Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 805/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 27c ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 roku sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów badań próbek produktów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r., nr[...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 382 (trzysta osiemdziesiąt dwa) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia[...], wydaną na podstawie art. 27c ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 2011 r. Nr 212 poz. 1263 ze zm., zwanej w skrócie "ustawą o PIS"), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], po przeprowadzeniu z urzędu postępowania o ustalenie kosztu badań próbek produktów pobranych w trakcie kontroli w Sklepie "[...]" w B. należącym do firmy [...] Sp. z o.o., w P., ustalił koszty niezbędne do przeprowadzenia badań próbek i oceny w wysokości 3 122,00 zł oraz zobowiązał spółkę do przekazania ww. kwoty na wskazany rachunek bankowy organu, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 29.11.2012 r. przeprowadził kontrolę sanitarną, w wyniku której stwierdzono sprzedaż produktów mogących stanowić środki zastępcze, odpowiadające definicji zawartej w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U z 2012 r., poz. 124).

Podczas kontroli pobrano próbki produktów:

― [...]- 10 sztuk,

― [...]- 10 sztuk,

― [...]- 10 sztuk,

― [...]- 10 sztuk,

― [...]- 10 sztuk.

Koszty przeprowadzenia badań ustalono na podstawie przedstawionej kalkulacji, przy czym podkreślono, że zgodnie z art. 27c ust. 4 ustawy o PIS koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktów ponosi strona postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o., w P. zarzuciła naruszenie:

1. art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, co spowodowało niesłuszne obciążenie strony kosztami uzyskania badań, które nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu, a tym samym nie spełniają przesłanek art. 27c ust. 4 ustawy o PIS;

2. art. 27 ust. 4 ustawy o PIS poprzez jego zastosowanie i obciążenie kosztami badań stronę, mimo iż badania te nie były niezbędne, gdyż nie mogą stanowić dowodu w żadnej sprawie, a wykazane w uzasadnieniu koszty badań i oceny, które organ jeszcze nie poniósł, a którymi już została obciążona strona postępowania nie są niezbędne i mogą być znacząco niższe w sytuacji gdyby organ skorzystał z usług np. innego, niż Narodowy Instytut Leków w[...], ośrodka badań;

3. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niewykazanie niezbędności badań, a także powodu dla którego PPIS w [...] ma zamiar skorzystać z usług Narodowego Instytutu Leków, skoro koszty badań przeprowadzanych przez Pracownię Toksykologii Zakładu Medycyny Sądowej Collegium Medicum [...] w [...] są blisko o połowę tańsze;

4. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 k.p.a. oraz art. 108 k.p.a. poprzez błędne sformułowanie sentencji decyzji - niewskazanie nazw produktów, których próbki zostaną poddane badaniom i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych;

Decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wymienił 5 nazw próbek produktów pobranych do badań podczas kontroli w sklepie prowadzonym przez stronę, wskazał, że do zbadania pobrano 5 próbek produktów oraz przedstawił kalkulację, na podstawie której ustalono wysokość opłaty za badanie przedmiotowych pięciu prób, z czego jednoznacznie wynika, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał ilość (5 prób) i nazwy produktów, które zostaną przebadane tj. [...], a łączny koszt przeprowadzenia badań (pkt 1 kalkulacji przedstawionej w decyzji) obliczony był dla 5 prób. Ze względu na powyższe zarzut strony dotyczący naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie nazw produktów, których próbki zostaną poddane badaniom organ II instancji uznano za bezzasadny.

W ocenie organu II instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] z uwagi na zakres kontroli tj. wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, słusznie przeprowadził kontrolę bez zastosowania zapisów art. 80 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem przeprowadzenie kontroli było uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia lub zdrowia. W takiej sytuacji stosownie do art. 80 ust. 1 ww. ustawy czynności kontrolne mogły być dokonane bez obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Strona podniosła, że wbrew dyspozycji art. 80b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej kontrola została przeprowadzona w obecności funkcjonariuszy Policji, jednak zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy jednoznacznie wynika, że czynności kontrolne w dniu 29.11.2012 r. w Sklepie "[...]" w B. odbyły się bez asysty Policji, natomiast funkcjonariusz Policji w ww. sklepie wykonywał odrębne czynności służbowe i nie uczestniczył w czynnościach przeprowadzanych przez organ I instancji.

Ponadto zwrócono uwagę, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na zakres kontroli tj. sprzedaż środków zastępczych, organ I instancji słusznie nie zawiadomił strony o zamiarze wszczęcia kontroli, gdyż kontrola została przeprowadzona w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu środków zastępczych, które mogą stanowić zagrożenie życia i zdrowia człowieka, w związku z powyższym w ocenie organu II instancji przedmiotowe zawiadomienie nie było wymagane. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w protokole kontroli wskazał art. 79 ust. 2 pkt. 5 ww. ustawy jako przyczynę braku zawiadomienia strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, zawarł także zapis, z którego wynika, że kontrola była przeprowadzona w związku z wprowadzaniem do obrotu produktów, które mogą stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Wskazano również, że z dokumentacji sprawy wynika, iż zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu zostało podpisane przez sprzedawcę, który nie legitymował się dokumentem uprawniającym do występowania w imieniu kontrolowanego, wobec czego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nie uznał zawiadomienia za wniesione w sposób właściwy i słusznie podjął działania kontrolne. Istotny w sprawie zdaniem organu odwoławczego jest fakt, że sprzeciw podpisany przez pełnomocnika ustanowionego w sprawie wpłynął do organu I instancji w dniu 3.12.2012 r., a nie jak twierdzi odwołujący - w toku kontroli, czyli w dniu 29.11.2012 r.

W przedmiotowej sprawie zdaniem organu II instancji nie ulega wątpliwości, że koszty powinna ponieść [...] sp. z o.o. w [...], ponieważ wyniki badań laboratoryjnych zakwestionowanych produktów stanowią dowód potwierdzający negatywny wpływ zatrzymanych produktów wprowadzanych do obrotu w Sklepie "[...]" w B. na zdrowie lub życie człowieka. Badania składu jakościowego próbek produktów pobranych podczas kontroli w dniu 29.11.2012 r. potwierdziły obecność w produktach o nazwach handlowych: [...] analogów strukturalnych substancji wymienionych w załącznikach do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z opinią Narodowego Instytutu Leków wszystkie te substancje wykazują działanie psychoaktywne i są środkami zastępczymi w rozumieniu powyższej ustawy, a stosownie do art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych jest zabronione.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiotowej sprawie nie ma żadnych przesłanek, aby uznać wyniki przeprowadzonych badań za nieważne, a kosztami nie obciążać przedsiębiorcy, bowiem uzyskane wyniki są decydującym elementem postępowania administracyjnego, gdyż potwierdziły szkodliwe działanie na zdrowie i życie ludzi produktów wprowadzanych przez [...] sp. z o.o. w P., a stosownie do obowiązujących przepisów (art. 27c ust. 4 ustawy o PIS), koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań ponosi odwołujący.

Strona podniosła, że decyzja narusza przepisy postępowania w postaci art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych i prawnych, jednak w ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie zastosował tego przepisu i nie nadał zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a zobowiązał jedynie [...] Sp. z o.o. w P. do przekazania kwoty 3 122,00 zł w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji, co nie jest równoznaczne z zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności.

W skardze do sądu [...]Sp. z o.o. w P. wniosła o uchylenie w całości decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...]r. oraz poprzedzającej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r.

Organowi wydającemu zaskarżoną decyzję zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, w szczególności poprzez niewykazanie niezbędności badań, a także powodu dla którego PPIS w [...] ma zamiar skorzystać z usług Narodowego Instytutu Leków skoro koszty badań przeprowadzanych przez Pracownię Toksykologii Zakładu Medycyny Sądowej Collegium Medicum [...] są blisko o połowę tańsze,

2. naruszenie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, co spowodowało niesłuszne obciążenie strony kosztami uzyskania badań, które nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu, a tym, samym nie spełniają przesłanek art. 27c ust. 4 ustawy o PIS;

3. naruszenie art. 27 ust. 4 ustawy o PIS poprzez jego zastosowanie i obciążenie kosztami badań stronę, mimo, iż badania te nie były niezbędne, gdyż nie mogą stanowić dowodu w żadnej sprawie.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wskazała, że w toku kontroli dokonywanej przez funkcjonariuszy PPIS w[...], bezprawnie zatrzymano próbki produktów, a sama kontrola, jak i postępowanie były prowadzone z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w tym ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ zgodnie z treścią art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej "dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy." Stąd wyniki przeprowadzonych badań w ocenie skarżącej winny zostać uznane za nieważne, a kosztami nie powinien zostać obciążony przedsiębiorca, gdyż koszty badań, które nie mogą być dalej wykorzystywane w żadnym stopniu nie można nazwać "niezbędnymi", na co wskazuje art. 27c ust. 4 ustawy PIS.

Ponadto wskazano, że sposób określenia terminu płatności, jak i nieokreślenie przedmiotu badania, którego koszty ma pokryć strona, tj. niewskazanie produktów, których próbki zostaną poddane badaniu jest całkowicie niejasne i może budzić uzasadnione wątpliwości, czym organ naruszył zasady prawidłowego formułowania rozstrzygnięć wynikające z treści art. 107 § 1 k.p.a., natomiast w uzasadnieniu swej decyzji organ nie wskazał żadnych dowodów, na których mógłby oprzeć swoje wnioski. Nie odniósł się także do okoliczności, iż zatrzymane produkty nie są przeznaczone do spożycia, zawierają odpowiednie ostrzeżenia i wskazówki ich zastosowania tj. "nie do spożycia", "saszetki są przeznaczone do użytku zewnętrznego", "chronić przed dziećmi!".

Skarżąca spółka zarzuciła, że w niniejszej sprawie organ I instancji przytoczył jedynie w decyzji treść przepisów prawa, a taki sposób budowania uzasadnienia prawnego nie wyczerpuje idei ustawodawcy odnoszącej się do uzasadnienia prawnego, które powinno polegać na wytłumaczeniu, dlaczego właśnie określone przepisy są ową podstawą i jaką wykładnię przyjął organ rozstrzygając niniejszą sprawę, dlatego nie można akceptować, aby w decyzji administracyjnej była przytaczane jedynie treść przepisów prawa.

Wskazany w decyzji produkt w ocenie skarżącej nie jest środkiem zastępczym, a organ I jak i II instancji niesłusznie uznał, że znajdujące się w sklepie substancje są środkami zastępczymi, o jakich jest mowa w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 27 tej ustawy, środkiem zastępczym jest substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych.

Wobec powyższego stwierdzono, że przesłanką uznania danej substancji jako środek zastępczy niezbędne jest wykazanie, iż taka substancja jest używana zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, co w żadnym razie nie zostało w niniejszej sprawie wykazane, a samo posiadanie substancji o wskazanym w decyzji składzie nie jest zabronione, a tym bardziej nie jest zagrożone karą pieniężną, jaką organ wymierzył w oparciu o art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.

Ponadto organ podkreślił, że w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i nadrzędnego celu działań Państwowej Inspekcji Sanitarnej tj. ochrony życia i zdrowia ludzi, sporna kontrola została przeprowadzona w sposób właściwy, a dowody w postaci próbek zakwestionowanych produktów stanowiły istotny element postępowania dotyczącego skarżącej. Wyniki badań laboratoryjnych stanowią dowód, który potwierdził domniemanie organu I instancji, że kwestionowane produkty są środkami zastępczymi i stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W tej sytuacji zlecenie badania składu jakościowego (identyfikacji substancji aktywnych) ww. produktów wprowadzanych przez skarżąca do obrotu było uzasadnione, a koszty tych badań (uwzględniając ich wyniki) zgodnie z obowiązującym prawem powinna ponieść skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie na skutek zasadności jej zarzutów, lecz zasadniczo z powodu naruszeń przepisów postępowania, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi ostateczna decyzja Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie ustalenia kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktów i obciążenia nimi strony postępowania – skarżącej [...] sp. z o.o. w P.

Mając na uwadze przedmiot rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie problem sprowadza się w istocie do oceny zasadności i prawidłowości obciążenia strony skarżącej kosztami poniesionymi za czynności kontrolne oraz badanie składu próbek 5 produktów, co do których organ powziął wątpliwość, iż mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, pobranych i zatrzymanych w trakcie kontroli sanitarnej w dniu 29 listopada 2012 r. Podstawę prawną skarżonych rozstrzygnięć stanowią zatem przepisy ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (w skrócie "ustawa o PIS"), a zasadniczo art. 27c ustawy o PIS w związku z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz.124).

Jak stanowi art. 1 pkt 6 ustawy o PIS, Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami m.in. zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku. Wykonywanie zadań przez PIS polega, jak stanowi art. 2 ustawy, na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemiologicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo - zdrowotnej. Katalog sposobów realizacji zadań nałożonych na PIS nie ma charakteru zamkniętego, co wynika ze sformułowania "w szczególności".

Zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o PIS, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Jak stanowi art. 27c ust. 4 ustawy o PIS koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1, ponosi strona postępowania.

W myśl ust. 5 tego przepisu, w przypadku stwierdzenia, że produkt nie stwarza zagrożenia zdrowia lub życia ludzi, koszty poniesione na postawie ust. 4 są zwracane stronie postępowania.

Faktem powszechnie znanym jest szkodliwe dla zdrowia i życia działanie środków, w języku potocznym nazywanych "dopalaczami". W obowiązującym porządku prawnym w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii zdefiniowano jako "środek zastępczy" substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślinę, grzyba lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów (art. 4 pkt 27). Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii określa ona zasady i tryb postępowania w zakresie przeciwdziałania narkomanii, zadania i uprawnienia określonych organów administracji rządowej, jednostek samorządu terytorialnego i innych podmiotów w zakresie przeciwdziałania naruszeniom prawa dotyczącego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii. W art. 2 ust. 1 ustawodawca zawarł otwarty katalog działań realizowanych w celu przeciwdziałaniu narkomanii w tym: działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych działalność społecznych, nadzór nad substancjami, których używanie może prowadzić do narkomanii, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania takich substancji.

Celem realizacji powyższej polityki państwa i realizacji przeciwdziałania narkomanii na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ustawodawca zakazał wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych (art. 44b). Równie powszechnie znany jest fakt trudności w egzekwowaniu tego zakazu i mimo podejmowanych przez właściwe organy działań, notorycznie powtarzające się przypadki potwierdzające realne zagrożenie dla zdrowia i życia, zwłaszcza młodych ludzi po spożyciu tego rodzaju substancji. W ocenie Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż ochrona zdrowia i życia obywateli wymaga od ustawodawcy, jak również organów realizujących funkcje kontrolne podjęcia niezwłocznych i skutecznych działań zapobiegawczych w przypadku powzięcia podejrzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu przedmiotowych substancji.

Tak też zgodnie z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zwrócić należy uwagę, iż odmiennie niż w regulacji art. 27 c ust. 1, dla zastosowania przewidzianych tam sankcji wystarczające jest samo podejrzenie, że konkretny produkt jest środkiem zastępczym, ustawodawca zrezygnował w takiej sytuacji od kwalifikowanej formy "podejrzenia uzasadnionego".

W ocenie Sądu wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ww. ustawy w wskazuje jednoznacznie, iż ustawodawca świadomie tego typu zagrożenie uregulował odmiennie i nie zawarł tu odesłania stosowania przepisów dotyczących kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, określonych w rozdziale 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.), tak jak uczynił to wprost w art. 44a ww. ustawy, wobec kontroli i czynności określonych w art. 35, 36 i 40 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

W rozpatrywanej sprawie, uwzględniając jej okoliczności faktyczne, a zwłaszcza znany już wynik składu poddanych badaniom produktów, w ocenie Sądu, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prawidłowo przyjęły, że przepis art. 27c ust. 4 ust;awy o PIS powinien stanowić podstawę do obciążenia strony skarżącej kosztami czynności kontrolnych oraz badania składu tych 4 próbek produktów, co do których Narodowy Instytut Leków stwierdził, że można je zakwalifikować jako środki zastępcze, w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, i obrót którymi jest zakazany na terytorium RP.

Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ miał podstawy do przyjęcia, że zachodzi podejrzenie, iż produkty sprzedawane w Sklepie "[...]" w B. mogą być środkami zastępczymi, a więc zachodziło uzasadnione podejrzenie, że produkty sprzedawane w tym sklepie stwarzają zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Podkreślenia wymaga, iż sporne produkty nie zawierały oznaczenia ich składu, uniemożliwiały zatem jakąkolwiek weryfikację bez przeprowadzenia odpowiednich badań i dokonania ocen ich bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi.

W tej zaś sytuacji koszty niezbędne do przeprowadzenie oceny i badań, czy oferowane i wprowadzane do obrotu produkty, nie stanowią środków zastępczych, o których mowa w art. 44b w zw. z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii powinna niewątpliwie ponieść strona skarżąca.

Podkreślić należy, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie art. 27c ust. 1 ustawy o PIS, wstrzymującej wprowadzanie produktu do obrotu, nie jest warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 4 ustawy, obciążającej stronę opłatą za czynności kontrolne i badanie składu produktu. Przesłanką obciążenia strony postępowania kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa produktu, które mają wyjaśnić czy produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi jest tylko wystąpienie uzasadnionego podejrzenia (w przypadku środków zastępczych podejrzenia), że produkt takie zagrożenie stwarza. Prawo pobierania próbek do badań laboratoryjnych zawsze przysługuje państwowemu inspektorowi sanitarnemu lub Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu w związku z wykonywaną kontrolą, co wynika z art. 25 ust. 1 pkt 4 ustawy. W przypadku bowiem stwierdzenia, że podejrzenia, iż produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nie potwierdziły się, zgodnie z art. 27c ust. 5 ustawy, koszty poniesione przez stronę są jej zwracane.

W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca została obciążona kosztami badań 5 próbek produktów, co do których dotychczas zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że stanowią one środki zastępcze. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, iżby strona skarżąca kwestionowała prawidłowość badań przeprowadzonych w Narodowym Instytucie Leków, ani też by przedłożyła przeciwdowody zmierzające do wykazania, że sporne produkty nie stanowią środków zastępczych bądź że nie stwarzają zagrożenia zdrowia lub życia ludzi. Na obecnym etapie sprawy istnieją zatem podstawy do obciążenia skarżącej kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia oceny i badań produktów, o których mowa w art. 27c ust. 1 i 4 ustawy o PIS w zw. z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze podkreślić raz jeszcze należy, że przedmiotem postępowania nie jest ocena prawidłowości przeprowadzenia kontroli przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz ocena legalności rozstrzygnięcia określającego stronie wysokość kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny, czy produkty przez nią sprzedawane stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i badań składu jakościowego tych produktów. Poza zakresem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostają więc zgłaszane w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w tym art. 77 ust. 6 tej ustawy.

Istnienie materialnoprawnej podstawy obciążenia strony skarżącej kosztami niezbędnymi do przeprowadzenia badań i oceny zatrzymanych produktów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie oznacza jednak, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Jak stanowi art. 36 ust. 1 ustawy o PIS za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Sposób ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 36, poz. 203), dalej jako "rozporządzenie", wydane w wykonaniu delegacji zawartej w ust. 4 art. 36 ustawy o PIS.

Wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania (§ 2 rozporządzenia). W myśl § 3 i § 4 rozporządzenia, do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące:

1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;

2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych;

3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej;

4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych.

Do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące:

1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia;

2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych;

3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu;

4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego;

5) koszty transportu.

Do wysokości kosztów bezpośrednich, określonych na podstawie § 3 dolicza się wysokość kosztów pośrednich, o których mowa w § 4 (§ 5 rozporządzenia).

Zgodnie z dyspozycją § 6, czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno - epidemiologicznej.

Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o PIS, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) organ odwoławczy w istocie nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy w zakresie prawidłowości ustalenia wysokości kosztów niezbędnych do przeprowadzenia wymaganych w niniejszej sprawie badań i ocen. Organ odwoławczy skupiając się wyłącznie na ustosunkowaniu się do zarzutów odwołania, pominął obowiązek ponownego rozpoznania istoty niniejszej sprawy, którą – jak już wskazano – nie stanowi kwestia prawidłowości przeprowadzonej kontroli i uzyskania próbek produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że mogą stanowić środki zastępcze. Obowiązkiem organów inspekcji sanitarnej w niniejszej sprawie było przede wszystkim rzetelne ustalenie wysokości kosztów związanych z wykonaniem niezbędnych dla ustalenia składu jakościowego zatrzymanych produktów ocen i badań, zgodnie z dyspozycją wskazanych wyżej przepisów i uzasadnienie tak dokonanego wyliczenia niezbędnych kosztów.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w decyzji z [...]r. ustalił w rozpatrywanej sprawie koszty niezbędne do przeprowadzenia badań próbek i oceny w wysokości 3 122,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał następującą kalkulację:

I. Łączny koszt przeprowadzenia badań 5 x 615,00 zł = 3 075,00 zł.

II. Przygotowanie próbek do wysyłki:

Koszt wynagrodzenia brutto:

1. Czas 1,00 h x średnia stawka 22.00 zł = 22,00 zł

2. Koszty pośrednie:

Czas 1,00 h x średnia stawka 22,00 zł x koszty pośrednie 67 % = 14,74 zł

Wyliczenie opłaty:

Koszt wynagrodzenia 22,00 zł + koszty pośrednie 14,74 zł = 36,74 zł Po zaokrągleniu do pełnych złotych: 37,00 zł.

III. Przesyłka kurierska koszt brutto 10,00 zł

Razem: 3 122,00 zł.

Wskazać należy, iż żaden z organów jako podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia nie wskazał ani przepisu art. 36 ustawy o PIS, ani też przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości zasadność i prawidłowość ujęcia w kalkulacji jako koszt bezpośredni (w rozumieniu § 3 rozporządzenia), niezależnych od organu kosztów związanych z wykonaniem badań próbek w Narodowym Instytucie Leków – pkt I kalkulacji. Wątpliwości budzi jednakże sposób wyliczenia i ujęcia pozostałych pozycji kalkulacji. W szczególności w okolicznościach niniejszej sprawy, budzi wątpliwości, czy organ pierwszej instancji we własnym zakresie poniósł koszty, które mógłby uznać za koszty bezpośrednie, skoro badania składu chemicznego próbek wykonała instytucja zewnętrzna (z pewnością wystawiona przez NIL faktura obejmuje także koszty bezpośrednie o których mowa w § 3). W uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał jak traktuje koszt przygotowania próbek do wysyłki, w szczególności jakiego rodzaju są to koszty. W wyliczeniu decyzji organu I instancji wskazano, że na koszt przygotowania próbek do wysyłki składa się koszt 1 h wynagrodzenia pracownika, co może wskazywać, iż chodzi tu o koszt bezpośredni. W takiej jednak sytuacji organ nie mógł tej stawki godzinowej z podawać arbitralnie, bowiem zgodnie z § 6 rozporządzenia czas pracy pracownika niezbędny do wykonania badania laboratoryjnego oraz innej czynności, stanowiący podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia, o którym mowa w § 3 pkt 1, określa dyrektor stacji sanitarno-epidemiologicznej na wniosek kierownika właściwej komórki organizacyjnej stacji sanitarno-epidemiologicznej. W aktach sprawy brak jest tymczasem dokumentu, który wskazywałaby na to, że w taki właśnie sposób nastąpiło ustalenie powyższej pozycji kalkulacji.

Wątpliwości budzi również sposób wyliczenia kosztów pośrednich, nie wynika bowiem z uzasadnienia decyzji podstawa przyjęcia stawki 67%, nadto zgodnie z § 4 rozporządzenia do kosztów pośrednich wykonania badań i innych czynności (np. przygotowania próbek do wysyłki) zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania oraz innej czynności obejmujące: między innymi średnie wynagrodzenie pracownika administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia, koszty usług pocztowych (pkt 2). Tak więc koszt przesyłki kurierskiej wchodzi w skład kosztów pośrednich, nie może stanowić osobnej kategorii kosztów. Rozporządzenie przewiduje dwie ich kategorie tj. koszty bezpośrednie i koszty pośrednie.

Wobec powyższych nieścisłości i wątpliwości, przy jednoczesnym braku odniesienia do przepisów rozporządzenia, wskazana przez organ pierwszej instancji kalkulacja nie może zostać zaakceptowana jako zgodna z ww. przepisami. Organ odwoławczy w swej decyzji nie odniósł się w jakimkolwiek zakresie do dokonanego przez organ pierwszej instancji wyliczenia, zatem obecnie Sąd nie może zastąpić organów "domyślając" się podstaw prawnych przedstawionego przez organ wyliczenia kosztów. Organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 6, art. 8 K.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów wymaga, aby wszystkie niezbędne elementy stanu faktycznego (tutaj nie tylko sama zasada ponoszenia odpłatności ale również wysokość ustalonych kosztów) zostały wyjaśnione, a uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z tych powodów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu. W ocenie sądu stwierdzone naruszenie przepisów postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy – wysokość kosztów niezbędnych w danej sprawie, ustalonych w dwuinstancyjnym postępowaniu w zgodzie z wymogami ww. rozporządzenia.

Ponownie rozpatrując sprawę państwowy inspektor sanitarny uwzględni powyższe wskazania i ustali koszty niezbędne do przeprowadzenia badań i oceny bezpieczeństwa przedmiotowych produktów zgodnie z obowiązującymi przepisami, czemu da wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie organ zaniecha nałożenia na adresata w tym rozstrzygnięciu zobowiązania do uiszczenia należności w określonym przez siebie terminie. W sytuacji gdyby adresat decyzji, po uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności, nadal nie wykonywał obowiązku dobrowolnie, wówczas organ winien podjąć niezbędne czynności celem wyegzekwowania należności publicznoprawnej, w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Mając na uwadze treść ww. rozstrzygnięcia o wykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wpisu stosunkowego od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego - § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 490).