Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1227/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28,  art. 77 par. 1, art. 156  1 pkt 2, par. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 par. 1, art. 50 par. 1, 58  1 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 roku sprawy ze skargi A. C. i M. C., Prezydenta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 roku Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. odrzucić skargę Prezydenta [...], II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 roku Nr [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. C. i M. C. solidarnie kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO w P. lub Kolegium) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 2016 roku, znak [...], którą dokonano przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., oznaczonej geodezyjnie: obręb Ł., ark. mapy [...], działki nr [...], o łącznej powierzchni 1985 m2, zapisanej w Kw nr [...], położonej w P. przy ulicy N. , w prawo własności na rzecz jej użytkowników wieczystych (właścicieli wyodrębnionych lokali.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że decyzja z dnia 21 listopada 2016 r. wydana została na wniosek współużytkowników wieczystych nieruchomości - właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynkach posadowionych na przedmiotowym gruncie. Adresatem tej decyzji był m.in. W. L., jeden z wnioskodawców, który zmarł 29 lipca 2014 roku, czyli przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W postępowaniu doszło do błędnego ustalenia stron postępowania i w konsekwencji prowadzenia tego postępowania i skierowania decyzji z 21 listopada 2016 r. m.in. do osoby, która w chwili zapadnięcia rozstrzygnięcia nie żyła. Kolegium podniosło, że postępowanie administracyjne pomimo śmierci strony powinno toczyć się nadal z tym zastrzeżeniem, że z udziałem spadkobierców lub kuratora masy spadkowej. W niniejszej sprawie udział tych osób pominięto, dlatego też wydanie rozstrzygnięcia dotyczącego sytuacji prawnej osoby, która zmarła, uznać należy za rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO w P., wystąpili A. C. i M. C.. Wniosek nie zawierał uzasadnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 września 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2016 roku, poz. 23 z późn. zm., dalej: K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] 2017 r., nr [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wyjaśniło, że art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co ma miejsce m.in. wówczas, gdy organ skierował decyzję do osoby zmarłej (por. wyrok NSA z 1 lipca 2011 r., I OSK [...]). Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy decyzja Prezydenta [...], znak [...], została wydana dnia 21 listopada 2016 roku. Jeden z adresatów decyzji - W. L. - nie żył w chwili wydania decyzji, zmarł bowiem w dniu 29 lipca 2014 roku. Wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponadto skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie, a także jest trwale niewykonalna od dnia wydania.

Kolegium wyjaśniło, że w przypadku, gdy decyzja nie dotyczy jedynie osoby zmarłej, przytoczone przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji również znajdą zastosowanie. Sytuacja, w której jednym z adresatów decyzji jest osoba, która obiektywnie nie mogła być stroną postępowania, w związku z czym nie mogła zapoznać się z jej treścią i podjąć w stosunku do niej ewentualnych działań, przeczy zasadzie praworządności, także wówczas gdy pozostałe strony oznaczone są w decyzji prawidłowo. Wobec powyższego decyzja Prezydenta [...] z dnia 21 listopada 2016 roku, jako rozstrzygająca o sytuacji prawnej osoby nieżyjącej, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, stąd też SKO w P. słusznie stwierdziło jej nieważność.

A. C. i M. C. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Skargę na ww. decyzję SKO w P. wniósł również Prezydent [...]

W uzasadnieniu skargi skarżący A. C. i M. C. podnieśli, że na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 2016 roku, znak [...], nabyli na własność część gruntu pod budynkiem mieszkalnym należącą do ich mieszkania przy ulicy N. . Niezwłocznie dokonali wpłaty za wykup tego gruntu na konto miasta [...] w wymaganej kwocie, oraz złożyli wniosek do sądu o zmianę wpisu w księdze wieczystej. Zaprzestali także dokonywania corocznych opłat za użytkowanie wieczyste gruntu na rzecz miasta [...]. Takie same decyzje od Prezydenta [...] otrzymali wszyscy pozostali mieszkańcy budynku przy ulicy N. w [...], będący członkami tej samej wspólnoty mieszkaniowej. Decyzję o przekształceniu odpłatnego prawa użytkowania wieczystego we własność wspólnota mieszkaniowa otrzymała po wieloletnich staraniach i dopełnieniu wszystkich wymaganych formalności. Niektórzy członkowie wspólnoty mieszkaniowej przy ul. Niecałej 2-6 po dokonaniu wpłaty na konto miasta [...] i złożeniu wniosku o zmianę wpisu w księdze wieczystej, lub uzyskaniu zmiany wpisu w księdze wieczystej, dokonali sprzedaży mieszkań, których wartość rynkowa wzrosła w związku z nabyciem prawa własności części gruntu przynależnej do danego mieszkania. Niespodziewanie, po zaistnieniu wyżej opisanych zdarzeń - po ponad pół roku od nabycia gruntu na własność i wniesieniu stosowych opłat na konto miasta P., wszyscy mieszkańcy wspólnoty mieszkaniowej przy ul. N. w [...] otrzymali pismo z decyzją SKO w P. znak [...], w której uchyla się ostateczną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] 2016 roku, znak [...] Skarżący podnieśli, że w związku z przekształceniem gruntu ponieśli szereg kosztów, a po decyzji SKO w P. ich mieszkanie traci znacznie na wartości bez udziału we własności gruntu. Ponadto przekształcenie zostało dokonane w oparciu o obecne bardzo korzystne przepisy, które mają się zmienić. Na takie działania skarżący nie wyrażają zgody.

Z kolei Prezydent [...] w swojej skardze zarzucił organowi nadzoru naruszenie: - art. 156 § 2 K.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne,

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez nie zbadanie stanu prawnego nieruchomości oraz stanu faktycznego sprawy, w tym błędne określenie stron postępowania na dzień wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 listopada 2016 r.,

- art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej już stroną postępowania (przed wydaniem decyzji SKO zmarł D. N., który był stroną postępowania przez organem I instancji i Prezydentem [...]), oraz do zmarłego W. L., zamiast do jego spadkobierców.

- przepisów postępowania - art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. - poprzez brak zawiadomienia właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych położonych przy ul. N. nr [...] oraz [...] o toczącym się postępowaniu w sprawie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...], a także nie poinformowanie stron postępowania o toczącym się postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu skargi Prezydenta [...] w pierwszej kolejności podniesiono, że zgodnie z art. 25 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa).

Prezydent [...] następnie wyjaśnił, że w związku z powzięciem informacji, iż w dniu wydania decyzji o przekształceniu jedna ze stron postępowania (Włodzimierz Ludowicz) już nie żyła, przekazał do SKO w P. ww. decyzję wraz z aktami sprawy celem stwierdzenie nieważności decyzji. Jednocześnie zwrócono wówczas uwagę, że z analizy zapisów księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości gruntowej wynika, iż część właścicieli odrębnych własności lokalu dokonała już wpisu faktu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w księgach wieczystych (dotyczy lokali przy ul. [...] nr: [...], [...], [...], [...], [...]). Na dzień wydania przez SKO w P. decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania nastąpiły zatem nieodwracalne skutki prawne. Po nadaniu klauzuli ostateczności ww. decyzji Prezydenta, a jeszcze przed stwierdzeniem jej nieważności przez SKO w P., nastąpiła sprzedaż lokali nr [...] i [...], położonych przy ul. [...]. SKO w P. nie zbadało stanu prawnego oraz stanu faktycznego sprawy, w tym błędne określiło strony postępowania na dzień wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania. SKO w P. w swojej decyzji określiło strony postępowania wg rozdzielnika decyzji Prezydenta [...]. Ponadto do stron postępowania nie zostali przez SKO w P. zaliczeni spadkobiercy po zmarłych osobach. Wskazano, że postanowienie o nabyciu spadku przez M. N. zostało przekazane przez Urząd Miasta P. do SKO w P. pismem z dnia 31.05.2017 r.

SKO w P. w odpowiedzi na skargi wniosło o ich uwzględnienie w całości wskazując, iż wydanie decyzji z dnia 29 września 2017 r. nastąpiło na podstawie niekompletnych akt, przez co decyzja nie uwzględniła okoliczności sprzedaży niektórych z lokali mieszkalnych. Kolegium podtrzymało stanowisko, że w sprawie wystąpiła przesłanka pozytywna stwierdzenia nieważności, jednakże kontrolowana decyzja organu I instancji wywołała nieodwracalne skutki prawne, co nie zostało wzięte pod uwagę.

Odpowiedź na skargi złożona została również przez pełnomocnika uczestniczki postępowania B. N., który w piśmie z 7 czerwca 2018 r. wniósł o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie obu decyzji SKO w P. oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] 2016 r., znak [...], wydana została z naruszeniem prawa, przy czym nie jest dopuszczalne stwierdzenie jej nieważności z uwagi na wystąpienie w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych.

Pełnomocnik wyjaśnił, że zarówno B. N., jak i pozostali współwłaściciele nieruchomości zapisanej w KW nr [...] [...], będący jednocześnie właścicielami samodzielnych wyodrębnionych z posadowionych na tej nieruchomości budynków lokali mieszkalnych, byli beneficjentami decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, jak również stronami postępowania administracyjnego prowadzanego przez SKO w P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, zgodnie z wykazem stron - rozdzielnik na karcie 103 akt organu administracji. Została im doręczona decyzja SKO w P. z dnia [...] 2017 r. znak: [...]. W kolejnym etapie postępowania nieważnościowego, zainicjowanego wnioskiem A. C. i M. C. o ponowne rozpoznanie sprawy, wszyscy pozostali współwłaściciele nieruchomości zostali przez organ pominięci i decyzja SKO z 29 września 2017 r. nie została im doręczona. Podniesiono ponadto, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja SKO dotyczy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i jest decyzją o charakterze niepodzielnym. Dotyczy wprost praw i obowiązków wszystkich współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) nieruchomości, które były stronami pierwotnego postępowania, jak i pierwszego etapu postępowania nieważnościowego. Wobec niedoręczenia spornej decyzji przez SKO w P. przeważającej części storn postępowania, obecnie uniemożliwiono tym stronom wniesienie ewentualnej skargi do WSA w Poznaniu

Pełnomocnik podniósł, że organ I instancji nie posiadał informacji o śmierci strony postępowania, co spowodowało skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, a w postępowaniu nieważnościowym nie brali udziału spadkobiercy zmarłej strony, tj. U. L. oraz W. E. L., przy czym akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 5 maja 2017 r. rep, Nr [...] znajdował się w aktach sprawy. Skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jednakże przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji są przesłanki negatywne wyczerpująco określone w art. 156 § 2 k.p.a. Podniesiono, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji, nie można ich znieść na drodze postępowania administracyjnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie "Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji jest nieodwracalny."

Z analizy zapisów księgi wieczystej ww. nieruchomości wynika, że na podstawie ww. decyzji Prezydenta [...] część właścicieli lokali (nr [...], [...], [...], [...], [...]) dokonała już wpisu faktu przekształcenia do księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Co więcej, część właścicieli lokali zbyła własność lokalu mieszkalnego rzecz osób trzecich. Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] 2016 r ([...]) wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, gdyż stała się ona podstawą do dokonania czynności prawa cywilnego - zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości w formie aktu notarialnego, kształtując stosunki prawne pomiędzy podmiotami. Zmiana właścicieli niektórych lokali wywołała skutki w sferze prawa cywilnego, których organy administracji nie mogą odwrócić, z uwagi na fakt, że nie dysponują instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Organ administracji publicznej nie jest upoważniony do uchylenia lub zmiany umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Co więcej, przez wzgląd na bezpieczeństwo obrotu prawnego, w szczególności ochronę uprawnień osób trzecich, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r, o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 19, poz. 147; zm.: Dz. U. 1991 r. Nr 22, poz. 92 i Nr 115, poz. 496) będzie skutecznie osłaniać uprawnienia osoby trzeciej w przypadku przeniesienia na nią własności nieruchomości przez poprzednika czerpiącego swe uprawnienia z decyzji administracyjnej. Ponadto stwierdzenie na obecnym etapie nieważności decyzji powoduje powstanie stanu nierówności po stronie adresatów dotkniętej wadą decyzji. Decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne z tego powodu, że lokale, których dotyczyła, zostały nabyte w dobrej wierze przez osoby trzecie w drodze czynności o charakterze cywilnoprawnym. Odwrócenie wszystkich skutków prawnych, które wywołała decyzja dotknięta wadą nieważności nie jest możliwe. Skoro przedmiotowa decyzja przekształcająca prawo użytkowania wieczystego w prawo własności wywołała nieodwracalne skutki prawne, to zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. organ może wyłącznie w stosunku do rozstrzygnięcia wydanego z rażącym naruszeniem prawa stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, wskazując okoliczności z powodu, których nie stwierdził jej nieważności.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 19 lipca 2018 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania B. N. podtrzymał to stanowisko. Uczestniczący w rozprawie uczestnicy postępowania M. K. oraz S. C. (pełnomocnik L. C.) również wnieśli o uwzględnienie skarg i uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 156 i nast. K.p.a., regulującego nadzwyczajne postępowanie administracyjne służące weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przez pryzmat przesłanek nieważnościowych, określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skarg A. C. i M. C. oraz Prezydenta [...] rozważenia wymagało, czy są one dopuszczalne.

I tak, w odniesieniu do skargi wniesionej przez Prezydenta [...] wskazać należy, że podmioty, które mogą wnieść skargę do sądu administracyjnego, wymienione zostały w art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią – poza prokuratorem, Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Rzecznikiem Praw Dziecka oraz organizacją społeczną występującymi w sprawach innych osób – może to uczynić każdy, kto ma w tym interes prawny.

Pojęcie interesu prawnego było wielokrotnie i wszechstronnie analizowane tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Do części ze stanowisk wypowiadanych w tej materii nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA z 2005 r. nr 4, poz. 62). W związku z nimi Sąd stwierdził, że musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który uprawnia dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podmiot ów może zatem wnieść skargę, jeżeli wykaże związek między tym chronionym przez prawo interesem a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny sformułował wniosek, że skargi nie może złożyć organ, który podjął rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, ponieważ takiego interesu nie posiada i tym samym z zasady nie może mieć legitymacji skargowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga taka podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Myśl tę rozwinął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2947/12 (LEX nr 1240442), również odwołując się szeroko do literatury i judykatury. Odrzucając możliwość wniesienia skargi przez podmiot, który występował w sprawie jako organ egzekucyjny, podkreślił, że nie wchodzi w rachubę łączenie przeciwstawnych ról procesowych, tj. związanych z kompetencją do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w pierwszej instancji z jednej strony i z prawem do obrony swojego interesu prawnego naruszonego tym rozstrzygnięciem z drugiej. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego własnej sprawy administracyjnej, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możność konkretyzacji uprawnień i obowiązków strony niepodporządkowanej organizacyjnie organowi administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zatem pogląd, że w sprawie nie ma miejsca na własny interes prawny lub obowiązek organu, także wówczas, gdy sprawa oddziałuje w jakiś sposób na jego sferę prawną. Wynika to z kontradyktoryjności, będącej charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego, co dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12 (LEX nr 1137662). Sąd zaznaczył, że postępowanie to sprowadza się do sporu, jaki przed sądem prowadzą dwie strony: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżący) i organ administracji publicznej, którego działanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Tym samym za niedopuszczalną należy uznać skargę wniesioną przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem. Oznacza to, że ochrony prawnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może domagać się także "podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie".

Wskazaną, dominującą linię orzeczniczą zaaprobował Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A z 2009 r. Nr 9, poz. 139) wyraźnie zastrzegł, że ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania, uznając, iż taki stan rzeczy odpowiada standardom konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma fakt, iż jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi.

Wreszcie odnotować należy, że kwestia legitymacji skargowej organu administracji publicznej była przedmiotem rozważań zawartych w uchwale NSA z dnia 16 lutego 2016 r. o sygn. I OPS 2/15 (publ. ONSA/WSA z 2016 r. Nr 4 poz. 54), w której wyżej przytoczone stanowisko zostało podzielone. Uchwała ta co prawda dotyczyła zagadnienia o bardziej szczegółowym charakterze (legitymacji procesowej powiatu jako strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w niej obszerne rozważania dotyczące ograniczeń, jakich doznaje jednostka samorządu terytorialnego w zakresie ochrony interesu prawnego (obowiązku, uprawnienia) w sprawach, w których jednocześnie jej organ wykonawczy orzekał jako właściwy organ administracji. Aktualna pozostaje zatem teza, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Na gruncie niniejszej sprawy Prezydent [...], jako organ wykonawczy Miasta [...], był zarazem organem, który wydał decyzję z dnia 21 listopada 2016 r., która zapadła w granicach sprawy weryfikowanej w kwestionowanym obecnie postępowaniu nadzorczym, zakończonym wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji SKO w P.. Zatem o ile kwestia statusu jednostek samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniach administracyjnych, tak zwykłych jak i nadzwyczajnych, które dotyczyły ich interesu prawnego, w ostatnich latach budziła pewne spory, to są one obecnie nieaktualne wobec jednoznacznej treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., I OPS 2/15. W granicach sprawy objętej skargą Prezydenta [...] pozostaje decyzja tego organu z dnia 21 listopada 2016 r., w konsekwencji organ ten – posiadając status organu pierwszej instancji – nie mógł rościć sobie uznania jego statusu jako strony postępowania nieważnościowego. Na powyższe, w ocenie Sądu, nie ma znaczącego wpływu charakter postępowania. Odnotować w tym miejscu należy, że w odniesieniu do żądania wznowienia postępowania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA 2001/1/17) stwierdzając, że nie ma żadnych argumentów, aby odmiennie traktować postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że tak Miastu [...], jak i Prezydentowi [...] – jako reprezentantowi jednostki samorządu terytorialnego, nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją SKO w P.. W związku z powyższym skargę Prezydenta [...] należało uznać za niedopuszczalną i jako taką odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Z kolei przechodząc do oceny skargi A. C. i M. C. uznać należało, że wniesiona przez nich skarga jest dopuszczalna, bowiem zaskarżona decyzja bezpośrednio oddziałuje na ich interes prawny, wywodzony z posiadanego przez nich tytułu prawnego do nieruchomości objętej rozstrzygnięciem. Taki sam tytuł prawny do tej nieruchomości uprawnia do występowania w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym - w charakterze uczestników postępowania na prawach strony, wszystkich aktualnych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości – właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych na gruncie, który uległ przekształceniu (art. 33 § 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie Sąd musiał mieć na uwadze przepis art. 134 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny "nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". W doktrynie podkreśla się, a pogląd ten należy podzielić, że "celem ustanowienia zakazu reformationis in peius jest zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego i niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja, w której się znajduje, ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, s. 624). Zakaz zmiany na niekorzyść ma eliminować obawę jednostki wnoszącej środek prawny przed ewentualnością pogorszenia jej pozycji prawnej wskutek kolejnego orzeczenia wydanego w jej sprawie i gwarantować tzw. bezpieczne przeniesienie rozpoznania sprawy do wyższej instancji (P. Pogonowski, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2004, s. 54).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że decyzja SKO w P. z dnia [...] 2017 r., nr [...], została doręczona wyłącznie adwokatowi J. K., który reprezentował skarżących, tak jak i pozostałych beneficjentów decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] 2016 r., w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Akta administracyjne sprawy nie zawierają dowodu tego doręczenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący złożyli w siedzibie SKO w P. osobiście w dniu 6 września 2017 r., a w treści tego wniosku podali, że decyzję doręczono im w dniu 24 sierpnia 2017 r. Akta administracyjne okoliczności tych nie potwierdzają. Z informacji uzyskanych na etapie postępowania sądowego wynika, że Kolegium nie posiada zwrotnego odbioru przesyłki adresowanej do adw. J. K.. Jednocześnie Kolegium złożyło do akt sprawy wydruk komputerowy potwierdzenia odbioru tej korespondencji przez pełnomocnika w dniu 13 lipca 2017 r. (k. nr 68 -69 akt sądowych – Tom I).

W ocenie Sądu ujawnione wyżej wątpliwości dotyczące terminowości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez skarżących A. i M. C. nakazanie organowi badania związanych z tym okoliczności, należałoby postrzegać jako wyrokowanie na ich niekorzyść, co jest w świetle art. 134 § 2 p.p.s.a. niedopuszczalne. Takie działanie zaprzeczałoby zakazowi reformationis in peius, który to zakaz zapobiegać ma orzeczeniom stawiającym skarżących w bardziej niekorzystnej sytuacji i podważającym sens skorzystania przez niech z prawa do sądu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wobec możliwych wad doręczenia dokonanego w dacie 13 lipca 2017 r. (nie oceniono, czy pełnomocnictwo rozciąga się na etap postępowania nieważnościowego), nie można mówić o oczywistym uchybieniu terminowi, a więc o wydaniu zaskarżonej decyzji w warunkach nieważności. Reasumując, Sąd rozpatrujący skargę wniesioną przez A. C. i M. C. przyjął założenie korzystne dla tych skarżących, że środek zaskarżenia został złożony z zachowaniem terminu (tak: Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1164/16 (wyrok dostępny na stronach internetowych NSA w: CBOSA) .

Przeprowadzona w tych uwarunkowaniach merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga A. C. i M. C. jest uzasadniona.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, które stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami wymienionymi wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji nie prowadzi ponownie postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją, nie może uzupełnić ewentualnych braków tego postępowania, a jedynie kontroluje, czy przy wydawaniu decyzji wystąpiło naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Przy czym wzruszenie ostatecznej decyzji, będące wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 1992 r., sygn. akt III SA 907/92, Baza Orzeczeń Lex nr 59737). Organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest zatem przestrzegać zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a., bowiem zgodnie z zasadą oficjalności obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy.

Do istotnych okoliczności faktycznych sprawy prowadzonej w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności należą niewątpliwie kwestie związane z wywołaniem przez stanowiącą przedmiot tego postępowania decyzję nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., przy czym brak ustalenia, czy okoliczności te występują w sprawie, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 156 § 2 k.p.a. wynika bowiem, że nie stwierdza się nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a przepis art. 158 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Wyjaśnić należy w tym miejscu, że konieczność badania, czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, wywołała nieodwracalne skutki prawne, staje się aktualna dopiero w chwili ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności organ musi ustalić, czy decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli tak nie jest - odmawia stwierdzenia jej nieważności ( art. 158 § 1 k.p.a.). Jeśli natomiast organ uzna, że decyzja jest nieważna, wtedy obowiązany jest zbadać, czy może orzec o jej nieważności, czy też stoi temu na przeszkodzie treść art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zachodzą bowiem przeszkody wskazane w tym ostatnim przepisie, organ wydaje rozstrzygnięcie przewidziane w art. 158 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej działający w trybie nadzoru w takiej sytuacji władny jest tylko stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, albowiem istnieje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności takiej decyzji, określona w art. 156 § 2 k.p.a., tj. zaistniał nieodwracalny skutek prawny.

W okolicznościach niniejszej sprawy SKO w P. powinno zatem w pierwszej kolejności ocenić, czy decyzja przekształceniowa jest dotknięta wadą nieważności, a w przypadku pozytywnego stwierdzenia w tym zakresie zbadać - mając na uwadze przedstawione przez Urząd Miasta P. okoliczności, czy skutki prawne decyzji z dnia 21 listopada 2016 r. są nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 21 listopada 2016 r. SKO w P. na obu etapach instancji nie dokonał niezbędnych czynności zmierzających do precyzyjnego ustalenia wszystkich uprawnionych uczestników przedmiotowego postępowania, dopuszczając się przez to poważnego naruszenia prawa procesowego.

Przede wszystkim wskazać należy, iż organ nadzoru ustalił listę uczestników postępowania nieważnościowego wyłącznie na podstawie rozdzielnika do decyzji z dnia 21 listopada 2016 r., przy czym decyzję z dnia 10 lipca 2017 r. SKO w P. doręczyło adw. J. K., który reprezentował osoby wnioskujące o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu, nie upewniwszy się uprzednio, czy udzielone pełnomocnikowi pełnomocnictwa upoważniają go do reprezentowania tych mocodawców na etapie postępowania nieważnościowego (k. 1-63 akt admin. organu I instancji). Nie oparto się zatem w tym zakresie w ogóle na danych pochodzących z ksiąg wieczystych oraz z ewidencji gruntów. Co więcej, nie zweryfikowano informacji, jaką Urząd Miasta P. przekazał SKO w P. wraz z aktami sprawy celem wszczęcia postępowania nieważnościowego, z której wynikało, że doszło do zawarcia umowy sprzedaży co najmniej jednego z lokali mieszkalnych w budynku przy ul. N. wraz z odpowiadającym im udziałami w gruncie. Nie poczyniono również żadnych ustaleń co do następców prawnych osoby, odnośnie której ujawnione zostało, że zmarła przed wydaniem decyzji przez Prezydenta [...]. W toku prowadzonego postępowania nieważnościowego ustalono, iż W. L. - jeden z wnioskujących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu, zmarł 29 lipca 2014 roku, czyli przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie przekształcenia. Przed datą wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego zmarła kolejna z osób będących beneficjentem decyzji przekształceniowej – D. N. (w dniu 9 marca 2017 r. - k. nr 369 akt sądowych).

Z oczywistych powodów osoby te nie mogły być zatem faktycznymi uczestnikami postępowania, albowiem przez swoją śmierć utraciły w ogóle przymiot bycia stroną jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, iż organ I instancji (Prezydent Miasta P.) prowadził swoje postępowanie przekształceniowe traktując W. L. jako jego pełnoprawnego uczestnika. W sentencji decyzji organu I instancji z dnia 21 listopada 2016 r. dokonano przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, przyznając określony udział w tej własności osobie nieżyjącej – W. L., a orzeczenie to - po uprawomocnieniu się - stanowi tytuł prawny do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych. Organ I instancji orzekł wobec tego swoją decyzją w istocie o przejściu prawa własności określonej części nieruchomości na rzecz nieistniejącego podmiotu. Powyższe prawidłowo zatem zostało zakwalifikowane przez oba składy SKO w P. za podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Z kolei SKO w P. prowadziło postępowania nieważnościowe z pominięciem następców prawnych W. L. oraz uznając za stronę zmarłego D. N., i to pomimo posiadania informacji o jego zgonie.

W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez skarżących A. C. i M. C. SKO w P. uznało za strony postępowania wyłącznie te osoby, czyniąc je jedynymi adresatami zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2017 roku, nr [...]

Zatem również przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy nie poczyniono podstawowych ustaleń faktycznych dotyczących prawidłowego kręgu stron postępowania nieważnościowego - czyli aktualnych właścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ul. N. wraz przypadającymi im udziałami w własności gruntu.

Wskazane uchybienia naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Pprawidłowe określenie stron postępowania zapewnia bowiem czynny w nim udział wszystkim osobom zainteresowanym jego wynikiem, co w sposób oczywisty może wpłynąć na wynik sprawy. Wskazać należy, iż organ państwowy działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, z. 6, s. 141). Wymogów tych, z przyczyn wyżej wskazanych, w rozpatrywanym przypadku nie dochowano.

Już z tej przyczyny obie decyzje SKO w P. nie mogły się ostać.

Niezależnie od powyższego należy podzielić stanowisko skarżących, uczestników postępowania oraz SKO w P. zawarte w odpowiedzi na skargę, że wydając decyzje organ ten nie rozważył, czy kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja organu I instancji wywołała nieodwracalne skutki prawne, co organ zresztą sam przyznaje.

Ponieważ w sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 10, art. 77 § 1 w zw. z art. 28, 156 § 2 k.p.a.) należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 10 lipca 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369).

Niniejszy wyrok powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, co SKO w P. uczyni, mając na uwadze wnioski wynikające z niniejszego uzasadnienia wyroku co do konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu osób, których wynik tego postępowania dotyczy oraz uwzględnienia bezspornej okoliczności, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] 2016 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji publicznej na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.