Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 175/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 151, art. 145 §  1 pkt 1 lit. c., art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 52
law: Ustawa  z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego I.W. po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1043/16 w sprawie ze skargi E.A. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E.A. kwotę 1240 (tysiąc dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1043/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.A. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 16 grudnia 2008 r. E.A. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP wskazując iż właścicielami i współwłaścicielami pozostawionych nieruchomości byli R.W. i D.W., a w skład pozostawionego majątku wchodziły budynki mieszkalne położone w L. przy ulicach: [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Wojewoda odmówił wnioskodawczyni potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami RP przez R.W. nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ wskazał, iż na okoliczność potwierdzenia, że R.W. była właścicielem przedmiotowej nieruchomości wnioskodawczyni przedstawiła poświadczony notarialnie za zgodność z okazanym dokumentem odpis zaświadczenia z Archiwum Państwowego Obwodu [...] z dnia [...] marca 2007 r. wskazujący, że ww. osoba przed rozpoczęciem drugiej wojny światowej we wrześniu 1939 r. figurowała jako właściciel dwupiętrowego budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w L. W zaświadczeniu widnieje również informacja, że pod koniec 1939 r. a na początku 1940 r. powyższy budynek został upaństwowiony. Wojewoda zauważył, że kopia przekazanego przez pełnomocnika wnioskodawców Działu IV Wykazów domów na obszarze miasta L., Księgi adresowej [...] z informatorem [...], województwa [...][...][...][...][...] rocznik 1935/1936, wskazuje na stronie 75, że właścicielem nieruchomości położonej przy ulicy [...], numer wykazu hipotecznego [...] była R.L. i tow. oraz że odwołanie do Wojewody [...] za pośrednictwem Zarządu w [...] od zarządzenia Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 1935 r. skierował S.L., współwłaściciel i zarządca realności w [...] ul [...]. W ocenie organu, współwłasność ww. nieruchomości potwierdza również przekazany przez pełnomocnika strony Nowy Skorowidz tabularny miasta [...], datowany na dzień [...] lipca 1920 r., gdzie na str. 154 wskazano, iż współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości byli M.L. i S. Wojewoda podniósł ponadto, iż w zaświadczeniu Państwowego Obwodu [...] Nr [...] z dnia 15 maja 2012 r. wskazano, iż R.L. jest wskazana jako właścicielka budynku na ul. [...] w L. według stanu na r. 1936. Natomiast według stanu na koniec 1939 r. - początek 1940 r. w wykazie budynków w rejonie czerwonoarmińskim miasta L., które podlegały nacjonalizacji, jako właściciel budynku na ul. [...] w [...] wskazany jest był S.L. Na to, że właścicielem nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...] był jedynie S.L. wskazywała również opinia budowlana Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 1938 r., znak [...] oraz uwierzytelniona za zgodność z oryginałem przetłumaczona na język polski kopia strony numer [...] spisu budynków w L. W tabeli oznaczonej jako "Krótkie dane" podano, że S.L. jest adwokatem oraz właścicielem domu na wynajem.

Wobec powyższego, w ocenie Wojewody własność przedmiotowej nieruchomości przed dniem 1 września 1939 r. była przenoszona pomiędzy członków jednej rodziny L. Zaś z opinii budowlanej z [...] lipca 1938 r., tj. daty najbliższej wybuchowi drugiej wojny światowej wynika, iż właścicielem nieruchomości położonej przy ulicy [...] w L. był S.L. Tytuł własności ww. nieruchomości został wskazany po zbadaniu stanu realności, tzn. księgi wieczystej. W ocenie organu I instancji, skoro tytuł własności w opinii budowlanej, stanowiącej dokument najbliższy wybuchowi drugiej wojny światowej, został określony po zbadaniu księgi wieczystej, to przyjąć trzeba, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości był S.L., nie zaś R.L. Powyższy stan potwierdza również zaświadczenie Państwowego Archiwum Obwodu [...] Nr [...] z dnia 15 maja 2012 r., zgodnie z którym R.L. była właścicielem przedmiotowej nieruchomości do 1936 r. W związku z powyższym, Wojewoda stwierdził, że wnioskodawczyni nie udowodniła, że R.L. pozostawiła przedmiotową nieruchomość położoną w L. przy ulicy [...].

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody złożyła E.A.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...]marca 2016 r., nr [...].

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy doszedł do wniosku, że wnioskodawczyni nie wykazała ponad wszelką wątpliwość, iż R.W. pozostawiła nieruchomość w [...] przy ul. [...]. Przedstawione dokumenty nie dowodzą bowiem, że była ona właścicielką ww. nieruchomości w chwili rozpoczęcia działań wojennych w 1939 r. Minister podniósł, iż wprawdzie dokumenty datowane na lata 1935 - 1936 wskazują R.W. jako współwłaścicielkę nieruchomości, jednakże dowody z lat 40-tych, głównie z 1938 r. a więc te najbliższe dacie wybuchu II wojny światowej w żadnym miejscu nie potwierdzają tego faktu. Wskazują one wyłącznie, że prawo własności przysługiwało S.L. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż prowadząc postępowanie dowodowe Wojewoda zwracał się zarówno do polskich, jak i zagranicznych instytucji archiwalnych, w celu pozyskania dokumentów potwierdzających wniosek. Jednakże, pomimo podjętych działań organ I instancji nie pozyskał żadnych innych dowodów, niż te przedłożone przez stronę.

Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E.A.

Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

Sąd I instancji powołując treść art. 2 ustawy z 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 169, poz.1418 z późn. zm., dalej ustawa zabużańska) oraz treść art. 6 ust. 1 i ust. 4 cyt. ustawy wskazał, że przepisy nakładają na wnioskodawcę obowiązek udokumentowania przesłanek warunkujących przyznanie prawa do rekompensaty zabużańskiej za pomocą szczególnych środków dowodowych.

Następnie Sąd I instancji poddał analizie dowody zgromadzone w sprawie oraz ich ocenę dokonaną przez organy administracyjne. W konsekwencji podzielił stanowisko organów, że dokumenty nie potwierdzają tytułu własności R.W. do przedmiotowej nieruchomości, lecz przysługiwał on wyłącznie S.L. Przy tym, wbrew twierdzeniom skargi, na ocenę braku przysługiwania R.W. tytułu prawnego do nieruchomości pozostawionej w okresie poprzedzającym wybuch II Wojny Światowej nie może mieć wpływu argumentacja dotycząca okoliczności zamieszkiwania R.W. przy ul. [...], gdyż nie została ona poparta przez skarżącą dowodami określonymi w art. 6 ustawy zabużańskiej. Z tych samych przyczyn, na ww. ocenę nie mogą mieć wpływu zawarte w skardze twierdzenia o powszechnym w realiach społeczno-obyczajowych lat przedwojennych fakcie, że to mężczyźni, a nie kobiety występowali w sprawach urzędowych, zwłaszcza gdy sprawowali zawód, prawniczy oraz o tym że okoliczności historyczne okresu wojennego wskazują, że przed obawą aresztowania czy śmiercią, w celu ochrony bliskich minimalizowano przekaz informacji o rodzinie, zwłaszcza osoby pochodzenia żydowskiego, stąd też w spisie nacjonalizacyjnym jako właściciel wskazany jest wyłącznie S.L.

Na ocenę tych okoliczności nie mogło mieć również wpływu oświadczenie J.W., które - jako oświadczenie osoby bliskiej - nie spełnia przesłanek z art. 6 ust. 5 u.p.r. określających wymogi dla oświadczeń świadków.

Kontrola zaskarżonych rozstrzygnięć przez WSA, nie wykazała również aby w toku postępowania organy orzekające w sprawie uchybiły przepisom postępowania administracyjnego. Decydując się na złożenie wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty strona musi się liczyć z tym, że organ będzie wymagał udowodnienia spełnienia ustawowych przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty za pomocą odpowiednich dokumentów urzędowych. Obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza on także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. W szczególności za niezasadny WSA uznał zarzut naruszenia art. 75 k.p.a. polegający na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła E.A., zaskarżając go w całości. W skardze zarzucono, iż decyzja została wydana z naruszeniem :

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2001 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", poprzez, bezzasadne oddalenie przez WSA skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody, co odpowiada tym samym zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo licznych naruszeń przepisów prawa procesowego, jak i materialnego;

2. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na tym, że:

(a) organy błędnie uznały, że w przypadku gdy przedłożone przez strony postępowania w sprawie "zabużańskiej" dowody dotyczące pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP budzą wątpliwości prowadzącego sprawę organu administracji, organ ten jest zwolniony z obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego w sprawie (w tym w szczególności z obowiązku zwrócenia się do właściwych archiwów i organów administracji celem jego uzupełnienia) i uprawniony do wydania decyzji w oparciu o materiał potwierdzający ustalenia faktyczne najmniej korzystne dla strony, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych organ ma obowiązek przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie;

(c) organy błędnie uznały, że w przypadku pojawiających się w sprawie rozpatrywanej przez organ administracji publicznej wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, dopuszczalne jest zaniechanie prowadzenia przez organ administracji dalszego postępowania wyjaśniającego, podczas gdy szczególnie w takim przypadku konieczne jest zebranie pełnego materiału dowodowego w celu ich wyjaśnienia i oceny w oparciu o zasady logiki i doświadczenia życiowego, zwłaszcza w kontekście ogólnej sytuacji Zabużan oraz szczególnie niewielkiego prawdopodobieństwa wyzbycia się przez R.L. w okresie 1936-1939 r. udziału we własności domu, w którym mieszkała wraz z rodziną jeszcze w 1940 r.,

(d) organy błędnie przyjęły, że jednokrotne zwrócenie się przez Wojewodę do Archiwum Państwowego Obwodu [...] pismem z dnia 29 września 2011 r. za pośrednictwem Konsulatu RP (bowiem tylko do tego Archiwum zwrócił się Konsulat RP) celem wyjaśnienia dotyczącego właściciela mienia pozwala na uznanie, iż organ ten "prawidłowo przeprowadził w tej prawie postępowanie wyjaśniające (...) podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy", podczas gdy odpowiedź udzielona przez Archiwum miała charakter ogólny i nie sposób uznać, że wyjaśniła wątpliwości w sprawie, albowiem z odpowiedzi Archiwum Państwowego Obwodu [...] z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] nie wynika aby R.L. w okresie między rokiem 1936 z 1939 zbyła swój udział w prawie własności do nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] na rzecz swego brata S.L., w związku z czym organ I instancji miał obowiązek podjęcia dalszych działań w celu ich rzeczywistego wyjaśnienia, w tym zwrócenia się do innych archiwów g m.in. Państwowego Archiwum Historycznego [...], w którym również przechowywane są zbiory nieruchomości zabużańskich, zwłaszcza, że -wnioskodawczym nie działała w niniejszej sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika,

(e) organy błędnie przyjęły, że odpowiedź udzielona Wojewodzie przez Archiwum Państwowe Obwodu [...]z dnia [...] maja 2012 toku [...] potwierdza, że: "R.L. była właścicielką przedmiotowej nieruchomości do 1936 r.", podczas gdy w odpowiedzi tej zawarte jest jedynie ogólne stwierdzenie, że: "Pani R.L. jest wskazana jako właścicielka budynku na ul. [...] w [...] według stanu na rok 1936", a zatem ani z treści zaświadczenia Archiwum ani z dokumentów będących podstawą jego wydania nie ma żadnej informacji o zbyciu przez R.L. udziału w prawie własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] po 1936 r., w związku z czym organy miały obowiązek przeprowadzić w tym zakresie dalsze postępowanie wyjaśniające i nie były uprawnione do zaprzestania jego prowadzenia na tym etapie;

(f) organy błędnie przyjęły, że opinia budowalna Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 1938 r. znak: [...] stanowi dokument ustalający prawo własności do nieruchomości położnej przy ul. [...] w [...], albowiem zgodnie z przepisem art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie, przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W niniejszej sprawie oznacza, że najważniejszy z punktu widzenia organów administracji dokument w postaci opinii budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 1938 r. znak: [...] potwierdza jedynie tezę, że fasada kamienicy była brudna, ale nie rozstrzyga kto był właścicielem nieruchomości, bowiem zakresem działania organu wydającego opinię budowlaną, tj. Zarządu Miejskiego [...] nie było rozstrzyganie o własności nieruchomości (!),

(g) organy błędnie przyjęły, że opinia budowalna Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 1938 r. znak: [...] została wydana po zbadaniu księgi wieczystej nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], o czym ma świadczyć zawarte w nim sformułowanie: "po zbadaniu stanu realności..." w sytuacji, gdy w rzeczywistości sformułowanie to świadczy wyłącznie o dokonaniu oględzin nieruchomości, a nie o zbadaniu księgi wieczystej, jako to błędnie przyjął WSA w Warszawie za organami administracji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że jedynym właścicielem nieruchomości przy ul. [...] był S.L.,

(h) organy w sposób nieuprawniony przyjęły, że informacje z dokumentacji bliższej wybuchu II Wojny Światowej, tj. z lat 1938-1939 — pomimo, że dokumentacja ta nie opiera się na materiałach źródłowych, jakim jest wykaz hipoteczny (obecnie księga wieczysta) — w sposób kompletny odzwierciedlają stan faktyczny, a dowody z lat 1935- 1936 jakimi są:

- "wykaz domów na obszarze miasta [...]" Księgi Adresowej [...], rocznik 1935/1936 sporządzone na podstawie materiałów Urzędu Ksiąg Gruntowych Sądu Okręgowego w [...] zawierający właścicieli nieruchomości,

- odwołanie S.L. do Zarządu Miejskiego miasta [...]- Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 1935 r., w którym przestawił się jako "współwłaściciel i zarządca realności w [...] przy ul. [...]",

podczas gdy z dokumentów datowanych na lata 1938-1939 na których oparły swe rozstrzygniecie organy, nie wynika aby R.L. zbyła swój udział w prawie własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] po 1936 r.,

(i) organy bezprawnie przerzuciły na skarżącą, działającą ówcześnie bez profesjonalnego pełnomocnika, obowiązek gromadzenia materiału dowodowego w sprawie, mimo, iż zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. miały obowiązek z urzędu przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.),

(j) postępowanie dowodowe zostało zakończone, mimo iż nie było ono wystarczające i kompletne, gdyż uzyskane z archiwum informacje nie rozwiały pojawiających się wątpliwości (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.),

(k) dokonana została ostateczna ocena materiału dowodowego sprawy, mimo, iż nie był on kompletny, a w szczególności nie zostały w ogóle wyjaśnione wątpliwości organu, co do ewentualnego zbycia przez R.L. udziału w prawie własności do nieruchomości, ani co do rozbieżności między poszczególnymi zgromadzonymi w sprawie dokumentami (naruszenie art. 80 k.p.a.; dowolna, a nie swobodna ocena dowodów), podczas gdy prawidłowa analiza sprawy powinna była doprowadzić WSA do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra oraz decyzji organu I instancji, co uprawnia również tym samym do postawienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który błędnie nie został przez WSA zastosowany; a także odpowiada zarzutowi naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej;

3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania wnioskodawczyni — skarżącej w sytuacji istnienia po stronie organów wątpliwości, co do zbycia przez R.L. udziału w prawie własności nieruchomości przy ul. [...] w [...], które składane w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania, prawdziwości; przy czym dowód z przesłuchania wnioskodawczym w świetle przepisów ustawy zabużańskiej i art. 75 § 1 k.p.a. posiadałby walor dowodu uzupełniającego,

4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a w związku art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez potraktowanie przez Sąd I instancji jako nieistotnego naruszenia przez organy administracji w/w zasad postępowania administracyjnego polegającego na:

(a) nieuwzględnieniu przez organy "słusznego interesu strony", skoro nie stał temu na przeszkodzie "interes społeczny", w szczególności w sprawach zabużańskich, w których ścisłe udowodnienie- danego faktu jest szczególnie utrudnione, albowiem większość dokumentacji z okresu około wojennego nie została zachowana, a zgodnie z art. 7 k.p.a. organy obowiązane są zawsze załatwiać sprawy "mając na względzie słuszny interes strony";

(b) interpretowaniu uprawnień organu administracji, w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygnąć na niekorzyść strony, w sytuacji, gdy w myśl zasad "in dubio pro reo" oraz "in dubiis benigniora praeferenda sunt" wszelkie wątpliwości, których weryfikacja nie jest możliwa, należy interpretować na korzyść strony. Praktyki przeciwne, a takie zastosowały w niniejszej sprawie organy obu instancji, w prosty sposób prowadzą bowiem do naruszenia podstawowych praw strony w postępowaniu, która to sytuacja byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą państwa prawa (zob. wyrok NSA z dnia 23 września 1982 Sygn. akt: II SA 1031/82),

Przedmiotowe naruszenia przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby WSA dokonał prawidłowej analizy sprawy, to zauważyłby, jak wiele było błędów w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego i ustalaniu stanu faktycznego przez oba organy administracji i jak wiele kwestii o charakterze podstawowym nie zostało wszechstronnie wyjaśnionych zgodnie z podstawowymi zasadami uregulowanymi w art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., z pewnością nie przyjąłby ustaleń organów za kompletne i własne, co przełożyłoby się na uchylenie zaskarżonej decyzji;

II. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:

1. art. 6 ust. 4 zabużańskiej poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w zaakceptowaniu przez WSA uprzywilejowania dokumentacji pochodzącej z lat 1938 — 1939 w stosunku do innych dowodów, tj. z lat 1935-1936 potwierdzających posiadanie przez R.L. prawa własności do nieruchomości pozostawionej w [...] przy ul. [...], podczas gdy dokumentacja z lat 1938-1939, tj.: (i) opinia budowlana Zarządu Miejskiego miasta [...] z dnia [...] lipca 1938 r. znak [...] wraz ze stroną [...] spisu budynków w [...] oraz (ii) informacja o spisie budynków przeznaczonych do nacjonalizacji, nie stanowi wyłącznego dowodu, z którego miałaby wynikać utrata przez R.L. prawa własności do nieruchomości, zważywszy na treść art. 6 ust. 4 ustawy zabużańskiej, który wskazuje na katalog otwarty dowodów, o czym świadczy użyty zwrot "w szczególności", a zgodnie- z ogólną regułą zawartą w art. 75 § 1 k.p.a. fakt posiadania prawa własności do nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP może być dowodzony wszelkimi dopuszczalnymi dowodami;

Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności przyjęcie, że dokumentacja bliższa wybuchowi II Wojny Światowej jest kompletna i odzwierciedla w pełni stan faktyczny, pomimo, że nie została sporządzona w oparciu o materiały źródłowe, tj. księgi hipoteczne, z jednoczesnym odrzuceniem dowodów z lat 1935-1936 opartych o księgi hipoteczne, doprowadziły w konsekwencji do

2. naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy zabużańskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez uznanie za prawidłową decyzji Ministra oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody odmawiających skarżącej potwierdzenia prawa do rekompensaty, a to wskutek błędnego uznania, że stan faktyczny niniejszej sprawy uzasadnia taka odmowę, podczas gdy przedmiotowy stan faktyczny nie uprawniał do odmowy potwierdzenia za nie prawa do rekompensaty i zastosowania art. 7 ust. 2 ustawy zabużańskiej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt: I SA/Wa 1043/16 i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] maja 2016 r., nr: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Ponadto strona wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed NSA podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, NSA – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowoadministracyjnego – ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności weryfikacji poddano zarzut naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowy stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej obu instancji, wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji istotnego naruszenia przez nie ww. przepisów k.p.a. przy jego ustalaniu, polegającego na błędnym przyjęciu przez organy wskazanych w pkt 2 lit a-k skargi kasacyjnej kwestii.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wadliwie bowiem ocenił, że organ II instancji nie uchybił przepisom o postępowaniu wyjaśniającym (w sytuacji, gdy naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.).

Istota sprawy, na obecnym etapie, sprowadza się do kwestii tego, czy w okresie poprzedzającym wybuch II Wojny Światowej – wnioskodawcy lub jak w przedmiotowej sprawie - jego poprzednikowi prawnemu – R.W. z d. L. przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], poza obecnymi granicami RP.

Sąd I instancji, podobnie jak dokonał tego wcześniej organ administracyjny zestawił, opisał i ocenił wiarygodność zgromadzonych sprawie dowodów, mających służyć wyjaśnieniu kluczowej dla sprawy, wyżej omówionej kwestii.

Zdaniem NSA, ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego rodzi wątpliwości, co powoduje, że dokonana w tej sprawie rekonstrukcja stanu faktycznego obarczona jest błędna. Przede wszystkim, nie zostało w sposób przekonywujący uwiarygodnione stanowisko organu, które podzielił i powielił Sąd I instancji, że wyłącznym właścicielem nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w [...] był S.L. Tym samym stwierdzono, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że R.W. nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości.

Wpierw jednak Sąd I instancji, na stronie 15 swojego uzasadnienia wskazał, że dowody przedstawione w pkt 1-3, tj.: zaświadczenie z Archiwum Państwowego Obwodu [...] z dnia [...] marca 2007 r. (wskazujące, że R.W. przed rozpoczęciem drugiej wojny światowej we wrześniu 1939 r. figurowała, jako właściciel dwupiętrowego budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w [...]); wykaz domów na obszarze miasta [...], Księgi adresowej [...] - [...][...][...] rocznik 1935/1936 (wskazujący na stronie 75, że właścicielem nieruchomości położonej przy ulicy [...], numer wykazu hipotecznego [...] była R.L. i tow.); odwołanie S.L. (podającego się za współwłaściciela i zarządcę realności w [...] przy ul. [...], skierowane do Wojewody [...] za pośrednictwem Zarządu Miejskiego w [...] od zarządzenia Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 1935 r. dotyczącego odnowienia fasad realności w [...], ul. [...]) - potwierdzają fakt, że R.W. należało uznać współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości.

Jednakże powołując się następnie na opinię budowlaną Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 1938 r., znak [...] (wskazującą, że wyłącznym właścicielem nieruchomości położonej przy ulicy [...] w [...] był S.L.) wraz ze stroną nr [...] spisu budynków w [...] (w której podano, że ww. osoba była właścicielem powyższego budynku) ostatecznie stwierdzono, że R.W. nie przysługuje tytuł prawny do tej nieruchomości.

Rozstrzygnięcie w zakresie tego, której grupie wzajemnie wykluczających się dowodów dać pierwszeństwo, Sąd rozsądził na korzyść opinii budowlanej Zarządu Miejskiego, z tego powodu, że pochodziła ona z późniejszej daty (z 1938 r.) niż pozostałe dokumenty, uwiarygadniające konkurencyjne okoliczności.

W ocenie NSA, Sąd I instancji przedwcześnie zaaprobował stanowisko organu administracyjnego, który naruszył ww. naczelne zasady k.p.a. (tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.) Zaszło w tej sprawie niczym nieuzasadnione uprzywilejowanie dokumentacji z lat 1938-1939 w stosunku do pozostałych dowodów, uwiarygadniających tezę o posiadaniu przez R.L. prawie własności do przedmiotowej nieruchomości. Nie można podzielić argumentacji WSA w Warszawie, który dokonał "uprzywilejowania" dokumentów, z uwagi tylko na to, że podchodzą one z okresu późniejszego, tj. z 1938 r. a więc bliższego wybuchowi II Wojny Światowej, co daje im przewagę nad dowodami (pochodzącymi z lat 1935-1936), z których płynie teza przeciwna do postawionej w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Przy czym zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że najważniejszy z punktu widzenia organów administracji dokument w postaci opinii budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 1938 r. znak: [...] potwierdza jedynie tezę, że część kamienicy była brudna i wymagała podjęcia stosownych działań, ale nie rozstrzyga o tym kto był właścicielem nieruchomości, bowiem zakresem działania organu wydającego opinię budowlaną, tj. Zarządu Miejskiego [...] nie było rozstrzyganie o własności nieruchomości. W szczególności zgodzić się należy, że użyte stwierdzenie "po zbadaniu stanu realności" nie wiąże się z badaniem przez ten organ stanu hipotecznego nieruchomości, lecz jej stanu faktycznego, oględzin nieruchomości – a w zasadzie budynku. Jednocześnie w aktach sprawy znajdują się dwa zaświadczenia z Archiwum Państwowego Obwodu [...] o nieco odmiennej treści. Jedno z dnia [...] marca 2007 r. stwierdzające, że R.W. przed rozpoczęciem drugiej wojny światowej we wrześniu 1939 r. figurowała, jako właściciel dwupiętrowego budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w [...]) i drugie z [...] lutego 2012r., z którego wynika, że była ona wskazana jako właścicielka tego budynku na rok 1936r. Nie wyjaśniono skąd ta różnica, dlaczego R.W. nie jest później ujmowana jako właścicielka (współwłaścicielka) tej nieruchomości, czy nastąpiło przeniesienie prawa własności w jakiejkolwiek formie, dlaczego jest wymieniana jako właścicielka, skoro z innych dowodów wynika, że była współwłaścicielką (co nie budzi wątpliwości zarówno strony skarżącej, jak i organów administracyjnych oraz WSA).

Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Również określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym, które nakładają na organy obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Jednocześnie treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ administracyjny zastosuje się do ww. zasad k.p.a. oraz ustosunkuje się do podniesionych przez skarżącą zarzutów zawartych w odwołaniu do decyzji organu I instancji. Jednocześnie podkreślić należy, że świetle regulacji ustawy zabużańskiej, to od aktywności wnioskodawcy wiele zależy, jeżeli chodzi o ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Należy również uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku stanowić może przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W niniejszej sprawie taka sytuacja ma miejsce, gdyż sąd I instancji nie spełnił wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne, ogranicza się do przytoczenia in extenso treści obowiązującej regulacji prawnej i powtórzenia konkluzji prawnej organu, brak w nim samodzielnej, wyczerpującej i logicznej oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W kontrolowanym uzasadnieniu odniesiono się tylko do niewielkiej części materiału dowodowego, nieprzeprowadzono oceny w aspekcie wszystkich dostępnych w sprawie dowodów, pominięto odniesienie się do zarzutów wskazanych w skardze. Sąd I instancji zaniechał rozważenia, czy w sprawie zostały w sposób należyty wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy mające znaczenia dla jej rozstrzygnięcia oraz czy rozstrzygnięcie to jest zgodne z przepisami prawa będącymi podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Merytoryczne uzasadnienie WSA jest stosunkowo schematyczne i powielające stanowisko organu administracyjnego zwłaszcza poprzez powtórzeniem za organem ogólnego stwierdzenia, że analiza dokumentów pochodzących z późniejszej daty – z 1938r. – nie potwierdza tytułu własności R.W. do przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem dotyczy to wskazanej wyżej opinii budowlanej Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...] lipca 1938 r., która nie stanowi wiążącego dokumentu w zakresie stanu własnościowego przedmiotowej nieruchomości. Powyższe uchybienie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czyni zasadnym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

W konsekwencji wskazane zaniechania uczyniły kontrolowane rozstrzygnięcie wadliwym i z tej przyczyny za przedwczesne uznać należało rozpoznanie pozostałych zarzutów natury materialnoprawnej omawianej skargi kasacyjnej.

Odnosząc się zaś zarzutu ujętego w pkt I ppkt 1 skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że o naruszeniu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a oraz art. 3 p.p.s.a. możemy mówić w sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1980/10). Przepisy te mają charakter ustrojowy i mogą stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. W świetle kontroli działalności administracji publicznej przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, taki zarzut należy ocenić jako całkowicie bezpodstawny.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się częściowo zasadne, skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.