Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1413/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 8 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1915/14 w sprawie ze skargi E. J. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej wobec rzeczoznawcy majątkowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1915/14, oddalił skargę E. J. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. w przedmiocie zastosowania kary dyscyplinarnej wobec rzeczoznawcy majątkowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sądu pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Minister Infrastruktury wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego E. J. P. w związku ze skargą E. Sp. z o.o., zawartą w piśmie z [...] kwietnia 2011 r.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzekł o zastosowaniu wobec E. J. P. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości na okres 3 miesięcy.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że nałożona kara jest niewspółmierna do zarzucanych naruszeń prawa.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z [...] lutego 2013 r., zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie odpowiedzialności zawodowej E. J. P..

Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stwierdziła, że skarżąca wykonując czynności zawodowe podczas sporządzania operatu szacunkowego z [...] października 2010 r., dotyczącego określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości S., stanowiącej przed podziałem dz. ew. nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb S. , gm. P. G., w celu ustalenia opłaty adiacenckiej naliczanej na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami), naruszyła przepisy art. 153 ust. 1, art. 155 ust. 1 oraz art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 4 ust. 3, § 56 ust. 1 pkt 5, § 56 ust. 1 pkt 7, § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm. dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości). Komisja Odpowiedzialności Zawodowej wystąpiła o zastosowanie wobec skarżącej kary dyscyplinarnej określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. zawieszenia uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości na okres 3 miesięcy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu Minister podał, że skarżąca wykonując czynności szacowania nieruchomości nie wypełniła obowiązków wynikających z przepisu art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sporządzając operat szacunkowy z [...] października 2010 r. skarżąca w sposób rażący naruszyła przepisy prawa w zakresie wyceny nieruchomości, gdyż zawarte ustalenia i wnioski są nielogiczne, niespójne i często są ze sobą sprzeczne. Skarżąca sporządzając operat nieprawidłowo ustaliła stan prawny nieruchomości, niewłaściwie przeprowadziła charakterystykę i analizę rynku nieruchomości, nadto do wyceny przyjęła nieruchomości nie spełniające warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej, oraz w sposób niespójny określiła cechy rynkowe i siłę ich oddziaływania, a także nie przedstawiła wyniku końcowego wyceny i jego uzasadnienia. Rzeczoznawca majątkowy powinien dokładać wszelkich starań, aby podejmowane przez niego działania, dokumentowane w operacie szacunkowym nie budziły żadnych wątpliwości co do ich poprawności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju popełnione przez skarżącą błędy i uchybienia jednoznacznie potwierdzają, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego wykazała się brakiem szczególnej staranności oraz świadczą o zaniechaniach rzeczoznawcy majątkowego przy wykonaniu czynności zawodowych. Operat szacunkowy powinien zawierać wszelkie informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny oraz stanowić logiczną i spójną całość. Wyjaśnienia składane przez stronę w trakcie postępowania były nielogiczne i niezrozumiałe w kontekście obowiązujących zasad dotyczących stosowania w wycenie nieruchomości podejścia porównawczego. Świadczą one o nieznajomości uwarunkowań do stosowania podejścia porównawczego oraz bagatelizowaniu wagi uchybień popełnionych w sporządzonym operacie szacunkowym. Popełnione przez rzeczoznawcę majątkowego uchybienia i błędy merytoryczne czynią operat szacunkowy z [...] października 2010 r. dokumentem pozbawionym wiarygodności. Opracowanie sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego może wprowadzać odbiorców w błąd co do rzeczywistych cen rynkowych i wartości wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji narażać na niebezpieczeństwo dokonania transakcji w oparciu o fałszywe przesłanki. Działania strony podważają zaufanie do zawodu rzeczoznawcy majątkowego, podczas gdy jego obowiązkiem jest wykonywanie czynności zawodowych zgodnie z przepisami prawa, ze szczególną starannością, bezstronnie, mając na względzie budowanie autorytetu zawodu rzeczoznawcy majątkowego jako eksperta na rynku nieruchomości. Minister stwierdził, że działania strony należy uznać za naganne, stanowiące zagrożenie zarówno dla odbiorców sporządzonego opracowania, jak i wizerunku zawodu rzeczoznawcy majątkowego. Osoba wykonująca zawód noszący znamiona zawodu zaufania publicznego powinna wystrzegać się wykonywania czynności zawodowych w sposób mogący podważać wiarygodność dokonanej wyceny nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę E. J. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r.

Sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia i oceny wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i brała w nim czynny udział. Minister wyjaśnił szczegółowo na czym polegało naruszenie przez skarżącą art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ trafnie uznał, że skarżąca ograniczając się do określenia stanu prawnego nieruchomości na podstawie dokumentów technicznych i oświadczeń zamawiającego wycenę, naruszyła zasadę bezstronności w wycenie nieruchomości oraz zasadę szczególnej staranności właściwej dla działalności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o których mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W operacie szacunkowym sporządzonym przez skarżącą nieprawidłowo przeprowadzono charakterystykę i analizę rynku nieruchomości, do wyceny przyjęto nieruchomości nie spełniające warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej, w sposób niespójny określono cechy rynkowe i siłę ich oddziaływania, a także nie przedstawiono wyniku końcowego wyceny i jego uzasadnienia. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy powinien dokładać wszelkich starań, aby podejmowane przez niego działania, dokumentowane w operacie szacunkowym nie budziły żadnych wątpliwości co do ich poprawności i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Popełnione przez skarżącą błędy i uchybienia jednoznacznie potwierdzają, że przy sporządzaniu operatu szacunkowego wykazała się brakiem szczególnej staranności oraz wskazują na zaniechania rzeczoznawcy majątkowego przy wykonywaniu czynności zawodowych. Operat szacunkowy powinien zawierać wszelkie informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny, wskazywać podstawy dokonanych czynności, przedstawiać tok obliczeń oraz stanowić logiczną i spójną całość.

Zdaniem Sądu w sprawie zachodziła postawa do zastosowania wobec skarżącej kary dyscyplinarnej, określonej w art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postaci zawieszenia uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości na okres 3 miesięcy.

Sąd pierwszej instancji uznał za nietrafny zarzut naruszenia przez Ministra art. 178 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zastosowanie niewspółmiernie wysokiej kary w stosunku do stopnia naruszenia przepisów prawa. Przy wyborze kary dyscyplinarnej wzięto pod uwagę rodzaj i charakter naruszenia przepisów prawa przez skarżącą oraz wagę naruszonych przepisów. Sąd zgodził się z oceną organu, że stwierdzone nieprawidłowości mają charakter rażącego naruszenia przepisów prawa.

J. P. zaskarżyła opisany wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomościami (Dz. U. z 2008 r., nr 11 poz. 66, dalej: rozporządzenie w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej) poprzez wyznaczenie pierwszego terminu posiedzenia zespołu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w terminie krótszym niż 30 dni od doręczenia zawiadomienia skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w skutek nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie wymienionych przepisów polega na tym, że Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł naruszenia przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, obowiązującego w chwili prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, termin pierwszego posiedzenia zespołu nie może być wyznaczony wcześniej niż po upływie 30 dni od doręczenia osobie, wobec której wszczęto postępowanie, zawiadomienia o wszczęciu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Zawiadomienie o pierwszym posiedzeniu zespołu Komisji wyznaczone na [...] czerwca 2013 r. zostało wysłane skarżącej pismem z [...] maja 2013 r., a więc z uchybieniem terminu określonego w § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Według skarżącej naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prowadziło do skrócenia okresu niezbędnego do przygotowania się przed składaniem wyjaśnień przed Komisją. Sąd pierwszej instancji stwierdził natomiast, że Minister nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo.

W związku z tak sformułowanym zarzutem Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej stanowi: "Termin pierwszego posiedzenia zespołu nie może być wyznaczony wcześniej niż po upływie 30 dni od dnia doręczenia osobie, wobec której wszczęto postępowanie, zawiadomienia o wszczęciu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej". Dla zachowania terminu, o którym mowa w powołanym przepisie, nie ma więc znaczenia data doręczenia osobie, wobec której prowadzone jest postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, zawiadomienia o terminie pierwszego posiedzenia zespołu. Istotne jest jedynie, by zawiadomienie o wszczęciu postępowania nastąpiło co najmniej 30 dni przed wyznaczeniem terminu pierwszego posiedzenia zespołu. W rozpoznawanej sprawie ten warunek został spełniony, gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania datowane [...] maja 2011 r., zostało doręczone skarżącej [...] maja 2011 r., zaś termin pierwszego posiedzenia zespołu wyznaczono na [...] września 2011, a zawiadomienie o tym terminie skarżąca odebrała [...] sierpnia 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wbrew stanowisku skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania wyjaśniającego doszło do naruszenia § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

W skardze kasacyjnej został postawiony także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. "(...) wskutek nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi." Uzasadniając ten zarzut skarżąca podniosła, że w motywach zaskarżonego wyroku nie zamieszczono omówienia wszystkich zarzutów dotyczących merytorycznej oceny sposobu sporządzenia operatu szacunkowego dla nieruchomości położonej w S. stanowiącej przed podziałem dz. ew. nr [...]. Sąd pierwszej instancji nie omówił zarzutu naruszenia § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest zatem nie tylko wskazanie przepisu postępowania, który jego zdaniem został naruszony, lecz konieczne jest również wykazanie istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił jaki wpływ miało zarzucane naruszenie na wynik sprawy. W tej mierze, obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną było wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisu postępowania nie doszło, to wynik sprawy byłby inny, albowiem stwierdzone uchybienie było na tyle istotne, że kształtowało lub współkształtowało treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga zatem wykazania istnienia związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia. Pominięcie tego istotnego elementu zarzutu naruszenia przepisów postępowania sprawia, że już tylko z tej przyczyny nie może on przynieść oczekiwanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną rezultatu.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd pierwszej instancji, chociaż nie odwołał się do § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, to odniósł się do kwestii naruszenia przez skarżącą powołanego przepisu.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. WSA stwierdził natomiast, że w operacie szacunkowym sporządzonym przez E. J. P. nieprawidłowo przeprowadzono charakterystykę i analizę rynku nieruchomości, do wyceny przyjęto nieruchomości nie spełniające warunku podobieństwa do nieruchomości wycenianej, w sposób niespójny określono cechy rynkowe i siłę ich oddziaływania, a także nie przedstawiono wyniku końcowego wyceny i jego uzasadnienia. W związku z tym Sąd podzielił stanowisko Ministra, że błędy i uchybienia popełnione przez skarżącą przy sporządzaniu operatu szacunkowego jednoznacznie potwierdzają, iż wykazała się ona brakiem szczególnej staranności oraz wskazują na zaniechania rzeczoznawcy majątkowego przy wykonywaniu czynności zawodowych (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu wyroku, nie "omówił" zarzutu naruszenia § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.