Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1139/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 13b i 13f
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 września 2013 r. nr XLVI/969/13 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania tych opłat stwierdza nieważność § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały oraz § 2 ust.1 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Bydgoszczy, stanowiącego załącznik nr 5 do tej uchwały, w części zawierającej zwrot " oraz w soboty w godzinach od 8.00 do 14.00", a także § 6 i § 16 powyższego Regulaminu.


UZASADNIENIE

R. O. działając na podstawie art. 50 § 1 i art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) oraz art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2014 r., poz. 1648 z późn. zm.), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaskarżając:

1. § 1 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2013 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania tych opłat (Dz.Urz. Woj. Kuj. - Pom. 2013 r., poz. 2995 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B. stanowiącego załącznik Nr [...] do tej uchwały w części zawierającej zwrot: "w soboty w godzinach od 8.00 do 14.00";

2. § 6 oraz § 16 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B. stanowiącego załącznik Nr [...] do uchwały wymienionej w pkt 1.

Zaskarżonym przepisom uchwały zarzucono naruszenie art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 13b ust. 1, 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.), a w przypadku § 6 ww. Regulaminu - również art. 22 Konstytucji RP.

R. O. wniósł o stwierdzenie nieważności tych przepisów.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca podniosła, że stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Wspomnianą opłatę pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 ustawy). Istotą przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest doprecyzowanie przesłanek pobierania opłaty za parkowanie, poprzez zawężenie obszaru, na którym parkowanie objęte jest obowiązkiem uiszczenia opłaty ("postój pojazdów samochodowych [...] w wyznaczonym miejscu), jak i ram czasowych ("w określone dni robocze, w określonych godzinach").

Oznacza to zdaniem Rzecznika, że w celu pobierania opłat za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania wymagane jest wyznaczenie miejsc postojowych w strefie oraz ustalenie dni roboczych i godzin, w których opłaty te obowiązują. W ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dni robocze"; akty normatywne ustalają bowiem jedynie katalog dni wolnych od pracy, do których zalicza się niedziele i święta wymienione w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 90). Skoro sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy, to istniała wątpliwość, czy jest dniem roboczym, czy też należy do kategorii dni nieroboczych.

R. O. podzielił stanowisko sądów administracyjnych, że sobota nie zalicza się do dni roboczych, dlatego nie może być dniem tygodnia wyznaczonym jako dzień, w którym parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania wiąże się z obowiązkiem uiszczania opłat. Sądy administracyjne dokonały wykładni pojęcia "dni robocze" i w przeważającej większości prezentują pogląd, że sobota nie jest dniem roboczym w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/13, wyrok WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 143/15 i wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3507/15).

Dlatego też w ocenie Rzecznika, regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale, które przewidują pobieranie opłat za postój pojazdów w bydgoskiej strefie płatnego parkowania w soboty, w określonych godzinach, zostały wydane z naruszeniem art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Ponadto R. O. podniósł, iż akty prawa miejscowego nie mogą być wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego i nie mogą regulować materii ustawowych, ani też wykraczać poza unormowania ustawowe.

W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tymi przepisami rada gminy została uprawniona do określenia: 1) strefy płatnego parkowania; 2) wysokości opłaty za postój w strefie płatnego parkowania; 3) opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi; 4) sposobu pobierania opłaty za postój w strefie płatnego parkowania; 5) wysokości opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za postój w strefie płatnego parkowania oraz sposobu jej pobierania.

Zdaniem Rzecznika zakres przedmiotowy powyższego upoważnienia nie dawał Radzie Miasta uprawnienia do wprowadzenia regulacji § 6 oraz § 16 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B..

Stosownie do § 6 ww. Regulaminu, uiszczenie opłaty za parkowanie nie uprawnia do prowadzenia działalności gospodarczej w pojeździe lub z pojazdu. Ponadto stwierdza się w tym przepisie, że takie działanie traktowane będzie jako samowolne zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia działalności gospodarczej.

W ocenie Rzecznika, żaden ze składników ustawowego upoważnienia nie zawiera umocowania dla rady gminy do doprecyzowania w akcie prawa miejscowego materialnoprawnych skutków wniesienia opłaty, a ponadto powyższy przepis ingeruje w swobodę działalności gospodarczej. Zgodnie natomiast z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jak wynika z treści tego przepisu, zasada nim ustanowiona nie ma charakteru absolutnego, jednakże wszelkie od niej wyjątki są dopuszczalne tylko wtedy, jeśli zostały wprowadzone przepisem rangi ustawowej. Oznacza to niedopuszczalność ustanawiania, bez konkretnego upoważnienia konstytucyjnego, innych niż ustawowe unormowań, następstwem zastosowania których mogłaby stać się ingerencja ograniczająca zakres korzystania jednostki z przysługującej jej swobody działalności gospodarczej. Zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania określonych spraw do unormowania w drodze aktów prawa miejscowego, ale powinno nastąpić to w granicach upoważnień ustawowych odpowiadających wymaganiom art. 94 Konstytucji RP. W analizowanym przypadku w upoważnieniu ustawowym nie zawarto delegacji dla rady gminy do uregulowania problematyki prowadzenia działalności gospodarczej w strefie płatnego parkowania, a zatem ustanowiony przez Radę Miasta zakaz pozostaje w ocenie skarżącego w sprzeczności z art. 22 Konstytucji RP.

Za niezgodne z ustawą o drogach publicznych w przekonaniu Rzecznika należy także uznać unormowania zamieszczone w Rozdziale 4 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B., regulujące kwestie kontroli wnoszenia opłat. Regulacje zawarte w tym rozdziale ustanawiają uprawnienie dla kontrolerów SPP do dokonywania kontroli uiszczania opłat parkingowych oraz precyzują ich obowiązki.

Przedmiotem tych regulacji w ocenie Rzecznika są również kwestie nieprzekazane przez ustawodawcę do unormowania w drodze aktu prawa miejscowego ustanawiającego strefę płatnego parkowania. W szczególności nie można uznać, że powyższe regulacje znajdują umocowanie w zakresie znaczeniowym pojęcia "sposób pobierania opłaty", ponieważ znaczenie słowa "sposób" przekłada się na procedurę, określony sposób postępowania, formę wykonywania czegoś, co umożliwia osiągnięcie celu (sjp.pwn.pl). Tak też to pojęcie jest rozumiane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt U 5/07, OTK-A 2010/3/20; wyrok z dnia 26 marca 2013 r., K 11/12, OTK-A 2013/3/28).

Biorąc pod uwagę powyższe w ocenie skarżącego należy stwierdzić, że użyty w art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych zwrot "sposób pobierania opłaty" oznacza określony tryb postępowania pozwalający na osiągnięcie celu, jakim jest uiszczenie przez parkującego należnej opłaty za postój w strefie płatnego parkowania. Chodzi tu więc o uregulowanie takich czynności, jak techniczna i organizacyjna metoda uiszczenia tej opłaty, czy sposób potwierdzenia faktu wniesienia opłaty.

Niezależnie od powyższego, skarżący zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż adresatem norm zamieszczonych w uchwale podjętej na podstawie art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych mogą być wyłącznie podmioty korzystające ze strefy płatnego parkowania, a nie pracownicy takich stref (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt. II SA/G1 1252/12). Dlatego też określenie zadań i obowiązków kontrolerów strefy płatnego parkowania nie mieści się w kompetencjach rady gminy (miasta), gdyż są to sprawy wyłącznie organizacyjne, które w żaden sposób nie regulują praw i obowiązków podmiotów obowiązanych do wnoszenia opłat za parkowanie (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt ll SA/Go 424/15).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie na rzecz Rady Miasta, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Rada M. podniosła, że zarzut dotyczący obowiązywania SPP w soboty jest nieaktualny, wobec podjęcia przez Radę M. w dniu [...] maja 2016 r. uchwały Nr [...] znoszącej w B. z dniem [...] lipca 2016 r. opłaty za parkowanie w soboty.

Co do pozostałych dwóch zakwestionowanych przepisów uchwały, gdzie zarzut sprowadza się do przekroczenia uprawnień rady gminy, strona przeciwna podniosła, odnosząc się do § 6 Regulaminu SPP, iż zapis ten nie stanowi określonego zakazu, natomiast ma charakter informacyjny i wprost stanowi nawiązanie do przepisu art. 13 b ust. 2 ustawy u drogach publicznych.

Podniesiono ponadto, że miejsca wyznaczone w strefie płatnego parkowania i ich wyznaczanie należy do ustawowych kompetencji gminy, służą one wyłącznie do parkowania, a stosowany system opłat winien wymusić rotację parkujących pojazdów. Skarżący nie zakwestionował istoty zapisu, z którego wynika, że prowadzenie działalności gospodarczej na miejscach wyznaczonych do parkowania naruszałoby przepisy ustawy o drogach publicznych dotyczące zasad zajmowania pasa drogowego np. na cele reklamowe lub inne niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wszczęcie postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wymaga uruchomienia właściwego postępowania administracyjnego i nie opiera się na kwestionowanym przepisie uchwały Rady Miasta, lecz na odrębnych podstawach ustawowych i procedurze administracyjnej. Przykładowo eksponowanie reklamy w pasie drogowym (bez wyłączenia dla pasa drogi publicznej objętego ustanowioną strefą płatnego parkowania) zawsze wymaga zgody zarządcy drogi i odrębnie ustalanych, obligatoryjnych opłat drogowych, zgodnie z odpowiednią regulacją ustawy o drogach publicznych.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 16 Regulaminu SPP, który dotyczy kontroli obowiązku uiszczenia opłat, Rada Miasta zwróciła uwagę, że regulacja ta mieści się w kompetencji rady gminy przewidzianej w art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1 oraz sposób jej pobierania, natomiast kwestionowany § 16 Regulaminu zawiera dodatkowe informacje skierowane do użytkowników SPP, z których wynika, że umocowani do ustalania opłaty dodatkowej są kontrolerzy SPP, że kontrolerzy nie pobierają opłaty dodatkowej, ani opłat za parkowanie, poza przypadkami nie działania systemu sprzedaży biletów w parkomatach. Zapisy te zawierają niezbędne praktyczne informacje skierowane do użytkowników SPP, którzy powinni znać sposób pobierania opłat, w tym opłaty dodatkowej (na podstawie zawiadomień o nałożeniu opłaty dodatkowej dokonanych przez kontrolerów, bez prawa kontrolerów do pobierania takich opłat).

W ocenie organu administracji, brak rzeczowego uzasadnienia dla określania tego elementu funkcjonowania SPP np. w odrębnym dokumencie i tak samo brak uzasadnienia dla zarzutu niezgodności zastosowanej regulacji z prawem, z wnioskiem składającego skargę o stwierdzenie nieważności tej części uchwały.

Ponadto stwierdzono, że ewentualne wątpliwości co do przekroczenia formalnych kompetencji rady gminy w zakresie wskazanym w skardze, można traktować wyłącznie jako naruszenie prawa nieistotne, co nie powinno skutkować żądaniem stwierdzeniem nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej w skrócie P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 poz. 446, z późn. zm. - nadal zwanej w skrócie: u.s.g. lub ustawą o samorządzie gminnym), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Przedmiotem zaskarżenia uczyniono w niniejszej sprawie uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2013 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości opłat za parkowanie i sposobu pobierania tych opłat (Dz.Urz. Woj. Kuj. - Pom. 2013 r., poz. 2995 z późn. zm.) w zakresie odnoszącym się do § 1 ust. 4 tej uchwały oraz § 2 ust. 1 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B. stanowiącego załącznik Nr [...] do tej uchwały w części zawierającej zwrot: "w soboty w godzinach od 8.00 do 14.00". Ponadto zaskarżono § 6 oraz § 16 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B. stanowiącego załącznik Nr [...] do cytowanej uchwały.

Zaskarżonym przepisom uchwały zarzucono naruszenie art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 13b ust. 1, 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.), a w przypadku § 6 ww. Regulaminu - również art. 22 Konstytucji RP.

Na wstępie zwrócić należy uwagę, że akty prawa miejscowego (a do nich zaliczamy zaskarżony akt prawny), w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej [...] na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest ustawa o samorządzie gminnym. Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów.

W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; z 22 listopada 2005 r., sygn. I OSK 971/05; z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09; z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05; z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13; z 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12 oraz wyrok z 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/00 z glosą aprobującą: W. Chróścielewskiego i J. P. Tarno, OSP 2002 r. nr 11, poz. 138).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761 - 762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1 - 2, s. 101-102).

Z uwagi na objęcie skargą przepisów komentowanej uchwały, które już nie obowiązują, wyjaśnić należy, że przy ocenie możliwości stwierdzenia ich nieważności zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie obowiązywania wywołały lub też w dalszym ciągu mogą wywołać skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W orzeczeniu zaś z 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Pogląd ten jest szeroko uznawany także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10; postanowienie NSA z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1681/14, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1574/11) słusznie zauważył, że uchylenie danej uchwały kolejnym chronologicznie aktem organu gminy skutkuje dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejścia w życie tego kolejnego aktu. Innymi słowy, wywołuje skutki ex nunc. Natomiast pozbawienie skutków prawnych uchwały możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru nad samorządem może uchwałę unieważnić. Unieważnienie uchwały wywołuje skutek ex tunc, czyli już od daty jej wejścia w życie.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawo do unieważnienia nieobowiązujących przepisów zaskarżonej uchwały posiada tylko sąd administracyjny.

W świetle powyższych wywodów Sąd nie podzielił stanowiska Rady, iż zarzut dotyczący obowiązywania SPP w soboty jest nieaktualny, wobec podjęcia przez Radę M. w dniu [...] maja 2016 r. uchwały Nr [...] znoszącej w B. z dniem [...] lipca 2016 r. opłaty za parkowanie w soboty.

Zauważyć trzeba, że w okresie obowiązywania spornych przepisów, pobierano na ich podstawie opłaty za parkowanie w SPP, więc pomimo, że zaskarżone przepisy przestały być elementem systemu prawa, to w dalszym ciągu na ich podstawie mogą być rozstrzygane zdarzenia prawne, które zaszły w czasie ich stosowania. Taki stan rzeczy czyni zasadną kontrolę ich legalności. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uchylenie, czy zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Stąd też Sąd rozpatrzył przedmiotową sprawę merytorycznie.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie. W części zaskarżonej uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w przedstawionym poniżej zakresie.

Odnośnie zarzutu skargi, dotyczącego § 1 ust. 4 tej uchwały oraz § 2 ust. 1 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B. stanowiącego załącznik Nr 5 do tej uchwały w części zawierającej zwrot: "w soboty w godzinach od 8.00 do 14.00", podnieść należy, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za:

1) parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania,

2) przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych.

Według art. 13b ust. 1 u.d.p opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. ustawodawca zawarł delegację dla organu stanowiącego gminy do określenia zasad określenia wysokości oraz sposobu pobierania opłaty w strefie płatnego parkowania.

Użyte w art. 13b ust. 1 u.d.p. pojęcie "dni robocze" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie sądowym oraz administracyjnym pojęcie to wykłada się w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy i obejmuje niedziele i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy, jednakże charakter soboty w rozważanym kontekście wywoływał wiele wątpliwości zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego, co spowodowało że ta kwestia była przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego( por. postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. V CZ 5/09), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. I OPS 1/11). W uchwale z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. I OPS 1/11, NSA stwierdził, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że uchwała została podjęta na tle stosowania art. 57 § 4 K.p.a., który stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni. Wprawdzie wskazana uchwała NSA podjęta została na tle przepisu prawa procesowego, jednak stanowi wyraz istotnych wątpliwości co do kwalifikacji soboty jako dnia roboczego.

Powstałe wątpliwości mają swoje uzasadnienie w regulacjach prawnych. Należy bowiem zauważyć, że na podstawie dekretu z dnia 20 lipca 1972 r. o dodatkowych dniach wolnych od pracy Rada Ministrów została upoważniona do wprowadzenia w każdym roku kalendarzowym dodatkowych dni wolnych od pracy. Dekret ten dotyczył warunków udzielania dodatkowych dni wolnych od pracy w zakładach pracy i został uchylony przez ustawę z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Wolne soboty związane są ze zmianą Kodeksu pracy w zakresie czasu pracy. Przypomnieć też należy, że z dniem 1 maja 2001 r. został w Polsce wprowadzony pięciodniowy tydzień pracy, w związku z tym powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy.

W przedstawionych okolicznościach prawnych sprawy należy rozstrzygnąć, czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, stanowi dostateczne upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie tych opłat w soboty. Przy czym należy mieć na uwadze, że upoważnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i jednoznaczne, nie może opierać się na domniemaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska, prezentowanego w uchwale NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniem wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., to mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art. 13 b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi. Pogląd ten znalazł już akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/13, WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 143/15, WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 4/16 oraz NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15 - publ. pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw prawnych do nałożenia, w drodze aktu prawa miejscowego, obowiązku ponoszenia opłaty za parkowanie pojazdów również w soboty. Kierując się powyższymi rozważaniami zaskarżoną uchwałę, w omawianym zakresie, Sąd uznał za wykraczającą poza granice władztwa prawodawczego Gminy, a zatem podjętą z istotnym naruszeniem przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B. stanowiącego załącznik Nr [...] zaskarżonej uchwały, należy przyznać rację R. O. wskazującemu, że żaden ze składników ustawowego upoważnienia nie zawiera umocowania dla rady gminy do doprecyzowania w akcie prawa miejscowego materialnoprawnych skutków wniesienia opłaty, a takim niewątpliwie jest sformułowanie, iż uiszczenie opłaty za parkowanie nie uprawnia do prowadzenia działalności gospodarczej w pojeździe lub z pojazdu. Ponadto stwierdza się w tym przepisie, że takie działanie traktowane będzie jako samowolne zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia działalności gospodarczej.

W tym kontekście podkreślić należy, że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Zasady techniki prawodawczej wprowadzają też zakaz powtarzania w aktach prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe. Skoro zatem w upoważnieniu ustawowym nie zawarto delegacji dla rady gminy do uregulowania problematyki prowadzenia działalności gospodarczej w strefie płatnego parkowania, to ustanowiony przez Radę Miasta zakaz, pozostaje w sprzeczności z art. 22 Konstytucji RP i nie zmienia tego cel jaki przyświecał uchwałodawcy wskazującemu, iż zapis ten nie stanowi określonego zakazu, natomiast ma charakter informacyjny i wprost stanowi nawiązanie do przepisu art. 13 b ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Dodatkowo wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji).

Podobnie odnieść należy się do kolejnego zarzutu skargi tj. naruszenia § 16 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B. stanowiącego załącznik Nr 5 zaskarżonej uchwały, albowiem ukształtowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, iż określenie upoważnień i obowiązków służby parkingowej (kontrolerów) Strefy Płatnego Parkowania przekracza delegację ustawową 13b ust 4 u.d.p. i nie należy do kompetencji Rady Miasta. Są to sprawy wyłącznie organizacyjne, które w żaden sposób nie regulują praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Dlatego kwestii określonych w powołanym przepisie nie może regulować organ, powołując się na jego delegację ustawową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 424/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej istotne naruszenia prawa, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 4 tej uchwały oraz § 2 ust. 1 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B. stanowiącego załącznik Nr [...] do tej uchwały w części zawierającej zwrot: "w soboty w godzinach od 8.00 do 14.00" oraz § 6 i § 16 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w B. stanowiącego załącznik Nr [...] zaskarżonej uchwały.