Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2548/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1 pkt 7a
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 904/11 w sprawie ze skargi H., T. K. i M. K.-G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia 23 września 2011 r. nr NO/550-34/3/11/15909 w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/GL 904/11, oddalił skargę H. W.-K., T. K. i M. K.-G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach z dnia 23 września 2011 r., nr NO/550-34/3/11/15909, w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy:

Wnioskiem z dnia 25 lutego 2010 r. Miejski Zarząd Dróg w Bielsku-Białej zwrócił się do Prezydenta Miasta Bielsko-Biała o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w związku z planowaną inwestycją pod nazwą "Rozbudowa skrzyżowania ulicy S. z ulicą PCK wraz z budową mostu na rzece B. wraz z połączeniem ulicy B. w Bielsku-Białej".

Prezydent Miasta Bielsko-Biała decyzjami z dnia 30 lipca 2010 r., znak: O-MD-6210-4-11/2010, oraz z dnia 10 stycznia 2011 r., znak: OS.WO-MD-6210-4-11/2010/11, udzielił Miejskiemu Zarządowi Dróg wnioskowanego pozwolenia. Wskazane decyzje zostały uchylone przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach kolejno decyzją z dnia 27 października 2010 r., nr NO/550-53/4/10/19643, oraz decyzją z dnia 1 kwietnia 2011 r., znak: NO/550-19/2/11/6009, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta Bielsko-Biała decyzją z dnia 25 maja 2011 r., znak: OS.WO-MD-6210-4-11/2010/11, po raz kolejny udzielił wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a., oraz art. 122 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, art. 123 ust. 2 i art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, że celem planowanej inwestycji drogowej jest obniżenie zwierciadła wody i poprawa warunków hydraulicznych w rejonie projektowanego mostu, a nie regulacja stosunków gruntowo-wodnych. Przebudowa koryta rzeki Białej nie jest systematyczną regulacją rzeki, a jedynie przebudową stopnia, związaną bezpośrednio z budową nowego mostu w ciągu ulicy .... Rozwiązania projektowe zostały dostosowane do istniejącego dna rzeki B., a zaprojektowany odcinek nie zmienia rzędnych wysokościowych koryta rzeki na odcinku bezpośrednio przyległym do działki nr ... obręb L.. Rzędne wysokościowe projektowanego progu i koryta rzeki powyżej niego są identyczne ze zinwentaryzowanym stanem istniejącym. Dane wyjściowe do projektu branży hydrologicznej zostały przyjęte z uwzględnieniem istniejących warunków hydrologicznych, a przyjęte rozwiązania pozwolą na uniknięcie negatywnego wpływu na koryto rzeki i nieruchomości sąsiednie. Wykonanie inwestycji, na odcinku powyżej stopnia, nie zmieni stanu istniejącego poziomu zwierciadła wód związanych bezpośrednio z poziomem wody w korycie rzeki, natomiast na odcinku poniżej stopnia poziom zwierciadła obniży się. Z uwagi na dostosowanie projektowanych rzędnych wysokościowych do rzędnych już istniejących, inwestycja drogowa nie pogorszy istniejących warunków gruntowo-wodnych, lecz utrzyma je na dotychczasowym poziomie. Organ wskazał, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na stan istniejący stosunków wodno-gruntowych w rejonie rzeki B.. Obniżenie poziomu nowo projektowanego stopnia wodnego wymaga regulacji rzeki przynajmniej do progu położonego powyżej niego, tj. o dodatkowe 300 m. Organ podniósł także, że obniżenie dna rzeki w rejonie budynków stanowi potencjalne zagrożenie dla stateczności skarp brzegów, co w konsekwencji może prowadzić do powstania wyrw i obrywania skarp. Projekt został pozytywnie uzgodniony przez administratora rzeki oraz uzyskał pozytywną opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach. Organ podkreślił, że nieruchomość nr ... obręb L. nie zostanie zalana wodami z projektowanej drogi, gdyż projektowane chodniki będą miały pochylenie poprzeczne w kierunku jezdni. Projektowaną kanalizacją deszczową odprowadzane będą wody z pasa drogowego do rzeki. Organ wprowadził także do dokumentacji wpust deszczowy w najniższym punkcie polderu zalewowego, który umożliwi odprowadzanie wód do projektowanej kanalizacji deszczowej z wylotem poniżej projektowanego poziomu.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H.W.-K., T. K., oraz M. K.-G..

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach decyzją z dnia 23 września 2011 r., znak: NO/550-34/23/11/15909, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty – wydając Miejskiemu Zarządowi Dróg pozwolenie wodnoprawne w ramach przedsięwzięcia: Rozbudowa skrzyżowania ul. S.z ul. ...wraz z budową mostu na rzece B. oraz z połączeniem ul. B. w B.-B., na wykonanie urządzeń wodnych, regulację wód oraz na szczególne korzystanie z wód, zgodnie z wnioskiem oraz dołączonym do niego operatem wodnoprawnym z wniesionymi uzupełnieniami. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisami prawa, gdyż nie spełnia wymogów art. 128 ust. 1 pkt 6 Prawa wodnego oraz art. 107 § 3 w związku z art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ nie określono w niej usytuowania i warunków wykonania urządzenia wodnego, m. in. stopnia w km 16 + 290, a w uzasadnieniu nie zawarto wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji oraz nie przytoczono żadnych przepisów prawa. Organ odwoławczy wskazał, że nie zachodzi przesłanka, określona w art. 138 § 2 k.p.a., uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ponieważ sprawa została wyjaśniona przez organ I instancji, lecz rozstrzygnięcie decyzji nie zostało odpowiednio uzasadnione.

Organ odwoławczy w powołanej decyzji nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że ewentualne wykonanie dodatkowych opracowań projektowych, uzyskanie stosownych uzgodnień i decyzji oraz ewentualne wykonanie dodatkowego zabezpieczenia skarp w rejonie budynku przy ul. S. w celu jego zabezpieczenia przed szkodami, stanowiłoby dodatkowe koszty inwestora, niezwiązane z inwestycją drogową, gdyż zgodnie z art. 128 ust. 1 pkt 7a Prawa wodnego, w pozwoleniu wodnoprawnym można m. in. ustalić obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania tego pozwolenia wodnoprawnego. Jednak, zastosowanie przywołanego powyżej przepisu może mieć miejsce jedynie, gdy w toku postępowania zostanie udowodnione występowanie szkód będących bezpośrednim następstwem wykonywania tegoż pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast, jak wynika z akt sprawy i z uzasadnienia odwołania szkody, które wykazują odwołujący zostały wywołane dużo wcześniej, na przestrzeni wielu dziesiątków lat, nie są następstwem jakichkolwiek działań wnioskodawcy i przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, a ewentualne negatywne oddziaływanie projektowanego w km 16+290 rzeki B. stopnia wodnego na dom odwołujących się, nie zostało dotychczas zbadane i udowodnione. W związku z powyższym w obecnie wydawanym pozwoleniu wodnoprawnym nie było podstaw do nałożenia na wnioskodawcę obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania pozwolenia.

Organ zauważył, że z akt sprawy, w tym z rysunku w operacie wodnoprawnym nr H4 – Profil podłużny rzeki B. wynika, że rzędna przelewu górnego projektowanego stopnia w km 16+290 rzeki B. wynosząca 314,29 m n.p.m. jest równa istniejącej rzędnej dna w nurcie, z czego wynika, że poziom zabudowy rzeki w tym punkcie nie ulegnie zmianie. Natomiast już za górnym przelewem tego stopnia rzędna projektowanego dna obniża się stopniowo w stosunku do rzędnej dna istniejącego i za stopniem wynosi 311,73 m n.p.m. W wyniku projektowanej regulacji nastąpi więc obniżenie dna rzeki na odcinku od km 16+290 (istniejący stopień do rozbiórki) rzędna istniejącego dna zostanie zatem obniżona. Spowoduje to obniżenie zwierciadła wody w rzece B. i w związku z tym wpłynie na poprawę przepływu w rejonie mostów – istniejącego i projektowanego, co jest celem wydawanego pozwolenia. Organ odwoławczy podał, że to, iż nie przychylił się do wniosku odwołujących się o obniżenie nowo projektowanego stopnia o ok. 0,5 m wynika z porównania stanu istniejącego i projektowanego, przedstawionego w operacie wodnoprawnym, a szczególnie na rys. nr H4 – Profil podłużny rzeki B.. Rzędne wysokościowe projektowanego w rejonie działki odwołujących się (nr ...) stopnia w km 16+290 rzeki B. i koryta powyżej niego do km 16+295 (punkt pomiarowy p. 8 – rzędna 314,29 m n.p.m.) są identyczne ze stanem istniejącym – rzędna przelewu górnego, wynosząca 314,29 m n.p.m. jest równa rzędnej istniejącego dna. Dlatego organ uznał, że wykonanie planowanych robót w rejonie działki odwołujących się nie zmieni stanu istniejącego, w tym poziomu zwierciadła wód powierzchniowych rzeki B., więc również poziomu wód gruntowych związanych z poziomem wody w korycie rzeki. Natomiast na odcinku poniżej projektowanego stopnia w km 16+290, w związku z obniżeniem dna (z rzędnej istniejącej w km 16+261, wynoszącej 314,32 m n.p.m., do rzędnej projektowanej 311,72 m n.p.m.) obniży się poziom wód powierzchniowych (woda Q1% w km 16+290 z 317,08 m n.p.m. do 316,45 m n.p.m.), więc i wód gruntowych związanych z poziomem wody w korycie rzeki. Organ podniósł, że planowana przebudowa koryta rzeki B. jest związana z koniecznością budowy nowego mostu w ciągu ulicy ... i uzyskania odpowiedniego jego światła pionowego dla zapewnienia swobodnego przepływu wód rzeki B. (osiągnięcie odległości 1,0 m spodu konstrukcji od poziomu zwierciadła wody o prawdopodobieństwie wystąpienia Q1%). W aktach sprawy znajduje się końcowe pozytywne uzgodnienie przedmiotowej inwestycji, w oparciu o operat wodnoprawny z uzupełnieniem, administratora rzeki B. – Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach, zawarte w piśmie znak: ZU-5190-Ba/6/738/10/5332 z dnia 30 marca 2010 r. Warunki z tego uzgodnienia zostały podtrzymane przez przedstawiciela RZGW w Gliwicach na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. Z powyższego wynika, że przyjęty zakres przebudowy koryta rzeki B. jest wystarczający dla realizacji planowanej inwestycji drogowej – rozbudowa skrzyżowania ul. S. z ul. ... wraz z budową mostu na rzece B. oraz z połączeniem ul. B. w Bielsku-Białej.

Zgodnie z art. 131 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek, do którego dołącza się m. in. operat wodnoprawny, będący podstawą wydawanej decyzji. Wnioskodawca w swoim wniosku określa więc przedmiot sprawy, a organ administracji państwowej ograniczony jest zawartym we wniosku żądaniem, zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przedmiot rozstrzygnięcia jest zdeterminowany zakresem złożonego wniosku i wszelkie niezgodności między wnioskiem a decyzją przesądzają o uznaniu rozstrzygnięcia za wadliwe. Z analizy akt sprawy nie wynika konieczność zmiany zakresu przebudowy koryta rzeki B.(w tym obniżenia o ok. 0,5 m stopnia wodnego w km 16+290) w ramach rozbudowy przedmiotowego układu drogowego. Organ odwoławczy pouczył w zaskarżonej decyzji, że zgodnie z art. 123 ust. 2 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń – co oznacza, że pozwolenie to uprawnia jedynie do wykonania ww. urządzeń wodnych, regulacji koryta rzeki B. oraz szczególnego korzystania z wód, ale nie daje uprawnień do nieruchomości i urządzeń, za pomocą których realizowane będą uprawnienia płynące z pozwolenia, oraz, że przepisy Prawa wodnego zabezpieczają interesy osób trzecich, umożliwiając zmianę w drodze decyzji pozwolenia wodnoprawnego po jego wydaniu, bowiem zgodnie z art. 133 Prawa wodnego w przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, w drodze decyzji, może nałożyć na posiadającego pozwolenie wodnoprawne obowiązek wykonania ekspertyzy, na podstawie której może odpowiednio zmienić pozwolenie wodnoprawne, ograniczając zakres korzystania z wód lub nakładając dodatkowe obowiązki, o których mowa w art. 128 ust. 1 i 2.

Skargę do Sądu Wojewódzkiego wniosła H. W.-K., T. K. oraz M. K.-G..

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ze skargi, odwołania, jak i wszystkich pozostałych pism skarżących wynika, że kwestionują oni udzielone pozwolenie wodnoprawne przede wszystkim z uwagi na fakt, że pomija ono niekorzystne zmiany, jakie zaszły na rzece Białej, poczynając od końca lat 40-tych XX w, a polegające na podniesieniu i przewężeniu koryta rzeki w miejscu planowanego posadowienia nowego progu wodnego. Zmiany te związane były z wcześniej wybudowanym na rzece stopniu wodnym i ułożonym nad dnem gazociągiem, co spowodowało podniesienie dna rzeki o około 0,7 m i negatywną zmianę stosunków gruntowo-wodnych, wpływającą na ich budynek mieszkalny na działce nr ...

Zdaniem skarżących, skoro planowana budowa zakłada wyburzenie istniejącego stopnia wodnego i gazociągu, zaistniała szansa usunięcia zagrożenia dla ich budynku poprzez przywrócenie poprzednich stosunków gruntowo-wodnych. W związku z tym skarżący zakwestionowali określenie przelewu górnego nowego stopnia wodnego (pkt 1.5 zaskarżonej decyzji) na rzędnej 314,29 m n.p.m., przyznając równocześnie, że rzędna ta jest rzędną obecnego dna rzeki.

Sąd stwierdził, że skarżący w istocie oczekują by obecne pozwolenie wodnoprawne zostało poprzedzone przywróceniem stanu rzeki do stanu z końca lat 40-tych XX w., bowiem złe, w ich ocenie, stosunki gruntowo-wodne są następstwem wcześniej dokonanych inwestycji (stopień wodny, gazociąg). Natomiast realizacja udzielonego pozwolenia wodnoprawnego bez żądanego przez nich obniżenia projektowanego stopnia wodnego o około 50 cm i przy braku rozstrzygnięć przewidzianych art. 128 ust. 1 pkt 7a Prawa wodnego zagraża utrwaleniem szkód w należącym do nich budynku.

Zaskarżoną decyzją, po uchyleniu decyzji organu I instancji, udzielono Miejskiemu Zarządowi Dróg w Bielsku-Białej pozwolenia wodnoprawnego w ramach przedsięwzięcia – Rozbudowa skrzyżowania ul. S. z ul. ... wraz z budową mostu na rzece B. oraz z połączeniem ul. B. w ... – na wykonanie urządzeń wodnych, regulację wód oraz szczególne korzystanie z wód (zaskarżona decyzja). Jak wynika z art. 122 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne jest wymagane właśnie na szczególne korzystanie z wód, regulację wód i wykonanie urządzeń wodnych. Jego wydanie następuje na wniosek, do którego dołącza się operat wodnoprawny, decyzję o lokalizacji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy (jeśli jest ona wymagana w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych) – art. 131 ust. 1 Prawa wodnego. Ponieważ planowana inwestycja będzie realizowana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) zgodnie z art. 11d pkt 4 tej ustawy wymagań art. 131 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego nie stosuje się (to znaczy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie wymaga dołączenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy). Z kolei decyzją z dnia 26 listopada 2009 r. Prezydent Miasta Bialska-Białej stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia zakwalifikowanego zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Sam wniosek w sprawie zakończonej decyzją kontrolowaną został złożony 25 lutego 2010 r., co czyni niezasadne zarzuty braku bezstronności orzekających organów, które w sprawie winny podlegać wyłączeniu jako zainteresowane rozstrzygnięciem. Wynika to z art. 20 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 32, poz. 159). Zgodnie z tym przepisem, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (to jest do 28 marca 2011 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 127 ust. 7 b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. stanowiący, że dyrektor regionalnego zarządu, marszałek województwa albo starosta (w tym prezydent miasta na prawach powiatu) podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której jest wnioskodawcą.

Podobnie, jako naruszenie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy należy ocenić ustalenia organu dotyczące ułożenia gazociągu o km 16 + 257 rzeki B. a to z uwagi na fakt, że zaskarżoną decyzją przewidziano jego likwidację. W związku z tym jego aktualne ułożenie na dnie rzeki pozostaje bez wpływu na udzielone pozwolenie.

Samo pozwolenie wodnoprawne wydano na podstawie operatu wodnoprawnego opracowanego w styczniu 2010 r. oraz uzupełnionego w lutym 2010 r., uwzględniając uzgodnienia i wyniki kolejnych rozpraw.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż z rysunku zawartego w operacie wodnym nr H4 – Profil podłużny rzeki B. wynika, że rzędna przelewu górnego projektowanego stopnia w km 16+290 rzeki B. wynosząca 314, 29 metra n.p.m. jest równa istniejącej rzędnej dna w nurcie, co oznacza, że poziom zabudowy rzeki w tym punkcie nie ulegnie zmianie. Natomiast za górnym przelewem tego stopnia rzędna projektowanego dna obniża się w stosunku do rzędnej dna istniejącego i za stopniem wynosi 311,73 metra n.p.m. Projektowana regulacja zaskutkuje więc obniżeniem dna rzeki na odcinku od km 16+290 i np. w punkcie istniejącego przewidzianego do rozbiórki stopnia istniejąca rzędna 314,17 metra n.p.m. zostanie obniżona do 312,31 metra n.p.m. W ten właśnie sposób zostanie zrealizowany cel skarżonego pozwolenia, którym jest poprawa przepływu w rejonie mostów istniejącego i projektowanego. W tej sytuacji niezasade jest postulowanie przez skarżących obniżenie nowo projektowanego stopnia o około 0,5 metra. Brak jest bowiem zmian między stanem istniejącym a projektowanym, co wyraźnie potwierdza rysunek H4. Rzędne wysokościowe (o czym była już mowa) projektowanego w rejonie działki skarżących – nr 26/7 stopnia o km 16+290 i koryta powyżej niego do km 16+295 są identyczne ze stanem istniejącym (rzędna przelewu górnego, wynosząca 314,29 metra n.p.m. jest równa rzędnej istniejącego dna). Oznacza to, że wydane pozwolenie wodnoprawne nie zmieni stanu istniejącego w rejonie działki skarżących, w tym poziomu zwierciadła wód powierzchniowych rzeki Białej i poziomu wód gruntowych związanych z poziomem wody w korycie rzeki. Z kolei poniżej projektowanego stopnia km 16+290, w związku z obniżeniem dna z rzędnej 314,32 metra n.p.m. do rzędnej projektowanej 311,72 metra n.p.m. obniży się poziom wód powierzchniowych, a więc i wód gruntowych związanych z poziomem wody w korycie rzeki. Nie został także naruszony zaskarżoną decyzją art. 128 ust. 1 pkt 7a Prawa wodnego. Zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce jedynie, gdy w toku postępowania zostanie udowodnione wystąpienie szkód będących bezpośrednim następstwem wykonania udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Taka okoliczność nie wynika z postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, co potwierdza stanowisko skarżących, twierdzących, że szkody powstały przed wydaniem kwestionowanego pozwolenia i są wywołane działaniami podejmowanymi przez organy państwa od końca lat 40-tych XX w.. W tym zakresie należy stwierdzić, że w postępowaniu dowodowym (obszernym) nie wykazano negatywnego oddziaływania inwestycji na dom skarżących. W sposób oczywisty nie jest uzasadniony zarzut skarżących, dotyczący naruszenia ich prawa własności w stosunku do działki nr ... przez lokalizację projektowanego stopnia wodnego. W tym zakresie należy stwierdzić, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Przepisy Prawa wodnego zabezpieczają interesy osób trzecich, umożliwiając zmianę w drodze decyzji pozwolenia wodnoprawnego, po jego wydaniu (art. 133 Prawa wodnego).

Skoro zatem zaskarżone pozwolenie wodnoprawne zostało wydane po przeprowadzeniu postępowania wymaganego prawem, odpowiada wymogom Prawa wodnego, a skarżący w istocie nie wskazują na szkody wywołane tym pozwoleniem ale domagają się obciążenia wnioskodawcy obowiązkiem przywrócenia stanu rzeki do stanu przed inwestycjami prowadzonymi od lat 40-tych XX w., a także obowiązkiem usunięcia naniesionego rzeką klina żwirowego na długości około 50 m to ich skarga – wobec braku przesłanek z art. 126 Prawa wodnego, przesądzających o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego – musiała podlegać oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła H. W.-K., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd Wojewódzki, pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia, zarzutów naruszenia przez organ administracji przepisów;

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 2 k.p.a., polegającego na tym, że organy administracji publicznej złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak podjęcia działań i czynności zmierzających do zebrania i oceny pełnego materiału dowodowego umożliwiającego ustalenia obiektywnego stanu faktycznego sprawy w szczególności poprzez:

- brak dokonania dokładnych i wszechstronnych ustaleń w zakresie rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej, w szczególności na ewentualną możliwość zalewania tejże nieruchomości oraz występowania innych oddziaływań powodujących szkody na nieruchomości, a poprzez to aprioryczne oraz odgórne stwierdzenie nieznajdujące potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, iż wydanie pozwolenia wodnoprawnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie będzie miało wpływu na nieruchomość skarżącej,

- brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa ze szczególnym uwzględnieniem specjalizacji w zakresie regulacji cieków wodnych a poprzez to niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w szczególności: jednoznacznego ustalenia, czy wydanie pozwolenia wodnoprawnego w okolicznościach niniejszej sprawy faktycznie nie zmieni stosunków wodnych oddziałujących na działkę stanowiących własność skarżącej; ustalenie czy ewentualne utrzymanie obecnej wysokości lustra wody oraz głębokości koryta rzeki a także rzędnych wysokościowych w rejonie działki skarżących a także obniżenie dna z rzędnej poniżej projektowanego stopnia z 314,32 metra do rzędnej projektowanej 311,72 metra faktycznie doprowadzi do obniżenia wód gruntowych zagrażających nieruchomości skarżącej a w konsekwencji utrzymanie głębokości dna rzeki oraz obniżenie tegoż dna w pozostałym biegu w żadnym wypadku nie będzie negatywnie oddziaływało na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej; brak jednoznacznego ustalenia w zakresie wystąpienia rzeczywistej poprawy przepływów w rejonie planowanej inwestycji, w szczególności mostów istniejącego oraz planowanego oraz ewentualnych konsekwencji zaistniałego stanu faktycznego dla nieruchomości stanowiącej własność skarżącej; brak ustalenia rzeczywistych przyczyn zagrożenia szkodami związanego z nieruchomością stanowiącą własność skarżącej, w szczególności przyczyn oraz źródeł ich występowania oraz ewentualnego związku pomiędzy przeprowadzeniem planowanej inwestycji, a możliwością pogłębienia występujących szkód oraz ewentualnego pojawienia się nowych szkód;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z Nr 153, poz. 1269), zw. dalej. p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż w drodze przedmiotowej inwestycji nie dojdzie do pogłębienia oraz występowania nowych szkód na nieruchomości stanowiącej własność skarżących; a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego, iż wskutek założeń składających się na ww. inwestycję dojdzie do poprawy przepływu wód w rejonie mostów istniejącego i projektowanego;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 pkt 7a Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy w sytuacji, w której ze stanowiska prezentowanego przez skarżących w toku postępowania a także innych dowodów zgromadzonych w toku tegoż postępowania wynika, iż stosunki wodne istniejące w obrębie działki skarżących prowadzą do występowania szkód na nieruchomości, a w konsekwencji utrzymanie tychże stosunków wodnych oraz przeprowadzenie dodatkowych prac winno skutkować wykonaniem urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania określonego pozwolenia wodnoprawnego.

Wskazując na te zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której, w rozpatrywanej sprawie, się nie dopatrzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W związku z powołaniem w podstawie kasacji przepisów ustrojowych, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, przypomnieć warto ugruntowany pogląd, według którego przepisy te wyznaczają jedynie ramy kontroli sądowej. Mogłyby zatem stanowić samodzielną podstawę kasacji jedynie wtedy, gdyby sąd odmówił dokonania kontroli administracji albo dokonał kontroli pod względem innym, niż legalność aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1508/07, LEX nr 471056; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 2/08, LEX nr 500692). W niniejszej sprawie nie doszło ani do odmowy rozpoznania skargi, ani nie oparto kontroli na kryterium innym, niż legalność zaskarżonej decyzji.

Na marginesie zauważyć też trzeba, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu, ujęty jest w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i odnosić się może jedynie do naruszenia prawa materialnego, a nie procesowego, a tym bardziej ustrojowego. Z tych względów zarzut ten nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego sformułowano jako naruszenie art. 134 p.p.s.a. przez obrazę art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 2 k.p.a., polegającego na tym, że organy administracji publicznej złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także niedokonanie dokładnych i wszechstronnych ustaleń w zakresie rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej oraz nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, ze szczególnym uwzględnieniem specjalizacji w zakresie regulacji cieków wodnych.

Przypomnieć na wstępie trzeba, że przyczyną dla której wydawano pozwolenie wodnoprawne była przebudowa istniejącego mostu, a nie regulacja rzeki B.. To, że w pozwoleniu tym udzielono zgody na różne rodzaje prace, w tym na obniżenie poziomu rzeki na skutek likwidacji stopnia wodnego położonego w niższej części biegu rzeki, w wyniku czego doszło również do przebudowy koryta rzeki, nie oznacza jeszcze, że prace podejmowane na podstawie tego pozwolenia miały doprowadzić do systematycznej regulacji rzeki. Przeciwnie, przebudowa mostu, a co za tym idzie wykonanie i innych prac związanych z tą przebudową, była częścią większego przedsięwzięcia – wykonania inwestycji drogowej związanej z rozbudową ulic miejskich. Przebudowa mostu i wykonanie innych niezbędnych prac regulacyjnych związane zatem było ściśle z celem głównym, jakim była realizacja inwestycji drogowej odbywającej się również w szczególnym trybie na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.).

Realizacja tej inwestycji ma ściśle określony przedmiot, polegający na przebudowie drogi publicznej wraz z niezbędnymi dla tej przebudowy inwestycjami, których wykonanie jest niezbędne do osiągnięcia celu publicznego. Tak określony przedmiot postępowania determinuje przedmiot postępowań, które w związku z postępowaniem głównym należy przeprowadzić, w tym przypadku postępowania wodnoprawnego. Wnioskujący o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ograniczył się do przebudowy koryta rzeki w rejonie mostu, nie przewidując zmiany jej głębokości.

Postępowanie kontrolowane przez Sąd Wojewódzki miało zatem ściśle określone granice, gdyż było wydawane na użytek postępowania związanego z budową drogi, co określało również zakres czynności dowodowych, które należy przeprowadzić. Nie ulega wątpliwości, że, jak to zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki, wszystkie niezbędne czynności dowodowe związane z przedmiotem postępowania zostały przeprowadzone przez organy administracji prawidłowo.

Sąd Wojewódzki, w zakresie oceny stanu faktycznego, podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż rzędna przelewu górnego projektowanego stopnia w km 16+290 rzeki B. jest równa istniejącej rzędnej dna w nurcie, co oznacza że poziom zabudowy rzeki w tym punkcie nie ulegnie zmianie.

Stawiając zarzuty procesowe, skarżąca domagała się poczynienia ustaleń, czy ewentualne utrzymanie obecnej wysokości lustra wody oraz głębokości koryta rzeki a także rzędnych wysokościowych w rejonie działki skarżących, a także obniżenie dna z rzędnej poniżej projektowanego stopnia z 314,32 metra do rzędnej projektowanej 311,72 metra faktycznie doprowadzi do obniżenia wód gruntowych zagrażających nieruchomości skarżącej. Jak zauważył Sąd Wojewódzki, skarżący kwestionują udzielone pozwolenie wodnoprawne przede wszystkim z uwagi na fakt, że pomija ono niekorzystne zmiany jakie zaszły na rzece Białej, poczynając od końca lat 40-tych XX w., a polegające na podniesieniu i przewężeniu koryta rzeki w miejscu planowanego posadowienia nowego progu wodnego, wobec czego uważają, że obecnie wydawane pozwolenia powinno przywracać ówczesny stan rzeki, bowiem złe, w ich ocenie, stosunki gruntowo-wodne są następstwem wcześniej dokonanych inwestycji.

Mając zatem na uwadze to, co powiedziano wyżej w odniesieniu do granic postępowania i związanego z tym zakresem niezbędnych czynności dowodowych, należało uznać, że Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, iż postępowanie administracyjne w wymaganym zakresie przeprowadzono zgodnie z przepisami, co prowadziło do wniosku, iż w postępowaniu tym nie wykazano negatywnego oddziaływania inwestycji na dom skarżących. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 2 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie okazała się również usprawiedliwiona podstawa zarzutu naruszenia art. 128 ust. 1 pkt 7a Prawa wodnego. Podzielić w tym względzie należy pogląd Sądu Wojewódzkiego, że zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce jedynie, gdy w toku postępowania zostanie udowodnione wystąpienie szkód będących bezpośrednim następstwem wykonania udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Z twierdzeń skarżących wynika zaś, że szkody są wywołane działaniami wcześniejszymi, podejmowanymi przez organy państwa od końca lat 40-tych XX w., a zatem powstały przed wydaniem kwestionowanego pozwolenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta jest zasadna, gdyż oparta na materiale dowodowym, wynikającym z operatu wodnoprawnego, a także dokumentacji zgromadzonej w aktach, zweryfikowanym także w czasie rozpraw administracyjnych z udziałem stron.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.