Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 67/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego
Powołane przepisy: article: art.15ust.1 w zw.z art.13 ust1, art 81 ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 920
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
article: art.15 zzx ust.1
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [..] na uchwałę Rady Powiatu T. z dnia 27 października 2020 r. nr [...] zmieniającą uchwałę Rady Powiatu T. z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr [...] w sprawie określenia zadań, na które przeznaczone będą środki pochodzące z Państwowego Funduszu [...] w 2020r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Powiatu T. na rzecz strony skarżącej kwotę 480( czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu 27 października 2020 r. Rada Powiatu T. (dalej jako "Rada Powiatu") podjęła uchwałę nr XXIV/163/2020, którą dokonała zmiany uchwały Rady Powiatu z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr XVII/137/2020 w sprawie określenia zadań, na które przeznaczone będą środki pochodzące z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w 2020 r.

Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920, dalej jako "usp") oraz art. 35a ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426, poz. 568 i poz. 875).

W § 1 uchwały Rada Powiatu postanowiła, że załącznik do uchwały Nr XVII/137/2020 otrzymuje brzmienie zgodne z załącznikiem do uchwały. Z kolei w § 2 uchwały Rada Powiatu stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W dniu 30 października 2020 r. do Wojewody P. wpłynęła ww. uchwała Rady Powiatu z dnia 27 października 2020 r.

Pismem z dnia 17 grudnia 2020 r. Wojewoda P. (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), działając na podstawie art. 81 ust. 1 usp w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą uchwałę Rady Powiatu z dnia 27 października 2020 r., w której zaskarżył uchwałę w całości, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 usp w zw. z art. 15 zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 – dalej: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID"), poprzez podjęcie uchwały w trybie korespondencyjnym poza sesją, podczas gdy z analizy wyżej wymienionych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że uchwały rady powiatu mogą być zgodnie z prawem przyjęte jedynie na sesji, i to niezależnie od tego czy rada obraduje w trybie zwykłym czy korespondencyjnym.

Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały z dnia 27 października 2020 r. w całości oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że XXIV sesja Rady Powiatu odbyła się 27 października 2020 r. w trybie korespondencyjnym. Podstawą do przeprowadzenia sesji w tym trybie był art. 15zzx ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania) oraz art. 15zzx ust. 2, zgodnie z którym obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie.

Zdaniem Skarżącego, z akt sprawy wynika, że Radnych Rady Powiatu zawiadomiono o sesji pismem Wiceprzewodniczącej Rady Powiatu z dnia 19 października 2020 r. zawierającym informację, że sesja rozpocznie się 27 października 2020 r. (wtorek) o godzinie 14.00 i prowadzona będzie w trybie korespondencyjnym. Pismo zawierało również porządek obrad, którego pierwszym punktem było otwarcie sesji. Do pisma załączono także niezbędne materiały oraz harmonogram przygotowania korespondencyjnej sesji. Zgodnie z harmonogramem, radni mieli możliwość zadawania pytań drogą e-mailową w dniach 20-25 października 2020 r. Do dnia 26 października 2020 r. udzielano odpowiedzi na pytania radnych również drogą e-mailową. W dniu 26 października 2020 r. przewodniczący właściwych komisji przekazywali opinie komisji dotyczące projektów uchwał. Tego samego dnia pracownicy Starostwa Powiatowego w T. (dalej: "Starostwo") przekazali wszystkim radnym indywidualne karty do głosowania oraz przekazano drogą e-mailową godzinowy harmonogram odbioru kart. W dniu 27 października 2020 r. w godzinach 8-13 radni przekazali pracownikom Starostwa wypełnione indywidualne karty do głosowania nad uchwałami objętymi porządkiem obrad XXIV sesji Rady Powiatu. Następnie o godzinie 13.00 pracownicy Starostwa, pod nadzorem Wiceprzewodniczącej oraz w obecności przedstawiciela klubu Prawo i Sprawiedliwość, dokonali przeliczenia złożonych głosów. Z kolei o godzinie 14:00 Wiceprzewodnicząca rozpoczęła sesję, w trakcie której przedstawiła wyniki sesji korespondencyjnej. Na podstawie protokołu XXIV korespondencyjnej sesji Rady Powiatu oraz nagrania z sesji zamieszczonego w Biuletynie Informacji Publicznej można, w opinii Skarżącego, stwierdzić, że na sali obrad znajdowała się Wiceprzewodnicząca, która omówiła przebieg przygotowania do XXIV sesji Rady Powiatu oraz odczytała kolejne punkty porządku obrad. Następnie Wiceprzewodnicząca stwierdziła, że na podstawie odebranych kart do głosowania korespondencyjnego w sesji wzięło udział 22 radnych i został spełniony wymóg prawomocności obrad oraz wobec braku uwag do protokołu z XXII sesji Rady Powiatu uznała, że został on przyjęty. W dalszej kolejności Wiceprzewodnicząca referowała kolejne punkty porządku obrad. W odniesieniu do procedury podejmowania uchwał Wiceprzewodnicząca odczytywała tytuł uchwały, informowała o opiniach komisji oraz przedstawiała wyniki wcześniejszego głosowania korespondencyjnego, które pojawiały się również na ekranie. Po wyczerpaniu porządku obrad wiceprzewodnicząca zakończyła XXIV sesję Rady Powiatu.

Zdaniem Skarżącego, z powyższego opisu stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że sesja Rady Powiatu rozpoczęła się w dniu 27 października 2020 r. o godz. 14.00. Wcześniejsze czynności należy określić jako przygotowanie do odbycia sesji w trybie korespondencyjnym. Tak zresztą określone one zostały w przesłanym radnym dokumencie zatytułowanym harmonogram przygotowania korespondencyjnej sesji. Wśród czynności podjętych przed sesją znalazło się m.in. otwarcie kopert zawierających wypełnione przez radnych karty do głosowania oraz przeliczenie złożonych głosów. W trakcie sesji, w odniesieniu do uchwał, wiceprzewodnicząca ograniczyła się wyłącznie do odczytania tytułu uchwały, poinformowania o wydaniu przez odpowiednie komisje oraz inne podmioty pozytywnych opinii, do stwierdzenia pojęcia uchwały i wskazania liczby głosów oddanych w głosowaniu korespondencyjnym. Imienny wykaz głosowania przez poszczególnych radnych został zaprezentowany na ekranie.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Skarżącego, należy stwierdzić, że ww. uchwała nr XXIV/163/2020 z dnia 27 października 2020 r. została podjęta poza sesją w momencie przeprowadzenia czynności otwarcia kopert zawierających karty do głosowania oraz przeliczenia złożonych głosów. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca ograniczyła się jedynie do podania wyników głosowania, które już się odbyło.

W ocenie Skarżącego, zgodnie z art. 15 ust. 1 usp rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego i tylko na sesjach rada powiatu może podejmować ważne uchwały. Jak wskazano w komentarzu do ustawy o samorządzie powiatowym, "choć ustawa o samorządzie powiatowym w sposób wyraźny tego nie określa, rada powiatu może podejmować ważne prawnie rozstrzygnięcia należące do jej właściwości jedynie na sesji rady" (C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2020, art. 15). W opinii Skarżącego, powyższej reguły nie zmienia wybrany tryb obradowania. Nawet zatem jeżeli rada powiatu obraduje w zdalnym trybie obradowania (z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie) to jest obowiązana podejmować uchwały na sesji. Od tej zasady nie ma wyjątku.

Zdaniem Skarżącego, art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID dopuszczający możliwość przeprowadzenia sesji korespondencyjnej może być interpretowany jako lex specialis wobec przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, jednakże tylko w wąskim zakresie jego brzmienia. Oczywistym jest, że pewnie ograniczenia sesji korespondencyjnej są naturalne, jak chociażby brak możliwości spełnienia wymogu jednoczesnej obecności radnych. Jednakże tak podstawowe zasady prowadzenia obrad i podejmowania uchwał jak głosowanie nad uchwałami jedynie na sesji muszą być bezwzględnie respektowane i nie może być od nich żadnych odstępstw. Powyższe naruszenie należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 15 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 usp w zw. z art. 15zzx ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID poprzez podjęcie ww. uchwały z dnia 27 października 2020 r. w trybie korespondencyjnym poza sesją.

Zdaniem Skarżącego, z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 usp wynika, że uchwały rady powiatu zapadają zwykłą większością głosów w trakcie sesji, tj. obrad rady powiatu pod przewodnictwem przewodniczącego rady powiatu. Podkreślić należy, że wprowadzenie przez ustawodawcę w ustawie o przeciwdziałaniu COVID (art. 15zzx ust. 1) możliwości odbywania sesji korespondencyjnych nie powoduje wyłączenia powyższej zasady i tym samym nie uprawnia rady powiatu do podejmowania uchwał poza sesją.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Rada Powiatu (dalej również jako "organ") wyjaśniła, że żadna z ustaw samorządowych nie definiuje pojęcia sesji. Odnosząc się do potocznego znaczenia tego słowa organ wskazał, że słowo "sesja" należy utożsamić z posiedzeniem dotyczącym określonej sprawy.

W opinii organu, tryb korespondencyjny działania organów kolegialnych polega na zastąpieniu właśnie wspólnego posiedzenia radnych wymianą korespondencji listownej. Tym samym w przypadku podjęcia takiego trybu działania organu nie dochodzi do spotkania wszystkich jego członków i tym samym do posiedzenia, czy tez sesji tego organu.

W ocenie organu wskazany przepis art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID należy rozumieć w ten sposób, iż wskazane w nim organy kolegialne mogą procedować i podejmować rozstrzygnięcia m.in. korespondencyjnie. Użyte pojęcia "sesji" lub "posiedzeń" należy rozumieć w nieco innym znaczeniu niż znaczenie językowe, a mianowicie jako pewnego rodzaju procedury, w wyniku których zapadają rozstrzygnięcia organów kolegialnych, a które wolą ustawodawcy mogą zostać zastąpione na czas obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego poprzez wymianę korespondencji.

Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej ustawę o przeciwdziałaniu COVID, zdaniem organu, wynika zamiar ustawodawcy umożliwienia zdalnego procedowania organom kolegialnym w czasie zagrożenia epidemicznego, a nie na odbywanie jakiś odpowiedników "sesji" lub "posiedzeń" w trybie korespondencyjnym.

W ocenie organu, przepis art. 15zzx ww. ustawy uznać należy za lex specialis w stosunku do przepisów ustaw samorządowych i tym samym przyznać mu pierwszeństwo przed innymi przepisami prawa, z którymi pozostaje on w sprzeczności. Kwestia ta jest o tyle istotna, iż ustawodawca w ustawie o przeciwdziałaniu COVID, oprócz zastrzeżenia możliwości pracy zdalnej lub korespondencyjnej organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego nie przewidział żadnych szczegółów procedowania w tych trybach pozostawiając je do wypracowania w tych jednostkach.

W opinii organu wszystkie podjęte działania w celu sprawnej organizacji i przeprowadzenia XXIV Sesji Rady Powiatu w trybie korespondencyjnym były zgodne z art.15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID, jak również przepisami ustawy usp. Wszyscy radni otrzymali materiały na sesję, obejmujące projekty wszystkich uchwał mających być przedmiotem procedowania, mieli możliwość zadawania pytań, komisje rady miały możliwość wyrażenia opinii w przedmiocie projektów uchwał (nie zgłoszono poprawek do projektów uchwał i zostały one pozytywnie zaopiniowane przez właściwe Komisje Rady Powiatu), wreszcie sesja była jawna w tym znaczeniu, iż jej wyniki z wszystkimi pytaniami radnych, opiniami i imiennymi wynikami głosowań zostały upublicznione na stronie internetowej Starostwa w postaci protokołu i zapisu audio-video z prezentacji wyników "sesji" przez wiceprzewodniczącą Rady.

Organ podkreślił, że sam sposób głosowania był transparentny, do liczenia głosów był dopuszczony przedstawiciel opozycji, a żaden z radnych nie zgłosił żadnych uwag odnośnie nieprawidłowego wskazania jego głosu w jakimkolwiek z przeprowadzonych głosowań (wyniki imienne głosowań zostały zaprezentowane na stronie internetowej).

W ocenie organu, zarzut Skarżącego sprowadza się wyłącznie do tego, iż w porządku obrad i harmonogramie przygotowania korespondencyjnej sesji, stanowiących załączniki do pisma wiceprzewodniczącej Rady z dnia 19 października 2020 r. błędnie oznaczono, iż "sesja" odbędzie się w dniu 27 października 2020 r. o godz. 14.00, podczas gdy o tej godzinie zaprezentowano jedynie na wizji wyniki XXIV Sesji. Rzeczywiście z uwagi na nadzwyczajną sytuację, w jakiej odbywała się wskazana

sesja, brak ustawowych wytycznych co do procedury obradowania w trybie korespondencyjnym, nieprawidłowo wskazano chwilę odbycia "sesji". W rzeczywistości 27 października 2020 r. o godz. 14.00 miało miejsce jedynie zaprezentowanie wyników XXIV Sesji, co zresztą znalazło swoje odzwierciedlenie w wystąpieniu Wiceprzewodniczącej, która już prawidłowo wskazała, iż "przedstawia wyniki sesji", oraz w Protokole z XXIV korespondencyjnej sesji, w którym wskazano, iż 27 października 2020 r. o godzinie 14.00 miało miejsce przedstawienie wyników sesji korespondencyjnej, a nie sama sesja.

W ocenie organu, wskazane powyżej niefortunne sformułowanie nie stanowi naruszenia prawa, gdyż żadna ustawa nie określa procedury korespondencyjnego obradowania Rady Powiatu, w szczególności takiej procedury nie zawiera ustawa o COVID. Przepisy prawa nie zawierają żadnego wskazania, co w przypadku procedury korespondencyjnej należy uważać za "sesję" w rozumieniu tradycyjnym, w jakim używają je ustawy samorządowe. Nie ma bowiem w tym przypadku żadnego spotkania radnych, z którym można by to pojęcie powiązać. Organ stanął na stanowisku, iż w przypadku procedury korespondencyjnej nie ma de facto "sesji", a przepisy prawa jej dotyczące należy stosować odpowiednio, uwzględniając specyfikę obowiązującego stanu zagrożenia epidemicznego i art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID.

Niemniej organ zgodził się, iż takie wskazania daty i godziny otwarcia "sesji" w materiałach do XXIV Sesji Rady Powiatu było logicznie nieuzasadnione i mylące, jednakże nie naruszało prawa. Jeśli bowiem jakąś czynność wykonywaną w ramach procedury korespondencyjnej można by utożsamiać z sesją sensu stricto, to powinien być moment oddania i przeliczenia głosów przez radnych, a nie odczytanie wyników sesji przez prowadzącego procedurę.

Organ wskazał, że nawet gdyby uznać wskazaną nieprawidłowość w nazywaniu poszczególnych etapów procedury korespondencyjnej "sesją" za naruszenie prawa, to mogłoby to stanowić jedynie nieistotne naruszenie prawa, nieskutkujące nieważnością podjętej uchwały. Przedmiotowa pomyłka nie mogła bowiem wpłynąć w żaden sposób na wyniki głosowań któregokolwiek z radnych, a wszystkie wymogi stawiane przez przepisy prawa dotyczące procedury podejmowania uchwał i sesji, jakie mogły być zachowane w przypadku procedury korespondencyjnej, zostały zachowane.

Końcowo organ odwołując się do treści art. 3 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. stwierdził, że Skarżący błędnie przyjął, iż ww. uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2021 r. Skarżący Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o przeprowadzenie rozprawy, precyzując jednocześnie, że prawidłową podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że uchwała nr XXIV/163/2020 została podjęta poza sesją, w momencie przeprowadzenia czynności otwarcia kopert zawierających karty do głosowania oraz przeliczenia głosów. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca ograniczyła się jedynie do podania wyników głosowania, które już się odbyło. Powyższe wynika z jednoznacznego stanu faktycznego, nie kwestionowanego przez stronę przeciwną.

Zdaniem Skarżącego, przyjmując argumentację strony przeciwnej można dojść do wniosku, że w trakcie sesji korespondencyjnej nie obowiązują żadne reguły wynikające z ustawy o samorządzie powiatowym, bo nie mamy do czynienia z sesją sensu stricto. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, bowiem w tej sytuacji nie można wskazać – i nie uczyniła tego Rada Powiatu – kiedy sesja się faktycznie rozpoczęła.

W ocenie Wojewody, przyjęcie rozumowania strony przeciwnej doprowadziłoby do zupełnej dowolności w pracach rady powiatu prowadzących do podejmowania uchwał. Jeżeli nie wiemy kiedy rozpoczęła się sesja korespondencyjna, nie możemy do niej zastosować innych przepisów dotyczących obrad rady. Wątpliwości skarżącego nie rozwiewa strona przeciwna w odpowiedzi na skargę, wskazując, że pojęcie sesji należy traktować w pewien sposób umownie i jest to procedura podejmowania uchwał w dniu 27 października 2020 r. Idąc śladem tych wyjaśnień należy zatem zadać pytanie dlaczego kluczowy element tak rozumianej sesji rady powiatu, a mianowicie otwarcie kart do głosowania i przeliczenie głosów, czyli de facto głosowanie, odbył się z naruszeniem zasady jawności. Tym bardziej, że w samej odpowiedzi na skargę wskazano, że właśnie moment oddania i przeliczenia głosów należy utożsamiać z sesją sensu stricto.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w wyniku takiej kontroli Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części (...).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że z uwagi na stan zagrożenia epidemicznego, przeprowadzenie rozprawy nie było możliwe.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, o czym wprost stanowi art. 79 ust. 1 usp.

Pogląd ten jest utrwalony zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie prawa. Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 79 ust. 4 u.s.p., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy więc przyjąć, że tylko - istotne naruszenie prawa - uchwałą organu oznacza jej nieważność.

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Podzielić należy prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że odesłanie zawarte w art. 79 ust. 5 usp do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu art. 156 § 1 k.p.a., ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. W związku z tym w judykaturze przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Ponadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem procedury.

Stan faktyczny jest co do zasady niesporny między stronami, które nie kwestionują poczynionych ustaleń.

Tytułem podsumowania wskazać należy, że o sesji zawiadomiono pismem wiceprzewodniczącej rady z dnia 19 października 2020 r. zawierającym informację, że sesja rozpocznie się 27 października 2020 r. o godz. 14.00 i prowadzona będzie w trybie korespondencyjnym. Pismo zawierało również porządek obrad, którego pierwszym punktem było otwarcie sesji. Do pisma załączono także materiały oraz harmonogram przygotowania sesji korespondencyjnej. W dniu 27 października 2020 r. w godzinach 8-13 radni przekazali pracownikom Starostwa wypełnione indywidualne karty do głosowania nad uchwałami objętymi porządkiem obrad XXIV sesji. Następnie o godzinie 13:00 pracownicy Starostwa, pod nadzorem Wiceprzewodniczącej oraz w obecności przedstawiciela opozycji, dokonali przeliczenia złożonych głosów. Z kolei o godzinie 14:00 Wiceprzewodnicząca rozpoczęła sesję, w trakcie której przedstawiła wyniki sesji korespondencyjnej. Następnie Wiceprzewodnicząca stwierdziła, że na podstawie odebranych kart do głosowania korespondencyjnego w sesji wzięło udział 22 radnych i został spełniony wymóg prawomocności obrad oraz wobec braku uwag do protokołu z XXII sesji Rady Powiatu uznała, że został on przyjęty. W dalszej kolejności Wiceprzewodnicząca referowała kolejne punkty porządku obrad. W odniesieniu do procedury podejmowania uchwał Wiceprzewodnicząca odczytywała tytuł uchwały, informowała o opiniach komisji oraz przedstawiała wyniki wcześniejszego głosowania korespondencyjnego, które pojawiały się również na ekranie. Po wyczerpaniu porządku obrad wiceprzewodnicząca zakończyła XXIV sesję Rady Powiatu.

Zdaniem Sądu, chronologia zdarzeń oraz analiza powyższego stanu faktycznego prowadzi jednoznacznie do wniosku, że uchwała nr XXIV/163/2020 została podjęta poza sesją, w momencie przeprowadzenia czynności otwarcia kopert zawierających karty do głosowania oraz przeliczenia złożonych głosów. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca ograniczyła się jedynie do podania wyników głosowania, które już się odbyło.

W ocenie Sądu, przepis art. 15zzx ust. 1 i 2 ustawy o przeciwdziałaniu COVID jednoznacznie wskazuje, że organ kolegialny, jakim niewątpliwie w badanej sprawie jest rada powiatu może odbywać sesje, a także podejmować uchwały z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Nie ma wątpliwości, że w przepisie tym mowa jest o sesji w rozumieniu ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika to z wykładni językowej. Posiłkowanie się przez stronę przeciwną wykładnią autentyczną (z uzasadnienia projektu ustawy) nie może pozostawać w sprzeczności z wykładnią językową, w sytuacji gdy ta ostatnia prowadzi do jasnych wniosków. Podkreślić należy, że przepis art. 15zzx ust. 1 i 2 ww. ustawy nie zawiera wyłączenia innych przepisów dotyczących sposobu obradowania organów kolegialnych samorządu terytorialnego, odnosząc się jedynie do możliwości zorganizowania obrad i sesji z wykorzystaniem środków komunikacji na odległość jako wyjątku od zasady obradowania w trybie tradycyjnym poprzez fizyczną obecność na zgromadzeniu. Przepis ten nie wyłącza zatem stosowanie art. 15 ust. 1 usp, zgodnie z którym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego i tylko na sesjach rada powiatu może podejmować ważne uchwały. Powyższej reguły nie zmienia wybrany tryb obradowania. Jeżeli rada powiatu obraduje w trybie zdalnym z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie, to jest obowiązana podejmować uchwały na sesji. Od tej zasady nie ma wyjątku. Przepis art. 15zzx ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 może być interpretowany jako lex specialis wobec przepisów usp, jednakże nie może prowadzić do wniosku, że w trakcie sesji korespondencyjnej nie obowiązują żadne reguły wynikające z ustawy o samorządzie powiatowym, bo nie mamy do czynienia z sesją sensu strico.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że ww. uchwała nr XXIV/163/2020 z dnia 27 października 2020 r. została podjęta poza sesją w momencie przeprowadzenia czynności otwarcia kopert zawierających karty do głosowania oraz przeliczenia złożonych głosów. W trakcie sesji wiceprzewodnicząca ograniczyła się jedynie do podania wyników głosowania, które już się odbyło. W opinii Sądu głosy powinny być policzone dopiero po otwarciu sesji (tu: po godz. 14.00) tym bardziej, że harmonogram zawierał taki punkt, a nie przed jej otwarciem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Skoro zaskarżona uchwała podjęta została poza sesją, to w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w procedurze jej uchwalania, skutkującego stwierdzeniem nieważności tego aktu. Głosowanie nad uchwałami jedynie na sesji musi być bezwzględnie respektowane i nie może być od tego żadnych odstępstw.

Z tych przyczyn uznać należało, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, co narusza zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.