Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 463/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 2 art. 252 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 90 ust. 3-4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) Protokolant: St. sekretarz sądowy Edyta Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. B. i P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2015 roku. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty Z. z [...] r. w przedmiocie zwrotu dotacji przez K. B. oraz P. B., jako osób prowadzących Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "A" w Z..

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż kluczowe znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej sprawy miało ustalenie, czy dotacja udzielona w 2015 r. z budżetu Powiatu Z. na dofinansowanie realizacji zadań Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "A" w Z. została pobrana w nadmiernej wysokości, w rozumieniu art. 252 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, dalej u.f.p.), a jeżeli tak - do jakiej części kwoty dotacji się to odnosi. Kolegium doszło do wniosku, że należy przyznać rację Staroście Z. w zakresie, w jakim organ ten stwierdził, iż ww. dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości w części odpowiadającej kwocie 12 357,24 zł (pkt 1 rozstrzygnięcia decyzji nr 19/2017). Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji, co do określenia daty, od której powinno się naliczać odsetki od tak ustalonej kwoty (pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji nr 19/2017). Kolegium wskazało, iż z § 2 pkt 2 uchwały z 28 lutego 2014 r. nr XLIV/459/14 w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz publicznym niezaliczanym do sektora do sektora finansów publicznych, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. woj. łódzkiego z 2015 r., poz. 341 ze zm.) wynika wprost, że wysokość dotacji udzielanych w 2015 r. szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkoły publicznej, niewymienionym w § 2 pkt 1, m. in. Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "A" w Z., na jednego słuchacza uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, wynosiła co do zasady 50% ustalonych w budżecie Powiatu Z. na ten rok wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez Powiat Z. w przeliczeniu na jednego słuchacza. Jednakże z uwagi na niekwestionowany fakt, że w tym czasie Powiat Z. nie prowadził szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju co ww. szkoła, konieczne było oparcie się na danych dotyczących wydatków bieżących ponoszonych na prowadzenie szkoły publicznej tego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego słuchacza przez najbliższy powiat, tj. miasto na prawach powiatu - Ł.. Zasadnie wystąpiono zatem do właściwej komórki organizacyjnej Urzędu Miasta Ł. o udostępnienie powyższych danych i równie zasadnie ustalono na ich podstawie wysokość dotacji dla Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "A" w Z., która następnie została wypłacona podmiotowi prowadzącemu tę szkołę w częściach przypadających na kolejne miesiące 2015 r. (zgodnie z art. 90 ust. 3c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i § 6 uchwały). Kolegium zwróciło uwagę na regulację prawną zawartej w § 9 uchwały, z której jednoznacznie wynika, że wysokość dotacji stanowiąca podstawę wypłat dokonywanych na rzecz strony była jedynie wstępnie ustalona i podlegała weryfikacji w oparciu o kryteria wskazane w tym przepisie w terminie do dnia 31 marca 2016 r. Weryfikacja ta, sprowadzająca się do porównania przewidzianych w budżecie na 2015 r. i zrealizowanych w ramach tego budżetu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez miasto na prawach powiatu - Ł. (jako najbliższy powiat w stosunku do Powiatu Z.) w przeliczeniu na jednego ucznia lub słuchacza, miała na celu ustalenie ostatecznej kwoty dotacji, która mogła być równa faktycznie wypłaconej dotacji, ale też mogła ją przewyższać lub być od niej niższa. W tym kontekście prawidłowe było ponowne wystąpienie do Urzędu Miasta Ł. o podanie stosownych danych oraz definitywne ustalenie na ich podstawie wysokości dotacji przysługującej na dofinansowanie zadań Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "A" w Z. w 2015 r.. Czynność organu pierwszej instancji zmierzająca do uzyskania danych, o których mowa w § 9 uchwały, w istocie wyczerpywała zakres postępowania wyjaśniającego, jakie przeprowadzono przed wydaniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p.. Zdaniem SKO nie można jednak czynić z tego powodu zarzutu pod adresem organu pierwszej instancji, tym bardziej w sytuacji, gdy strona nie kwestionowała w toku postępowania wysokości kwot mających wpływ na określenie kwoty należnej jej dotacji i nie przedstawiła żadnych dowodów prowadzących do przyjęcia odmiennych ustaleń faktycznych w tym zakresie (ani nie wskazała takich dowodów). Nadto reguły rozliczania dotacji wynikające z § 9 uchwały obowiązywały już w dacie udzielenia dotacji i przez cały okres jej wypłacania, a więc były lub przynajmniej powinny być stronie dobrze znane, a mimo to nie podjęła ona wówczas żadnych czynności w celu podważenia w odpowiednim trybie norm prawa miejscowego stanowiących podstawę ich funkcjonowania.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że Starosta Z. zasadnie przyjął, że dotacja za 2015 r. dla Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "A" w Z. została pobrana przez podmiot prowadzący tę szkołę w nadmiernej wysokości - co do kwoty 12.357,24 zł, stanowiącej iloczyn liczby uczniów tej szkoły spełniających wymogi określone w art. 90 ust. 3 u.s.o. i § 2 pkt 2 uchwały oraz kwoty odpowiadającej różnicy pomiędzy ustalonymi kwotami: przewidywanych na 2015 r. i faktycznie w tym roku zrealizowanych wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez miasto na prawach powiatu - Ł. w przeliczeniu na jednego ucznia. W ocenie Kolegium obliczona w ten sposób kwota odpowiada części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 252 ust. 3 u.f.p., tj. otrzymanej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach (w tym wypadku w przepisach uchwały nr XLIV/459/14 jako aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie i w granicach upoważnienia zamieszczonego w art. 90 ust. 4 u.s.o.). Podlega ona zatem zwrotowi do budżetu Powiatu Z. na zasadach określonych w art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p..

W skardze K. B. oraz P. B. zarzucili naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a.. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie w ogóle nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe. Organ nie wydał postanowienia w sprawie włączenia do akt sprawy rozliczenia z dotacji za 2015 r. dotyczącego przedmiotowej szkoły pomimo, że strona wnioskowała o powyższe. Ponadto nie odniósł się do treści pisma strony z dnia 12 września 2017 r. i nie wskazał przyczyn z powodu których odmówił mu wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący zwrócili uwagę, iż w wyniku wejścia w życie nowelizacji przepisów ustawy o systemie oświaty dopiero od 1 stycznia 2017 r. możliwa jest weryfikacja kwot dotacji i to w trakcie roku budżetowego - art. 78a-78c w związku z art. 89d ustawy o systemie oświaty. Wcześniejsza weryfikacja stawek dotacji, a tym bardziej dokonywanie jej po zakończeniu roku budżetowego, jest nieuprawniona. Brak jest także podstawy prawnej do dochodzenia powyższych roszczeń na drodze postępowania administracyjnego. Znajdujące się w aktach sprawy rozliczenie dotacji za 2015 r. dotyczące Liceum Ogólnokształcącego wskazuje, iż dotacja przekazana w/w szkole w całości została wydatkowana na pokrycie wydatków bieżących szkoły, o których mowa w art. 90 ust 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Dochodzenie zwrotu z tytułu zawyżenia wysokości przekazanych dotacji nie powinno się odbywać w trybie nakazu administracyjnego. Zażądanie jej zwrotu może odbyć się w trybie administracyjnym wyłącznie w sytuacji gdy wina za sytuacje nadmiernego pobrania dotacji leży po stronie dotowanej jednostki, a we wskazanym przypadku dotowania strona nie ponosi żadnej winy. Katalog przypadków w których następuje zwrotów zawartych w art. 251-252 ustawy o finansach publicznych ma zastosowanie do każdego rodzaju dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zwrot może nastąpić i domaganie się go jest zasadne, gdy odpowiedzialność za przyczyny uzasadniające zwrot leżą wyłącznie po stronie szkoły dotowanej. Przy czym okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, że nie mamy do czynienia z taką sytuacją. W rozpatrywanym przypadku strona nie ponosi winy, ponieważ nie ciążył nań obowiązek dokonania prawidłowego i terminowego naliczenia dotacji.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem organy naruszyły przepisy art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja SKO w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu Z. w sprawie zwrotu dotacji oświatowej za 2015 r. w kwocie 12 357,24 zł. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżący otrzymali w 2015 r. na wydatki związane z prowadzeniem Liceum z budżetu Powiatu Z. dotację oświatową. Wskazana w decyzji kwota zwrotu dotacji wynika wyłącznie ze zweryfikowania i dostosowania kwoty dotacji w oparciu o przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. przez Radę Powiatu Z. (nie jest wynikiem stwierdzonych nieprawidłowości przez organ dotujący). Bezspornym również jest to, iż brak jest na terenie Powiatu Z. szkoły publicznej danego typu i rodzaju jak Liceum.

Sprawa o bardzo zbliżonym stanie faktycznym i prawnym była już wcześniej przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zakończonej wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r., sygn. I SA/Kr 116/17 (dostępny w bazie CBOSA), a także tutejszego sądu, zakończonej wyrokiem z 4 lipca 2017 r., sygn.. akt I SA/Łd 265/17. Sąd podziela wyrażone w powyższych wyrokach oceny prawne.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest dotacja udzielona na podstawie art. 90 ust.3 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym w 2015 r. Zgodnie z tym przepisem dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju. Zgodnie z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki.

W treści przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. ustawodawca określił wysokość dotacji dla szkół niepublicznych w gminach (powiatach) - w których znajdują się szkoły publiczne - przez jednoznaczne odniesienie do ustalonych w budżecie danego powiatu (gminy) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju. Odnośnie zaś niepublicznych szkół w gminach (powiatach), na terenie których nie ma szkół publicznych danego typu i rodzaju, wskazał jedynie, że podstawą ustalania wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone na prowadzenie szkoły publicznej przez najbliższą gminę lub powiat. Powyższy przepis reguluje zatem dwie sytuacje: pierwsza dotyczy dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które prowadzą szkoły publiczne tego samego typu i rodzaju, druga zaś dotacji dla niepublicznych szkół w gminach lub powiatach, które szkół publicznych danego typu i rodzaju nie prowadzą. Jednakże różnica w sposobie ustalania tych dotacji dotyczy tylko tego, że w drugiej sytuacji podstawą do ustalenia dotacji są ponoszone wydatki bieżące ustalone w najbliższej gminie lub powiecie.

Określenie "wydatki bieżące" należy odnieść do przepisów ustawy o finansach publicznych, gdyż wyrażenie to zostało tam zdefiniowane. Zgodnie z art. 236 ust. 2 u.f.p. przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe nie będące wydatkami majątkowymi. Z kolei zgodnie z przepisem art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. W myśl przepisu art. 236 § 1 u.f.p. w planie wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego wyszczególnia się, w układzie działów i rozdziałów klasyfikacji budżetowej, planowane kwoty wydatków bieżących i wydatków majątkowych.

Skoro wydatki bieżące muszą być ujęte w uchwale budżetowej, to nie ma najmniejszej wątpliwości, że użyte w zdaniu drugim art. 90 ust. 3 określenie wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat należy odczytywać jako wydatki ustalone w budżecie danej najbliższej gminy czy budżecie najbliższego powiatu (wyroki: NSA z 23 lipca 2014r. sygn. akt: II GSK 291/13, WSA w Szczecinie z 9 lipca 2014r. sygn. akt: I SA/Sz 486/14 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznacza w żadnym wypadku upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych w zależności od bieżącego rzeczywistego wykonania tych wydatków. A zatem jest to wielkość stała na dany rok budżetowy (chyba, że zmiana kwoty tych wydatków ustalonych w uchwale budżetowej zostanie podjęta w trybie u.f.p.), zagwarantowana przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegająca pomniejszeniu z powodów wskazanych powyżej.

Należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt sprawy. Organ prowadzący szkołę najpóźniej do 31 stycznia danego roku, za który ma otrzymywać dotację, powinien móc poznać stawkę dotacji na dany rok, gdyż uchwała budżetowa co do zasady powinna być przyjęta przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego. Wysokość stawki dotacji stanowi dla organu prowadzącego szkołę bardzo ważną informację dla planowania i ponoszenia wydatków oraz stanowi podstawę do rozliczania dotacji (uzależnionej od liczby uczniów faktycznie uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu). Odmienna interpretacja art. 90 ust. 3 u.s.o. prowadziłaby do nieuprawnionego zróżnicowania zasad ustalania wysokości dotacji dla niepublicznych szkół danego typu i rodzaju.

Stosownie do art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wydana na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy generalne i abstrakcyjne, adresowane do wszystkich osób prowadzących publiczne niesamorządowe jednostki systemu oświaty na terenie danej gminy lub powiatu. Z przepisu tego wynika, że intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (wyrok NSA z 12 lutego 2014r., sygn. akt: II GSK 66/13).

Przez "tryb udzielania i rozliczania dotacji" należy rozumieć przede wszystkim wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację co oznacza, że tryb udzielania dotacji ma znaczenie bardziej techniczne (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Lex 2015). Określenie to odnosi się do czynności z zakresu księgowości i rachunkowości, a więc czynności o charakterze materialno-technicznym. Z kolei organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego - ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania - jest zobowiązany uwzględnić w szczególności podstawy obliczania dotacji. Z tego jednak nie wynika, że ma upoważnienie ustawowe do ustalenia, w drodze uchwały - tychże podstaw obliczania dotacji. Podstawy obliczania dotacji muszą być tylko uwzględnione przez organ przy ustalaniu przez niego trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Delegacja ustawowa zawarta art. 90 ust. 4 u.s.o. dotyczy bowiem tylko tych zagadnień, tj. ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Jeśli chodzi o użyty w końcowej części art. 90 ust. 4 u.s.o. termin rozliczenia, to ma on znaczenie wyłącznie techniczne (formalne). Chodzi o terminy składania dokumentów rozliczeniowych, na podstawie których właściwy organ gminy lub powiatu może ocenić, czy dotacja została prawidłowo wykorzystana.

W § 2 pkt 2 uchwały Nr XLIV/459/14 Rady Powiatu Zgierskiego przyjęto sposób ustalania dotacji dla wymienionych w tym przepisie szkół niepublicznych. Jest on zgodny z art. 90 ust. 3 u.s.o. i dotyczy także sytuacji, gdy na terenie Powiatu Z. nie ma odpowiedniej szkoły publicznej, przy czym treść tego przepisu uchwały należy rozumieć w ten sposób, że ustalenie dotacji dla szkół niepublicznych oparte jest o wysokość wydatków bieżących ustalonych w budżecie powiatu dla odpowiednich szkół publicznych. Dotyczy to także sytuacji, gdy w danym powiecie nie ma odpowiedniej szkoły publicznej. Wtedy do ustalenia wysokości dotacji przyjmuje się wydatki bieżące ponoszone na szkołę w najbliższym powiecie, ale nadal chodzi o wydatki ustalone w budżecie tego najbliższego powiatu. Przecież ani ustawodawca, ani uchwałodawca w powyższym przepisie nie wspomniał o innym, zwłaszcza wstępnym, tymczasowym ustaleniu tych wydatków bieżących, a przez to wysokości dotacji, w szczególności z tego przepisu uchwały (§ 2 pkt 2) nie wynika, aby inny miał być sposób ustalenia dotacji w sytuacji braku odpowiedniej szkoły publicznej w Powiecie Z..

Dokonując oceny przepisów uchwały będących podstawą prawną wydanej decyzji w kontekście ich zgodności z przepisem art. 90 ust. 3 u.s.o. należy stwierdzić, że wprowadzony w § 9 uchwały tryb ustalenia ostatecznej kwoty udzielonej dotacji w sposób opisany w tym paragrafie, przekracza upoważnienie ustawowe. Zmiana wysokości dotacji możliwa jest wyłącznie w sytuacji gdy zmienia się wysokość ustalonych w budżecie organu dotującego wydatków bieżących (odpowiednio w budżecie najbliższego organu dotującego). Odniesienie się w § 9 do wysokości wydatków zrealizowanych w ramach budżetu w istocie oznacza, że podstawą ustalenia dotacji jest rzeczywiste wykonanie wydatków bieżących w roku, w którym udzielono dotacji. W taki właśnie sposób ten przepis uchwały jest interpretowany przez organy obu instancji. W ocenie Sądu, w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano jednak możliwości innego ustalenia podstawy (wielkości) dotacji dla szkoły niepublicznej (z której równocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na ucznia) niż w uchwale budżetowej. Taka zasada ustalania dotacji uzasadniona jest właśnie koniecznością zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej szkoły. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza po jego upływie, zmniejszenia takich stawek narusza zatem tę stabilność i może być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną.

Odrębną kwestią jest uznanie w przepisie § 9 ust. 3 i 4 uchwały Rady Powiatu Zgierskiego kwot dotacji wynikających ze zmiany podstawy jej ustalenia jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, która podlega zwrotowi. Zwrot dotacji reguluje art. 252 u.f.p., który stanowi w ust. 1, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości- podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2.

Następnie ustawa definiuje oba pojęcia stanowiąc, że "dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania" (ust. 3), a "dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej" (ust. 4). Dalej przewiduje się, że "zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości" (ust. 5), a w ust. 6 - że "odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia:

1) przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem;

2) następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości".

Przyjęcie w § 9 wspomnianej uchwały, że dotacja wynikająca z ustalenia ostatecznej kwoty dotacji poprzez porównanie do wydatków zrealizowanych w ramach budżetu jest nadmiernie pobraną dotacją, nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 252 ust. 3 u.f.p. oraz w przepisie art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. Należy wskazać, że dotacja w takim przypadku nie została pobrana przez organ prowadzący w nadmiernej wysokości, gdyż została w danym okresie wypłacona w oparciu o podstawę ustaloną przez organ dotujący, który był w oparciu o tę podstawę zobowiązany do ustalenia prawidłowej jednostkowej stawki dotacji (kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia). W takiej sytuacji weryfikacja podstawy ustalenia dotacji przez organ dotujący nie może prowadzić do automatycznego uznania w przepisie uchwały, że wypłacone kwoty dotacji w oparciu o poprzednio prawidłowo ustaloną podstawę i w konsekwencji stawki, są dotacjami nadmiernie pobranymi.

W tym wypadku Rada Powiatu przekroczyła upoważnienie wynikające z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. Zdaniem składu orzekającego przedstawione i ocenione przepisy uchwały nie mogły stanowić podstawy prawnej wiążącego rozstrzygnięcia, bowiem przepisy te zostały uchwalone z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 u.s.o., a zarazem sprzecznie z art. 90 ust. 3 u.s.o. Prowadzi to do odmowy zastosowania przez Sąd w niniejszej sprawie powyższych przepisów jako podstawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wynika to z następujących argumentów.

Zgodnie z art. 87 i 94 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są, obok: Konstytucji, ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych oraz rozporządzeń, także akty prawa miejscowego – na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego ustanawiane są przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy, w odróżnieniu do organów władzy publicznej, mogą odmówić zastosowania przepisu wydanego przez organ administracji publicznej (aktu prawotwórczego rangi podustawowej), jeśli stwierdzą że został on wydany z naruszeniem Konstytucji lub ustawy. Dotyczy to takich aktów prawotwórczych jak rozporządzenia i akty prawa miejscowego (wyroki NSA z 17 czerwca 2011r., sygn. akt: I OSK 2076/10, 21 czerwca 2011r., sygn. akt: I OSK 2102/10, oraz wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2006r., sygn. akt: II SA/Ol 119/06). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem nie tylko kontrolę stosowania prawa, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (wyrok w sprawie o sygn. akt: I OSK 2102/10).

Niewątpliwie aktem stanowienia prawa podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności jest również wspomniana wyżej uchwała Rady Powiatu Zgierskiego. Zamieszczono w niej przepisy § 9 ust. 1, 2, 3 i 4 będące podstawą wydania zaskarżonych w sprawie niniejszej decyzji. Powyższe oznacza, że skoro wprowadzenie treści powyższych przepisów uchwały nastąpiło sprzecznie z przepisami art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o., to stwierdzając taką sprzeczność (niezgodność z prawem) skład orzekający w sprawie niniejszej miał obowiązek odmówić zastosowania tych przepisów jako podstawy żądania zwrotu dotacji. Takie rozumowanie potwierdza też wymaganie praworządności i obowiązek działania organów administracji w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Podkreślić należy, że powyższa negatywna ocena mocy prawnej przepisów uchwały dotyczy tylko tych przepisów, a nie innych przepisów tego aktu i obowiązuje wyłącznie w niniejszej sprawie, jak również nie eliminuje tych przepisów z obrotu prawnego. Eliminuje je wyłącznie jako podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, a nie w ogólności. To ostatnie mogłoby nastąpić wyłącznie w przewidzianym prawem trybie. Tym samym naruszono przepisy art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz art. 252 ust 1 i 2 u.f.p..

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., organ pierwszej instancji uwzględni przedstawioną w uzasadnieniu wyroku wykładnię przepisów i oceni czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania, poprzez pryzmat ewentualnych zmian w budżecie Powiatu Z. dokonanych w ciągu 2015 r., w zakresie ustalenia podstaw dotacji, czyli wydatków bieżących ponoszonych na prowadzenie szkoły danego typu lub rodzaju (ustaleń tych nie zawierają akta sprawy poddane kontroli sądu). W przypadku, gdy organ nie stwierdzi podstaw do kontynuowania postępowania, powinien umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Działając zaś na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzje organu pierwszej instancji, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga.

O kosztach postępowania w sprawie orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

E.B.