Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 134/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze skargi D. S. i P. S. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżących D. S. i P. S. z dnia 4 czerwca 2018 r. o pozwolenie na budowę, 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek skarżących o wymierzenie grzywny, 4. zasądza od Prezydenta Miasta solidarnie na rzecz skarżących D. S. i P. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. S. i P. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skarżący domagali się zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu w terminie czternastu dni o daty doręczenia akt organowi administracji, dokonania kontroli przewlekłości postępowania, zobowiązania Prezydenta Miasta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego pozostawienia podania bez rozpatrzenia oraz, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w przepisach prawa oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że w dniu 5 czerwca 2018 r. złożyli do organu kompletny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na częściowej rozbiórce, remoncie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku, w wyniku której powstanie jednorodzinny dwulokalowy budynek mieszkalny, na działce nr [..] w S., przy Al. N. Pomimo braku przesłanek do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, organ do dnia wniesienia skargi nie wszczął postępowania i nie wydał stosowanej decyzji.

Z akt sprawy oraz z uzasadnienia skargi wynikają następujące okoliczności faktyczne:

Po otrzymaniu wniosku inwestorów o wydanie pozwolenia na budowę, w dniu 19 czerwca 2018 r., Prezydent Miasta wezwał inwestorów do jego uzupełnienia w terminie 30 dni, poprzez uzupełnienie inwestycji o działki nr [..] i [..] oraz dostarczenie oświadczeń o prawie do dysponowania ww. działkami na cele budowlane. W odpowiedzi na wezwanie w dniu 29 czerwca 2018 r. inwestorzy wyjaśnili, iż dokumentacja budowlana nie obejmuje wykonywania żadnych robot na wskazanych w wezwaniu działkach, w związku z czym brak jest podstaw do składania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane.

Następnie, w dniu 5 lipca 2018 r., organ wyjaśnił, że do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojścia oraz dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Z załączonego do wniosku projektu wynika, ze dojście do wejścia budynku odbywać się będzie po działce nr [..], a dojazd do miejsc postojowych i śmietnika projektowanych na zapleczu budynku – po działce nr [..]. Na działkach tych więc należy zaprojektować dojścia i odjazdy zgodne z przepisami prawa. Przy czym z uwagi na fakt, że obydwie działki stanowią własność Gminy Miasta, inwestor winien złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane.

Odpowiadając na powyższe pismo inwestorzy w piśmie z dnia 23 lipca 2018 r. wyjaśnili, że wskazane działki stanowią drogę publiczną i w związku z tym nie mają obowiązku ani projektować do nich dojść i dojazdów, ani uwzględniać w oświadczeniach o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wskazali, obie działki drogowe zostały wydzielone celem dokonania sprzedaży części zasobu posiadanych przez Gminę nieruchomości i oddania w użytkowanie wieczyste gruntów, w tym działki nr [..], wraz z lokalami znajdującymi się w położonym na tej działce budynku, w efekcie realizacji obowiązku zapewnienia dojścia i dojazdu do drogi publicznej oraz zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg. Z drogi korzysta każdy bez ograniczeń. Spełnione zatem zostały wymogi zakwalifikowania ww. działek jako dróg publicznych, co oznacza, że działka inwestora posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej i projekt nie musi obejmować tych działek.

Pismem z dnia 31 lipca 2018 r. Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta poinformował inwestorów, że w związku z nieuzupełnieniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę podanie pozostało bez rozpatrzenia.

Na skutek rozpoznania ponaglenia z dnia 13 sierpnia 2018 r. Wojewoda postanowieniem z dnia 17 września 2018 r., nr [..], stwierdził, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, lecz naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie organ wyższego stopnia zobowiązał Prezydenta Miasta do załatwienia sprawy w terminie do dnia 19 listopada 2018 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że wezwanie do usunięcia braków wniosku było w niniejszej sprawie nieuzasadnione. Z treści księgi wieczystej dotyczącej działek nr [..] i [..] wynika, że Aleja N., którą tworzą te działki, stanowi drogę publiczną o kategorii drogi wojewódzkiej. W konsekwencji działka inwestycyjna nr [..] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a inwestor nie musiał uzupełniać wniosku i oświadczenia o działkach stanowiących drogę publiczną, na których terenie nie są projektowane żadne roboty budowlane.

W związku z powyższym w dniu 28 września 2018 r. organ pierwszej instancji pozyskał wyjaśnienia Zarządu Dróg i Zieleni, wedle których działki ewidencyjne nr [..] i [..], karta mapy 36, zgodnie z zapisami uchwały nr XVI/308/2004 Rady Miasta z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego ulicami Al. [..]-[..] i terenami kolejowymi w mieście S., zlokalizowane są poza pasem drogowym. Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta w piśmie z dnia 8 października 2018 r. stwierdził, że działki nr [..] i [..] nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych. Działka nr [..], wskazywana jako dojazd istniejący, jest terenem pokrytym zielenią średniowysoką i wysoką i nie jest urządzonym dojazdem. W konsekwencji, winna ona być objęta projektem zagospodarowania, w którym zostanie określony sposób jej urządzenia, a inwestor winien dokonać stosowanych uzupełnień wniosku.

W dniu 19 listopada 2018 r. organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę zainicjowanego wnioskiem skarżących z dnia 5 czerwca 2018 r.

Postanowieniem z dnia 19 listopada 2018 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nałożył na inwestora obowiązki m.in. w zakresie uzupełnienia rysunku projektu zagospodarowania terenu, zaprojektowania dojazdu do budynku poprzez działki nr [..] i [..], ze wskazaniem, że dojazd ten jest możliwy na warunkach uzyskanych od ZDiZ oraz w zakresie oświadczenia o prawie do terenu działek nr [..] i [..], a także działki nr [..] z uwagi na prowadzoną przez nią instalację dla projektowanego budynku, zakreślając na ich wykonanie termin 60 dni.

Decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r., nr [..], Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na częściową rozbiórkę, remont, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku, w wyniku której powstanie jednorodzinny dwulokalowy budynek mieszkalny, na działce nr [..] w S., przy Al. N.

W odpowiedzi na skargę na zarzucaną mu przez inwestorów bezczynność Prezydent Miasta wskazał, że stosownie do wskazań Wojewody rozpoznającego ponaglenie, w dniu 19 listopada 2018 r. organ zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu. Przy czym z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy konieczne było żądanie uzupełnienia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę. W tym zakresie Prezydent podtrzymał swoje stanowisko, że działka inwestorów nie na bezpośredniego dostępu do drogi publicznej Al. N. w S., gdyż działka nr [..] nie stanowi drogi publicznej. Wprawdzie nieruchomość ta oznaczona jako "dr" ma bezpośredni dostęp do Al. N., stąd wskazanie jej adresu w ewidencji, lecz znajduje się ona poza pasem drogowym tej ulicy. Ponadto, organ wskazał, że ww. działka stanowi dojazd do innych nieruchomości tylko w części – utwardzony dojazd do Al. N. na teren pomiędzy budynkami nr [..] i [..], dalej części działki pełniąca funkcję drogi dojazdowej jest nieutwardzona. Obecnie więc nie może ona pełnić funkcji dojazdu, gdyż jest zupełnie nieurządzona i stanowi zarośnięty nieużytek.

Mając powyższe na uwadze Prezydent Miasta nie zgodził się z twierdzeniem, jakoby pozostawał w bezczynności. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego do wyznaczonego przepisami tej ustawy terminu rozpoznania sprawy pozwolenia na budowę, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Przy czym do opóźnień spowodowanych z winy strony zaliczyć należy konieczność podjęcia przez organ czynności związanych z wezwaniem inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Kompletność wniosku nie jest okolicznością, którą organ może przewidzieć, bowiem to inwestor jest dysponentem tego postępowania i to on decyduje, w jakim czasie nastąpi usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych przez organ. Mając więc na uwadze zasadność działań organu, nie sposób przypisać mu bezczynności, ani przewlekłości w prowadzeniu postępowania.

W piśmie z dnia 13 lutego 2019 r. skarżący oświadczyli, że pomimo wydania przez organ w dniu 28 stycznia 2019 r. decyzji rozpoznającej ich wniosek, podtrzymują skargę oraz zawarte w niej zarzuty i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W przedmiotowej sprawie skarżący zwalczali bezczynność Prezydenta Miasta w rozpoznaniu złożonego przez nich w dniu 5 czerwca 2018 r. wniosku o udzielenie pozwolenia na częściową rozbiórkę, remont, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku, w wyniku której powstanie jednorodzinny dwulokalowy budynek mieszkalnych, na działce nr [..] w S. Skarżący zarzucili, że od dnia złożenia wniosku, do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego, Prezydent Miasta nie wszczął postępowania w sprawie i nie wydał stosownej decyzji.

Badając zasadność skargi Sąd w pierwszej kolejności dokonał analizy spełnienia wymogów formalnych uznając, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione, albowiem przed wniesieniem skargi skarżący wyczerpali przysługujące im środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. Pismem z dnia 13 sierpnia 2018 r. skarżący wystąpili więc do Wojewody z ponagleniem na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji. Organ wyższego stopnia rozpoznając to ponaglenie, postanowieniem z dnia 17 września 2018 r. uznał je za zasadne stwierdzając, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, która nie miała jednak rażącego charakteru. Powyższe potwierdza, że skarżący wypełnili wymóg formalny wyczerpania środków zaskarżenia.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Rozpoznanie przez Sąd skargi na bezczynność wiąże się więc z badaniem ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie.

Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).

Ponadto, przepis art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, przewiduje, że w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przepis ten zawiera odrębną w stosunku do art. 35 § 3 k.p.a. regulację ustanawiając dłuższy (65-dniowy) termin niż termin dla rozpoznania sprawy szczególnie skomplikowanej. Jako przepis szczególny, art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego winien być interpretowany literalnie (ściśle) zgodnie z zasadą, że wyjątków nie można interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae).

Przeprowadzona przez Sąd analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi w zakresie bezczynności Prezydenta Miasta w rozpoznaniu wniosku D. S. i P. S. o wydanie pozwolenia na budowę.

Chronologia czynności procesowych podejmowanych w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta począwszy od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, tj. 5 czerwca 2018 r., poprzez przekazanie sprawy przez Wojewodę do jej rozpoznania Prezydentowi w dniu 21 września 2018 r., a skończywszy na wydaniu decyzji merytorycznie załatwiającej sprawę w dniu 28 stycznia 2019 r., potwierdza, że organ pozostawał w bezczynności rozumianej, zgodnie z brzmieniem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że w dniu 5 czerwca 2018 r. inwestorzy złożyli w organie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla określonej inwestycji, co zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 k.p.a., było równoznaczne ze wszczęciem postępowania w tej sprawie. Od tego momentu organ zobowiązany był do przestrzegania terminu załatwienia sprawy przewidzianego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, któremu w niniejszej sprawie uchybił. Rozbieżność stanowisk odnośnie kwestii stricte merytorycznej związanej z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działek łączących teren inwestycji z drogą publiczną – Aleją N. spowodowała na tym etapie postępowania podejmowanie kolejnych czynności procesowych przez organ i odpowiedzi inwestorów na nie. Organ wezwał inwestorów, w trybie art. 62 § 2 k.p.a., do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie wszystkich działek objętych inwestycją i złożenia oświadczenia o posiadanym względem nich prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W kolejnych dwóch pismach inwestorzy przedstawili stanowisko odmienie oceniające kwestię dostępu działki zainwestowanej do drogi publicznej, nie uzupełniając w konsekwencji wniosku zgodnie z żądaniem organu. Organ w piśmie z dnia 31 lipca 2018 r. zwrócił inwestorom dokumentację projektową wyjaśniając, że ich wniosek pozostawiono bez rozpoznania w związku z jego nieuzupełnieniem. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga wydania ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Jest to mianowicie czynność materialno-techniczna, o której należy zawiadomić pisemnie wnoszącego podanie z podaniem przyczyn pozostawienia podania bez rozpoznania. W takiej sytuacji wnoszącemu podanie przysługuje ochrona prawna w postaci skargi na bezczynność organu, o której organ powinien pouczyć wnoszącego podanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, LEX nr 1356405). Inwestorzy pomimo braku pouczenia o prawie do skargi na bezczynność organu, skorzystali z tej możliwości wyczerpując uprzednio tryb ponaglenia do Wojewody.

Istotne w niniejszej sprawie jest, że po postanowieniu Wojewody z dnia 17 września 2018 r., w którym stwierdzono bezczynność Prezydenta Miasta, został on zobligowany do załatwienia sprawy w terminie do dnia 19 listopada 2018 r., a zatem kompleksowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Długość wyznaczonego terminu uwzględniała szczególną regulację art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Rozpoczął on swój bieg od dnia zwrotu przez organ nadzoru akt Prezydentowi, co nastąpiło w dniu 21 września 2018 r.

Tymczasem, choć postanowienie organu nadzoru wraz z aktami sprawy wpłynęło do Prezydenta Miasta w dniu 21 września 2018 r., to organ we wskazanym terminie nie załatwił sprawy poprzez wydanie aktu kończącego postępowanie w pierwszej instancji. W dniu 27 września 2018 r. Prezydent zwrócił się do Zarządu Dróg i Zieleni o udzielenie informacji odnośnie charakteru działek nr [..] i [..], którą to informację uzyskał w dniu 28 września 2018 r. Następnie pismem z dnia 8 października 2018 r. przedstawił Wojewodzie swoje stanowisko w niniejszej sprawie, w tym w kwestii spornej dotyczącej dostępu do drogi publicznej inwestycji objętej wnioskiem. Wskazać należy, że w ocenie Sądu, ta czynność procesowa, pomimo przesłania wskazanej informacji również do inwestorów, nie była przydatna dla rozstrzygnięcia sprawy w terminie wskazanym przez Wojewodę.

Zawiadomienie o toczącym się postępowaniu, w trybie art. 61 § 4 k.p.a., organ wystosował do stron w dniu 19 listopada 2018 r., tj. w dniu, w którym zgodnie z postanowieniem Wojewody powinien był wydać decyzję merytoryczną. Do tego dnia organ ani nie wezwał inwestorów do uzupełnienia braków formalnych wniosku z zastosowaniem właściwego trybu, ani nie wydał aktu kończącego postępowanie. Czynności takie podjął dopiero w dniu 19 listopada 2018 r., a więc w ostatnim dniu terminu wyznaczonego przez organ wyższego stopnia do załatwienia sprawy i 2,5 miesiąca od złożenia wniosku. Wszczynając w tym dniu postępowanie organ zobowiązał inwestorów, w terminie 60 dni, tj. do dnia 25 stycznia 2019 r., do wykonania określonych obowiązków, w tym do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania działkami nr [..]-[..]. Inwestorzy w dniu 21 grudnia 2018 r., czyli na miesiąc przed upływem wyznaczonego terminu, odpowiedzieli na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku. Natomiast organ dopiero w dniu 28 stycznia 2019 r. wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na budowę.

W świetle tych okoliczności, w ocenie Sądu, bezczynność Prezydenta Miasta nie budzi wątpliwości. Z akt sprawy jasno wynika bowiem, że organ ten uchybił przepisom prawa regulującym kwestie terminów procedowania przez organy administracji w sprawie pozwolenia na budowę, jak również naruszył termin wyznaczony przez organ wyższego rzędu. Dodatkowo, nie korzystał z dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. uchybiając obowiązkowi informowania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, z podaniem przyczyn zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy tym wyjaśnić należy, że bezczynności organu w niniejszej sprawie nie usprawiedliwiają okoliczności przewidziane w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, tj. terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu, albowiem żadne ze wskazanych zdarzeń nie miały miejsca. Organ, po zwrocie akt sprawy z postanowieniem Wojewody w dniu 21 września 2018 r., w kilka dni, bo już w dniu 28 września 2018 r., potwierdził w Zarządzie Dróg i Zieleni charakter działek nr [..] i [..]. Natomiast ze sformułowaniem wezwania inwestorów do uzupełnienia wniosku o brakujące elementy zwlekał do dnia 19 listopada 2018 r. wyznaczając jednocześnie termin na uzupełnienie, którego długość (60 dni) z góry wykluczała możliwość terminowego załatwienia sprawy. Tymczasem organ podejmując czynności procesowe lub nakładając na strony obowiązki zmierzające do załatwienia sprawy zobowiązany jest, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., do ustalenia możliwie najkrótszych terminów ich wykonania.

W konsekwencji, do dnia wniesienia skargi Prezydent Miasta nie załatwił sprawy z wniosku skarżących pozostając w bezczynności. Przy czym podkreślenia wymaga, że dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu.

Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Oznacza to, że w sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności ustał już po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. rozpoznał wniosek D. S. i P. S., odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na przeprowadzenie inwestycji polegającej na rozbiórce, remoncie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, tj. do rozpoznania wniosku D. S. i P. S. o wydanie pozwolenia na budowę dla objętej nim inwestycji.

Powyższe orzeczenie nie zwalniało Sądu od rozstrzygnięcia, czy organ administracji dopuścił się bezczynności i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując analizy w tym zakresie Sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi zarzut bezczynności był zasadny i uwzględnił skargę na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Sąd ocenił też charakter naruszenia prawa przez skarżony organ i w tym zakresie doszedł do wniosku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

Dokonując tej oceny Sąd uwzględnił, że badając czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Taka sytuacja, w ocenie Sądu, nie zaistniała w niniejszej sprawie. Co prawda organ popadł w bezczynność w rozstrzygnięciu sprawy podejmując kolejne czynności procesowe, które jednak znajdowały uzasadnienie w przyjętej przez organ koncepcji w zakresie zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej. Uchybienie ustawowym terminom załatwienia sprawy nie wynikało z celowego działania organu, nastawionego na przewlekanie zakończenia sprawy. Tym niemniej odmienna od inwestorów ocena prawna organu co do potrzeby uzupełniania ich wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie uzasadniała w żadnym razie uchybienia terminom załatwienia sprawy. Pomimo bowiem rozbieżności pomiędzy organem a wnioskodawcami organ nadal winien był działać zgodnie z wymogami art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego i art. 36 k.p.a. czyniąc tym samym zadość zasadzie szybkości postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.).

W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Z tych samych względów Sąd oddalił wniosek skarżących o wymierzenie organowi grzywny. Należy bowiem wskazać, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie opisany sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny.

Nie mogło zostać uwzględnione także żądanie skarżących dotyczące zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, albowiem przepis art. 149 p.p.s.a. nie przewiduje, aby sąd administracyjny rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność organu był uprawniony do wydawania tego rodzaju orzeczenia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.