Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1027/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Sędziowie WSA Beata Kozicka, Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi J.Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] r. o odmowie umorzenia odsetek za zwłokę liczonych na dzień 30 grudnia 2005 r. za lipiec, wrzesień i listopad 2000 r., okres od stycznia do października 2001 r. oraz od stycznia do września 2002 r. w łącznej kwocie 5.937,50 zł.

W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na wstępie, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2012 r. uchylającym decyzję nr [...] z dnia [...] r. zgromadzony dotychczas materiał dowodowy poddany został ponownej analizie pod względem zbadania i oceny wystąpienia ustawowych przesłanek stanowiących podstawę uwzględnienia zgłoszonego żądania.

W związku z powyższym zagwarantowano stronie czynny udział w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i poinformowano pełnomocnika zobowiązanego o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego o nowe, istotne dla sprawy dokumenty, które nie zostały dotychczas złożone do akt, a także o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, na podstawie którego dokonano oceny podnoszonych w sprawie okoliczności.

Dalej podano, że pismem z dnia 28 marca 2008 r. pełnomocnik J. Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek (odsetek). W piśmie tym podniesiono, iż z uwagi na trudną sytuację finansową i zdrowotną zobowiązany nie jest w stanie uregulować należności.

Zgodnie zatem z art. 80 K.p.a. organ ponownie dokonał analizy oraz oceny zgromadzonej dokumentacji, badając czy dana okoliczność została wystarczająco udowodniona.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustalono, że działalność gospodarcza prowadzona była na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej od dnia 25 listopada 1992 r. Wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło decyzją z dnia 26 maja 2003 r.

Dalej organ II instancji przytoczył przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w oparciu o które rozpoznano wniosek oraz wydano niniejszą decyzję, akcentując, że możliwość umorzenia należności z tytułu składek w całości lub w części zachodzi jedynie w razie stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1 i 2 powołanej ustawy). Przez należności z tytułu składek zgodnie z art. 24 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy rozumie się składki, jak również odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia oraz opłatę dodatkową. Przypadki całkowitej nieściągalności w sposób wyczerpujący i zamknięty określa art. 28 ust. 3 przywołanej wcześniej ustawy, poprzez co ustawodawca – jak podkreślono – wyznaczył organowi wąskie granice swobodnej oceny. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, a więc stwierdzenie całkowitej nieściągalności daje potencjalną możliwość umorzenia należności z tytułu składek, do czego jednak organ nie jest zobligowany. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalonej według podanych powyżej kryteriów, organ podejmujący decyzję pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

Po ponownej weryfikacji wszelkich możliwości wystąpienia określonych przez ustawodawcę okoliczności organ II instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony.

Wskazał, że bezsporne jest, iż J. Z. dotychczas nie opłacił zobowiązań składkowych wynikających z prowadzonej działalności gospodarczej. W stosunku do tych należności wdrożone zostało postępowanie egzekucyjne, które prowadzone jest przez Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w C..

W piśmie z dnia 22 maja 2012 r. zobowiązany podał, iż aktualnie nie pracuje nie pobiera świadczeń i nie posiada żadnych nieruchomości. Jest właścicielem samochodu marki Opel Vectra rok produkcji 1990, który jest zniszczony, skorodowany i nie przedstawia wartości handlowej. Urządzenia domowe codziennego użytku stanowią własność żony zobowiązanego. Ponadto wnioskodawca nie posiada innych składników majątkowych podlegających egzekucji. Organ egzekucyjny nie stwierdził bezskuteczności prowadzonego postępowania, co - w ocenie Zakładu - daje podstawę do stwierdzenia, iż umorzenie zaległych składek należy uznać za zdecydowanie przedwczesne.

Wobec powyższego organ, po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony, nie stwierdził przesłanek całkowitej nieściągalności istniejącego zadłużenia.

Żądanie strony zostało także ocenione w świetle art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ wyjaśnił, że wykonanie tegoż przepisu reguluje § 3 ust. 1. Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365 ), który stanowi, iż: Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

- gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

- poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

- przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Kontynuując wskazano, że organ administracyjny dysponuje prawem do umorzenia należności w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, iż organ orzekający może, ale nie jest zobligowany do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu z możliwości ich odzyskania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy uprawnione do ich poboru zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Powyższe uzasadnia wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, właściwy organ dostrzega możliwości wyegzekwowania zaległych składek wraz z odsetkami, to podjęte w ramach uznania administracyjnego, negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, nie może być uważane za dowolne. Z treści przytoczonego § 3 ust. 1 wynika, iż istotą decyzji dotyczącej umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tym przepisie (ujęte w zamkniętym katalogu) przesłanki podejmowania decyzji. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu składek jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w tym właśnie przepisie prawnym. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w sprawach o umorzenie należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie jest zobligowany do wydania decyzji uwzględniającej w całości żądanie strony, pomimo zaistnienia określonych w przepisach prawnych przesłanek. Uzasadnienie decyzji organu podlega w takiej sytuacji rygorom art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jednocześnie przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia nakłada na wnioskodawcę ciężar udowodnienia okoliczności wskazujących na stan majątkowy, sytuację rodzinną i zdrowotną. Obowiązek wykazania okoliczności należy rozumieć jako konieczność przedstawienia zdarzeń uzasadniających wniosek. Okoliczności te podlegają ocenie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym przedstawiony przez wnioskodawcę.

We wskazanym zakresie umorzenie zaległych składek jest – jak dalej zaznaczył organ - zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych i wyjątkowych zaistniałych w nadzwyczajnych okolicznościach, spowodowanych działaniem czynników niezależnych od sposobu postępowania płatnika, a więc sytuacji, gdy ze względu na wiek, poważny stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów jest realnie niemożliwe wywiązanie się ze zobowiązania względem ZUS. Istotne jest nadto, że umorzenie zaległości z tytułu składek jest najdalej idącą ulgą w spłacie ciążących zobowiązań składkowych, udzielanych przez organy administracji publicznej. Jej przyznanie powoduje bowiem rezygnację z całości lub części należnych Skarbowi Państwa dochodów. Zaistnieć zatem muszą niezależne od strony zdarzenia losowe, które będą przemawiać za umorzeniem zaległości ze względu na przedstawioną sytuację wnioskodawcy.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonano ponownej analizy możliwości płatniczych oraz sytuacji materialno - bytowej i zdrowotnej wnioskodawcy oraz członków jego najbliższej rodziny. W tym zakresie ustalono, że zobowiązany (powołujący się we wniosku na trudną sytuacją materialną spowodowaną niskim dochodem rodziny oraz problemami zdrowotnymi) nie uzyskuje aktualnie żadnego dochodu. Z pisma PUP w C. z dnia 15 maja 2012 r. wynika, że jest zarejestrowany od dnia 17 marca 2010 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 25 marca 2010 r. do dnia 24 marca 2011 r. Wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która od dnia 1 lutego 2012 r. pobiera świadczenie emerytalne. Z uwagi na informację uzyskaną z Urzędu Miasta w C. w dniu 30 maja 2012r., iż w dniu 22 września 2008 r. w trybie administracyjnym J. Z. został wymeldowany z adresu: C. ul. [...] i nie posiada aktualnego zameldowania na pobyt stały ani czasowy organ nie miał możliwości ustalenia ewentualnych (poza żoną) osób zamieszkujących wspólnie z wnioskodawcą. Tymczasem ustalenia takie są niezbędne w sprawie, gdyż w powołanym powyżej Rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. prawodawca nałożył na organ prowadzący postępowanie w sprawie o umorzenie należności obowiązek każdorazowego uwzględnienia (tj. zbadania i oceny) sytuacji finansowej, materialnej oraz zdrowotnej wszystkich wspólnie zamieszkujących osób, wobec czego organ od tej procedury nie może odstąpić nawet na wyraźne żądanie strony.

Kontynuując organ podał, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz oświadczenia o stanie majątkowym i aktualnej sytuacji finansowej z dnia 18 maja 2012 r. ustalono, iż przeciętny miesięczny dochód 2-osobowego gospodarstwa domowego wynosi ok. 1.037,69 zł brutto. Stałe miesięczne zobowiązania związane z utrzymaniem gospodarstwa domowego oszacowano na kwotę ok. 785,00 zł. (w kwocie tej uwzględniono opłatę za węgiel w wys. 200 zł, przy czym nie określono czy jest to miesięczny stały koszt, wzięto także pod uwagę wpisaną w oświadczenie ołówkiem kwotę 160 zł określoną jako pozostałe wydatki). Rodzina ponosi także koszty związane z ochroną zdrowia w kwocie 100 zł miesięcznie oraz ubezpieczeniem samochodu w wysokości 429 zł (co jak można domniemywać stanowi opłatę roczną). Na potwierdzenie powyższych wydatków nie zostały przedłożone dokumenty. Rodzina nie posiada zobowiązań cywilnoprawnych oraz publicznoprawnych poza należnościami wobec ZUS.

Analiza sytuacji finansowej wnioskodawcy, w szczególności dochód przypadający na jedną osobę w rodzinie niższy niż średnioroczne minimum socjalne określone dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego przez IPiSS za rok 2011 r. (kwota minimum na jedną osobę 811,83 zł) doprowadziła organ do przekonania, że wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, którą określić można jako ubóstwo. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje jednak podstawy do stwierdzenia, iż ubóstwo to jest stanem trwałym tzn., że trudności płatnicze zobowiązanego mają charakter stały i pogłębiający się oraz nie istnieje realna szansa na poprawę sytuacji finansowej np. poprzez podjęcie pracy zarobkowej. Ze zgromadzonej w aktach dokumentacji wynika, iż na przestrzeni lat wnioskodawca uzyskiwał dochód m. in. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, następnie zatrudnienia w firmie A Sp. z o.o oraz zasiłku dla bezrobotnych. Aktualnie wnioskodawca pozostaje w okresie aktywności zawodowej, co daje mu szansę na znalezienie (m.in. za pośrednictwem PUP w C.) zatrudnienia i poprawę sytuacji finansowej. Możliwość podjęcia zatrudnienia nie została – jak podkreślił organ - ograniczona orzeczoną niezdolnością do pracy lub niepełnosprawnością. Nadto zobowiązany ze względu na wiek nabędzie najprawdopodobniej w najbliższym czasie uprawnienia do świadczeń emerytalnych.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że problemy finansowe wnioskodawcy mają charakter przejściowy, w związku z czym nie mogą stanowić podstawy umorzenia należności. Nadmienił, że sytuacja materialna wnioskodawcy analizowana była również pod kątem korzystania ze wsparcia w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb dzięki pomocy społecznej. W tym zakresie ustalono, że pomimo trudnej sytuacji finansowej rodzina strony nie jest objęta pomocą MOPS w C..

Poczynione ustalenia pozwalały, zdaniem organu II instancji stwierdzić, iż sytuacja materialna rodziny nie jest łatwa, lecz nie ma charakteru wyjątkowego i brak jest podstaw do twierdzenia, że nie istnieje możliwość jej poprawy na przestrzeni dalszego okresu dochodzenia należności. Jak ustalono w trakcie prowadzonego postępowania żona wnioskodawcy jest współwłaścicielem w 3/16 części nieruchomości stanowiącej działkę zabudowaną położoną w C. przy ul. [...], objętej księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w C..

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że należności z tytułu składek mogą być również umarzane ze względu na stan zdrowia tj. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania stałej opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej wnioskodawcę możliwości uzyskania dochodu.

W tym kontekście stwierdzono, że z oświadczenia zawartego we wniosku wynika, że zobowiązany choruje na chorobę wieńcową, kręgosłup, nadciśnienie tętnicze oraz nowotwór pęcherza moczowego. Na potwierdzenie powyższego do akt sprawy załączona została dokumentacja medyczna tj. dwie karty informacyjne leczenia szpitalnego w B w C. z pobytu w okresie 5 października 2004 – 8 października 2004 oraz 14 października 2004-16 października 2004 na oddziale kardiologii. W placówce tej wnioskodawca przebył zabieg angioplastyki tętnicy zstępującej przedniej oraz (spowodowanego zabiegiem) tętniaka rzekomego tętnicy udowej prawej. W obu przypadkach został wypisany do domu w stanie ogólnym i miejscowym dobrym z zaleceniem dalszego leczenia pod kontrolą poradni kardiologicznej oraz przyjmowania leków. Strona przedłożyła też kartę wypisową z leczenia szpitalnego w C w C. z pobytu na Oddziale [...] w okresie 2-12 kwietnia 2005 r. z rozpoznaniem zespołu rwy kulszowej (pacjenta wypisano z zaleceniem farmakoterapii i kontroli ambulatoryjnej w poradni neurologicznej. W aktach sprawy znajduje się także Informacja o przebytej rehabilitacji leczniczej w ramach prewencji rentowej ZUS w 2005 r. oraz Karta informacyjna leczenia szpitalnego na Oddziale [...] C w C. w dniach 24 stycznia 2012 r. – 26 stycznia 2012 r. z rozpoznaniem wieloogniskowego powierzchownego pierwotnego guza pęcherza moczowego (załączono wynik badania patomorfologicznego). Z przedłożonego dokumentu wynika, że po elektroresekcji przezcewkowej pacjent został wypisany w stanie dobrym z zaleceniem kontynuacji leczenia ambulatoryjnego oraz stałego nadzoru urologicznego.

W świetle przytoczonych danych organ zaznaczył, iż nie może stanowić podstawy do umorzenia sam fakt zdiagnozowania schorzenia. Choroba może zostać uznana za ważny interes osoby zobowiązanej w kwestii rozpatrzenia możliwości umorzenia należności dopiero w sytuacji, gdy będzie ona uniemożliwiała bądź w znacznym stopniu ograniczała pozyskiwanie niezbędnych do spłaty zadłużenia środków. Tymczasem w chwili rozpatrywania sprawy oraz badania sytuacji bytowej wnioskodawca nie legitymował się orzeczeniem o niezdolności do pracy lub orzeczeniem ustalającym stopień niepełnosprawności, w związku z czym - nie bagatelizując przedłożonej dokumentacji medycznej - organ nie ma podstaw do stwierdzenia, iż zdiagnozowane schorzenia na dzień wydania decyzji uniemożliwiają lub w znacznym stopniu ograniczają mu pozyskiwanie niezbędnych do spłaty zadłużenia środków. Z uwagi na brak dowodów nie stwierdzono również, aby wnioskodawca był zobowiązany do sprawowania stałej opieki nad przewlekle chorym członkiem najbliższej rodziny, która to okoliczność mogłaby skutkować niemożnością wywiązania się ze spłaty zaległości.

Dalej organ stwierdził, że nie jest władny do prowadzenia własnych ustaleń w tym zakresie. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na tym, kto z faktu tego wywodzi skutki prawne. Płatnik wnioskując o umorzenie jest zobligowany do udowodnienia okoliczności podnoszonych w zgłoszonym żądaniu.

Wobec powyższej argumentacji wykluczono sytuację zdrowotną jako przesłankę do umorzenia przedmiotowych należności.

Organ nawiązał także do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2011 r. i wyjaśnił, że umorzenie należności głównej wraz z pozostałą częścią należnych odsetek, o które wnioskowano pismem z dnia 8 czerwca 2010 r. było przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, w konsekwencji którego zapadł wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I SA/GI 62/12.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie ustalono, aby przesłanki natury losowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, którym nie można było przeciwdziałać miały bezpośredni wpływ na powstałe zaległości. Poza faktami ujętymi w niniejszej decyzji wnioskodawca nie wskazał innych występujących aktualnie i nie znanych organowi z urzędu okoliczności, których zaistnienie miałoby istotne znaczenie dla wyniku danej sprawy. Po ponownym zbadaniu oraz ocenie sytuacji materialnej i zdrowotnej w gospodarstwie domowym zobowiązanego, bazując na zgromadzonym dotychczas materiale dowodowym stwierdzono, iż nie ma podstaw do twierdzenia, aby stan którejkolwiek z nich stwarzał symptomy przejawiających lub pogłębiających się trudności, z uwagi na które spłata należności w dłuższym okresie nie byłaby możliwa.

W konkluzji wskazano, że w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wnioskodawca nie wykazał też w sposób wystarczający, aby spłata należności względem ZUS pociągnęła zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (art.28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Mając zatem na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, ważny interes strony oraz uznaniowy charakter decyzji odmówiono wnioskowanego umorzenia należności.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.:

- art. 28 ust. 1, ust. 3a i 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. - o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne polegającą na nie umorzeniu należności, pomimo że skarżący spełnił przesłanki określone w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia;

2. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. - poprzez nie podjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa, a także zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, podczas gdy decyzja organu administracji w sposób dowolny nie realizuje powyższych założeń, pomimo spełnienia przez skarżącego wszystkich przesłanek materialno-prawnych uzasadniających umorzenie odsetek i doprowadza ona w istocie skarżącego i jego rodzinę do ubóstwa.

Wobec powyższego pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organom administracji do ponownego rozpoznania oraz

zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozpoznając ponownie sprawę organ ubezpieczeniowy po raz kolejny dokonał naruszenia opisanych w zarzutach przepisów nie rozpoznając właściwie ich brzmienia, a także nie wykonując wskazań i wytycznych wynikających z uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych.

Zdaniem pełnomocnika strony nie polegają na prawdzie twierdzenia organu, że skarżący nie wykazał swojej trudnej sytuacji materialnej, bowiem sytuacja ta była znana organowi z poprzednich postępowań (przed uchyleniem zaskarżonej decyzji), a nadto dokumentacja ta znajduje się w oddziale ubezpieczonego w C., gdzie była złożona.

Ubezpieczonemu nie jest wiadome dlaczego jego sprawę prowadzi Oddział w S., skoro sprawę prowadzi również Oddział w C., któremu doskonale znana jest sytuacja ubezpieczonego.

Dalej autor skargi odniósł się szczegółowo do działania organu, który nie uznał za dostateczną przesłankę umorzenia faktu, iż skarżący i jego żona utrzymują się z jednego z zasiłku dla bezrobotnych, a sytuacji majątkowej nie uznał za szczególnie trudną skoro jest posiadaczem samochodu osobowego z 1990 r. marki Opel Vectra. Zaznaczył, że w doktrynie postępowania administracyjnego podkreśla się, ze nie każde użycie słowa: "może" przemawia za uznaniowym charakterem decyzji organu administracji. Istotny jest kontekst w jakim używa się tego sformułowania (por. min. A. Habuda, Konstrukcje prawne uznania administracyjnego (na przykładzie prawa osobowego obywateli, "Edukacja Prawnicza", 2001 r., nr 3). Prawidłowa interpretacja powołanych przepisów przemawia za stanowiskiem, iż użycie w powołanych przepisach sformułowań: "mogą być umarzane" i "może umorzyć" ma służyć podkreśleniu wyjątkowości takiej możliwości (odstępstwa od reguły) wobec zasady pełnej ściągalności należności, zaś z brzmienia całości powyższych przepisów wynika, że organ administracji powinien umorzyć należności wobec zaistnienia przesłanek w nich wskazanych. W przeciwnym wypadku bez znaczenia byłoby ustalanie szczegółowych przesłanek uzasadniających umorzenie, skoro pomimo ich spełnienia organ i tak mógłby odmówić umorzenia. Pogląd taki prowadzi do wniosku, że decyzja organu administracji w tym względzie może być dowolna i podjęta niezależnie od przesłanek uzasadniających umorzenie, co z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy wydaje się niedopuszczalne. Należy więc przyjąć, że w przypadku zaistnienia stanu faktycznego wyczerpującego znamiona podstaw do umorzenia składek - organ administracji powinien wydać w tym zakresie decyzję pozytywną dla ubezpieczonego.

W doktrynie i judykaturze podkreśla się wyraźnie, że organ administracji, działając na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 (ONSA 81/1/57). Uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Jest to szczególnie istotne wtedy, kiedy organ ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień.

W przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s., jak i w powołanym akcie wykonawczym. Wspomniana regulacja określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie wobec całkowitej ich nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast umorzenie takich należności w uzasadnionych przypadkach, tj. w sytuacji, gdy przewidziana w powołanym przepisie, całkowita nieściągalność nie zachodzi. O ile w ramach pierwszej z tych kategorii grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobodnej oceny organu, to w przypadku umorzenia "w uzasadnionych przypadkach" okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. oraz w powołanym rozporządzeniu w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, dają organowi zdecydowanie szerszy zakres swobody uznania. W każdym z tych przypadków organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek.

Tymczasem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący nie jest i nie będzie w stanie spłacić całego ciążącego na nim zadłużenia. Obecnie nie posiada on środków na regulowanie należności, gdyż jego dochód (zasiłek dla bezrobotnych) wynosi miesięcznie nieco ponad 600 zł i jest źródłem utrzymania dwojga małżonków na granicy ubóstwa (żona skarżącego jest zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku). Istotne jest nadto, że – jak wykazano – zobowiązany i jego małżonka są ludźmi schorowanymi, dla których rezygnacja z drogiej farmakoterapii stanowiłaby poważne zagrożenie. Posiadany przez skarżącego samochód – co okazało się szczególnie istotne dla organu - nie jest żadnym dobrem luksusowym. Jest to 20-letni pojazd o wartości rynkowej kilkuset złotych, który służył skarżącemu wyłącznie do dojazdów do pracy lub lekarza, ponieważ na inne jego użytkowanie nie pozwalały mu skromne dochody. Obecnie samochód ten nie jest prawie w ogóle używany, gdyż skarżącego nie stać na jakiekolwiek koszty związane z paliwem czy utrzymaniem. Stan techniczny pojazdu powoli się pogarsza i skarżący rozważa rezygnację z jego posiadania, co jednak paradoksalnie wiąże się z niemałymi kosztami złomowania pojazdu. W tym stanie rzeczy konkluzja sprowadzająca się do stwierdzenia, że "skoro skarżącego stać na samochód, to stać go również na spłacenie należności" nie może zasługiwać na akceptację wobec rażącej dysproporcji pomiędzy wysokością zadłużenia a wartością pojazdu i kosztami jego utrzymania.

W dalszych wywodach pełnomocnik skarżącego odniósł się do rozumowania organu, z którego zdaje się wynikać, że skoro skarżący opłaca terminowo należności związane z mieszkaniem oraz wyraża gotowość spłaty należności głównej, to należy uznać, że stać go na spłacenie całości zadłużenia wraz z kosztami i odsetkami. Jest to istotne naruszenie art. 8 k.p.a i sygnał dla strony, która poczuwając się do swoich obowiązków próbuje wywiązać się choćby ze spłaty należności głównej, że lepiej być zadłużonym i nie płacić zobowiązań w ogóle.

Podobnie autor skargi odniósł się do stwierdzenia organu, że rejestracja w PUP i poszukiwanie pracy wyklucza umorzenie składek. Uniknięcie tej swoistej sankcji za aktywność zobowiązanego możliwe byłoby zatem w razie, gdyby zobowiązany nie rejestrował się PUP, nie szukał pracy, a najlepiej udał się od razu do MOPS-u i żył na koszt społeczeństwa. Negując takie stanowisko organu pełnomocnik skarżącego przywołał m.in. wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt II GSK 1045/08, LEX nr 564200, w którym stwierdzono, że "ubezpieczenie społeczne jest to system ustawowo zagwarantowanych świadczeń związanych z pracą, służących zaspokajaniu potrzeb wywołanych przez zdarzenia losowe i finansowanych przez ubezpieczonych na zasadzie rozłożenia ich ciężaru na osoby do nich następnie uprawnione. Mieszcząca się w tym systemie również funkcja ochronna ubezpieczenia społecznego nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny".

Autor skargi podkreślił też, że organ administracji nie może zakładać, że skarżący na pewno znajdzie pracę, albowiem jest zarejestrowany jako bezrobotny. Organ ten przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie zaległych składek ma bowiem obowiązek rozważyć aktualną sytuację majątkową wnioskodawcy, a nie snuć przypuszczenia na przyszłość i tylko taki stan faktyczny powinien być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 71/09, LEX Nr 558761). Obecna zaś sytuacja skarżącego jest wręcz dramatyczna, gdyż dochód wynosi nieco ponad 600 zł na dwie osoby. Konstatację tę potwierdza stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. I SA/Bd 142/09, LEX nr 558755, w którym zauważono, iż "trudno uznać, że ustalenie, iż miesięczny dochód w wysokości ok. 1.000 zł dla dwóch osób, po potrąceniu niekwestionowanych kosztów utrzymania mieszkania oraz leków (kwota ok. 560 zł) jest wystarczający dla zaspokojenia podstawowych potrzeb dwuosobowej rodziny. Wnioski takie w świetle zasad doświadczenia życiowego nie znajdują uzasadnienia".

Nie można też tracić z pola widzenia, że odmowa umorzenia skarżącemu przedmiotowych zaległości bez wątpienia doprowadzi do tego, że skarżący i jego małżonka popadną w ubóstwo i zwrócą się do pomocy społecznej, gdyż jako osoby schorowane nie będą w stanie ponieść ciężaru spłaty zobowiązań. Konsekwencją zaskarżonej decyzji będzie więc sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, którą NSA (m.in. w wyroku z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, LEX nr 321267) uznał za niezgodną zarówno z interesem obywatela, jak i z interesem publicznym.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 cyt. ustawy).

Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji – w granicach i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami Sąd stwierdził, iż decyzja ta narusza prawo.

Na wstępie zauważyć należy, że poddanym ocenie Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] r. o odmowie umorzenia odsetek za zwłokę liczonych na dzień 30 grudnia 2005 r. za lipiec, wrzesień i listopad 2000 r., okres od stycznia do października 2001 r. oraz od stycznia do września 2002 r. w łącznej kwocie 5.937,50 zł. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ działający jako organ drugoinstancyjny utrzymał w mocy decyzję, która została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 458/11. Tym samym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją orzeczono o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia, które zostało już przez Sąd wyeliminowane z obrotu prawnego. Uchybienie to, ze względów oczywistych, mogłoby stanowić wystarczającą przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd, mając jednak na uwadze, że w istocie organ drugoinstancyjny orzekł o zasadności odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie odsetek od zaległości wobec ZUS (co z punktu widzenia formalnego wymagało utrzymania w mocy decyzji ZUS z dnia [...] r. nr [...] ) uznał za zasadne odniesienie się również do merytorycznych aspektów niniejszej sprawy.

Podkreślić na wstępie należy, że kwestia odmowy umorzenia odsetek od zaległości skarżącego wobec ZUS była już niejednokrotnie przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co zobowiązuje sąd orzekający aktualnie do respektowania wymogów wynikających z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wspomniany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego organ administracji i sąd administracyjny orzekający ponownie w tej samej sprawie nie może pominąć treści wcześniejszych prawomocnych orzeczeń. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci więc ona moc wiążącą tylko w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego" (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670/11, LEX nr 1145122).

W ostatnim z wydanych w sprawie odmowy umorzenia odsetek od zaległości skarżącego wobec ZUS, tj. w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Gl 458/11 Sąd stwierdził niewykonanie przez organ zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 493/10. Wskazał na niedostateczne uzasadnienie twierdzenia, że skarżący (nie osiągający aktualnie żadnych dochodów) może poprawić swą sytuację finansową, gdyż jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy, podczas gdy jego wiek i stan zdrowia nie upoważniają do takiej oceny. Zarzucił także organowi brak odniesienia się do ustaleń postępowania egzekucyjnego, z których wynika, że poborca podatkowy stwierdził, iż zobowiązany nie ma żądnego majątku, z którego można prowadzić skutecznie egzekucję. Zwrócił także uwagę, na potrzebę oceny sytuacji materialnej wnioskodawcy w kontekście wysokości całego zadłużenia względem ZUS, a nie wyłącznie w odniesieniu do kwoty należnych odsetek.

W zaskarżonej decyzji – wbrew powyższym twierdzeniom Sądu – organ ponownie uznał, że nie stwierdzono bezskuteczności egzekucji i konstatację tę oparł zasadniczo na tym, że organ egzekucyjny nie stwierdził dotychczas bezskuteczności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zauważyć w tym miejscu należy, że ustawodawca wiąże stwierdzenie nieściągalności zaległości także z sytuacją, w której oczywiste jest, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Bezpodstawnie zatem organ (który nie podał nawet kwoty dotychczasowych wydatków egzekucyjnych) pominął jakiekolwiek rozważania dotyczące tej przesłanki umorzenia należności w kontekście m.in. przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pisma wnioskodawcy z dnia 22 maja 2012 r., w którym podał on, że aktualnie nie pracuje, nie pobiera świadczeń, nie posiada żadnych nieruchomości ani wartościowych składników majątkowych podlegających egzekucji. Jest jedynie właścicielem zniszczonego, skorodowanego samochodu marki Opel Vectra rok produkcji 1990, a urządzenia domowe codziennego użytku stanowią własność jego żony. Nie sposób również zaaprobować przyjętej w zaskarżonej decyzji tezy, że ubóstwo skarżącego i jego małżonki ma charakter przemijający, gdyż zła sytuacja materialna sześćdziesięcioparoletniego wnioskodawcy dotkniętego schorzeniem angiologicznym, u którego zdiagnozowano (zresekowany obecnie) wieloogniskowy pierwotny guz pęcherza moczowego jest przejściowa i wynika z tymczasowych trudności ze znalezieniem zatrudnienia, które skarżący – zarejestrowany w PUP ma realne szanse niebawem podjąć. Realność tych przyszłych korzystnych dla strony zdarzeń organ powiązał także z faktem, że skarżący nie przedłożył orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ani też orzeczenia o niezdolności do pracy. Nie negując, że dokumenty te stanowią formalne potwierdzenie stanu zdrowia osoby opiniowanej należy uznać je w niniejszej sprawie za niekonieczny sposób wykazania przez stronę swojej sytuacji zdrowotnej i jej skutków. Okoliczności te organ zobowiązany był bowiem zweryfikować z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego, sytuacji na rynku pracy, kwalifikacji zawodowych skarżącego oraz realnych szans na uzyskanie przez niego orzeczenia lekarza medycyny pracy o zdolności do podjęcia obowiązków zawodowych. Za niewystarczające dla wykluczenia przesłanki z art. 28 ust. 1 pkt 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uznać także należało twierdzenie, że realne jest uzyskanie kwot przewyższających wydatki egzekucyjne ze stanowiącego własność żony zobowiązanego 3/16 udziału w nieruchomości. Wyrażone w zaskarżonej decyzji oczekiwanie na przyznanie stronie świadczenia emerytalnego przeczy zasadzie oceny wniosku strony w oparciu o jej aktualną sytuację, a nie odległe w czasie perspektywy na przyszłość, zwłaszcza, że organ nie podał, czy skarżący może nabyć to prawo przed ukończeniem typowego dla mężczyzny wieku emerytalnego (65 lat) oraz nie określił przybliżonej kwoty tego świadczenia wynikającej z dotychczasowych danych.

Wskazane powyżej nieprawidłwości prowadzą do wniosku, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem zasad określonych w art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Nie przesądzając wyniku sprawy, której rozstrzygnięcie oparte jest na zasadzie uznania administracyjnego nie podlegającego kontroli Sądu, należało zobowiązać właściwy organ do uwzględnienia powyższych rozważań dotyczących sentencji zaskarżonej decyzji, jak i wniosków poczynionych na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

O kosztach sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).