Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 241/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.145 par 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi [...]Portu Lotniczego [...]Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej i umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...]Portu Lotniczego [...]Sp. z o.o. w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie [...] pozwolenia na budowę kwatery południowej, podwyższenie kwatery wschodniej oraz kompleksowej rekultywacji istniejącego składowiska odpadów komunalnych w celu dostosowania do wymogów Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpadów Komunalnych w miejscowości [...] przy ul. [...] na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...]obręb [...] , gmina [...].

Decyzja wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna.

W postępowaniu nie brał udziału [...] Port Lotniczy [...] Sp. z o.o. w [...](dalej jako Port Lotniczy, Skarżąca).

II.

Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. z uwagi na zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez zezwolenie na rozbudowę składowiska odpadów w bardzo bliskiej odległości lotniska i pasa startowego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].

Również i to rozstrzygnięcie stało się ostateczne a udziału postępowaniu nie brał [...] Port Lotniczy [...] Sp. z o.o. w [...].

III.1

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. Port Lotniczy wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] podając jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

Wnioskodawca zwrócił uwagę, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, a jego interes do występowania w nim wynika z art. 87 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 605 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1970 ze zm.) a także, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, polegające na wykazaniu w opinii ornitologicznej dr A. W.z [...] grudnia 2016 r. pt. "Wpływ zwiększenia ilości odpadów na składowisku w [...] na występowanie ptaków", że rozbudowa składowiska może stanowić źródło żerowania ptaków, a zatem spełnione zostały przesłanki z art. 87 ust. 6 pkt 1 Prawa lotniczego.

III.2

Rozpatrując wniosek Portu Lotniczego Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną odmawiająca stwierdzenia nieważności przytoczonej na wstępie decyzji Starosty [...].

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Wojewoda odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2016 r.

III.3

W wyniku rozpatrzenia odwołania Portu Lotniczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2017 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Nakazał wyjaśnienie okoliczności sprawy poprzez wyjaśnienie rozbieżności stanowisk wynikających z dwóch przeciwstawnych opinii przedłożonych do akt sprawy.

IV.1

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o wznowienie postępowania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] (wydanej w odniesieniu do przesłanki o wznowienie postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...].

Organ przyjął, że opinia przedstawiona przez Skarżącą nie stanowi "nowej okoliczności" jak również "nowego dowodu" istniejącego w dniu wydania ww. decyzji, nieznanego organowi, który wydał decyzję, gdyż sporządzona została po jej wydaniu. Rozważyć jednak należało, czy wskazywane w niej fakty istniały w chwili orzekania przez organ, co obligowało organ do wznowienia postępowania i przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, czyli ustalenia czy ww. inwestycja stanowi miejsce żerowania ptaków.

Organ zwrócił uwagę na to, że ze względu na rozbieżności istniejące pomiędzy przedstawioną przez inwestora opinią dr inż. P. A. z 23 lipca 2016 r. dotyczącą właściwości odpadów składowanych na składowisku w [...] oraz ich atrakcyjności żerowej dla ptaków krukowatych i mew oraz przedstawioną przez Port Lotniczy opinią z [...] grudnia 2016 r. sporządzoną przez dr A. W. przedstawiającą wpływ zwiększenia ilości odpadów na składowisku w [...] na występowanie ptaków" jak i raportu sokolnika P. D. z [...] grudnia 2015 r. "Składowisko odpadów w [...] - problem z ptakami", w którym stwierdzono, że od początku października 2015 r. ponownie pojawia się problem ptaków (gawrony, kawki, mewy) krążących nad składowiskiem odpadów w [...], należy powołać biegłego, co zostało wykonane postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] (powołano biegłego ornitologa - K. J.).

Sporządzona przez niego opinia jednoznacznie wskazuje, że składowisko odpadów nie jest obiektem budowlanym, który może stanowić źródło żerowania ptaków.

IV.2

Po rozpatrzeniu odwołania Portu Lotniczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...]uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

GINB w pierwszej kolejności przybliżył zasady rozstrzygania spraw we wznowionym postępowaniu, w tym kwestię dotycząca interesu prawnego i jego źródła.

Analiza akt sprawy wskazuje, że Port Lotniczy wywodzi swój interes prawny z obowiązku wynikającego z art. 87 ust. 6 pkt 1 Prawa lotniczego. Podmiot ten jest przy tym - w myśl art. 2 pkt 7 Prawa lotniczego - zarządzającym lotniskiem wpisanym do rejestru lotnisk cywilnych, który w myśl art. 80 Prawa lotniczego odpowiada za bezpieczną eksploatację lotniska, w tym za nałożone na niego zadania związane z jego ochroną.

Z art. 87 ust. 1 Prawa lotniczego (według stanu na dzień złożenia wniosku o wznowienie) obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych. W tym celu m.in. zabrania się w otoczeniu lotniska, czyli w odległości do 5 km od jego granicy, budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, które mogą stanowić źródło żerowania ptaków (art. 87 ust. 6 pkt 1 Prawa lotniczego według stanu na dzień złożenia wniosku).

Przepisy powyższe utraciły moc, zatem zgodnie z orzecznictwem obowiązek, tak samo jak interes prawny, powinien być indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny, wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Wskazany przez wnioskodawcę obowiązek wynikający z art. 87 ust. 6 pkt 1 Prawa lotniczego nie może tym samym stanowić podstawy przyznania mu przymiotu strony w niniejszym postępowaniu wznowieniowym.

Niezależnie od powyższego GINB wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć, iż w niniejszej sprawie przymiot strony należy ustalić w oparciu o przepisy prawa aktualne na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień orzekania, uznać należałoby, że [...] Port Lotniczy [...] nie jest podmiotem uprawnionym do kwestionowania decyzji Wojewody [...]z [...] lipca 2016 r. nr [...].

Zdaniem organu z powołanych przepisów wynika obowiązek, który mógłby uzasadniać przyznanie Portowi Lotniczemu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem wyznaczenie strefy wokół lotniska wolnej od obiektów budowlanych które mogą stanowić źródło żerowania ptaków, miało na celu zapewnienie bezpieczeństwa eksploatacji lotniska.

Dalej organ wyjaśnił, że [...] Port Lotniczy [...]jest adresatem decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] marca 2009 r. (znak [...]) określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Modernizacja lotniska [...] w celu jego przystosowania do obsługi przewoźników niskokosztowych". W decyzji tej zarządca został zobowiązany do podjęcia współpracy z właściwymi organami w celu likwidacji lub zmiany lokalizacji istniejących wysypisk śmieci w promieniu 5-10 km od lotniska, stanowiących miejsce koncentracji ptaków (ust. 2.1. pkt 19 lit. e decyzji środowiskowej).

Dla oceny legitymacji procesowej zarządzającego lotniskiem niezbędne byłoby zatem ustalenie, czy sporna inwestycja jest obiektem budowlanym, który może stanowić źródło żerowania ptaków.

Z uwagi na to, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne przesądzenie, czy sporne składowisko odpadów w [...] jest bądź nie jest miejscem żerowania ptaków, dopuszczono dowód z opinii biegłego sądowego.

W wykonanej opinii ornitologicznej mgr inż. K. J. jednoznacznie wskazał, że sporne przedsięwzięcie nie jest obiektem budowlanym, który może stanowić źródło żerowania ptaków. Autor opinii wskazał, że sporne składowisko zlokalizowane jest w bliskim sąsiedztwie rozlewisk Ujścia rzek [...] i [...], rzeki [...], a także naturalnych tras przelotów ptaków w obszarze "Doliny [...]", korytarza "Doliny [...]" i "Doliny [...]", w tym łąki [...]- tzw. [...] oraz rejonu Natura 2000. Biegły zwrócił również uwagę, że w sąsiedztwie składowiska znajdują się także pola uprawne, stanowiące miejsca żerowania i odpoczynku ptaków. Przegląd obiektu został przeprowadzony metodą dokładnych oględzin potencjalnych siedlisk ptasich. Sporządzona w sprawie opinia zawiera dokumentację fotograficzną oraz wnioski biegłego.

GINB rozważył także to, czy Skarżąca Spółka posiada przymiot strony z uwagi na obecnie obowiązującą treść art. 876 ust. 1a Prawa lotniczego, który zabrania w stosunku do lotnisk użytku publicznego (...) budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych sprzyjających występowaniu zwierząt stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych w odległości do 7 km od punktu odniesienia lotniska ujawnionego w rejestrze lotnisk.

Analiza dokumentacji sprawy, zwłaszcza sporządzonej we wznowionym postępowaniu opinii biegłego wskazuje, że sporne przedsięwzięcie nie jest obiektem budowlanym, który może stanowić źródło żerowania ptaków. Biegły jasno wskazał, że przedmiotowe składowisko nie jest punktem składowania zmieszanych odpadów komunalnych stanowiących karmy dla ptaków oraz że odpady po przetworzeniu są wysoce zmineralizowane, pozbawione substancji gnilnych, które mogłyby przyciągać ptactwo czy gryzonie. Sporna inwestycja nie będzie sprzyjać występowaniu zwierząt stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych.

W konsekwencji organ uznał, że Port Lotniczy nie posiada przymiotu strony uprawniającego do kwestionowania decyzji z [...] lipca 2016 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...].

W związku z powyższym należało w ocenie GINB uchylić w całości decyzję Wojewody i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Jeżeli bowiem osoba wnioskująca o wznowienie postępowania z uwagi na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma przymiotu strony, to po jego wszczęciu (wznowieniu), należy takie postępowanie umorzyć.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że jakkolwiek może i powinien oceniać opinię biegłego to jednak nie może ingerować w jej merytoryczną część, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

Jeżeli opinia ocenia okoliczności wymagające wiadomości specjalnych oraz jeżeli jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona, to stanowi podstawę do wydania prawidłowej decyzji. Bez stosownego przeciwdowodu, np. w postaci kontropinii, również sporządzonej przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, nie jest możliwe kwestionowanie ustaleń przyjętych na podstawie opinii sporządzonej przez biegłych. Spółka nie przedłożyła jednak żadnego odpowiedniego przeciwdowodu.

V.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł Port Lotniczy, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o orzeczenie o kosztach.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. - dalej jako P.b.) poprzez brak uznania skarżącej Spółki za stronę postępowania w przedmiocie wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę, a także odmowę przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, mimo iż Spółka znajdowała się w strefie oddziaływania planowanego obiektu budowlanego,

2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 6 pkt 1 Prawa lotniczego w zw. z art. 10 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia Komisji (UE) nr 139/2014 z dnia 12 lutego 2014 r. ustanawiającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 poprzez brak zastosowania tej regulacji w postępowaniu nieważnościowym i uznania skarżącej Spółki za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę mimo, iż jej interes prawny wynika z przepisu prawa materialnego,

3. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, co jest niedopuszczalne,

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia rażącego naruszenia powyższego przepisu poprzez brak powołania dowodu z opinii biegłego ornitologa w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę,

5. art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a. poprzez brak rozważenia w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji argumentów Spółki podniesionych w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. złożonym w toku postępowania oraz w złożonym odwołaniu od decyzji, w tym w przedmiocie niedopuszczalności przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w postępowaniu nieważnościowym,

6. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz rozpatrzenie sprawy co do istoty we wznowionym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo iż celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a także przeprowadzenie oceny ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego w stanie faktycznym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, zamiast dokonania oceny stanu faktycznego, który został ustalony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem zastosowania sankcji nieważności,

7. art. 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak poinformowania strony o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego ornitologa, co uniemożliwiło stronie ustosunkowanie się do postanowienia dowodowego i materiału dowodowego,

8. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. dowodu z opinii biegłego ornitologa specjalizującego się w zakresie zagrożeń związanych z oddziaływaniem ornitofauny na funkcjonowanie lotnisk i ruchu lotniczego na okoliczność, czy zatwierdzanie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę kwatery południowej, podwyższenie kwatery wschodniej oraz kompleksowej rekultywacji istniejącego składowiska odpadów może stanowić źródło żerowania ptaków,

9. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, to jest opinii biegłego powołanego przez organ z pominięciem dowodów złożonych przez stronę, a także wydanie rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego, to jest wyjaśnienia rozbieżności co do możliwości faktycznego występowania atrakcyjności funkcjonującego i rozbudowywanego składowiska odpadów jako źródła żerowania braku zakazu składowania na nim odpadów stwarzających atrakcyjne źródło żerowania ptaków oraz bezkrytyczne przyjęcie jako własnych poglądów wyrażonych w opinii biegłego,

a także naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest:

10. art. 87 ust. 6 pkt 1 Prawa lotniczego w zw. z art. 10 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia Komisji (UE) nr 139/2014 z dnia 12 lutego 2014 r. ustanawiającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 poprzez jego przyjęcie, iż przy braku weryfikacji przez organ uzyskanych przez inwestora składowiska odpadów pozwoleń, jego rozbudowa nie może stanowić źródła żerowania ptaków, tymczasem rozbudowa obiektu budowlanego sprzyjać będzie występowaniu zwierząt stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych.

VI.1

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko wskazał, że wydał w sprawie dwie decyzje, które wprawdzie dotyczyły jednego wniosku o wznowienie postępowania, jednakże badano w nich dwie odrębne podstawy wznowieniowe kreślone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Powyższe wynikało z okoliczności, że Wojewoda wydał dwa odrębne rozstrzygnięcia w sprawie.

Organ wskazał również na to, że dowód z opinii biegłego został przeprowadzony w sprawie o wznowienie postępowania a nie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Celem tego dowodu było ustalenie przymiotu strony Spółki do kwestionowania decyzji Wojewody [...]z [...] lipca 2016 r.

Strona posiadała też wiedzę o powołaniu biegłego (doręczono jej postanowienie o jego powołaniu) jak i odniosła się do sporządzonej opinii z którą się wcześniej zapoznała.

VI.2

W piśmie z dnia [...] marca 2020 r. uczestnik postępowania [...]Sp. z o.o. w [...] wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnik podzielił argumentację GINB w całości wskazując, że Skarżącej nie przysługuje przymiot strony, zatem słusznie postępowanie zakończyło się uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody i umorzeniem postępowania.

Wskazał, że w myśl art. 10 ust. 1 lit. b) i c) rozporządzenia Komisji (UE) nr 139/2014 z dnia 12 lutego 2014 r. ustanawiającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, państwa członkowskie zapewniają ocenę zagrożeń związanych z możliwością zderzenia z dzikimi zwierzętami poprzez gromadzenie informacji od operatorów statków powietrznych, pracowników lotnisk i z innych źródeł na temat obecności dzikich zwierząt stwarzających potencjalne zagrożenie dla operacji statków powietrznych oraz stałą ocenę zagrożenia związanego z dzikimi zwierzętami wykonywaną przez wykwalifikowanych pracowników. Przepisy te mają jednak charakter ogólnych wytycznych i są skierowane do ustawodawcy.

Uczestnik zakwestionował także wszystkie zarzuty procesowe skargi podkreślając prawidłowość przeprowadzonej przez organ procedury wyjaśnienia sprawy, w tym trafność sporządzonej opinii

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest zasadna, choć nie w pełni z powodów w niej podnoszonych.

Niniejsza sprawa jest istotnie przedmiotowo związana ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 242/20, w której kontrolowano zasadności decyzji wydanych odnośnie do "bazowej" przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie tamtej sprawy, dotyczące kwestii legitymacji procesowej Strony i trafności przesłanki wznowienia z uwagi na brak udziału Portu Lotniczego w postępowaniu nieważnościowym, ma istotny wpływ na wynik sprawy niniejszej. Od rozstrzygnięcia w przedmiocie pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu nieważnościowym, a więc posiadania przymiotu strony zależy skuteczność przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., rozumiana jako możliwość i potrzeba jej analizowania.

W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie można nie odnieść się do kwestii dopuszczalności udziału Skarżącej Spółki w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej Starosty [...].

Mając to na uwadze należy na wstępie wskazać, że niniejsze postępowanie wznowieniowe (administracyjne) dotyczy sprawy zakończonej w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności. Z oczywistych względów nie dotyczy ono wznowienia postępowania budowlanego zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., co ma istotny wpływ m.in. na zakres oceny przymiotu strony postępowania, jak też na zakres przeprowadzonych czynności dowodowych, na co - jak można wnioskować na podstawie uzasadnień kontrolowanych decyzji - organy zdają się nie zwracać wystarczającej uwagi.

Należy zatem przypomnieć, że w omawianej sprawie żądanie Portu Lotniczego dotyczyło wznowienia postępowania nieważnościowego a nie budowlanego. Przesłanki wznowienia zostały określone przez stronę jako: (1) pozbawienie jej możliwości działania w postępowaniu nieważnościowym - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz (2) wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (prywatna opinia specjalisty) - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W powyższym przypadku właściwy organ (Wojewoda [...]) będąc związany wnioskiem strony powinien był prowadzić wyłącznie jedno postępowanie administracyjne co do obu wskazanych podstaw wznowienia, a nie rozdzielać je na dwie odrębne sprawy. Organ bada bowiem ogół wskazanych przez stronę przesłanek do wznowienia postępowania (zakończonego decyzją ostateczną) i nie powinien ich rozpatrywać odrębnie.

Niewątpliwie jedno postępowanie zostało w początkowym stadium sprawy wszczęte i przeprowadzone (por. wcześniejsza decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] oraz GINB z dnia [...] września 2017 r. znak [...]). Niemniej jednak po ponownym rozpatrzeniu sprawy z całkowicie niezrozumiałych i przede wszystkim niewyjaśnionych w uzasadnieniu przyczyn organ wojewódzki zakończył ją dwiema odrębnymi decyzjami, każdą z nich odnosząc się do innej przyczyny wskazanej przez stronę (w niniejszej sprawie jest to nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji budowlanej i nieznane organowi).

Sąd zwraca uwagę na powyższą okoliczność, kwalifikowaną jako oczywista wadliwość procesowa, ze względu na to, że w istocie prowadzenie dwóch odrębnych postępowań dotyczących wznowienia innego (jednego) postępowania oraz wydanie w ich efekcie dwóch decyzji względem owego jednego postępowania, może w skrajnym przypadku doprowadzić do sytuacji, w której w obrocie prawnym istnieć będą dwa wzajemnie sprzeczne rozstrzygnięcia wydane we wznowionym postępowaniu. Jakkolwiek Sąd rozumie wyjaśnienia GINB przedstawione w tej kwestii, to jednak zwraca uwagę, że nie powinno dochodzić do tego rodzaju uchybień procesowych na poziomie organów wyspecjalizowanych i umiejscowionych na szczycie hierarchii organów administracji publicznej.

Sąd jednocześnie podkreśla, że gdyby omówione uchybienie jakim jest prowadzenie dwóch postępowań względem jednego wniosku i jednego postępowania administracyjnego, stanowiło wyłączną i jedyną wadę przeprowadzonego procesu wznowienia, to w realiach tej konkretnie sprawy nie można byłoby go uznać za istotnie wpływające na końcowy wynik sprawy. Działoby się tak z uwagi na to, że w rzeczywistości rozstrzygnięcia Wojewody były jednorodzajowe i wydane w tym samym czasie zaś rozstrzygnięcia GINB (w tym to reformatoryjne, dotyczące przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), jakkolwiek wydane w różnych datach, należałoby uznać za trafne. Pierwsze zapadło bowiem rozstrzygnięcie stwierdzające brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś jako kolejne to z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Jak jednak wskazano wyżej, nie jest to jedyne uchybienie w niniejszym postępowaniu, zatem Sąd zwraca na nie uwagę, celem wyeliminowania takiej praktyki w przyszłości.

VIII.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej prawy jest ustalenie, czy przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a za jej przyczyną również przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w niniejszym postępowaniu zaistniała, a przez to czy brak udziału Portu Lotniczego w postępowaniu nieważnościowym miał istotne znaczenie i czy wpłynął na jej wynik. Inaczej mówiąc, ważne dla rozstrzygnięcia jest to, czy Skarżącą Spółkę można i należy traktować jako stronę postępowania nadzwyczajnego, w którym weryfikuje się ważność ostatecznej decyzji budowlanej. Od tego zależy uznanie, czy również przesłanka "nowych okoliczności faktycznych" winna zostać poddana merytorycznej ocenie.

Sąd zwraca uwagę, że organy obu instancji przyjęły w tym względzie (legitymacji procesowej) następujące, można powiedzieć "klasyczne" stanowisko. Ich zdaniem w postępowaniu budowlanym dla ustalenia interesu prawnego a przez to przymiotu strony bierze się pod uwagę normę z art. 28 ust. 2 P.b., a w jej kontekście to, że stroną, oprócz inwestora, jest jedynie ten podmiot (właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości), którego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania mającego powstać, czy już powstałego obiektu). Zasada ta ma też zastosowanie w postępowaniach nadzwyczajnych, te bowiem, pomimo że odrębne, nie modyfikują znacząco przedmiotu sprawy i nadal jest ona sprawą budowlaną. Nie można jednak zdaniem Sądu w prosty sposób powiedzieć, że istnieje znak równości w ustalaniu przymiotu strony pomiędzy każdym postępowaniem budowlanym, jak również pomiędzy postępowaniem budowlanym a nadzwyczajnym postępowaniem (nieważnościowym).

W kontekście powyższych uwag, w ocenie organów w sytuacji, w której rozbudowane składowisko odpadów zgodnie z przeprowadzonymi w postępowaniu nieważnościowym i wznowieniowym dowodami (opinia przedłożona przez następcę prawnego inwestora, dopuszczona opina biegłego), nie stanowi żerowiska dla ptaków, to w takiej sytuacji Port Lotniczy nie ma bez wątpienia przymiotu strony w sprawie. Prowadzenie w postępowaniu wznowieniowym dowodu z opinii biegłego organy wyjaśniają przy tym potrzebą ustalenia za jego pomocą, czy Skarżąca legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym jej udział w sprawie.

Sąd zwraca w związku z powyższym uwagę na to, że czym innym jest sytuacja posiadania interesu prawnego legitymującego do udziału w określonym postępowaniu, a czym innym kwestia czy ów interes prawny, obiektywny, indywidualny i aktualny został naruszony w stopniu, który uzasadnia (w przypadku tej sprawy) w istocie odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego.

Należy wskazać, że z obowiązującego w dacie orzekania we wznowionym postępowaniu art. 876 pkt 1 lit. a) Prawa lotniczego wynika, że zabrania się w stosunku do lotnisk użytku publicznego (a takim właśnie jest Port Lotniczy [...]) budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych sprzyjających występowaniu zwierząt stwarzających zagrożenie dla ruchu statków powietrznych w odległości do 7 km od punktu odniesienia lotniska ujawnionego w rejestrze lotnisk.

Również art. 87 ust. 6 pkt 1 Prawa lotniczego w brzmieniu z daty orzekania w postępowaniu nieważnościowym i budowlanym zabraniał w otoczeniu lotniska, czyli w odległości do 5 km od jego granicy, budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, które mogą stanowić źródło żerowania ptaków. Sporne lotnisko znajduje się w odległości do 1 km od inwestycji.

Organy błędnie zatem zakładają, niezależnie od kwestii słuszności i kompletności oceny zebranych dowodów w sprawie w postępowaniu budowlanym, nieważnościowym i wznowieniowym (o czym dalej), że z okoliczności sprawy wynika brak przymiotu strony jaki można byłby przyznać Portowi Lotniczemu w związku z prowadzonym postępowaniem budowlanym, a w konsekwencji nieważnościowym i następnie wznowieniowym.

Tymczasem należy wyjaśnić, że stosowanie w postępowaniach budowlanych i toczących się niejako w ich następstwie postępowaniach nadzwyczajnych art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 28 k.p.a. nie wyłącza tego ostatniego, a także przepisów szczególnych, określających w odmienny sposób przesłankę interesu prawnego niż czyni to art. 28 ust. 2 P.b. GINB trafnie wskazuje, że stosowanie art. 28 ust. 2 P.b. nie wyłącza całkowicie art. 28 k.p.a. Nie wyciąga jednak w niniejszej sprawie z tej okoliczności właściwych wniosków.

W ocenie Sądu ochrona jaką przyznaje lotniskom art. 876 pkt 1 lit. a), a wcześniej art. 87 ust. 6 lit. a) Prawa lotniczego w powiązaniu z obowiązkiem wynikającym z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 139/2014 (Państwa członkowskie zapewniają ocenę zagrożeń związanych z możliwością zderzenia z dzikimi zwierzętami poprzez: a) ustanowienie krajowej procedury rejestracji i zgłaszania zderzeń dzikich zwierząt ze statkami powietrznymi; b) gromadzenie informacji od operatorów statków powietrznych, pracowników lotnisk i z innych źródeł na temat obecności dzikich zwierząt stwarzających potencjalne zagrożenie dla operacji statków powietrznych; oraz c) stałą ocenę zagrożenia związanego z dzikimi zwierzętami wykonywaną przez wykwalifikowanych pracowników) powoduje, że mocą tych przepisów ustanowiony został wyraźny indywidualny interes prawny zarządcy portu lotniczego do udziału w każdym postępowaniu, w którym mamy do czynienia chociażby z potencjalnym, niemniej jednak realnym zagrożeniem przyciągania zwierząt (ptaków) w pobliże lotniska (nie należy tego mylić z tym, czy ów interes zostanie ostatecznie przez daną inwestycję naruszony w stopniu nieakceptowalnym prawnie). Powyższe regulacje, odczytywane łącznie i celowościowo, w sposób wyraźny przesądzają więc, ustanawiając to jako swoisty wyjątek od zasady, że m.in. każda budowa lub rozbudowa obiektu budowlanego mogąca nawet potencjalnie powodować (sprzyjać) występowaniu zwierząt stanowiących zagrożenie dla ruchu samolotów, powoduje w każdym tego rodzaju postępowaniu objęcie zarządzającego lotniskiem kręgiem stron postępowania. Powyższe nie oznacza oczywiście, co należy wyraźnie podkreślić, że każda budowa lub rozbudowa jakiegokolwiek obiektu budowlanego np. domu jednorodzinnego, garażu, itp. mająca miejsce w promieniu 7 km a wcześniej 5 km od granic lotniska czyni jego zarządcę automatycznie uczestnikiem takiego postępowania. Niemniej jednak w sytuacji budowy lub rozbudowy składowiska odpadów, które z natury rzeczy przyciąga ptaki, mamy do czynienia z tego rodzaju inwestycją, w której udział zarządcy portu powinien zostać przez organy zagwarantowany. Inna sprawa – jak wskazano - czy owa rozbudowa rzeczywiście narusza chroniony interes prawny lotniska.

Jest przy tym zdaniem Sądu oczywiste, że tak w postępowaniu budowlanym, jak również, a może przede wszystkim w postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, przymiot strony przysługuje Portowi Lotniczemu [...]. Jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia kodeksowych zasad legalności i rzetelności działania stanowisko organów, zgodnie z którym pozbawia się zarządcę portu lotniczego udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności pozwolenia na rozbudowę składowiska odpadów, gdzie głównym rozważanym argumentem mającym świadczyć o istnieniu wady kwalifikowanej jest to, czy owo składowisko stanowi źródło żerowania zagrażających statkom powietrznym ptaków. W konsekwencji Port Lotniczy jest stroną postępowania nieważnościowego, zatem sprawa powinna zostać rozpatrzona w kontekście nie tego, czy przysługuje mu przymiot strony, ale czy decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na rozbudowę wysypiska odpadów nie jest dotknięta wadą kwalifikowaną, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w tym zarzutów podnoszonych przez Port Lotniczy we wznowionym postępowaniu.

Kończąc i systematyzując ten wątek rozważań należy zwrócić uwagę, że w odniesieniu do obiektów jakimi są lotniska użytku publicznego mamy do czynienia z dwojakim źródłem interesu prawnego w sprawach budowlanych. Po pierwsze, wynika on z "klasycznie" rozumianego art. 28 ust. 2 P.b. a więc zarządzający lotniskiem jest stroną wszystkich tych postępowań dotyczących inwestycji, które mogą, w sensie budowlanym, oddziaływać na jego prawo do zagospodarowania (budowlanego) gruntów wchodzących w skład lotniska. Po drugie, źródłem interesu prawnego jest przepis art. 876 pkt 1 lit. a) Prawa lotniczego, zakazujący wznoszenia obiektów przyciągających m.in. ptaki. Jest zatem oczywiste, że budowa lub rozbudowa składowiska odpadów może nie powodować oddziaływania w sensie budowlanym np. nie będzie powodować ograniczeń we wzniesieniu nowego terminala, obiektów technicznych niezbędnych do obsługi lotniska. Niemniej jednak na mocy przepisu szczególnego tego rodzaju inwestycja pozostawać będzie co najmniej w sferze zainteresowania zarządzającego lotniskiem właśnie pod kątem oddziaływań dotyczących bezpieczeństwa statków powietrznych przed wpływem przyciąganych przez inny obiekt, którego dotyczy postępowanie zwierząt. W każdym takim postępowaniu zarządzający lotniskiem powinien być stroną.

Mylą się zatem organy przyjmując, że Port Lotniczy [...] nie ma interesu prawnego do udziału w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją wydaną w przedmiocie oceny ważności decyzji budowlanej Starosty [...]. Tym samym wadliwa już z tej przyczyny jest decyzja GINB uchylająca decyzję Wojewody i umarzająca postepowanie. O ile rozstrzygnięcie to byłoby słuszne w sytuacji gdyby rzeczywiście strona nie miała legitymacji w sprawie, o tyle w sprawie niniejszej jest to rozstrzygnięcie chybione. Chybione są również rozważania Wojewody, który w istocie przyjmuje analogiczne rozumienie przesłanki wyjścia na jaw nowych, nieznanych uprzednio okoliczności, łącząc to z brakiem przymiotu strony.

W ponownym postępowaniu organy będą miały obowiązek ocenić wpływ naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu nieważnościowym na jego wynik, a także na przesłankę wznowienia z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, o których świadczy dowód w postaci opinii przedłożonej przez Skarżącą. Tym samym Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 876 pkt 1 lit. a) Prawa lotniczego (a wcześniej art. 87 ust. 6 lit. a) tej ustawy) jak i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Skarżącej Spółce nie przysługuje przymiot strony zarówno we wznowionym postępowaniu jak również w postępowaniu nieważnościowym, którego owo wznowione postępowanie dotyczy. W efekcie powyższego doszło do sytuacji, że organ oceniając dowód przedłożony przez Skarżącą i wynikający z niego fakt (uprzednio istniejący), co najmniej przedwcześnie przyjął, że w ogóle nie może go badać bowiem Strona nie ma legitymacji czynnej (tak GINB), zaś nie jest on przydatny w sprawie (tak Wojewoda).

IX.

Sąd wskazuje również, że w ponownym postępowaniu organy muszą wyeliminować wady jakie dostrzec można na gruncie obowiązku rzetelnej oceny sporządzonej opinii biegłego, zwłaszcza w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Prawdą jest, że organ administracji publicznej nie może wkraczać, jeżeli jego piastun bądź pracownik nie posiada stosownej wiedzy specjalistycznej, w sferę dotyczącą merytorycznych ocen dokonywanych przez powołanych w sprawie biegłych.

Niemniej jednak jest niemożliwa do zaakceptowania taka sytuacja, w której organ nie rozstrzyga wątpliwości zgłaszanych przez jedną ze stron co do rzetelności lub prawidłowości sporządzonej opinii biegłego wypowiadającego się w kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii. Nie do zaakceptowania jest również sytuacja, w której pismo strony zawierające istotne zastrzeżenia co do sporządzonej opinii jest przez organ ignorowane. Sąd wskazuje, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r., zawierającym istotne stanowisko w sprawie, Skarżąca podnosi zastrzeżenia co do sporządzonej opinii biegłego m.in. kwestionując przeprowadzone obserwacje (jako zbyt krótkie i nieefektywne), nie odniesienie się do pozwoleń zintegrowanych czy decyzji środowiskowej dla tego przedsięwzięcia, czy wreszcie niewykluczenie z całą pewnością możliwości żerowania ptaków na składowisku po jego "przebudowie".

Organy nie mogą tego stanowiska pominąć, kwitując je albo milczeniem albo też wskazując na bezwzględną koniczność złożenia kontropinii. Przypomnieć trzeba, że taką właśnie opinię złożyła Skarżąca Spółka (podstawą wznowienia są wnioski z niej wypływające - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) już na początku postępowania wznowieniowego, co wymagało zestawienia, czy nawet przeprowadzenia stosownej konfrontacji pomiędzy osobami sporządzającymi te wzajemnie sprzeczne w swoich wnioskach dowody. Za niewystarczające należy uznać zestawienie owych dowodów (wynikających z nich wniosków) ze wskazaniem, że ptaki i tak by w tym miejscu występowały. Interes prawny lotniska polega na tym, aby ich ilość ograniczać m.in. poprzez nie zwiększanie możliwości żerowych, nawet potencjalnych.

Zauważyć należy zatem, że zgodnie z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W każdym stadium postępowania może więc zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu.

Z kolei w art. 89 § 2 k.p.a. wskazano, że organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin.

Na podstawie powyższych przepisów organ nie tylko miał prawo ale i obowiązek (działając również z urzędu) co najmniej uzyskać stanowisko biegłego względem zarzutów sformułowanych przez Skarżącą pod adresem przygotowanej opinii. Rozwianie wątpliwości mogło również się odbyć poprzez przeprowadzenie rozprawy (w tej zasadniczej dla rozstrzygnięcia kwestii), jak również poprzez konfrontację stanowiska osób, których dowody przeprowadzono.

Powyższe uchybienie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 § 2 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie wyjaśnienia powodów z uwagi na które sprzeczne w swych tezach opinie są przyjmowane za podstawę rozstrzygnięcia.

W ponownym postępowaniu niezbędne będzie rozstrzygnięcie owych wątpliwości, jakie sygnalizowała w toku postępowania Strona Skarżąca. Nadto, z uwagi na powód wznowienia i przesądzony przez Sąd interes prawny Skarżącej, organy dokonają oceny przedstawionej przez nią opinii prywatnej (biegłego i sokolnika) i ustalą, czy pomimo tego, że są to niewątpliwie dowody powstałe po zakończeniu postępowania nieważnościowego wynika z nich nowa okoliczność, istniejąca w dniu orzekania decyzją objętą wznowieniem, jednak nieznana organowi.

X.

Z uwagi na charakter wznowionego postępowania jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej należy również przybliżyć istotę tego trybu procedowania organu.

Niewątpliwie procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajną procedurą weryfikacji tego rodzaju aktu administracyjnego i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i istotą trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność mogą budzić określone wątpliwości. Konkludując zauważyć trzeba, że w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania.

W administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

W niniejszej sprawie, w kontekście wznowionego postępowania nieważnościowego Skarżąca podnosiła względem decyzji budowlanej zarzut rażącego naruszenia prawa. Zauważyć więc trzeb, że przesłanka nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, na co słusznie wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazuje na to również wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracający uwagę na to, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).

W kontekście powyższego, uwzględniając sens wznowionego postępowania, w wyniku którego ma nastąpić w kontekście przesłanki wznowienia ponowne zbadanie sprawy (tu: ponowna ocena ważności decyzji budowlanej) Sąd wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka ma przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są bowiem skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje, wskazując bądź nie na konieczność wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego.

W kontekście powyższego w ponownym postępowaniu organy wypowiedzą się przede wszystkim co do zarzutu Strony, o niedopuszczalności prowadzenia dowodów w postępowaniu nieważnościowym (chodzi o przedłożoną przez Inwestora opinię wskazującą na brak żerowania ptaków na rozbudowanym składowisku odpadów). Powyższe zestawią z brzmieniem przepisów obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez Starostę, w szczególności chodzi o Prawo lotnicze i Prawo budowlane. W konsekwencji ocenią, czy organ architektoniczno-budowlany miał w okolicznościach sprawy i zgromadzonych dowodów prawny obowiązek ocenić wpływ inwestycji na bezpieczeństwo statków powietrznych.

W nawiązaniu do powyższego Sąd zwraca również uwagę, powołując się w tym względzie na stanowisko prezentowane przez M. Jaśkowską w Komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego (Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Wróbel A., LEX/el. 2020), że zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie dominuje swoisty paradygmat niekonkurencyjności trybów wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, a taką jest m.in. brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Za oczywiste należy bowiem przyjmować stwierdzenie, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a. (także art. 145a i art. 145b k.p.a.) nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji.

Należy jednakowoż wskazać, że tego rodzaju bezwzględne stanowisko, skądinąd słuszne co do samej zasady, musi w obecnie dynamicznie się zmieniającej rzeczywistości przewidywać swoisty "wentyl bezpieczeństwa" dla tych wszystkich sytuacji, które nie będąc standardowymi, nie mieszczą się w klasycznym rozumieniu wady skutkującej jedynie wznowieniem postępowania z powodu niezawinionego braku udziału w nim strony. Stąd możliwe jest, choć podkreślić trzeba, że wyłącznie jako wyjątek od przyjętej zasady rozdzielności przyczyn wznowienia postępowania i nieważności decyzji, zakwalifikowanie podstawy wznowienia postępowania z powodu pozbawienia możliwości działania jako rażącego naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak podkreśla M. Jaśkowska, w ślad za M. Boguszem (Problem rozłączności zakresów podstaw wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego (uwagi na marginesie tzw. trudnego przypadku) [w:] Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermanna, red. W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2019, s. 56-63) możliwość taka obejmuje sytuacje graniczne, gdy naruszenie prawa do wznowienia jest tak jaskrawe, oczywiste i trwałe oraz tego rodzaju, że nie da się przejść nad nim do porządku dziennego, bo skutki są szczególnie dotkliwe dla strony, a jednocześnie nie jest możliwe wzruszenie tej wadliwej decyzji z powodu upływu czasu.

Taka sytuacja zachodziłaby niewątpliwie wtedy, gdyby pozbawienie udziału strony w postępowaniu miało np. charakter przestępczy lub złośliwy, przy czym udział strony pominiętej nie mógłby być na jakimkolwiek etapie sprawy i w jakikolwiek sposób kwestionowany. Miałoby to miejsce w sytuacji, w której organ wiedząc o tym, że określona osoba powinna bezwzględnie brać udział w postępowaniu, w istocie intencjonalnie ją tego prawa pozbawia.

W kontekście powyższego należy zwrócić uwagę na znajdujące się w aktach sprawy pismo Skarżącej Spółki z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz opinię mgr inż. W S z dnia [...] października 2013 r. Dokumenty te, poprzedzając decyzję budowlaną, wskazują na co najmniej wiedzę Inwestora o problematyce potencjalnego oddziaływania inwestycji na lotnisko. Wymaga zatem ustalenia, czy wiedzę tę posiadał również Starosta, czy został jej pozbawiony.

Dopiero na tej podstawie organy będą miały pełny ogląd okoliczności mogących potencjalnie świadczyć o nieważności decyzji Starosty [...].

Reasumując, za trafne należało uznać zarzuty nr 1, 2 i 10 skargi w zakresie w jakim wskazują na niezasadne przyjęcie, że Port Lotniczy nie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym jego udział we wznowionym postępowaniu nieważnościowym, a w konsekwencji wskazujących na konieczność formalnego zakończenia postępowania (tak GINB) z uwagi na brak legitymacji a więc niedopuszczalność rozważania wznowienia na skutek wniosku nie pochodzącego od strony i powołującego się na nowe okoliczności istniejące wcześniej, jednak nieznane organowi. Już z samej istoty powodów dla których postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji budowlanej zostało wszczęte, czyniło Port Lotniczy jego stroną.

Trafnie również Spółka podnosi z w zarzucie nr 5 brak jakiegokolwiek szerszego odniesienia się do jej argumentów sformułowanych w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r.

Słusznie też Strona podnosi na nierozstrzygnięcie w sprawie wątpliwości mających znaczenie dla wyniku sprawy i w istocie przyjęcie jedynie za nieskonfrontowaną z innymi dowodami opinią biegłego, że ptaki na spornym składowisku nie będą występować bowiem nie jest ono źródłem ich żerowania (zarzut nr 9).

Za nietrafne uznano natomiast zarzuty nr 3, 4 i 6 skargi. Woli ścisłości należy wskazać, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej nie dopuszczono opinii biegłego. Ową opinię na która powołuje się strona przedłożył następca prawny pierwotnego inwestora, próbując uzasadnić trafność decyzji budowlanej. Nadto, jak już wskazano prawdą jest, że w postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadza się co do zasady nowych dowodów. Zasada ta, wypracowana w orzecznictwie i doktrynie (brak bowiem jednoznacznego przepisu który by ją ustanawiał), nie jest jednak bezwzględna. Należy dopuścić wyjątkowo możliwość przeprowadzenia dowodów, jednakże tylko takich które rozstrzygną ewentualny spór co do istotnych zagadnień w sprawie, nie stanowiąc jednocześnie uzupełniania bądź naprawiania błędów postępowania zwykłego. Dość też wskazać, że Skarżąca sama powołuje się na nowy dowód mający zawierać i wskazywać okoliczności istniejące w dacie orzekania przez Wojewodę w trybie nieważności, które były mu nieznane. Trudno więc przyjąć, dlaczego z jednej strony kwestionuje możliwość prowadzenia dowodu w postępowaniu nieważnościowym, z drugiej zaś podkreśla, czyniąc z tego element wniosku, że istnieje nowy dowód, który jednakowoż potwierdza istnienie okoliczności nieznanej organowi jednak istniejącej w dniu orzekania. Analogiczną ocenę należałoby przyjąć w odniesieniu do opinii przedstawionej przez Inwestora, nawet w sytuacji przedstawienia jej w postępowaniu nieważnościowym.

Przedwczesne jest ocenianie na tym etapie sprawy, czy organ budowlany powinien był przeprowadzić dowód z opinii biegłego. Wskazać należy na to, że w postępowaniu budowlanym co do zasady to inwestor ma wykazać, że realizacja jego inwestycji jest zgodna z przepisami organ architektoniczno-budowlany nie może natomiast nakładać na inwestora obowiązków nieprzewidzianych prawem.

Należy też przypomnieć, że postępowanie wznowieniowe, wbrew zastrzeżeniom strony, zmierza właśnie do ponownego zbadania sprawy w kontekście wszystkich podstaw wznowienia. Specyfika sytuacji zachodzącej w sprawie niniejszej dotyczy tego, że odnosi się ona do wznowienia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej.

Chybione są też zarzuty nr 7 i 8 skargi. Strona została poinformowana o dopuszczonym dowodzie z opinii biegłego. Nie wnioskowała o wzięcie udziału w jego czynnościach, zaś organ nie zarządził np. oględzin z udziałem biegłego. W sprawie nie zachodzi więc naruszenie art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Nadto Strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i skorzystała z tej możliwości zapoznając się po zmianie pełnomocnika z aktami sprawy oraz przedkładając stanowisko z dnia [...] grudnia 2018 r. (inna sprawa, że nie ocenione przez żaden z organów, zwłaszcza że powodem wznowienia jest właśnie wynikające z opinii prywatnej ujawnienie okoliczności sprawy nieznanych w momencie orzekania przez Wojewodę).

Również zarzut wskazujący na naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. jest na tym etapie chybiony. Przypomnieć należy Stronie, że sama wcześniej wskazuje, że w postępowaniu nie powinny być prowadzone dowody z opinii biegłego, po czym wnioskuje o jego przeprowadzenie. Sąd nie wyłącza możliwości przeprowadzenia takiego dowodu, jednakże istota wadliwości postępowania wznowieniowego polegała na niedostatecznym rozważeniu wszystkich zgromadzonych środków dowodowych, a w tej konkretnej sprawie również na niewłaściwym uchyleniu decyzji Wojewody i umorzeniu postępowaniu z uwagi na brak legitymacji, bez badania okoliczności wynikających z przedłożonego przez Stronę dowodu. Jeżeli po podjęciu próby wyeliminowania niejasności nadal istnieć będą wątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia, wówczas rozważenia będzie wymagało dopuszczenie takiego dowodu, który przyczyni się do ich rozstrzygnięcia, nie wyłączając dowodu z opinii biegłego postulowanego przez Stronę.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uwzględnił skargę uchylając decyzje obu instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł.