Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2231/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, 148
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, , , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...],[...] i [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznaniu zażalenia [...],[...] i [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] o odmowie wznowienia postępowania – uchylił w całości zaskarżone postanowienie na podstawie art. 138 § 2 Kpa i art. 144 Kpa.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2017 r. złożonym do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego [...],[...]i [...] wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], umarzającej w całości postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na prace w zabytkowym układzie urbanistyczno - krajobrazowym [...]- w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami administracji, służby zdrowia oraz handlu o powierzchni 200 m2 w poziomie parteru i garażem w podpiwniczeniu wraz z urządzeniami budowlanymi, z częściowym wykorzystaniem konstrukcji istniejącego budynku nr [...], po jego częściowym wyburzeniu na działkach nr ew. [...],[...]oraz części działki nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...], w oparciu o projekt budowlany wykonany przez [...] Sp. z o.o. Jako podstawę wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Pismem z dnia 3 marca 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając na podstawie art. 65 § 1 Kpa przekazał wniosek o wznowienie postępowania według właściwości [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2017 r., z uwagi na brak przymiotu strony osób wnioskujących o wznowienie.

Pismami z dnia 14 czerwca 2017 r. [...],[...]i [...] wnieśli zażalenie na to postanowienie podnosząc, że wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na błędną kwalifikację stanu faktycznego, co doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 10 i art. 12 Kpa, przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżących organ pominął fakt, iż obiekt stanowiący przedmiot decyzji konserwatorskiej o umorzeniu postępowania znajduje się w granicy z ich działką nr ew. [...] , która stanowi przedmiot wpisu do rejestru zabytków i jest objęta ochroną indywidualną, a także z faktu, iż znajduje się on w strefie wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r. Wskazali również na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że nie posiadają przymiotu strony, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że przymiot ten winien im przysługiwać.

Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił w całości postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na charakter instytucji wznowienia postępowania, odwołał się do treści art. 145 § 1 i art. 148 Kpa i wyjaśnił, że jednym z warunków procedowania w przedmiocie wznowienia postępowania jest ustalenie, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został w terminie. Obowiązująca regulacja ustawowa przewiduje ograniczenie uprawnienia do domagania się wznowienia postępowania, wprowadzając termin, po przekroczeniu którego nie jest już możliwe złożenie podania o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że strona występując z takim wnioskiem musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem miesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Tymczasem organ I instancji jakkolwiek wskazał w uzasadnieniu, że w procedurze wznowienia postępowania wydzielono dwie fazy, gdzie w pierwszej z nich organ bada m.in. czy podanie złożone zostało przez stronę z zachowaniem terminów określonych przepisem art. 148 § 1 i 2 Kpa, to zarówno z akt sprawy, jak i z treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...]maja 2017 r., nie wynika, aby organ ten dokonał jakiejkolwiek weryfikacji, czy termin określony w art. 148 § 2 Kpa został zachowany przez skarżących. Jest to o tyle istotne, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 6 czerwca 2016 r. tj. miesiąc po dacie wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r. i wpłynął do organu w dniu 10 czerwca 2016 r. W tej sytuacji należało zweryfikować, kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o powyższej decyzji i czy dochowany został termin jednego miesiąca do złożenia wniosku, określony w art. 148 § Kpa.

W skardze na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] i [...] i [...] (dalej jako: "skarżący"), podnieśli, że postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Oparte o błędną kwalifikację stanu faktycznego, w konsekwencji prowadząc do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 Kpa, art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów ustawy Prawo budowlane.

Na podstawie wskazanych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Dokonując tej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej jako: p.p.s.a.)

Przeprowadzona przez Sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylające w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2017 r., o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r. o umorzeniu w całości postępowania w sprawie wydania pozwolenia na prace w zabytkowym układzie urbanistyczno - krajobrazowym [...] - w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami administracji, służby zdrowia oraz handlu o powierzchni 200 m2 w poziomie parteru i garażem w podpiwniczeniu wraz z urządzeniami budowlanymi, z częściowym wykorzystaniem konstrukcji istniejącego budynku nr [...] , po jego częściowym wyburzeniu na działkach nr ew. [...] , [...] oraz części działki nr ew. [...] , obręb [...] , w oparciu o projekt budowlany wykonany przez [...] Sp. z o.o.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 Kpa. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione.

Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania takich jak zachowanie terminu, czy wskazanie ustawowej podstawy wznowienia.

Stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania kończy już na tym etapie postępowanie w sprawie wznowienia i skutkuje wydaniem, na podstawie art. 149 § 3 Kpa, postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W wyniku odmowy organ zatem nie bada, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa).

Przenosząc przedstawione rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że odmowa wznowienia postępowania przez organ I instancji nastąpiła wskutek uznania, że skarżący nie mają interesu prawnego do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego dotyczącego działek sąsiednich. Organ I instancji w ogóle natomiast nie odniósł się do kwestii zachowania terminu do wystąpienia z takim wnioskiem pomijając, że przepisy ograniczają w czasie uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Termin stanowiący to ograniczenie wynosi jeden miesiąc, a początkowy moment jego biegu wyznaczony został w zależności od okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia.

Z akt sprawy wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło w związku z pismem skarżących z dnia 6 czerwca 2016 r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu 9 czerwca 2016 r.), w którym żądali oni wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego, dokonanej decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r.

Słusznie w tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że w istocie niezbadana została kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy sprawy potwierdza prawidłowość stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie.

Stosownie bowiem do treści art. 148 Kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§1). Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania musi być przez stronę udowodnione, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2000 r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046). Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu miesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r., VII SA/Wa 1954/11, LEX nr 1139818).

Z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji zwracał się do skarżących o wskazanie dokładnej daty oraz okoliczności, w jakich się dowiedzieli o wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2016 r.

Jednocześnie Sąd zauważa, co uszło uwadze organu odwoławczego, że w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2017 r. zbyt powierzchownie odniesiono się do kwestii interesu prawnego skarżących w sprawie dotyczącej umorzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego decyzją z dnia [...] maja 2016 r.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przypomnieć należy, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek(art. 28 Kpa). Kluczowym elementem decydującym o tym, że ktoś jest stroną jest posiadanie interesu prawnego. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, którego ten pierwszy jest kwalifikowaną formą. Te dwa interesy rozróżnia istnienie normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi.

Problem pojawia się w sytuacji, gdy wnioskujący o wznowienie opiera swój wniosek na podstawie prawnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i twierdzi, że skutek w postaci jego niezawinionego udziału w postępowaniu wynika z tego, iż organ administracji publicznej nie uznał go za stronę tego postępowania. Jest to z jednej strony kwestia formalna, która mogłaby być badana przed wszczęciem postępowania wznowieniowego tj. czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony tego postępowania, z drugiej jednak jest to kwestia wpisująca się w jedną z przesłanek stanowiących podstawę wznowienia. Niewątpliwie brak udziału strony w postępowaniu z tego powodu, że organ nie zakwalifikował danego podmiotu jako strony, jest uznawany za okoliczność spełniającą przesłankę o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W wyroku z dnia 24 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 872/16 Naczelny Sąd Administracyjny (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych -www.nsa.gov.pl) stwierdził, że "na akceptację zasługuje stanowisko, iż w przypadku gdy wnioskujący o wznowienie postępowania powołuje się na art. 145 § 1 pkt 4 Kpa z tego powodu, że nie został uznany za stronę postępowania, to możliwa jest w takiej sytuacji odmowa wznowienia postępowania, jednak powinna być ograniczona wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sytuacjach natomiast wątpliwych, dość skomplikowanych, należy wznawiać postępowanie i przeprowadzić właściwe badanie spełnienia przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego, który zgodnie z art. 149 § 2 Kpa przeznaczony jest właśnie dla badania przyczyn wznowienia". Weryfikacja przymiotu strony dokonywana po wznowieniu postępowania pozwala natomiast wnioskodawcy zaprezentować argumenty przemawiające za posiadaniem interesu prawnego. Podmiot ten może wtedy wdać się w szczególności w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organów administracji publicznej już na etapie postępowania przed organem I instancji.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji bez szczegółowego uzasadnienia z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa przyjął, że przypadek skarżących jest właśnie na tyle oczywisty, że uprawnione było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

Z wymienionych wyżej przyczyn Sąd uznał za prawidłowe uchylenie przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kpa postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2017 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji podejmie działania zgodne ze stanowiskiem Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku, w szczególności zaś zbada zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz rozważy, czy w świetle wniosku o wznowienie postępowania okoliczność ustalenia przymiotu strony przez skarżących nie powinna nastąpić w pełnowymiarowym postępowaniu administracyjnym, a nie na wstępnym, formalnym jego etapie.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.