Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 114/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi Ł. M. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Ł. M. pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w K. o udostępnienie informacji publicznej w postaci całości korespondencji pomiędzy Gminą Miastem K., a inżynierem w związku z:

- umową z dnia [...] r. z Spółka A na wykonanie robót budowlanych pn.: "Budowa Inteligentnego Systemu Transportowego w K." ( kontrakt nr [...]) – zarówno złożonej w trakcie realizacji tej umowy, jak też po jej zakończeniu.

- umową łączącą inżyniera z Gminą Miastem K. dotyczącą powyższej umowy

z Spółka A (tzn., na podstawie której inżynier wykonywał czynności dotyczące umowy z Spółka A.), wraz z tą umową.

Wnioskodawca wniósł jednocześnie o umożliwienie zapoznania się z powyższą dokumentacją, celem jej sfotografowania, w siedzibie Gminy Miasta K. w dniu 28 czerwca 2016 r.

W odpowiedzi na wniosek podmiot zobowiązany – działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Zastępca Prezydenta Miasta K., przekazał umowę zawartą z inżynierem kontraktu, informując jednocześnie Ł. M.,

że korespondencja, o której mowa we wniosku, nie jest informacją publiczną i nie zostanie udostępniona. Podmiot zobowiązany wyjaśnił w dalszej części pisma, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/14, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciło się pojęcie "dokumentu wewnętrznego". Dokument taki wprawdzie ma służyć realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądza o kierunkach działania organu. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadniania poglądów i stanowisk. Nie są wyrazem oficjalnego stanowiska organu. Podmiot zobowiązany podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli dotyczyła sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji, po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (np. wyroki NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12 i z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13).

Ł. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w S. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w załatwieniu jego wniosku z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej i wniósł o:

1) zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do udostępnienia w terminie 14 dni do dnia wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia 14 czerwca 2016 r.,

2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł,

4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Ł. M. podniósł, że do dnia jej wniesienia Prezydent Miasta K. nie udostępnił żądanych informacji, wskazując jednocześnie, że zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 164 – t.j. ze zm.), dalej jako "p.z.p", postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne. Nadto art. 139 ust. 3 p.z.p. stanowi, iż umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący argumentował nadto, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11,iż "konsekwencją tej treści regulacji jest stwierdzenie, że stan realizacji umów mający odzwierciedlenie w dokumentach znajdujących się u zamawiającego, stanowi również informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej."

W ocenie skarżącego, jawność umów zawieranych w trybie ustawy

o zamówieniach publicznych, a także zakres ich realizacji determinowany jest przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podniósł,

że w orzecznictwie przyjmuje się, iż "dokumenty będące w posiadaniu przez jednostkę zobowiązaną na gruncie ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, związane z tokiem wykonywania lub zrealizowania umowy w zakresie zamówień publicznych, posiadają walor dokumentacji urzędowej, która stanowi informację publiczną" (wyrok WSA w Opolu z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Op 27/10). Ponadto, powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2015 r., sygn. akt I SAB/Kr 82/15 wywodził, że "zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej ("u.i.d.p."), informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym niewątpliwie jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykonujący swoje kompetencje w zakresie obejmującym reprezentowanie gminy w obrocie prawnym".

W ocenie skarżącego, na tle przytoczonych wyżej orzeczeń nie budzi wątpliwości, że ustawodawca, nakładając na organ obowiązek załatwienia sprawy

w określonym terminie miał na celu, aby słuszny interes obywateli uwzględniany był bez zbędnej zwłoki.

W związku z tym, że Prezydent Miasta K. nie doręczył skarżącemu merytorycznego rozstrzygnięcia, nie poinformował o przyczynach zwłoki w załatwieniu wniosku, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie wydał decyzji odmownej, istniały zdaniem skarżącego podstawy do wniesienia skargi na bezczynność.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze i wyjaśnił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie zaznaczono, iż korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli dotyczy w jakiejś części wykonywanych przez tą osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, nawet jeżeli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszelkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Takie stanowisko zajął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2012 r.

I OSK 1203/12).

Dalej Prezydent Miasta K. wywodził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnień, stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego też od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą one mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.

Podmiot zobowiązany podkreślił, że w niniejszej sprawie korespondencja pomiędzy Urzędem Miejskim w K. a inżynierem kontraktu ma charakter organizacyjny i była potrzebna do podjęcia działań przez Gminę Miasto K. jako zamawiającego. Wskazał również, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku

z 15 października 2015 r., I OSK 1947/14 stwierdził, że w doktrynie zauważa się,

iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 58-59).

Prezydent Miasta K. powołał się również na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-Ą 2013, nr 8, poz. 122; zob. też wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14).

Z ostrożności procesowej podmiot zobowiązany podniósł, że w przypadku gdyby sąd uznał, że korespondencja wewnętrzna stanowi informację publiczną, to jej udostępnienie powinno odbywać się w trybie kodeksu postępowania cywilnego

i wyjaśnił, że Gmina Miasto K. jest w sporze sądowym z Sp.

A, natomiast wnioskodawca jest jej pełnomocnikiem. Zakres żądanych informacji bezpośrednio związany jest z tą sprawą. Wnioskodawca działając jako pełnomocnik Spółka A złożył w dniu 5 sierpnia 2016 r. pozew o zapłatę do Sądu Okręgowego w K. i należy założyć, że informacje z korespondencji miały być wykorzystane właśnie w tej sprawie sądowej.

Mając na uwadze, że wniosek Ł. M. zmierza do uzyskania dowodów w sprawie sądowej, w której reprezentuje Spółka A, właściwym w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, trybem dostępu do informacji publicznej są przepisy kodeksu postępowania cywilnego.

Reasumując, Prezydent Miasta K. podniósł, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie są informacjami publicznymi, zaś z ostrożności wskazał, że nawet gdyby uznać je za informacje publiczne, to podlegają one udostępnieniu w trybie przepisów kodeksu postępowania cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dokonując oceny zasadności skargi w pierwszej kolejności należy wyjaśnić,

że tryb i zasady udzielania informacji publicznych regulują przepisy ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej również "u.d.i.p."

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie.

Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Stosownie do art.7 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze:

1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8;

2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11;

3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3,

i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia;

4) udostępniania w centralnym repozytorium.

W przypadku złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej podmiot zobowiązany,

po rozpatrzeniu wniosku winien niezwłocznie, nie dłużej niż w terminie 14 dni udostępnić żądane informacje bądź odmówić ich udzielenia wraz z pisemnym uzasadnieniem, ewentualnie, w przypadku stwierdzenia, że nie stanowią one informacji publicznej – poinformować o tym wnioskodawcę. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.i.d.p. odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ administracji publicznej następuje w drodze decyzji.

Kluczowe znaczenie dla rozpoznania wniosku ma w pierwszej kolejności określenie, czy żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Pozytywna weryfikacja otwiera etap badania czy żądane informacje podlegają ochronie, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.i.d.p. i w związku z tym nie mogą zostać udostępnione. W takim przypadku podmiot zobowiązany powinien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji, w pozostałych przypadkach informacja zakwalifikowana jako publiczna i niepodlegająca ochronie z mocy przepisów szczególnych, co do zasady podlega udostępnieniu zgodnie z żądaniem wnioskodawcy i w formie przez niego wskazanej.

W sytuacji natomiast, gdy żądane informacje nie spełniają kryteriów, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bądź gdy podmiot ich nie posiada, nie wydaje decyzji, ale pisemnie informuje wnioskodawcę o przyczynach niezałatwienia wniosku.

Udzielenie odpowiedzi w odpowiedniej formie ma istotne znaczenie, bowiem

w przypadku wniesienia skargi na bezczynność badaniu podlega nie tylko, czy podmiot zobowiązany rozpoznał wniosek i udzielił informacji, ale również, czy uczynił to we właściwej, przewidzianej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej formie.

W niniejszej sprawie wniosek obejmował żądanie udostępnienie umowy zawartej z inżynierem kontraktu i ta informacja została przez Prezydenta Miasta K. udostępniona skarżącemu. Negatywnie zostało rozpatrzone żądanie dotyczące udostępnienia korespondencji z inżynierem kontraktu, związanej z realizacją umów wskazanych we wniosku. Podmiot zobowiązany uznał bowiem, że korespondencja wytworzona w trakcie realizacji umów ma charakter dokumentów wewnętrznych i informacji publicznej nie stanowi.

U podstaw tego poglądu legło, poparte przywoływanymi w odpowiedzi udzielonej skarżącemu oraz odpowiedzi na skargę, orzeczeniami sądów administracyjnych przekonanie, że tego rodzaju dokumentacja, w związku z faktem, iż nie jest zewnętrznym przejawem podejmowanych przez podmiot decyzji, mających wpływ na przebieg inwestycji, ale stanowi jedynie element procesu decyzyjnego, nie stanowi informacji publicznej.

W ocenie sądu stanowisko to należy uznać za prawidłowe. Na realizację wszelkich procesów inwestycyjnych, w które angażowane są środki publiczne składa się bowiem szereg elementów, począwszy od określenia rodzaju usługi, dostawy, czy robót, które mają zostać wykonane, poprzez etap przeprowadzenia procedury przetargowej, w przypadku, gdy jest ona wymagana i wyłonienia wykonawcy, realizacji samej inwestycji i jej odbioru, a skończywszy na czynnościach związanych z realizacją uprawnień wynikających z rękojmi, czy gwarancji.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że w przypadku wydatkowania środków publicznych istotnym jest zachowanie transparentności i jawności, co znalazło swoje odzwierciedlenie w przepisach regulujących udzielanie zamówień publicznych. Procedura udzielania zamówień jest jawna, a jej celem jest zapewnienie równego dostępu do zamówień udzielanych przez podmioty dysponujące środkami publicznymi, wszystkim uczestnikom obrotu gospodarczego, spełniającym określone przez zamawiającego warunki. Przy czym również i w przypadku zamówień publicznych jawność niektórych informacji doznaje ograniczeń, wynikających chociażby z konieczności ochrony informacji, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.).

Przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nie mają zastosowania na etapie wykonania umowy. Na etapie realizacji inwestycji finansowanych ze środków publicznych informacje o ich przebiegu udostępniane są na zasadach określonych

w ustawie o dostępie do informacji publicznych. Biorąc pod uwagę regulacje zawarte

w tej ustawie uznać należy, że na tym etapie jawnymi są wszelkie decyzje inwestora, które mają wpływ na wydatkowanie środków publicznych, w szczególności dotyczące zmiany harmonogramu, zastosowanej technologii, wykonania robót dodatkowych, zamiennych, zwłaszcza jeżeli decyzje te mają wpływ na termin realizacji, cenę, bądź inne, istotne z punktu widzenia interesu publicznego kwestie. Za ich jawnością przemawia przede wszystkim umożliwienie społecznej kontroli wydatkowania środków publicznych.

Rozważenia zatem, na gruncie niniejszej sprawy wymaga, czy informacje wytworzone w trakcie procesu decyzyjnego stanowią informację publiczną. Zważyć bowiem należy, że o ile sama decyzja ma charakter konstytutywny i jako zewnętrzny wyraz woli może stanowić podlegający ocenie element zasadności wydatkowania środków, skuteczności działania, czy trafności oceny sytuacji, to czynności polegające na zbieraniu, przetwarzaniu informacji, ich konfrontowaniu ze sobą takiego charakteru nie mają. Podjęcie decyzji niejednokrotnie wymaga konsultacji, uzyskania i porównania stanowisk, oceny krytycznych uwag, przy czym czynności te niejednokrotnie nie są dokumentowane, a prowadzona z wykonawcami, czy innymi podmiotami, których opinie mają znaczenie, korespondencja ma charakter roboczy i często jest efektem przeprowadzonych wcześniej rozmów, konsultacji, czy uzgodnień.

W tym miejscu należy się odwołać do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.i.d.p., który zakreśla odnoszący się do danych publicznych zakres informacji podlegających udostępnieniu i wyjaśnia, że jest to:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

– treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;

Z kolei w ust. 2 art. 6 u.i.d.p. wyjaśniono, że pod pojęciem dokumentu urzędowego należy rozumieć treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W ocenie sądu dokumentem urzędowym, podlegającym udostępnieniu w procesie realizacji inwestycji będą zatem takie dokumenty, które zostały wytworzone oficjalnie i włączone do dokumentacji obrazującej przebieg realizacji inwestycji, w szczególności, jeżeli konieczność ich wytworzenia w określonej formie przewidują obowiązujące przepisy, bądź zawarta z wykonawcą umowa, np. protokół odbioru robót, wniosek wykonawcy o zmianę harmonogramu itp. Nie stanowią informacji publicznej dokumenty wytworzone nieoficjalnie, mające charakter doradczy, czy techniczny, zwłaszcza jeżeli nie zostały włączone do dokumentacji z realizacji inwestycji, a ich wytworzenia nie wymagają ani przepisy, ani zawarta z wykonawcą umowa.

Należy zatem podzielić wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny

w wyrokach z dnia z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11 i z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) pogląd, iż organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.

Wbrew wywodom skarżącego procesowi podejmowania rozstrzygnięć nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/15 wypowiedział się,

że zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu

i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, decyzji właściwej wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi

i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających np. chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Niezasadne są przy tym zarzuty, że przyjęcie takiego poglądu za trafny, wyklucza społeczny nadzór nad rozstrzyganiem spraw publicznych. W momencie, kiedy projekt rozstrzygnięcia zyskuje walor oficjalności, może być udostępniony opinii publicznej przez organ, który go stworzył, wówczas może podlegać społecznej ocenie. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje.

W tym stanie rzeczy, skoro – jak wyżej wskazano, żądana dokumentacja nie stanowi informacji publicznej i podmiot zobowiązany dokonując jej prawidłowej kwalifikacji odmówił jej udostępnienia w zwykłej formie pisemnej, to należało uznać,

że nie naruszył przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji nie pozostaje w bezczynności.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.