Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 866/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r., znak [...], Minister Sprawiedliwości (dalej: "organ odwoławczy", "Minister") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 11d ust. 2-3, 5 i 7 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 294 ze zm., dalej: "ustawa"), po rozpoznaniu odwołania Fundacji [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "Fundacja") od decyzji z [...] listopada 2019 r., znak: [...] Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. Wojewoda odmówił wpisu Fundacji na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na obszarze województwa [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...] września 2019 r. do Wojewody wpłynął wniosek Fundacji o dokonanie wpisu na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na obszarze województwa pomorskiego (wniosek został uzupełniony przez Fundację pismem z [...] września 2019 r. oraz pismem z [...] września 2019 r.).

Pismem z [...] października 2019 r. Wojewoda zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Poinformowano również, w myśl art. 79 k.p.a., o zgromadzeniu materiału dowodowego, świadczącego o niespełnieniu przesłanek dotyczących warunków określonych w ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej, w oparciu o materiał dowodowy pozyskany z urzędu, stanowiący o przypadkach nierzetelności Fundacji w zakresie świadczonych usług, w tym m.in. w następujących starostwach: s., g., o. i k..

Wojewoda wskazał, że w dniu [...] października 2019 r. Prezes Zarządu Fundacji stawił się w urzędzie w celu zapoznania się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją dotyczącą współpracy ze Starostami i Prezydentami Miast w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Równocześnie zobowiązano stronę do przedłożenia umów oraz innej dokumentacji związanej z prowadzoną działalnością w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

W dniu [...] października 2019 r. (data wpływu do Wojewody) skarżąca złożyła kolejne wyjaśnienia wskazując, m.in. że Fundacja spełniła przesłanki pozytywne wymagane dla wniosku, o których mowa w przepisie art. 11d ust. 2 i 3 ustawy, co zostało udokumentowane zgodnie z przepisami prawa. Ponadto skarżąca podniosła, że wobec podpisanych umów z doradcami obywatelskimi oraz adwokatami/radcami prawnymi już od października 2018 r. do nadal, nie mogła zaistnieć ustawowa przesłanka do rozwiązania umowy przez starostę ze skutkiem natychmiastowym, o której mowa w części załączonych pism, przy czym żadne z nich nie powołuje się na rozwiązanie umowy przez starostę za dwutygodniowym wypowiedzeniem.

Wobec złożonych przez skarżącą wyjaśnień przy równoczesnym braku przedłożenia kopii umów zawartych z jednostkami samorządu terytorialnego, mając na uwadze art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz treść informacji przekazanych m.in. przez starostów powiatu: k., s., o. oraz g. w zakresie świadczonych usług nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego Wojewoda, pismem z [...] października 2019 r., zwrócił się do starostów ww. powiatów o przesłanie dokumentów dotyczących m.in. zawieranych z Fundacją: umów bądź aneksów, pism stanowiących o rozwiązaniu umów na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz dokumentacji lub szczegółowego opisu okoliczności poświadczających stwierdzenie usług w ww. zakresie przez osobę nie wskazaną w ofercie lub nieposiadającą kwalifikacji do wykonywania ww. czynności, a także wyników kontroli przeprowadzonej przez starostę.

W odpowiedzi na powyższą prośbę Wojewoda otrzymał szczegółowe wyjaśnienia.

Starosta [...] poinformował, że w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, podczas wykonywania umowy stwierdzono nienależyte jej wykonywanie, a w zasadzie nie podjęcie jej wykonania zgodnie z postanowieniami umownymi przez osobę do tego uprawnioną. Do dnia rozwiązania umowy (tj. [...] stycznia 2019 r.) Fundacja nie udokumentowała, że wyznaczony doradca do udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego spełnia wymogi określone w art. 11 ust. 3 a ustawy oraz nie przedstawił Powiatowi kopii umowy zawartej z osobą wyznaczoną do udzielania nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego - pomimo, że obowiązek taki określono w zawartej umowie. Z powyższych względów, w dniu [...] stycznia 2019 r., rozwiązano umowę z Fundacją ze skutkiem natychmiastowym. Starosta [...] wskazał także, że do Starostwa wpłynęło pismo z datą [...] stycznia 2019 r. informujące o odstąpieniu Fundacji od umowy.

Wojewoda wskazał, że wnioskodawca, w swoich wyjaśnieniach przedstawił stanowisko w sprawie informując, że "Fundacja zmuszona była skorzystać z prawa do odstąpienia od ww. umowy przed przekazaniem dotacji pismem z [...] stycznia 2019 r., które zostało doręczone do Powiatu [...] w dniu [...] stycznia 2019 r."

Starosta [...] poinformował Wojewodę o rozwiązaniu umowy z Fundacją w zakresie zadania polegającego na świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Zgodnie z informacją przekazaną przez Starostę w przypadku zadania polegającego na świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, gotowość przez uprawnione osoby do świadczenia tej usługi trwała tylko trzy dni. W dniu [...] stycznia 2019 r., został podpisany z Fundacją aneks nr [...] do ww. umowy obowiązujący od dnia [...] lutego 2019 r., uwzględniający rozwiązanie umowy w części dotyczącej prowadzenia punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W pozostałym zakresie umowa jest realizowana i obowiązuje do [...] grudnia 2019 r.

Wojewoda zwrócił uwagę, że Prezes Fundacji argumentował m.in., że "Fundacja zmuszona była skorzystać z prawa odstąpienia od ww. umowy w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przed przekazaniem dotacji pismem z dnia [...] stycznia 2019 r., które zostało doręczone do Powiatu [...] w dniu [...] stycznia 2019 r.".

Z kolei Starosta [...] poinformował Wojewodę, że rozwiązanie ze skutkiem natychmiastowym umowy z Fundacją nastąpiło w dniu 17 stycznia 2019 r. Podstawą rozwiązania umowy, według informacji zawartej w piśmie Starosty, było świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę nie wskazaną w ofercie a zarazem nie posiadającą kwalifikacji wymaganych ustawą o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej. Ponadto w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2019 r. stwierdzono brak obsady punktów w L. i B.. Umowa została rozwiązana przez starostę oraz członka zarządu.

Wojewoda podkreślił, że wnioskodawca przedstawił następujące stanowisko w sprawie: "wskazać jednak należy, że § 13 ust. 1 pkt 2 umowy (wyeliminowanej z obrotu prawnego ww. oświadczeniami Fundacji) jeżeli przyznawał prawo do rozwiązania umowy, to było ono zastrzeżone dla Zleceniodawcy, którym był Powiat [...] reprezentowany przez Zarząd Powiatu [...]."

Wojewoda, odnosząc się do powyższych okoliczności, wskazał, że powiat jest jednostką samorządu terytorialnego, którego organami są rada powiatu, jako organ stanowiący oraz zarząd powiatu, który jest organem wykonawczym powiatu. Podniósł, że w skład zarządu powiatu wchodzą starosta, jako jego przewodniczący, wicestarosta i pozostali członkowie. Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Wojewoda wskazał, że ww. ustawa nie wprowadza dualizmu w reprezentowaniu powiatu, wprost powierzając to uprawnienie organowi wykonawczemu, tj. staroście (z ustawowymi wyjątkami na rzecz zarządu powiatu), co oznacza, że w sferze reprezentowania powiatu roli starosty nie może przejąć ani zarząd powiatu, rada powiatu, ani przewodniczący tej rady. W ocenie Wojewody, starosta działając w imieniu Powiatu, który zawarł umowę z Fundacją miał legitymację do jej rozwiązania. Wojewoda wskazał również, że ustawa co do zasady nie modyfikuje kompetencji organów powiatu. Natomiast w przypadku, gdy ustawa ta wskazuje wprost na starostę (art. 10 ust. 2), jako regulacja szczególna w stosunku do ustawy o samorządzie powiatowym, kreuje nową kompetencję, którą przyznaje właśnie staroście.

Wojewoda wskazał, że Starosta [...] poinformował go, że w ramach realizacji powierzonego zadania publicznego, Fundacja zobowiązała się od [...] stycznia 2019 r. do świadczenia w jednym z punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osoby uprawnione przepisami ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej. Podniósł, że obowiązku tego Fundacja nie zrealizowała, nie skierowała do realizacji umowy osób uprawnionych do świadczenia poradnictwa obywatelskiego. Ponadto wyjaśnił, że Starosta [...], na podstawie § 14 ust. 2 umowy zawartej z Fundacją, rozwiązał ją ze skutkiem natychmiastowym ze względu na nienależyte wykonanie umowy poprzez zmniejszenie zakresu rzeczowego realizowanego zadania publicznego.

Prezes Fundacji przedstawił stanowisko w sprawie, wskazując m.in., że "Fundacja zmuszona była skorzystać z prawa odstąpienia od umowy. Fundacja zgłosiła powiatowi [...] wniosek o zmianę harmonogramu pracy likwidujący przejściowe problemy. W związku z brakiem akceptacji ww. wniosku o zmianę harmonogramu lub braku ustosunkowania się do tego wniosku, Fundacja zmuszona była do rozwiązania przez Fundację wzajemnych zobowiązań w zakresie prowadzenia punktów na podstawie ww. przepisów przez odstąpienie od umowy. § 14 ust. 2 umowy (rozwiązanej w związku z oświadczeniem Fundacji) jeżeli przyznawała prawo do rozwiązania umowy, to było ono zastrzeżone do Zleceniodawcy, którym był Powiat [...] reprezentowany zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez Zarząd Powiatu [...].

Odnosząc się do powyższych rozważań Wojewoda zauważył, że § 14 ust. 2 umowy nr [...], zawartej pomiędzy powiatem koszalińskim a Fundacją określał, że jedną z przyczyn jej rozwiązania może być fakt braku zawarcia przez organizacje pozarządową umów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b ustawy. Wystąpienie powyższej sytuacji Fundacja potwierdziła w piśmie podpisanym przez Prezesa Zarządu i przekazanym powiatowi koszalińskiemu przy pomocy poczty elektronicznej w dniu 14 stycznia 2019 r. Zgodnie z § 15 ust. 1 ww. umowy wszelkie jej zmiany, uzupełnienia oraz oświadczenia woli składane w związku z nią wymagają formy pisemnej pod rygorem nieważności. W związku z powyższym, mając na uwadze art. 78 § 1 k.c., który stanowi, że wystarczającym do jej zachowania jest własnoręczny podpis strony umowy (osoby bądź osób upoważnionych do jej reprezentowania - w przypadku strony niebędącej osobą fizyczną) pod złożonym oświadczeniem woli. Ponadto zgodnie z art. 61 § 1 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niego w taki sposób, że mogła zapoznać się ona z jego treścią. Fundacja, w piśmie z [...] października 2019 r., wskazała, że nie otrzymała pisma starosty powiatu [...] w związku z czym jej zdaniem nie doszło do rozwiązania umowy.

Wojewoda wskazał, że z przywołanego przepisu k.c. nie wynika, że oświadczenie woli uważa się za skutecznie złożone nie wtedy, gdy jego adresat się z nim faktycznie zapoznał, lecz wtedy, gdy mógł się z nim zapoznać, niezależnie od tego czy podjął jakiekolwiek działania w tym kierunku. Wskazał również, że w przypadku przesłania oświadczenia woli przez jedną ze stron przy pomocy operatora pocztowego i jednoczesnym braku podjęcia takiej przesyłki przez jej adresata, oraz jej awizowania, należy uznać, że najwcześniejszą datą z którą adresat oświadczenia mógł się zapoznać ze skierowanym do niego oświadczeniem, jest pierwszy dzień, kiedy mógł podjąć awizowaną przesyłkę w miejscu wskazanym przez operatora pocztowego. Podniósł również, że zasadnością powyższego toku rozumowania, wyłączającego również stosowanie art. 139 k.p.c. regulującego zasady doręczania pism w toku postępowania cywilnego przemawia to, że oświadczenie woli jednej ze stron nie stanowi pisma procesowego ani sądowego.

Z uwagi na powyższe oraz przytoczony wcześniej opis stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej prawie Wojewoda wskazał, że dniem, w którym Fundacja mogła zapoznać się z pismem Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r. był [...] stycznia 2019 r., tj. pierwszy dzień, kiedy przedmiotowe pismo można było odebrać w placówce operatora pocztowego. Wojewoda wskazał ponadto, że jest to data, z którą doszło do rozwiązania przez ww. organ umowy nr [...]. Ponadto podniósł, że z pisma Prezesa Fundacji przesłanego przy pomocy poczty elektronicznej w dniu [...] stycznia 2019 r. wynika tylko fakt, iż Fundacja prosi powiat [...] o zmianę wcześniejszego harmonogramu w związku z brakiem doradców obywatelskich. Zaznaczył, że z powyższego pisma nie wynika, aby Fundacja zamierzała odstąpić od ww. umowy.

Wojewoda wskazał również, że w aktach sprawy zgromadzono materiał dowodowy świadczący o tym, iż w latach 2018-2019 z wnioskodawcą zostały rozwiązane umowy dotyczące udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Organ został powiadomiony m.in. o tym, że przedmiotowego rozwiązania dokonał Starosta [...], Starosta [...], Starosta [...] oraz Starosta [...]. W toku rozpatrywania sprawy Wojewoda poddał analizie również stanowisko Prezesa Zarządu Fundacji z dnia [...] października 2019 r. skarżąca złożyła wyjaśnienia, wskazując m.in., że w przypadku Starosty [...],[...] i [...], Fundacja zmuszona była skorzystać z prawa odstąpienia od zawartych umów.

Wojewoda podniósł, że organ nie analizuje przyczyn rozwiązania umowy, a jedynie jej zaistnienie. W niniejszym postępowaniu organ stwierdził, że doszło do rozwiązania umów w trybie natychmiastowym w świetle zawartych umów pomiędzy ww. powiatami a Fundacją. Rozwiązanie umowy za wypowiedzeniem dwutygodniowym jest regulowane w oparciu o inne przesłanki i inny paragraf umowy. Zatem zarzut strony w zakresie terminu rozwiązania umowy organ uznaje za niezasadny. Organ I instancji zauważył, że strona, wobec rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym nie inicjowała postępowań wyjaśniających czy też sądowych.

Wojewoda uznał, że, wobec zaistnienia okoliczności rozwiązania przez starostę umowy z zakresu nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, z zachowaniem terminu, stosownie do art. 11d ust. 5 ustawy, zachodzą przesłanki stanowiące podstawę do odmowy dokonania wpisu Fundacji na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej na obszarze województwa pomorskiego.

2. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Fundacja. Skarżąca podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko i wyjaśnienia. W uzasadnieniu odwołania wskazała ponadto, że wszechstronna analiza już samej tylko treści oświadczeń wysłanych przez starostwa powiatowe praz przepisów prawa wskazuje, że nie zachodzą stwierdzone przez wojewodę przesłanki negatywne do wydania wnioskowanej przez Fundacje decyzji, określone w przywołanym z zaskarżonej decyzji art. 11d ust. 5 ustawy. Dla przykładu strona wskazała, że według treści pism starostw powiatowych wszystkie oświadczenia mające stanowić oświadczenie o wypowiedzeniu umowy Fundacji powołują się na przesłankę umowną. Wyjaśniła ponadto, że wszelkie uprawnienia umowne zastrzeżone są dla powiatów, a więc reprezentowanych zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazał, że uprawnienie starosty do rozwiązania umowy powiatu z organizacją pozarządową przewidziane w art. 11 ust. 9 ustawy jest uprawnieniem wyjątkowym i nie może być interpretowane rozszerzająco.

Skarżąca wskazała także, że Wojewoda pomija fakt, że jednostronne czynności prawne powiatu, w szczególności wypowiedzenie umowy, wykonywane przez samego starostę, są nieważne z mocy prawa.

Fundacja poniosła, że żadne oświadczenie mające stanowić oświadczenie o wypowiedzeniu umowy skarżącej nie powołuje się na przesłankę ustawową tj. przepis art. 11 ust. 9 ustawy, wyjątkowo uprawniający do rozwiązania umowy powiatu z Fundacją przez starostę działającego samodzielnie i w imieniu własnym. Zaznaczyła również, że wszystkie wzmiankowane w pismach starostw powiatowych oświadczenia mające stanowić rozwiązanie umowy, powołują się na przesłanki umowne, które mogłyby upoważniać należycie reprezentowany powiat do rozwiązania umowy.

Z powyższych przyczyn, w ocenie Fundacji, już tylko na tej podstawie nie może zachodzić przesłanka negatywna przewidziana w art. 11d ust. 5 ustawy.

3. Minister po przeanalizowaniu akt sprawy wskazał, że utrzymanie w mocy decyzji z [...] listopada 2019 r., znak: [...] Wojewody, wynika z uznania, że decyzja ta jest prawidłowa. Wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody z [...] listopada 2019 r. stanowi art. 11d ust. 1-5 oraz ust. 7 ustawy. Organ odwoławczy jednocześnie odwołał się do brzmienia art. 11d ust. 1, art. 11d ust. 2, art. 11d ust. 3, art. 11d ust. 5 oraz art. 11d ust. 7 ustawy.

Minister wyjaśnił, że wskazane powyżej przepisy określają przesłanki, jakie organizacja pozarządowa winna spełnić, aby wojewoda mógł wpisać ją na listę podmiotów uprawnionych do prowadzenia punktów w określonym zakresie na obszarze danego województwa, przy czym art. 11d ust. 2 - 3 ustawy zawiera przesłanki pozytywne, które winna spełnić organizacja pozarządowa starająca się o wpis na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, zaś ust. 5 wyraża przesłankę negatywną której wystąpienie uniemożliwia wpisanie organizacji pozarządowej na prowadzoną przez wojewodę listę.

W ocenie Ministra skarżąca spełniła część przesłanek pozytywnych określonych wart. 11d ust. 2-3. Wskazał, że załączyła bowiem do wniosku dokumenty potwierdzające spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 w postaci licznych referencji udzielonych przez jednostki samorządów terytorialnych. W rekomendacjach tych jednostki samorządu terytorialnego potwierdziły prowadzenie przez Fundację punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej w okresie od 2016 r. do 2019 r. oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w 2019 r. W rekomendacjach wskazywano na prawidłowy przebieg współpracy z Fundacją. Fundacja złożyła także zaświadczenia jednostek samorządów terytorialnych o rozliczeniu się z przyznanej dotacji na wykonanie powierzonych zdań. Fundacja złożyła również listę adwokatów, radców prawnych, doradców oraz mediatorów, z którymi zawarła umowy o udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub prowadzenie nieodpłatnej mediacji. Organ odwoławczy podniósł również, że do wniosku załączono również zaświadczenia wystawione dla osób posiadających wiedzę i umiejętności z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego oraz potwierdzenia wpisania na listy stałych mediatorów prowadzone przez prezesów sądów okręgowych. Ponadto wraz z wnioskiem przedłożono dokumenty opisujące standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

W ocenie Ministra Fundacja nie spełniła jednak wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 3 ustawy, a zatem nie daje gwarancji należytego wykonania zadań. Podniósł jednocześnie, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia" oznacza, że przypadki wymienione w lit. a-c nie stanowią katalogu zamkniętego zakresu tych gwarancji, a jedynie przykładowe ich wymienienie. Zdaniem organu odwoławczego obowiązek złożenia przez daną organizację wymienionych w ustawie dokumentów służy zatem zapewnieniu, że organizacja pozarządowa wykona zadanie publiczne w sposób niezakłócony i profesjonalny. Organ zawierający z daną organizacją umowę na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego musi mieć pewność, że wykonawca zawrze umowę, będzie ją wykonywać rzetelnie, posługując się odpowiednio wykwalifikowanymi osobami, sporządzi wymaganą dokumentację oraz prawidłowo rozliczy się z pobranych środków (udzielonej na ten cel dotacji). Wskazał, że w celu dokonania tej oceny należy uwzględnić złożone przez organizację dokumenty (opinie, rekomendacje, referencje) a także uwzględnić wszelkie dostępne informacje o świadczeniu na rzecz powiatów usług. Rezultatem takiej analizy być powinno jednoznaczne, graniczące z pewnością przekonanie organu, że dana organizacja będzie w stanie wywiązywać się ze wszystkich nałożonych ustawą obowiązków; że w wyniku realizacji tych działań usługa nieodpłatnej pomocy lub nieodpłatnego poradnictwa zostanie wykonana od początku do końca, tak jak do tego zobowiązał się jej wykonawca; że wykonanie to będzie prawidłowe i zgodne z najwyższymi standardami, a następnie że zostanie ono starannie udokumentowane i rozliczone.

Minister podkreślił, że jednym z głównych celów ustawy jest nieprzerwane zapewnienie udzielania przez wykwalifikowane podmioty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Jednocześnie odwołał się do art. 11 ust. 12 ustawy. Wskazał ponadto, że przepis ten stanowi, iż w przypadku niezawarcia porozumienia do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby to porozumienia, starosta przekazuje dziekanom informacje w zakresie określonym w art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a, d oraz e albo ust. 3. Na podstawie tych informacji dziekan okręgowej rady adwokackiej lub dziekan okręgowej izby radców prawnych wskazuje odpowiednio adwokatów lub radców prawnych, wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca przystąpiła do konkursów na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego mając świadomość, że realizacja zadania za pomocą osób posiadających odpowiednie kwalifikacje może być utrudniona lub całkowicie niemożliwa. Podniósł, ze Fundacja nie dysponowała bowiem odpowiednią ilością osób uprawnionych do prowadzenia poradnictwa obywatelskiego, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu szeregu umów ze starostami, odstąpienia od podpisanych umów bądź niepodpisywanie takich umów. Zaznaczył również, ze Fundacja nie przewidziała konieczności zapewnienia odpowiednio wykwalifikowanej kadry, co skutkowało koniecznością odstąpienia przez nią od umów w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w następujących powiatach: m., c., g., k., p., n., g., w., l., b., b., t., o., w.. W wyniku zaistniałej sytuacji powiaty musiały podjąć odpowiednie czynności w celu zapewnienia obsługi tych punktów przez inne podmioty. Wskazał ponadto, że istotne w niniejszej sprawie jest to, iż konieczność odstąpienia przez skarżącą od zawartych umów nie było sytuacją jednostkową. Fundacja, bez odpowiedniego oszacowania swoich możliwości należytego wykonania zadań w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przystępowała do licznych konkursów. Było to działanie świadome i zależne od Fundacji. Taka praktyka skutkowała w efekcie koniecznością zwrócenia się przez powiaty w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, a do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie. Zdaniem Ministra zasadny jest więc wniosek, że skarżąca przystępując do konkursów mimo wiedzy, iż nie posiada osób zdolnych do wykonywania zadania, wprowadzała w błąd powiaty, w których ubiegała się o zawarcie umów.

Ponadto wyjaśnił, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że poza odstąpieniem przez Fundację od zawartych umów nastąpił szereg innych nieprawidłowości podczas ich wykonywania. Wskazał, że z informacji uzyskanej od Starosty [...] wynika, że podczas wykonywania umowy Fundacja zgłosiła "przeszkody uniemożliwiające wykonanie umowy, wynikające z ograniczonej liczby osób posiadających uprawnienia doradców obywatelskich jak też podejmowane przez już zakontraktowanych doradców działań również w innych punktach w ramach innych organizacji", w wyniku czego niemożliwe było zapewnienie przez Fundację w dalszej działalności trzech punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w powiecie [...] i stabilnej obsługi punktów. Z uwagi na powyższe, w dniu 5 lutego 2019 r. rozwiązano umowę z Fundacją za porozumieniem stron. Minister wskazał jednocześnie, że w powiecie l. Fundacja wygrała konkurs na realizację zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Fundacja początkowo wykazywała zainteresowanie prowadzeniem punktu w powiecie l., konsultowała projekt umowy. Fundacja do dnia [...] grudnia nie zawarła umowy z Powiatem [...]. Nie poinformowała też Starosty [...] o przyczynach nie zawarcia umowy, również nie odpowiadała na korespondencję adresowaną na adres siedziby Fundacji wskazany w ofercie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w powiecie węgrowskim podczas wykonywania umowy stwierdzono, że w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego zlokalizowanym w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w L., świadczenie poradnictwa obywatelskiego nie było realizowane przez doradcę obywatelskiego spełniającego wymogi, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawy. W związku z powyższym zawarte zostało porozumienie o rozwiązaniu umowy. Ponadto wskazał, że zawarcie porozumienia o rozwiązaniu umowy z przyczyny braku możliwości zapewnienia stabilnej obsady punktu w części dotyczącej poradnictwa obywatelskiego nastąpiło także w powiecie [...].

Minister wyjaśnił również, że w mieście [...] podczas wykonywania przez Fundację umowy stwierdzono nieprawidłowości w realizacji powierzonego zadania polegające na pełnieniu części dyżurów w dwóch punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez prawników, którzy w tym czasie nie zdobyli jeszcze uprawnień w zakresie świadczenia poradnictwa obywatelskiego oraz cztery niezgłoszone nieobecności na dyżurach w dwóch punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Ponadto podniósł, że po wykonaniu umowy z Miastem [...] Fundacja nieterminowo rozliczyła dotację na prowadzone przez siebie punkty. Fundacja nie uwzględniła w swoich sprawozdaniach faktu, iż dla Urzędu Miasta i miejskich jednostek organizacyjnych dzień [...] grudnia 2018 r. był dniem wolnym od pracy, natomiast [...] grudnia 2018 r. obowiązywał skrócony czas pracy. Z tego względu budynki, w których zlokalizowano punkty były niedostępne dla klientów i nie uruchomiono dyżurów zaplanowanych na godziny popołudniowe i wieczorne. Po wspólnej weryfikacji sprawozdań dokonano korekt i Fundacja ostatecznie zwróciła nierozliczoną dotację w dniach [...] lutego 2019 r. i [...] lutego 2019 r.

Wyjaśnił również, że w przypadku powiatu [...] stwierdzono nieterminowe oraz nienależyte wykonanie umów, w szczególności zmniejszenie zakresu rzeczowego realizowanego zadania publicznego tj. nie zrealizowania dyżurów w punktach zgodnie z harmonogramem działania punktów w gminie S. oraz gminie R. w 2019 r., co polegało w miesiącu styczniu na: nie zrealizowaniu 28 godzin dyżurów w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w gminie R. i nie zrealizowaniu 34 godzin dyżurów w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w gminie S.. Ponadto w miesiącu lutym nie zrealizowano 20 godzin dyżurów w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w gminie R. oraz nie zrealizowano 32 godzin dyżurów w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w gminie S.. Z uwagi na powyższą sytuację zostały podjęte działania w celu wyjaśnienia sytuacji obejmującej okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] marca 2019 r. w ww. punktach. Rozważana była również możliwość rozwiązania zawartych umów.

W związku z powyższym Minister wskazał, że nie były to sytuacje incydentalne, których wystąpienie miało charakter przypadkowy i niezależny od skarżącej. Podniósł, że powodami niepodpisania umowy lub odstąpienia od niej był bowiem brak odpowiednio wykwalifikowanej kadry mogącej świadczyć poradnictwo obywatelskie. Taki powód wskazywała skarżąca inicjując odstąpienia od umów. Ponadto były też sytuacje skierowania do świadczenia poradnictwa obywatelskiego osób nie posiadających wymaganych kwalifikacji. W ocenie organu odwoławczego niepodpisanie umowy lub odstąpienie od niej miało miejsce w dużej liczbie powiatów, które - pomimo gotowości do zawarcia umowy - nie mogły wywiązać się w terminie z nałożonego ustawą zadania. Stwierdzono sytuację braku kontaktu skarżącej z powiatem [...], gdzie po wysłaniu umowy do podpisu Fundacja zaprzestała kontaktu ze starostwem, ostatecznie nie zawierając umowy z powiatem i nie wskazując przyczyn jej niezawarcia. W ocenie Ministra tego rodzaju zachowania należy kwalifikować jednoznacznie jako uzasadniające stwierdzenie, że istnieje nieakceptowalne ryzyko, iż podobne działania powtórzą się w przyszłości, co utrudni organizację sieci jednostek poradnictwa w danym powiecie. Wskazał, że skutkiem takiej praktyki może być także, poza wspomnianymi problemami organizacyjnymi i niemożnością zapewnienia ciągłego wykonywania przez powiat zadania, również brak możliwości realizacji usługi przez inne, zainteresowane podmioty, które w danym powicie złożyły oferty. Ponadto podniósł, że powyższe stanowi zatem przejaw działania utrudniającego uczciwą konkurencję innym podmiotom, skoro rezultatem zadeklarowania do realizacji zadania zasobów ludzkich, którymi Fundacja nie dysponowała było pozbawienie innych organizacji, potencjalnie zainteresowanych i zdolnych do wykonania zadania możliwości zawarcia z danym powiatem umowy i realizacji jej zakresu.

Minister wskazał, że na podstawie wyżej opisanych sytuacji zasadny jest wniosek, że skarżąca nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Działania Fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów mimo braku odpowiednich osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania świadczą o wprowadzeniu odpowiednich starostów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Podniósł, że spowodowało to zaburzenia w organizacji w poszczególnych powiatach nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym konieczność zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie.

Minister uznał niezależnie od powyższej konstatacji, że w niniejszej sprawie zaszła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy. Skarżąca jest bowiem organizacją pozarządową, co do której wystąpiły sytuacje polegające na tym, że starosta rozwiązał umowę w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku, o którym mowa w art. 11d ust. 6 ustawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że wobec skarżącej wystąpiły sytuacje rozwiązania umowy. Podniósł, że w przypadku Powiatu [...], podczas wykonywania umowy stwierdzono przeszkodę uniemożliwiającą wykonanie umowy, co polegało na niewywiązaniu się z postanowień umowy nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. na prowadzenie punktu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Ponadto wskazał, że Fundacja, na mocy § 2 ust. 6 umowy o realizację zadania publicznego dotyczącego prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, jest zobowiązana do złożenia miesięcznej karty czasu pracy, potwierdzającej realizację zadania do dziesiątego dnia następnego miesiąca kalendarzowego. Wyjaśnił ponadto, że w dniu [...] lutego 2019 r. wysłano wezwanie do Fundacji do złożenia ww. karty. Ponadto pouczono Fundację, że niezastosowanie się do wezwania, może być podstawą wypowiedzenia umowy przez Zleceniodawcę oraz może skutkować zwrotem całości środków finansowych udzielonej dotacji. Przesyłka, dwukrotnie awizowana, nie została odebrana przez adresata. Po upływie terminu Zarząd Powiatu postanowił rozwiązać umowę [...] zawartą w dniu [...] grudnia 2018 r. ze skutkiem natychmiastowym w trybie § 14 ust. 1 pkt 2 umowy. Jednocześnie Fundacja została zobowiązana do zwrotu całości dotacji w terminie 15 dni od otrzymania tego pisma.

Odnosząc się do zarzutu odwołania Minister uznał, że brak jest podstaw do uznania wadliwości oświadczenia Starosty [...] o rozwiązaniu umowy z Fundacją. Wskazał, że bez znaczenia przy tym pozostaje wskazanie jako podstawy złożenia oświadczenia konkretnych postanowień umowy. Wskazał, że uprawnienie takie dla Starosty wynika bowiem z ustawy, a nie z treści stosunku cywilnoprawnego pomiędzy Powiatem a Fundacją. Zaznaczył, że skarżąca nie realizowała zadania publicznego dotyczącego prowadzenia punktu świadczenia poradnictwa obywatelskiego. Minister podniósł, że zaistniała zatem podstawa do rozwiązania z nią umowy przez Starostę na podstawie art. 11 ust. 9 pkt 2 ustawy. Wyjaśnił ponadto, że o braku skuteczności tego oświadczenia nie stanowi także błędne wskazanie przez Starostę, że rozwiązuje zawartą umowę ze skutkiem natychmiastowym, a nie, jak wynika z art. 11 ust. 9 pkt 2 ustawy, za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Podniósł, że omyłka ta skutkuje jedynie tym, iż skutek złożonego oświadczenia w postaci rozwiązania umowy następuje nie w chwili dojścia do Fundacji treści oświadczenia, a dopiero po dwóch tygodniach. Wskazał jednocześnie, że zawarta z Fundacją umowa została skutecznie rozwiązana przez Starostę. Tak więc fakt rozwiązania umowy z Fundacją przez starostę stanowi negatywną przesłankę wpisu tej organizacji na listę, o której mowa w art. 11d ust. 1 ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na rozwiązanie umowy przez Starostę [...] zasadny jest wniosek, że spełniła się przesłanka negatywna, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy.

Wyjaśnił również, że podobne konsekwencje ma rozwiązanie przez Starostę [...] pismem z 25 stycznia 2019 r. umowy na podstawie jej § 14 ust. 1 pkt 2 (błędnie oznaczono jako § 14 ust. 2). Jako przyczynę rozwiązania wskazano nienależyte wykonywanie tej umowy. Podniósł, że lektura pisma w przedmiocie rozwiązania umowy wskazuje, iż Starosta wskazał, że Fundacja nie skierowała do realizacji umowy osób uprawnionych do świadczenia poradnictwa obywatelskiego. W § 14 ust. 1 pkt 2 umowy z [...] grudnia 2018 r. postanowiono, że umowa może być rozwiązana przez Powiat [...] ze skutkiem natychmiastowym w przypadku nieterminowego oraz nienależnego wykonywania umowy, w szczególności zmniejszenia zakresu rzeczowego realizowanego zadania publicznego. Zaznaczył jednocześnie, że rozważania na temat prawidłowości tak złożonego przez Starostę oświadczenia o rozwiązaniu umowy, zaprezentowane przy omówieniu przypadku powiatu nowodworskiego, pozostają aktualne.

Wskazał ponadto należy, że dokument zawierający oświadczenie Starosty [...] o odstąpieniu od umowy został wysłany w dniu 25 stycznia 2019 r. do Fundacji na wskazane w ofercie adresy, drogą elektroniczną: e-mail, fax oraz listownie. Podniósł jednocześnie, że z danych zamieszczonych w elektronicznej bazie przesyłek, udostępnionej przez Pocztę Polską wynika, iż na dzień [...] stycznia 2019 r. dokument został przekazany do doręczenia odbiorcy (Fundacji). Przesyłka ta nie została jednak odebrana, co nie pozbawia jej skuteczności doręczenia. Ponadto w dniu [...] stycznia 2019 r. radca prawny, dyżurujący z ramienia Fundacji w prowadzonym punkcie, poinformował telefonicznie Starostwo Powiatowe w [...], że [...] stycznia 2019 r. o godzinie 10:52 otrzymał drogą e-mail wiadomość od Fundacji wskazującą na odebranie pisma rozwiązującego umowę przez Starostę [...]. Z powyższą informacją radca prawny otrzymał od Fundacji skan rozwiązania umowy i zlecenie zaprzestania przez niego sprawowania dalszych dyżurów, co dodatkowo potwierdziło wniosek o skutecznym doręczeniu oświadczenia rozwiązania umowy. Starosta [...] poinformował także, że przed [...] stycznia 2019 r. Fundacja nie kierowała do Powiatu Koszalińskiego żadnych oświadczeń w przedmiocie odstąpienia od umowy.

Minister podzielił stanowisko Wojewody, zgodnie z którym oświadczenie woli uważa się za skutecznie złożone nie wtedy, gdy jego adresat się z nim faktycznie zapoznał, lecz wtedy, gdy mógł się z nim zapoznać, niezależnie od tego czy podjął jakiekolwiek działania w tym kierunku.

Organ odwoławczy wskazał, że już w dniu [...] stycznia 2019 r. Fundacja mogła zapoznać się z treścią przesłanego jej oświadczenia o rozwiązaniu przez Starostę umowy i to z tym dniem nastąpiło rozwiązanie zawartej umowy. Wyjaśnił, że okoliczność braku odebrania przesyłki przez Fundację nie wpływa na skuteczność złożonego oświadczenia, skoro przesyłka została wysłana na prawidłowy adres Fundacji, a Fundacja samodzielnie i dobrowolnie nie skorzystała z możliwości jej odebrania. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie skuteczności złożonego przez Starostę [...] oświadczenia o rozwiązaniu zawartej z Fundacją umowy.

Ponadto wyjaśnił, ze w przypadku Powiatu [...] oświadczeniem z [...] stycznia 2019 r. rozwiązano ze skutkiem natychmiastowym umowę z [...] stycznia 2019 r. zawartą pomiędzy Fundacją a powiatem [...]. Podniósł, że podstawą rozwiązania tej umowy było świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę niewskazaną w ofercie oraz nie posiadającą kwalifikacji wymaganych ustawą. Ponadto, w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2019 r. stwierdzono brak obsadzenia punktów w L i B.. Tym samym uznano, że umowa jest wykonywana nienależycie. Wskazał, że opisana sytuacja również pokazuje, iż skarżąca nie wykonywała prawidłowo umowy w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Zaznaczył, że oświadczenie o rozwiązaniu umowy zostało podpisane przez Wicestarostę oraz Członka Zarządu, jednak Starosta [...] potwierdził fakt rozwiązania umowy z Fundacją.

Zdaniem Ministra, wobec Fundacji wystąpiły w 2019 r. sytuacje, że starostowie rozwiązali z nią umowy na prowadzenie punktów świadczenia poradnictwa obywatelskiego. Wskazał, że wystąpienie choć jednej takiej sytuacji skutkuje - zgodnie z art. 11d ust. 5 w związku z art. 11d ust. 7 ustawy - obowiązkiem wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę. W ocenie organu odwoławczego analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, że wobec skarżącej wystąpiły również sytuacje wskazujące na brak gwarancji należytego wykonywania zadań określonych w powołanej ustawie, co w świetle art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowi także przesłankę skutkującą odmową wpisu na listę.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] listopada 2019 r.

4. Skargę na decyzję Ministra z [...] marca 2020 r. złożyła Fundacja, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody. Jednocześnie wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie miesięcznym wskazując jej rozstrzygnięcie poprzez wpisanie jej na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego na obszarze województwa [...]. Wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art.11d ust. 5 i ust. 7 oraz ust. 2 pkt. 3 i ust. 3 pkt. 3 ustawy poprzez w szczególności błędne uznanie, że:

- w przypadku skarżącej zachodzi przeszkoda (przesłanka negatywna) do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę Wojewody, o której mowa w przepisie art. 11d ust. 5 ustawy,

- w przypadku skarżącej nie zachodzi warunek (przesłanka pozytywna) do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę Wojewody, o której mowa w przepisie art. 11d ust. 3 pkt ustawy,

podczas gdy należyta i wszechstronna ocena materiału dowodowego, w tym wyjaśnień skarżącej, prowadzi do stwierdzenia spełnienia przez nią warunków (przesłanek pozytywnych) oraz braku przeszkód (przesłanek negatywnych) do wydania decyzji zgodnej z jej wnioskiem o wpis na listę Wojewody;

b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające w szczególności na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności na podstawie twierdzeń skarżącej, jak również nienależytej wykładni przepisów prawa oraz postanowień umownych, co doprowadziło do wydania decyzji dowolnej, obarczonej błędnymi i dowolnymi ustaleniami własnymi organu, uniemożliwiło ponadto skarżącej należytą realizację uprawnień oraz wykonania obowiązków w toku postępowania, jak również skutkuje nienależytym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody;

c) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w szczególności poprzez odstąpienie bez żadnej przyczyny przez organ od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, zaniechanie przeprowadzenie przez organ administracyjny postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się przez organ administracyjny zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Uzasadniając skargę skarżąca przedstawiła przebieg postępowania w sprawie oraz ustalenia dokonane przez organy. Wskazała również, że w jej przypadku nie zachodzi przeszkoda, o której mowa w przepisie art. 11d ust. 5 ustawy, a już na pewno organ nie wykazał należycie, by mogła zachodzić. Podniosła również, że organ dokonał błędnych ustaleń w zakresie stwierdzenia niespełnienia wymaganych przez nią przesłanek pozytywnych. Zaznaczyła ponadto, że samo zaś postępowanie zostało przeprowadzone w sposób naruszający przepisy k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania.

5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie Minister Sprawiedliwości w decyzji administracyjnej odmówił skarżącej wpisu na prowadzoną przez Wojewodę [...] listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez Fundację [...] przewidzianych przez ustawę z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 294; dalej: "ustawa") warunków do uzyskania takiego wpisu (tj. istnienia przesłanek pozytywnych i braku wystąpienia przesłanek negatywnych).

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, skarżąca nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań a tym samym nie spełnia przesłanek pozytywnych przewidzianych w ustawie. Dodatkowo w sprawie wystąpiły również tzw. przesłanki negatywne, które również uniemożliwiają wpis na listę.

Zdaniem skarżącej, Fundacja spełnia przesłanki pozytywne wynikające z ustawy i jednocześnie nie zachodzi przeszkoda (tj. przesłanka negatywna) do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę Wojewody.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organowi wydającym decyzję w II instancji a nie stronie skarżącej. Przypomnieć trzeba, że Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję Wojewody, ale jednoczenie wskazał, że Fundacja zarówno nie spełniała przesłanki pozytywnej jak i w sprawie wystąpiła przesłanka negatywna. Tym samym organ II instancji zmodyfikował uzasadnienie decyzji Wojewody, który przyjął, że skarżąca spełnia przesłanki pozytywne ale odmową wpisu było wyłącznie wystąpienie przesłanki negatywnej. W ocenie Sądu, modyfikacja uzasadnienia przez organ II instancji była właściwa i może być w pełni akceptowana biorąc pod uwagę wszelkie ustalenia faktyczne i prawne poczynione w tym zakresie przez organ.

2. W niniejszej sprawie wskazać można na okoliczności faktyczne i prawne, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy:

- decyzją z [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] orzekł o odmowie wpisu Fundacji na prowadzoną przez Wojewodę [...] listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa [...] punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, wskazując między innymi, że Fundacja udowodniła wystąpienie przesłanek pozytywnych (wynikających z ustawy), natomiast organ powziął wiedzę o zaistnieniu przesłanek negatywnych w zakresie rozwiązania umów przez starostów z Fundacją, co uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku;

- w toku czynności dowodowych Wojewoda ustalił, że Fundacja wielokrotnie, uprzednio wygrywając konkursy na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, odstępowała lub też w ogóle nie podpisywała umów w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, z uwagi na brak odpowiednio wykwalifikowanych pracowników;

- ustalono, że w niektórych przypadkach (szczegółowo opisanych w decyzji) doszło do rozwiązania umów przez starostów ze stroną;

- organ wskazał także na szereg licznych innych nieprawidłowości, polegających na rozwiązaniu umowy przez powiat lub zwrotu dotacji przez Fundację (szczegółowo opisanych w decyzji);

- od decyzji Wojewody odwołanie złożyła Fundacja, wskazując, że nie zachodzą stwierdzone przez wojewodę przesłanki negatywne do wydania wnioskowanej przez Fundacje decyzji;

- Minister Sprawiedliwości (organ II instancji) decyzją z [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody, modyfikując jedynie jej uzasadnienie (wskazał, że Fundacja nie spełniła również przesłanki pozytywnej wskazanej w ustawie).

3. W pierwszej kolejności należy wskazać podstawowe regulacje prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Podstawowym aktem prawnym odnoszącym się do omawianej problematyki jest ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej. Celem wejścia w życie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej było zapewnienie dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej osobom jej potrzebującymi, których co do zasady nie stać na poradę prawnika w ramach prowadzonej przez niego prywatnej praktyki. Początkowo nieodpłatna pomoc prawna adresowana była do wąskiej grupy osób. Kolejne nowelizacje ustawy poszerzyły krąg beneficjentów pomocy, jak również rozszerzyły samą jej formę – wprowadzono nieodpłatne poradnictwo obywatelskie oraz nieodpłatną mediację. Dopuszczono możliwość, aby każdy, kto złoży oświadczenie o konieczności skorzystania z takiej pomocy, mógł uzyskać wsparcie w punktach stacjonarnych. Ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej znowelizowana została także w czasie pandemii. Zmiany zostały wprowadzone ustawą o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (szerzej zob. A.S. Bartnik, K.J. Kowalska, A. Krysztofowicz, Nieodpłatna pomoc prawna online w czasach epidemii, LEX/el). Ustawa określa zasady udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, a także zasady realizacji zadań z zakresu edukacji prawnej.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowi art. 11 d ust. 1-5 oraz ust. 7 ustawy. Zgodnie z art. 11 d ust. 1- 5 ustawy:

"1. Wojewoda prowadzi listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa.

2. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:

1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem poradnictwa obywatelskiego;

2) posiada umowę zawartą z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub osobą, o której mowa w art. 11 ust. 3 pkt 2, oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6;

3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:

a) poufności w związku z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowaniem,

b) profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej,

c) przestrzegania zasad etyki przy udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;

4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej.

3. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:

1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się ze świadczeniem poradnictwa obywatelskiego, nabyte w okresie pięciu lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku, lub co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z udzielaniem porad prawnych, informacji prawnych lub świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa;

2) posiada umowę zawartą z doradcą oraz mediatorem, o którym mowa w art. 4a ust. 6;

3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:

a) poufności w związku ze świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i jego dokumentowaniem,

b) profesjonalnego i rzetelnego świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego,

c) przestrzegania zasad etyki przy świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;

4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

4. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, w zakresie prowadzenia nieodpłatnej mediacji, może ubiegać się organizacja pozarządowa, która łącznie spełnia następujące warunki:

1) posiada co najmniej dwuletnie doświadczenie w wykonywaniu zadań wiążących się z prowadzeniem mediacji;

2) posiada umowy zawarte z co najmniej trzema mediatorami, o których mowa w art. 4a ust. 6;

3) daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia:

a) poufności w związku z prowadzeniem nieodpłatnej mediacji i jej dokumentowaniem,

b) profesjonalnego i rzetelnego prowadzenia nieodpłatnej mediacji,

c) przestrzegania zasad etyki przy prowadzeniu nieodpłatnej mediacji, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów;

4) opracowała i stosuje standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości prowadzonej nieodpłatnej mediacji.

5. O wpis na listę, o której mowa w ust. 1, nie mogą ubiegać się organizacja pozarządowa, która w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 6, nie rozliczyła się z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystała dotację niezgodnie z celem jej przyznania, jak również ta organizacja pozarządowa, z którą starosta rozwiązał umowę. Termin dwóch lat biegnie od dnia rozliczenia się z dotacji i zwrotu nienależnych środków wraz z odsetkami albo rozwiązania umowy".

Zgodnie zaś z art. 11d ust. 7 ustawy: "Odmowa wpisu na listę, o której mowa w ust. 1, organizacji pozarządowej, która nie spełnia warunków określonych w ust. 2-5, następuje w drodze decyzji".

Dokonując pewnego uproszczenia wskazanych przepisów ustawy, można przyjąć, że ustawa określa przesłanki, jakie organizacja pozarządowa powinna spełnić, aby wojewoda mógł wpisać ją na listę uprawnionych do prowadzenia punktów w określonym zakresie na obszarze danego województwa. Przesłanki te można podzielić na pozytywne i negatywne:

a) art. 11 d ust. 2-3 ustawy zawiera przesłanki pozytywne, które powinna spełnić organizacja pozarządowa starająca się o wpis na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze danego województwa punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego,

b) art. 11 d ust. 5 ustawy zawiera przesłankę negatywną, której wystąpienie uniemożliwia wpisanie organizacji pozarządowej na prowadzoną przez wojewodę listę.

4. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, można zgodzić się z organem, że Fundacja w zasadzie spełniła część przesłanek pozytywnych określonych w art. 11 d ust. 2-3 ustawy, gdyż:

- załączyła do wniosku dokumenty potwierdzające spełnienie warunku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 pkt 1 w postaci licznych referencji udzielonych przez jednostki samorządów terytorialnych;

- złożyła zaświadczenia jednostek samorządów terytorialnych o rozliczeniu się z przyznanej dotacji na wykonanie powierzonych zdań;

- przedłożyła listę adwokatów, radców prawnych, doradców oraz mediatorów, z którymi zawarła umowy o udzielenie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego lub prowadzenie nieodpłatnej mediacji;

- załączono zaświadczenia wystawione dla osób posiadających wiedzę i umiejętności z zakresu świadczenia poradnictwa obywatelskiego oraz potwierdzenia wpisania na listy stałych mediatorów prowadzone przez Prezesa Sądów Okręgowych;

- przedłożono dokumenty opisujące standardy obsługi i wewnętrzny system kontroli jakości udzielanej nieodpłatnej pomocy prawnej i świadczonego nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

W ocenie Sądu, zasadnie Minister Sprawiedliwości jednak uznał, że Fundacja nie spełniała przesłanek pozytywnych, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 ustawy (tj. daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia: poufności w związku z udzielaniem nieodpłatnej pomocy prawnej i jej dokumentowaniem, profesjonalnego i rzetelnego udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, przestrzegania zasad etyki przy udzielaniu nieodpłatnej pomocy prawnej, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów) oraz art. 11d ust. 3 pkt 3 ustawy (tj. daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia: poufności w związku ze świadczeniem nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego i jego dokumentowaniem, profesjonalnego i rzetelnego świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przestrzegania zasad etyki przy świadczeniu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów).

Ocenę Ministra Sprawiedliwości podziela w całości Sąd - Fundacja nie daje "gwarancji należytego wykonania zadań".

Zasadnie przyjął organ w decyzji, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "daje gwarancję należytego wykonania zadania, w szczególności w zakresie zapewnienia" oznacza, że przypadki wymienione w ustawie nie stanowią katalogu zamkniętego zakresu tych gwarancji, a jedynie przykładowe ich wymienienie. Zasadnie zatem organ, w ocenie Sądu, wskazał, że obowiązek złożenia przez daną organizację wymienionych w ustawie dokumentów służy zatem zapewnieniu, że organizacja pozarządowa wykona zadanie publiczne w sposób niezakłócony i profesjonalny. Organ zawierający z daną organizacją umowę na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego musi mieć pewność, że wykonawca zawrze umowę, będzie ją wykonywać rzetelnie, posługując się odpowiednio wykwalifikowanymi osobami. Sporządzi wymaganą dokumentację oraz prawidłowo rozliczy się z pobranych środków (udzielonej na ten cel dotacji). W celu dokonania tej oceny należy uwzględnić złożone przez organizację dokumenty (opinie, rekomendacje, referencje) a także uwzględnić wszelkie dostępne informacje o świadczeniu na rzecz powiatów usług. Rezultatem takiej analizy być powinno jednoznaczne (graniczące z pewnością) przekonanie organu, że dana organizacja:

- będzie w stanie wywiązywać się ze wszystkich nałożonych ustawą obowiązków,

- w wyniku realizacji tych działań usługa nieodpłatnej pomocy lub nieodpłatnego poradnictwa zostanie wykonana od początku do końca, tak jak do tego zobowiązał się jej wykonawca,

- wykonanie to będzie prawidłowe i zgodne z najwyższymi standardami,

- wykonanie obowiązki zostaną starannie udokumentowane i rozliczone.

Jednym z głównych celów ustawy jest nieprzerwane zapewnienie udzielania przez wykwalifikowane podmioty nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W tym celu, w art. 11 ust. 12 ustawy zawarto regulację, zgodnie z którą w przypadku gdy: 1) do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby powierzenie prowadzenia punktu nie zostanie wyłoniona organizacja pozarządowa do jego prowadzenia, 2) starosta nie zawrze umowy z organizacją pozarządową albo rozwiąże umowę - stosuje się art. 10 ust. 2. Przepis ten stanowi, że w przypadku niezawarcia porozumienia do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby to porozumienia, starosta przekazuje dziekanom informacje w zakresie określonym w art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. a, d oraz e albo ust. 3. Na podstawie tych informacji dziekan okręgowej rady adwokackiej lub dziekan okręgowej izby radców prawnych wskazuje odpowiednio adwokatów lub radców prawnych, wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.

Organ zasadnie w decyzji wskazał, że Fundacja przystąpiła do konkursu na świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego mając świadomość, że realizacja zadania za pomocą osób posiadających odpowiednie kwalifikacje może być utrudniona lub całkowicie niemożliwa. Fundacja nie dysponowała bowiem odpowiednią ilością osób uprawnionych do prowadzenia poradnictwa obywatelskiego, czego wyrazem były inicjowane przez nią, po zawarciu szeregu umów ze starostami, odstąpienia od podpisanych umów bądź niepodpisywanie takich umów. Brak przewidzenia konieczności zapewnienia odpowiednio wykwalifikowanej kadry skutkowało koniecznością odstąpienia przez Fundację od umów w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w opisanych w decyzji kilkunastu powiatach.

Sąd podziela wnioski organu, że w wyniku zaistniałej sytuacji powiaty musiały podjąć odpowiednie czynności w celu zapewnienia obsługi tych punktów przez inne podmioty. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że konieczność odstąpienia przez Fundację od zawartych umów nie było sytuacją jednostkową. Fundacja, bez odpowiedniego oszacowania swoich możliwości należytego wykonania zadań w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, przystępowała do licznych konkursów. Było to działanie świadome i w pełni zależne od Fundacji. Taka praktyka skutkowała koniecznością zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie. Zasadny jest więc wniosek, że Fundacja przystępując do konkursów mimo wiedzy, że nie posiada osób zdolnych do wykonywania zadania wprowadzała w błąd powiaty, w których ubiegała się o zawarcie umów.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (oraz szeregu innych spraw Fundacji znanych Sądowi z urzędu) wynika, że poza odstąpieniem przez Fundację od zawartych umów nastąpił szereg innych nieprawidłowości podczas ich wykonywania w kilku innych powiatach (szczegółowo opisanych w decyzji). Przykładowo można wskazać, że Fundacja:

- próbowała odstąpić od zawartej umowy już po przekazaniu pierwszej transzy dotacji, co było sprzeczne z postanowieniami zawartej umowy;

- wygrała konkurs na realizację zadania z zakresu prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego w jednym z powiatów, ale po wysłaniu umowy do podpisu Fundacja zaprzestała kontaktu ze Starostwem i nie zawarła umowy z powiatem oraz nie wskazała przyczyn jej niezawarcia;

- świadczyła nieodpłatne poradnictwo obywatelskie przez osobę, która nie była doradcą i nie posiadała odpowiednich kwalifikacji, co było przyczyną zawarcia porozumienia o rozwiązaniu zawartej umowy;

- w jednym z powiatów rozwiązano umowę z przyczyny braku możliwości zapewnienia stabilnej obsady punktu w części dotyczącej poradnictwa obywatelskiego;

- w trakcie realizacji zadań stwierdzono liczne nieprawidłowości polegające między innymi na: braku listy obecności w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego; braku części podpisów na liście obecności za wskazany w decyzji okres w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego; pełnieniu części dyżurów w dwóch punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez prawników, którzy w tym czasie nie zdobyli jeszcze uprawnień w zakresie świadczenia poradnictwa obywatelskiego; niezgłoszonych nieobecnościach na dyżurach w punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz jednym dwugodzinnym spóźnieniu na dyżur w punkcie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego (Fundacja zwróciła, stosownie do postanowień umowy, niewykorzystaną kwotę dotacji);

- w jednym z powiatów z uwagi na brak osób uprawnionych do świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, umowa z Fundacją nie została podpisana,

- inny powiat, z uwagi na niespełnienie przez Fundację wymogu określonego w art. 11d ust. 3 pkt 2 ustawy, nie zawarł z Fundacją umowy o realizację zadania z zakresu nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Zasadnie zatem Minister Sprawiedliwości przyjął, że działania i zaniechania Fundacji nie były incydentalne, których wystąpienie miało charakter przypadkowy i niezależny od Fundacji. Powodami niepodpisania umowy lub odstąpienia od niej było bowiem brak odpowiednio wykwalifikowanej kadry mogącej świadczyć poradnictwo obywatelskie. Taki powód wskazywała Fundacja inicjując odstąpienia od umów. Były też sytuacje skierowania do świadczenia poradnictwa obywatelskiego osób nie posiadających wymaganych kwalifikacji. Niepodpisanie umowy lub odstąpienie od niej miało miejsce w relatywnie dużej liczbie powiatów, które - pomimo gotowości do zawarcia umowy - nie mogły wywiązać się w terminie z nałożonego ustawą zadania. Stwierdzono sytuację braku kontaktu Fundacji z jednym z powiatów, gdzie po wysłaniu umowy do podpisu Fundacja zaprzestała kontaktu ze Starostwem, ostatecznie nie zawierając umowy z powiatem i nie wskazując przyczyn jej niezawarcia. Tego rodzaju zachowania należy kwalifikować jednoznacznie jako uzasadniające stwierdzenie, że istnieje nieakceptowalne ryzyko, że podobne działania powtórzą się w przyszłości, co utrudni organizację sieci jednostek poradnictwa w danym powiecie. Skutkiem takiej praktyki może być także, poza wspomnianymi problemami organizacyjnymi i niemożnością zapewnienia ciągłego wykonywania przez powiat zadania, również brak możliwości realizacji usługi przez inne, zainteresowane podmioty, które w danym powicie złożyły oferty. Powyższe stanowi zatem przejaw działania utrudniającego uczciwą konkurencję innym podmiotom, skoro rezultatem zadeklarowania do realizacji zadania zasobów ludzkich, którymi Fundacja nie dysponowała było pozbawienie innych organizacji, potencjalnie zainteresowanych i zdolnych do wykonania zadania możliwości zawarcia z danym powiatem umowy i realizacji jej zakresu.

Sąd podziela stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że na podstawie opisanych w decyzji sytuacji zasadny jest wniosek, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Działania Fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów mimo braku odpowiednich osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania świadczą o wprowadzeniu odpowiednich starostów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Spowodowało to zaburzenia w organizacji u poszczególnych starostów nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym konieczność zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach nie było świadczone nieodpłatne poradnictwo obywatelskie.

Istotą postępowania o wpis na listę jest ocena, czy ubiegająca się organizacja pozarządowa daje gwarancję należytego wykonywania zadania publicznego, określonego w ustawie, biorąc pod uwagę jej posiadane doświadczenie w tym zakresie, dotychczasowy sposób wykonywania zadania oraz jej możliwości organizacyjne i kadrowe. W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku, gdy toczy się postępowanie o zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, to wówczas nie jest możliwa ocena, czy fundacja dotychczas wykonywała zadanie publiczne w sposób prawidłowy, a tym samym, czy będzie dawać gwarancję należytego wykonania tego zadania (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2628/19).

5. W ocenie Sądu, zasadnie w decyzjach (Wojewody i Ministra) wskazano dodatkowo, że w niniejszej sprawie zaszła dodatkowo negatywna przesłanka, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy. Ocena ta nie wpływa jednak na zasadniczą ocenę tego, że Fundacja "nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań" a stanowi jedynie dodatkowy argument wskazujący na zasadność i prawidłowość decyzji Ministra Sprawiedliwości w tym zakresie.

Fundacja jest organizacją pozarządową co do której wystąpiły sytuacje, kiedy starosta rozwiązał umowę w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku (o którym mowa w art. 11d ust. 6 ustawy).

Podkreślenia wymaga, że art. 11d ust. 5 ustawy przewiduje bezwzględną negatywną przesłankę dla odmowy wpisu organizacji pozarządowej na odpowiednią listę. W art. 11d ust. 5 ustawy ustawodawca wskazał bowiem przeszkody dla dokonania wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz nieodpłatnej mediacji, określając przesłanki negatywne dla dokonania wpisu. Z art. 11d ust. 5 ustawy wynika, że jednym z powodów stanowiących podstawę do odmowy wpisu organizacji pozarządowej na listę podmiotów uprawnionych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego oraz nieodpłatnej mediacji jest rozwiązanie umowy z tą organizacją przez starostę w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis. Z przepisu tego wynika zatem, że rozwiązanie w ciągu 2 lat z organizacją pozarządową przez jakiegokolwiek ze starostów umowy stanowi bezwarunkową przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji. Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Nie stawia też ograniczeń terytorialnych ani takich, które odnosiłyby się do przedmiotu umowy (nieodpłatna pomoc prawna, nieodpłatne poradnictwo obywatelskie czy też nieodpłatna mediacja). Innymi słowy, wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy też nieodpłatnej mediacji stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wpisu na każdą z prowadzonych list (listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego czy też nieodpłatnej mediacji), o jaką ubiega się zainteresowana organizacja. Wojewodzie nie pozostawiono zatem uznania co do wpisu lub nie danej organizacji, jeśli w ciągu 2 lat poprzedzających złożenie wniosku zaszedł wobec niej jakikolwiek przypadek rozwiązania umowy przez starostę.

Zasadnie przyjął Minister Sprawiedliwości, że wobec Fundacji wystąpiły sytuacje rozwiązania umowy (np. przez Starostę [...]). Jako przyczynę rozwiązania wskazano nienależyte wykonywanie tej umowy. W zaskarżonej decyzji wskazano również szereg przypadków, gdzie skarżąca odstąpiła od umów w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.

Dodatkowo, zdaniem Sądu, zasadnie Minister Sprawiedliwości uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Fundacji o nieważności złożonego oświadczenia przez Starostę.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.; dalej: "ustawa o samorządzie powiatowym") - oświadczenie woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd. Zgodnie zaś z ust. 3 jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata powiatu lub osoby przez niego upoważnionej. Organem upoważnionym do reprezentowania powiatu, a więc składania za niego oświadczeń woli, jest zarząd. W doktrynie wskazuje się, że nie można mylić prawa do reprezentacji powiatu z uprawnieniem wynikającym z ww. przepisu do składania oświadczeń woli w sprawach majątkowych. Jest to bowiem wyjątek od zasady wyrażonej w art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w myśl której organem wykonawczym jest zarząd in corpore, a także od zasady wynikającej z art. 34 ust. 1 tej ustawy, który wprowadza ogólną kompetencję starosty do reprezentowania powiatu na zewnątrz. Stosunek tej zasady do unormowania z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest jasny i może powodować rozbieżności interpretacyjne, w szczególności jeśli się zważy na odmienne uregulowania kwestii reprezentacji innych jednostek samorządu terytorialnego (gminnego i wojewódzkiego). W tej sytuacji wydaje się za uprawnione przyjęcie poglądu, że pojęcie "reprezentacja" w ujęciu ustawy ustrojowej, jaką jest ustawa o samorządzie powiatowym, używane jest w znaczeniu oderwanym od składania oświadczeń woli w stosunkach cywilnoprawnych i odnosi się do dokonywania czynności publicznoprawnych w stosunku z organami administracji rządowej i samorządowej. Sąd pogląd ten podziela.

Co do zasady oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu powinny być zatem składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i upoważnioną przez zarząd osobę. Ustawa wprowadza od tej zasady jednak wyjątek. Wskazuje ona bowiem, że w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny, być składane przez Starostę. I tak, zgodnie z art. 11 ust. 9 ustawy w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. lid: 1) ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; 2) ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 - starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Przepis ten stanowi lex specjalis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 ustawy powinno nastąpić przez Starostę, a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W ocenie Sądu, brak jest zatem podstaw do uznania wadliwości oświadczeń starostów o rozwiązaniu umowy z Fundacją. Bez znaczenia przy tym pozostaje podanie, np. jako podstawy złożenia oświadczenia, konkretnych postanowień umowy. Uprawnienie takie dla Starosty wynika bowiem z ustawy, a nie z treści stosunku cywilnoprawnego pomiędzy danym Powiatem a Fundacją. Fundacja nie realizowała zadania publicznego dotyczącego prowadzenia punktu świadczenia poradnictwa obywatelskiego. Zaistniała zatem podstawa do rozwiązania z nią umowy przez Starostę na podstawie art. 11 ust. 9 pkt 2 ustawy. Zawarta z Fundacją umowa została zatem skutecznie rozwiązana przez Starostę.

W przypadku kwestionowana przez Fundację skuteczności złożenia tego oświadczenia powinna ona wystąpić do sądu powszechnego z powództwem, o którym mowa art. 189 k.p.c. Przepisy obowiązującego prawa nie upoważniają organów do badania, w toku rozpatrywania wniosku o wpis, zasadności rozwiązania przez starostę z organizacją pozarządową umowy na realizację zadania publicznego. Sam fakt rozwiązania umowy z Fundacją przez starostę stanowi negatywną przesłankę wpisu tej organizacji na listę, o której mowa w art. 11d ust. 1 ustawy. W obecnym stanie prawnym organom administracyjnym ani sądom administracyjnym nie przysługuje ustawowa kompetencja do samodzielnego kwestionowania ważności czynności prawnych dokonywanych na gruncie prawa cywilnego. Brak jest bowiem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który tym podmiotom przyznawałby wyraźnie kompetencję w tym zakresie. Zatem dokonywanie takiej oceny, a następnie formułowanie wiążących dla stron skutków prawnych, należy uznać za wydane z naruszeniem art. 58 k.c. Ustalenie nieważności czynności prawnej wymaga wydania wyroku ustalającego w trybie art. 189 k.p.c. przez sąd powszechny lub też sąd powszechny władny jest ustalić nieważność umowy w ramach innego postępowania cywilnego (np. o zapłatę). Do takich ustaleń nie jest natomiast władny organ administracji w ramach swoich kompetencji. Dopóki sąd powszechny działając w ramach swojej kognicji nie orzeknie inaczej, należy przyjąć, iż dana czynność prawna jest ważna. Nie ma podstaw, by czynić inne założenie (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 138/15).

Z uwagi na rozwiązanie umowy przez Starostę [...] zasadny jest wniosek, że spełniła się przesłanka negatywna, o której mowa w art. 11d ust. 5 ustawy. Wskazać należy, że podobne konsekwencje ma rozwiązanie umowy z Fundacją Starostę [...] (świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez osobę niewskazaną w ofercie oraz nie posiadającą kwalifikacji wymaganych ustawą; brak obsadzenia niektórych punktów poradnictwa).

Podsumowując, można przyjąć, że nie ulega żadnej wątpliwości fakt, iż wobec Fundacji wystąpiły sytuacje, że starostowie rozwiązali z nią umowy na prowadzenie punktów świadczenia poradnictwa obywatelskiego. Wystąpienie choć jednej takiej sytuacji skutkuje - zgodnie z art. 11d ust. 5 w związku z art. 11d ust. 7 ustawy - obowiązkiem wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę.

6. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zasadnie przyjął Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji, że:

a) wobec Fundacji [...] wystąpiły sytuacje wskazujące na brak gwarancji należytego wykonywania zadań określonych w powołanej ustawie, co w świetle art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz art. 11d ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowi przesłankę skutkującą odmową wpisu na listę,

b) wobec Fundacji wystąpiły również sytuacje, że starostowie rozwiązali z nią umowy na prowadzenie punktów świadczenia poradnictwa obywatelskiego co stanowi dodatkowy argument (wystąpienie przesłanki negatywnej) i mogło być również samoistną przesłanką wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę.

7. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że wskazane w skardze naruszenia prawa procesowego (tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) i materialnego nie miały miejsca. Okoliczność powołania się przez starostę w treści oświadczenia o rozwiązaniu umowy z Fundacją, na przesłanki określone w zawartej umowie, nie ma większego znaczenia z punktu widzenia skuteczności złożonego przez starostę oświadczenia o rozwiązaniu umowy. Uprawnienie do złożenia tego oświadczenia wynika z ustawy, a nie z treści stosunku cywilnoprawnego pomiędzy stronami. Skoro Fundacja zaprzestała wykonywania powierzonego jej zadania publicznego z uwagi na brak podpisania umów z odpowiednią liczbą osób posiadających uprawnienia doradcy obywatelskiego, straciła ona przymiot organizacji pozarządowej, która daje gwarancją należytego wykonania zadania w zakresie świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Z tych przyczyn Fundacja odstępowała od umów zawartych z wieloma powiatami lub nie zawierała umów pomimo wygranych konkursów, a niejednokrotnie powiaty były zmuszone rozwiązać z Fundacją zawarte umowy. Fakt niewykonywania należycie przez Fundację zawartych umów oraz złożenie oświadczenia o rozwiązaniu umów przez starostów, a nie przez zarząd powiatu świadczy o tym, że podmiot składający to oświadczenie oparł się na przesłankach ustawowych, a nie tych wskazanych w umowie. Tym samym uznać należy, że oświadczenia starostów o rozwiązaniu umów zawartych z Fundacją o których mowa w zaskarżonej decyzji, zostały złożone skutecznie.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy wydając decyzje oparły się na zebranym w sprawie materiale dowodowym, z którego wynika, że wobec Fundacji nie zachodzą przesłanki pozytywne określone w ustawie i jednocześnie zachodzą przesłanki negatywne. Nie ulega zatem wątpliwości, że Fundacja nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań wskazanych w ustawie.

8. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako całkowicie bezzasadną.