Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 859/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 85a ust. 1 pkt 1,  art. 85b
journal: Dz.U. 2014 poz 1539
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia 28 października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez dokonania rejestracji działalności nadzorowanej w zakresie obrotu produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. (dalej: PLW lub organ I instancji) decyzją z dnia 6 sierpnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 85a ust. 1 pkt 1 i art. 85b ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1539) – dalej zwaną również ustawą z dnia 11 marca 2004 r., § 3 pkt 1 lit. a tiret drugie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczących postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi (Dz. U. z 2014 r. poz.629) – dalej powoływanym także jako: r.MRiRW oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. 2010 r. nr 112 poz. 744 ze zm.), wymierzył A. Sp. z o.o. z/s w L., karę pieniężną w wysokości 13.700 zł za prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie nr 1774/2002 (Dz. U.UE. L. 300 s. 1 z 14.11.2009 z późn. zm.) – dalej: rozporządzenie nr 1069/2009, bez dokonania rejestracji.

W uzasadnieniu podano m.in., że w dniu 18 maja 2015 r. do PLW w L. wpłynął wniosek od spółki, z prośbą o rejestrację w związku z prowadzeniem działalności polegającej na obrocie ubocznymi produktami [...]. spółka została zarejestrowana jako podmiot prowadzący obrót produktów pochodnych: przetworzonego obornika i uzyskała weterynaryjny numer identyfikacyjny [...]. Wskazano również, że w dniu 29 maja 2015 r. PLW w L. otrzymał informację od PLW w G., dotyczącą nieprawidłowości w zakresie operowania produktami pochodnymi przez spółkę. Przesłano dokument handlowy, z którego wynika, że spółka wykonywała działalność polegającą na obrocie przetworzonego obornika w ilości 24000 kg. Transport przeprowadzono w dniu 12 maja 2015 r. z holenderskiego zakładu. W takim stanie faktycznym organ I instancji zwrócił uwagę na regulację dotyczącą działalności polegającej na obrocie ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi. Zgodnie z art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009, taka działalność podlega rejestracji. Zgodnie z tym przepisem każdy podmiot ma obowiązek poinformowania właściwego organu w celu rejestracji, o wszystkich przedsiębiorstwach lub zakładach, które podlegają ich kontroli, biorących udział na jakimkolwiek etapie w produkcji, przewozie, obróbce, przetwarzaniu, składowaniu, wprowadzaniu do obrotu, dystrybucji, użyciu lub usuwaniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych. Wykonywanie działalności polegającej na obrocie ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi, jakimi jest przetworzony obornik bydlęcy, w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 1069/2009, wymaga rejestracji.

Działalność taka stanowi działalność nadzorowaną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 lit. o ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Na mocy art. 6 ust. 1a pkt 1 tej ustawy, prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych jest dozwolone po dokonaniu rejestracji podmiotu, przedsiębiorstwa lub zakładu, o której mowa w art. 23 rozporządzenia nr 1069/2009.

PIW w L. stwierdził, że czynność polegająca na obrocie bez wymaganej rejestracji została przeprowadzona przed złożeniem wniosku i tym samym przed dniem wydania decyzji uprawniającej do takiej działalności. Niespełnienie tego wymogu podlega każe pieniężnej zgonie z art. 85a 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. w wysokości określonej w § 3 pkt 1 lit. a tiret czwarte r.MRiRW.

Zgodnie z otrzymanym dokumentem bez zezwolenia dokonano obrotu 24000 kg produktów pochodnych w postaci przetworzonego obornika, czyli masa ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego poddanych transportowi przekracza 1000 kg. W takim przypadku, zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a tiret czwarte r.MRiRW wysokość kary pieniężnej wynosi 13 700 zł. Organ I instancji podał przy tym, że wymierzając karę pieniężną uwzględnił zasadę skuteczności, proporcjonalności i działania odstraszającego kar pieniężnych, a także uwzględnił rodzaj naruszeń, stopień społecznej szkodliwości czynu oraz wziął pod uwagę wyjaśnienia strony w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka, która wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i orzeczenie o umorzeniu całości lub części należności wynikającej z kary lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

1. art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie spotkania z osobą prowadzącą sprawę przed wydaniem decyzji i wiążącym się z tym brakiem możliwości przejrzenia akt postępowania, co spowodowało naruszenie prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu;

2. art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie przesłanek uznania, iż wymierzenie kary w określonej wysokości uwzględnia zasadę skuteczności, proporcjonalności i działania odstraszającego kar pieniężnych oraz rodzaj naruszeń, stopień społecznej szkodliwości czynu oraz wzięcia pod uwagę wyjaśnień stron w sprawie, zwłaszcza w związku z naruszeniem art. 10 k.p.a.;

3. 71 k.p.a., poprzez niemożliwość zgłaszania przez stronę środków dowodowych, co wiązało się z niezebraniem całości materiału dowodowego, a przez to naruszenie art. 7 k.p.a. w postaci niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wiążącym się z tym naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w postaci wydania sprzecznej z prawem decyzji administracyjnej;

4. art. 2 Konstytucji RP (zasady państwa prawa) w postaci nieuwzględnienia zasad skuteczności, proporcjonalności i zawinienia, w wyniku czego doszło do bezprawnego braku miarkowania kary pieniężnej w stosunku do stopnia społecznej szkodliwości czynu;

5. art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 85a ust 2. ustawy z dnia 11 marca 2004 r. w związku z r.MRiRW, poprzez oparcie się na przepisach rozporządzenia sprzecznego z delegacją ustawową tj. nieróżniącego kar w zależności od rodzaju naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia.

W uzupełnieniu odwołania z dnia 16 października 2015 r. spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazała na zawartą umowę o współpracy z M. S. – prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą Zakład Produkcyjno-Handlowy "[...]" M. S.. Na mocy powyższej umowy, M. S. wykonywał na rzecz strony konfekcję nawozów, co obejmowało: rozładunek i przyjęcie pod względem ilościowym towaru z samochodu przewoźnika, zapakowanie nawozów w worki foliowe oraz spakowanie w opakowania zbiorcze, zalanie butelki z jej oklejeniem, zaplombowanie i zgrzanie w opakowania zbiorcze, przygotowanie gotowych towarów do transportu, tj. spaletowanie i foliowanie palety z towarem, załadunek na samochód podstawiony do odbioru.

Spółka poinformowała również, że decyzją z dnia 6 czerwca 2013 r. PLW w G.. zatwierdził należący do M. S. zakład produkcyjny w B., prowadzący działalność w zakresie składowania i konfekcjonowania produktu pochodnego - przetworzonego obornika przeznaczonego do wykorzystania jako nawóz organiczny oraz nadał weterynaryjny numer identyfikacyjny ([...]). Powyższe oznacza, że M. S. prowadzi działalność regulowaną, która jest wpisana do odpowiedniego rejestru. Wskazano również, że w niniejszej sprawie występują dwa dokumenty przewozowe. Pierwszy z nich to międzynarodowy list przewozowy (tzw. CMR), którego oryginał znajduje się u nadawcy w Holandii, odpis zaś u M.S.. Wynika z niego, że miejscem docelowym powyższego transportu był zakład produkcyjny w miejscowości B.. Drugim dokumentem, jaki towarzyszył powyższemu towarowi, był wystawiony przez Holendrów dokument wskazujący m.in. miejsce przeznaczenia przewożonego towaru. Z nieznanych stronie przyczyn kontrahent holenderski wpisał jako odbiorcę (place of destination) A. Sp. z o.o. Spółka podkreśliła, że nie widziała tego dokumentu wcześniej - związane to było bowiem z faktem, iż "podróżował" on wraz z obornikiem. Strona otrzymała jedynie faktury VAT za transport i za obornik, przedmiotowy dokument strona zobaczyła natomiast po raz pierwszy przy zapoznawaniu się z aktami niniejszej sprawy. Nie było zatem możliwości wcześniejszego sprostowania powyższej omyłki. Ponadto nadmieniono, że toczy się aktualnie pomiędzy stroną a przedsiębiorstwem holenderskim korespondencja w sprawie sprostowania powyższej omyłki. Dlatego też spółka wniosła o wyznaczenie przez organ terminu do przedłożenia odpowiedniej korespondencji, która stosownie do przepisów ustawy o języku polskim będzie musiała zostać przetłumaczona, co także wymaga czasu. Dalej spółka podkreśliła, że na oryginale dokumentu, znajdującym się u M. S., widnieje pieczątka jego przedsiębiorstwa (jako faktycznego odbiorcy spornego obornika) oraz podpis pracownika przyjmującego towar, zaś na kserokopii dokumentu znajdującej się w aktach sprawy takiego podpisu nie ma. Ponadto wskazano na dokument wagowy o numerze pokwitowania [...], na którym wskazana jest data ważenia (12 maja 2015 r.), nr rejestracyjny pojazdu ([...]- ten sam, co w przypadku dokumentów przewozowych) oraz zakład holenderski, z którego transport miał wyruszyć. Na przedmiotowym dokumencie widnieje także pieczątka M. S. i podpis jego pracownika, co jednoznacznie wskazuje na [...] jako odbiorcę przewożonego towaru.

Według spółki wymaga także zauważenia, że podstawa prawna przywołana w zaskarżonej decyzji wskazuje, że ukaranie strony oparte jest o zarzut prowadzenia przez nią działalności nadzorowanej w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009. Celem dokonania odpowiedniej wykładni tego przepisu, w opinii wnoszącego odwołanie, należy sięgnąć do znajdującego się na początku powyższego rozporządzenia art. 3, zatytułowanego "Definicje". Zgodnie z nim, termin "podmiot' oznacza "osobę fizyczną lub prawną, pod której faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego lub produkt pochodny, w tym również przewoźników, handlowców i użytkowników. Nie bez znaczenia w tym przypadku są także przepisy prawa polskiego. Zgodnie bowiem z ustawą z dnia 11 marca 2004 r. za działalność regulowaną rozumiana powinna być działalność w zakresie określonym w art 23 ust. 1 lit. a lub art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2009. Przywołać należy także art. 6 ust. 1a powyższej ustawy, który stanowi, że podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych jest dozwolone po: dokonaniu rejestracji podmiotu, przedsiębiorstwa lub zakładu, o której mowa w art. 23 rozporządzenia nr 1069/2009. Po zestawieniu powyższych norm jednoznacznie wynika, że działalnością regulowaną, która wykonywana musi być po wpisaniu do rejestru, jest działalność podmiotów, pod których faktyczną kontrolą znajdują się produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego. Użyty w "słowniczku" rozporządzenia zwrot "w tym" wskazuje ponadto, że przepisy te stosuje się także do przewoźników, handlowców i użytkowników, jeśli spełniają oni przesłankę w postaci faktycznej kontroli nad produktami ubocznymi. W niniejszej sprawie przetworzony obornik pozostawał pod faktyczną kontrolą M. S., który posiadał odpowiednie zgłoszenie. Nie występują zatem materialne podstawy do ukarania strony karą, skoro nie sprawowała ona faktycznej kontroli nad powyższym towarem.

Na etapie postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii, uzupełniając postępowanie dowodowe, pozyskał polskie tłumaczenie umowy handlowej zawartej pomiędzy spółką a podmiotem holenderskim, międzynarodowego samochodowego listu przewozowego oraz dokumentu wagowego wystawionego przez M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Zakład Produkcyjno-Handlowy "[...]" M. S.

Decyzją z dnia 28 października 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r., nr 112, poz. 744 ze zm.) DWLW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, powołując się na regulacje wynikające z art. 3 pkt 11, art. 23 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1069/2009 oraz art. 6 ust. 1a pkt 1) ustawy z dnia 11 marca 2004 r., DWLW stwierdził, że wykonywanie działalności polegającej na obrocie ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi, jakimi jest przetworzony obornik, możliwe jest dopiero po rejestracji podmiotu w zakresie prowadzenia takiej działalności. Według organu II instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie świadczy o tym, że strona bez wymaganej rejestracji stosownie do powołanych wyżej przepisów, tj. art. 23 ust. 1 lit. a) rozporządzenia 1069/2009 oraz art. 6 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r., dokonała obrotu produktami pochodnymi w postaci przetworzonego obornika. Wynika to niezbicie z dokumentu handlowego nr [...], który dotyczy dokonania przez A. sp. z o.o. obrotu - przetworzonego obornika w ilości 24000 kg. Dokument ten ani okoliczność prowadzenia działalności nadzorowanej, nie zostały przez stronę zakwestionowane.

W ocenie organu II instancji, przytoczona przez stronę w piśmie z dnia 16 października 2015 r. okoliczność korespondencji prowadzonej pomiędzy przedsiębiorstwem holenderskim, które było producentem obornika i które na dokumencie handlowym i CMR towarzyszących przesyłce, w miejscu przeznaczenia wpisało adres spółki w L., nie ma znaczenia w prowadzonej sprawie, albowiem odnosi się wyłącznie do kwestii ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych pomiędzy wysyłającym, a stroną postępowania. Argumenty podnoszone przez stronę nie odnoszą się w żaden sposób do obowiązków podmiotów wynikających z art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009, których niewykonanie sankcjonuje przepis art. 85a ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych.

DWLW zwrócił również uwagę na fakt, że wskazanym odbiorcą przetworzonego obornika w dokumencie handlowym nr [...] i w międzynarodowym liście przewozowym CMR jest A. sp. z o.o., podczas gdy faktycznym odbiorcą towaru był Zakład Produkcyjno-Handlowy "[...]", ul. W. [...], [...] G., co potwierdzono na dokumencie wagowym o numerze pokwitowania [...]. Powyższa okoliczność, nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w świetle przywołanych wyżej norm, istotne znaczenie ma okoliczność, że obrotu przetworzonym obornikiem dokonywał strona postępowania (niezarejestrowana w momencie przewozu przetworzonego obornika), będąca jego właścicielem, a więc podmiotem, któremu przysługiwała faktyczna kontrola nad przedmiotem obrotu. Organ II instancji zauważył przy tym, że dołączone do akt sprawy dokumenty towarzyszące transportowi przetworzonego obornika w dniu 12 maja 2015 r., tj.: dokument handlowy nr [...] wraz z powiązanym dokumentem CMR, w pewnym zakresie, różnią się od dokumentu określanego jako tzw. "dokument wagowy". Pierwszy załączony dokument handlowy nr [...] potwierdza transport przetworzonego obornika, którego wagę określono w ilości 24000 kg, w drugim załączonym dokumencie CMR (bez numeru) odnotowano również tą samą wagę przetworzonego obornika, natomiast w trzecim dokumencie powiązanym z przesyłką obornika, tj. dokumencie wagowym o numerze pokwitowania [...] wpisano 24400 kg. Podkreślono przy tym, że zarówno w przypadku transportu 24000 kg obornika, jak i w ilości 24400 kg wysokość kary administracyjnej pozostaje taka sama, co wynika z § 3 pkt 1 lit. a) tiret 4 rozporządzenia MRiRW i wynosi 13 700 zł. Jednocześnie organ II instancji podniósł, że strona w toku prowadzonego postępowania nie kwestionowała żadnego z tych dokumentów. Wobec powyższego zastosowanie przez organ I instancji normy prawa materialnego było uzasadnione, a nałożona na stronę kara pieniężna nie byłaby niższa niż wymierzona, niezależnie czy dotyczyła ona 24000 kg czy 24400 kg. Niezależnie od powyższego strona na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie kwestionowała okoliczności przewozu, w tym rodzaju i ilości przewożonego obornika.

Ponadto zauważono, że w załączonym do pisma strony z dnia 16 października 2015 r. dokumencie handlowym nr [...], datę sporządzenia dokumentu wpisano: "12 maja 2015 r.", natomiast w dokumencie handlowym nr [...], załączonym do pisma PLW w G. nr [...] z dnia 25 maja 2015 r. datę sporządzenia dokumentu wpisano "13 maja 2015 r.". DWLW zauważył przy tym, że strona nie kwestionowała różnych dat sporządzenia dokumentu handlowego nr [...], tj. 12 maja 2015 r. lub 13 maja 2015 r. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że każda ze wskazanych dat dotyczyła okresu, w którym odwołując się spółka nie funkcjonowała jako podmiot zarejestrowany, bowiem faktyczna rejestracja nastąpiła po złożeniu przez nią wniosku w dniu 18 maja 2015 r. decyzją z dnia 12 czerwca 2015 r.

W ocenie organu II instancji pozostałej również nie bez znaczenia fakt, że spółka poinformowała, iż jest w posiadaniu faktur za transport i za obornik, co jednoznacznie wskazuje, że była właścicielem przedmiotowego obornika. Zatem nie budzi wątpliwości fakt odpowiedzialności za obornik, który to bezsprzecznie należał do strony i którym strona dysponowała w dowolny sposób. Zgodnie z art. 85a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r., kto prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych bez dokonania rejestracji albo uzyskania zatwierdzenia lub warunkowego zatwierdzenia podlega karze pieniężnej, której wysokość określa rozporządzenie MRiRW. W świetle § 3 pkt 1 lit. a) tiret 4 powyższego rozporządzenia, kto prowadzi działalność nadzorowaną w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit a) rozporządzenia nr 1069/2009, podlega karze pieniężnej w kwocie 13.700,00 zł jeżeli masa produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych poddanych co najmniej jednej z czynności wymienionych w art. 23. ust. 1 lit a) rozporządzenia nr 1069/2009 wykonywanych w ramach działalności nadzorowanej, przekracza 1000 kg. Sytuacja taka zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem masa produktów pochodnych w postaci przetworzonego obornika, których obrotu - strona dokonała bez uprzedniej rejestracji, wynosiła 24 000 kg.

Odnosząc się do argumentu dotyczącego niewspółmierności kary pieniężnej do stopnia zawinienia, DWLW wskazał, że ani przepisy rozporządzenia MRiRW, ani też przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r., nie przewidują możliwości zmniejszenia kary ze względu na stopień zawinienia. Ponadto, organ I instancji nie mógł odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej, ponieważ art. 85a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. jednoznacznie wskazuje, że podstawą nałożenia kary pieniężnej jest fakt popełnienia czynu zabronionego przez dany podmiot i przepis ten, podobnie jak inne przepisy tej ustawy, nie przewiduje możliwości odstąpienia do nałożenia kary, nawet w sytuacji, gdy podmiot dokonał rejestracji prowadzonej działalności. Podkreślono, że organy administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięć mogą działać jedynie w takich granicach, na jakie pozwalają przepisy. Nie istnieją natomiast przepisy prawa w oparciu o które organ I instancji mógłby odstąpić od wymierzenia lub zmniejszenia ściśle określonej w tym przypadku kary pieniężnej.

Odnosząc się natomiast do kwestii wpisania odwołującej się spółki do rejestru podmiotów nadzorowanych przez PLW L. organ II instancji stwierdził, że spółka została zarejestrowana jako podmiot prowadzący działalność nadzorowaną w zakresie obrotu produktami pochodnymi, tj. przetworzonym obornikiem dopiero od dnia 12 czerwca 2015 r. W czasie dokonywania obrotu tymi produktami - w dniu 12 maja 2015 r., spółka nie posiadała wymaganej rejestracji, a tym samym okoliczność zarejestrowania działalności dopiero z dniem 12 czerwca 2015r. uznać należy za nieistotną dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wstecznego "legalizowania" działalności nadzorowanej, prowadzonej wcześniej bez wymaganej rejestracji. W ocenie organu II instancji, nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie obrotu ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi, winien posiadać wiedzę w zakresie stosownych przepisów prawa regulujących dany rodzaj działalności. Przyjęcie odmiennej koncepcji skutkowałoby w zasadzie tym, że każdy podmiot mógłby się powołać na swą rzekomą niewiedzę, jako okoliczność wyłączającą jego odpowiedzialność, z czym nie sposób z oczywistych względów się zgodzić.

W ocenie DWLW nie doszło również do naruszenia przez PLW zasad postępowania określonych w art. 10, art. 11 i art. 77 k.p.a. W toku postępowania organ I instancji zapewnił stronie prawo czynnego udziału, w tym w szczególności zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania oraz o zamknięciu postępowania dowodowego, jak również poinformował stronę o uprawnieniach przysługujących jej w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, pismo z dnia 1 czerwca 2015 r., organ I instancji wyjaśnił przyczynę wszczęcia postępowania, czego postępowanie dotyczy oraz przytoczył dowody wskazujące na prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 bez dokonania rejestracji. W piśmie z dnia 30 czerwca 2015 r. dotyczącym zakończenia postępowania administracyjnego, wskazał natomiast wyczerpująco przedmiot postępowania. W powyższych pismach organ I instancji poinformował stronę, że zgodnie z art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a. ma możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania i przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Strona miała możliwość w terminie 7 dni od daty otrzymania powyższych pism do skorzystania z wymienionych uprawnień w siedzibie organu I instancji. Z materiałów dowodowych wynika, że strona w toku całego postępowania nie skorzystała z prawa do zapoznania się z materiałami sprawy, ani nie złożyła jakichkolwiek wyjaśnień.

Odnosząc się do zarzutu, jakoby strona nie mogła się skontaktować z PLW w L., organ II instancji zauważył, że organ I instancji w piśmie przekazującym akta sprawy do organu odwoławczego podał, że: "miała miejsce sytuacja, kiedy osoba podająca się za sekretarkę Prezesa Zarządu A. sp. z o.o. umówiła Prezesa telefonicznie na spotkanie z Powiatowym Lekarzem Weterynarii w L., jednak nikt ze strony ww. spółki w umówionym czasie nie stawił się w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii w L. z/s w Z.. Nawet zaś, gdyby w danej chwili Powiatowy Lekarz Weterynarii byłby nieobecny w siedzibie Inspektoratu, to istniałaby możliwość spotkania z zastępcą PLW".

Organ II instancji zgodził się również ze stanowiskiem PLW, że nie posiada on kompetencji do badania zgodności z Konstytucją przepisów prawa i jest nimi związany. Organ II instancji odnosząc się do wniosku strony zawartego w odwołaniu, o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i orzeczenie o umorzeniu całości lub części należności wynikającej z kary lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zaznacza, że nie jest możliwe wydanie takiej decyzji w sprawie, bo prowadziłoby to do sytuacji sprzecznej z prawem. W stanie faktycznym sprawy uchylenie decyzji administracyjnej organu I instancji, opartej o obowiązujące przepisy prawa, stanowiłoby ich naruszenie. Wobec powyższego organ II instancji uznał, że wskazane w decyzji normy prawa powszechnie obowiązującego powinny znaleźć zastosowanie w sprawie i nie znajduje podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz w/w decyzji PLK w L.. Autor skargi zarzucił organowi II instancji naruszenie:

1) art. 77 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że z bycia właścicielem produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego wynika fakt sprawowania nad nimi faktycznej kontroli, podczas gdy należy rozróżnić kwestie stanu prawnego od kwestii stanu faktycznego;

2) art. 3 pkt 11 w zw. z art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009 w związku z art. 85 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r., polegające na błędnej wykładni wywodzonej z powyższych przepisów normy prawnej poprzez przyjęcie, że właściciel, który w ramach umów cywilnoprawnych korzysta z pomocy posiadających odpowiednie uprawnienia osób trzecich, które sprawują faktyczną kontrolę nad produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego, sam sprawuje faktyczną kontrolę nad przedmiotowymi produktami pochodzenia zwierzęcego (granulowanym obornikiem), podczas gdy takiej kontroli nie sprawuje;

3) art. 2 Konstytucji RP (zasady państwa prawa) w postaci nieuwzględnienia zasad skuteczności, proporcjonalności i zawinienia, w wyniku czego doszło do bezprawnego braku miarkowania kary pieniężnej w stosunku do stopnia społecznej szkodliwości czynu;

4) art. 92 Konstytucji RP w zw. z art. 85a ust. 2 ustawy z 11 marca 2004 r. w związku z r.MRiRW, poprzez oparcie się na normach rozporządzenia wydanego w sposób sprzeczny z Konstytucją RP, tj. w sposób sprzeczny z delegacją ustawową, albowiem rozporządzenie nie różnicuje kar w zależności od rodzaju naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że o ile stan faktyczny, będący przedmiotem merytorycznego orzekania zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji, nie jest pomiędzy skarżącą spółką a organem sporny co do zasady, to rozbieżności występują na etapie wykładni norm prawnych, co powoduje dokonanie przez organ błędnej subsumcji, skutkującej bezprawnością decyzji. Przywołany przez organ art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1069/2009 wskazuje na sformułowanie, które jest odmiennie wykładane przez skarżącą i organ, a mianowicie "pozostawanie produktu pod faktyczną kontrolą". Należy w tym miejscu przywołać przedłożone organowi w toku postępowania stanowisko strony odnośnie niepodlegania przez skarżącą pod przywołaną normę prawną poprzez wskazanie, że hipoteza normy opartej o wyżej przywołany przepis nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż skarżąca nie sprawowała faktycznej kontroli nad produktem. Celem wykazania powyższego, skarżąca powołała się na łączącą ją z M. S. umowę, na podstawie której wszelkie czynności dotyczące bezpośrednio sprowadzanego obornika, a polegające na: rozładunku i przyjęciu pod względem ilościowym towaru z samochodu przewoźnika; zapakowaniu nawozów w worki foliowe oraz spakowaniu w opakowania zbiorcze; zalaniu butelki z jej oklejeniem, zaplombowaniem i zgrzaniem w opakowania zbiorcze, przygotowaniu gotowych towarów do transportu, tj. spaletowaniu i foliowaniu palety z towarem; załadunku na samochód podstawiony do odbioru, wykonywane były przez ten właśnie podmiot.

W ocenie spółki, wobec braku występowania legalnej definicji zwrotu "bezpośrednia kontrola" oraz dwoistości znaczenia terminu "kontrola" - z jednej strony słownik języka polskiego (internetowy słownik języka polskiego PWN: www.sjp.pwn.pl) wskazuje, ze uprawione jest stanowisko, że to pojęcie może być rozumiane jako "sprawdzanie czegoś, zestawianie stanu faktycznego ze stanem wymaganym" (w podobnym znaczeniu termin ten występuje na gruncie doktryny prawa administracyjnego) lub też jako "nadzór nad kimś lub nad czymś", przy czyn nadzór rozumiany jest m.in. jako "kontrolowanie lub pilnowanie kogoś lub czegoś". Mając powyższe na uwadze spółka stwierdziła, że ustawodawca, używając terminu "kontrola faktyczna", wprowadził tak naprawdę nowe pojęcie, które musi być interpretowane ściśle w trybie wykładni celowościowej. Pomocna w tym zakresie jest preambuła rozporządzenia nr 1069/2009, a zwłaszcza punkty: (1) produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, stanowią potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt. Sytuacje kryzysowe z ubiegłych lat (...) dowiodły, że niewłaściwe stosowanie niektórych produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego może mieć poważny wpływ na zdrowie ludzi i zwierząt, bezpieczeństwo łańcucha żywnościowego i paszowego oraz zaufanie konsumentów. Ponadto takie sytuacje kryzysowe mogą mieć również dalsze negatywne skutki dla ogółu społeczeństwa, przez wpływ na sytuację socjoekonomiczną rolników i sektorów przemysłowych oraz przez wpływ na zaufanie konsumentów do bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Ogniska chorób mogłyby mieć również negatywny wpływ na środowisko nie tylko w związku z problemami z usuwaniem, lecz również w kontekście bioróżnorodności; (2) produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego powstają przede wszystkim przy uboju zwierząt do spożycia przez ludzi, przy produkcji wyrobów pochodzenia zwierzęcego, na przykład produktów mlecznych, oraz przy usuwaniu zwierząt martwych oraz podczas stosowania środków zwalczania chorób. Niezależnie od pochodzenia, produkty te stanowią potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz dla środowiska. Zagrożenie takie należy odpowiednio kontrolować, albo kierując produkty do bezpiecznych kanałów usuwania, albo stosując je w różnych celach, z zachowaniem ściśle określonych warunków, minimalizując w ten sposób związane z nimi zagrożenie dla zdrowia; (3) Usuwanie wszystkich produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nie jest wykonalne, ponieważ wiązałoby się z wysokimi kosztami i stwarzałoby zagrożenie dla środowiska. W interesie wszystkich obywateli jest bezpieczne i zrównoważone stosowanie szeregu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w wielu zastosowaniach, pod warunkiem minimalizacji zagrożenia dla zdrowia; (25) Czynności związane z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego, które wiążą się ze znacznym stopniem zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt, powinny być przeprowadzone w przedsiębiorstwach lub zakładach które zostały zatwierdzone wcześniej do przeprowadzania takich czynności przez właściwy organ; (26) Jednak zatwierdzenia takie nie powinny być niezbędne dla przedsiębiorstw lub zakładów, które przetwarzają niektóre bezpieczne materiały lub zajmują się niektórymi bezpiecznymi materiałami. na przykład produktami przetworzonymi w stopniu takim, że nie stanowią już zagrożenia dla zdrowia ludzi i zwierząt. Takie przedsiębiorstwa lub zakłady powinny być zarejestrowane tak aby umożliwić kontrolę urzędową nad obiegiem materiału i zapewnić ich identyfikowalność. Ten wymóg rejestracji powinien mieć również zastosowanie do podmiotów przewożących produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego łub produkty pochodne, chyba że nie podlegają już one żadnej kontroli z uwagi na określenie końcowego punktu łańcucha produkcyjnego; (27) Przedsiębiorstwa lub zakłady powinny być zatwierdzane po przedłożeniu właściwemu organowi informacji i po wizytacji na miejscu, z których będzie wynikać, że spełnione zostaną wymogi niniejszego rozporządzenia związane z infrastrukturą i wyposażeniem przedsiębiorstwa lub zakładu, tak aby wszelkie zagrożenie dla zdrowia łudzi i zwierząt wynikające ze stosowania procesu było odpowiednio uregulowane. Powinna istnieć możliwość przyznania zatwierdzenia warunkowego, aby dany podmiot mógł usunąć nieprawidłowości przed przyznaniem przedsiębiorstwu lub zakładowi pełnego zatwierdzenia.

Według spółki – posługując się o przywołaną treści preambuły do rozporządzenia nr 1069/2009 - można jednoznacznie stwierdzić, że ustawodawca wspólnotowy, traktując o podmiotach faktycznie sprawujących kontrolę nad produktami pochodzenia zwierzęcego, miał na myśli podmioty, które co najmniej dzierżą (stan faktyczny) przedmiotowe produkty. Podkreślono, że organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż strona w ww. piśmie poinformowała, iż jest w posiadaniu faktur za transport i za obornik, co jednoznacznie wskazuje, że była właścicielem przedmiotowego obornika. Zatem nie budzi wątpliwości organu II instancji fakt odpowiedzialności za obornik, który to bezsprzecznie należał do strony i którym strona dysponowała w dowolny sposób" oraz DWLW zwrócił również uwagę na fakt, iż "wskazanym odbiorcą przetworzonego obornika (...) jest A. Sp. z o.o. (...), podczas gdy faktycznym odbiorcą towaru był Zakład Produkcyjno-Handlowy "[...]" (...), co potwierdzono na dokumencie wagowym o numerze pokwitowania [...]".

Według spółki powyższa okoliczność nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w świetle przywołanych wyżej norm, istotne znaczenie ma okoliczność, że obrotu przetworzonym obornikiem dokonywała strona postępowania (niezarejestrowana w momencie przewozu przetworzonego obornika), będąca jego właścicielem, a więc podmiotem, któremu przysługiwała faktyczna kontrola nad przedmiotem obrotu. Z przytoczonych powyżej fragmentów wynika, że organ bezpodstawnie utożsamia bycie właścicielem rzeczy, a zatem kwestię należącą do sfery prawnej, z faktycznym sprawowaniem kontroli, a zatem kwestii należącej do sfery faktycznej. Wskazano przy tym, że skarżąca nie "dysponowała w dowolny sposób" przedmiotowym produktem, lecz powierzała go posiadającym odpowiednie uprawnienia podmiotom zewnętrznym. Przy czym dodano, że normy prawa stanowiące postawę orzekania w niniejszym stanie faktycznym miały na celu zapewnienie odpowiednich warunków sanitarnych, uniemożliwiających powstanie szkody dla ludzi lub środowiska. Stąd określono, że podlegają im podmioty opisane w art. 3 pkt 11, a zatem pod których faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego. W stanie faktycznym objętym orzekaniem produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego (obornikiem) był w dzierżeniu podmiotów posiadających odpowiednie zezwolenia, a przez to dających gwarancję wypełnienia celu regulacji. To właściwe podmioty, a nie skarżąca, miały bezpośrednią styczność z produktem, to one także - w ramach zawartych umów - samodzielnie decydowały o sposobie przewozu, załadunku oraz innych czynności związanych z obornikiem, aż do momentu ustania stanu uznawanego przez ustawodawcę za potencjalny stan zagrożenia.

Według skarżącej spółki, błędna jest zatem wykładnia dokonana przez organ, skutkująca uznaniem, że skarżąca sprawowała faktyczną kontrolę nad produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego przez sam fakt bycia właścicielem, podczas gdy faktyczną kontrolę sprawowały osoby trzecie, posiadające odpowiednie wpisy do rejestru.

Odnosząc się do zarzutu opisanego w kolejnych punktach skargi jej autor podniósł, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11, zakres kar administracyjnych powinien być oparty na zasadzie proporcjonalności. Jak wskazuje TK: "Za niezgodny z art. 2 Konstytucji może być uznany przepis regulujący przesłanki i wymiar sankcji administracyjnej, jeśli stanowi ona dolegliwość nieproporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia (zob. wyrok TK z 14 października 2009 r" sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134). Ponadto skoro zasada proporcjonalności wyznacza granice stopnia surowości kar przewidzianych za czyny zabronione przez ustawę, ustawodawca nie może nakładać kar, które nie są konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnych uzasadniających ingerencję represyjną lub prawnokarną. Nie można także nakładać kar, jeżeli ich efekty nie pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na jednostkę (por. wyrok TK z 20 lutego 2008 r., sygn. K 30/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 6). Ustawodawca nie może stosować sankcji oczywiście nieadekwatnych lub nieracjonalnych albo niewspółmiernie dolegliwych (zob. wyrok TK z30 listopada 2004r., sygn. SK 31/04, OTKZU nr 10/A/2004, poz. 110). Również automatyzm dolegliwej sankcji może naruszać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 2 Konstytucji, nakazującą władzy publicznej na jej miarkowanie w danych okolicznościach (por. wyrok TK z 20 lutego 2008 r., sygn. K 30/07). W dalszej części wywodu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zasadny jest zarzut nieproporcjonałności sankcji (...) Zbytnia dolegliwość administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej (...) wynika tu ze szczególnej kumulacji kilku elementów sankcji: bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości".

Wobec powyższego wskazano, że przepisy r.MRiRW przewidują podobny automatyzm, jaki miał miejsce w przypadku stanu prawnego objętego wyrokiem TK. Wysokość tej kary nie jest bowiem różnicowana w jakikolwiek sposób, za wyjątkiem masy produktów ubocznych. Według spółki wymagają podkreślenia następujące okoliczności. Po pierwsze, kara w wysokości 13.700,00 zł jest jednakowa dla wszystkich podmiotów, których masa produktów ubocznych jest większa niż 1.000,00 kg. Oznacza to, że identyczną karę zapłaci podmiot, który będzie obracał w celach zarobkowych masą 100.000,00 t., jak i podmiot - jak strona - który zlecił przewóz znacznie mniejszej ilości produktów. Widoczna na pierwszy rzut oka jest nieproporcjonalność nałożonej kary. Po drugie, rozporządzenie nr 1069/2009 wskazuje, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego oznaczają całe zwierzęta martwe lub ich części, produkty pochodzenia zwierzęcego lub inne produkty otrzymane ze zwierząt nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, w tym komórki jajowe, zarodki i nasienie. Produkty pochodne oznaczają produkty otrzymane w wyniku przynajmniej jednej obróbki, przekształcenia lub etapu przetwarzania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Zatem kary dotyczyć mogą niezarejestrowanych przedsiębiorstw prowadzących działalność przy użyciu najróżniejszych materiałów pochodzenia zwierzęcego, o mniejszym lub większym zagrożeniu dla środowiska. Przewożony towar w postaci granulatu, posiadający odpowiednie certyfikaty weterynaryjne oraz transportowany zgodnie z zasadami bezpieczeństwa w dużo mniejszym stopniu - jeśli w jakimkolwiek - stwarza zagrożenie dla środowiska niż inne produkty, których może dotyczyć przedmiotowa kara. Po trzecie, kara została wymierzona za prowadzenie działalności bez wymaganej rejestracji, jednakże skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o rejestrację zanim organ I instancji wszczął postępowanie. Powyższa rejestracja została podjęta przez skarżącą z daleko posuniętej ostrożności, wcześniejszy brak rejestracji spółki nie był powodowany jej złą wolą. Skarżąca powtórzyła przy tym, że celem powyższych regulacji było zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa dla ludzi i środowiska przy kontakcie z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego. Nawet przy daleko idącym błędnym założeniu, że skarżąca sprawowała faktyczną nad przedmiotowym obornikiem, to ze względu na fakt występowania w sprawie podmiotów posiadających odpowiednie zezwolenia i brak styczności z niniejszym obornikiem przez jakikolwiek podmiot bez uprawnień, skutkującym dołożeniem odpowiedniej "opieki", wymierzenie kary o wysokości równej karze, jaką by otrzymał podmiot prowadzący działalność bez odpowiedniego wpisu do rejestru, zajmujący się o wiele bardziej szkodliwym produktem sprawując nad nim pieczę w sposób bezpośredni (dzierżąc go) jest sprzeczne z wyżej wymienionymi wytycznymi TK.

W oparciu o powyższe przejawia się także automatyzm w nakładaniu kwestionowanej kary. Przesłanki wymienione w przytoczonym wyroku TK nie zostały zbadane w toku postępowania administracyjnego, przez co - wbrew nieuzasadnionemu i nieudowodnionemu twierdzeniu organu I instancji, zamieszczonemu w decyzji z dnia 6 sierpnia 2015 r. - nie uwzględniono zasad skuteczności (cel, w postaci zarejestrowania strony, już został osiągnięty - przy założeniu, że skarżąca mieści się w hipotezie normy art. 3 rozporządzenia nr 1069/2009), proporcjonalności i działania odstraszającego kar pieniężnych (na marginesie należy wskazać, iż prewencyjne karanie ma jedynie sens, gdy nie narusza Konstytucyjnych praw jednostki; w przeciwnym wypadku staje się "prawnym bezprawiem"), a także nie uwzględniono rodzaju naruszeń, stopnia społecznej szkodliwości czynu oraz wyjaśnień strony złożonych w toku postępowania.

Skarżąca podtrzymała także swoje stanowisko odnośnie wydania r.MRiRW w sposób sprzeczny z delegacją ustawową. W delegacji ustawowej wskazano, że kary te mają być różnicowane z uwzględnieniem rodzaju naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia, a jak wskazano powyżej, rozporządzenie tego zróżnicowania nie wprowadza.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi w obszernym uzasadnieniu wskazał m.in., że wykładnia przywołanego przez stronę art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1069/2009 - w zakresie dotyczącym rozumienia sformułowania "pozostawania produktu pod faktyczną kontrolą" - jest błędna. Zdaniem strony skarżącej powyższa norma prawna nie znajduje w sytuacji zastosowania, gdyż strona nie sprawowała faktycznej kontroli nad produktem. O wadliwości takiej wykładni, według autora odpowiedzi na skargę, świadczy treść normatywna art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1069/2009, który wprost stanowi definicję podmiotu objętego jego regulacją, tj.: "podmiot" oznacza osobę fizyczną lub prawną, pod której faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego lub produkt pochodny, w tym również przewoźników, handlowców i użytkowników. Odnosząc się natomiast do przepisów regulujących problematykę objętą postępowaniem w sprawie, organ powołując się na regulacje zawarte w art. 23 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1069/2009 oraz w art. 6 ust. 1a pkt 1) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. uznał, że wykonywanie działalności polegającej na obrocie ubocznymi produktami pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi, jakimi jest przetworzony obornik, możliwe jest dopiero po rejestracji podmiotu w zakresie prowadzenia takiej działalności.

Nie budzi przy tym w ocenie DWLW wątpliwości, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie świadczy o tym, że strona skarżąca ponosiła odpowiedzialność za dostarczony towar i sprawowała nad nim kontrolę, co wprost oznacza, że strona powinna była spełniać warunki określone dla tej, konkretnej działalności. W nawiązaniu do powyższego istotny jest również fakt, że sama strona w skardze cytuje pkt 26 preambuły rozporządzenia nr 1069/2009, który m.in. wskazuje, że "przedsiębiorstwa lub zakłady powinny być zarejestrowane tak, aby umożliwić kontrolę urzędową nad obiegiem materiału i zapewnić ich identyfikowalność". Autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że już nawet w oparciu o przywołane przez stronę powyższe brzmienia pkt 26 preambuły rozporządzenia nr 1069/2009 strona winna posiadać wiedzę odnośnie konieczności zarejestrowania prowadzonej przez nią działalności nadzorowanej u właściwego powiatowego lekarza weterynarii. Zaś po lekturze treści art. 23 rozporządzenia nr 1069/2009 strona nie powinna mieć żadnych wątpliwości w zakresie konieczności rejestracji prowadzonej przez nią działalności, gdyż zgodnie z tą normą obowiązek rejestracji dotyczy wszystkich podmiotów, "które biorą udział na jakimkolwiek etapie w produkcji, przewozie, obróbce, przetwarzaniu, składowaniu, wprowadzaniu do obrotu, dystrybucji, użyciu lub usuwaniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych".

Odnosząc się do powyższego, w ocenie autora odpowiedzi na skargę, w tej sprawie nie znajduje uzasadnienia interpretacja strony, jakoby: "ustawodawca wspólnotowy, mając na myśli podmioty faktycznie sprawujące kontrolę nad produktami pochodzenia zwierzęcego, miał na myśli podmioty, które co najmniej dzierżą (stan faktyczny) przedmiotowe produkty". Takiej wykładni nie uzasadniają również obowiązujące przepisy szczegółowe, a poza tym przyjęcie takiej wykładni byłoby sprzeczne z ogólnymi założeniami nadzoru nad ubocznymi produktami zwierzęcymi, wyłączającymi odpowiedzialność niektórych, wybranych przedsiębiorców. Ugruntowane w prawie zasady nadzoru Inspekcji Weterynaryjnej nad poszczególnymi rodzajami działalności prowadzonej przez podmioty w zakresie ubocznych produktów zwierzęcych oraz podstawowa zasada odpowiedzialności tych podmiotów za produkt mają na celu zapewnienie bezpiecznego zagospodarowania produktu finalnego, jakim w przedmiotowej sprawie był obornik kurzy. Istotnym elementem określającym prawidłowe zagospodarowanie ubocznego produktu zwierzęcego jest możliwość jego identyfikacji na każdym etapie operowania nim, w tym także w czasie obrotu (handlu). Obowiązek kontroli podmiotów nadzorowanych, prowadzących działalność w zakresie obrotu ubocznymi produktami zwierzęcymi lub produktami pochodnymi, obejmuje również kontrolę podmiotów, prowadzących tą samą działalność, pomimo nie dopełnienia przez te podmioty ustawowego wymogu rejestracji. Konkludując powyższe, argumenty strony przytoczone w skardze, w tym szczególnie wskazanie, że: "skarżąca nie dysponowała w dowolny sposób przedmiotowym produktem, lecz powierzała go posiadającym odpowiednie uprawnienia podmiotom zewnętrznym", w ocenie organu II instancji, nie znajduje uzasadnienia w odniesieniu do obowiązujących norm prawnych, bowiem nie ma przepisu wyłączającego odpowiedzialność przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie obrotu ubocznymi produktami zwierzęcymi lub produktami pochodnymi.

Odnosząc się do zgromadzonych w postępowaniu obu instancji dowodów w sprawie DWLW raz jeszcze wskazał, że strona skarżąca nie kwestionowała dokonania obrotu produktem pochodnym (obornikiem kurzym), zaś przytaczane przez nią argumenty odnośnie niepozostawania pod jej faktyczną kontrolą przewożonego towaru "podczas gdy faktyczną kontrolę sprawowały osoby trzecie, posiadające odpowiednie wpisy do rejestru", nie miały znaczenia dla oceny bezspornej w sprawie okoliczności, że do samego obrotu (handlu) produktami pochodnymi doszło, a której to okoliczności strona nie zaprzeczyła w całym toku postępowania. Przewożony towar, będący ubocznym produktem zwierzęcym, znajdował się przynajmniej na czas prowadzonego obrotu pod kontrolą strony, zatem to strona ponosiła za niego odpowiedzialność, która wynika wprost z ww. przepisów prawa.

DWLW podkreślił, że prowadząc działalność nadzorowaną - w niniejszej sprawie - bezmagazynowy obrót produktami pochodnymi - właściciel obornika kurzego, jaki jest skarżąca spółka zleciła jego przewóz do wskazanego w dokumencie handlowym oraz dokumencie CMR odbiorcy, zatem dysponowała nim, co oznacza, że w świetle prawa była za niego odpowiedzialny. Odpowiedzialność ta oznacza obowiązek zagospodarowania produktu pochodnego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz przekazanie do podmiotów uprawnionych (zatwierdzonych bądź zarejestrowanych u PLW). DWLW zwrócił również uwagę na definicję obrotu, o której mowa w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 marca 2004 r., która stanowi, że obrotem jest "przywóz, umieszczanie na rynku oraz wywóz do państw trzecich". Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że działalność prowadzona przez skarżącą spółkę zawiera się w powyższej definicji. Dodatkowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami - pkt 26 preambuły do rozporządzenia nr 1069/2009, w celu zapewnienia identyfikowalności oraz zapewnienia kontroli urzędowych nad obiegiem materiałów podmioty zajmujące się produktami przetworzonymi powinny być zarejestrowane. Tym samym, poza rejestracją działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 23 ust. 1 lit a rozporządzenia nr 1069/2009, strona w dacie przewozu winna była spełniać warunki obrotu ubocznymi produktami zwierzęcymi, określone w Załączniku VIII GROMADZENIE, PRZEWÓZ I IDENTYFIKOWALNOŚĆ rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia nr 1069/2009. Tych warunków strona nie spełniała w momencie obrotu, ponieważ nie dopełniła ustawowego obowiązku rejestracji, a co się tym wiąże, nie zostały zachowane przepisy dotyczące właściwej, prawidłowo wypełnionej dokumentacji, towarzyszącej obornikowi, który był przedmiotem obrotu. W celu prawidłowej identyfikacji obornika na każdym etapie prowadzonego obrotu, powinny jemu towarzyszyć prawidłowo wypełnione, z wszystkimi niezbędnymi danymi, dokumenty handlowe, o których mowa w cytowanym powyżej Załączniku VIII rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/2011.

Autor odpowiedzi na skargę zwrócił również uwagę na fakt, że wskazanym odbiorcą przetworzonego obornika w dokumencie handlowym nr [...] i w międzynarodowym liście przewozowym CMR jest strona skarżąca, podczas gdy faktycznym odbiorcą towaru był Zakład Produkcyjno-Handlowy "[...]", ul. W. [...], [...] G., co potwierdzono na dokumencie wagowym o numerze pokwitowania [...]. Powyższa okoliczność, nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w świetle przywołanych wyżej norm, istotne znaczenie ma okoliczność, że obrotu przetworzonym obornikiem dokonywała strona postępowania (niezarejestrowana w momencie przewozu przetworzonego obornika), będąca jego właścicielem, a więc podmiotem, któremu przysługiwała faktyczna kontrola nad przedmiotem obrotu. Zauważono przy tym, że w aktach sprawy znajduje się pismo strony przesłane do Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii we Wrocławiu z dnia 16 października 2015 r. w którym strona poinformowała, iż jest w posiadaniu faktur za transport i za obornik, co jednoznacznie wskazuje, że była właścicielem przedmiotowego obornika. Zatem nie budzi wątpliwości organu II instancji fakt odpowiedzialności za obornik, który to bezsprzecznie należał do strony i którym strona dysponowała w dowolny sposób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 w związku z art. 1 pkt 1 lit. o) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt wymagania weterynaryjne dla prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a lub art. 24 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009, są określone we wskazanym rozporządzeniu, w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia oraz w ustawie. Regulacja wynikająca z art. 23 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1069/2009 stanowi, że w celu rejestracji podmioty przed rozpoczęciem działalności, powiadamiają właściwy organ o wszystkich przedsiębiorstwach lub zakładach, które podlegają ich kontroli, które biorą udział na jakimkolwiek etapie w produkcji, przewozie, obróbce, przetwarzaniu, składowaniu, wprowadzaniu do obrotu, dystrybucji, użyciu lub usuwaniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych. Przy czym, art. 3 pkt 11 tego samego rozporządzenia stwierdza, że "podmiot" oznacza osobę fizyczną lub prawną, pod której faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego lub produkt pochodny, w tym również przewoźników, handlowców i użytkowników. W świetle art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009 na wszystkich etapach gromadzenia, przewozu, manipulowania, obróbki, przekształcania, przetwarzania, składowania, wprowadzania do obrotu, rozprowadzania, stosowania lub usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych w przedsiębiorstwie pod ich kontrolą podmioty zapewniają zgodność produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych z wymogami rozporządzenia, mającymi zastosowanie do ich działalności.

Z kolei art. 6 ust. 2 ustawy z 11 marca 2004 r. stanowi, że powiatowy lekarz weterynarii właściwy ze względu na planowane miejsce prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, na wniosek podmiotu zamierzającego prowadzić taką działalność, dokonuje rejestracji, o której mowa w ust. 1a pkt 1. Zgodnie z tym ostatnim przepisem podjęcie działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych jest dozwolone po dokonaniu rejestracji podmiotu, przedsiębiorstwa lub zakładu, o której mowa w art. 23 rozporządzenia nr 1069/2009.

Według art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-l, n, p oraz w art. 4 ust. 3, oraz przedsiębiorstw i zakładów zatwierdzonych lub warunkowo zatwierdzonych na podstawie art. 24 ust. 1 lub art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 1069/2009, na obszarze jego właściwości.

W sprawie nie jest sporny stan faktyczny. Rozbieżności występują na etapie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod mającą zastosowanie normę prawa materialnego wynikającą z przywołanych powyżej przepisów prawa. Bezspornym jest wobec tego, że skarżąca spółka zleciła podmiotom trzecim – zarejestrowanym zgodnie z art. 6 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. przywóz a następnie konfekcjonowanie produktów pochodnych w postaci przetworzonego obornika (granulowanego). Bezspornym jest również, że zarówno przywóz jak również konfekcjonowanie takiego obornika jest działalnością nadzorowaną w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009. Powstaje jednak pytanie, czy działalnością regulowaną, której wykonywanie podlega obowiązkowi wpisu podmiotu ją wykonującego do rejestru prowadzonego przez właściwego miejscowo powiatowego lekarza weterynarii jest również działalność podmiotu, który tak jak w niniejszej sprawie – będąc właścicielem produktu pochodnego, zleca dokonywanie przywozu, a późnej konfekcjonowania i magazynowania innym zarejestrowanym podmiotom. Prowadzi zatem swego rodzaju bezmagazynowy obrót produktami pochodnymi.

Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie wymaga poczynienia rozważań natury ogólniejszej, które odnoszą się do przedstawienia istoty systemu nadzoru sprawowanego przez organy inspekcji weterynaryjnej w zakresie kontroli i identyfikacji produktów pochodnych. Przyjedzie zatem zauważyć, że celem wprowadzenia - w przypadku tego rodzaju działalności gospodarczej - obowiązków rejestracyjnych (działalność nadzorowana w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1069/2009), było zapewnienie bezpiecznego zagospodarowania produktu pochodzenia zwierzęcego, w tym wypadku obornika kurzego (zgodnie z art. 3 pkt 20 powołanego rozporządzenia obornik oznacza kał lub mocz zwierząt gospodarskich, innych niż ryby hodowlane, ze ściółką lub bez). Istotnym elementem całego sytemu prawidłowego zagospodarowania takiego ubocznego produktu jest możliwość jego identyfikacji na każdym etapie, poczynając od produkcji, przewozie, obróbce, przetwarzaniu, składowaniu, wprowadzaniu do obrotu, dystrybucji, a kończąc na użyciu lub usuwaniu. W takim przypadku rejestracja każdego z podmiotów, który może pojawić się choćby na jednym z wymienionych etapów ma podstawowe znaczenie dla realności i efektywność sprawowania kontroli urzędowej nad obiegiem materiału i możliwości zapewnienia jego identyfikalności. Jak bowiem wskazuje się w preambule do tego ostatniego rozporządzenia - ewentualne luki w systemie takiego nadzoru mogą mieć poważny wpływ na zdrowie ludzi i zwierząt, bezpieczeństwo łańcucha żywnościowego i paszowego oraz zaufanie klientów. Dlatego też przyjdzie zauważyć, że rozporządzenie nr 1069/2009 w sposób szczegółowy opisuje obowiązki podmiotów występujących na każdym z przedstawionych etapów, zaczynając od punktu wyjściowego w łańcuchu produkcji (zob. art. 4), a kończąc na punkcie końcowym w łańcuchu produkcji (art. 5). Na wszystkich etapach gromadzenia, przewozu, manipulowania, obróbki, przekształcania, przetwarzania, składowania, wprowadzania do obrotu, rozprowadzania, stosowania lub usuwania produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych w przedsiębiorstwie pod ich kontrolą podmioty obowiązane są umożliwić sprawowanie kontroli przez organy nadzoru weterynaryjnego. Z tego też punktu widzenia niezwykle istotnym jest dla prawidłowości funkcjonowania całego systemu nadzoru weterynaryjnego, aby każde przedsiębiorstwo lub zakład prowadzący działalność, której przedmiotem jest produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego, był zarejestrowany. Jest to warunek sine qua non sprawowania pełnej kontroli urzędowej nad obiegiem takiego materiału oraz zapewnienia koniecznej w takim przypadku identyfikalności. Co w praktyce musi oznaczać, że na każdym z wymienionych powyższej etapów, powinny być sporządzone prawidłowo wypełnione dokumenty handlowe, ze wszystkim niezbędnymi danymi, o którym mowa w Załączniku nr VII rozporządzenia Komisji (UE) nr 142/20111 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia nr 1069/2009.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólniejszej na grunt niniejszej sprawy nie można zgodzić się ze skarżącą spółką, że z obowiązków rejestracyjnych zwalnia powierzenie - na którymkolwiek z wymienionych etapów - przetworzonego obornika podmiotom trzecim, posiadającym odpowiednie uprawienia. W ocenie Sądu, bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w ramach zawartych umów – podmioty te decydowały o sposobie przewozu, załadunku oraz innych czynnościach związanych z obornikiem. Działania te miały pośrednie znaczenie (czysto techniczne), bowiem ich wykonywanie określają odmienne przepisy, które dotyczą aspektów technicznych wykonywania powierzonego przez spółkę zadania, np. przewozu, a później konfekcjonowania. Są one adresowane wyłączenie do tych podmiotów a ich naruszenie obarczone jest odrębną sankcją administracyjną do tej, która wynika z art. 85a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. Przedstawiony w skardze sposób działalności – pozamagazynowy - nie oznacza bowiem, że spółka – odwołując się do kluczowej w sprawie definicji z art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1069/2009, nie była podmiotem, pod którego faktyczną kontrolą pozostawał produkt pochodny, w tym przypadku obornik. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. spółka, w zakresie wymagań weterynaryjnych, obowiązana była spełnić wymagania lokalizacyjne, zdrowotne, higieniczne, sanitarne, organizacyjne, techniczne lub technologiczne, zabezpieczające przed zagrożeniem epizootycznym, epidemiologicznym lub zapewniające właściwą jakość produktów. Przyjdzie zatem stwierdzić, że przewożony do Polski obornik, będący ubocznym produktem zwierzęcym, znajdował się od momentu opuszczenia holenderskiego zakładu pod kontrolą spółki, w tym sensie, że ponosiła ona za niego odpowiedzialność (wymagania lokalizacyjne i organizacyjne). To spółka podejmowała decyzję dotyczące wyboru przewoźnika, a później co do wyboru zakładu, do którego dowieziono obornik celem jego dalszego przetworzenia i przygotowania do sprzedaży. Na spółce, w sytuacji awaryjnej, leżał również ciężar zorganizowania zastępczego transportu. W ocenie Sądu, w rozumieniu zatem przepisu art. 3 pkt 11 rozporządzenia nr 1069/2009, nie chodzi wyłącznie o faktyczną styczność – dzierżenie obornika (trudno przy tym przypuszczać, że do takiej organoleptycznej i fizycznej bliskości w ogóle doszło w sprawie). Faktyczna kontrola w rozumieniu tego przepisu powinna być przede wszystkim utożsamiana ze sferą szeroko rozumianej odpowiedzialności spółki za produkt, który jest jej własnością oraz sprawowania nad nim kontroli. Oznacza to zatem tyle, że spółka - w warunkach nadzorowanej działalności - nie może nim swobodnie dysponować – zleciła natomiast jego przewóz do wskazanego w dokumencie handlowym oraz dokumencie CMR odbiorcy. Dlatego też nie można było zgodzić się z autorem skargi i zarzutem naruszenia art. 77 k.p.a., że fakt bycia właścicielem produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nie musi oznaczać sprawowania nad nim faktycznej kontroli w rozumieniu art. 3 pkt 11 rozporządzenia 1069/2009. Przyjąć zatem należało, że spółka, która w ramach umów cywilnoprawnych korzysta z pomocy podmiotów trzecich - dysponujących odpowiednim parkiem maszynowym i posiadających wymagane uprawienia, nie przestaje sprawować faktycznej kontroli nad produktem ubocznym pochodzenia zwierzęcego (granulowanym obornikiem). Przyjęcie przeciwnej wykładni nie znajduje również podstaw w obowiązujących przepisach, które wyłączają odpowiedzialność niektórych przedsiębiorców. W szczególności nie ma przepisu wyłączającego odpowiedzialność przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie obrotu ubocznymi produktami zwierzęcymi lub produktami pochodnymi.

Dlatego też w świetle niekwestionowanych ustaleń faktycznych jest bezsporną okolicznością, że w sprawie do samego obrotu (handlu) doszło. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 11 marca 2004 r., przez obrót należy rozumieć przewóz, umieszczenie na rynku oraz wywóz do państw trzecich. Z kolei, przez umieszczenie na rynku, zgodnie z art. 2 pkt 13 powołanej ustawy, rozumie się przetrzymywanie lub prezentację w celu sprzedaży, oferowanie do sprzedaży, sprzedaż, dostarczenie lub każdy inny sposób wprowadzania na rynek, a w przypadku produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych oraz nawozów organicznych i polepszaczy gleby w rozumieniu art. 3 pkt 22 rozporządzenia nr 1069/2009 – wprowadzenie do obrotu w rozumieniu art. 3 pkt 14 rozporządzenia nr 1069/2009. Zgodnie z definicją zawartą w tym ostatnim przepisie, wprowadzenie do obrotu oznacza każde działanie, którego celem jest sprzedaż produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych osobie trzeciej we Wspólnocie lub jakakolwiek inna forma dostawy, odpłatna lub nie, na rzecz osoby trzeciej lub przechowywanie w celu dostarczenia osobie trzeciej. W ocenie Sądu, takie działania ("każde działania") skarżąca spółka podejmowała, przy czym bez znaczenia pozostaje czy dokonywała ich wykorzystując możliwości organizacyjne jakie posiadała wewnątrz własnej struktury organizacyjnej czy też wykorzystując do tego podmioty trzecie. Nie można przy tym zapominać, że wprowadzenie do obrotu zostało zgodnie z art. 32 rozporządzenia nr 1069/2009 obarczone określonymi wymogami, tj. w przypadku nawozów organicznych oznacza wymóg aby takie uboczne produkty pochodził z materiału kategorii 2 lub kategorii 3; zostały wyprodukowane zgodnie z warunkami dla sterylizacji ciśnieniowej lub innymi warunkami, aby zapobiec ryzyku stwarzanemu dla zdrowia ludzi i zwierząt, zgodnie z wymogami ustanowionymi zgodnie z art. 15 i wszystkimi środkami, które zostały ustanowione zgodnie z ust. 3 niniejszego artykułu; pochodziły, odpowiednio, z zatwierdzonych lub zarejestrowanych przedsiębiorstw lub zakładów; oraz w przypadku mączki mięsno-kostnej pochodzącej z materiału kategorii 2 i przetworzonych białek zwierzęcych przeznaczonych do użytku jako nawozy organiczne i polepszacze gleby, zostały one zmieszane ze składnikiem, aby wykluczyć dalsze użycie mieszaniny na pasze, i oznaczone. Patrząc w kontekście spełnienia powyższych wymogów prowadzoną przez spółkę działalność należy zakwalifikować jako działalność nadzorowaną.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi przyjdzie stwierdzić, że stawki kar pieniężnych - stosownie do upoważnienia zawartego w przepisie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. - określone zostały w rozporządzeniu MRiRW z dnia 2 maja 2014 r. - zgodnie z zaleceniem ustawodawcy – w zależności od rodzaju tych naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia. Zdaniem Sądu należy zaakceptować wysokość nałożonej na skarżącą spółkę kary, uwzględniając jej rozpiętość kwotową, wynikającą z przyjętych w § 3 pkt 1 lit. a r.MRiRW przedziałów wagowych. Nie można również w takim przypadku mówić, że nałożona na spółkę kara stanowi dolegliwość nieproporcjonalną ze względu na opisane wcześniej cele regulacji ustawowej dotyczącej działalności nadzorowanej w zakresie obrotu produktami pochodnymi pochodzenia zwierzęcego. W tym kontekście mamy do czynienia z odmienną sytuacją prawną od tej, która była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11, a dotyczyła ustawy o odpadach wprowadzającej niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach. Zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny regulacje wprowadzały jedną sankcję o wysokości 10.000 zł. Poza tym tak samo wysoka kara znalazła zastosowanie wobec zachowań o zróżnicowanych, negatywnych skutkach dla środowiska. W niniejszym przypadku, kwestionowane przez spółkę przepisy ustawy o ochronie zwierząt oraz przepisy r.MRiRW zawierają unormowania różnicujące surowość sankcji w stosunku do odmiennych zachowań zawiązanych z masą produktów ubocznych. Nie można przy tym tracić z pola widzenia kwestii odnoszących się do istoty kary pieniężnej, która w prawie administracyjnych – jako sankcja – odgrywa ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich postanowienie i efektywne urzeczywistnianie. Sens kary administracyjnej tkwi w przymuszeniu do respektowania nakazów i zakazów, w tym przypadku obowiązków rejestracyjnych. Brak zatem stosownej sankcji powodowałby, że przepis nakładający dany obowiązek stawałby się martwy, a niespełnienie wprowadzonego obowiązku byłoby nagminne, co biorąc pod uwagę opisane na wstępie cele stawiane przed organami nadzoru weterynaryjnego znacznie ograniczyłoby lub nawet wykluczyłoby możliwość ich osiągnięcia.

Wobec powyższego wysokość kary, którą wymierzono spółce, została prawidłowo ustalona - według stawki z § 3 pkt 1 lit. a tired trzecie wymienionego rozporządzenia. Również motywy orzeczonej przez organ wysokości sankcji zostały przedstawione w uzasadnieniu, stosownie do wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że wydając zaskarżoną decyzję organy nadzoru weterynaryjnego oparły się na normach rozporządzenia MRiRW wydanych w sposób sprzeczny z Konstytucją RP, tj. w sposób sprzeczny z delegacją ustawową. W ocenie Sądu, nie można czynić z tego powodu zarzutu organom administracji publicznej, której obowiązkiem jest działanie na podstawie i w granicach prawa. Dopóki zatem Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi niekonstytucyjności przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. oraz przepisów do tej ustawy wykonawczych, to nie można uznać, że przepis określające sposób określania kary pieniężnej oraz sposób jej różnicowania naruszają wskazane w skardze kasacyjnej przepisy konstytucyjne.

Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.