Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 156/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Niżnik - Dobosz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2519/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2519/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, w punkcie I uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; w punkcie II zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 5100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] (znak: [...]), nakładające na inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. karę w wysokości 75.000 zł za nielegalne użytkowanie budynku socjalno-biurowego z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy – Prawo budowlane, na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w M., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w dniu 28 maja 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku socjalno-biurowego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w M.. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim w dniu 17 czerwca 2015 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę ww. obiektu, podczas której stwierdzono, iż przedmiotowy budynek jest użytkowany.

Mając na uwadze powyższe, postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim nałożył na inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. karę w wysokości 75.000 zł za nielegalne użytkowanie budynku socjalno-biurowego z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 u.p.b., na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w M..

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł inwestor – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M..

Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] było prawidłowe, zaś argumenty podnoszone w zażaleniu nie miały wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy przytoczył na wstępie treść art. 54, art. 55 ust. 3, art. 57 ust. 7 u.p.b., a następnie wskazał, że w jego ocenie organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę skarżącą karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku. Podkreślono bowiem, że z protokołu kontroli z dnia 17 czerwca 2015 r. wynikało, iż w dniu jej przeprowadzenia przedmiotowy budynek był użytkowany. Zwrócono przy tym uwagę, że protokół ten został podpisany przez inwestora – W. Z., reprezentującego [...] Sp. z o.o. Organ II instancji wskazał również, że art. 57 ust. 7 u.p.b. jest przepisem restrykcyjnym, sztywno określającym po spełnieniu jakich wymagań inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu, a w związku z tym – w ocenie organu II instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim prawidłowo zastosował procedurę wskazaną w ww. przepisie. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, argumenty podniesione w zażaleniu w świetle przepisów u.p.b. nie zasługiwały na uwzględnienie. Zaznaczono przy tym, że ratio legis art. 57 ust. 7 u.p.b. stanowiło dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia zjawiska tzw. samowoli użytkowej. Stąd też, według organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu I instancji było w tym przypadku uzasadnione i konieczne z uwagi na wyraźne naruszenie prawa materialnego. Ponadto podano, że stosownie do dyspozycji art. 59f u.p.b., wysokość opłaty stanowiła iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), zaś w ust. 2 ww. przepisu ustawodawca ustalił stawkę opłaty w wysokości 500 zł, a pozostałe kategorie (k, w) określał załącznik do ustawy. Tym samym, w ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim właściwie wyliczył kwotę opłaty z tytułu nielegalnego użytkowania, jako iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu (15,0) oraz współczynnika wielkości obiektu (1,0), stąd też kwota kary wynosiła 75.000 zł.

Odnosząc się natomiast do argumentów podnoszonych w zażaleniu, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Podkreślono przy tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim zakwalifikował sporny budynek do kategorii XVII, gdyż taka kategoria obiektu została określona w decyzji Starosty Makowieckiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Ponadto wskazano, że z treści zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynikało, aby przedmiotowy budynek mógł być zaliczony do kategorii XVI (budynki biurowe i konferencyjne) lub kategorii XVIII (budynki przemysłowe), gdyż w obiekcie tym miał znajdować się zakład pracy dla kobiet i mężczyzn, co szczegółowo wskazano w opisie technicznym projektu. Zaznaczono także, że z potwierdzenia odbioru przyłącza elektroenergetycznego z dnia 22 maja 2015 r. wynikało, iż sporna inwestycja była obiektem usługowym – sortownią odpadów. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że zaliczenie obiektu do kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii, usług) było zasadne. Ponadto organ II instancji podał, że informacja o przystąpieniu do użytkowania budynku została zapisana w protokole z obowiązkowej kontroli – dokumencie urzędowym, który został podpisany przez W. Z. i nie wniesiono do niego uwag. Dodano również, że zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Skargę na ww. postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strona skarżąca [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 57 ust. 7 u.p.b. poprzez jego niewłaściwe "niezastosowanie" i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, mimo że orzeczeniem organu I instancji wymierzono karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania budynku biurowo-socjalnego, tj. za czynność nieprzewidzianą w art. 57 ust. 7 u.p.b.;

2) art. 54 i art. 55 w zw. z art. 57 ust. 7 u.p.b. i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia przez organ II instancji, mimo wymierzenia kary pomimo braku podstaw do prowadzenia postępowania o jej wymierzenie wobec jednoczesnego stwierdzenia wykonania obiektu budowlanego z naruszeniem decyzji o pozwoleniu na budowę;

II. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść postanowienia, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 76 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego wyłącznie w oparciu o błędnie sporządzony protokół kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 17 czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu strona skarżąca w pierwszej kolejności wskazała na wadliwe określenie podstawy nałożenia kary. Podniosła przy tym, że nałożenie kary za nielegalne użytkowanie budynku stwierdzone w trakcie obowiązkowej kontroli było niezgodne z art. 57 ust. 7 u.p.b., bowiem w tym przepisie przewidziano karę pieniężną za nielegalne użytkowanie po stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 u.p.b. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 54 i art. 55 w zw. z art. 57 ust. 7 u.p.b., ponieważ z uwagi na nałożenie na stronę skarżącą w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego niemożliwe stało się wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Strona skarżąca podała też, że wbrew ustaleniom protokołu z dnia 17 czerwca 2015 r. nie przystąpiła do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 u.p.b., zaś okoliczności opisane w protokole nie oznaczały, że przystąpienie do użytkowania obiektu miało charakter trwały. Zdaniem strony skarżącej, o powyższym nie mógł przesądzać sam fakt umieszczenia sprzętu biurowego w obiekcie. Podkreślono również, że żadnej z tych okoliczności organ II instancji nie wyjaśnił opierając się w całości na treści podpisanego protokołu. Strona skarżąca zaznaczyła jednocześnie, że ww. protokół został podpisany przez inwestora bez uwag, ale ten nie został pouczony o możliwości ich zgłoszenia. Nadmieniono, że reprezentant skarżącej, nie czytając protokołu, podpisał go, pozostając w przekonaniu, iż złożenie podpisu było jego obowiązkiem i w żaden sposób nie wpłynie na jego prawo do kwestionowania ustaleń faktycznych w nim zawartych. Strona skarżąca przywołała przy tym treść art. 9 i art. 76 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w jego ocenie skarga okazała się zasadna. Sąd I instancji, podzielił zarzuty procesowe w niej podniesione i uznał, że oba postanowienia wydane w sprawie, jako oparte na niekompletnym materiale dowodowym nie mogły się ostać. Następnie podano, że przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Makowie Mazowieckim z dnia [...] lipca 2015 r. o nałożeniu na skarżącą Spółkę kary w wysokości 75.000,00 zł za nielegalne przystąpienie do użytkowania budynku socjalno-biurowego, na działce o nr ew. [...] w M.. Sąd I instancji zaznaczył, że podstawą materialnoprawną tych orzeczeń był art. 57 ust. 7 u.p.b., którego treść następnie przytoczył. Pokreślono, że ww. przepis stanowił samodzielną podstawę wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części), przewidując sankcję karną za przystąpienie do użytkowania obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 u.p.b.) lub bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 u.p.b.). Sąd I instancji wskazał przy tym, że sankcja ta to nic innego jak kara pieniężna z tytułu nielegalnego użytkowania, zaś nielegalne użytkowanie (o którym świadczyło naruszenie art. 54 lub art. 55 u.p.b.) było wyłączną i wystarczającą przesłanką nałożenia tej kary. Zwrócono również uwagę, że w art. 54 u.p.b. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie (tj. przed zmianą, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., wobec § 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2015 r., poz. 443), ustawodawca wprowadził zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zaznaczono także, że od ww. zasady, ustawodawca wprowadził wyjątki wymienione w art. 55 u.p.b. Sąd I instancji podał, że dotyczą one sytuacji: a) gdy na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do określonych kategorii, wymienionych w przepisie, b) gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 u.p.b., c) gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Dodano przy tym, że we wskazanych przypadkach, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, inwestor powinien uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie. Podkreślono bowiem, że przystąpienie do użytkowania z naruszeniem reguł określonych w art. 54 lub art. 55 u.p.b. obligowało organ (nie pozostawiając w tym zakresie żadnej swobody w działaniu, żadnego luzu decyzyjnego) do wydania orzeczenia o wymierzeniu kary pieniężnej. Tym samym w ocenie Sądu I instancji, stan faktyczny wypełniający dyspozycję art. 57 ust. 7 u.p.b. zmuszał wręcz organ do przewidzianego w tym przepisie zachowania. Nadmieniono także, że stosując ww. regulację i wymierzając dość restrykcyjną karę, organ powinien opierać się na niebudzącym żadnych wątpliwości stanie faktycznym (wskazującym na przystąpienie do użytkowania z naruszeniem reguł określonych w art. 54 lub art. 55 u.p.b.) ustalonym w myśl zasad wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazano bowiem, że to, czy w danym przypadku doszło do przystąpienia do użytkowania z naruszeniem prawa, będzie zależało od poczynionych ustaleń. W ocenie Sądu I instancji, pod pojęciem "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego" należało przy tym rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części, zgodnie z jego przeznaczeniem (funkcją). Ponadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że o przystąpieniu do użytkowania obiektu wcale nie muszą świadczyć nagromadzone w nim meble czy urządzenia, gdyż może to stanowić jedynie przejaw przygotowywania obiektu do użytkowania. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na cel sankcji z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części, o której mowa w art. 57 ust. 7 u.p.b., a mianowicie, że ma ona dyscyplinować inwestora do wywiązania się z obowiązku określonego w art. 54 i art. 55 u.p.b., a to – w celu umożliwienia organowi wywiązania się z jego uprawnień kontrolnych. Stąd też podkreślono, że w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego o fakcie użytkowania obiektu dowiaduje się na skutek wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy, wszelkie wątpliwości polegające na tym, czy chodzi o czynności przygotowujące do użytkowania, czy już o użytkowanie, powinny być rozstrzygane na korzyść inwestora, który dopełnił obowiązku.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji wskazał, że inwestor obowiązany był przed przystąpieniem do użytkowania, uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, a to wobec kat. tego obiektu i treści decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] (budynek socjalno-biurowy, kat. XVII). Tym samym w ocenie Sądu I instancji, powinien on był zastosować się do treści art. 55 u.p.b. Tymczasem podniesiono, że z akt sprawy wynikało, iż w dniu 28 maja 2015 r. Spółka [...] wystąpiła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku socjalno-biurowego zrealizowanego w oparciu o ww. decyzję o pozwoleniu na budowę, a w dniu 17 czerwca 2015 r. odbyła się obowiązkowa kontrola przedmiotowego budynku, której wyniki stały się podstawą do wydania przez organy nadzoru budowlanego postanowień w przedmiocie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania, na podstawie art. 57 ust. 7 u.p.b. Zaznaczono, że stosując ww. przepis organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r. wskazał, iż w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzono użytkowanie pomieszczeń biurowych i sekretariatu (w pomieszczeniach tych znajdowały się szafy i biurka, przy biurkach pracowali pracownicy [...] sp. z o.o., zaś w pomieszczeniu biurowym odbywało się spotkanie) oraz użytkowanie pomieszczeń socjalnych (szatni z węzłami sanitarnymi) przez pracowników produkcyjnych. Podano, że informacja o użytkowaniu obiektu została zapisana w protokole z obowiązkowej kontroli, gdzie w pkt 9 ("Wnioski końcowe") zapisano, iż "budynek jest użytkowany". Na ten też zapis powołał się również organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. uznając w efekcie, że stan faktyczny sprawy wypełniał dyspozycję art. 57 ust. 7 u.p.b. Zdaniem Sądu I instancji, oceny tej jednak nie sposób podzielić. Podniesiono bowiem, że wobec zawartości akt sprawy nie było możliwie zweryfikowanie twierdzeń organów co do naruszenia przez stronę skarżącą art. 55 u.p.b. poprzez nielegalne przystąpienie do użytkowania ww. obiektu, gdyż jedynym dowodem mającym wskazywać na powyższe, był wymieniony protokół kontroli obowiązkowej, który zawierał tylko krótkie stwierdzenie o użytkowaniu obiektu. Sąd I instancji wskazał, że nie przedstawiono w nim żadnych okoliczności, które miały świadczyć o powyższym, tj. choćby tych, na które wskazał organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. Podkreślono przy tym, że brak wskazania w tymże dokumencie na okoliczności, które to organ ocenił jako przystąpienie do użytkowania, jak również brak innych dowodów dotyczących tej kwestii, choćby w postaci dokumentacji zdjęciowej przedstawiającej sytuację w kontrolowanym obiekcie, powodował, iż Sąd I instancji nie miał możliwości dokonania oceny prawidłowości zastosowania przez organy orzekające w sprawie ww. art. 57 ust. 7 u.p.b. i wymierzenia na jego podstawie kary. Dodano bowiem, że wobec lakonicznego zapisu zawartego w ww. protokole obowiązkowej kontroli i braku innych dowodów, nie było możliwe zweryfikowanie, czy okoliczności, na które wskazał organ I instancji faktycznie miały miejsce, a nadto – czy powinny być ocenione jako przystąpienie do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, czy też stanowiły jedynie wyraz przygotowywania obiektu do użytkowania. Zwrócono również uwagę, że w zażaleniu strona skarżąca podnosiła, iż obiekt nie był użytkowany i kwestionowała zapis w protokole obowiązkowej kontroli w tym zakresie. Wskazywała przy tym, iż sam fakt umieszczenia sprzętu biurowego w obiekcie nie mógł jeszcze świadczyć o przystąpieniu do użytkowania. Nadto, podnosiła, że nie wiadomo w jaki sposób organ ustalił, że "odzież wierzchnia należy do pracowników placu (...)". Podała także, że osoby te wykonywały jedynie czynności przygotowawcze do korzystania z obiektu. Tym samym w ocenie Sądu I instancji, powyższe wymagało oceny i weryfikacji w postępowaniu organu II instancji, co jednak (pomimo wskazanych zarzutów) nie nastąpiło. W następstwie powyższego, Sąd I instancji zgodził się ze stroną skarżącą, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na wydanie postanowień w przedmiocie kary uregulowanej w art. 57 ust. 7 u.p.b. wyłącznie w oparciu o wadliwie sporządzony protokół obowiązkowej kontroli. Jednocześnie jednak Sąd I instancji uznał za niezasadne pozostałe zarzuty podniesione w skardze. Tak Sąd I instancji ocenił m.in. zarzut dotyczący wadliwego określenia powodu/podstawy nałożenia kary, wskazując przy tym, że wprawdzie w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r. organ I instancji powołał się na wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie budynku, niemniej jednak użył zarazem sformułowania: użytkowanie budynku niezgodnie z art. 54 i art. 55 u.p.b. Tym samym zdaniem Sądu I instancji, choć organ ten nie dość precyzyjnie określił powód wymierzenia kary, z orzeczenia tego organu, jak i orzeczenia go podtrzymującego wyraźnie wynikało, iż kara została nałożona z uwagi na nielegalne przystąpienie do użytkowania, tj. z naruszeniem ww. przepisów. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu skargi dotyczącego braku możliwości procedowania w sprawie, z uwagi na wydane wobec skarżącej spółki postanowienia o wymierzeniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie Sądu I instancji, jeżeli w wyniku obowiązkowej kontroli obiektu, organ ustalił, iż nie został on wybudowany zgodnie z projektem budowlanym, a ponadto, że już przystąpiono do jego użytkowania, to brak jest jakichkolwiek przeszkód, aby wymierzyć karę na podstawie art. 57 ust. 7 u.p.b. oraz na podstawie art. 59f ust. 1 u.p.b. Podkreślono bowiem, że w takim przypadku, z uwagi na cele obu sankcji, nie może zostać wykluczone ich łączenie, tj. ich jednoczesne stosowanie (przy czym – w odrębnych postanowieniach), o ile stan faktyczny w tej materii nie budził wątpliwości. Nadmieniono przy tym, że inna sytuacja miałaby miejsce, gdyby sprawa dotyczyła obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej czy też, gdyby postępowanie z art. 51 u.p.b. było w toku, bo wówczas inwestor nie mógłby wywiązać się z obowiązków uregulowanych w art. 54 i art. 55 u.p.b., a wobec tego nie można by zarzucić mu w tym zakresie wadliwego działania – przy czym żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Podkreślono także, że braki w materiale dowodowym sprawy uniemożliwiały dokonanie oceny w kontekście wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 57 ust. 7 u.p.b.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm. – dalej jako: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wydanego przez ten organ postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., co skutkowało wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w M.,

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 59 ust. 7, art. 57 ust. 1, art. 17, art. 18 u.p.b., poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego nie ustaliły wyczerpująco stanu faktycznego sprawy w zakresie przystąpienia do użytkowania budynku socjalno-biurowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w M.,

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w M., pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami,

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnych ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, co doprowadziło do zawarcia w uzasadnieniu wyroku wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania.

Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. poprzez jej oddalenie na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty. Inwestor wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną kwestionując jej argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, w punkcie I uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, zaś w punkcie II zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 5100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Zasadniczą kwestią sporną w kontrolowanym obecnie wyroku Sądu I jest ocena dokonana przez Sąd I instancji w przedmiocie zgodności z prawem postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania uchylonych przez Sąd I instancji postanowień, którą to zgodność/legalność zakwestionował Sąd I instancji i ocenił, że występującą niezgodność postępowania administracyjnego z prawem należy zarazem zakwalifikować jako mającą istotne znaczenie dla wyniku sprawy.

Materialnoprawnym wzorcem dla kontroli Sądu jest treść art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, Dz. U. 2013, 1409, j.t. zgodnie z którym: "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu". Wskazany powyżej art. 54 Prawa budowlanego stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Z kolei w myśl art. 55 Prawa budowlanego, który znalazł zastosowanie w sprawie: "Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych".

W tym miejscu Sąd II instancji przystępuje do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wydanego przez ten organ postanowienia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., co skutkowało wydaniem przez Sąd I instancji wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w M..

W przekonaniu Sądu II instancji, o czym będzie mowa odpowiednio szczegółowo poniżej, Sąd I instancji prawidłowo tj. zgodnie ze stanem faktycznym i wskazanym w skardze kasacyjnej stanem prawnym ustalił, ocenił i orzekł, że przeprowadzone przez organy administracyjne postępowanie naruszyło w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym kontrolowany Sąd I instancji zgodnie z prawem skorzystał ze wskazanej powyżej normy kompetencyjnej. Wobec powyższych ustaleń Sądu II instancji, nie można skutecznie podnosić naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. tylko dlatego, że skarżący kasacyjnie organ posiada odmienne nieuzasadnione prawem i stanem faktycznym zdanie niż Sąd I instancji. Obecna kontrola "kontroli" jakiej dokonał Sąd I instancji oparta na aktach sprawy w zakresie wskazanym omawianymi zarzutami skargi kasacyjnej wykazała, zdaniem Sądu II instancji, że wyrok ten w kwestionowanym skargą kasacyjną zakresie jest zgodny z prawem.

Jednocześnie, co wynika wprost z lektury uzasadnienia Sądu I instancji, uzasadnienie to spełnia wymogi formalne i materialne, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Na temat uzasadnienia kontrolowanego wyroku Sąd II instancji jeszcze odpowiednio wypowie się przy omawianiu kolejnego zarzutu odnoszącego się do tego uzasadnienia.

Sąd II instancji nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego, że Sąd I Instancji naruszył treść art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez uwzględnienie skargi wniesionej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w M., pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Podstawową przesłanką wymierzenia przedmiotowej kary administracyjnej jest stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów.

W ocenie Sądu II instancji, kontrolowany Sąd I instancji prawidłowo ustalił na podstawie akt administracyjnych i treści kontrolowanych postanowień, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, oraz że organy te podjęły rozstrzygnięcie w sprawie w wyniku postępowania administracyjnego sprzecznego z treścią art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy. W konsekwencji tych ustaleń nie można przyjąć, że Sąd I instancji bezzasadnie pominął treść normy kompetencyjnej zawartej w art. 151 p.p.s.a.

Trzeba zacząć od tego, że Sąd I instancji prawidłowo, na samym początku ustaleń co do kontrolowanego stanu faktycznego, sprecyzował w pierwszej kolejności normatywny wzorzec dla tych ustaleń, którym jest stwierdzenie przez organ przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów. Pojęcie "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego" Sąd I instancji trafnie wskazał jako wystąpienie określonego stanu faktycznego polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części, zgodnie z przeznaczeniem/funkcją. Prawidłowa jest zatem teza Sądu I instancji, że w związku z tym istotne są ustalenia dotyczące tej właśnie materii. W przedmiocie kontroli co do ustalenia stanu faktycznego przez organy, Sąd I instancji prawidłowo skonkludował, że istnieje zobiektywizowana rozbieżność pomiędzy ustaleniami organów działającymi w sprawie przyjętymi przez te organy jako zgodnymi z zasadą prawdy obiektywnej/materialnej a oceną wiarygodności tych ustaleń dokonaną przez Sąd I instancji. Trafnie ocenił Sąd I instancji, że organ I instancji przedwcześnie w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r. lapidarnie i arbitralnie wskazał - nie mając na to odpowiednio udokumentowanego stanu faktycznego i naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - że w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzono użytkowanie pomieszczeń biurowych i sekretariatu (w pomieszczeniach tych znajdowały się szafy i biurka, przy biurkach pracowali pracownicy firmy [...], w pomieszczeniu biurowym odbywało się spotkanie) oraz użytkowanie pomieszczeń socjalnych (szatni z węzłami sanitarnymi) przez pracowników produkcyjnych. Organ przy tym podał, co trafnie zauważył Sąd I instancji, że informacja o użytkowaniu obiektu została zapisana w protokole z obowiązkowej kontroli. W protokole tym, w pkt 9 "Wnioski końcowe" zapisano: "Budynek jest użytkowany". Na ten też wpis wskazał organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. uznając w oparciu o ten wpis, że stan faktyczny sprawy wypełnia dyspozycję ww. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu II instancji, ww. ustaleń i wniosków organów co do stanu faktycznego nie można podzielić. Wobec znikomej dowodowo zawartości akt sprawy nie jest bowiem możliwe zweryfikowanie zgodności z prawdą twierdzeń organów co do naruszenia przez skarżącą Spółkę ww. przepisu art. 55 Prawa budowlanego przez nielegalne przystąpienie do użytkowania ww. obiektu. Zdaniem Sądu II instancji, rację ma Sąd I instancji, że jedynym dowodem wskazującym na powyższe jest ww. protokół kontroli obowiązkowej. Protokół ten, jak to już było podnoszone, zawiera jedynie krótkie stwierdzenie o użytkowaniu obiektu. Zdaniem Sądu II instancji, nie przedstawiono w nim żadnych okoliczności, które zdaniem administracyjnego organu kontrolującego, mają świadczyć chociażby o tym na co wskazuje organ powiatowy w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r., a które powyżej zostały przywołane. Trafne jest ustalenie i ocena dokonane przez Sąd I instancji, że brak jest jakiegokolwiek wskazania w tym dokumencie/protokole na konkretne poszczególne okoliczności, które to organ ocenił, jako kwalifikujące i uzasadniające przystąpienie do użytkowania. W tym miejscu trzeba zauważyć, że brak jest również innych dowodów dotyczących tej tezy dowodowej, choćby w postaci dokumentacji zdjęciowej przedstawiającej sytuację w kontrolowanym obiekcie. Zdaniem Sądu II instancji, wobec tak lapidarnie w zasadzie tylko wskazanego stanu faktycznego, trafne i zgodne z prawem w zakresie omawianych zarzutów skargi kasacyjnej jest stanowisko Sądu I instancji, że Sąd ten w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowody - nie miał możliwości dokonania oceny prawidłowości zastosowania przez organy orzekające w sprawie ww. art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i wymierzenia na jego podstawie kary. Wobec lakonicznego wpisu zawartego w ww. protokole obowiązkowej kontroli zawierającego jedynie/tylko niczym nie uzasadnioną wypowiedź pracownika organu o przystąpieniu do użytkowania: "Budynek jest użytkowany" i wobec braku innych dowodów - nie jest bowiem możliwe zweryfikowanie, czy okoliczności, na które wskazał organ I instancji faktycznie miały miejsce, nadto – czy i z jakich powodów powinny być ocenione jako przystąpienie do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, czy też stanowią jedynie wyraz przygotowywania obiektu do użytkowania. Należy przy tym dostrzec, iż w zażaleniu skarżąca podnosiła, iż obiekt nie jest użytkowany i kwestionowała wpis w protokole obowiązkowej kontroli w tym zakresie. Wskazywała, iż sam fakt umieszczenia sprzętu biurowego w obiekcie nie świadczy o przystąpieniu do użytkowania. Nadto, wskazywała, że nie wiadomo w jaki sposób organ ustalił, że "odzież wierzchnia należy do pracowników placu (...)". Podała, że osoby te również wykonywały czynności przygotowawcze do korzystania z obiektu. Powyższe wymagało oceny i weryfikacji w postępowaniu organu II instancji, co jednak (pomimo wskazanych zarzutów) nie nastąpiło.

Sąd II instancji zaznacza, że Sąd I instancji przy ocenie stanu faktycznego trafnie wskazał na to, że jak podnosi się w orzecznictwie, o przystąpieniu do użytkowania obiektu wcale nie muszą świadczyć nagromadzone w nim meble czy urządzenia, bo to może stanowić jedynie przejaw przygotowywania obiektu do użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1701/14). Warto w tym miejscu też wskazać, że - jak zaznacza się w doktrynie - orzekając w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy zwrócić uwagę na cel sankcji z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części. Ma ona dyscyplinować inwestora do wywiązania się z obowiązku określonego w art. 54 i 55 Prawa budowlanego, a to - w celu umożliwienia organowi wywiązania się z jego uprawnień kontrolnych. Jednocześnie w sytuacji, kiedy organ nadzoru budowlanego o fakcie użytkowania obiektu dowiaduje się na skutek wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy, wszelkie wątpliwości polegające na tym, czy chodzi o czynności przygotowujące do użytkowania, czy już o użytkowanie, powinny być rozstrzygane na korzyść inwestora, który dopełnił obowiązku (por. Z. Kostka w: Prawo budowlane. Komentarz pod. red. A. Glinieckiego, wydanie 2, LexisNexis Warszawa 2014, s. 734 i n.). Z przedstawionych powyżej powodów, w ocenie Sądu II instancji, Sąd I instancji powziął uzasadnione prawem i okolicznościami stanu faktycznego, wyłaniającymi się z akt sprawy, wątpliwości co do prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń faktycznych i prawidłowo w związku z tym wzruszył wydane - w tak częściowo określonym stanie faktycznym - kontrolowane postanowienia administracyjne. Mając na uwadze powyższe ustalenia, zdaniem Sądu II instancji nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, że przy sądowej ocenie ustaleń stanu faktycznego podjętych w sprawie przez organy doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo zakwestionował zgodność kontrolowanego postępowania administracyjnego w tym zakresie a to w oparciu o trafną konstatację o wydaniu przez organy kontrolowanych postanowień w przedmiocie kary uregulowanej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wyłącznie w oparciu o wadliwie sporządzony protokół obowiązkowej kontroli.

W świetle powyższych ustaleń nie jest także w sposób oczywisty uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji treści art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez uwzględnienie skargi wniesionej przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w M., mimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z powyższych oceny i rozważań Sądu II instancji wynika jednoznacznie, że to organy nadzoru budowlanego właśnie nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawne oraz podjęły rozstrzygnięcie niezgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. a ta niezgodność ma wpływ na wynik sprawy. A zatem Sąd I instancji nie naruszył normy kompetencyjnej zawartej w art. 151 p.p.s.a.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji treści art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadające wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnych ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, co doprowadziło do zawarcia w uzasadnieniu wyroku wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania.

Z powyżej zaprezentowanej oceny dokonanej przez Sąd II instancji bezsprzecznie wynika, że nie są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej zarzucające Sądowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. A zatem nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy błędne stwierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji bezpodstawnie wskazał w uzasadnieniu swojego wyroku, że działające w sprawie organy naruszyły w sposób kwalifikowany art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W związku z tym nie można skutecznie twierdzić, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowych ustaleń w przedmiocie stanu faktycznego, niezgodnych ze stanem rzeczywistym istniejącym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, co doprowadziło, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, do zawarcia w uzasadnieniu wyroku wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania. Sąd II instancji w tym miejscu podkreśla, że sądy administracyjne nie ustalają stanu faktycznego, tylko zasadniczo kontrolują zgodność z prawem sposobu w jaki stan faktyczny został ustalony w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego przez właściwy organ. Oceniają co zostało ustalone bezsprzecznie. W kontrolowanym wyroku Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie wyjaśniające naruszyło prawo i że zakres ustaleń dowodowych podjętych przez organy nie pozwala na zgodne z prawem zastosowanie kary administracyjne. Jednocześnie z treści uzasadnienia wyroku wynika bezsprzecznie, że uzasadnienie to zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Kontrolowane uzasadnienie zawiera ponadto prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania. Skoro ustalenia stanu faktycznego opierają się na końcowej konkluzji organów wynikającej nie wiadomo skąd, że "Budynek jest użytkowany", to nie można za nieuzasadnione uznać wskazań Sądu I instancji, w myśl których organ powinien rozważyć konieczność uzupełnienia akt o zeznania świadków, na przykład pracowników Spółki skarżącej, czy pracowników organu przeprowadzających obowiązkową kontrolę w dniu 17 czerwca 2015 r. Organ powinien jednocześnie dołączyć dowody, z których wynikają okoliczności przywołane przez niego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r., a wskazujące na użytkowanie pomieszczeń biurowych, socjalnych oraz sekretariatu w przedmiotowym budynku. Organ powiatowy powinien zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Dowody zgromadzone w sprawie powinny w efekcie umożliwiać ocenę sprawy w kontekście wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Te ww. zalecenia sformułowane w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku są spójne z prawidłową oceną stanu faktycznego przez Sąd I instancji i ich wykonanie powinno, zdaniem Sądu II instancji, doprowadzić do prawidłowej weryfikacji stanu faktycznego. Jednocześnie Sąd II instancji na marginesie wyjaśnia, że treść dołączonych do skargi kasacyjnej kserokopii decyzji administracyjnych: a to decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r.; jak i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., wydanych po dacie wydania kontrolowanych postanowień przez Sąd I instancji nie może uzdrowić/sanować w realiach kontrolowanej sprawy braku ww. ustaleń dowodowych organu administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a skargę kasacyjną oddalił. Działając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. i uznając, że w sprawie zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony, Sąd II instancji odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M.. Trzeba zauważyć, że w wyniku uchylenia zaskarżonych postanowień, Sąd I instancji zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 5100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego a zarazem wniesiona odpowiedź na skargę kasacyjną nie wniosła nic nowego ponadto, co już zostało wykorzystane na poczet argumentacji względnie korzystnego dla inwestora wyroku Sądu I instancji.