Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1494/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2, art. 176, art. 183 pkt 1 i pkt 2, art. 184, art. 204 pkt 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 203 poz 1966
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2282/13 w sprawie ze skargi G. M. na decyzję M. F. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. M. na rzecz M. F. kwotę 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 20 lutego 2014r. sygn. akt: V SA/Wa 2282/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddali skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z [...] sierpnia 2013r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011.

Referując stan sprawy, Sąd I instancji podał, że pismem z 13 stycznia 2012r. Minister Edukacji Narodowej poinformował Ministra Finansów - w związku z kontrolą przeprowadzoną przez [...] Kuratora Oświaty w Zespole Szkół w [...] - o uzyskaniu przez Gminę [...] zawyżonej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 o 622.412,00 zł. Minister Finansów wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmniejszenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, o czym powiadomił Gminę.

W toku postępowania skarżąca Gmina wskazała, że nie ma podstaw do uznania, że część oświatowa subwencji ogólnej przekazana na jej rzecz jest nienależna, albowiem została przyznana na podstawie danych widniejących w systemie informacji oświatowej zgodnie ze stanem prawnym, tj. aktem założycielskim oraz statutem Szkoły Podstawowej w [...] oraz wytycznymi Ministerstwa Edukacji Narodowej zawartymi w instrukcji wprowadzenia i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej. Skoro w akcie założycielskim siedzibą Szkoły Podstawowej w [...] jest wieś [...], to uznać należy, że szkoła ta w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz. U. Nr 249, poz. 1659), dalej rozporządzenia MEN z dnia 16 grudnia 2010r.) jest zlokalizowana na terenie wiejskim.

Minister Finansów decyzją z 30 kwietnia 2013r. zobowiązał Gminę [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 622.412,00 zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, że podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między jednostki samorządu terytorialnego został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej w sposób określony w algorytmie stanowiącym załącznik do rozporządzenia MEN z 16 grudnia 2010r. Algorytm przewidywał odrębną wagę dla uczniów szkół zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5.000 mieszkańców. Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów wykazanych przez szkoły i placówki w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010r. Dalej organ podniósł, że kontrola przeprowadzona przez [...] Kuratorium Oświaty wykazała, iż uczniowie Szkoły Podstawowej, której akt założycielski jako siedzibę wskazywał [...] i wykazanej jako Szkoła w Zespole Szkół w [...] według stanu na dzień 30 września 2010r., uczęszczali do budynku położonego w Mieście [...]. Zajęcia dydaktyczne i inne zadania statutowe szkoła realizowała wyłącznie w budynku położonym w Mieście [...]. Zespól Szkół w [...] prowadził bowiem działalność w dwóch budynkach tj. budynku nr 1 we wsi [...], w którym zajęcia realizowały wyłącznie 3 oddziały przedszkolne i budynku nr 2 w mieście [...] w którym na dzień 30 września 2010r. były prowadzone zajęcia dla wszystkich ( 271 ) uczniów Szkoły Podstawowej

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy (na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), Minister Finansów decyzję z [...] sierpnia 2013r. nr [...], na mocy której utrzymał w mocy decyzję własną wydaną w I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym.

II.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2013r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z [...] kwietnia 2013r., zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a mianowicie:

1. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. Nr 80, poz. 526, ze zm.) w związku z ust. 1 pkt 4 załącznika do rozporządzenia MEN z 16 grudnia 2010r. poprzez:

- ich błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku usytuowania budynków Szkoły Podstawowej w [...] w dwóch różnych miejscowościach, za prawidłowe należało uznać określenie adresu szkoły z pominięciem danych widniejących w akcie założycielskim i uwzględnić wyłącznie położenie budynku w [...], podczas gdy żaden z ww. przepisów nie nakłada na podmiot wprowadzający dane do systemu informacji oświatowej takiego obowiązku,

- ich niezastosowanie i pominięcie przepisów ww. rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowią one o obliczaniu wskaźnika Di oraz liczby przeliczeniowej uczniów (Up).

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na jego wynik, a mianowicie:

1. art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 267, dalej-k.p.a.) w zw. z art. 11 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 107§1 i 3 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia przez organ rozpoznający sprawę w II instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości należności stanowiącej nienależnie pobraną - zdaniem tego organu - kwotę subwencji oświatowej,

2. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107§1 i 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej i faktycznej organ ustalił wysokość nienależnie pobranej, zdaniem organu, subwencji oświatowej, a w szczególności, w jaki sposób ustalił wartość wskaźnika Di, oraz liczby przeliczeniowej uczniów (Up) stanowiących parametry dla ustalenia wysokości różnicy pomiędzy subwencją oświatową uzyskaną przez skarżącą, a subwencją nienależną i to pomimo zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu skarżącej w tym zakresie.

3. art. 138§2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, pomimo, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie:

- naruszenie przez organ rozpoznający sprawę w I instancji art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107§1 i 3 k.p.a. poprzez:

• sporządzenie błędnego uzasadnienia decyzji, w której nie wskazano dowodów, które legły u podstaw przyjętych przez organ ustaleń faktycznych w sprawie,

• brak w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej uzasadniającej przyjęte przez organ założenie, że w przypadku istnienia dwóch budynków Szkoły Podstawowej w [...], podmiot wprowadzający dane do systemu informacji oświatowej był zobowiązany do wskazania miejscowości [...], jako miejsca położenia tej Szkoły,

• brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia, w jaki sposób organ ustalił wysokość zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na kwotę wskazana w treści decyzji, tj. 622.412,00 zł.

- naruszenie przez organ rozpoznający sprawę w I instancji przepisu art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania decyzji w zakresie, w jakim organ ten ustalił kwotę należności, do zapłaty której została zobowiązana Gmina [...].

Odpowiadając na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna.

W pisemnych motywach wyroku, Sąd I instancji podał, że w myśl art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka wcześniej dokonała zwrotu nienależnie otrzymanych kwot subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jak wynika z powyższego, wydanie przez ministra decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, może nastąpić po zweryfikowaniu przez organ wysokości należnej subwencji i stwierdzeniu, że przysługuje w niższej wysokości niż kwota subwencji uprzednio ustalonej i wypłaconej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Przedmiotem prowadzonego przez Ministra Finansów postępowania był zwrot nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011. Podstawą ustalenia przez organ kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej były przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2010. Ww. rozporządzenie ustala algorytm podziału subwencji. Algorytm przewidywał odrębną wagę P1 = 0,38 dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjów dla dzieci i młodzieży zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5.000 mieszkańców. Zlokalizowanie szkoły na terenie wiejskim lub w mieście do 5.000 mieszkańców miało znaczenie także dla wyliczenia wskaźnika korygującego dla danej jednostki samorządu terytorialnego (Di). Dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy niezbędne było ustalenie, czy uczniowie Szkoły Podstawowej w [...] wchodzącej w skład Zespołu Szkół w [...] przy naliczaniu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 dla Miasta i Gminy [...] mogli zostać potraktowani jako uczniowie szkoły zlokalizowanej na terenie wiejskim, a tym samym, czy Miasto i Gmina [...] była uprawniona do uzyskania w ramach części oświatowej subwencji ogólnej dodatkowych środków z tytułu ponoszenia wyższych jednostkowych kosztów kształcenia uczniów w szkole zlokalizowanej na terenie wiejskim.

Kwestia ta była kontrowersyjna między stronami.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, szkoła Podstawowa w [...] została założona w 1999r., a akt założycielski z 25 marca 1999r. jako jej siedzibę wskazywał [...] [...]. Uchwałą nr [...] z 28 stycznia 2010r. Rada Miejska w [...] utworzyła Zespół Szkół w [...] w skład którego weszła Szkoła Podstawowa w [...] i Przedszkole w [...]. Uchwałą z 28 października 2010r. Rada Miejska w [...] nadała statut Zespołowi Szkół w [...] oraz Przedszkolu w którym określono, że Zespół Szkół prowadzi działalność w dwóch budynkach szkolnych (budynek nr 1 w [...] i budynek nr 2 w [...]. Kontrola przeprowadzona przez Kuratorium Oświaty w dniach 7-8 kwietnia 2011r. wykazała, że w roku szkolnym 2010/2011 wszyscy uczniowie Szkoły Podstawowej w [...] (271 uczniów) uczęszczali do budynku nr 2 położonego w Mieście [...]. Wszystkie zajęcia dydaktyczne i inne zadania statutowe Szkoła Podstawowa realizowała wyłącznie w budynku położonym w Mieście [...]. Słusznie zatem organ uznał, iż faktycznie Szkoła Podstawowa zlokalizowana była w mieście liczącym powyżej 5.000 mieszkańców i jej faktyczną siedzibą było Miasto [...], a nie Wieś [...], jak wskazywał akt założycielski tej Szkoły. Z takim stanowiskiem organu należy się zgodzić.

Obowiązujące, w momencie wprowadzania przez Szkołę Podstawową danych do systemu informacji oświatowej, rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 16 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych określało, że podmioty prowadzące bazy danych oznaczane są m.in. przez adres (§14 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia). Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.9 (30 września 2010r.) stanowiła, że w Tabeli I1. Identyfikacja w zakresie wierszy 6-19 - Dane adresowe dane dotyczące wierszy 6-10 pobierane są z urzędowego spisu miejscowości prowadzonego przez GUS i opisują położenie podmiotu prowadzącego bazę danych oświatowych. W systemie informacji oświatowej należało zatem wykazać adres szkoły zgodny z położeniem szkoły. Natomiast zgodnie z aktem założycielskim szkoły, w wierszu 1 - Nazwa w tabeli I1. Identyfikacja należało wpisać urzędową nazwę podmiotu prowadzącego bazę danych oświatowych. Ta część instrukcji odnosi się do nazwy podmiotu prowadzącego bazę danych oświatowych i nie określa położenia szkoły. Zatem w sytuacji, gdy faktycznie wszyscy uczniowie Szkoły Podstawowej, której akt założycielski wskazywał jako jej siedzibę Wieś [...], uczyli się w budynku położonym w Mieście [...] brak było podstaw do wykazywania w systemie informacji oświatowej uczniów tej szkoły, a następnie uwzględnienia przy naliczeniu kwoty części oświatowej subwencji, jako uczniów szkoły zlokalizowanej na terenie wiejskim.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Gminy [...], że jeżeli w akcie założycielskim siedzibą Szkoły Podstawowej jest Wieś [...], to tym samym należy uznać, że jest ona zlokalizowana na terenie wiejskim w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2009r. Szkoła Podstawowa w [...] została założona w roku 1999 i jej akt założycielski zgodnie z ówczesnym stanem faktycznym wskazywał jako jej siedzibę Wieś [...]. W momencie wykazywania danych o uczniach i nauczycielach w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2010r., gdy uczniowie uczyli się w budynku położonym w Mieście [...] i wszyscy nauczyciele jak również dyrekcja Szkoły i jej pracownicy administracyjni wykonywali swoje obowiązki w Mieście [...], faktyczną siedzibą Szkoły było już Miasto [...]. Szkoła Podstawowa faktycznie działała w Mieście [...] i żaden z nauczycieli nie wykonywał swoich obowiązków w budynku nr 1 w [...], zatem Miasto i Gmina [...] nie było zobowiązane do ponoszenia dodatkowych kosztów z tytułu wypłacania nauczycielom zatrudnionym na terenach wiejskich lub w mieście liczącym do 5.000 mieszkańców odrębnego dodatku w wysokości 10% wynagrodzenia zasadniczego (tzw. dodatek wiejski) i nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego (art. 54 ust. 3 i 5 ustawy z 26 stycznia 1981r. Karta Nauczyciela). W piśmie z 25 stycznia 2011r., stanowiącym załącznik nr 1 do protokołu kontroli przeprowadzonej przez [...] Kuratorium Oświaty w Zespole Szkół w [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował Dyrektora Zespołu Szkół w [...], iż o posiadaniu uprawnienia do nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego i dodatku wiejskiego decyduje miejsce wykonywania przez nauczyciela pracy i w związku z tym od 1 stycznia 2011r. dodatki te przysługują tylko nauczycielom, którzy wykonują pracę na terenie wiejskim. Z powyższego wynika, iż sam Burmistrz Miasta i Gminy [...] potwierdza, że Szkoła Podstawowa w [...] nie jest szkołą położoną na terenie wiejskim lecz w Mieście [...].

Minister Edukacji Narodowej kwestionował sposób wprowadzania i przekazywania danych Szkoły Podstawowej w [...]. Kontrola w Zespole Szkół w [...], o wynikach której Minister Edukacji Narodowej, powiadomił Ministra Finansów, została przeprowadzona właśnie na zlecenie MEN w celu ustalenia, ilu uczniów Szkoły Podstawowej w [...] uczy się rzeczywiście w budynku położonym we Wsi [...], a ilu w budynku położonym w Mieście [...]. Minister Edukacji Narodowej, informując Ministra Finansów o uzyskaniu przez Miasto i Gminę [...] nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, podniósł, że w sytuacji, w której żaden uczeń Szkoły Podstawowej nie pobierał nauki na terenie Wsi [...] nie było podstaw do wskazania w systemie informacji oświatowej jako lokalizacji Szkoły wsi [...].

W przedmiotowej sprawie nie miało znaczenia, iż do Szkoły Podstawowej "uczęszczali przede wszystkim uczniowie zamieszkujący we wsiach: [...] i" oraz że "zwiększona subwencja została w kolejnych latach przeznaczona na wyrównywanie szans edukacyjnych dla uczniów". Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010r. warunkiem niezbędnym do objęcia uczniów szkoły podstawowej wskazanymi parametrami decydowało zlokalizowanie szkoły na terenie wiejskim lub w miejscowości do 5.000 mieszkańców. Przeznaczenie przez Miasto i Gminę [...] zwiększonej subwencji na wyrównywanie szans edukacyjnych uczniów, nie mogło mieć wpływu na decyzję zobowiązującą Miasto i Gminę [...] do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011. Art. 37 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie przewiduje bowiem takiej przesłanki wydania decyzji, a sama decyzja nie ma charakteru uznaniowego.

Wysokość należnej subwencji została obliczona na podstawie danych źródłowych przedstawionych przez samą skarżącą. Gmina [...] jako organ prowadzący Szkołę Podstawową w [...] posiadał informację o danych, które stanowiły podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011. Dane te - zgodnie z przepisami ustawy z 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej - szkoły przekazywały do Urzędu Miasta i Gminy [...]. Ustawa o systemie informacji oświatowej nakładała bowiem na jednostki samorządu terytorialnego prowadzenie bazy danych oświatowych obejmujących zbiory danych z baz danych oświatowych szkół prowadzonych przez te jednostki. Zatem wszystkie dane stanowiące podstawę do wyliczenia nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej znajdują się w Szkole Podstawowej wchodzącej w skład Zespołu Szkół w [...], jak również w Urzędzie Miasta i [...]. Zadaniem Ministra Edukacji Narodowej jest gromadzenie i przetwarzanie danych przekazanych od jednostek samorządu terytorialnego, niezbędnych do podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz wyliczanie kwot tej części subwencji dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Gmina zna dobrze zasady przyznawania subwencji, ponieważ przedstawia przygotowane przez szkoły dane niezbędne do wyliczenia subwencji. Oczywiście skarżąca mogła podważać ustalenia organu, jednocześnie jednak winna przedstawić własne wyliczenia, konfrontując je z ustaleniami organu. Tego jednak skarżąca nie uczyniła.

Sąd I wskazał, że Minister Finansów podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Do akt sprawy dołączone zostały dokumenty potwierdzające przebieg kontroli doraźnej jaką przeprowadziło [...] Kuratorium Oświaty w Zespole Szkół w [...] w zakresie ustalenia liczebności uczniów szkoły z uwzględnieniem miejsca pobierania nauki, według stanu na dzień 30 września w okresie od 2007 do 2010 oraz ustalenia liczby nauczycieli pobierających dodatek wiejski w ww. okresie, tj. przekazana przez [...] Kuratora Oświaty, pismem z 24 lipca 2012r. nr [...] kopia dokumentacji związanej z kontrolą, w tym protokół kontroli i kopia pisma Ministerstwa Edukacji Narodowej z 14 marca 2011r. skierowanego do [...] Kuratora Oświaty. Wielkopolskie Kuratorium Oświaty dane dotyczące miejsca, w którym Szkoła Podstawowa prowadziła działalność ustaliło w oparciu o projekt organizacyjny zatwierdzony 31 maja 2010r., dzienniki lekcyjne na rok szkolny 2010/2011 jak również pozwolenie na użytkowanie budynku obejmującego pierwszy etap budowy z 3 sierpnia 2009r. Protokół kontroli został podpisany w dniu 15 kwietnia 2011r. przez Dyrektora Zespołu Szkół w [...]. Minister Finansów uzyskał także wyjaśnienia od Ministra Edukacji Narodowej jako organu właściwego w zakresie oświaty i wychowania, a także organu, do którego zadań należy m.in. gromadzenie i przetwarzanie danych niezbędnych do podziału części oświatowej subwencji ogólnej oraz wyliczanie kwot tej części subwencji dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Miasta i Gminy [...]

W ocenie WSA w Warszawie Minister Finansów wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające zarówno w I jak w II instancji, szczegółowo wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną decyzji. Skarżąca na każdym etapie postępowania mogła zapoznać się z aktami sprawy oraz wypowiedzieć się co do zebranego w sprawie materiału.

IV.

Gmina [...] działając przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wydanie rozstrzygnięcia:

1). Art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw z ust. 1 pkt 4 Załącznika do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2006r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla samorządu terytorialnego w roku 2010 poprzez:

-ich błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku usytuowania budynków Szkoły Podstawowej w [...] w dwóch różnych miejscowościach, za prawidłowe należało uznać określenie adresu szkoły z pominięciem danych widniejących w akcie założycielskim i uwzględnić wyłącznie położenie budynku w [...], podczas gdy żaden z w/w przepisów nie nakłada na podmiot wprowadzający dane do systemu informacji oświatowej takiego obowiązku,

- ich niezastosowanie i pominiecie przepisów w/w rozporządzenia w zakresie w jakim stanowią one o obliczaniu wskaźnika Di oraz liczby przeliczeniowej uczniów (Up).

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na jego wynik:

1). art.3§1 w zw z art. 134 p.p.s.a. poprzez błędną interpretację i uznanie, że

-decyzja Ministra Finansów nie narusza prawa i w zw z tym stwierdzenie, że postępowanie dowodowe przed organami administracji było pełne i prawidłowe, pomimo, iż organ rozpoznający sprawę w II instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości należności stanowiącej nienależnie pobraną-zdaniem tego organu –kwotę subwencji oświatowej,

-brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Finansów wyjaśnienia na jakiej podstawie prawnej i faktycznej organ ustalił wysokość nienależnie pobranej zdaniem organu subwencji oświatowej a w szczególności w jaki sposób ustalił wartość wskaźnika Di oraz liczby przeliczeniowej uczniów (Up) stanowiących parametry dla ustalenia wysokości różnicy pomiędzy subwencja oświatową uzyskaną przez skarżącą a subwencją ,,należną" i to pomimo zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu skarżącej w tym zakresie nie stanowi naruszenia prawa,

2). art. 145§1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie i tym samym uznanie, że zaskarżona decyzja Ministra Finansów nie podlega uchyleniu w całości pomimo, iż została wydana z rażącym naruszeniem przez organ II instancji przepisów postępowania, polegającym na uznaniu, że w sprawie nie doszło do:

-naruszenia przez organ rozpoznający sprawę w I instancji art. 11 k.p.a. w zw z art. 107§1 i 3 k.p.a. poprzez:

- sporządzenie błędnego uzasadnienia decyzji w której nie wskazano dowodów, które legły u podstaw przyjętych przez organ ustaleń faktycznych w sprawie,

-brak w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej uzasadniającej przyjęte przez organ założenie, że w przypadku istnienia dwóch budynków Szkoły Podstawowej w [...], podmiot wprowadzający dane do systemu informacji oświatowej był zobowiązany do wskazania miejscowości [...] jako miejsca położenia tej szkoły,

-brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia w jaki sposób organ ustalił wysokość zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na kwotę wskazana w treści decyzji tj. 540.437,00 zł,

-naruszenie przez organ rozpoznający sprawę w I instancji art. 7,77 oraz 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania decyzji w zakresie w jakim organ ten ustalił kwotę należności do zapłaty, której została zobowiązana Gmina [...],

3). naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do WSA w Warszawie celem ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi przez NSA, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym przewidzianych przepisami prawa w poczwórnej wysokości na podstawie art. 111 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi łącznie ze skargą kasacyjna z 24 kwietnia 2014r. na decyzję Ministra Finansów zobowiązującą Gminę [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2010r. Wniesiono także o wstrzymanie wykonania wyroku WSA w Warszawie.

Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący pełnomocnik skarżącego przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Odpowiadając na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Mając na uwadze treść skargi kasacyjnej, a zwłaszcza sposób formułowania podniesionych w niej zarzutów, wymaga zaakcentowania, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami.

Poczynienie tej uwagi było niezbędne, wobec wystąpienia uchybień w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które sprowadziły się do nieprawidłowego sformułowania zarzutu, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli kasacyjnej.

Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że część wstępna skargi kasacyjnej, w której powinny zostać zawarte zarzuty skargi kasacyjnej, została zbudowana wadliwie z naruszeniem art. 174 pkt 1 i 2 oraz 176 p.p.s.a. Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183§1 p.p.s.a. Tym samym może być zrealizowany obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183§1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwałę Pełnego Składu NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09, wyrok NSA z 9 listopada 2011r.sygn. akt: II FSK 776/10 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ i powołane tam orzecznictwo).

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać trzeba, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzut naruszenia prawa musi być postawiony jednak wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej, w pkt II.1. skargi kasacyjnej, sformułował zarzut naruszenia art. 3§1 w zw z art. 134 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię jednakże w pisemnym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawił jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów. Jest to postępowanie nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny-por. np. wyroki NSA: z 23 października 2014r. sygn. akt: II FSK 2660/12 i powołane w nim orzeczenia - publik.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Także zarzuty naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw z art. 11, art. 107§1 i 3 k.p.a. , oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po pierwsze, w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przywołano art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. który odnosi się do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Po wtóre, autor skargi kasacyjnej przedstawiając uzasadnienie zarzutów, odnosi się w swoich rozważaniach do decyzji pierwszoinstancyjnej (pierwszej decyzji wydanej przez Ministra Finansów) i dostrzega błędy tkwiące właśnie w tej decyzji, co jest wadliwe, bowiem przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Sądu I instancji.

Po trzecie, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Tak się jednak nie stało bowiem autor skargi kasacyjnej nie wykazał istnienia zarzucanego naruszenia art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z cyt. przepisami na wynik sprawy.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag, stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

Także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie mogły być uwzględnione.

Autor skargi kasacyjnej w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej, zarzucił naruszenie ust. 1 pkt 4 załącznika do Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 22 grudnia 2006r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla samorządu terytorialnego w roku 2010, tymczasem, rozporządzenie to nie mogło mieć zastosowania w sprawie bowiem sprawa dotyczyła rozliczenia subwencji oświatowej za 2011rok nie zaś 2010. To spowodowało, że zarzut niezastosowania i pominięcia przepisów cyt. rozporządzenia nie mógł być uwzględniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, to autor skargi kasacyjnej w ogóle nie przedstawił uzasadnienia tego zarzutu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor prezentuje swoje stanowisko w oderwaniu od sformułowanych zarzutów. Wywody mające charakter polemiczny w stosunku do treści zapadłego aktu administracyjnego-nie zaś wyroku Sądu I instancji-koncentrują się wokół ustawy o systemie oświaty a także nieobowiązującej w stanie faktycznym sprawy ustawy z 15 kwietnia 2011r., która weszła w życie dopiero w 2012r. natomiast pozostają w luźnym związku z zarzutami wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej.

Raz jeszcze należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest na podstawie art. 183§1 p.p.s.a. związany granicami skargi kasacyjnej, która jest sporządzana przez pełnomocnika profesjonalnego.

Sposób budowania zarzutów oraz treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazują, że jej autor traktuje ją jak ,,odwołanie" nie zaś jak środek służący do kwestionowania wyroku Sądu I instancji. Co ważne i co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna złożona w tej sprawie jest praktycznie taka sama jak skarga złożona do WSA w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z 9 sierpnia 2013r.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205§2 p.p.s.a. Wynagrodzenie pełnomocnika Ministra Finansów w kwocie 5.400,00 zł ustalono na podstawie §14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 490 z zm.).