Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 153/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2, art. 4 pkt 11, art. 145 ust. 1, art. 148b ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2, art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 03 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2014 roku sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2013 roku Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę[...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej również: Kolegium), wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz art. 146, art. 148 ust. 1-3 i art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603, z późn. zm. [ówcześnie: Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm] - dalej: u.g.n.), utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zakładu [...] "[...]" w P. (dalej jako: Dyrektor [...] "[...]") z dnia [...] 2013 r. nr [...], którą organ I instancji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. [...] opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości, spowodowanego wybudowaniem tej drogi, nieruchomości, która w dniu 24 sierpnia 2005 r. była zapisana w księdze wieczystej nr [...] jako własność K. B. położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów; obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...]; jako zobowiązaną do wniesienia ustalonej opłaty wskazał K. B.

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Dyrektor [.] ustalił K. B. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości wyżej opisanej nieruchomości na skutek wybudowania drogi. Podmiot wydający decyzję w pierwszej instancji był należycie upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie ustalania opłat adiacenckich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesienia odwołania przez K. B., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt III SA/Po 523/08, w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi K. B. na decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że w pełni uzasadnione i udokumentowane jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż inwestycja zrealizowana na ul. [...], na odcinku od ulicy [...] do końca ulicy, polegała na budowie drogi, co wynika w sposób bezpośredni z treści decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji w całości obejmującej utwardzenie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do końca ulicy z włączeniem ulic przyległych oraz protokołu nr [...] odbioru końcowego oraz przekazania do użytkowania powyższych robót budowlanych. Zarzut, że wykonane roboty budowlane polegały na "modernizacji" czy "remoncie" istniejącej drogi, a nie na jej "budowie", uznał za bezzasadne. Podobnie Sąd odniósł się do tych zarzutów, które wskazywały na pominięcie wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącą, a zmierzających do wykazania, że zrealizowana inwestycja nie była budową drogi, lecz jej "remontem" czy "modernizacją". Wobec tego tutejszy Sąd uznał, że realizacja opisanej wyżej inwestycji, stwarzającej jednocześnie skarżącej warunki do korzystania z wybudowanej drogi, mogła stanowić podstawę do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej na podstawie art. 145 ust. 1 u.g.n. Sąd zarzucił organom uchybienia w zakresie prowadzenia postępowania - co do uniemożliwienia stronie wyjaśnienia, przy współudziale rzeczoznawcy majątkowego, wątpliwości związanych z ustaloną na podstawie operatu szacunkowego opłatą adiacencką (skarżąca kwestionowała kwestionujących sposób wyliczenia wartości nieruchomości, a w konsekwencji również wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej), jak również, że organ odwoławczy, wbrew zasadzie dwuinstancyjności (art. 138 k.p.a.), nie zadośćuczynił obowiązkowi ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, a ograniczył się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji i nie ustosunkował się merytorycznie do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, które dotyczyły głównie przyjętego jako dowód operatu szacunkowego. Uniemożliwienie skarżącej uzyskania od rzeczoznawcy wyjaśnień dotyczących wyliczeń operatu i brak ustosunkowania się w zaskarżonej decyzji do istotnych wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą względem operatu, stanowił podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Następnie Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] 2008 r. nr [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Dyrektor [...], ponownie prowadząc postępowanie, pozyskał operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego M. C.: z dnia 25 lutego 2011 r., a następnie z dnia 19 października 2011 r. , którego aktualność rzeczoznawca potwierdził w dniu 28 listopada 2012 r. Organ przeprowadził również rozprawę administracyjną w dniu 20 września 2011 r.

W decyzji z dnia 11 stycznia 2013 r. organ I instancji powołał następującą podstawę prawną: art. 104 k.p.a., art. 145, art. 146, art. 148 ust. 1-3 u.g.n. (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm.), a także § 9 uchwały Rady Miejskiej P. z dnia [...] 1991 r., nr [...] w sprawie przekształcenia Przedsiębiorstwa A [...] w Zarząd A [...] oraz na podstawie uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz.Urz.Woj.Wlkp. z 2004 r. nr 83, poz. 717). W ocenie organu wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie było uzasadnione, gdyż w ramach inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] 2005 r. na ul. [...], przy której położona jest nieruchomość zapisana w księdze wieczystej nr [...] – działka nr [...] położona jest przy zbiegu ul. [...] i ul. [...] (bezpośredni dostęp do drogi został zapewniony przez wejście łączące nieruchomość z ul. [...] wybudowane w ramach inwestycji; wjazd na posesję znajduje się przy ul. [...], która na docinku od ul. [...] do ul. [...] jest bardzo zwężona i ma nawierzchnię gruntową) – wybudowano drogę na odcinku od ul. [...] do końca ulicy z włączeniem ulic przyległych; na taki stan rzeczy wskazuje przywołana decyzja z dnia 22 kwietnia 2005 r. oraz decyzja Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2004 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, mapa zasadnicza do celów projektowych i mapa zasadnicza - inwentaryzacja powykonawcza budowli oraz informacje przekazane przez Zarząd Dróg Miejskich w P. Organ zaznaczył, że w decyzji lokalizacyjnej i w decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycję określono jako utwardzenie ul. [...], jednak uściślenie na czym polegała ta inwestycja zawiera protokół nr [...] odbioru końcowego z dnia 24 sierpnia 2005 r., którym przekazano do użytkowania wybudowaną drogę, a zakres prac wynikał ze wskazanych przez organ dokumentów. Dyrektor [...] przedstawił argumentację przemawiającą za uznaniem, że w sprawie nie miał miejsca remont ani przebudowa, lecz właśnie wybudowanie drogi, bowiem wcześniej ulica miała jezdnię ziemną. Zdaniem organu, ze względu na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09 trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych, organ uznał, że jeżeli decyzja organu I instancji została wydana i doręczona stronie przed upływem trzyletniego terminu określonego w powołanym przepisie, to fakt upływu tego terminu w przypadku ponownego rozpoznawania sprawy nie stanowi podstawy od umorzenia postępowania. Operat z dnia 19 października 2011 r. organ uznał za przydatny dowód do w sprawie, na podstawie którego ustalił, że wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł (przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, a po jej wybudowaniu [...] zł).

Argumentując, że budowa drogi na ul. [...], w wyniku stworzenia warunków do korzystania z tej drogi w dniu 24 sierpnia 2005 r., spowodowała wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, a w tym dniu obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, organ I instancji uznał, że spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wskazując na stawkę przedmiotowej opłaty wynoszącą zgodnie z powołaną uchwałą 50% organ wyjaśnił, że opłata adiacencka stanowi 50% kwoty [...] zł, tj. [...] zł.

W odwołaniu z dnia 31 stycznia 2013 r. K. B., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, podniosła, że decyzja została wydana po upływie trzyletniego terminu materialnego, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., a w sprawie występuje inny stan faktyczny niż ten, do którego odnosi się powołana przez organ I instancji uchwała NSA sygn. akt I OPS 4/09, bowiem aktualnie w obrocie prawnym istnieje wyłącznie decyzja z dnia 11 stycznia 2013 r., która została wydana już po upływie przedmiotowego terminu. Ponadto strona zakwestionowała prawidłowość ustalenia rodzaju inwestycji przy ul. [...], podkreślając, że inwestycja ta polegała jednie na utwardzeniu ul. [...], a nie na budowie drogi, co wprost wynika z dokumentacji dotyczącej tych robót. Strona podniosła, że ul. [...] przed wykonaniem przedmiotowych robót była drogą osiedlową z urządzonymi poboczami, chodnikami, oświetleniem ulicznym oraz nawierzchnia utwardzaną w wyniku prowadzenia na niej robót budowlanych, a ponadto inwestycja zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwoleniu na budowę polegała jedynie na utwardzeniu istniejącej drogi, nie zaś na jej budowie, zatem wszystkie roboty poza utwardzeniem prowadzone były wbrew ustaleniom tych decyzji i jako takie są nielegalne. Nadto skarżąca, kwestionując ustalenie wzrostu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego, podniosła, że rzeczoznawca nie wykonał należycie zobowiązania do przedstawienia wykazu nieruchomości, które wykorzystał w procesie wyceny oraz że organ nie dokonał należytych ustaleń faktycznych co do stanu szacowanej nieruchomości i ul. [...] przed datą realizacji inwestycji, pomijając m.in. dowody z zeznań świadków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. podzieliło ustalenia faktyczne organu I instancji co do tego, że prace w lokalizacji ul. [...] zakończone w 2005 r. polegały na budowie drogi, ani na jej przebudowie lub remoncie. Odwołując się do pojęcia droga, zdefiniowanego w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jako budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego i zlokalizowana w pasie drogowym oraz do treści art. 3 pkt 3 i 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym droga jest budowlą należącą do obiektów liniowych, organ wyjaśnił, że na czym polega budowa drogi w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych (wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę) i przebudowa drogi w rozumieniu art. 4 pkt 18 tej ustawy (wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego) i odwołał się do definicji budowy z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Kolegium dla stwierdzenia, czy doszło do przebudowy drogi konieczne jest ustalenie, czy uprzednio istniejący obiekt służący komunikacji został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i regulacjami prawa budowlanego, nie zaś sam fakt użytkowania obiektu. W tym zakresie odwołał się do poglądów orzecznictwa. W ocenie organu brak dokumentów wymaganych przez Prawo budowlane świadczy jedynie o tym, że przed wybudowaniem drogi w ramach inwestycji zakończonej w 2005 r. na przedmiotowej ulicy nie istniała droga, która mogłaby zostać przebudowana lub rozbudowana i trudno w takiej sytuacji oczekiwać od organów by dowodziły tzw. faktów negatywnych. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu uprawniony jest wniosek, że najwcześniej w dniu 24 sierpnia 2005 r. stworzono stronie warunki do korzystania z nowo wybudowanej drogi. W tym zakresie Kolegium podniosło, że tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akty III SA/Po 523/08 nie miał wątpliwości, że na ul. [...] doszło do wybudowania drogi, czemu dal wyraz w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2009 r. Zdaniem Kolegium, sporządzony na zlecenie organu I instancji operat szacunkowy wraz z aneksem stanowi opracowanie rzetelne, a wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości; rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego, a dobrane transakcje nie budzą wątpliwości co podobieństwa nieruchomości i zastosowanego przedziału czasowego, z którego zostały wybrane. Organ w tym zakresie odwołał się do treści art. 146 ust. 1a i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2005 r. nr 196, poz. 1628, z późn. zm.), objaśniając na czym polega zastosowane przez rzeczoznawcę podejście porównawcze metoda korygowania ceny średniej. Ponadto organ wskazał na fakt potwierdzenie aktualności operatu, stosownie do wymogów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz § 58 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących operatu szacunkowego organ II instancji stwierdził, że przedstawiona w operacie tabela z wykazem transakcji wykorzystanych w procesie wyceny oraz zestawienie załączone do pisma rzeczoznawcy (dodatkowego wyjaśnienia) z dnia 10 lutego 2012 r. zawierają tożsame dane, a jednie różnią się kolejnością poszczególnych informacji.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia trzyletniego terminu do wydania decyzji, Kolegium odwołało się do uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09 oraz wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 1117/11 i powołanego w nim orzecznictwa. Organ stwierdził, że z treści przywołanych orzeczeń wynika, iż warunkiem zachowania terminu jest skuteczne doręczenie przed jego upływem decyzji organu I instancji i bez znaczenia pozostaje okoliczność następczego uchylenia tejże decyzji i to bez względu na to, który organ dokonuje uchylenia decyzji. Kolegium stwierdziło, że jest świadome rozbieżności pojawiających się w orzecznictwie w tym zakresie, jednakże podkreśliło, że przywołana uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r. jest uchwałą składu siedmiu sędziów, co nie może pozostać bez wpływu na jej wagę. Wskazując, że pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez Dyrektora [...] w dniu 17 czerwca 2008 r., a zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego koniec przypadał na dzień 24 sierpnia 2008 r.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia 27 listopada 2013 r. K. B. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Podniosła, że organ II instancji nie dokonał ponownego rozpatrzenia ("rozpoznania") sprawy, a jedynie ograniczył się do kontroli działania organu I instancji, przy czym uzasadnienie ograniczył tylko do niektórych wątpliwości zgłaszanych przez skarżącą. Zdaniem strony, organy opacznie rozumieją wymowę uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 4/09. Dalej skarżąca przedstawiła argumentację zbieżną z przedstawioną w odwołaniu na uzasadnienie tezy, że nastąpiło przekroczenie terminu do wydania decyzji, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., a ponadto, że inwestycji przeprowadzonej na ul. [...] w 2005 r. nie można uznać za budowę drogi, zaś stan ulicy przed datą realizacji tej inwestycji ma doniosłe znaczenie z punktu wyceny wartości nieruchomości, skoro nieruchomość skarżącej miała wcześniej dostęp do urządzonej ulicy, która w wyniku prowadzonej inwestycji została utwardzona. Strona zarzuciła, że pomimo wielokrotnych wniosków o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków na okoliczność stanu drogi - ul. [...] przed datą realizacji inwestycji organy I i II instancji nie zwróciły na tę kwestię uwagi. Ponadto strona nadal kwestionowała prawidłowość oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, w szczególności w zakresie niewykonania przez rzeczoznawcę należycie zobowiązania do przedstawienia zestawienia nieruchomości, które wykorzystał w procesie wyceny. Wątpliwości strony budzi także potwierdzenie aktualności operatu przez rzeczoznawcę i wydanie zaskarżonej decyzji ponad dwa lata po dniu, w którym została określona [przez rzeczoznawcę] wartość nieruchomości. Zdaniem strony w decyzjach organów obydwu instancji brak odniesienia się do faktu upływu terminu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n. i nie wyjaśniają powodów, dla których operat z dnia 19 października 2011 r. wykorzystany został w dniu 27 listopada 2013 r. ani powodów, dla których możliwe było potwierdzenie jego aktualności w myśl art. 156 ust. 4 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Organ zwrócił uwagę na ogólną moc wiążącą uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r. ze względu na przepis art. 269 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie upłynął materialnoprawny termin do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Zarzut ten, jako najdalej idący, należało rozpoznać w pierwszej kolejności, albowiem w przypadku jego uwzględnienia i ustalenia, że ten termin prawa materialnego upłynął prawidłowym rozstrzygnięciem winno być umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, że opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor [...], który działał na podstawie kompetencji delegowanej na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (zob. § 4 pkt 9 i § 9 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] 1991 r. w sprawie przekształcenia Przedsiębiorstwa A [...] w Zarząd B [...]; na dzień wydania decyzji ostatni raz zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] 2006 r.; Dz.Urz.Woj.Wlkp. 2006 r. nr [...], poz. [...]). Natomiast w myśl art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Z powyższej regulacji wynika, że opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie trzyletni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają przy tym definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "Ustalenie, że zostały stworzone (...) warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów".

W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady początek biegu terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej łączyć należy z datą stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1648/99, Lex nr 55778; z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA1684/99, Lex nr 55738; z dnia 27 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA 273/99, Lex nr 57190; z dnia 7 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 408/05, Lex nr 194020; z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1315/06, Lex nr 374411), a jest to z reguły data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury.

W niniejszej sprawie powyższa kwestia nie była przedmiotem sporu, albowiem organy jako datę stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej ich zdaniem drogi przyjmowały dzień 24 sierpnia 2005 r., kiedy to sporządzono protokół odbioru końcowego nr [...], w którym wybudowana droga została przekazana do użytkowania. Okoliczność ta nie była też kwestionowana przez żadną ze stron postępowania.

Powyższa okoliczność (ustalenie dotyczące daty stworzenia warunków do korzystania z drogi) prowadzi zatem do wniosku, że w niniejszej sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 24 sierpnia 2005 r., co w konkluzji oznacza, że termin do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął z dniem 24 sierpnia 2008 r. Ustalenie to również nie było kwestionowane przez organy, które wprost stwierdziły, że pierwsza decyzja w niniejszej sprawie została wydana przez Dyrektora w dniu [...] czerwca 2008 r., a zatem przed upływem trzyletniego terminu, którego koniec przypadał na dzień 24 sierpnia 2008 r.

Okolicznością sporną w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy wydanie przed upływem trzyletniego terminu, o jakim mowa art. 145 ust. 2 u.g.n., przez organ I instancji decyzji o ustaleniu przedmiotowej opłaty, która następnie została uchylona, przesądza – jak twierdzą organy administracji - o zachowaniu tegoż terminu.

Bez wątpienia określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin trzyletni ma charakter terminu prawa materialnego Z jego upływem wygasa zatem uprawnienie organu gminy do ukształtowania stosunku materialnoprawnego - ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis art. 145 ust.1 u.g.n. wyraźnie stanowi, że organ "może ustalić opłatę adiacencką". Ustalenie opłaty następuje z chwilą wydania decyzji przez organ I instancji, a nie wszczęcia czy prowadzenia postępowania. Skoro powyższy skutek materialnoprawny należy łączyć z wydaniem decyzji, to nie można za spełnienie ustawowego wymogu związanego z zachowaniem terminu trzyletniego uznać kontynuowania postępowania po wyeliminowaniu wadliwej decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z założeniem, że termin trzyletni został już skutecznie dochowany i z momentem wejścia do obrotu prawnego wadliwej decyzji bezterminowo przerwany. Takie stanowisko byłoby trafne w przypadku założenia, że celem ustawodawcy byłoby wprowadzenie terminu, w którym organ miałby wyrazić chęć skorzystania ze swoich uprawnień. W takiej sytuacji ustawodawca powiązałby jednakże termin trzyletni np. z wszczęciem postępowania, ze zgłoszeniem żądania opłaty itp. - i co za tym idzie wprowadziłby zapis, że organ w okresie 3 lat ma wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a nie wydać decyzję.

W tym miejscu wskazać należy, że Sądowi znany jest pogląd, iż termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 u.g.n. nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. Uzasadniając powyższe stanowisko, wskazuje się, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest ograniczenie w czasie niepewności, co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto Sądy dokonując powyższej wykładni wskazują, że za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Skłania to do tezy, że działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji, nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio - poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w niniejszym składzie powyższego poglądu nie podziela. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, iż trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji. Przy czym wskazać należy, że decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko, skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OSP 4/09, w której przesądzono, iż "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko co do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. Naczelny Sąd Administracyjny uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Jak już to wyżej wspomniano, termin z art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r. sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000/9/134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe czy też nie (zob. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268).

Pokreślić w tym miejscu również należy, że terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje w odniesieniu do terminu materialnego dotyczącego organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zauważyć należy, że ze stanowiska wyrażonego w uchwale I OSP 4/09 nie można wyprowadzać wniosku dalej idącego aniżeli to bezpośrednio wynika z jej tezy, to jest, że wydanie nieostatecznej decyzji w terminie określonym w art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowi definitywne wypełnienie warunku określonego w tym przepisie i to także wtedy, gdyby pierwszoinstancyjna decyzja została następnie uchylona. Zauważyć bowiem należy, że uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, czy to na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. czy też przez sąd administracyjny, powoduje stan, w którym brak w obrocie jakiejkolwiek decyzji. Dla osoby potencjalnie objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty adiacenckiej aktualizuje się zatem ponownie stan niepewności, przed którym chronić ma właśnie termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. Trzeba mieć też na względzie, że w przypadku uchylenia decyzji opłata może być ponownie ustalona i to w dowolnej wysokości (oczywiście zgodnej z przepisami prawa zastosowanymi w danym stanie faktycznym), gdyż potencjalny zobowiązany do uiszczenia opłaty nie może się powoływać na zakaz reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść), który to zakaz dotyczy orzekania w postępowaniu odwoławczym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie w ponownie prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji.

Podkreślić przy tym trzeba, że okres trzech lat na wydanie decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej jest terminem wystarczająco długim, aby organ mógł w sposób należyty określić wzrost wartości nieruchomości i ustalić w związku z tym należną opłatę. Właściciela nieruchomości nie mogą obciążać skutki tego, że organ nie jest w stanie wydać prawidłowej decyzji w ciągu 3 lat.

Zagadnienie niepewności co do wysokości należnej opłaty jest szczególnie wyraźnie i czytelne w niniejszej sprawie, gdy dostrzeże się, że w dacie [...] 2013 r. (dniu poprzedzającym wydanie drugiej decyzji w sprawie przez organ I instancji), a więc niemalże osiem lat od oddania drogi na ul. [...] w [...] do użytku, skarżąca nadal formalnie nie wiedziała, w jakiej wysokości opłata ta zostanie ustalona.

Właśnie takim sytuacjom jak ta ma w ocenie Sądu przeciwdziałać art. 145 ust. 2 u.g.n. Dlatego określony w tym przepisie trzyletni termin należy rozumieć jako termin do określenia wysokości należnej opłaty, a nie jako termin do wyrażenia przez organ chęci skorzystania ze swoich uprawnień. Zatem w tym terminie powinien ustać stan niepewności nie tylko co do samego obowiązku nałożenia opłaty, ale również co do jej wysokości.

Reasumując wszystko powyższe, stwierdzić należy, że dla stwierdzenia zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem trzyletniego okresu na wydanie takiej decyzji. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość przedmiotowej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencję do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. IV SA/Po 183/12; z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. IV SA/Po 200/12; z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. IV SA/Po 510/12; z dnia 7 marca 2013 r. sygn. II SA/Po 822/12; z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Po 6/13; z dnia 4 września 2013 r. sygn. II SA/Po 664/13; z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. IV SA/Po 650/13; z dnia 12 marca 2014 r. sygn. II SA/Po 30/14; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r. sygn. II SA/Sz 298/13 i II SA/Sz 294/13 oraz z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Sz 297/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 266/13 - orzeczenia dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel: Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" 2013/6, s. 32). Tylko taka wykładnia powyższej regulacji prawnej da się pogodzić z omówionymi wyżej konstytucyjnymi zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą pewności prawa.

Za odmienną wykładnią przemawia także i to, że kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego może być wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji, to jest służyć uniemożliwieniu, na skutek upływu terminu, wydania decyzji określającej wysokość przedmiotowej opłaty. Należy bowiem zwrócić uwagę na fakt, że w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin ustalony został na aż 3 lata, który – przy zachowaniu terminów załatwiania spraw wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. – jest w zupełności wystarczający dla przeprowadzenia postępowania administracyjnego w obydwu instancjach i postępowania sądowoadministracyjnego, a nawet powtórzenia tych procedur. Tymczasem w niniejszej sprawie pierwszą decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ I instancji wydał dopiero w dniu 17 czerwca 2008 r., a zatem niewiele ponad dwa miesiące przed upływem trzyletniego terminu do dokonania tej czynności, podejmując w ten sposób ryzyko, że w przypadku wystąpienia wadliwości decyzji uzasadniającej jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania pozbawi się prawnej możliwości skutecznego ustalenia tej opłaty. Tym samym nie stanowi o zachowaniu terminu data pierwotnej decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. Została ona bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego w następstwie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego.

Przy tak przyjętej argumentacji stwierdzić należy, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez organ I instancji w dniu 11 stycznia 2013 r. nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n., a Kolegium, utrzymując w mocy powyższą decyzję, również dopuściło się naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Trzeba nadto wyjaśnić, że wprawdzie w sprawie orzekał już tutejszy Sąd, jednakże w prawomocnym wyroku z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt III SA/Po 523/08 nie były w ogóle poruszane zagadnienia związane z oceną dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej w kontekście upływu terminu, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n. Co za tym idzie, nie można przyjąć, iż poprzez pominięcie tych zagadnień sąd zajął jakiekolwiek stanowisko w tej sprawie, które wiązałoby następnie orzekające w sprawie organy oraz sądy administracyjne. Zauważyć bowiem należy, że ocena prawna, o jakiej mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.) musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 1261/10, ONSA WSA 2013/1/7).

Wobec ustalenia, że w przedmiotowej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., Sąd nie dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O niemożności wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. (punkt III sentencji), zaś o kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt II sentencji).