p.a.). Niedopuszczalne jest w związku z tym przeniesienie uchwałą kompetencji do załatwiania spraw, które nie kończą się wydaniem decyzji administracyjnej. Rada gminy nie może upoważnić do załatwiania tych spraw, w których np. podejmowane są jedynie czynności materialne-techniczne albo które kończą się wydaniem zaświadczenia lub postanowienia. Ponadto, organ upoważniony może udzielić dalszego pełnomocnictwa do załatwiania spraw w swoim imieniu pracownikowi jednostki organizacyjnej, którą kieruje, na podstawie art. 268a K.p.a. (tak A. Szewc, Z problematyki art. 39 ustawy o samorządzie gminnym, Państwo i Prawo z 2004 r. nr 6, s. 55, LEX nr 43677/6; tak również np. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 17 września 2003 r., sygn. II CKN 371/Ol, LEX nr 82278).

Dokonując analizy art. 1 i art. 5 K.p.a. oraz powołanych ustaw i aktów prawa miejscowego należy stwierdzić, iż niewątpliwie wydanie zezwolenia na wykonanie grobu murowanego w miejscu ziemnego jest postępowaniem administracyjnym i sprawą administracyjną, która należy do kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego Gminy tj. do Prezydenta, który w tym zakresie udzielił pełnomocnictwa do wydawania decyzji Dyrektorowi Zarządu Cmentarzy Komunalnych. Przez postępowanie administracyjne rozumiany jest zaś regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Ujęcie to odpowiada pojęciu postępowania administracyjnego w ścisłym znaczeniu, przez które doktryna rozumie procedurę załatwiania indywidualnych spraw przez organy administracji publicznej w formie zewnętrznego aktu administracyjnego - decyzji administracyjnej. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, wydanie zezwolenia na budowę grobu murowanego jest wydawane w ramach postępowania i w formie decyzji administracyjnej, bowiem władczo wkracza w sferę prawa i obowiązków skarżącego.

Odnosząc się zatem do stanowiska wyrażonego przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę należy zakwestionować opinię, zgodnie z którą w przedmiocie zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejscu istniejącego grobu ziemnego nie powinno być prowadzone postępowanie administracyjne zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym w formie decyzji administracyjnej.

Mając więc na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż po stronie ZCK istniała bezczynność w wydaniu decyzji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma zaś znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA-OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24; wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2005 r., SAB/Wa 24/05, Lex nr 190899; wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2007 r., I SAB/Wa 40/07, Lex nr 365827, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2009 r., I SAB/Wa 15/09, LexPolonica nr 2125752, wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/2010, Lex nr 821197 i wyrok WSA w Białymstoku z 6 października 2011 r., II SAB/Bk 39/2011, Lex nr 1015922), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, LexPolonica nr 297112, ONSA 1988, nr 1, poz. 13 oraz W. Bochenek, Bezczynność a milczenie organu administracji publicznej, Sam. Ter. 2003, nr 12, s. 49).

Zgodnie zatem z treścią przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, co uczynił skarżący pismem z dnia 14 lutego 2014 r. W takiej sytuacji stanowisko SKO wyrażone w postanowieniu z dnia 15 kwietnia 2014 r. i poprzedzającym je orzeczeniu z dnia 24 marca 2014 r. jest nieprawidłowe. Złożona więc skarga jest zasadna i celowa.

W odpowiedzi na podniesione zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że skarga w ocenie Kolegium - jest w całości niezasadna.

Kolegium podtrzymało zawarte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, że w sprawie należało utrzymać w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 marca 2014 r., sygn. akt: [...], a przepisy wskazane w piśmie skarżącego z 21 października 2014 r. nie miały zastosowania w sprawie.

Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przytoczyło fragment treści prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 lipca 2014 r. sygn. II SA/Kr 622/14.

W aktach przedstawionych przy odpowiedzi na skargę zalega skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych z dnia 21 lutego 2014 r. znak [...] stanowiące odpowiedź na skargę J. P. – K. z dnia 14 lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji dotyczącej zezwolenia na budowę grobów murowanych w istniejących grobach ziemnych oraz ekshumacji - pismo to jak wynika z rozdzielnika zostało doręczone także skarżącemu.

W piśmie tym wskazano, że skarga dotyczy grobów zlokalizowanych na cmentarzu Rakowickim we wskazanych trzech lokalizacjach.

Zasady uzyskiwania zezwoleń na budowę grobów murowanych w miejscu grobów ziemnych określa uchwała [...] Rady Miasta z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych oraz opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych (Dz. Urz. Województwa z 2011 r., nr 132, poz. 1104), w myśl której na cmentarzach R i P dopuszcza się budowę grobów murowanych w miejscu istniejących grobów ziemnych na wniosek dysponenta grobu ziemnego, jeżeli istnieją odpowiednie do budowy grobowca warunki techniczne oraz nie jest to sprzeczne z przepisami o ochronie zabytków i zieleni, a odległość pomiędzy wybudowanym grobem, a grobami sąsiednimi nie będzie mniejsza niż 0,35 m.

Zgodnie z zarządzeniem nr [...] Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych z dnia 3 lutego 2012 r. w sprawie zasad prowadzenia badań terenowych potwierdzających możliwość budowy grobu murowanego w miejscu istniejącego grobu ziemnego na cmentarzu R oraz P, dla grobowców 3-5 miejscowych o wymiarach piwnicy 2,45m x 1,20m, wymiary od sąsiednich grobów (stałych punktów) w terenie winny wynosić minimum 3,15 m w długości oraz 1,90 m w szerokości (odpowiednio 2,90 m w długości oraz 1,80 m w szerokości przy zastosowaniu nawierzchni skróconej). Wymiar światła piwnicy w szerokości winien wynosić minimum 0,90 m co jest podyktowane koniecznością swobodnego dostępu przy chowaniu trumny do grobowca, natomiast grubość ścianek przy piwnicach pojedynczych wynosi 0,15 m. Oceniając możliwość budowy grobu murowanego bierze się pod uwagę przede wszystkich konieczność zachowania ścieżek cmentarnych ale również linię zabudowy grobów w rzędzie, możliwość swobodnego dostępu do grobu sąsiedniego w celu dochowania, obecność drzew zlokalizowanych w pobliżu grobu itp. Przy czym odległości od sąsiednich grobów mierzone są od najdalej wysuniętych elementów nagrobka czy też nawierzchni grobu (tzw. stałych punktów).

Przeprowadzone w dniu 1 kwietnia 2009 r. badania terenowe wykazały brak możliwości budowy grobów murowanych w miejscu w/w grobów ziemnych z uwagi na brak wymaganych (minimalnych) wymiarów od sąsiednich grobów.

Odnośnie ekshumacji szczątków zmarłych pochowanych w w/w grobach wyjaśniono, że z chwilą ekshumacji zmarłych pochowanych w grobie ziemnym o charakterze czasowym grób traci swój status i ponownie staje się miejscem, które przechodzi do dyspozycji Gminy i może zostać przydzielone do nowych pochowań dla innej rodziny. Zwrot części opłaty dokonywany jest według cennika, jaki obowiązywał w momencie przyjęcia opłaty za nienaruszalność grobu ziemnego.

Jak wynika z art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ustawodawca wprost wiąże pojęcie grobu z dokonaniem pochówku. Należy więc przyjąć, iż charakter grobu ma tylko miejsce na cmentarzu, w którym to miejscu dokonano pochówku.

Takie stanowisko znajduje w pełni oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego. l tak w wyroku z dnia 30.08.1975 r. (II CR 405/75) Sąd Najwyższy przyjął stanowisko, iż "w wyniku pochowania w grobie ziemnym następuje nabycie korzystania z grobu ziemnego, tj. z miejsca pod ten grób na okres dłuższy od 20 lat tylko pod warunkiem uiszczenia co 20 lat stosownej opłaty". W wyroku tym Sąd Najwyższy wyraźnie więc rozróżnił grób od miejsca pod ten grób, wprost uznając, że prawo do korzystania z grobu ziemnego powstaje w momencie dokonania pochówku. Do tego momentu nie mamy więc do czynienia z grobem a jedynie z miejscem pod ten grób. Taka ocena Sądu Najwyższego musi prowadzić do wniosku, że z momentem ekshumowania osób pochowanych w danym grobie przestaje on być grobem i ustaje prawo do korzystania z niego. W przypadku zajścia takiej sytuacji grób staje się znowu miejscem pod grób w dyspozycji zarządcy cmentarza.

Dyrektor zaznaczył, że decyzja w sprawie ekshumacji należy wyłącznie do dysponenta grobu zaś formą gratyfikacji dla dysponenta za zwolnienie miejsca pod grób, które zarządca może przydzielić do pochowania osoby zmarłej z innej rodziny, jest obowiązek zwrócenia w takiej sytuacji dysponentowi, który przeprowadził ekshumację, proporcjonalnej części opłaty uiszczonej z tytułu nienaruszalności grobu za okres jaki pozostał do końca ważności opłaty (zgodnie z zarządzeniem nr [...] z dnia 11 października 2012 r. Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych).

Ponadto poinformował, że opłaty przyjmowane są zgodnie z cennikiem wprowadzonym zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 2012 r. (Dz. Urz. Województwa z dnia 27 marca 2012 r., poz. 1341).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub postanowieni może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie tego samego organu są prawidłowe a skarga bezzasadna.

Skarżący w dniu 14 lutego 2014 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Zarządu Cmentarzy Komunalnych podanie zatytułowane "skarga na odmowę wydania decyzji - zezwolenia na budowę grobowców". W piśmie wskazał, że Zarząd Cmentarzy Komunalnych dokonał ekshumacji zwłok z grobów, pomimo, że te są opłacane oraz, że Zarząd Cmentarzy Komunalnych zajmuje podane groby.

Z analizy podniesionych w skardze zarzutów i argumentacji przywołanej na ich poparcie wynika, że zdaniem skarżącego, powyższe pismo skarżącego w sprawie powinno być rozpoznane na drodze administracyjnej, ponieważ wydanie zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejscu grobu ziemnego, powinno przybrać formę decyzji administracyjnej. Zatem po stronie ZCK istniała bezczynność w wydaniu decyzji, a zgodnie z treścią przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, co uczynił skarżący pismem z dnia 14 lutego 2014 r.

Jednocześnie skarżący nie zaprzecza, że prawo do grobu oraz prawo jego dysponowania należy do materii cywilnoprawnej. Nie budzi też sporu, iż podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej stanowią przepisy prawa materialnego, a nie regulacje proceduralne.

Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2014 r. nr [...] - na podstawie art. 66 § 3 K.p.a., trafnie zwróciło przedmiotowe podanie skarżącego, a zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014 r. nr [...], prawidłowo utrzymało w mocy powyższe postanowienie.

Stosownie do treści art. 66 § 3 K.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Taka sytuacja w sprawie zaistniała.

Zagadnienie budowy grobu murowanego w miejscu istniejącego ziemnego łączy się z działalnością administracji opartą o przepisy prawa cywilnego.

Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) – kolegia są właściwe w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 ustawy w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji.

Podmiot - Zarząd Cmentarzy Komunalnych, którego pismo skarżącego z dnia z dnia 14 lutego 2014 r. zatytułowane "skarga" dotyczy - jest co prawda komunalną jednostką organizacyjną, ale sprawy związane z prawem dysponowania grobami na cmentarzach komunalnych i możliwością wybudowania grobów murowanych (grobowców) nie są sprawami załatwianym w drodze decyzji administracyjnych. Żaden bowiem przepis ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j.: Dz.U. z 2011 r., nr 118, poz. 687 ze zm.) – wbrew twierdzeniom skargi - nie zawiera upoważnienia dla organów administracji publicznej do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie zezwoleń na budowę grobów murowanych na cmentarzach komunalnych. Uprawnienia takiego nie można również wywieść w drodze wykładni z treści przepisów tej ustawy.

W praktyce nie budzi wątpliwości, iż sprawy dotyczące budowy grobów murowanych są związane z tzw. prawem do grobu i mają charakter cywilnoprawny, a to oznacza, iż wszelkie spory powstałe na tym tle rozstrzygają sądy powszechne.

Ponadto należy zauważyć, że niewątpliwie podstawowym aktem prawnym regulującym sprawy cmentarzy jest ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych z 31 stycznia 1959 r.

Z kolei przepisami prawa miejscowego regulującymi sprawy wydania zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejsce istniejącego grobu ziemnego są uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Cmentarzy Komunalnych (Dz. Urz. Województwa z 2006 r., nr 382, poz. 2438) oraz uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych oraz opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych (Dz. Urz. Województwa z 2011 r., nr 132, poz. 1104). W przepisach tych nie ma zapisów pozwalających na przyjęcie, że w sprawach budowy grobu murowanego wydawane są decyzje administracyjne. Niewątpliwie zgodnie z jej § 2. 2. na Cmentarzu R i P dopuszcza się budowę grobów murowanych w miejscu istniejących grobów ziemnych na wniosek dysponenta grobu ziemnego, jeśli nie jest to sprzeczne z przepisami o ochronie zabytków i ochronie zieleni. Natomiast w myśl § 5 uchwały nr [...] prowadzenie prac budowlanych na terenie cmentarzy oraz zajmowanie dodatkowej powierzchni wymaga zgody Zarządu Cmentarzy, wydanej na podstawie opinii właściwych służb konserwatorskich - w przypadku obiektów i cmentarzy wpisanych do rejestru zabytków.

Sprawy z zakresu cmentarzy komunalnych stanowią zadania własne gminy zgodnie z ustawą samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 594) i ustawą o cmentarzach o chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 r.

Uchwałą Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 1992 r. nr [...] została utworzona jednostka organizacyjna Gminy - zakład budżetowy - Zarząd Cmentarzy Komunalnych, któremu uchwałą Rady Miasta z dnia 21 czerwca 2006 r. nr [...] został nadany Statut. Zgodnie ze Statutem Zarządu Cmentarzy Komunalnych jego przedmiotem jest m.in. badanie warunków technicznych odnośnie budowy grobu murowanego w miejscu istniejącego ziemnego oraz sporządzanie i wydawanie zezwoleń na budowę grobów murowanych i nagrobków (§ 3 pkt 21 i 22 Statutu). Na czele ZCK stoi Dyrektor, który działa na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta (§ 4.1 Statutu). Zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Zarządu Cmentarzy Komunalnych wydanym na podstawie § 5 Statutu - zarządzeniem nr [...] Dyrektora ZCK z dnia 22 czerwca 2011 r. Dyrektor podejmuje decyzje w sprawach określonych w Statucie, na podstawie pełnomocnictw Prezydenta Miasta oraz na podstawie kompetencji wynikających z przepisów prawa miejscowego i przepisów powszechnie obowiązujących oraz udziela pełnomocnictw i upoważnień do działania w swoim imieniu (§ 3 i § 8 Regulaminu). Zgodnie z § 12 Regulaminu Kierownikom Rejonów Dyrektor ZCK udzielił pełnomocnictwa m.in. do wydawania zgody na postawienie, wymianę lub remont nagrobka na grobie ziemnym (§ 12 pkt 2 lit. e Regulaminu) oraz do wydawania zgody na remont, wymianę nawierzchni na grobie murowanym (w tym wykucie otworów na szyny, wybiałkowanie piwnicy) (§ 12 pkt 2 lit. f Regulaminu) oraz do wydawania zgody na otwarcie grobu murowanego (§ 12ust. 2 lit. i Regulaminu) jednakże nie udzielił im pełnomocnictwa do wydawania zezwoleń na budowę grobów murowanych.

Dyrektor Zarządu Cmentarzy Komunalnych w ramach swoich kompetencji zgodnie z § 8 pkt 1 lit. h Regulaminu, zawiera umowy cywilnoprawne na podstawie, których następuje oddanie w użytkowanie miejsca - terenu pod grób z przeznaczeniem na grób ziemny bądź murowany.

W następstwie tej umowy powstaje swoisty stosunek cywilnoprawny, określany mianem prawa do grobu. W ramach tego stosunku cywilnoprawnego uprawniony uzyskuje nie tylko prawo do użycia grobu w celu pochowania w nim zmarłego, ale także szereg uprawnień o charakterze trwałym wybudowania i urządzenia grobu, wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, kontemplacji, odwiedzania grobu, wykonania zmian itp. Te uprawnienia to swoiste władztwo faktyczne nad grobem, przy czym odpowiada ono treści określonego prawa cywilnego (uchwała SN z dnia 7 grudnia 1970 r., sygn. III CZP 75/70, OSNCP 1971, nr 7-8, poz. 127) Jest to stosunek cywilnoprawny charakteryzujący się równorzędnością stron (wyroki SN z dnia 30 lipca 1965 r., sygn. II CR 53/65; z dnia 13 lutego 1979 r., sygn. I CR 25/79, OSNCP 1979, nr 10, poz. 195; z dnia 4 czerwca 1982 r., sygn. I CR 141/82, OSNCP 1983, nr 2-3, poz. 41).

Zarząd Cmentarza Komunalnego nie występuje w takim stosunku, jako organ administracji publicznej działający w ramach przysługującego mu imperium, czyli nie podejmuje działań władczych w formie właściwej działaniu administracji publicznej.

Uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych oraz opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych a także Statut Zarządu Cmentarzy Komunalnych (uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia 21 czerwca 2006 r.) mówią o "zezwoleniu" – jego "sporządzeniu i wydaniu" (§ 3 pkt 21 i 22 Statutu) - jako o stosownym uzgodnieniu pomiędzy stronami umowy o oddanie w użytkowanie. Podmiotami tej umowy są: Dyrektor Zarządu Cmentarzy Komunalnych, (który zawierając umowę kieruje się odpowiednimi parametrami porządkowymi, jakim musi odpowiadać urządzony grób – te warunki techniczne powinien rozpoznać i zbadać, a także przepisy o ochronie zabytków i ochronie zieleni) oraz zainteresowana urządzeniem grobu osoba fizyczna. To strony tej umowy cywilnej kształtują wzajemne prawa i obowiązki z niej wynikające. Wobec tego kontrola wzajemnie zaciągniętych zobowiązań następuje przed sądami powszechnymi.

Wbrew twierdzeniom skargi (stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowego – wyrok NSA oz. w Katowicach z dnia 19 marca 2001 r., sygn. II SA/Ka 1110/99, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1991 r., sygn. I SA 1205/91, wyrok SN z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. II CSK 649/10 ) budowa grobowca nie wymaga pozwolenia na budowę, gdyż nie stanowi obiektu budowlanego. To cmentarze, jako całość wymienione są w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), a więc zaliczane są do budowli wchodzącej w zakres pojęciowy obiektu budowlanego. Wymogi związane z zakładaniem i urządzaniem cmentarzy reguluje ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Sprawa łączy się z zagadnieniem prawa do grobu przysługującego osobom uprawnionym wymienionym w art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Ewentualne, zatem roszczenia dotyczące wyglądu czy charakteru grobu, w którym dokonano pochówku (w braku zgody obu stron stosunku cywilnoprawnego) mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej a właściwość organów administracji budowlanej jest wyłączona.

Trafnie zatem w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium uznało, że z uwagi na przedmiot podania skierowanego do tego organu oraz to, że właściwym do jego rozpoznania jest sąd powszechny, należało zwrócić je wnoszącemu.

W konsekwencji powyższego, nie mógł przynieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia o zwrocie pisma z uzasadnieniem w jakimkolwiek zakresie nie odnoszącym się do zaskarżonego przez skarżącego w piśmie z dnia 14 lutego 2014 r. stanowiska Zarząd Cmentarzy Komunalnych dotyczącego ekshumacji, która jest związana z utratą prawa do danego grobu, pomimo jego opłacenia. Wynikające z powyższych uregulowań zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.), zasada przekonywania – wyjaśniania stronom zasadność przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwieniu sprawy (art. 11 K.p.a.), oraz obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia i zawarcie w nim stosownego pouczenia (art. 124 § 2 K.p.a.), nie zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie nie nastąpiło odniesienie się przez Kolegium do podnoszonej przez skarżącego w piśmie z dnia 14 lutego 2014 r. kwestii ekshumacji i powiązanej z nią utraty prawa do danego grobu ziemnego, pomimo jego opłacenia, jednakże istota sporu w sprawie dotyczyła kwestii dopuszczalności drogi administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na budowę grobu murowanego na miejscu grobu ziemnego, stanowiąc podstawę podjętego i kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia, ponieważ jak już wskazywano zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów cywilnych sprawy dotyczące budowy, grobu, prawa do dysponowania grobem należą do kompetencji sądów powszechnych.

Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Sąd uchyla zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 P.p.s.a. – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O wynagrodzeniu wyznaczonego dla skarżącego adwokata orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a. w związku z art. 29 ust.1 ustawy z dnia z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (t.j. Dz.U. z 2009 r., nr 146, poz. 1188 ze zm.), określając ich wysokość na podstawie § 19 pkt 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 461).