Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1333/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art 8, 50 § 2, art 58 § 1pkt 6. art 170, art 134  §  1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 101 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA: Janina Antosiewicz Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 504/10 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXXVI/1077/2008 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz opłat za parkowanie pojazdów samochodowych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na § 6 ust. 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r., Nr XXXVI/1077/2008, w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat oraz § 5 ust. 3 i § 5 ust. 7 pkt 4 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN) stanowiącego załącznik Nr 2 do ww. uchwały, w części zawierającej zwroty: "zawartej w formie aktu notarialnego" oraz "zawartą w formie aktu notarialnego''.

Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 504/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. W ocenie Sądu skarga Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r., Nr XXXVI/1077/2008, jest niedopuszczalna. Jak wskazał Sąd możliwość dochodzenia ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą organu gminy na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podlega ograniczeniu wyłącznie w jednym przypadku. Stosownie do treści tego przepisu art. 101 ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym na zasadzie wyjątku w takiej sytuacji nie przyznają żadnym podmiotom, czy organom państwa kompetencji do ponownego skontrolowania uchwały organu gminy, która była już przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny a sąd skargę oddalił. W tym miejscu Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2258/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnokrajowej Spółdzielni Turystycznej G. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r., Nr XXXVI/1077/2008. W wyroku tym Sąd już wypowiedział się w zakresie zróżnicowania podmiotów uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej, wynikającej z § 6 zaskarżonej uchwały. A zatem ten sam przedmiot praw i obowiązków, o jakim mowa w skardze Rzecznika Praw Obywatelskich, był już przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny. Gdyby przedmiotem skargi były inne prawa i obowiązki wynikające z zaskarżonej uchwały, niż te wskazane w § 6, to w takim przypadku skarga Rzecznika Praw Obywatelskich podlegałaby merytorycznej ocenie przez Sąd (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 181/09, publ. LEX nr 557032, i z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 737/09, publ. LexPolonica nr 2235921, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże z uwagi na tożsamość przedmiotu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich z przedmiotem skargi Ogólnokrajowej Spółdzielni Turystycznej G. z siedzibą w Warszawie, co do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, skarga Rzecznika Praw Obywatelskich w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy jest niedopuszczalna. Skoro w rozpatrzeniu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem powagi rzeczy osądzonej (cechuje ją tylko tożsamość przedmiotowa), to na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w związku z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, skarga rzecznika Praw Obywatelskich podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu Rzecznik zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich nie można zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że w sytuacji, gdy określony podmiot wniósł na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę na uchwałę do sądu administracyjnego i sąd orzekł w tej sprawie oddalając skargę, to żaden organ państwowy nie ma już kompetencji do poddania wspomnianej uchwały ponownej kontroli sądowo-administracyjnej. Z treści art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie wynika, że niemożność ponownego zaskarżenia uchwały, której legalność była już przedmiotem kontroli ze strony sądu administracyjnego, dotyczy wyłącznie podmiotów, których legitymacja skargowa oparta jest na przepisie art. 101 ust. 1 w/w ustawy. Skoro Rzecznik jest uprawniony do zaskarżania uchwał organów gmin na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to z mocy art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie traci on legitymacji do wniesienia skargi w przypadku, gdy sąd orzekał już w sprawie legalności uchwały, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez podmiot, o którym mowa w art. 101 ust. 1 tej ustawy. Jeżeli zatem art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania do Rzecznika Praw Obywatelskich i nie pozbawia go uprawnienia do zaskarżania uchwał organów gmin, to stwierdzić należy, że nietrafny jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż skarga Rzecznika na przepisy uchwały Rady m. st. Warszawy w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania jest niedopuszczalna z uwagi na wydanie przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę innego pomiotu na wspomnianą uchwałę, w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 2258/09, oraz że skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Rzecznika, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z żadną postacią tożsamości sprawy. Tożsamość podmiotową wyklucza okoliczność, iż w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 2258/09 skarżącym był inny podmiot, a mianowicie Ogólnokrajowa Spółdzielnia Turystyczna G. Natomiast o braku tożsamości przedmiotowej świadczy zarówno odmienny zakres zaskarżenia przepisów uchwały Rady m. st. Warszawy w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w skargach wniesionych przez w/w Spółdzielnię i przez Rzecznika Praw Obywatelskich, jak i fakt, że wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2258/09), sąd administracyjny orzekł jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08), który dotyczył uprawnienia do uiszczania opłaty abonamentowej przez właściciela lokalu położonego na terenie strefy płatnego parkowania, niezameldowanego w tym lokalu. Natomiast skarga wniesiona przez Rzecznika Praw Obywatelskich miała na celu kontrolę przepisów uchwały Rady m. st. Warszawy, które uzależniały posiadanie prawa do uiszczania opłaty abonamentowej przez mieszkańców strefy parkowania użytkujących pojazdy samochodowe na podstawie umowy użyczenia, od zawarcia tej umowy w formie aktu notarialnego. W kwestii tej sąd administracyjny nie wypowiedział się w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2258/09), gdyż był związany granicami sprawy, w której skargę wniosła Ogólnokrajowa Spółdzielnia Turystyczna G. (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawa rozstrzygnięta przez sąd administracyjny powołanym wyżej orzeczeniem jest inną, odrębną sprawą niż ta, w której skargę wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Niezależnie zatem od faktu, iż skarga Rzecznika i skarga Spółdzielni G. dotyczyły tej samej jednostki redakcyjnej uchwały (przepisu § 6 ust. 1), skargi te wniesiono w zupełnie różnych sprawach.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada m.st. Warszawy wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Legitymacja Rzecznika Praw Obywatelskich do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynika z przepisów art. 8 i art. 50 p.p.s.a.. Legitymacja ta pozbawiona aspektu materialnoprawnego. Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela (art. 208 ust. 1 Konstytucji) i na tej przesłance opiera się jego legitymacja skargowa. Rzecznik składa skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób. W związku z regulacją art. 50 § 2 p.p.s.a., zawierającą ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi, przyjmuje się, że przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalia i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (T.Woś (w:) T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, A.Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 124).

Do ustaw, o którym mowa w art. 50 § 2 p.p.s.a. należy ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [dalej również jako: u.s.g.]. Według art. 101 ust. 1 tej ustawy "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracyjni publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 50 p.p.s.a., ale tylko co do podmiotów, których legitymacja skargowa powiązana jest z przesłankami materialnoprawnymi. Legitymacja skargowa w art. 50 p.p.s.a. powiązana jest z interesem prawnym, natomiast w art. 101 ust. 1 u.s.g. powiązana została z naruszeniem interesu prawnego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zastosowania do określenia legitymacji skargowej Rzecznika Praw Obywatelskich, gdyż ta nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi, wobec czego regulowana jest, jak wyżej wskazano, przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże skoro Rzecznik, jako organ stojący na straży wolności i praw człowieka i obywatela, składa skargę w sprawie dotyczącej interesu innych osób to nie można zupełnie pominąć regulacji art. 101 ust. 2 u.s.g., który stanowi: "Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił." Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 czerwca 1992 r., III ARN 30/92 stwierdził: "Jeżeli w ust. 2 art. 101 u.s.g. stwierdza się, iż przepisu ust. 1 tegoż artykułu "nie stosuje się" wówczas, gdy "w sprawie" orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, rozumieć to należy w ten sposób, iż sąd orzekł już merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę /.../, nie zaś "w sprawie tej uchwały"." Dlatego też mimo, że legitymacja skargowa Rzecznika Praw Obywatelskich nie wynika z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie oznacza to, że Rzecznik może wnieść skargę na akt prawa miejscowego mimo tego, że sąd już uprzednio orzekł merytorycznie w sprawie tych samych uprawnień lub interesów, w ochronie których Rzecznik występuje ze skargą. W takim bowiem przypadku Rzecznik Praw Obywatelskich stałby się organem, którego nie wiązałyby prawomocne wyroki sądów (art. 170 p.p.s.a.), co podważałoby również systemową istotę kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne. Natomiast fakt, że sąd administracyjny już dokonał wcześniej oceny legalności uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie wyklucza generalnie skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na tą samą uchwałę. W takim przypadku należy dokonać oceny, czy zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy, czyli czy merytoryczne orzeczenie sądu dotyczy tych samych interesów lub uprawnień.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił tożsamość przedmiotową. Faktem jest, że wyrokiem z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2258/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnokrajowej Spółdzielni Turystycznej G. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXXVI/1077/2008 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz opłat za parkowanie pojazdów samochodowych. Jednakże, jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, rozstrzygnięcie dotyczyło tego czy § 6 uchwały, wprowadzający powiązanie miejsca zamieszkania z faktem zameldowania, jest niezgodny z prawem z uwagi na różne traktowanie właścicieli nieruchomości, w zależności od tego czy są zameldowani. Zakres normatywny przepisu § 6 jest natomiast szerszy. Przepis ten w ustępie 1 stanowi: "Wprowadza się opłatę abonamentową w wysokości 30 zł rocznie za parkowanie przez mieszkańca (osobę zameldowaną na pobyt stały lub czasowy na obszarze SPPN) w pobliżu jego miejsca zamieszkania w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego (w rejonie do 8 parkomatów) wyłącznie jednego:

a) pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, albo

b) samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 2,5 tony,

będącego jego własnością, współwłasnością lub pozostającego w jego użyciu na podstawie odpłatnej czynności cywilno-prawnej lub umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego, której są stroną."

Wyrok z dnia 25 lutego 2010 r. dotyczył zakresu podmiotowego § 6 niniejszej uchwały, czyli tego kto może korzystać z opłaty abonamentowej. Natomiast skarga Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy zakresu przedmiotowego tego przepisu, a więc ogólnie ujmując, tego na parkowanie jakich pojazdów będzie można otrzymać abonament. Tym aspektem normatywnym § 6 ust. 1 omawianej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie się nie zajmował i orzeczenie merytoryczne zawarte w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie VII SA/Wa 2258/09 tej kwestii nie dotyczy. Wówczas Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach interesu Ogólnokrajowej Spółdzielni Turystycznej G. z siedzibą w Warszawie, który ograniczał się do kwestii podmiotowej powiązanej wyłącznie z wymogiem zameldowania.

Dodatkowo trzeba wskazać, że o tożsamości przedmiotowej nie decyduje wzorzec kontroli wskazany w skardze przez Rzecznika Praw Obywatelskich, gdyż sąd administracyjny nie jest związany wzorcem kontroli, wskazanym w skardze na uchwałę rady gminy, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw pozwalających uznać skargę Rzecznika Praw Obywatelskich za niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., wobec czego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji.