Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 519/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, asesor WSA Anna Milicka – Stojek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako "organ" lub "Minister") decyzją z 10 stycznia 2022 r. nr DLI-III.7621.17.2021.AW.6, po rozpatrzeniu wniosku J. C. (dalej jako "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 12 kwietnia 2021 r. nr DLI-II.7621.45.2019.PMJ.13 (DLI-II.4621.49.2019.PMJ) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał tę decyzję w mocy.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz Miasta Zakopane (dalej jako "inwestor") wnioskiem z 12 lipca 2017 r. wystąpił do Starosty Tatrzańskiego (dalej jako "Starosta") o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa skrzyżowania drogi powiatowej [...] (ul. [...]) poprzez budowę ronda z drogami: gminną nr [...] (ul. [...]), gminną nr [...] (ul. [...]), gminną nr [...] (ul. [...]) i gminną nr [...] (ul. [...]) wraz z przebudową istniejących sieci: wodociągowej wraz z przyłączami, kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, gazowej wraz z przyłączami, telekomunikacyjnej, elektroenergetycznych (SN i nN) oraz rozbudową: sieci kanalizacji deszczowej wraz z przyłączami i oświetlenia ulicznego w miejscowości Zakopane (kategoria obiektu IV)". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to interesem gospodarczym i społecznym.

Starosta decyzją z 12 września 2017 r. nr 1/17 zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa skrzyżowania drogi powiatowej [...] (ul. [...]) poprzez budowę ronda z drogami: gminną nr [...] (ul. [...]), gminną nr [...] (ul. [...]), gminną nr [...] (ul. [...]) i gminną nr [...] (ul. [...]) wraz z przebudową istniejących sieci: wodociągowej wraz z przyłączami, kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, gazowej wraz z przyłączami, telekomunikacyjnej, elektroenergetycznych (SN i nN) oraz rozbudową: sieci kanalizacji deszczowej wraz z przyłączami i oświetlenia ulicznego w miejscowości Zakopane (kategoria obiektu IV)", i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda Małopolski (dalej jako "Wojewoda") decyzją z 28 marca 2018 r. nr WM.7821.1.3.2018, na skutek wniesionego odwołania, uchylił w części decyzję z 12 września 2017 r. i w tym zakresie orzekł o istocie sprawy, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy.

J. C. (dalej jako "skarżąca") pismem z 6 czerwca 2019 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty i decyzji Wojewody, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w zakresie działki stanowiącej jej własność, tj. dz. nr [...] (podzielonej ww. decyzją na dz. nr [...] i nr [...]). Zdaniem skarżącej, powyższe decyzje rażąco naruszają:

1) art. 11d ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474), powoływanej dalej jako "specustawa", w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), powoływanego dalej jako "rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu podziału nieruchomości", poprzez nieprawidłowy podział nieruchomości zabudowanej;

2) art. 11d ust. 1 pkt 4 specustawy, poprzez nieokreślenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu w związku z likwidacją schodów wejściowych do lokali w budynku przy ul. [...] 2 w Zakopanem i nieokreśleniem sposobu przywrócenia skomunikowania tych lokali z drogą;

3) art. 48 i art. 47 § 1 w zw. z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", poprzez podział budynku przy ul. [...] 2 w Zakopanem w sposób czyniący z niego przedmiot odrębnej własności dwóch podmiotów, przy czym granica własności przebiega przez dach budynku, wzdłuż lica jego wschodniej ściany;

4) wykonanie decyzji wywoła czyn zagrożony karą z art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), poprzez wykonanie rozbiórki schodów do budynku przy ul. [...] 2 w Zakopanem bez pozwolenia obejmującego zatwierdzenie tego rodzaju prac.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzja z 12 kwietnia 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty oraz decyzji Wojewody. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że kwestionowane postępowanie toczyło się w trybie przepisów specustawy drogowej. Z dyspozycji art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy wynika, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 (por. art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy). Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2 specustawy). Określenie linii rozgraniczających teren dla projektowanej drogi publicznej jest więc wynikiem prawnej oceny organu orzekającego dopuszczalność lokalizacji inwestycji drogowej o przebiegu proponowanym przez inwestora w załączniku mapowym, o którym mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy. Nie jest rolą organu, zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości w procesie wydania ww. decyzji ocena racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Dodatkowo dokumenty geodezyjne (mapy z projektem podziału nieruchomości zatwierdzone decyzją w przedmiocie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej) sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę, były dokumentami urzędowymi i korzystały z domniemania prawdziwości przewidzianego w art. 76 K.p.a. W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że operat podziału działki skarżącej został wykonany przez uprawnionego geodetę i był przyjęty wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa z projektem podziału ww. działki została opatrzona stosownymi klauzulami. W oparciu o takie materiały orzekano w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącej, że zobrazowany na zatwierdzonej mapie z projektem podziału dz. nr [...] obrys budynku znajdującego się na tej działce nie uwzględnia dachu tego budynku i okapu, który wystaje ponad niezabudowaną część działki i dokonany sposób "wywłaszczenia" fragmentu zadaszenia budynku jest niezgodny z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu podziału nieruchomości, gdyż cześć zadaszenia będzie znajdowała się już na terenie przejmowanym przez inwestora, organ zauważył, że zarzut ten w istocie wskazuje na konieczność ponownego, rozszerzonego postępowania dowodowego i ustalenia stosownie do niego stanu faktycznego, w tym przed wszystkim odwołania się do pojęcia skrajni drogi, o której mowa w § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). Powyższe wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia skrajni drogi i następnie ustalenia, czy zadaszenie budynku znajdującego się na spornej działce znajduje się już poza skrajnią drogi, gdzie ustawodawca wprowadza konkretne pasem drogowym, jeżeli są zachowane wartości skrajni. Natomiast zarzut rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) można przypisać wyłącznie oczywistemu naruszeniu prawa materialnego czy procesowego "widocznemu na pierwszy rzut oka". Co więcej, z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwe jest lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, jeśli zezwoli na to właściwy zarządca drogi. Skarżąca zatem domaga się kontroli decyzji Wojewody i Starosty w sposób zastrzeżony dla postępowania zwykłego, nie zaś w sposób właściwy dla postępowania nadzwyczajnego, co jest niemożliwe, bowiem postępowanie takie nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Dodatkowo przywoływane przez skarżącą rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu podziału nieruchomości, nie ma zastosowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Powołany natomiast § 4 ust. 1 tego rozporządzenia nie ma zastosowania w sprawie, bowiem nie jest dzielony budynek skarżącej, a jedynie pod inwestycję przejmowana jest część terenu działki, na której - jak wskazuje skarżąca - znajdują się schody wejściowe do budynku. Za wszelkie naniesienia znajdujące się na części przejmowanej działki pod realizację inwestycji drogowej, przysługuje odszkodowanie ustalone decyzją wojewody w odrębnym postępowaniu. Organ zauważył ponadto, że z zatwierdzonego projektu budowlanego i informacji przekazanych przez inwestora w piśmie z 18 października 2019 r. wynika, że z ww. działki wydzielona została niezbędna powierzchnia potrzebna do wykonania normatywnego chodnika w ul. [...], po którego wykonaniu, jak wskazał inwestor, skarżąca będzie miała zapewniony dostęp do lokali usługowych mieszczących się w budynku położonym na ww. działce. Odnośnie do zarzutu skarżącej dotyczącego utrudnień w dostępie do lokali znajdujących w ww. budynku, organ zauważył, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organy badają jedynie zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnienia dotyczące ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Z samej bowiem istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Nie oznacza to jednak, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa. Zdaniem organu, na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut rażącego naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 4 specustawy, poprzez nieokreślenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu w związku z likwidacją schodów wejściowych do lokali w budynku przy ul. [...] 2 w Zakopanem i nieokreśleniem sposobu przywrócenia skomunikowania tych lokali z drogą. Z akt sprawy wynika bowiem, że do wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dołączono dokument pn. "charakterystyka zmian w dotychczasowej infrastrukturze terenu". Natomiast przy piśmie z 4 sierpnia 2017 r. przedłożono korektę ww. charakterystyki, w której ujęto, że w ramach inwestycji planuje się rozbiórkę schodów przy budynku na ww. działce. Nawet jeśli taka informacja nie zostałaby jednak zamieszczona w ww. charakterystyce, to nie oznacza, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 4 specustawy. Niezasadne są również zarzuty, że wykonanie decyzji Wojewody i Starosty wywoła czyn zagrożony karą z art. 90 ustawy - Prawo budowalne, poprzez wykonanie rozbiórki schodów bez pozwolenia obejmującego zatwierdzenie tego rodzaju prac. W projekcie zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik nr 3/1 do decyzji Wojewody, zawarto bowiem informację o rozbiórce schodów do budynku przy ul. [...] ("ul. [...] - rozbiórka istniejących schodów od km [...] do km [...]"), jak też zakres rozbiórki ww. schodów został zobrazowany na rysunku nr ZT-2 projektu zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że decyzje Starosty i Wojewody nie zawierają żadnych wad skutkujących stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 K.p.a.

Minister decyzją z 10 stycznia 2022 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 12 kwietnia 2021 r. W jej uzasadnieniu podniósł, że z analizy sprawy wynika, że rozpatrzenie zarzutów skarżącej dotyczących nieprawidłowo zaprojektowanego podziału dz. nr [...], wymagałoby przeprowadzenia postępowania w sposób właściwy i zastrzeżony dla postępowania zwykłego (postępowania odwoławczego w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z którego skarżąca w odpowiednim czasie nie skorzystała), a nie w sposób właściwy dla postępowania nadzwyczajnego (w sprawie stwierdzenia nieważności). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być natomiast ponowne rozpatrzenie sprawy, co do istoty, i nie może ono przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym, w którym bada się wszystkie zarzuty stron. Ponadto Minister Rozwoju, Pracy i Technologii prawidłowo ustalił, że zarzuty skarżącej dotyczące rażącego naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu podziałów nieruchomości oraz art. 48 i art. 47 § 1 w zw. z art. 143 K.c. są niezasadne. Jak słusznie bowiem wyjaśnił organ pierwszej instancji, mając na uwadze art. 11d ust. 1 pkt 3, art. 11f ust. 1 pkt 5 oraz art. 12 ust. 1 i ust. 2 specustawy, określenie linii rozgraniczających teren dla projektowanej drogi publicznej jest wynikiem prawnej oceny organu orzekającego dopuszczalność lokalizacji inwestycji drogowej o przebiegu proponowanym przez inwestora w załączniku mapowym, o którym mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy. Żaden z przepisów specustawy nie zawiera innych wymogów - poza przedstawieniem projektu podziału nieruchomości, od których spełnienia zależne byłoby zatwierdzenie podziału nieruchomości niezbędnych dla planowanej inwestycji. Rolą organu zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości w procesie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji nie jest zatem ocena racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Z kolei dokumenty geodezyjne (mapy z projektem podziału nieruchomości zatwierdzone decyzją w przedmiocie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej) sporządzone przez uprawnionego geodetę, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę, niewątpliwie były dokumentami urzędowymi i korzystały z domniemania prawdziwości przewidzianego w art. 76 K.p.a. Z kolei powołany przez skarżącą § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu podziału nieruchomości, jak również art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", dotyczą podziału budynku. Natomiast w analizowanej sprawie podziałowi nie ulega budynek skarżącej, a jedynie pod inwestycję przejmowana jest część terenu działki, na której znajdują się schody wejściowe do budynku. Za wszelkie naniesienia znajdujące się na części przejmowanej działki pod realizację inwestycji drogowej przysługuje zaś odszkodowanie, ustalone decyzją wojewody w odrębnym postępowaniu. Według Ministra, prawidłowo w tej sytuacji uznano, że decyzje Starosty i Wojewody nie są dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a więc należało odmówić stwierdzenia ich nieważności.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji pierwszej instancji zarzucając organom naruszenie:

1) art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. poprzez dopuszczenie się przez Ministra naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpoznania sprawy;

2) art. 7 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez lakoniczne odniesienie się przez organ do argumentów stawianych przez skarżącą (poprzez ich pozytywną, bądź negatywną weryfikację), przez co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zasadzie pominięto odniesienie się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji;

3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody i Starosty, ze względu na poczynioną ocenę, że nie zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy decyzjami tymi zatwierdzono podział nieruchomości dokonany sprzecznie z art. 11d ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy w zw. z art. 93 ust. 3b u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości tj. na skutek zatwierdzonego podziału i wywłaszczenia części składowe budynku położonego przy ul. [...] 2 w Zakopanem - okap dachowy oraz schody wejściowe - stały się odrębnym od budynku przedmiotem własności, jako znajdujące się w przestrzeni wywłaszczonej dz. nr [...], będącej przedmiotem własności Gminy Miasto Zakopane;

4) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ze względu na błędne uznanie, że ocena, czy kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w sposób właściwy dla postępowania zwykłego), co w ocenie Ministra jest niedopuszczalne w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, podczas gdy skarżąca nie żąda ponownego przeprowadzenia postępowania (m.in. dowodowego), ale stwierdzenia nieważności decyzji, co winno zostać dokonane w oparciu o treść tych decyzji oraz dokumentów stanowiących podstawę ich wydania - w kontekście zarzutów rażącego naruszenia prawa materialnego formułowanych przez skarżącą.

W obszernym uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Dodano również, że nowa granica przebiegająca pomiędzy powstałymi w wyniku podziału, tj. dz. nr [...] i nr [...], usytuowana została wzdłuż lica budynku przy ul. [...] 2 w Zakopanem w ten sposób, że istniejące od dziesięcioleci schody do tego budynku (część składowa budynku) stały się przedmiotem odrębnej własności. Odnosząc się natomiast do map załączonych do wniosku o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji, skarżąca podniosła, że dla potrzeb podziału nieruchomości można uwzględnić tylko te mapy które zostały sporządzone zgodnie z przepisami dotyczącymi podziału, w tym z rozporządzeniem w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Minister jednak nie dostrzegł faktu, że Starosta i Wojewoda, wydając decyzję byli nie tylko uprawnieni, ale i zobowiązani zweryfikować prawidłowość sporządzonego projektu, w oparciu o art. 23 specustawy w zw. z art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, skoro przepisy o gospodarce nieruchomościami regulują kwestię sposobu podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, biorąc pod uwagę argumenty podniesione w skardze podkreślił, że art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) dopuszcza możliwość lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, powyższy przepis obejmuje także sytuację dotyczącą objęcia pasem drogowym obiektu budowlanego, wcześniej zlokalizowanego poza nim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra z 10 stycznia 2022 r., którą utrzymał on w mocy własną decyzję z 12 kwietnia 2021 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 12 września 2017 r. o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej oraz decyzji Wojewody z 28 marca 2018 r. uchylającej tę decyzję w części zaś w pozostałej części utrzymującej ww. decyzję w mocy.

Wszelkie przy tym zarzuty zarówno wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skargi sprowadzają się wadliwego dokonania decyzjami z 12 września 2017 r. i z 28 marca 2018 r. podziału nieruchomości należącej do skarżącej, tj. dz. nr [...] (podzielonej ww. decyzją na dz. nr [...] i nr [...]). W ocenie skarżącej, powyższe skutkowało rażącym naruszeniem, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu podziałów nieruchomości; art. 11d ust. 1 pkt 4 specustawy; art. 48 i art. 47 § 1 w zw. z art. 143 K.c., jak też ryzykiem, że wykonanie decyzji wywoła czyn zagrożony karą z art. 90 ustawy - Prawo budowlane, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca zarzuciła również organom naruszenie art. 12 ust. 1 specustawy w zw. z art. 93 ust. 3b u.g.n.

Na wstępie zaznaczyć należy, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja obciążona jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie skarżąca większość zarzutów oparła na stwierdzeniu, że badane w trybie nadzorczym decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wskazać jednak należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 K.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kontroli postępowania toczącego się w trybie art. 156 K.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zgodnie z rozwiązaniem szczególnym zawartym w art. 12 ust. 1 specustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza podział nieruchomości. Tym samym nie ma potrzeby prowadzenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, albowiem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zastępuje decyzję podziałową. Stąd też art. 12 ust. 2 specustawy stanowi, że linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości, a zgodnie z ust. 3 decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Mając na uwadze treść i charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tzn. że jest to decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) wniosek o wydanie takiej decyzji zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy (w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji kontrolowanej w trybie nadzoru) zawiera w szczególności:

1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;

2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami;

3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;

3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;

4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (...).

Zaś zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 5 i pkt 6 specustawy treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

To przypomnienie podstawowej regulacji dotyczącej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a zawartej w ustawie z dnia 10 marca 2003 r. prowadzi do dwóch istotnych uwag: pierwsza uwaga, że do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej należy dołączyć:

1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;

2) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami.

Z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że wymóg dołączenia do wniosku dotyczy różnych map, różnych zarówno z uwagi na treść, którą mają zawierać jak i wymogi które musza spełniać. Pierwsza mapa w skali co najmniej 1:5000 ma przedstawiać proponowany przebieg drogi, tereny niezbędne dla obiektów budowlanych ma wskazywać istniejące uzbrojenie terenu. Natomiast drugi wymóg dotyczy map zawierających projekty podziału nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że w tym przypadku (inaczej w przypadku pierwszej mapy) ustawodawca używa sformułowania w liczbie mnogiej, należy bowiem przedłożyć mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, a nadto mapy te mają być sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, czyli przepisami dotyczącymi podziału nieruchomości, tj. ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, a w szczególności z § 9 tego rozporządzenia, który szczegółowo wymienia co mapa z projektem podziału nieruchomości winna zawierać. A druga uwaga, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza również podział nieruchomości, czyli wywołuje określony skutek prawny.

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wykonuje zatem samodzielnie czynności i nie sporządza samodzielnie dokumentacji dotyczącej podziału nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem, tylko korzysta z dołączonej do wniosku o wydanie decyzji dokumentacji geodezyjnej przygotowanej przez uprawnione podmioty. W konsekwencji Minister prawidłowo w niniejszej sprawie stwierdził, że Starosta zatwierdził podział nieruchomości (w tym nieruchomości skarżącej), przedstawiony na załączonej do wniosku dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, co wyczerpało dyspozycję art. 11f ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy.

Sąd podkreśla, że organy orzekające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie są uprawnione do kwestionowania dokumentacji geodezyjno-kartograficznej opatrzonej stosownymi klauzulami powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. W ocenie Sądu, opatrzenie tych opracowań stosownymi klauzulami (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) stanowi potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowaną do tego rodzaju czynności służbę geodezyjno-kartograficzną. Badaniu organu w przedmiotowym postępowaniu nie mogła więc podlegać ani działalność starosty w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów, ani czynności związane z wykonywaniem prac geodezyjnych, gdyż kwestie te pozostają poza zakresem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Postępowanie w trybie specustawy inicjowane jest wnioskiem inwestora. Po otrzymaniu takiego wniosku organ zobligowany jest do zbadania jego kompletności. Poza zakresem jego kompetencji pozostaje natomiast możność kwestionowania otrzymanej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, opatrzonej stosownymi klauzulami powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1593/13, z 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 208/12; https://cbois.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy wynika, jak słusznie zauważył Minister, że przedłożona przez inwestora dokumentacja geodezyjno-kartograficzna została sporządzona przez uprawnionego geodetę i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Opracowanie takiej dokumentacji należy do osób posiadających w tym zakresie stosowne uprawnienia, o czym stanowi art. 43 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 1 i art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r. poz. 1629, obowiązujący w dacie wydania decyzji przez Starostę). Ponadto, osoby te są obowiązane wykonywać swoje zadania z należytą starannością zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa (art. 42 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jak trafnie przy tym wskazał Minister, zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

W konsekwencji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące rażącego naruszenia art. 12 ust. 1, a także art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że przebieg granicy działki skarżącej (jej podziału) został ustalony na mapie podziałowej w oparciu o operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Co istotne podziału tego skarżąca nie kwestionowała zarówno w toku postępowania zwykłego zakończonego decyzją Starosty i Wojewody, ani też w dacie wydania nieruchomości (z akt sprawy wynika, że protokół wydania nieruchomości skarżąca podpisała w dniu 19 sierpnia 2018 r.), zaś zakwestionowała dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności tych decyzji z 2019 r., a co w ocenie Sądu ma związek z wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem decyzją z 13 marca 2019 nr 72/19 nakładającą na skarżącą obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych na dz. nr [...] do stanu zgodnego z prawem, w tym dotyczących przedmiotowych schodów. Wprawdzie Sądowi z urzędu wiadome jest, że decyzja ta uchylona została decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 lutego 2021 r., to jednak decyzją tą jednocześnie zobowiązano skarżącą, m.in. do wykonania robót budowlanych związanych ze schodami oraz zakwestionowano linię i wysokość okapu. Powyższe okoliczności skarżąca kwestionuje natomiast obecnie żądając stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.

Jak słusznie zauważył przy tym Minister, nie mógł w niniejszym postępowaniu odnieść zamierzonego skutku zarzutu, że zobrazowany na zatwierdzonej mapie z projektem podziału dz. nr [...] obrys budynku znajdującego się na tej działce nie uwzględnia dachu tego budynku i okapu, który wystaje ponad niezabudowaną część działki i dokonany sposób "wywłaszczenia" fragmentu zadaszenia budynku jest niezgodny z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu podziału nieruchomości, gdyż cześć zadaszenia będzie znajdowała się już na terenie przejmowanym przez inwestora. Badanie powyższych okoliczności wychodzi poza zakres postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem wskazuje na konieczność ponownego, rozszerzonego postępowania dowodowego i ustalenia stosownie do niego stanu faktycznego, w tym przed wszystkim odwołania się do pojęcia skrajni drogi, o której mowa w § 54 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Powyższe wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia skrajni drogi i następnie ustalenia, czy zadaszenie budynku znajdującego się na spornej działce znajduje się już poza skrajnią drogi, gdzie ustawodawca wprowadza konkretne pasem drogowym, jeżeli są zachowane wartości skrajni. Okoliczność ta nie może być więc oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego (tym bardzie w tak szerokim zakresie, jak wnioskuje skarżąca), lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego w sposób oczywisty wadliwego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe kwestie, za niezasadne uznać należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 12 ust. 1 specustawy w zw. z art. 93 ust. 3b u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności potwierdzają również, że Minister zbadał wszechstronnie sprawę, zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które to okoliczności, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji za zasadne uznać należy stanowisko organu nadzoru, że kontrolowane decyzje Starosty i Wojewody nie naruszały rażąco przepisów specustawy, jak też art. 93 ust. 3b u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości, jak również nie dopatrzono się w nich pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której skarżąca i organ wystąpili z wnioskiem o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś uczestnik postępowania, po poinformowaniu go o złożeniu powyższych wniosków, nie wyraził sprzeciwu wobec rozpoznania sprawy w ww. trybie.