Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1354/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58, art. 59
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 47/11 w sprawie ze skargi D. S. i T. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011r. sygn. akt I SA/Wa 47/11 oddalił skargę D. S. i T. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

Decyzją z dnia [...] marca 1988 r., nr [...]Naczelnik Miasta

i Gminy w Ł. orzekł w pkt 1 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. 808 m2, stanowiącej własność D. S. i T. S. natomiast w pkt 2 ustalił odszkodowanie na rzecz byłych właścicieli w wysokości 148.048 zł.

Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. P. z dnia

[...] maja 1988 r., nr [...].

Wyrokiem z dnia 11 listopada 1988 r., sygn. akt SA/Lu 546/88 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie uchylił w.w decyzję z dnia [...] maja 1988 r. w części orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, natomiast w pozostałej części oddalił skargę D. i T. małżonków S. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przy ustalaniu odszkodowania organ błędnie przyjął, że działka nr [...] stanowi nieruchomość rolną. Nieruchomość ta położona jest bowiem na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i odszkodowanie powinno zostać ustalone w oparciu o ceny aktualnie kształtujące się w obrocie takimi gruntami.

W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] stycznia 1989 r., nr [...] Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. P. uchylił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] marca 1988 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Naczelnik Miasta i Gminy w Ł., decyzją z dnia [...] marca 1989 r. ustalił, na rzecz byłych właścicieli, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 1.209.760 zł, w tym za grunt 1.207.960 zł, natomiast za drzewa i krzewy leśne 1800 zł. Decyzja stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2009 r. D. S. i T. S. wystąpili o stwierdzenie nieważności w.w. decyzji z dnia [...] marca 1989 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1989 r. i wskazał, że wydano ją zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm., dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa").

Na skutek odwołania D. S. i T. S., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] marca 1989 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz § 6 i 7 uchwały nr X/59/85 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej z dnia 25 października 1985 r. (Dz. U. Woj. Bialskopodlaskiego Nr 7, poz. 159) w sprawie ustalenia zasad odszkodowania za wywłaszczone grunty położone na terenie województwa bialskopodlaskiego. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty niezabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego. Stosownie natomiast do ust. 3 przy ustalaniu zasad odszkodowania za grunty wymienione w ust. 2 uwzględnia się ich położenie i stopień wyposażenia w urządzenia komunalne, a ponadto jak stanowi ust. 4 odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Minister wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 11 listopada 1988 r., Naczelnik Miasta i Gminy Ł. ustalił odszkodowanie w oparciu o ceny gruntów w obrocie wolnorynkowym, obowiązujących w 1989 r. według notowań Izby Skarbowej w B. P. z uwzględnieniem cen w obrocie cywilno-prawnym zawartych w aktach notarialnych z drugiej połowy 1988 r. i początku 1989 r. oraz o opinię biegłego z dziedziny leśnictwa. Ze znajdującej się w aktach sprawy odręcznej notatki dotyczącej obliczenia wartości nieruchomości gruntu przeznaczonego pod budownictwo spółdzielcze wynika, że średnia cena 1 m² została ustalona na kwotę 1150 zł. W celu ustalenia odszkodowania organ oparł się na powołanej uchwale z dnia 25 października 1985 r. w sprawie ustalenia zasad odszkodowania za wywłaszczone grunty położone na terenie województwa bialskopodlaskiego. Stosownie do § 6 tej uchwały odszkodowanie za pozostałe grunty wymienione w art. 39 ust. 1 i 3 ustawy wywłaszczeniowej ustala się mnożąc stawkę podstawową, która stanowi 50% przeciętnej ceny gruntu w obrocie wolnorynkowym według notowań Izby Skarbowej na dzień 31.XII roku poprzedniego dla poszczególnych miast i ceny dla miasta Terespola w odniesieniu do wszystkich wsi – przez sumę punktów uzyskanych przy uwzględnieniu cen podanych w § 7. Mając na uwadze § 6 uzyskano kwotę 575 zł za m2, którą następnie pomnożono, stosownie do § 7 uchwały, przez wartość współczynnika 2,6. Na tej podstawie uzyskano kwotę odszkodowania w wysokości 1495 zł za 1 m² gruntu. Kwota ta pomnożona przez ilość m² dała prawidłowo ustaloną kwotę odszkodowania w wysokości 1.207.960 zł. Odszkodowanie za drzewa i krzewy ustalone zostało natomiast w wysokości 1800 zł we wcześniej prowadzonym postępowaniu na podstawie opinii biegłego, a które nie zostało zakwestionowane przez NSA w wyroku z dnia 11 listopada 1988 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę organ wskazał, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, nie przewidywały obowiązku sporządzenia takiej opinii. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że prawidłowo Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1989 r.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wnieśli D. S. i T. S. wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu wskazali, że pomimo stwierdzenia w decyzji odszkodowawczej,

iż wysokość odszkodowania ustalono na podstawie cen w obrocie nieruchomościami według wskazań Izby Skarbowej w B. P., w aktach postępowania nie ma żadnych dowodów, które pozwalałyby na ocenę, jaka była wysokość cen podobnych nieruchomości w Ł. i mieście T. na dzień 31 grudnia 1988 r.

Z powyższego zdaniem skarżącego wynika, że Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego zmierzającego

do ustalenia ceny wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Zdaniem skarżących ustalenie stanu faktycznego nie może sprowadzać się do wpisania w notatce przez urzędnika całkowicie dowolnie wyliczonej ceny.

WSA w Warszawie wydał po rozpoznaniu skargi opisany na wstępie wyrok, uznając, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Sąd uściślił, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego

z dnia [...] lipca 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1989 r. Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. ustalającej odszkodowanie

w wysokości 1.209.706 złotych za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Ł. przy ulicy [...] oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 808 m².

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy obu instancji prawidłowo odpowiedziały na zarzuty wniosku skarżącego w sprawie decyzji wydanej w dniu [...] marca 1989 r. nie podzielając okoliczności naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa poprzez wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji, gdyż rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa. Minister prawidłowo bowiem uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] marca 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności.

Zarzuty skarżącego w ocenie Sądu są chybione, sprzeczne z przepisami prawa oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Sąd przechodząc do omówienia stanu prawnego sprawy, podał, że decyzja z dnia [...] marca 1989 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)- w szczególności przepisu art. 59 tejże ustawy oraz na podstawie uchwały nr X/59/85 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej z dnia 25 października 1985 r. (Dz. U. Woj. Bialskopodlaskiego Nr 7, poz.159). Na mocy powołanej podstawy prawnej decyzji, w stosunku do której Minister odmówił stwierdzenia nieważności, podnieść należy, że w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ustawodawca nie nakładał obowiązku sporządzenia w toku postępowania wywłaszczeniowego i ustalającego odszkodowanie, opinii przez biegłego a tym bardziej operatu szacunkowego. Z ust. 1 powoływanego przepisu wynika, że odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty nie zabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez Radę Narodową stopnia wojewódzkiego, natomiast z ust. 4 powoływanego przepisu wynika, że odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Zmiana dotycząca ustalenia odszkodowania - w razie potrzeby - po zasięgnięciu opinii biegłych lub innych osób, o których mowa w art. 44 ust. 1 niniejszej ustawy, nastąpiła dopiero w dniu [...] grudnia 1990 r. (Dz. U. z 1990 Nr 79, poz. 464).

Z sentencji i uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 1989 r. wynika zdaniem Sądu podstawa prawna, w oparciu o którą została wydana i oparta na niej metoda wyliczenia odszkodowania. Wartość w niej wskazana odnosiła się zarówno do dyspozycji przepisu ustawy jak też wydanej na jej podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej. Nie sposób wobec powyższego stwierdzić według Sądu, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa - brak bowiem podstaw do takiego stwierdzenia. Jak Sąd zaznaczył, nie ma zatem w przedmiotowej sprawie znaczenia dla jej rozstrzygnięcia odręczna notatka

z wyliczeniami załączona do akt sprawy administracyjnej.

Na marginesie Sąd dodał, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono według Sądu, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1989 r., gdyż nie narusza ona rażąco prawa. Jest to stanowisko zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że termin pojęcia "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć jako oczywistą sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wynika to jak Sąd podkreślił, z gramatycznej i językowej wykładni tego pojęcia, a według Słownika Języka Polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24 ) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takiego naruszenia nie stwierdzono w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. i dlatego skarga podlegała oddaleniu.

Powyższy wyrok został zaskarżony w trybie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez D. S. i T. S .

Wyrok został zaskarżony w całości. Skarżący zarzucili wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy to jest art. 145 § pkt 2 p.p.s.a i art. 174 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 kpa i 6 kpa poprzez oddalenie skargi i uznanie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] marca 1989r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a , art. 174 pkt 2 p.p.s.a i art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nierozważenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ani akta postępowania prowadzonego przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ł., ani decyzja Ministra Infrastruktury nie zawierają żadnych ustaleń dowodowych, które potwierdzałyby, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało wyliczone zgodnie z prawem, oraz zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a i art. 174 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 58 ust. 1 i art. 59 i ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez uznanie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie i o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Uzasadniając skargę, skarżący zacytowali wpierw przepis art. 58 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości , stwierdzając, że Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. ustalił odszkodowanie w całkowicie niezgodny z w.w przepisem sposób. Wyjaśniając bliżej, skarżący wywiedli, że jeżeli cena podstawowa za 1 m² działki skarżących została ustalona na kwotę 575 zł jak wyliczył Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] grudnia 2010r , to bezspornie w ocenie skarżących doszło do rażącego zaniżenia wartości działki, a w konsekwencji do zaniżenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tym miejscu podnieśli, że ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu osób, które dobrowolnie sprzedały grunty rolne położone w sąsiedztwie działki skarżących wynika, że ceny za 1 m kw działek rolnych mieściły się w przedziale od 100 zł do 559 zł. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 listopada 1988r. (sygn. akt SA/Lu 546/88) działka skarżących powinna być wyceniana jako działka budowlana. Z dowodów, o których mowa powyżej wynika natomiast, że cena za 1 m² działki skarżących została ustalona w górnej granicy cen działek rolnych, a więc niezgodnie z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ceny za jeden metr kwadratowy działek budowlanych były od kilku do kilkunastu razy wyższe od cen działek rolnych i dopiero taka kwota wyjściowa powinna być podstawą w ocenie skarżących do dalszej wyceny działki z uwzględnieniem jej położenia i wyposażenia w urządzenia komunalne. W związku z tym w ocenie skarżących Sąd niewłaściwie zastosował art. 59 ust. 3 i 4 w zw. z art. 58 ust. l ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez uznanie, że ustalona wysokość odszkodowania odpowiada wartości rynkowej nieruchomości. Dalej wywiedli, że w uzasadnieniu wyroku w ogóle Sąd rozważył zarzutu, iż w aktach postępowania prowadzonego przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. nie ma żadnego porównania do cen podobnych działek budowlanych na terenie miasta Ł. Zaznaczyli, że jedynie dokonanie przez organy administracji ustaleń dowodowych, z których wynikałoby, że cena ustalona na kwotę 575 zł za metr kwadratowy wywłaszczonej działki stanowiła "50% przeciętnej ceny gruntu w obrocie wolnorynkowym według notowań Izby Skarbowej na dzień 31 grudnia roku poprzedniego dla miasta Ł." uprawniałaby Sąd do uznania, iż odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z art. 59 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Takich ustaleń tymczasem nie zawiera, ani decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł., ani decyzje Wojewody Mazowieckiego i Ministra Infrastruktury. W ocenie skarżących , Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. w decyzji z dnia [...] marca 1989r. celowo nie odniósł się do cen działek budowlanych na terenie miasta Ł. i to umożliwiło ustalenie odszkodowania w sposób całkowicie dowolny i zaniżenie jego wysokości.

Skarżący w tym miejscu zaznaczyli, że zgodnie z zasadą legalizmu to organ administracji powinien udowodnić i uzasadnić, że jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone zgodnie z obowiązującym prawem. Raz jeszcze skarżący zaznaczyli, że nierozważenie przez Sąd w "uzasadnieniu wyroku oraz w decyzji Ministra Infrastruktury okoliczności, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia narusza art. 145 § l pkt l lit. "c" p.p.s.a., art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i art.141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 107 § l i 3 k.p.a.

Dodatkowo skarżący podnieśli, że wyrok Sądu jest niezgodny z europejskimi standardami dotyczącymi ochrony własności i orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka ( powołali się w tym zakresie na sprawę Scordino v Włochy , skarga nr 36813/97).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Natomiast wynikająca z przepisu art.183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art.174 p.p.s.a.. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że kwestionowana w sprawie niniejszej decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia.2010 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, co nie pozostaje bez wpływu na sposób oceny zawartego w niej rozstrzygnięcia. Decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym mają inny przedmiot niż decyzje wydane w postępowaniu zwykłym, co ma wpływ na zakres sądowej kontroli.

Rozstrzygając w postępowaniu zwykłym organ ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają regulacje art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W tym postępowaniu organ powinien też wszechstronnie ustosunkować się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych. Natomiast rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na analizie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, s. 727, teza 8 do art. 156 k.p.a. oraz wyrok NSA z 30 marca 2011 r., II OSK 523/10, wyroki WSA w Warszawie z 10 maja 2011 r., VII SA/Wa 2525/10 oraz z 6 maja 2011 r., I SA/Wa 2321/10.

Powyższe uwagi znajdują odpowiednie przełożenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który kontrolując decyzję kończącą postępowanie zwykłe bada, czy organ wszechstronnie rozpoznał sprawę, w tym bez naruszenia (zwykłego lub kwalifikowanego) jakichkolwiek przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Natomiast kontrolując decyzję kończącą postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe sąd ocenia czy organ prawidłowo uznał wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., w tym czy ewentualne stwierdzone przez organ naruszenia prawa mają charakter naruszeń zwykłych nieskutkujacych stwierdzeniem nieważności decyzji czy naruszeń kwalifikowanych zobowiązujących do eliminacji decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Przeprowadzona z zastosowaniem powyższych reguł kontrola Sądu pierwszej instancji w sprawie niniejszej nie wykazała, aby organy obu instancji dopuściły się uchybień i niezgodnie z prawem odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1989r..ustalającej na rzecz byłych właścicieli odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 1.209.760 zł w tym za grunt 1.207.960 zł, natomiast za drzewa i krzewy leśne 1800zł.

Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a polegający na naruszeniu art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., art.174 pkt 2 p.p.s.a i art.141 § 4 p.p.s.a. w związku z art.107 § 1 i § 3 k.p.a., a polegający na braku ustaleń dowodowych, które potwierdzałyby, że odszkodowanie zostało wyliczone zgodnie z prawem. Jak wskazano bowiem wyżej w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi postępowania dowodowego, nie zbiera materiału dowodowego, nie rozstrzyga merytorycznie o całokształcie sprawy. W postępowaniu tym ocena organu ograniczała się do zbadania, czy nie zachodzą przesłanki wymienione w art.156 § 1 k.p.a. w ramach tego badania organ przeanalizował, czy ustalone w decyzji odszkodowanie ustalone zostało zgodnie z ówczesnym stanem prawnym.

Zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwą wykładnie i zastosowanie tj art.145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. i art.174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 58 ust.1 i art.59 ust.3 i 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez uznanie, że odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami również nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art.174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa materialnego może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Tym samym uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno być również wykazane, jak w ocenie strony skarżącej powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie precyzuje w wskazany wyżej sposób zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Powołany w skardze kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego przepis art. 58 ust.1 ustawy miał następującą treść "Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem wypłacanym przez terenowy organ administracji państwowej z Funduszu Gospodarki Gruntami" mając na uwadze zarówno treść tego przepisu jak i brak sprecyzowania w skardze na czym polega naruszenie tego przepisu oraz jak przepis ten powinien być stosowany lub rozumiany należy ocenić, że podniesiony zarzut jest bezprzedmiotowy. W skardze kasacyjnej zarzucono nadto naruszenie art.59 ust.3, który stanowił "Przy ustalaniu zasad odszkodowania za grunty nie wymienione w ust. 2 uwzględnia się ich położenie i stopień wyposażenia w urządzenia komunalne" oraz ust.4 zgodnie z którym "Odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami". Powołanych przepisów nie można było stosować bez uwzględnienia treści art.59 ust.1 ustawy , zgodnie z którym " Odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty nie zabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego" Na podstawie powyższego przepisu została podjęta uchwała nr X/59/85 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej z dnia 25 października 1985 r. (Dz. U. Woj. Bialskopodlaskiego Nr 7, poz.159) w sprawie ustalenia zasad odszkodowania za wywłaszczone grunty położone na terenie województwa bialskopodlaskiego, to w oparciu o § 6 i § 7 uchwały zostało ustalone odszkodowanie w decyzji z dnia [...] marca 1989r.. Natomiast w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 59 ust.1 ustawy, jak i podjętej na tej podstawie uchwały. Z kolei przepis art.59 ust.4 ustawy stanowiący, że odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami, nie wskazywał sposobu ustalania tych aktualnych cen. Stąd też Naczelnik Miasta i Gminy Ł. ustalił odszkodowanie w oparciu o ceny gruntów w obrocie wolnorynkowym, obowiązujących w 1989 r. według notowań Izby Skarbowej w B. P. z uwzględnieniem cen w obrocie cywilno-prawnym zawartych w aktach notarialnych z drugiej połowy 1988 r. i początku 1989 r. W aktach administracyjnych znajduje się dokument zawierający wykaz osób, które sprzedały nieruchomości aktami notarialnymi, dokument zawierający dane z Izby Skarbowej, jak również protokół z [...] lutego 1988r. sporządzony w urzędzie Miasta i Gmina Ł. w sprawie ustalenia ceny . Natomiast ze znajdującej się w aktach sprawy odręcznej notatki dotyczącej obliczenia wartości nieruchomości gruntu przeznaczonego pod budownictwo spółdzielcze wynika, że średnia cena 1 m² została ustalona na kwotę 1150 zł., natomiast cena za 1m² wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 1495 zł. Warto zwrócić uwagę, że w decyzji z dnia [...] marca 1988r. organ I instancji ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość o pow.808m², przyjmując, że jest to nieruchomość rolna ustalił odszkodowanie w kwocie 148. 048 zł, zaś po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 11 listopada 1988r. sygn.akt SA/Lu 546/88 , ustalając ponownie odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, ale jako nieruchomość przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne w decyzji z dnia [...] marca 1989r. ustalił odszkodowanie w kwocie 1.209.760 zł. Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenia, że zgodnie z zasadą legalizmu to organ administracji powinien udowodnić i uzasadnić, że jego rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone zgodnie z obowiązującym prawem, należy stwierdzić, że tego rodzaju zarzut mógłby być podnoszony, ale w postępowaniu zwykłym, w którym organ ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają regulacje art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. , wszechstronnie ustosunkować się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych. Natomiast rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na analizie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a , a nie na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy o odszkodowanie.

Na marginesie powyższych rozważań, a także mając na uwadze podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, które zmierzały do podważenia wysokości ustalonego odszkodowania w decyzji z dnia [...] marca 1989r. należy zwrócić uwagę, że w aktach administracyjnych znajdują się także takie dokumenty jak: umowa darowizny w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1983r., na podstawie której D. S. i T. S. nabyli własność przedmiotowej nieruchomości o pow.12 arów, a wartość darowizny została określona na kwotę 60.000 zł , oraz protokół z dnia [...] listopada 1986r. sporządzony w urzędzie Miasta i Gmina w Ł. podpisany przez T. S., w którym wyrażał zgodę na zbycie działki o pow.808 m² za kwotę 82.096 zł.

Nie mają również racji skarżący podnosząc, w ostatnim akapicie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji jest niezgodny z europejskimi standardami dotyczącymi ochrony własności i orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (skarżący powołali się w tym zakresie na sprawę Scordino v Włochy , skarga nr 36813/97). W powołanej sprawie Scordino przeciwko Włochom, wyrok Wielkiej Izby Trybunału zapadł dnia 29 marca 2006 r., skarga nr 36813/97, a kluczowym zagadnieniem w tej sprawie była: przewlekłość postępowania, skuteczność krajowych środków skarżenia się na przewlekłość postępowania, a także kwestia wysokości odszkodowania, ale za szkodę spowodowaną przewlekłością postępowania.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.