Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 387/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 3 ust.3 i 4, art. 8 ust. 3, art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1 lit. c, art. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2259
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2013 r. (znak: [...]) przyznającą B. O. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w wysokości 100 zł.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. B. O. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z prośbą o przyznanie świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych.

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. (znak: [...]) na podstawie art. 3, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259) w zw. z art. 39 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 4 i 5, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186) oraz § 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) przyznał B. O. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w wysokości 100 zł.

W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ I instancji wskazał, że pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej, a w szczególności dzieciom do 7 roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, osobom samotnym i rodzinom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182), a zwłaszcza osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 684 zł (co stanowi 150% kwoty 456 zł kryterium dochodowego na osobę w rodzinie).

Według organu orzekającego, rodzina wnioskodawcy znajduje się w trudnej sytuacji życiowej. Dochód na osobę w rodzinie wynosi 441,71 zł i nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Rozpatrując złożony wniosek organ stwierdził występowanie przesłanek uzasadniających przyznanie pomocy w formie w/w zasiłku, ponieważ wnioskodawca z posiadanych środków finansowych nie może zabezpieczyć zgłoszonej potrzeby we własnym zakresie. Zasiłek celowy jest realizowany w ramach zadań własnych budżetu gminy. Z posiadanego przez organ budżetu finansowane są w pierwszej kolejności świadczenia o charakterze obowiązkowym, tj. obiady, usługi opiekuńcze, zasiłki okresowe, a dopiero w dalszej kolejności świadczenia o charakterze fakultatywnym, tj. zasiłki celowe. Przy ustaleniu wysokości zasiłku wzięto pod uwagę indywidualną sytuację życiową rodziny wnioskodawcy, a także środki finansowe, jakimi dysponuje MOPR w B. na tę formę pomocy. Biorąc pod uwagę ilość osób korzystających z ww. zasiłku oraz kwotę środków pozostających w dyspozycji Ośrodka na ten cel, kwota przyznanego rodzinie zasiłku nie mogła być ustalona w wyższej wysokości. Organ wskazał ponadto, że średnia miesięczna wysokość zasiłku celowego na żywność przypadająca na jedną osobę wynosi ok. 50 zł miesięcznie. Pomoc została przyznana odpowiednio do możliwości finansowych MOPR w B..

Od powyższej decyzji B. O. złożył odwołanie, kwestionując wysokość przyznanej pomocy, ale przede wszystkim ustalone przez MOPR kryterium dochodowe rodziny. Zaskarżonej w odwołaniu decyzji zarzucił naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 3 i 39 ustawy o pomocy społecznej oraz szereg innych naruszeń, między innymi art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art.: 6, 8, 9, 10, 11, 24, 107 § 1 i 3, 225 § 1 i 2 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zauważył, iż przesłanki udzielenia pomocy finansowej z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zostały zawarte w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259, ze zm.). W ramach tego programu realizowane są działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania dzieciom do 7 roku życia, uczniom oraz osobom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej (m.in. sieroctwo, bezdomność, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, przemoc w rodzinie, potrzeba ochrony macierzyństwa lub wielodzietności), w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 3 niniejszej ustawy. Wyżej cytowany przepis umożliwia nieodpłatne przyznane powyższej pomocy rzeczowej lub pieniężnej w zakresie dożywiania, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 684 zł. Kolegium wskazało, że B. O. spełnia warunki dochodowe uprawniające go do otrzymania wyżej opisanego świadczenia z pomocy społecznej, albowiem dochód rodziny strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł i nie przekraczał kwoty kryterium dochodowego, które dla rodziny składającej się z dwóch osób wynosi 912 zł. Kolegium ustaliło, iż łączny dochód rodziny B. O. wynosi [...] zł i jest to taka sama kwota, którą ustalił organ I instancji.

Kolegium wskazało, że kwestią sporną w sprawie jest podnoszony przez stronę w odwołaniu zarzut błędnego ustalenia wysokości dochodu rodziny w oparciu o art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że nie pomniejsza się go o kwotę wypłacaną przez wnioskodawcę na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego ZUS. Organ przytoczył brzmienie art. 8 ust 3 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Kolegium przedstawiło rozbieżności interpretacyjne dotyczące zagadnienia, czy potrącane z przychodu skarżącego kwoty z tytułu jego zaległości dla likwidatora Funduszu Alimentacyjnego winny, w myśl powołanego wyżej przepisu, podlegać odliczeniu od przychodu skarżącego, czy też nie. SKO w B. podzieliło stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA o sygn. I OSK 957/12 z dnia 5 grudnia 2012 r., w którym Sąd wskazał, że kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na źródło i tytuł ich uzyskania, przy czym chodzi o alimenty, do których świadczenia osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu i które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu, w związku z obowiązkiem alimentacyjnym. Nie ma zatem w tym przypadku, w ocenie Kolegium, podstaw do pomniejszenia dochodu o zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego. Z pomniejszenia dochodu korzystać może tylko ten zobowiązany, który świadczy alimenty w terminie. W innym przypadku, z wyjątkowego pomniejszenia dochodu korzystałyby osoby, które nie dostarczają uprawnionym środków utrzymania na bieżąco (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1433/11).

Nadto Kolegium wskazało, iż pomoc finansowa na zakup artykułów żywnościowych przyznawana jest w uregulowanej w art. 39 ust 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" formie zasiłku celowego. Decyzje w sprawie zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, zarówno w części dotyczącej przyznania pomocy w tej formie jak i w części dotyczącej wysokości przyznanej pomocy. Pewne ogólne wskazania, dotyczące kryteriów, jakimi winien kierować się organ orzekający w tego typu sprawie, zawarte są w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, według którego potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Stosując się do tego przepisu organ przyznający pomoc zobowiązany jest mieć na względzie: z jednej strony sytuację materialną osoby lub rodziny oraz cel, na który świadczenie ma być przeznaczone, z drugiej zaś strony - możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej oraz ilość osób oczekujących na zabezpieczenie swoich potrzeb ze środków posiadanych na ten sam cel. Dalej organ zauważył, że świadczenia przyznawane w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" finansowane są w części z budżetu gminy, zatem także od możliwości finansowych gminy zależy zarówno ilość osób, które mogą być objęte tym programem, jak i kwota przyznanych świadczeń. Możliwość przyznania tej formy pomocy i jej wysokość uzależniona jest także od tego, czy, kiedy i w jakiej wysokości zostaną przekazane gminie środki rządowe na realizację tego zadania.

W rozpatrywanej sprawie organ wskazał, że posiadane fundusze na zadania własne nie wystarczają na zabezpieczenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że przy ustaleniu wysokości zasiłku wzięto pod uwagę indywidualną sytuację życiową rodziny wnioskodawcy, a także środki finansowe, jakimi dysponuje MOPR na tę formę pomocy.

Wedle organu odwoławczego, z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, że organ I instancji znając sytuację skarżącego, bierze pod uwagę kwestię konieczności spłaty przez niego zaległych zobowiązań alimentacyjnych, na co wskazuje przyznawanie stronie częstej pomocy w różnej formie. Oceniając zgromadzony materiał, Kolegium stwierdziło, że B. O. tylko od października 2012 r. pobrał zasiłki na łączną kwotę 3.569,34 zł, a do połowy marca 2013 r. przyznano mu już 630 zł. Powyższe wskazuje, że odwołujący nie jest pomijany przy rozdzielaniu środków.

Ponadto Kolegium odniosło się do kwestionowania przez B. O. "wytycznych MOPR", które są dokumentem wewnętrznym organu i nie stanowią podstawy orzekania w sprawie, zatem nie wiążą organu II instancji. Dokument niniejszy nie jest także dowodem w rozumieniu art. 75 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniósł B. O. zarzucając jej naruszenie prawa, a w szczególności art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, a w konsekwencji naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto naruszenie interesu prawnego t.j.: art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2005 roku Nr 164, poz. 1365, z późn. zm.), a w konsekwencji na gruncie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a.

W oparciu o powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

Jednocześnie skarżący zwrócił się z wnioskiem o wystąpienie tut. Sądu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o przekazanie na podstawie art. 48 § 2 p.p.p.s.a. urzędowo poświadczonego przez ten organ odpisu dokumentu urzędowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. Zespół Pracowników Socjalnych Nr [...] Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne Nr [...], z dnia [...] lutego2011 r. – jako istotnego dowodu w sprawie, co uzasadnia ważny interes skarżącego, ponieważ skarżący sam uzyskać go nie może.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił ciężką sytuację zdrowotną swoją i swojego syna, wskazując, że jest ona rozbieżna z sytuacją, którą SKO w B. przedstawiło w uzasadnieniu wydanej decyzji. Skarżący stwierdził, iż powodem złożenia przez niego skargi jest niezgodne z prawem stosowanie przez MOPR w B. dokumentu urzędowego o nazwie Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., który jako poświadczający nieprawdę jest fałszywy. W oparciu o powyższe skarżący twierdzi, że od dochodu jego rodziny winna być odliczana kwota, którą comiesięcznie przekazuje likwidatorowi Funduszu Alimentacyjnego ZUS.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę oraz wskazał, że nie kwestionuje szeregu kwestii, w tym kryterium dochodowego rodziny oraz odmowy przyznania pomocy. Podkreślił, że nie koncentruje się w obszernej treści odwołania na kwestionowaniu wysokości przyznanej pomocy i nie żąda skupiania uwagi pomocy społecznej wyłącznie na jego osobie, przez co nie oczekuje specjalnego traktowania jego osoby. Podniósł natomiast, że organy rażąco naruszyły art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez niezastosowanie tego przepisu w opisie podstawy prawnej wydanych decyzji oraz niedokonanie uzasadnienia prawnego wyjaśniającego powód nieuwzględnienia dyspozycji normy prawnej tego przepisu, pomimo iż stan faktyczny w sprawie jednoznacznie wskazuje na obowiązek zastosowania tej normy prawnej w decyzji i to bez względu na skutek prawny jaki wyprowadza organ I instancji z tej normy prawnej. Stwierdził także, że organy przekroczyły granice uznania administracyjnego na gruncie art. 39 ust. 1 u stawy o pomocy społecznej poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości świadczenia charakteru i znaczenia prawnego kwot przychodów syna w postaci jego alimentów i stypendium socjalnego z uczelni, naruszając tym samym jego interes prawny w tym zakresie. Wskazał także na naruszenie przez organ I instancji art. 7 Konstytucji RP statuujący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, naruszając tym samym zawartą w nim zasadę praworządności i legalności. Ponadto, w jego ocenie, decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i winna być przez organ II instancji unieważniona, gdyż organ I instancji nie zastosował w podstawie prawnej swojej decyzji art. 7 pkt 5 i 6 u.p.s.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 1270, dalej: "p.p.s.a." ).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest przyznane wnioskodawcy B. O. świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w kwocie 100 zł.

Ustawodawca w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182) precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej. Do tej ustawy odwołuje się bezpośrednio ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259, zwana dalej: "ustawą"). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 lit. c) tej ustawy, w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności: zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Z treści art. 5 ustawy wynika zaś, że pomoc może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie zaś do § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 25, poz. 186), świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności realizowane jest w postaci zasiłku celowego. Do wskazanych powyżej zasad przyznawania tej pomocy dodać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Zdaniem więc Sądu, z konstrukcji omawianych przepisów wynika, że decyzja podejmowana przez organ administracji na ich podstawie zależy od uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet w sytuacji spełnienia warunków przez wnioskodawcę do otrzymania wnioskowanej pomocy, organ nie jest obligatoryjnie zobowiązany do jej przyznania. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem nieobowiązkowym i przy jego przyznawaniu organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, środki te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Za nieprawidłowe należałoby uznać działania organu polegające na finansowaniu potrzeb tylko jednej lub kilku rodzin, z pominięciem pozostałych uprawnionych rodzin, chociażby sytuacja materialna albo zdrowotna tej rodziny lub tych rodzin była najtrudniejsza. Organ ma bowiem obowiązek dokonywać każdorazowo oceny nie tylko sytuacji materialnej wnioskodawcy, analizować ilość i rodzaju skierowanych do niego form pomocy, ale także przestrzegać pewnej dyscypliny finansowej pozwalającej zabezpieczyć realizację potrzeb wszystkich osób uprawnionych w okresie rozliczeniowym.

Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie wykazały, że środki będące w ich dyspozycji są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych. W związku z tym musiały one uwzględnić ich wielkość oraz ilość podmiotów kwalifikujących się do przyznania pomocy i dokonać stosownego rozdziału tych środków w taki sposób, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu, organy rozstrzygając sprawę dokonały wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych i zebranego materiału dowodowego, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji i nie budzą one zastrzeżeń Sądu. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organy szczegółowo wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć i argumentacja ta zasługuje, w ocenie Sądu, na akceptację. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy. W szczególności jest osobą schorowaną, niepracującą, nieposiadajacą przyznanych świadczeń emerytalnych lub rentowych, zamieszkuje razem z synem, a miesięczny dochód jego dwuosobowej rodziny wynosił [...] zł. W związku z powyższym, organy przyznały mu świadczenie w wysokości 100 zł, wskazując przy tym, że wysokość przyznawanej miesięcznie średniej kwoty na osobę z tego tytułu wynosi 50 zł.

Niezasadne są, w ocenie Sądu, zarzuty skarżącego podniesione w skardze oraz w piśmie procesowym złożonym do akt na rozprawie. Podstawowy zarzut sprowadza się do braku wskazania w podstawie prawnej obu decyzji art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. oraz w podstawie prawnej decyzji organu I instancji art. 7 pkt 5 i 6 u.p.s. w kontekście wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a. oraz wadliwej wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., przez co od dochodu uzyskiwanego przez rodzinę skarżącego nie odliczono kwot ponoszonych przez niego co miesiąc na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego.

Podkreślenia, w ocenie Sądu, wymaga, że z art. 107 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja powinna zawierać między innymi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie prawne. Powołanie podstawy prawnej to przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Powoływanie wszystkich przepisów kodeksu (dotyczy to także innych ustaw), które miały zastosowanie w sprawie, byłoby bowiem zbytnim formalizmem (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 178). Organ administracji publicznej jest obowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dopiero powołanie w decyzji administracyjnej jedynie tytułu ustawy, bez wskazania określonego jej przepisu, nie może być uznane za określenie podstawy prawnej podjętej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1983 r., sygn. I SA 954/83). Z powyższych względów, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba, aby w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji (w jej sentencji) umieszczać art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s oraz art. 7 pkt 5 i 6 u.p.s..

W obu decyzjach, co wynika wprost z uzasadnień tych decyzji, organy zastosowały art. 8 ust. 3 pkt 3 cyt. ustawy i art. 7 pkt 5 i 6 u.p.s. i dokonały wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. posiłkując się dodatkowo interpretacją tego przepisu dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 957/12 i w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. I OSK 1433/11. Stanęły też na stanowisku, że z przepisu tego wynika, że kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., ale chodzi o alimenty, do których świadczenia osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu, które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu, w związku z obowiązkiem alimentacyjnym dotyczącym tego miesiąca i że nie ma podstaw do pomniejszenia dochodu o uiszczane zaległości wobec Funduszu Alimentacyjnego.

Zdaniem Sądu, interpretacja art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej dokonana przez organy zasługuje na aprobatę. Z przepisu tego bowiem jednoznacznie wynika, że dochód rodziny pomniejsza się o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawodawca postanowił zatem, że nie każdy wydatek świadczony na rzecz innych osób uprawniał będzie do jego odliczenia od uzyskiwanego dochodu, tylko kwota świadczonych alimentów. W sprawie niniejszej nie jest zaś kwestionowane, że skarżący spłaca na rzecz Funduszu Alimentacyjnego zobowiązania powstałe w wyniku wyłożenia przez ten Fundusz alimentów na rzecz córki skarżącego w roku 2004. Dokonywane więc obecnie przez skarżącego świadczenia na rzecz tego Funduszu, z tytułu zobowiązań powstałych w 2004 r., nie posiadają przymiotu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób w rozumieniu cytowanego przepisu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację wyłożoną przez NSA we wskazanych wyrokach.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że niezależnie od faktu, iż organy nie odliczyły od dochodu rodziny skarżącego kwot ponoszonych przez niego na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, to i tak po dokonaniu wyliczeń ustaliły, że dochód ten kwalifikuje skarżącego do otrzymania świadczenia. Oznacza to więc, że kwestia braku odliczenia od dochodu rodziny skarżącego świadczeń płaconych przez niego na rzecz Funduszu Alimentacyjnego nie miała wpływu na rozstrzygnięcie dokonane przez organy. Nie jest bowiem tak, że wysokość przyznanego zasiłku jest pochodną matematycznego wyliczenia różnicy pomiędzy kryterium dochodowym, które dla rodziny składającej się z dwóch osób wynosi 912 zł, a dochodem danej rodziny (w tym przypadku 883,42 zł). Ponownego bowiem podkreślenia wymaga, że decyzje wydawane na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., podobnie jak świadczenia przyznawane na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej, mają charakter uznaniowy, co oznacza, że to od decyzji organu orzekającego zależy, czy wnioskodawcy zostanie przyznane świadczenie i w jakiej wysokości. Orzekając w ramach tego uznania organ kieruje się nie tylko oceną potrzeb uprawnionego, ale również oceną własnych możliwości, mając na względzie także potrzeby innych uprawnionych. Obowiązek organu polegający na zaspokajaniu w ramach powyżej zakreślonych ram niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych nie może być sprowadzony do spełniania wszystkich, nawet uzasadnionych w tej mierze, żądań. Zakres tej pomocy ograniczony jest bowiem możliwościami zobowiązanego i potrzebami innych uprawnionych. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił, z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej własne możliwości finansowe i liczbę osób objętych pomocą i uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego i zasiłek taki przyznał, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa, bowiem kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. IV SA/Wr 610/11).

Organy orzekające w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, prawidłowo i wyczerpująco wyjaśniły i ustaliły wszystkie okoliczności, od których uzależnione było udzielenie przedmiotowego świadczenia. Przeanalizowano więc szczegółowo sytuację rodzinną i majątkową oraz zdrowotną skarżącego i zrobiono to tym dokładniej, gdyż skarżący od kilku już lat korzysta z pomocy i jego sytuacja jest organom dobrze znana. Organy wskazały, że skarżący znajduje się w kręgu osób stale korzystających z różnego rodzaju świadczeń, co oznacza, że nie jest w tej mierze w żadnym razie pomijany. I tak, wskazano, że decyzją a dnia [...] grudnia 2012 r. przyznano stronie zasiłek celowy na obuwie, odzież, inne potrzeby bieżące rodziny, na MPK, leki i leczenie, środki czystości, dofinansowanie do opłat mieszkaniowych oraz na bieżące wydatki związane z nauką syna – łącznie w kwocie [...] zł; decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznano stronie na zakup artykułów żywnościowych [...] zł; decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznano stronie zasiłek z powodu niepełnosprawności w kwocie ...] zł; decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznano zasiłek stały w kwocie [...] zł, a od miesiąca listopada 2012 r. do [...] listopada 2014 r. w kwocie po [...] zł miesięcznie; decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. przyznano zasiłek okresowy z powodu długotrwałej choroby na jeden miesiąc w kwocie [...] zł; decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. przyznano zasiłek na żywność w kwocie [...] zł; decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. przyznano zasiłki na MPK, czystość, okulary syna, leki i opłaty mieszkaniowe – łącznie [...] zł; decyzjami z dnia [...] i [...] października 2012 r. strona otrzymała wsparcie w kwocie [...] zł; decyzjami z dnia [...] września 2012 r. wypłacono stronie łącznie kwotę [...] zł. Łącznie zatem, począwszy od października 2012 r. skarżący otrzymał w sumie kwotę 3569,34 zł, zaś w 2013 r. otrzymał już kwotę 630 zł. Organy szczegółowo wyjaśniły także, że środki finansowe pozostające w ich dyspozycji są niewystarczające na realizację wszystkich potrzeb uprawnionych, wskazały też, ile wynosi średnia kwota świadczenia przyznawanego jednej osobie. Podczas analizy stanu majątkowego skarżącego wzięły pod uwagę fakt jego zadłużenia u osób trzecich oraz przeanalizowały wysokość kosztów utrzymania (wydatków) jego rodziny.

W tym miejscu podkreślenia jednak wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. I OSK 1353/09, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 116/10 oraz wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 107/11) kształtowany jest obecnie pogląd, że nie zachodzi potrzeba precyzyjnego wykazania w uzasadnieniu każdej decyzji mającej za przedmiot zasiłek celowy możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Obowiązek taki nie wynika bowiem ani z norm art. 3 ust. 4 i art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, ani też z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. To samo odnosi się również do ilości środków finansowych pozostających w dyspozycji organu pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może bowiem sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej, gdyż byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy nie dopuściły się takiego naruszenia. Organy orzekające, rozpoznając przedmiotowy wniosek skarżącego, w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazały, jakie są warunki i zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego. Wyjaśniono też sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych w świetle powołanych przepisów, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ocenie materiału dowodowego nie można postawić zarzutu dowolności, a uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozostawia wątpliwości co do jego zgodności z art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że skarżący stawia zarzut niewyjaśnienia sprawy w związku z brakiem odliczenia od dochodu jego rodziny ponoszonych przez niego świadczeń na rzecz Funduszu Alimentacyjnego. W jego ocenie, gdyby organy dokonały stosownego pomniejszenia, obraz jego rodziny byłby zupełnie inny i to przełożyłoby się na rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu, stanowisko skarżącego jest całkowicie niezasadne. W tym bowiem kontekście stan faktyczny został należycie ustalony i wyjaśniony, a w grę mogłaby wchodzić jedynie kwestia prawidłowości oceny prawnej dokonanej przez organy. Jednak z racji wskazanych wyżej, zdaniem Sądu, ocena prawna przeprowadzona przez organy zasługuje na uwzględnienie.

Dodatkowo skarżący twierdzi, że organy wyliczając dochód rodziny w oparciu o art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie rozważyły w pełni kwestii, iż jego syn, mieszkający z nim, otrzymuje stypendium oraz alimenty od matki, czym naruszyły art. 128 k.r.i.o. oraz art. 179 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Z jednej więc strony skarżący twierdzi, że zarówno wskazane stypendium i alimenty syna winny być zaliczone do dochodu rodziny skarżącego, z drugiej zaś strony, powołując się na szczególny charakter tych świadczeń, zmierza do wykazania, że tak naprawdę organy tych świadczeń do dochodu rodziny nie powinny uwzględniać.

Zdaniem Sądu, stanowisko skarżącego w powyższej kwestii jest całkowicie nieuzasadnione. Organy bowiem przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącego kierowały się ustawowymi kryteriami określonymi w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Nie mogły zatem pominąć składników w postaci stypendium i alimentów syna, bo byłoby to sprzeczne z cytowanym przepisem. Bez znaczenia zatem dla rozstrzygnięcia pozostawała kwestia charakteru tych świadczeń na gruncie kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Działania organów nie można w żadnej mierze uznać za naruszające przepisy wskazanych ustaw, gdyż inne są przedmioty regulacji tych ustaw oraz art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Stanowisko skarżącego, iż "nie żąda, nie sugeruje, ani też nie oczekuje specjalnego traktowania jego osoby i rodziny przez pomoc społeczną ponad to co statuuje prawo i w granicach tego prawa" (pismo skarżącego z dnia 12 sierpnia 2013 r.) jest przez niego samego podważane w ten sposób, że do oceny swojej sytuacji rodzinnej i majątkowej chce zastosować regulacje inne, niż wynikające z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Jak już wyżej wskazano, stanowisko te nie zasługuje na akceptację, gdyż kryteria i sposób liczenia dochodu rodziny są precyzyjnie w ustawie określone i organy się do nich w pełni zastosowały.

Niezasadny jest także zarzut skarżącego dotyczący oparcia przez organy rozstrzygnięcia o Wytyczne MOPR "Zespół Pracowników Socjalnych [...]; Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne" i przez to naruszenie art. 7 Konstytucji RP statuującej zasadę, że organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostać powinien przepis obowiązujący w dniu orzekania.

Sąd podziela argumentację organów, że po pierwsze prawidłowo zastosowały art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, a ponadto, że przedmiotowe wytyczne nie stanowiły żadnego dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a., w oparciu o który organy dokonałyby wydania przedmiotowych decyzji. Ani z sentencji decyzji, ani z ich uzasadnienia nie wynika, aby organy rozstrzygnęły sprawę i wydały decyzje powołując się na te wytyczne. Stąd też, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o żądanie tych wytycznych od organu i dopuszczenia ich jako dowodu w sprawie na mocy art. 106 § 3 p.p.s.a. Z pisma skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. wynika, a potwierdza to kserokopia przedmiotowych wytycznych złożonych przez skarżącego przy tym piśmie, że w wytycznych tych wskazane są dwa wyroki NSA oraz wyrok WSA w Olsztynie. W ocenie skarżącego, organy w sposób nieuprawniony korzystają z tych orzeczeń w ten sposób, że poglądy w nich zawarte przyjmują za wykładnię norm prawnych (systematyzują je w normach prawnych) i następnie traktują jako dowody w sprawie.

Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko skarżącego można określić jako próbę zakazania powoływania się przez organy w uzasadnieniach wydawanych przez siebie decyzji na poglądy wyrażane przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Jest ono, w ocenie Sądu, nieprawidłowe i świadczy o niezrozumieniu roli, jaką pełnią sądy administracyjne przy sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości dokonywanej przez kontrolę działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Organy przy wydawaniu decyzji są nie tylko uprawnione, ale wręcz zobowiązane do uwzględniania wykładni i interpretacji przepisów dokonywanej przez orzecznictwo sądowoadministracyjne.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.