Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 689/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art 4 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi S. L. i J. L. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność paragrafu 7 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej przy ulicy [...] w [...] w zakresie ograniczającym dopuszczalność zabudowy do wysokości 8,5 m; 2. odrzuca skargę w części obejmującej paragraf 5 ust. 1 pkt 3 w zakresie ustalenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ulicy [...] w [...]; 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Rady [...] na rzecz skarżących S. L. i J. L. solidarnie kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga S. i J. L. współwłaściciela ul. [...] oraz przy ul. [...] w W., na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...].

W skardze tej S. i J. L. w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2010r. w części obejmującej § 7 Planu w zakresie ustalenia dopuszczalnej wysokości zabudowy na działce nr ew. [...] z obr. [...], określonej na rysunku planu na 8,5 m.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że są właścicielami działki nr [...] z obr. [...] położonej przy ul. [...] i ul. [...] (działka [...]) , dla których prowadzone są księgi wieczyste: nr [...] (dz. ew. nr [...]) oraz nr [...] (dz. ew. nr [...]), tj. na terenie objętym ww. planem zagospodarowania przestrzennego. W § 7 Planu dopuszczono maksymalną wysokość zabudowy na działce skarżących do 8,5 m, co zdaniem skarżących narusza ich interes prawny. Ograniczenie wysokości zabudowy nie znajduje, bowiem, uzasadnienia w zestawieniu z dopuszczalną wysokością zabudowy na działkach sąsiednich, którą określono na 10,5 m.

W uzasadnieniu skargi S. i J. L. podnieśli, iż wskazane naruszenia ich interesu prawnego dotyczą w pierwszym rzędzie zapisu § 7 Planu, który ustala dopuszczalną wysokość budynków "zgodnie z oznaczeniami na rysunku planu". Rysunek ten dla działki usytuowanej przy ul. [...] w W. znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem MU I przewiduje wysokość zabudowy 8,5 m, natomiast takie ograniczenie nie znajduje uzasadnienia w zestawieniu z dopuszczalną wysokością w najbliższym sąsiedztwie. Bowiem dla zabudowy na działkach położonych wzdłuż ulicy [...], [...], a także dla zabudowy działek przy ul. [...] usytuowanych naprzeciwko przedmiotowej nieruchomości przewidziano w Planie zabudowę o dopuszczalnej wysokości 10,5m, natomiast nieuzasadniony istniejącym i planowanym porządkiem urbanistycznym wyjątek przewidziano jedynie dla kilku działek przy ul. [...], m. in. dla posesji stanowiącej własność S. i J. L.. W konsekwencji znacznie została ograniczona możliwość projektowanej zabudowy przy ograniczeniu wysokości budynku do 8,5m.

Natomiast w § 5 omawianego Planu ustala się, iż oznaczenia graficzne użyte na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu m. in. w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy dla nowej inwestycji. Rysunek ten dla działki oznaczonej nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. usytuowanej na terenie oznaczonym symbolem U M/12 przewiduje przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy przez środek budynku usytuowanego na terenie przedmiotowej nieruchomości wzdłuż całej działki.

Ustalenie przebiegu linii zabudowy w powyżej wskazany sposób uniemożliwia wykorzystanie działki stanowiącej własność Skarżących na cele budowlane. Ustalona linia zabudowy sprawia bowiem, że przy szerokości przedmiotowej działki wynoszącej 17m, zabudowa na jej połowie, czyli o szerokości ok. 8,5 m jest całkowicie niemożliwa. Dodatkowo, przy zachowaniu innych ustaleń planu, a mianowicie § 12 pkt 13 stanowiącego, iż nieprzekraczalne linie zabudowy, nie wyrysowane na rysunku planu lub nie określone w ustaleniach szczegółowych, ustala się w odległości 4 m od linii rozgraniczającej ulicy, do zabudowy pozostaje powierzchnia o szerokości zaledwie 4,5m.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. wniosła o jej odrzucenie w zakresie kwestionowania linii zabudowy oraz o oddalenie w pozostałej części wskazując, iż wnosi o odrzucenie skargi z uwagi na wniesie jej po upływie ustawowo przewidzianego terminu, zaś odnośnie oddalenia skargi, stojąc na stanowisku, że postanowienia planu nie naruszają interesu prawnego skarżących, zaś procedura planistyczna przeprowadzona została bez uchybień.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że do zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego terenu tzw. [...] mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i całe postępowanie planistyczne odbywało się na podstawie przepisów tej ustawy. Organ stwierdził, że władztwo planistyczne nie zostało przekroczone przy uchwaleniu kwestionowanego skargą planu. Przy sporządzaniu planu nie naruszono trybu ani zasad postępowania, a jedynie takie naruszenia mogłyby zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym spowodować unieważnienie poszczególnych zapisów planu.

Odnosząc się do meritum sprawy organ stwierdził, że nieruchomość skarżących znajduje się na terenie pomiędzy ul. [...] a rezerwatem przyrody [...]. Przyjęta w planie wysokość zabudowy wynika z gabarytów zabudowy istniejącej, odległości od rezerwatu oraz z przyjętej zasady zmniejszania wysokości zabudowy w stronę [...]. Organ podał, że wyższa zabudowa jest dopuszczona w kwartałach, w których już istnieją budynki wyższe. Dodatkowo organ wskazał, że przy dopuszczalnej wysokości zabudowy do 8,5 m istnieje możliwość przekroczenia tej wielkości o 10% w przypadku wysokiego poziomu wód gruntowych. Zdaniem organu nie można więc mówić w przypadku działki skarżącego o ograniczeniu możliwości zabudowy, skoro przyjęte ustalenia, co do wysokości zabudowy, dają pełną możliwość zainwestowania działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do badania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Na wstępie wypada wskazać, iż stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść skargę do sądu administracyjnego, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne - jak w przedmiotowej sprawie. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2).

Jak stwierdza się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 cyt. wyżej ustawy nie ma charakteru actio popularis, a to oznacza, iż do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04, Wokanda 2005/7-8/ s. 69; S. Prutis " Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", wyd. NSA 2005, s. 367).

Skarżący muszą zatem wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającym na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (patrz wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01, lex 53376).

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. II SA 2367/02, lex 80699).

W niniejszej sprawie skarżący wykazali zaistnienie w dacie wnoszenia skargi naruszenia ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną.

Jak słusznie wskazali skarżący, postanowienia § 7 uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] lipca 2010r. w zakresie ustalenia dopuszczalnej wysokości zabudowy na przedmiotowej działce nr ew. [...] z obr. [...], określonej na rysunku planu na 8,5 m w nieuzasadniony sposób narusza interes prawny skarżących i stanowi nieuprawnione przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Ograniczenie wysokości zabudowy nie znajduje, uzasadnienia w zestawieniu z dopuszczalną wysokością zabudowy na działkach położonych w sąsiedztwie, którą określono m.in. na 10,5 m. Argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, iż przyjęta w planie wysokość zabudowy wynika z gabarytów zabudowy istniejącej, odległości od rezerwatu oraz z przyjętej zasady zmniejszania wysokości zabudowy w stronę Lasu [...], nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, z których wynika, że pomiędzy przedmiotowymi działkami, a Lasem [...] znajdują się budynki o wysokości większej niż 8,5 m. Z przedstawionej przez organ dokumentacji nie wynika, że wysokość zabudowy zmniejsza się w przybliżeniu do Lasu [...], co mogłoby służyć ochronie tego kompleksu leśnego. Wynika natomiast, że działki skarżących są na przedmiotowym obszarze jednymi z niewielu gdzie będzie miało zastosowanie ograniczenie wysokości zabudowy do 8,5 m. Taka sytuacja świadczy, że w odniesieniu do tych działek, stosując ograniczenie wysokości zabudowy do 8,5 m, przekroczone zostały granice władztwa planistycznego

Nie ulega zatem wątpliwości, że kwestionowana przez skarżących regulacja prawna zawarta w § 7 skarżonej uchwały ma bezpośredni, niekorzystny wpływ na ich sytuację prawną, a zatem narusza ich interes prawny.

Zważyć należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Prawo własności to prawo do korzystania z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - art. 140 k.c. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Z powyższego wynika, iż obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy w zgodzie z obowiązującym w granicach przysługującego gminie - ówcześnie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania określonych terenów położonych na obszarze gminy.

Odnośnie natomiast, podniesionego w skardze zarzutu, dotyczącego w części obejmującej § 5 ust. 1 pkt 3 w zakresie ustalenia przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy na nieruchomości usytuowanej na terenie dz. ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., należy wskazać, iż w tym zakresie skarga podlegała odrzuceniu jako złożona po upływie terminu przewidzianego w art. 53§ 2 p.p.s.a. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 2 kwietnia 2007 roku (sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 2007/3/60), które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi, iż w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 cyt. ustawy, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Skarga na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie bez ograniczeń przez te same podmioty. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu w sprawie, dotyczącej tej samej uchwały, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP. Strony, którym przysługują tradycyjne środki odwoławcze (odwołania, zażalenia), nie mogą być bowiem w gorszej sytuacji prawnej niż podmioty, którym - z powodu specyfiki postępowania - przysługuje środek prawny określony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzi to do wniosku, że wezwanie jest czynnością prawną, przysługującą danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w składzie 7 sędziów z dnia 24 czerwca 2002 roku, sygn. akt OSA 2/02, ONSA 2001/1/2).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że pismo skarżących z dnia 5 grudnia 2014 r. nie stanowiło wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Za skutecznie złożone wezwanie należało bowiem uznać pismo skarżących z dnia 14 lipca 2011 r.

Stąd też, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd skargę w powyższym zakresie odrzucił, jako wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, zgodnie z punktem drugim sentencji.

Reasumując stwierdzić należy, iż zdaniem Sądu interes prawny skarżących został naruszony, poprzez zakwestionowane przez nich ustalenia zawarte w § 7 zaskarżonej uchwały odnoszące się do dopuszczalnej wysokości zabudowy działki nr [...] stanowiącej własność skarżących.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O tym, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której stwierdzono jej nieważność, Sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji, na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 ppsa. W zw. z art. 205 p.p.s.a.,