Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 210/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 1a, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 3 pkt 1, art. 13, art. 19 ust. 5 pkt 1, art. 19 ust. 5 pkt 9, art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 239 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 118, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Piątek z dnia 28 listopada 2018 r. nr II/9/18 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 3 pkt 4, § 5 ust. 3 i 4, § 17 ust. 1, § 20 ust. 1 i 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. dc


UZASADNIENIE

28 listopada 2018 r. Rada Gminy Piątek na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 19 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.z.z.w.", podjęła uchwałę nr II/9/18 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 4, § 5 ust. 3 i 4, § 17 ust. 1, § 20 ust. 1 i 2 regulaminu.

Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy w Łęczycy zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. poprzez określenie w § 3 pkt 4 regulaminu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczania wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, czym zaniechano pełnego uregulowania materii wskazanej w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.;

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. oraz § 137, § 143 i § 149 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zwanych dalej "Zasadami techniki prawodawczej" poprzez uregulowanie w § 5 ust. 3 i 4 regulaminu warunków dotyczących umowy o zaopatrzenie w wodę, podczas gdy kwestie te uregulowane zostały w ustawie;

3. art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. poprzez przyjęcie w § 17 ust. 1 regulaminu, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej między gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, podczas gdy art. 22 pkt 2 u.z.z.w. stanowi, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe;

4. art. 19 ust. 5 pkt 9 w związku z art. 22 u.z.z.w. poprzez uregulowanie w § 20 materii określonej w art. 22 u.z.z.w. to jest, że rozliczenie za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe następuje w oparciu o ceny ustalone w taryfie, a nadto przekroczenie delegacji ustawowej poprzez określenie, że przedsiębiorstwo może zawrzeć umowę z gminą odnośnie zasad rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe, jak i cele wymienione w art. 22, podczas gdy treść art. 19 i art. 22 u.z.z.w. nie uprawnia rady gminy do zawierania w tym zakresie umów.

W uzasadnieniu prokurator wskazał, że pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć nie tylko ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, ale również jej jakość. Tymczasem w regulaminie rada nie uregulowała kwestii jakości dostarczanej wody określając, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest zobowiązane prowadzić regularną kontrolę jakości wody. Jakość wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. poz. 2294). Co więcej, ten akt rangi podustawowej w § 6 zawiera obowiązek kontrolowania jakości wody. Powtórzenie treści przepisu w regulaminie uznać zatem należy za niezasadne. Określenie w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Skoro woda pobierana jest z różnych ujęć, to oczywistym jest, że może posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określnego przepisami. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody. Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Przepis art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego przepisem art. 19 ust. 2 pkt 1-9 u.z.z.w. Pominięcie obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Brak jest bowiem delegacji ustawowej, aby rada gminy określiła w odrębnej uchwale pominięte elementy regulaminu. Skoro ustawodawca w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa. Ustawodawca w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków. Brak jest zatem podstawy prawnej do ponownego regulowania w drodze aktu prawa miejscowego tych kwestii. Treść § 5 ust. 4 regulaminu stanowi przepisanie treści art. 6 ust 3 u.z.z.w. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada. Delegacji do określenia w regulaminie wskazanych kwestii nie można wywodzić z treści art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z treści art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w., wynika bowiem, że prawa i obowiązki stron umowy określa właśnie wspomniana umowa, co wyklucza możliwość regulacji tych kwestii w regulaminie. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 u.z.z.w. Prokurator wskazał dalej, że rada gminy jest uprawniona do określenia warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Brak jest podstaw, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. W § 20 regulaminu wskazano, że przedsiębiorstwo obciąża gminę za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe stosując ceny ustalone w taryfie. Kwestie te unormowane zostały w art. 22 u.z.z.w. Co więcej w zakresie wody pobranej na cele inne niż pożarowe, a wskazane w art. 22 u.z.z.w., np. wodę zużytą do zasilania publicznych fontann, gmina również jest obciążona kosztami określonymi w taryfie i nie jest do tego wymagana żadna umowa między przedsiębiorstwem a gminą tak jak to określono w przepisach regulaminu.

Prokurator oświadczył nadto, że popiera skargę w przypadku zmiany przez radę gminy zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ administracji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w w całości, gdyż argumenty skarżącego są zasadne.

Jednocześnie organ administracji wniósł o odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania i przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność organu lub jego pełnomocnika. Organ administracji podniósł także, że rozpoczęta została procedura legislacyjna, tj. opracowywanie projektu regulaminu w celu uwzględnienia w nim zarzutów skarżącego.

W pismach z 1 i 2 grudnia 2020 r. odpowiednio organ administracji i prokurator wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie strony zgodnie wniosły o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w tym trybie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności uchwały z prawem. Nie wyłącza również możliwości jej kontroli przez sąd administracyjny. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wyjaśnić także należy, że zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 zasad techniki prawodawczej – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 u.z.z.w. Zgodnie z art. 19 ust. 3 u.z.z.w. rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 u.z.z.w). Stosownie do art. 19 ust. 5 u.z.z.w. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Regulacja ustawowa nie daje zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., pomijanie kwestii, które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (por. np. wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07; NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., I OSK 1663/06; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06; WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19).

Zdaniem sądu, w skardze zasadnie prokurator zarzucił, że w regulacja zawarta w § 3 pkt 4 regulaminu nie jest kompletna i narusza art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.

W § 3 regulaminu określono, że w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane:

1) dostarczać odbiorcy usług wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w ilości nie mniejszej niż 0,5 m3 na dobę oraz 6 m3 rocznie;

2) zapewnić ciągłość dostaw wody, z zastrzeżeniem uzasadnionych wyjątków określonych w niniejszym regulaminie;

3) w przypadku dostarczania wody z posiadanej sieci wodociągowej, zapewnić dostawę wody pod ciśnieniem niemniejszym niż 0,1 MPa mierzonego u wylotu na zaworze za wodomierzem głównym zainstalowanym na przyłączu wodociągowym;

4) prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi.

Z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. wynika, że w przepisie tym ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W orzecznictwie wskazuje się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość. Odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zatem zobowiązywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyroki WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., II SA/Sz 257/18 i z 21 czerwca 2018 r., II SA/Sz 300/18; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19). Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyroki: NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06; WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 16 października 2018 r., II SA/Wr 118/18; NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20).

Należy w tym miejscu zauważyć, że wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w., tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. poz. 2294). Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym braku konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów wskazanego rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest natomiast określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych (por. wyrok WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19). O ile w § 3 pkt 1-3 regulaminu zobowiązano przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do dostarczenia wody odbiorcom w określonej ilości, zapewnienia ciągłości jej dostaw oraz pod określonym minimalnym ciśnieniem, o tyle w § 3 pkt 4 regulaminu zobowiązano przedsiębiorcę wodociągowo-kanalizacyjnego jedynie do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości dostarczanej wody i nie wskazano szczegółowych parametrów jakościowych dostarczanej wody ani w tym przepisie, ani w żadnym innym. Oczywistym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek zapewnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków wynika wprost z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. Obowiązek prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody wynika natomiast bezpośrednio z art. 5 ust. 1a u.z.z.w., a zatem jego dodatkowe nałożenie w § 3 pkt 4 regulaminu jest nieuprawnione. Czym innym jest natomiast kontrola jakości dostarczanej odbiorcom wody, pod kątem spełniania przez nią norm jakościowych przewidzianych w regulaminie, które nie mogą być jedynie niższe od norm minimalnych z rozporządzenia. Ponadto w sytuacji, gdy w regulaminie nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, przewidziane w § 15 ust. 1 regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących sposobu wykonywania przez dostawcę umowy, w szczególności ilości i jakości świadczonych usług oraz wysokości naliczonych opłat za te usługi, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

Kolejne dwa zaskarżone przepisy regulaminu znalazły się w Rozdziale III zatytułowanym "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług". Przepis § 5 ust. 3 regulaminu przewiduje, że umowa o zaopatrzenie w wodę (i) lub odprowadzanie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony. W § 5 ust. 4 regulaminu natomiast wskazano, że umowa o zaopatrzenie w wodę i/lub odprowadzanie ścieków zawiera postanowienia w zakresie: 1) ilości, jakości świadczonych usług wodociągowych i/lub kanalizacyjnych i warunków ich świadczenia; 2) sposób i termin rozliczeń pomiędzy stronami umowy; 3) prawa i obowiązki stron wynikające z umowy; 4) warunki usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych, które znajdują się w posiadaniu odbiorcy usług; 5) procedury i warunki kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 6) ustalenia zawarte w zezwoleniu na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków; 7) okres obowiązywania umowy, jak również odpowiedzialność stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia umowy. Należy zauważyć, że delegacji do określenia w regulaminie wskazanych kwestii nie można wywodzić z treści art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy, w ocenie sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 u.z.z.w., w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przepis art. 6 ust. 3 u.z.z.w. stanowi natomiast, że umowa, o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia; 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń; 3) praw i obowiązków stron umowy; 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych; 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18; 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu postanowień umowy, w tym "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług, zaś elementy przedmiotowo istotne takiej umowy ustawodawca wprost określił w art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Określenie tych elementów przez radę w regulaminie stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Tym samym postanowienia odnoszące się do treści umowy, w tym czasu jej obowiązywania, warunków wypowiedzenia, odpowiedzialności za niedotrzymanie warunków umowy, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej. Przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 listopada 2006 r., II SA/Go 304/06; WSA w Opolu z 13 marca 2007 r., II SA/Op 20/07; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06; WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13; WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 stycznia 2018 r., II SA/Go 1113/17; WSA w Poznaniu z 25 lipca 2018 r., IV SA/Po 556/18; WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19; WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19; NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18).

Ponadto należy zauważyć, że treść § 5 ust. 3 i ust. 4 regulaminu nie stanowi nawet dosłownego przytoczenia art. 6 ust. 3 u.z.z.w., lecz stanowi jego nieuprawnioną modyfikację i ingerencję w elementy umowy uznane przez ustawodawcę w tym przepisie za istotne.

Zdaniem sądu, zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 17 ust. 1 regulaminu stanowiącego, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawartej pomiędzy Gminą Piątek, Przedsiębiorstwem i jednostką Straży Pożarnej. Warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest bowiem zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., a stanowiące delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą a tym przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Z art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. wynika, że rada gminy uprawniona jest jedynie do określenia w regulaminie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe, a więc do określenia, kto, z jakich urządzeń i na jakich warunkach może korzystać. Warunki te powinny być zatem uregulowane w regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały. Brak jest podstaw, aby warunki te określała umowa z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Gl 120/18; WSA w Olsztynie z 30 maja 2019 r., II SA/Ol 220/19; WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19; WSA w Łodzi z 25 listopada 2020 r., II SA/Łd 212/20; NSA z 8 grudnia 2020 r., II OSK 1943/18). Rada gminy nie dostrzegła również tego, że zachodzi obawa, że gdyby umowa, o jakiej mowa w tym przepisie nie została zawarta, to istniałaby podstawa odmowy dostarczenia wody na cele przeciwpożarowe, co niewątpliwie byłoby sprzeczne z celami ustawy. (por. wyrok WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., II SA/Ke 507/19). Należało zatem przyjąć, że § 17 ust. 1 regulaminu został ustanowiony bez upoważnienia ustawowego.

Powyższe uwagi odnieść także należy do § 20 ust. 1 i 2 regulaminu. W § 20 ust. 1 regulaminu stwierdzono, że przedsiębiorstwo obciąża gminę za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe stosując ceny ustalone w taryfie, może też zawrzeć umowę z gminą, w której określone zostaną zasady rozliczeń za pobraną wodę na cele przeciwpożarowe, jak i inne cele wymienione w art. 22 ustawy. W § 22 ust. 2 regulaminu określono natomiast, że rozliczenia za wodę pobraną na cele przeciwpożarowe dokonywane są za okresy kwartalne na podstawie deklaracji Straży Pożarnej. Na tle analogicznego unormowania, jak w powołanym § 20 ust. 1 regulaminu, w wyroku z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1943/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że domniemywać należy, że przedmiotowa umowa obejmie jedynie niektóre, prawnie dozwolone kwestie związane z zapewnieniem wody na cele przeciwpożarowe. Tego rodzaju domniemanie nie jest jednak dozwolone w akcie prawa miejscowego, jakim jest regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy, który musi być aktem przejrzystym i jednoznacznym, a przede wszystkim zgodnym z upoważnieniem ustawowym, na podstawie którego jest wydawany. Zatem warunki dostawy wody na cele przeciwpożarowe powinny być uregulowane w samym regulaminie, a nie w umowie. Dodać przy tym należy, że art. 22 pkt 2 u.z.z.w. stanowi podstawę do obciążenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne gminy a nie Straży Pożarnej na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Zarówno w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w., jak i w pozostałych przepisach tej ustawy, brak jest podstawy prawnej określenia podstawy rozliczeń pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym i gminą, w taki sposób jak to uczyniono w § 20 ust. 2 regulaminu, który pozostaje zresztą w ścisłym związku z zakwestionowaną regulacją zawartą w § 20 ust. 1 regulaminu.

Z tych względów sąd uznał, że wskazane wyżej istotne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności § 3 pkt 4, § 5 ust. 3 i ust. 4, § 17 ust. 1 oraz § 20 ust. 1 i 2 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

Z uwagi na zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odstąpienie od obciążenia organu kosztami postępowania wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie skarżący prokurator z mocy art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zwolniony jest z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. W związku z tym brak jest podstawy do zastosowania zarówno art. 200 p.p.s.a. (orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania), jak i art. 206 p.p.s.a. (stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania przy orzekaniu o zwrocie kosztów postępowania).

dc