Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 12/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 12,35 i 36; art. 149 & 1 pkt 1 i 3 & 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku A. S. z dnia [...] lipca 2011 r. o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania – w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 9 grudnia 2016 r. A. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 22 lipca 2011 r. o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu nr [...] i nr [...] z obrębu [...] wydzielone pod drogi publiczne.

W skardze pełnomocnik skarżącego opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wniósł o zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Z nadesłanych akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] – która stała się ostateczna od dnia 24 sierpnia 2010 r. – zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. 0.1989 ha położonej przy ul. [...]. W konsekwencji tej decyzji, zatwierdzony został podział wymienionej działki m.in. na działki nr [...] o pow. 0,0472 ha i nr [...] o pow. 0,0513 ha przeznaczone pod drogi.

Zgromadzony w sprawie materiał aktowy zawiera informację, że sprawa odszkodowania była już rozpoznawana przez organy administracji publicznej. Jak bowiem wynika z akt sprawy Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony w rejonie ulicy [...], stanowiący działki ewidencyjne: nr [...] o pow. 472 m2 i nr [...] o pow. 513 m2 z obrębu [...]. Na skutek wniesionego odwołania od tej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wymieniona decyzja Wojewody stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 372/15 oddalił skargę. Od wyroku tego skarga kasacyjna nie została wniesiona i przedmiotowy wyrok stał się prawomocny od dnia 16 czerwca 2015 r. Akta administracyjne sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku i uzasadnieniem zostały przez Sąd zwrócone Wojewodzie [...] w dniu 1 lipca 2015 r., do Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] wpłynęły zaś w dniu 29 lipca 2015 r. przekazane przez Wojewodę [...] przy piśmie z dnia 27 lipca 2015 r.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego J. N.

Pismem z dnia 7 października 2015 r. Prezydent [...] wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień [...] listopada 2015 r. oraz na podstawie art. 10 § 1 kpa zawiadomił strony o sporządzonym operacie szacunkowym i możliwości zapoznania się z nim, a także że mogą składać pisemne wyjaśnienia i wnioski.

Na wniosek skarżącego z dnia 4 listopada 2015 r. zmieniono termin rozprawy na dzień [...] stycznia 2016 r.

Pismem z dnia 15 grudnia 2015 r. Prezydent zawiadomił strony postępowania, że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa z uwagi na konieczność zgromadzenia całości akt sprawy i jednocześnie, stosownie do art. 36 § 1 kpa, zawiadomił strony, że rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie nastąpi do 30 grudnia 2016 r.

W dniu 8 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek dowodowy o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego kontroperatu sporządzonego w dniu [...] listopada 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. B., na okoliczność wartości rynkowej rzeczonej nieruchomości.

W dniu [...] stycznia 2016 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której pełnomocnik skarżącego złożył szereg zastrzeżeń co do metodyki sporządzonego przez J. N. operatu szacunkowego i przedłożył przeciwdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] listopada 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. B.

W dniu 3 marca 2016 r. wpłynął do Kancelarii Urzędu [...] wniosek pełnomocnika skarżącego o wystąpienie przez organ do Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o zaopiniowanie operatów szacunkowych z dnia [...] sierpnia 2015 r. i z dnia [...] listopada 2015 r.

Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przyspieszenie rozpoznania sprawy, w szczególności o wystąpienie przez organ do Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o zaopiniowanie wskazanych wyżej operatów szacunkowych.

W odpowiedzi na to wystąpienie, Prezydent pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. poinformował pełnomocnika skarżącego o braku podstaw do wystąpienia do Komisji Arbitrażowej, gdyż operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2015 r. został wykonany zgodnie z przepisami prawa. Natomiast w odniesieniu do kontroperatu z dnia [...] listopada 2015 r. Prezydent wystąpił w dniu [...] czerwca 2016 r. do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Departamentu Gospodarki Nieruchomościami Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa o skontrolowanie prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. przedmiotowego operatu szacunkowego.

W piśmie z dnia 19 lipca 2016 r., na skutek wniosku pełnomocnika skarżącego z dnia 11 lipca 2016 r. o przyspieszenie rozpoznania sprawy, Prezydent podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 15 grudnia 2015 r., że wniosek o przyznanie odszkodowania zostanie rozpatrzony do 30 grudnia 2016 r. Jednocześnie Prezydent poinformował, że kontroperat szacunkowy z dnia [...] listopada 2015 r. został przekazany do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która jeszcze nie zajęła stanowiska.

W dniu 21 lipca 2016 r. Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa zwróciło do Urzędu [...] Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa kopie trzech operatów szacunkowych w celu potwierdzenia za zgodność z oryginałem wszystkich stron operatów, z informacją, że szczegółowa weryfikacja czynności szacowania wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. oraz ewentualne wszczęcie wobec niej postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej nastąpi po przesłaniu wymienionych dokumentów.

Z uwagi na powyższe, w piśmie z dnia 2 sierpnia 2016 r. Prezydent zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o przekazanie oryginałów bądź poświadczonych za zgodność z oryginałem na wszystkich stronach kopii operatów szacunkowych z dnia [...] listopada 2015 r.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2016 r. Prezydent poinformował pełnomocnika skarżącego, że ze względu na znaczne spiętrzenie się podobnych spraw w roku 2016 nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy w terminie do dnia 30 grudnia 2016 r. i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy nastąpi do dnia 30 marca 2017 r. Ponadto Prezydent poinformował, że w sprawie został przygotowany projekt decyzji administracyjnej, który podlega procedurze kontroli wewnętrznej.

Odpowiadając na skargę Prezydent [...] wniósł o uznanie skargi za bezzasadną, opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz informując, że strona nie uzupełniła akt sprawy o oryginały bądź poświadczenie za zgodność z oryginałem na wszystkich stronach kopii operatu z dnia [...] listopada 2015 r., o uzupełnienie którego zwróciło się Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia 21 lipca 2016 r. Ponadto Prezydent wyjaśnił, że Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa prowadzi ok. 4200 spraw z zakresu ustalenia i wypłaty odszkodowań z tytułu zajęcia i wydzielenia części gruntów pod drogi publiczne, sprawy zaś są rozpatrywane przez Prezydenta sukcesywnie według wpływu wniosku i kolejności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi.

Jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej wyrażonym w art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów Unii Europejskiej, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawa wynikające z prawa do dobrej administracji wiążą państwa członkowskie jako zasady ogólne prawa unijnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14 i powołane tam orzecznictwo – dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 kpa przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 kpa, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/15 – dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa.

Przechodząc do oceny, czy w niniejszej sprawie organ pozostawał na dzień wniesienia skargi w stanie przewlekłości należy zaznaczyć, że ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12, dostępny na wyżej wskazanej stronie internetowej; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, przy czym biorąc pod uwagę fakt, że w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony w rejonie ulicy [...], stanowiący działkę nr [...] i działkę nr [...], orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 372/15 oddalił skargę wniesioną na uprzednio wydaną w tym przedmiocie decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., który uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za powyższy grunt i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, kontroli będzie podlegał okres po wydaniu powyższego wyroku liczony od dnia zwrotu Prezydentowi [...] akt administracyjnych sprawy i podejmowane czynności albo zaniechania organu po tej dacie.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału aktowego wynika, że akta administracyjne sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku i uzasadnieniem zostały zwrócone Wojewodzie [...] w dniu 1 lipca 2015 r., do Prezydenta [...] wpłynęły zaś w dniu 29 lipca 2015 r. przekazane przez Wojewodę przy piśmie z dnia 27 lipca 2015 r. Zatem kontroli Sądu w tej sprawie, zainicjowanej skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania, będą podlegały działania lub zaniechania Prezydenta po 29 lipca 2015 r. Należy przy tym podkreślić, że sam fakt niewydania decyzji do dnia wniesienia skargi, jeszcze nie przesądza o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły, bowiem o tym, czy postępowanie było prowadzone przewlekle decydują także okoliczności, które doprowadziły do niewydania rozstrzygnięcia w terminie określonym w przepisie art. 35 kpa. Nie można bowiem czynić zarzutu przewlekłości w sytuacji, kiedy organ z przyczyn, na które nie ma wpływu, nie może ustalić stanu faktycznego sprawy, który determinuje rozstrzygnięcie. Zważyć bowiem należy, że mimo że Prezydent od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia wyrokowania pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, to jednak opóźnienie w wydaniu decyzji jest częściowo spowodowane winą skarżącego. Sąd stwierdza bowiem, że Prezydent, po otrzymaniu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, niezwłocznie podjął czynności w sprawie zmierzające do zebrania materiału dowodowego w postaci uzyskania operatu szacunkowego, który został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] sierpnia 2015 r., a więc w ciągu miesiąca od otrzymania przez Prezydenta akt sprawy, a następnie pismem z dnia 7 października 2015 r. Prezydent wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień [...] listopada 2015 r. Jednakże, na wniosek skarżącego – złożony dzień przed mającą się odbyć rozprawą administracyjną – Prezydent zmienił termin rozprawy na dzień [...] stycznia 2016 r., ale cztery dni przed rozprawą pełnomocnik skarżącego złożył przy piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r. przeciwdowód w postaci operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2015 r. i wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z tego operatu na okoliczność wartości rynkowej przejętej nieruchomości. W dniu [...] stycznia 2016 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której pełnomocnik skarżącego złożył szereg zastrzeżeń co do metodyki sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2015 r., zaś w dniu 26 lutego 2016 r. złożył do Kancelarii Urzędu [...] wniosek o wystąpienie przez organ do Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o zaopiniowanie operatów szacunkowych z dnia [...] sierpnia 2015 r. i z dnia [...] listopada 2015 r., ponowiony następnie pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r., w którym równocześnie wniósł o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Opisane okoliczności świadczą o tym, że skarżący swoją postawą przyczynił się do powstania opóźnienia w załatwieniu wniosku o ustalenie odszkodowania, wnosząc o zmianę terminu rozprawy administracyjnej tylko po to, by uzyskać kontroperat, a następnie składając wnioski do organu o zwrócenie się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o ocenę czynności szacowania sporządzonych operatów z dnia [...] sierpnia 2015 r. i z dnia [...] listopada 2015 r., podczas gdy skarżący mógł osobiście zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatów. Jeżeli skarżący odmiennie niż organ uważa, że wobec zaistniałych rozbieżności w wycenie nieruchomości – w sporządzonym na zlecenie Prezydenta [...] operacie szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2015 r. – istnieją nieprawidłowości w zakresie przyjętego warsztatu technicznego rzeczoznawcy, sposobu wyceny nieruchomości, zastosowanych lub też niezastosowanych w nim kryteriów wyceny tej nieruchomości, to miał możliwość bezpośredniego zwrócenia się, stosownie do art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.), do odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, bowiem tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych posiada wyłączną kompetencję do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości. W świetle normatywnej treści tego przepisu ocenie organu administracji w postępowaniu administracyjnym nie może podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania.

Ponadto postawa skarżącego polegająca na braku chęci współdziałania z organem orzekającym w sprawie, gdy ten w piśmie z dnia 28 czerwca 2016 r. wystąpił do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, wynikła z braku reakcji strony na wezwania Prezydenta do uzupełnienia akt sprawy o oryginały bądź poświadczenie za zgodność z oryginałem na wszystkich stronach kopii operatu z dnia [...] listopada 2015 r., o uzupełnienie którego zwróciło się Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia 21 lipca 2016 r. i jak wynika z odpowiedzi na skargę brak ten nie został uzupełniony. Strona nie zareagowała na to wezwanie i nawet nie raczyła poinformować organu – mimo że nie miała obowiązku informowania go o tym, że nie przedłoży żądanych dokumentów skoro przedłożyć ich nie zamierzała – że nie zamierza przedstawiać organowi żądanych dokumentów. Brak chęci współdziałania z organem orzekającym w sprawie i uchylanie się strony od obowiązków nałożonych w toku postępowania administracyjnego, należy uznać za przyczynienie się skarżącego do zarzucanej organowi przewlekłości postępowania. Przekroczenie terminu z powodu okoliczności powstałych z winy skarżącego, nie może być podstawą do formułowania zarzutu przewlekłości w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta [...].

Z tych przyczyn Sąd orzekł, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Przypomnieć też należy, że aktualne brzmienie art. 7 kpa przełamuje dotychczas obowiązującą zasadę wyjaśniania z urzędu przez organ wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy. Obecnie obowiązujący art. 7 kpa wskazuje, że istotną rolę w wyjaśnianiu prawdy obiektywnej ma strona. Samo niezadowolenie z opinii biegłego z tego powodu, że ustalił wartość nieruchomości wbrew oczekiwaniom skarżącego, niepoparte dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego w postaci negatywnej opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, jest niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę na zlecenie organu. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego w myśl art. 84 § 1 kpa, zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego sprawy. W razie wątpliwości organy administracji mogą więc żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień co do jego treści, a w konsekwencji również odmówić mocy dowodowej.

Konieczność oczekiwania w sprawie przez Prezydenta na stanowisko Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w celu pozyskania niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu, świadczy o opieszałości działań organu. Przekonuje również o przewlekłym prowadzeniu przez Prezydenta [...] postępowania w sprawie. Okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności czy przewlekłości muszą mieć bowiem charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. W orzecznictwie za ugruntowany należy uznać pogląd, że skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Organy administracji rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa wartość dowodową operatu szacunkowego (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 374/07, LEX nr 454007). Również wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania należący do rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że rzeczoznawca działa tu w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07, LEX nr 496165). Wobec tego sporządzony na zlecenie strony skarżącej operat szacunkowy przez biegłego rzeczoznawcę, będący "opinią prywatną" winien również podlegać ocenie organu administracji, który w oparciu o te dowody rozstrzyga sprawę w zakresie wysokości odszkodowania. W myśl art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa organ orzekający ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny, a rozważania te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stosownie do treści art. 107 § 3 kpa. Dodać też należy, że w przypadku istniejących wątpliwości względnie niejasności, organ powinien zażądać od rzeczoznawcy/ców stosownych wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. W sytuacji zaś istnienia, w ocenie organu prawidłowo sporządzonych, ale rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, rozważyć zlecenie dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości. Dopiero po dokonaniu weryfikacji i stwierdzeniu przez organ, który operat szacunkowy spełnia nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale również opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, może on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Takiej weryfikacji operatów szacunkowych złożonych do akt przedmiotowej sprawy jednak zabrakło, a przynajmniej z nadesłanych Sądowi akt sprawy nie wynika, by taka analiza była przez organ dokonywana. Stwierdzić zatem należy, że na tym etapie postępowania nieuzasadnione jest oczekiwanie organu na ocenę Komisji Odpowiedzialności Zawodowej Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa w sprawie prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2015 r., tym bardziej, że w świetle art. 157 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, traci charakter opinii o wartości nieruchomości, ale od dnia wydania tej oceny.

Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, a to z tej przyczyny, że podczas trwającej od 30 lipca 2015 r. przewlekłości postępowania tylko dwukrotnie poinformował skarżącego o przewidywanym terminie wydania rozstrzygnięcia i wskazał przyczynę zwłoki w rozpoznaniu sprawy (pismo z 15 grudnia 2015 r. i z 22 grudnia 2016 r., zaś pismo z dnia 19 lipca 2016 r. jest pismem podtrzymującym stanowisko zawarte w piśmie z 15 grudnia 2015 r.), co stanowi rażące naruszenie art. 36 § 1 kpa. Wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 kpa nie stanowi pismo Prezydenta [...] z dnia 15 grudnia 2015 r., w którym informuje skarżącego, że rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiotowej sprawie nastąpi do 30 grudnia 2016 r., którego to terminu zresztą Prezydent nie dotrzymał, jak również pismo z dnia 22 grudnia 2016 r., w którym wyznaczono nowy termin merytorycznego załatwienia sprawy do 30 marca 2017 r., gdyż takie informacje nie odpowiadają wymogom stawianym przez art. 12 kpa i 35 kpa, bowiem organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 kpa i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. W związku z tym informacja Prezydenta zawarta w piśmie z dnia 15 grudnia 2015 r. o rozpatrzeniu wniosku po upływie roku od daty tego pisma, tj. do 30 grudnia 2016 r., jak również przedłużenie pismem z dnia 22 grudnia 2016 r. terminu rozpatrzenia sprawy o kolejne trzy miesiące, tj. do 30 marca 2017 r., nie spełnia przesłanki wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 kpa. Jak wskazano wyżej, art. 36 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6–16 kpa nie są tylko dezyderatami czy postulatami bądź niewiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, są wytycznymi do stosowania przepisów Kodeksu i dlatego należy je stosować razem z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych. Taki charakter zasad ogólnych jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w literaturze (por. wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, ONSA 1982, z. 1, poz. 53; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Ka 963/91; Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996; E. Ochendowski: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Toruń 1996). Zasada m.in. szybkości wynika wprost z art. 12 kpa, który nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczony przez organ w trybie art. 36 § 1 kpa, należy oceniać przez pryzmat generalnej zasady szybkości postępowania w powiązaniu z podanymi przez organ przyczynami zwłoki. W ocenie Sądu w żadnej mierze nie zwalnia organu od terminowego załatwienia sprawy ilość spraw do niego wniesionych, jak również problemy wewnętrzne organu administracji publicznej związane z realizacją zadań ustawowych nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy i nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, LEX nr 50019). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97, którego pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 kpa, jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy, zgodnie z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 kpa. Podobne stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie o sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa" [por. wyrok z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX nr 53462)]. W powyższym tonie wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I SAB 155/99 (publ. LEX nr 47244) uznając, że: "Brak akt, konieczność zebrania materiału dowodowego, czy powstanie zaległości nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu". Stanowisko to zachowuje aktualność również na tle obowiązujących przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy, tym bardziej, że Prezydent [...] w swoim piśmie z 22 grudnia 2016 r. stwierdził wprost, że w przedmiotowej sprawie został przygotowany projekt decyzji, co oznacza, że brak jest merytorycznych przeszkód do zakończenia postępowania. Skoro Prezydent sam przyznał, że nie ma przeszkód do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, to brak wydania decyzji administracyjnej skutkuje pozostawaniem Prezydenta [...] w stanie przewlekłości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych bezczynności organu administracji nie mogą usprawiedliwiać takie okoliczności, jak spodziewane trudności w wykonaniu decyzji czy brak środków finansowych, na co może wskazywać pismo Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...] z dnia 22 grudnia 2016 r. znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. Z całą stanowczością jeszcze raz należy podkreślić, że okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności czy przewlekłości zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają trudności obiektywne, jak np. brak środków pieniężnych, które są kwestią organizacyjną organu, a nie prawną, mającą wpływ na rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym. Lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, że postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 22 lipca 2011 r. zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 29 grudnia 2011 r. i toczy się nadal mimo, że stan faktyczny sprawy nie jest skomplikowany, a w postępowaniu nie bierze udział wielość podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. Trudno podzielić zatem pogląd, że niezbędny do wyjaśnienia zakres postępowania ograniczający się do ustalenia wartości nieruchomości był na tyle absorbujący, by usprawiedliwiał ponad 5-letnie oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy.

Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i § 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego i zarazem konieczny ze względu na treść art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do niezbędnego zebrania w sprawie materiału dowodowego w postaci albo uzyskania potwierdzenia aktualności już sporządzonego operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. albo do sporządzenia nowego operatu szacunkowego przejętej nieruchomości, a następnie dokonania jego oceny zgodnie z wyrażoną w art. 80 kpa zasadą swobodnej oceny dowodów i załatwienia sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy, przy czym na sumę kosztów zasądzonych w punkcie 4. sentencji wyroku składa się kwota 100,-zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480,-zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). Do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw strony reprezentowanej przez adwokata również podlega zaliczeniu wydatek poniesiony przez nią w kwocie 17,-zł w związku z koniecznością uiszczenia opłaty skarbowej od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., sygn. akt III CZP 2/03, OSNC 2003, nr 12, poz. 161, LEX nr 76144).