Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1371/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. M. w miejsce którego wstąpiła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na zarządzenie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia zarządzeń 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie uchylenia zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w trybie bezprzetargowym części nieruchomości gruntowych położonych w [...] w [...], uregulowanej w KW nr [...], położonej przy [...] oraz uregulowanej w KW nr [...], w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w trybie bezprzetargowym niezabudowanych części nieruchomości położonych w [...] w [...], uregulowanej w KW nr [...], położonej przy [...] oraz uregulowane] w KW nr [...], w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucił: A. wydanie zaskarżonego zarządzenia, pomimo braku przesłanek do uchylenia poprzednich zarządzeń nr [...] i [...] oraz pomimo nierozpoznania stanu faktycznego sprawy; B. wydanie go, pomimo braku podstawy prawnej dla jego wydania oraz z naruszeniem przez Prezydenta [...] zasady praworządności; C. brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze wniósł o: - stwierdzenie nieważności zarządzenia w całości; - zobowiązanie Prezydenta [...] do przedłożenia uzasadnienia do zarządzenia nr [...] oraz zarządzenia nr [...], jeśli zostały sporządzone; - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] maja 2016 r. Prezydent zarządzeniem nr [...] uchylił swoje wcześniejsze akty, tj. zarządzenie nr [...] oraz zarządzenie nr [...]. Jako podstawę prawną swojego działania organ wskazał przepisy art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) – zwanej dalej "usg", art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" w zw. z § 4 załącznika do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m. st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy, niż trzy lata (Dz. Urz. [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) Zgodnie z § 3 ust. 2 zarządzenia nr [...] weszło ono w życie z dniem podpisania. Zaskarżone zarządzenie opublikowano na BIP [...], przy czym do wiadomości publicznej nie jest podane jego uzasadnienie. Uchwała powołana jako podstawa prawna zarządzeń została wydana przez Radę [...] w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a usg. Określając zasady gospodarowania nieruchomościami Rada opracowała w tym zakresie zbiór reguł postępowania obowiązujących Prezydenta, przy czym zasady uchwalone przez Radę nie mogą wkraczać ani modyfikować ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie.

Zdaniem skarżącego, Prezydent winien realizować uchwałę w ramach swych kompetencji do gospodarowania mieniem komunalnym wskazanych w art. 30 ust. 2 pkt 3 usg. Tryb zbywania nieruchomości wynika z zapisów ugn. W tym akcie prawnym wprowadzono regułę stosowania trybu przetargowego (art. 37 ust. 1 ugn), a także określono dopuszczalne wyjątki od niej (art. 37 ust. 2 ugn). Uchwała nie odnosi się do procedur zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym na cele związane z poprawą zagospodarowania nieruchomości przyległych.

Zarządzenie nr [...] oraz zarządzenie nr [...] dotyczyły przeznaczenia do sprzedaży w trybie bezprzetargowym części nieruchomości gruntowych stanowiących własność [...], położonych w [...] w [...] (działka nr [...] i nr [...]) na rzecz właściciela nieruchomości przyległych. Prezydent oparł się w tym zakresie o art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn dający możliwość bezprzetargowego zbycia nieruchomości na cele związane z poprawą warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Zarówno w dacie wydawania uchylonych zarządzeń, jak i zarządzenia nr [...] właścicielem nieruchomości uprawnionym do skorzystania z prawa nabycia części nieruchomości [...] był skarżący.

Skarżący uważa, że zarządzenie nr [...] obarczone jest rażącymi wadami, dlatego w dniu [...] czerwca 2016 r. (data doręczenia: [...] czerwca 2016 r.) skarżący skierował do Prezydenta wezwanie do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 101 usg. Na wezwanie skarżącego odpowiedział zastępca Prezydenta [...], wskazując w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., że żądanie skarżącego nie może zostać uwzględnione. Przy czym podmiot ten nie powołał się na upoważnienie do działania w sprawie. Pomimo upływu ponad trzydziestu dni od dnia skutecznego wniesienia przez skarżącego do Prezydenta [...] wezwania do usunięcia naruszenia Prezydent nie ustosunkował się do tego wezwania. Nie tylko nie usunął wskazanych w wezwaniu skarżącego naruszeń, ale nie poczynił żadnych kroków w zakresie oceny zasadności wezwania. Za stanowisko Prezydenta nie może być uznane pismo z dnia [...] lipca 2016 r. wystosowane przez zastępcę Prezydenta [...]. W treści pisma brak jest jakiejkolwiek informacji dotyczącej tego, na jakiej podstawie zastępca był upoważniony do wydania takiego stanowiska. Tymczasem zgodnie z art. 101 usg organem właściwym do rozpatrzenia wezwania, jest organ który dopuścił się naruszenia, a nie pracownik urzędu. Zgodnie z art. 33 ust. 4 w zw. z art. 31 usg prowadzenie spraw bieżących gminy i reprezentacja jej na zewnątrz należy do organu wykonawczego, przy czym Prezydent może powierzyć prowadzenie określonych spraw w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy - wymaga to jednak stosownego upoważnienia. W treści pieczęci imiennej zastępcy Prezydenta [...] brak powołania się na upoważnienie organu, do składania oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem gminy (art. 46 usg). Uniemożliwia to skarżącemu weryfikację tego, czy jego wezwanie zostało rozpatrzone przez właściwy organ oraz jak traktować otrzymane pismo z punktu widzenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przyjmując, że Prezydent nie ustosunkował się do skierowanego do niego wezwania, skarżący wskazał, że nie upłynął jeszcze okres sześćdziesięciu dni od daty wezwania. Skarżący podkreślił, że termin do wniesienia skargi byłby zachowany również przy przyjęciu, że pismo zastępcy Prezydenta [...] stanowi wiążącą odpowiedź na wezwanie skarżącego. W tych okolicznościach skarga została wniesiona w terminie zgodnie z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa".

Skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości, dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgi wieczyste nr [...] i [...]. Zarządzenie nr [...] oraz zarządzenie nr [...] w § 1 ust. 2 wskazywały, że sprzedaż wskazanych części nieruchomości nastąpi w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych należących do skarżącego. Co więcej struktura własności w tej lokalizacji sprawia, że obie wskazane części nieruchomości miejskich mogą być zbyte jedynie na rzecz skarżącego lub jego następców prawnych. Naruszony interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 usg, wynika z faktycznego wycofania zaskarżonym zarządzeniem z ogłoszonego publicznie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym nieruchomości przyległej. Zarządzenie Prezydenta, wydane na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn zawiera oświadczenie woli organu, podobne jak oświadczenie woli właściwego organu zawiera decyzja administracyjna, czy wyrok sądu. Skarżący upatruje naruszenia swego interesu prawnego w przepisie prawa materialnego - art. 35 ust. 1 oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn, a więc naruszeniu prawa nabycia nieruchomości w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Realizacja inwestycji (budowy) przez skarżącego wymaga pozyskania działki sąsiedniej. Zawarcie umowy sprzedaży w trybie bezprzetargowym wymagało w pierwszej kolejności ustalenia przez Prezydenta i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (art. 35 ust. 1 ugn), a następnie ustalenia, czy istnieją przesłanki do zastosowania trybu bezprzetargowego (art. 37 ust. 2 pkt. 6 ugn). W opinii skarżącego, uchylenie zarządzenia nr [...] pozbawia go możliwości żądania zawarcia umowy sprzedaży wskazanych w tym akcie części działek. W ten sposób zarządzenie nr [...] ingeruje w sferę jego praw. Uchylone zarządzenia pochodzą od Prezydenta, a więc podmiotu uprawnionego do gospodarowania mieniem. Określają strony transakcji, jej przedmiot, cenę i warunki płatności. Skutkują również wprowadzeniem objętych nimi części nieruchomości [...] do wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia. Nie można więc w żadnym razie podzielić stanowiska zastępcy Prezydenta, że zarządzenia te (jak również zaskarżone zarządzenie nr [...]) nie kreują po stronie skarżącego żadnych roszczeń. Gdyby podzielić takie stanowisko, należałoby zadać pytanie o sens takiej czynności Prezydenta.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej podmiotu powołującego się na istnienie takiego naruszenia. O roszczeniach, co do nabycia nieruchomości miejskich nie można mówić do momentu stworzenia wykazu. Umieszczenie nieruchomości w wykazie pozwala na skonstruowanie żądania osoby uprawnionej. Kwestionowane zarządzenie wpływa na kształt praw i obowiązków skarżącego poprzez znaczne ograniczenie sfery uprawnień strony skarżącej, zarówno w zakresie prawa nabycia nieruchomości, jak i poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości, do której prawo skarżący już posiada.

Skarżący wskazał, że w związku z pierwotnym stanowiskiem organu podjął szereg czynności związanych z planowaną przez niego inwestycją oraz nabyciem działek, które spowodowały poniesienie wysokich wydatków. W tych okolicznościach skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi.

Skarżący uważa, że sprawa objęta kwestionowaną uchwałą należy, wbrew temu co twierdzi organ, do spraw z zakresu administracji publicznej. Podejmowanie decyzji o tym, czy określona nieruchomość ma nadal pozostawać własnością gminy, czy też gmina ma się jej wyzbyć ma wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Zgodnie z art. 24 ust. 1 usg do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i m. in. nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Z kolei art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 ugn wskazuje, że gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości polega m. in. na zbywaniu nieruchomości wchodzących w skład tego zasobu. Nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publicznej. Tak więc skarga na akt, który powoduje usunięcie nieruchomości z wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 usg stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa.

Odnosząc się do meritum sprawy skarżący wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ugn regularną formą zbycia nieruchomości stanowiących mienie komunalne jest przetarg. Tryb bezprzetargowy stosuje się w ramach wyjątku i wyłącznie w przypadkach wprost określonych w przepisach prawa. Art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn daje możliwość zbywania w drodze bezprzetargowej nieruchomości, które mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej. Przepis ten wskazuje organowi konkretne przesłanki, których analiza przesądza o zwolnieniu z trybu przetargowego, tj. niezbędność nieruchomości (jej części) do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz brak możliwości samodzielnego zagospodarowania takiej nieruchomości. Przy czym wymagane jest łączne zaistnienie tych przesłanek. Ocena ta nie może być jednakże dowolna. Te same zasady obowiązywać powinny w przypadku, gdy właściwy organ chce zmienić swoją wcześniejszą decyzję. Nie można więc w tym przypadku mówić o arbitralnych decyzjach organu. Rozstrzygnięcie w zakresie przeznaczenia nieruchomości do zbycia może nastąpić jedynie przy spełnieniu wskazanych w przepisie warunkach. Co za tym idzie, wobec braku zmiany okoliczności wpływających na wydanie wcześniejszych zarządzeń, brak było podstaw do wydania zarządzenia nr [...].

Nie można również stać na stanowisku, że dokonywane zarządzeniami wprowadzanie lub wykreślanie nieruchomości do i z wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia oraz ustalanie trybu bezprzetargowego, jest dowolną i niepodlegającą żadnym zasadom (choćby ekonomicznemu uzasadnieniu) czynnością Prezydenta. Prezydent zarządzając mieniem komunalnym powinien dokonywać wszelkich czynności w tym zakresie w sposób podlegający racjonalnej kontroli społecznej oraz nadzorowi uprawnionych organów. W tych okolicznościach żadnym uzasadnieniem nie może być powołane przez zastępcę Prezydenta niejawne stanowisko (rekomendacja) ciała w postaci Zespołu Koordynującego. Tym bardziej, że ani podstawa działania tego ciała, ani źródło jego kompetencji nie zostało w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. wskazane. Jego istnienia nie przewiduje też uchwała. Prezydent wydając zarządzenie nr [...] oparł się na formie uchylenia. Ani przepisy usg, ani ugn nie przewidują takiej treści rozstrzygnięcia. O uchyleniu aktu, który funkcjonuje już w obrocie mówią art. 154 i 155 Kpa. Przy czym oba te przepisy wymagają od organów administracji powołania się na interes społeczny lub słuszny interes strony. Prezydent nie wskazał, by za zasadnością utraty mocy jego poprzedniego rozstrzygnięcia przemawiał któryś ze wskazanych interesów. Przeciwnie takie działanie nie jest w interesie społecznym (w szczególności z uwagi na pozbawienie budżetu miasta określonych wpływów), jak również w interesie skarżącego. W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. zastępca Prezydenta powołał się na obowiązek prawidłowej gospodarki oraz wykonywanie działań organu z należytą starannością w sposób nie budzący wątpliwości. Przy takich założeniach uchylenie poprzednich zarządzeń należałoby prawdopodobnie rozumieć, jako sanacje rzekomych wcześniejszych niegospodarnych działań Prezydenta. Tak więc Prezydent dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, co spowodowało, że swoje zarządzenie nr [...] wydał całkowicie bezzasadnie.

Jednocześnie M. M. zauważył, że organ administracji zobowiązany jest do podejmowania działań zgodnie ze swoimi kompetencjami oraz w ich granicach. Swoje działania organ powinien opierać na przepisach prawa. Tymczasem powołana przez Prezydenta podstawa prawna zarządzenia nr [...] jest błędna. W podstawie prawnej zarządzenia nr [...] Prezydent powołał się na § 4 uchwały. Tymczasem ani ten przepis, ani żaden inny tego aktu nie ustala zasad odnośnie zbywania nieruchomości na cele poprawienia zagospodarowania nieruchomości przyległych. Nie jest on również podstawą do uchylania poprzednich zarządzeń.

Skarżący podniósł również, że zarządzenie nr [...] nie zawiera uzasadnienia umożliwiającego stronie merytoryczne odniesienie się do stanowiska Prezydenta. Wobec braku takiego uzasadnienia Prezydent nie uczynił zadość zasadzie pogłębiania zaufania, tj. naruszył art. 8 Kpa. Nawet jeśli uznać, że w naszym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania zarządzeń organów wykonawczych samorządu terytorialnego, to bezsprzecznie brak uzasadnienia zarządzenia nr [...], jak również brak wskazania w innej formie informacji dotyczących merytorycznych kierunków rozstrzygnięcia powoduje, że taki akt nie może być poddany skutecznej kontroli Sądu. Uniemożliwia to dokonanie oceny jego legalności. Obowiązek uzasadnienia zarządzeń organów wykonawczych gminy wynika z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem. Dodatkowo sądy administracyjne i organy nadzoru, przy dokonywaniu kontroli, muszą znać motywy, jakimi kierował się Prezydent podejmując rozstrzygnięcie. O konieczności istnienia stosownego uzasadnienia przesądza również zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy zasady "dobrej legisIacji". Prezydent nie wskazał na jakich faktach oparł swoje stanowisko, nie wyjaśnił podstawy prawnej zajętego stanowiska oraz nie przytoczył odpowiednich przepisów obowiązującego prawa. Nie powołał żadnych zarzutów i stanowiska, co do nich, okoliczności faktycznych istotnych w sprawie oraz wnioskowania, które doprowadziło Prezydenta do uchylenia poprzednich zarządzeń.

Należy zatem przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia zarządzenia nr [...] powinien prowadzić do stwierdzenia jego nieważności. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść zarządzenia nr [...], z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Naruszenie to miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż wskutek tych naruszeń Prezydent doprowadził do usunięcia z obrotu obowiązującego poprzednio zarządzenia nr [...], który to akt pozwalał skarżącemu na nabycie niezbędnych mu nieruchomości. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz przepisów proceduralnych przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...], zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że M. M. jest właścicielem nieruchomości położonych w [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], położonej przy [...] oraz oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], położonej przy ul. [...]. M. M. wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] z wnioskiem o sprzedaż, w trybie bezprzetargowym, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn części nieruchomości stanowiących własność [...] oznaczonych jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...] i działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...] oraz o rozłożenie na raty ceny sprzedaży tych działek, z ustaleniem pierwszej raty w wysokości 25% ceny (na podstawie art. 70 ust. 2 ugn). Zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r. przeznaczono do sprzedaży w trybie bezprzetargowym niezabudowane części nieruchomości, położone w [...] w [...]: stanowiące działki nr [...] i nr [...] w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych oraz wyrażono zgodę na rozłożenie ceny sprzedaży tych części nieruchomości na cztery równe raty. M. M. wystąpił również z wnioskiem o ustanowienie służebności przejścia i przejazdu oraz nadwieszenia na nieruchomości stanowiącej własność [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. M. M. wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] o zaktualizowanie wartości prawa własności działek nr [...] i nr [...] z obrębu [...], w celu wykonania zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz o ustanowienie służebności przejścia i przejazdu oraz nadwieszenia na nieruchomości stanowiącej własność [...], oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...].

W związku z powyższym, mając również na uwadze konieczność uwzględnienia aktualnych okoliczności sprawy, w tym treść uzyskanej w sprawie interpretacji indywidualnej Dyrektora Izby Skarbowej w [...] w sprawie interpretacji przepisów prawa podatkowego, dotyczącej podatków od towarów i usług w zakresie opodatkowania transakcji sprzedaży nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne zabudowane oraz niezabudowane oraz konieczność zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego (wobec braku możliwości wykorzystania operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2013 r., z uwagi na treść art. 156 ugn i opinię rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] lipca 2015 r.) przygotowano wniosek na Zespół Koordynujący, w którym zarekomendowano kontynuowanie działań, zgodnie z przyjętą w BGN procedurą, zmierzających do zbycia w trybie bezprzetargowym, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn wskazanych wyżej części nieruchomości. Członkowie Zespołu Koordynującego na posiedzeniu w dniu [...] września 2015 r. pozytywnie zaopiniowali kontynuowanie działań mających na celu zbycie w trybie bezprzetargowym części nieruchomości opisanych we wniosku z zastrzeżeniem, że nastąpi ono po uprzednim zbyciu przez [...] działki na terenie której znajduje się [...] nr [...] im. [...] (ul. [...]).

Zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. przeznaczono do sprzedaży w trybie bezprzetargowym części nieruchomości gruntowych położonych w [...] w [...], uregulowanej w KW nr [...] (działka nr [...]), położonej przy [...] oraz uregulowanej w KW nr [...] (działka nr [...]), w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych oraz uchylono zarządzenie nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Przetarg na sprzedaż nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], położone w [...] przy ul. [...] (działki stanowiące teren [...] nr [...] im. [...]) odbył się w dniu [...] grudnia 2015 r. i zakończył się wynikiem negatywnym.

Z uwagi na negatywnie zakończony przetarg na sprzedaż nieruchomości położonej przy ul. [...] wystąpiono do Zespołu Koordynującego o wyrażenie ewentualnej zgody na sprzedaż w trybie bezprzetargowym przedmiotowych części nieruchomości, stanowiących własność [...] w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn (w wykonaniu zarządzenia nr [...]). Na posiedzeniu Zespołu Koordynującego Urzędu [...] w dniu [...] marca 2016 r. członkowie Zespołu nie wyrazili zgody na kontynuowanie działań w celu wykonania zarządzenia. Zespół Koordynujący powołany został zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...] i jego zadaniem jest zapewnienie koordynacji pracy komórek organizacyjnych Urzędu oraz wypracowywanie stanowisk w sprawach rozpatrywanych na posiedzeniach Zarządu. W skład Zespołu wchodzą Prezydent [...], zastępcy Prezydenta [...], Skarbnik [...] oraz Sekretarz [...]. Zespół Koordynujący wydaje opinie odnośnie rekomendowanych rozwiązań, natomiast przejawem woli Miasta [...] są wydawane zarządzenia (uwzględniające rekomendacje Zespołu). W związku z powyższym, zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r. uchylone zostało zarządzenie nr [...] oraz zarządzenie nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. M. M. wystąpił o usunięcie, w trybie art. 101 usg naruszenia interesu prawnego. Zastępca Prezydenta [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. poinformował M. M., że wezwanie nie może zostać uwzględnione.

Jeżeli chodzi o interes prawny skarżącego w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] organ wskazał, że zgodnie z art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot Iegitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Interes taki musi odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługuje konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą.

Zdaniem Prezydenta [...], skarżący takiego interesu prawnego nie wykazał. Wydanie przez Prezydenta [...] zarządzenia nr [...], a następnie nr [...] nie spowodowało powstania po stronie skarżącego żadnego prawa podmiotowego oraz odpowiednio nie spowodowało po stronie [...] obowiązku sprzedaży przedmiotowych nieruchomości. Zarządzenie Prezydenta o przeznaczeniu do sprzedaży w trybie bezprzetargowym wraz z załączonym wykazem nieruchomości ma na celu zrealizowanie zasady jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto wykaz ma to znaczenie, że osoby którym przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości mogą złożyć wniosek o nabycie przedmiotowego gruntu (art. 34 ust. 1 ugn). Ani wskazywany przez skarżącego art. 35 ust. 1 ugn, ani też art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn nie jest źródłem roszczenia i nie kreuje obowiązku złożenia oświadczenia woli. Przepisy te regulują jedynie tryb zbywania nieruchomości przez podmioty publiczne. Błędnie skarżący wywodzi, że objęcie nieruchomości wykazem powoduje możliwość żądania osoby uprawnionej, ponieważ ani nie wynika to z przepisów prawa, ani też z powołanych wyroków.

Odnosząc się do zarzutów przeciwko nielegalności zaskarżonego zarządzenia Prezydent [...] wskazał, że gmina ma prawo samodzielnego decydowania o zasadach zbywania mienia i podlega wyłącznie ograniczeniom określonym przepisami prawa, a w szczególności przepisami zawartymi w ugn. Jedną z form prawnych, która zapewnia ochronę interesów prawnych i finansowych jednostek gminy w zakresie gospodarowania nieruchomościami publicznymi jest art. 12 ugn. Zgodnie z tym przepisem organy jednostek samorządu terytorialnego mają obowiązek gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zasada ta oznacza, że Prezydent [...] każdorazowo samodzielnie decyduje o sposobie rozdysponowania nieruchomości, wybierając taki rodzaj umowy oraz ustalając warunki jej zawarcia i czas, który będzie najkorzystniejszy dla gminy [...]. Racjonalne i zgodne z zasadą prawidłowej gospodarki decyzje dotyczące zbycia konkretnych nieruchomości wymagają zatem zarówno uwzględnienia przepisów ugn, jak i okoliczności, które mogą mieć wpływ na określenie warunków zbycia nieruchomości z zasobu publicznego. Jest to szczególnie istotne w przypadku zbywania nieruchomości w drodze bezprzetargowej, a więc w trybie szczególnym preferującym określonego nabywcę.

Wbrew twierdzeniu skarżącego w tego typu sprawach nie mają zastosowania przepisy art. 154 i 155 Kpa, które odnoszą się do trybu administracyjnego.

Odnośnie braku podstawy prawnej oraz braku uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia organ wskazał, że w postawie prawnej zarządzenia nr [...] znajdują się przepisy wskazujące na kompetencje Prezydenta [...] z zakresu gospodarowania nieruchomościami gminy [...]. Powołane przepisy stanowią podstawę zarówno do wydania zarządzenia o przeznaczeniu do sprzedaży, jak i podstawę do wydania zarządzenia o uchyleniu takiego zarządzenia. Ponadto żadne przepisy nie wskazują na konieczność uzasadnienia zarządzenia o uchyleniu wcześniejszego aktu.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2017 r. pełnomocnik radca prawny A. G. poparła skargę M. M., a jednocześnie wskazała, że w imieniu [...] Spółki z o. o. z siedzibą w [...] jako nabywcy prawa własności do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] popiera, jako skarżący, skargę w imieniu reprezentowanej przez nią Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić kto jest w niniejszej sprawie skarżącym. Skargę na zarządzenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł M. M. – ówczesny właściciel nieruchomości przyległych oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. Obecny na rozprawie pełnomocnik M. M. poparł skargę w jego imieniu, ale jednocześnie poparł tę skargę jako pełnomocnik [...] Spółki z o. o. z siedzibą w [...] - jako aktualnego nabywcy prawa własności do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. Z przedłożonego odpisu umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. wynika, że wskazana wyżej Spółka nabyła prawo własności do przedmiotowych nieruchomości po wniesieniu skargi.

Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym skarg wnoszonych na akty organów gmin wyrażono pogląd, że nabywca prawa własności nieruchomości wstępuje w sytuację prawną zbywcy, w tym w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z art. 101 usg, bez potrzeby wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli tego wezwania dokonał zbywca. Z dniem zbycia praw własnościowych legitymacja skargowa w zakresie "nieskonsumowanych" uprawnień zbywcy przechodzi na nabywcę nieruchomości, bez potrzeby zawieszania postępowania sądowego. Wobec tego to nabywca nieruchomości jest legitymowany do wniesienia skargi w trybie art. 101 usg. Pogląd przeciwny, wskazujący, że legitymację skargową miałby tylko podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, czy też w dacie wniesienia skargi, prowadziłby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności nabywcy (art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 Konstytucji RP) i naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W przypadku, gdy w prawa skarżącego wchodzi jego następca prawny, wyrok sądu winien być skierowany do następcy, ponieważ istnienie naruszonego interesu prawnego jest badane nie tylko na etapie wniesienia skargi, ale i rozstrzygania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1124/07, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10, wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1093/11).

Mając na uwadze wskazane wyżej poglądy judykatury Sąd uznał, że w niniejszej sprawie w miejsce M. M. wstąpiła jako następca prawny wnoszącego skargę [...] Spółki z o. o. z siedzibą w [...].

Jeżeli chodzi o ocenę dopuszczalności skargi, nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie został wyczerpany tryb wezwania Prezydenta [...] do usunięcia naruszenia prawa, a skarga została wniesiona w dniu [...] sierpnia 2016 r., a więc w terminie 30 dni, od dnia doręczenia skarżącemu ([...] lipca 2016 r.) odpowiedzi przez Prezydenta [...] (pismo z dnia [...] lipca 2016 r.), podpisane przez zastępcę Prezydenta [...] J. J. pełnomocnika organu – pełnomocnictwo z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w aktach sądowych.

Zdaniem Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2016 podlega kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ stanowi tzw. inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa. Przedmiotowe zarządzenie stanowi przejaw działalności Prezydenta [...] w zakresie bieżącego gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 usg), pozostającym w gminnym zasobie nieruchomości – nieruchomościami będącymi własnością Miasta [...], oznaczonymi jako działki nr [...] i [...] (art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ugn). Akt ten uchyla zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] i [...], których materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn, a zatem, wbrew temu co twierdzi Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę, jest to akt ze sfery administrowania mieniem gminnym. W orzecznictwie sądowym podkreślono, że akty organów gmin o wyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości stanowią etap przygotowawczy działań służących zbyciu nieruchomości, poprzedzają czynności rozporządzające, ale takimi czynnościami nie są (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt SK 49/07).

Odnosząc się do kwestii wykazania się przez skarżącego "naruszonym" interesem prawnym, o którym mowa w art. 101 usg, Sąd zwraca uwagę, że zaskarżone zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. uchyla wcześniejsze zarządzenia nr [...] i [...], które umożliwiały kontynuowanie procedury sprzedaży nieruchomości przyległych (działek nr [...] i [...]) w trybie bezprzetargowym (art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn) na rzecz M. M., który wnioskował (wniosek z dnia [...] maja 2012 r., oświadczenie z dnia [...] czerwca 2012 r., wniosek z dnia [...] października 2012 r., pismo z dnia [...] czerwca 2013 r.) o nabycie tychże nieruchomości celem poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości doń przyległych, będących jego własnością, planując inwestycję budowlaną na powiększonym w tenże sposób gruncie (budowę budynku biurowo-usługowego kwartale [...] – pismo z dnia [...] października 2012 r., pismo z dnia [...] lipca 2013 r.), powołując się na obowiązujący dla tego terenu plan miejscowy (uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] - Dz. Urz. [...]. z 2010 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Tymczasem zaskarżone zarządzenie pozbawiło M. M. możliwość nabycia przedmiotowych nieruchomości przyległych w uproszczonej procedurze sprzedaży (bezprzetargowej). Pozbawiło go możliwości oczekiwania na uzgodnienie istotnych warunków sprzedaży nieruchomości i sfinalizowania procedury nabycia tychże nieruchomości poprzez zawarcie umowy stanowczej. W tej sytuacji Sąd uznał, że M. M. wykazał, że zaskarżone zarządzenie naruszało jego indywidualny i konkretny interes prawny, a w tę sytuację prawną wstąpiła [...] Spółka z o. o. z siedzibą w [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że w sprawach dotyczących aktów podejmowanych w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn naruszony interes prawny może wykazać tylko i wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości przyległej (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 159/07, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 194/10).

Odnosząc się natomiast do oceny legalności zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. Sąd zwraca uwagę, że zarządzenie to kończy trwającą kilka lat procedurę sprzedaży wskazanych w zarządzeniach nr [...] i [...] nieruchomości Miasta [...] w trybie bezprzetargowym z art. 36 ust. 2 pkt 6 ugn. Jak wynika z akt sprawy w tej procedurze zostały poczynione konkretne działania zmierzające do zbycia działek nr [...] i [...] (m.in. podział nieruchomości, sporządzenie operatów szacunkowych określających wartość nieruchomości), a warunki proponowane przez wnioskującego o nabycie były przez Prezydenta [...] akceptowane (np. w zakresie warunków i wysokości ceny sprzedaży nieruchomości – pismo z dnia [...] lipca 2013 r., pismo z dnia [...] września 2015 r.). Sąd zauważa, że działalność organów gminy jest jawna (art. 11b ust. 1 usg, § 11 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia statutu miasta [...] – Dz. Urz. [...]. z 2015 r. poz. [...]). Obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona (art. 50 usg). Zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości [...] (...) zbywanie nieruchomości gminnych winno odbywać się z zachowaniem szczególnej staranności w gospodarowaniu mieniem [...]. Czynności tego typu należy poprzedzić badaniem stanu prawnego nieruchomości, analizą rynku nieruchomości, w razie potrzeby jej wyceną. Jednocześnie z art. 12 ugn wynika obowiązek organu wykonawczego j.s.t. gospodarowania zasobem nieruchomości, zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki.

Powyższe regulacje wymuszają na organie wykonawczym gminy, aby ten podejmując określoną decyzję w formie zarządzenia wskazał konkretne motywy jego podjęcia. Zdaniem Sądu, wskazane wyżej reguły gospodarowania nieruchomościami komunalnymi dotyczą m.in. aktów Prezydenta [...] podejmowanych w procedurze zbywania nieruchomości gminnych, ale też należy je stosować w sytuacji, gdy organ wykonawczy Miasta [...] podejmuje akt (zarządzenie), którego skutkiem jest wycofanie konkretnych nieruchomości z uprzednio uruchomionej procedury ich zbycia. Rezygnacja ze zbycia konkretnej nieruchomości na rzecz podmiotu prywatnego może się bowiem wiązać z pozbawieniem j.s.t. określonych korzyści finansowych, czy możliwości wykorzystania nienadającej się do samodzielnego wykorzystania przestrzeni miejskiej na potrzeby społeczności lokalnej, z udziałem osoby prawa prywatnego. Taka decyzja nabiera dużego znaczenia w sytuacji, gdy nieruchomość jest znacznej wartości, a j.s.t. nie ma sprecyzowanej wizji wykorzystania nieruchomości, zgodnie z jej charakterem i przeznaczeniem, natomiast podmiot prywatny zgłasza zamiar wykorzystania tej nieruchomości na konkretny cel wraz ze swoimi nieruchomościami.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej Spółki, że w nie było podstawy prawnej do wydania przez Prezydenta [...]zarządzenia o uchyleniu wcześniej obowiązujących zarządzeń nr [...] i [...]. Faktem jest to, że zaskarżone zarządzenie nie było wydane w ramach sformalizowanej procedury administracyjnej (takiej jak ogólne postępowanie administracyjne uregulowane w Kpa). Nie ma w ustawodawstwie z zakresu samorządu terytorialnego, czy z zakresu gospodarki nieruchomościami konkretnego przepisu wskazującego w jakich przypadkach organ wykonawczy j.s.t. uchyla, czy może uchylić podjęte uprzednio zarządzenie w danej sprawie. Nie mają tu zastosowania przepisy art. 154 i 155 Kpa. Trzeba mieć jednak na uwadze to, że skoro przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu gminy należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa (warunek dopuszczalności skargi), to uwzględniając to wezwanie organ gminy ma kompetencję do uchylenia lub zmiany kwestionowanego zarządzenia. Przyjęcie założenia, że organ gminy nie ma kompetencji do uchylenia zarządzenia podważałoby sens wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skoro zaś organ gminy, na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, może uchylić kwestionowane zarządzenie, to może też to uczynić z własnej inicjatywy, bez potrzeby uruchamiania trybu skargowego, co w sprawach z zakresu gospodarki mieniem komunalnym można wyprowadzić z przepisów art. 2 usg (zasada samodzielności organów gminy w wykonywaniu jej zadań), art. 30 ust. 2 pkt 3 usg i art. 25 ust. 1 ugn (kompetencja organu wykonawczego gminy do gospodarowania mieniem komunalnym – gminnym zasobem nieruchomości). Organ gminy nie może natomiast stwierdzić nieważności, czy stwierdzić wydania z naruszeniem prawa uprzednio podjętego zarządzenia. Takie kompetencje ma bowiem organ nadzoru i sąd administracyjny (art. 91 usg, art. 147 § 1 Ppsa).

Jak wynika z nadesłanego Sądowi projektu uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia jedynym powodem uchylenia wcześniejszych zarządzeń nr [...] i [...], będących aktami przygotowującymi bezprzetargowe zbycie przedmiotowych nieruchomości było to, że na etapie trwającej procedury sprzedaży członkowie Zespołu Koordynującego na posiedzeniu w dniu [...] marca 2016 r. nie wyrazili zgody na kontynuowanie procedury sprzedaży działek nr [...] i [...]. Z uzasadnienia projektu uchwały nie wynika jakie były powody negatywnej opinii tego Zespołu. Sąd zwraca uwagę, że ciało kolegialne o nazwie Zespół Koordynujący zostało powołane zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie powołania Zespołu Koordynującego w Urzędzie [...] (opubl. - bip[...]pl). Jego zadaniem jest zapewnienie koordynacji prac komórek organizacyjnych Urzędu oraz wypracowywanie stanowisk w sprawach rozpatrywanych na posiedzeniach Zespołu. W ocenie Sądu, opinia tego Zespołu mogła być pomocna Prezydentowi [...] w podjęciu zaskarżonego zarządzenia. Nie jest to jednak organ ustawowo upoważniony do wyrażania stanowiska ze organ wykonawczy j.s.t. Z przepisów rangi ustawowej nie wynika, aby opinia tego Zespołu była wiążąca dla Prezydenta [...].

W tej sytuacji w projekcie do uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia winno znajdować się stanowisko Prezydenta [...] wskazujące na konkretne powody świadczące o konieczności wydania zarządzenia nr [...], a takiego stanowiska brak. W zasadzie nie wiadomo dlaczego organ wykonawczy j.s.t. wycofał się z trwającej kilka lat procedury sprzedaży spornych nieruchomości w trybie bezprzetargowym.

Sąd podziela stanowisko Prezydenta [...], że osoba wnioskująca o bezprzetargowe nabycie nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn, na administracyjnoprawnym etapie procedury sprzedaży, nie ma roszczenia o nabycie nieruchomości w tym trybie (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 885/15). Nie znaczy to jednak, że organ może, bez podania przyczyn, zakończyć procedurę sprzedaży bezprzetargowej. Z konstytucyjnej zasady państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP z 1997 r. wynika zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, która odnosi się także do j.s.t. na które państwo scedowało swe kompetencje w zakresie realizacji zadań publicznych (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP). Obywatel w stosunku do którego organ wykonawczy j.s.t. podjął decyzję o wyrażeniu zgody na bezprzetargową sprzedaż nieruchomości ma prawo wiedzieć, dlaczego organ ten wycofał się ze swego stanowiska. Zdaniem Sądu, zasady jawności działania organów gminy, prawidłowej gospodarki, szczególnej staranności w gospodarowaniu mieniem komunalnym nakładają na organ obowiązek wyjaśnienia powodów wydania zarządzenia o takiej, a nie innej treści. Sąd nie neguje prawa Prezydenta [...] do uchylenia zarządzeń nr [...] i [...]. Jednakże muszą istnieć konkretne powody natury faktycznej, czy prawnej, aby zrezygnować z niniejszej procedury sprzedaży bezprzetargowej. Brak wskazania konkretnych motywów wydania zaskarżonego zarządzenia uniemożliwia kontrolę jego legalności, czy to przez organ nadzoru (wojewodę), czy przez sąd administracyjny.

Sąd stwierdza, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Stanowiska organu w zakresie motywów podjęcia zaskarżonego zarządzenia nr [...] nie można odkodować także z odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W piśmie Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. wskazano, że M. M. dąży do maksymalnego wykorzystania nieruchomości stanowiących jego własność i pozyskania nieruchomości sąsiednich, aby uzyskać wysoką rentowność inwestycji, co nie może uzasadniać podejmowania działań na kontynuowanie których nie wyrazili zgody członkowie Zespołu Koordynującego. Fakt dążenia właściciela nieruchomości przyległej do zrealizowania inwestycji budowlanej z zyskiem na gruncie będącym jego własnością powiększonym o nabyte nieruchomości miejskie nie jest żadnym argumentem za rezygnacją z procedury bezprzetargowego zbycia nieruchomości gminnych, o której mowa w przepisie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., choć formalnie zostało poprzedzone sporządzeniem projektu uzasadnienia, to jednak nie zawierającym konkretnych motywów wydania tego aktu. W tej sytuacji zaskarżone zarządzenie należało ocenić jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa – art. 11b ust. 1 (zasady jawności postępowania organu gminy) i art. 50 usg (szczególnej staranności w gospodarowaniu mieniem komunalnym) oraz art. 2 Konstytucji RP z 1997 r. w zakresie podważenia zaufania podmiotu prawa prywatnego do podmiotu wykonującego zadania publiczne w warunkach zdecentralizowanej władzy publicznej.

Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie upłynął termin 1 roku od podjęcia zaskarżonego zarządzenia, o którym mowa w przepisie art. 94 ust. 1 usg, Sąd na podstawie art. 147 § 1 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącej Spółce kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).