Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2341/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i 2, art. 14
journal: Dz.U. 2014 poz 1114
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne
article: art. 14
journal: Dz.U. 2010 nr 76 poz 489
law: Ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej
article: art. 24 ust. 2 i 5, art. 25
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy K.W., po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 146/16 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dostępu on-line do bazy danych ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 146/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dostępu on-line do bazy danych ewidencji gruntów budynków, oddalił skargę. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2013 r. o udostępnienie danych państwowej ewidencji gruntów i budynków Nadleśnictwo [...], dalej jako "Nadleśnictwo", zwróciło się do Urzędu Miasta K. - Wydział Geodezji o dostęp on-line do danych państwowej ewidencji gruntów i budynków Miasta K., w związku z zadaniami publicznymi, które prowadzone są przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo [...], dalej jako "PGLLP". Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 4 ust. 1 i ust. 3, art. 5 ust. 3 , art. 9 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 35 ust. w ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r, Nr 12, poz. 59), dalej jako "ustawa o lasach".

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Prezydent Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta" odmówił PGLLP udzielenia dostępu on-line do bazy danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie dostępu do pełnej bazy danych. W wyniku złożenia odwołania przez Nadleśnictwo, rozpatrujące je Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", decyzją z dnia [...] maja 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że sprawa nie została dokładnie wyjaśniona i stąd wymaga ponownego dokładnego postępowania wyjaśniającego.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania żądania wniosku. Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2014 r. Skarb Państwa - PGLLP wniósł o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym - ewidencji gruntów i budynków miasta K. poprzez nieodpłatny, bezpośredni dostęp elektroniczny on-line do danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie niezbędnym do wykonywania realizowanych zadań publicznych. Organ uzupełnił materiały i dokumenty w sprawie, po czym decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., odmówił Skarbowi Państwa - PGLLP udzielenia dostępu on-line do bazy danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie dostępu do pełnej bazy danych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy wniosek dotyczy udostępnienia danych zgromadzonych w ewidencji gruntów i budynków. Sposób prowadzenia ewidencji określa ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 1989 nr 30 poz. 163 ze zm.), dalej jako "p.g.k.", z której art. 4 ust. 1a wynika, że ewidencja gruntów i budynków stanowi bazę, obejmującą zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej, a gromadzone zbiory zgodnie z art. 5, stanowią podstawę krajowego systemu informacji o terenie, będącego częścią składową infrastruktury informacji przestrzennej, o której mowa w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 3 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. 2010 nr 76 poz. 489 ze zm.), dalej jako "u.i.p.".

W myśl art. 14 u.i.p. objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych (gromadzonych w rejestrze), prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych, odpowiednio do postanowień art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. 2005 nr 64 poz. 565 ze zm.), dalej jako "ustawa o informatyzacji". Dane te winny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystywane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. W myśl art. 4 ustawy o informatyzacji przepisy tej ustawy nie naruszają innych ustaw, w tym ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 1997 nr 133 poz. 883 ze zm.), dalej jako "u.o.d.o.".

Organ wskazał, że nieograniczony dostęp do bazy danych ewidencji gruntów i budynków, jakim jest wnioskowany dostęp on-line do tej bazy, stanowić będzie naruszenie zapisów u.o.d.o., gdyż w bazie operatu ewidencji gruntów i budynków w myśl art. 30 p.g.k. znajdują się informacje zarówno przedmiotowe jaki i podmiotowe. Zgodnie z art. 24 ust. 5 tej ustawy starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane w ściśle określonych przypadkach na żądanie wymienionych podmiotów.

Organ podkreślił, iż brak jest technicznych możliwości ograniczenia użytkownikowi dostępu do bazy danych w trybie on-line jedynie do wybranych danych, w szczególności do tych, w stosunku do których posiada interes prawny.

Nadto wyjaśnił, że Nadleśnictwo zostało poinformowane, że istnieje możliwość udostępnienia danych z rejestru publicznego ewidencji gruntów i budynków w innej niż zawnioskowanej formie, a zatem wnioskodawca ma możliwość pozyskiwania żądanych danych niezbędnych do realizacji wskazanych we wnioskach zadań publicznych (w formach przewidzianych w art. 24 ust. 3 p.g.k.).

Od powyższej decyzji Nadleśnictwo złożyło odwołanie, w którym wskazało m.in., że dostęp do rejestru publicznego nie mieści się w granicach uznania administracyjnego podmiotu go prowadzącego, a stanowi obowiązek z mocy prawa.

Wobec wątpliwości, który z organów władny jest rozstrzygnąć złożone odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zwrócił się z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Postanowieniem z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt I OW 92/15 NSA wskazał Kolegium jako organ właściwy w sprawie.

SKO, rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu, Kolegium stwierdziło, iż nie znajduje podstaw do uwzględnienia złożonego odwołania. Wyjaśniło, że jego zdaniem organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie i zasadnie przywołał argumentację na poparcie swego stanowiska.

Kolegium potwierdziło, iż ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru powszechnego, jak ma to miejsce w przypadku elektronicznych ksiąg wieczystych czy Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego.

Nadto wskazało, że w okolicznościach niniejszej sprawy niczym nieograniczonego dostępu do ewidencji gruntów i budynków dla Nadleśnictwa nie da się wywieść także z art. 15 ustawy o informatyzacji, ani art. 14 ust.1 u.i.p. Przepisy te wskazują, że nieodpłatne udostępnienie danych następuje w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych. Nie jest zatem możliwe udzielnie dostępu on-line w związku z wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie, gdyż wykraczałoby to poza zakres niezbędny do realizacji zadań wnioskodawcy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie dot. opinii Głównego Geodety Kraju, iż w jej treści nie zostały powołane żadne przeciwskazania co do udostępnienia rejestru innym podmiotom jeżeli spełniają oni ustawowe wymagania w tym zakresie, w tym w szczególności nie wykazano, aby udostępnienie danych bądź odmowa ich udostępnienia uzależniona była od woli organu prowadzącego rejestr, Kolegium wskazało, iż w istocie w swym piśmie Główny Geodeta Kraju nie odniósł się do zasadniczego problemu zawartego w skierowanym doń pytaniu, stwierdzając, nadto, że jego stanowisko nie ma charakteru wiążącego, gdyż z żadnego przepisu p.g.k. nie wynika delegacja do wydawania wiążących interpretacji przepisów, które każdy organ winien dokonywać samodzielnie. Mając zaś na uwadze treść art. 23 ust. 4 u.o.d.o. Kolegium podniosło, że przetwarzanie tych danych dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do wykonywania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego.

W rezultacie Kolegium zwróciło uwagę, że udostępnienie danych przedmiotowej ewidencji objętych wnioskiem, poza niezbędny do realizacji zadań publicznych Nadleśnictwa polegających na zarządzaniu lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, jest niezgodne z przywołanymi art. 14 u.i.p. oraz art. 15 ustawy o informatyzacji a także z art. 24 ust. 5 p.g.k. i art. 23 ust. 1 u.o.d.o. Skutkować to musiało odmową udzielenia dostępu on-line do pełnej bazy danych ewidencji gruntów i budynków Miasta K.

Pismem z dnia 22 stycznia 2016 r. Skarb Państwa - PGLLP wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając decyzji SKO naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie przepisu art. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji, art. 14 u.i.p. oraz art. 24 i 25 p.g.k. a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 8, art. 11, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 220 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", a także art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu podniesiono, że Kolegium nie odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a nadto dokonało błędnej interpretacji przepisów prawa wymienionych powyżej. Stwierdziło, że wnioskowana decyzja nie mieści się w ramach administracyjnego uznania organu, a także nie stanowi naruszenia przepisów u.o.d.o. Przywołując treść wymienionych w petitum odwołania przepisów i dokonując ich wykładni powtórzyło, co do zasady, argumentację zaprezentowaną już w odwołaniu.

W motywach powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że w sprawie zasadnicze znaczenie ma treść przepisów p.g.k. z uwzględnieniem art. 40a ust. 1 i ust. 2 zgodnie z którym materiały zasobu geodezyjnego i kartograficznego, prowadzące je organy udostępniają odpłatnie poza wymienionymi wyjątkami. Nie pobiera się opłaty m.in. za udostępnienie danych na podstawie art. 12 ust.1 i ust. 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.i.p. oraz art. 15 ustawy o informatyzacji.

Sąd wskazał na rozporządzenie z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz.U. nr 205, poz. 1692), gdzie z treści § 2 wynika, że dane zgromadzone w rejestrze udostępnia się podmiotom, o których mowa w § 1 (tj. realizującym zadania publiczne), na ich wniosek złożony w formie pisemnej lub elektronicznej. Sąd przytoczył również treść art. 14 ust. 1 u.i.p., jak i art. 15 ustawy o informatyzacji i wskazał, że z treści wydanego rozporządzenia wykonawczego i przytoczonych przepisów wynika, iż nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze, przysługuje tym wszystkim podmiotom, zarówno publicznym, jak i niepublicznym, które realizują zadania publiczne i tylko w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Dostęp do danych, rejestrowych warunkuje zatem realizacja zadań publicznych. Zadania publiczne muszą być przy tym powierzone wymienionym podmiotom w określony sposób, a mianowicie na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji.

Sąd I instancji wskazał, że nie można zaprzeczyć, iż przepisy ustawy o lasach, na które powołuje się skarżący, nakładają na PGLLP określone obowiązki - zadania publiczne. Ograniczone są one jedynak tylko do pieczy nad gruntami pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych. Tylko zatem w tym zakresie Nadleśnictwo realizuje swoje zadania publiczne. Wnioskowany dostęp on-line na okres 10 lat do danych ewidencji gruntów i budynków Miasta K. w zakresie niczym nieograniczonym wykracza zatem poza zakres obowiązków wykonywanych w związku z zadaniami publicznymi określonym w art. 4 ust. 1 i ust. 3, art. 9 ust. 1, art. 32 i art. 35 ustawy o lasach.

Także analiza przepisów art. 20 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 24 ust. 3 i ust. 5 p.g.k. prowadzi, w ocenie WSA do wniosku, iż nie wynika z nich uprawnienie wnioskodawcy, do skutecznego domagania się udzielenia dostępu do pełnej bazy danych on-line ewidencji gruntów i budynków. Brak jest, na ich podstawie umożliwienia Nadleśnictwu dostępu do pełnej bazy danych ewidencji gruntów i budynków. Z kolei z powodu braku technicznych możliwości nie można udzielenia takiego dostępu ograniczyć do zakresu "niezbędnego do wykonywania zadań publicznych realizowanych przez wnioskodawcę". Wymienione przepisy nie przewidują powszechnego dostępu do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w tym do danych podmiotowych oraz danych przedmiotowych - w szczególności numerów ksiąg wieczystych które stanowią również dane osobowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.o.d.o. i podlegają przewidzianej prawem ochronie.

W ocenie WSA, niczym nieograniczonego dostępu do ewidencji gruntów i budynków dla Nadleśnictwa, który wychodzi poza zakres niezbędny do wykonywania zadań publicznych realizowanych przez wnioskodawcę, nie da się wywieść ani z art. 15 ustawy o informatyzacji, ani z art. 14 ust.1 u.i.p. Nie jest zatem możliwe udzielnie dostępu on-line w związku z wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie.

WSA nie podzielił również twierdzenia strony skarżącej, iż udostępnienie danych z rejestru publicznego - ewidencji gruntów i budynków we wnioskowanym systemie jest obowiązkiem Prezydenta Miasta i związane jest z wykonywanymi przez niego zadaniami publicznymi na podstawie ustawy o lasach.

Nadto podkreślił, że istnieje możliwość udostępnienia danych z rejestru publicznego ewidencji gruntów i budynków dla wnioskującego Nadleśnictwa w innej niż zawnioskowanej formie. Wnioskodawca ma bowiem możliwość pozyskiwania żądanych danych niezbędnych do realizacji wskazanych we wnioskach zadań publicznych w formach przewidzianych w art. 24 ust. 3 p.g.k. Zatem nie został pozbawiony uzyskiwania danych niezbędnych dla realizacji zadań publicznych.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodło PGLLP zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.

W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie:

a) art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy o informatyzacji oraz art. 14 u.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na:

- przyjęciu przez WSA, że wnioskowany przez skarżącego nieodpłatny dostęp on-line do danych ewidencji gruntów i budynków Miasta K. wykracza poza zakres niezbędny do realizowania przez skarżącego zadań publicznych, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji oraz art. 14 u.i.p., z uwagi na brak technicznych możliwości ograniczenia przez podmiot prowadzący rejestr dostępu do danych ewidencji zgodnie z wnioskiem skarżącego, podczas gdy wnioskowany przez skarżącego dostęp do ewidencji - zgodnie z treścią wniosku - ograniczony został wyłącznie do realizowanych przez Nadleśnictwo zadań publicznych na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 3, art. 9 ust. 1, art. 32 oraz art. 35 ustawy o lasach;

- pominięciu przez WSA okoliczności, iż w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek określonych w art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji oraz art. 14 u.i.p. podmiot prowadzący rejestr ma obowiązek udzielenia dostępu do ewidencji podmiotowi wnioskującemu, udzielenie dostępu do rejestru publicznego uprawnionemu podmiotowi nie mieści się bowiem w granicach uznania administracyjnego organów administracyjnych;

b) art. 4 ustawy o informatyzacji poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że wnioskowany przez skarżącego nieodpłatny dostęp on-line do danych ewidencji gruntów i budynków Miasta K. narusza postanowienia u.o.d.o., podczas gdy art. 4 ustawy o informatyzacji wskazuje wprost, że postanowienia ustawy o informatyzacji nie naruszają przepisów u.o.d.o.;

c) art. 24 ust. 2 i ust. 5 oraz art. 25 p.g.k. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie mogą stanowić podstawy do udzielenia dostępu on-line skarżącemu do danych ewidencji gruntów i budynków Miasta K., podczas gdy zgodnie z art. 24 ust. 5 p.g.k. podmiot prowadzący rejestr udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków na żądanie uprawnionego podmiotu, który ma w tym interes prawny.

W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez sporządzenie przez WSA uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający weryfikację prawidłowości oraz zasadności wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez prezentowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykluczających się poglądów, a także pominięcie przez WSA dokonania wykładni przepisów prawa materialnego, odniesienia się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zawartych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium podniosło, że akceptuje zaskarżony wyrok i nie zgadza się z podniesionymi w skardze zarzutami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przede wszystkim zauważyć należy, że postanowieniem z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt I OW 92/15 NSA wskazał Kolegium jako organ odwoławczy właściwy do rozpoznania odwołania PGLLP.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta [...] jest podmiotem prowadzącym rejestr publiczny w postaci ewidencji gruntów i budynków, a PGLLP jest podmiotem publicznym, który realizuje zadania publiczne między innymi na podstawie ustawy o lasach, t.j. zarządzanie lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, prowadzenie ewidencji majątku Skarbu Państwa oraz sprawowanie nadzoru nad lasami niepaństwowymi.

Okolicznością sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast czy zgłoszone przez PGLLP żądanie udostępnienia zbioru danych bazy ewidencji gruntów i budynków w wersji on-line jest niezbędne do realizacji tych zadań. W ocenie organów zakres żądania wykracza poza zakres niezbędności realizowanych zadań przez PGLLP.

Stanowisko takie jest błędne, bowiem w sprawie nazbyt restrykcyjnie zinterpretowano pojęcie "niezbędności do realizacji zadań publicznych", którym ustawodawca posłużył się w przepisie art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji.

Według uzasadnienia projektu ustawy o informatyzacji za ważny aspekt informatyzacji państwa uznano poszerzanie kręgu podmiotów korzystających z danych gromadzonych w rejestrach publicznych, ponieważ mimo faktu, że tworzenie i utrzymywanie tych rejestrów jest kosztowne, to dane znajdujące się w nich z wielu przyczyn (prawnych, technicznych, organizacyjnych) bywały wykorzystywane jedynie do realizacji zadań przypisanych danemu organowi rejestrowemu. W pracach nad ustawą podnoszono, że dotychczas organ przedkładający projekt rządowy obejmujący nowe zadanie publiczne, za którego realizację miał być odpowiedzialny, proponował utworzenie i prowadzenie dla własnych potrzeb raczej nowego i samodzielnego rejestru wyspecjalizowanego, zamiast korzystać z rejestrów już istniejących. Postępowanie takie prowadziło do jednoczesnego funkcjonowania wielu rejestrów częściowo się dublujących. Zakładano, że remedium na tę praktykę ustrojową stanowić będzie nałożenie na każdy podmiot, który już prowadzi jakiś rejestr publiczny, obowiązku zapewnienia wszystkim innym podmiotom, które realizują zadania publiczne z mocy prawa lub na podstawie umowy, nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze. W ten sposób zamierzano upowszechnić znane już z kilku podstawowych rejestrów centralnych (np. PESEL) rozwiązanie polegające na terytorialnym rozproszeniu miejsc pozyskiwania i udostępniania danych, przy jednoczesnym funkcjonowaniu rejestru centralnego. Wskazując, że takie rozwiązanie było dotąd każdorazowo regulowane w ustawie, przyjęto, iż ten sposób zorganizowania rejestrów będzie możliwy na podstawie późniejszej normy ogólnej - obowiązującej w odniesieniu do wszystkich rejestrów publicznych. Miało to pozwolić na uporządkowanie systemów informacyjnych, ograniczyć liczbę błędów i niespójności danych oraz zwiększyć ich wiarygodność (dane źródłowe) (por. Sejm RP IV kadencji, druk nr 1934; protokoły z posiedzeń Komisji NIF; http://www.sejm.gov.pl).

Wobec tak określonych celów ustawy zwrot "niezbędne", użyty w art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji, wykładać należy nie jako koniecznie potrzebne, względnie nieodzowne dla realizacji danego celu publicznego, czy też jako stanowiące warunek sine qua non realizacji danego celu publicznego, lecz jako potrzebne, względnie przydatne dla prawidłowej realizacji celów publicznych. Jak trafnie wskazuje WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 692/17 pojęcie niezbędności w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji powinno być interpretowane jako antonim "zbędności", co oznacza, że organ prowadzący rejestr publiczny mógłby odmówić nieodpłatnego udostępnienia dostępu do żądanych danych zgromadzonych w tym rejestrze tylko w sytuacji, gdyby uzyskanie tegoż dostępu było zbędne dla realizacji określonych zadań publicznych wskazywanych we wniosku.

Nie stanowiłoby zaś podstawy dla odmowy udostępnienia posiadanych danych stwierdzenie, iż wnioskujący podmiot publiczny, względnie realizujący zadania publiczne może uzyskać przedmiotowe dane w inny sposób i we własnym zakresie, na przykład poprzez samodzielne przeprowadzenie analizy posiadanych zbiorów danych. Prowadziłoby to bowiem do nieakceptowalnej tak z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy, jak i celów jakich osiągnięciu służyć miała przedmiotowa ustawa o informatyzacji, gdy organ władzy publicznej ponosiłby zbędny wysiłek ekonomiczny i organizacyjny dla uzyskania przetworzonych danych zgromadzonych już i zewidencjonowanych w rejestrze publicznym prowadzonym przez inny organ.

Powołana regulacja ma przeciwdziałać zjawisku, które jest określane jako swoista skleroza administracji, to jest nieefektywne zarządzanie informacjami i zbiorami danych, którymi administracja zawiaduje. Owa nieefektywność z kolei przekłada się na marnotrawstwo środków i czasu aparatu administracyjnego oraz uczestników procedur administracyjnych.

Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 i ust. 5 oraz art. 25 p.g.k. Przedmiotem jawnych i powszechnie dostępnych, udzielanych w trybie art. 24 ust. 2 i 4 p.g.k. informacji o gruntach, budynkach i lokalach, na żądanie każdego, tj. bez konieczności wykazywania interesu prawnego, ani władania gruntem, budynkiem lub lokalem, mogą być informacje o charakterze przedmiotowym. Natomiast informacje o charakterze podmiotowym lub podmiotowo-przedmiotowym, z uwagi na ochronę zawartych w nich danych osobowych, mogą być udzielane tylko w trybie art. 24 ust. 5 ustawy, a więc z uwzględnieniem wszystkich zawartych w tym przepisie ograniczeń. Dostęp do danych w trybie powołanych przepisów p.g.k. jest dostępem ad casum w przeciwieństwie do ogólnego dostępu do zbioru danych, który może być udostępniany podmiotom wykonującym zadania publiczne zgodnie z art. 15 ust 1 i 2 ustawy o informatyzacji.

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Wyrok nie uchyla się więc spod kontroli instancyjnej, a zatem z tego powodu nie podlegał wzruszeniu.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uznają, że dostęp do bazy ewidencji gruntów i budynków w zakresie wykraczającym poza zakres obowiązków wykonywanych przez PGLLP, w związku zadaniami publicznymi określonymi w ustawie o lasach, nie może stanowić samoistnej podstawy do odmownego załatwienia wniosku, na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o informatyzacji.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.