Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 10/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska Anna Mierzejewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie: Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W.) z dnia [...] czerwca 2013 nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Polskiej Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz skarżącej M. S. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. M. H. zwróciła się do [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako [...] Spółka Gazowa lub Spółką) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym dokumentacji stanowiącej podstawę prawną wybudowania, utrzymania i przebiegu gazociągu na działkach położonych w Gminie R. przy ul. [...], dla których prowadzona jest księgą wieczysta numer [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych oraz ewentualnych pism (korespondencji i oświadczeń wszystkich stron postępowania) składanych w toku budowy gazociągu na wskazanym terenie, w tym oświadczeń, zgód właściciela nieruchomości na przeprowadzenie gazociągu przez nieruchomość. Wnioskodawczyni zwrócił się z prośbą o nadesłanie kopii dokumentacji dotyczącej wyżej opisanych spraw.

W odpowiedzi na powyższy wniosek [...] Spółka Gazownictwa pismem z dnia 22 kwietnia 2013 r. poinformowała zainteresowaną, iż przez nieruchomość stanowiącą działkę gruntu o nr ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi Księgę wieczystą o nr [...], przechodzi gazociąg wysokiego ciśnienia [...] oraz przyłącze gazowe średniego ciśnienia [...], które wchodzi w głąb przedmiotowej nieruchomości na ok. 5 m. (narożnik południowo-zachodni). Gazociąg [...] nie znajduje się w eksploatacji [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., a co za tym idzie ww. Spółka nie posiada żądanych dokumentów, jak również innych informacji dotyczących tego gazociągu, którego eksploatacją zajmuje się Operator Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. z siedzibą w W.. Natomiast przyłącze gazowe średniego ciśnienia [...] jest eksploatowane przez [...] Spółkę Gazownictwa. Spółka nie była inwestorem tego przyłącza gazowego. Inwestorem była osoba fizyczna, która wybudowała je wraz z instalacją wewnętrzną na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej, zgodnie z art. 28 ust. 1, 2, 4 ustawy Prawa budowlanego oraz § 43 i § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno — budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.). Dział Zarządzania Majątkiem Sieciowym, Sekcja Zarządzania Technicznego w załączeniu do przedmiotowego pisma przesłała mapę geodezyjną z zaznaczonym przyłączem gazowym [...] oraz gazociągiem [...].

Ponadto Dział Zarządzania Majątkiem Sieciowym, Sekcja Zarządzania Technicznego poinformowała wnioskodawczynię, że dokumenty, którymi Spółka dysponuje odnośnie przedmiotowego przyłącza gazowego zawierają informacje przetworzone w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Z uwagi na powyższe Spółka zwróciła się o wykazanie przez M. H. interesu publicznego uzasadniającego udostępnienia żądanych informacji w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma, informując przy tym, że w przypadku braku wykazania interesu publicznego w terminie podanym powyżej Dział Zarządzania Majątkiem Sieciowym, Sekcja Zarządzania Technicznego wyda decyzję odmawiającą udzielenia informacji, o których jest mowa w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r.

W odpowiedzi na wezwanie Spółki z dnia 22 kwietnia 2013 r. pełnomocnik wnioskodawczyni, w nawiązaniu do dotychczas złożonego wniosku, zwrócił się z prośbą o podanie imienia i nazwiska inwestora, który wybudował instalację określoną przez Spółkę jako przyłącze gazowe średniego ciśnienia [...], przechodzące przez fragment nieruchomości należącej do wnioskodawczyni. Dodatkowo zwrócił się prośbą o wskazanie sygnatury, daty wydania oraz określenia urzędu wydającego decyzję administracyjną, o której mowa w piśmie z dnia 22 kwietnia 2013 r. i przesłanie kopii tej decyzji administracyjnej jako dokumentu stanowiącego o podstawie prawnej budowy przyłącza, a także określenie specyfikacji technicznej przyłącza gazowego średniego ciśnienia [...] wraz z uwzględnieniem informacji o głębokości na jakiej umieszczona została instalacja, dacie jej wykonania, częstotliwości dokonywanych czynności związanych z zarządem siecią przesyłową. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, iż dokumentacja oraz informacje, których dotyczy wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz niniejszy wniosek nie mogą zostać uznane za tzw. informację przetworzoną.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Kierownik Działu Zarządzania Majątkiem Sieciowym Sekcji Zarządzania Technicznego Spółki (Oddział Zakład Gazowniczy W.), na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przez wnioskodawczynię. Argumentując odmowę, Spółka podniosła, iż w odpowiedzi na pismo z dnia 22 kwietnia 2013 r. wnioskodawczyni nie wykazała interesu publicznego w żądaniu informacji publicznej przetworzonej. Przeciwnie w piśmie z dnia 2 maja 2013 r. oświadczyła, że w przedmiotowej sprawie takiego interesu publicznego nie musi wykazywać. Natomiast z jej pism z dnia 5 kwietnia i 2 maja 2013 r. wynika, iż prosi o informacje, które mają być specjalnie przygotowane według podanych przez nią kryteriów, co wiąże się z użyciem dodatkowych sił i środków przez Spółkę. Jednocześnie żądane przez M. H. dokumenty wymagają usuwania danych chronionych prawem. Z uwagi zatem na powyższe oraz z uwagi na to, że wymieniona nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania tych informacji, udzielono odmowy ich udostępnienia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013 r. pełnomocnik wnioskodawczyni podniósł, iż żądane przez M. H. informacje już istnieją i nie ma potrzeby ich tworzenia lub opracowania. Zatem strona, wbrew stanowisku Spółki, nie żąda informacji publicznej przetworzonej, która powinna podlegać udostępnieniu bez spełnienia dodatkowych wymogów.

Kolejnym pismem (decyzją utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję) z dnia [...] czerwca maja 2013 r. nr [...] Kierownik Działu Zarządzania Majątkiem Sieciowym Sekcji Zarządzania Technicznego Spółki (Oddział Zakład Gazowniczy W.), art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponownie odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na brak wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego przez wnioskodawczynię. Uzasadniając rozstrzygnięcie Spółka wskazała, iż M. H. prosi o informacje, które mają być specjalnie dla niej przygotowane według podanych przez nią kryteriów, co wiąże się z użyciem dodatkowych sił i środków przez Spółkę. Jednocześnie, żądane przez wnioskodawczynię dokumenty wymagają usuwania danych chronionych prawem. Wobec tego, że wnioskodawczyni nie wykazała szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania tych informacji, udzielono odmowy ich udostępnienia.

Decyzja Spółki z dnia [...] czerwca 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M.H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Spółki Gazownictwa z dnia [...] maja 2013 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zobowiązanie Spółki do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] kwietnia 203 r. doprecyzowanym pismem z dnia 2 maja 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż Spółka błędnie zakwalifikowała żądaną przez nią informację publiczną jako przetworzoną. Bowiem informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Natomiast takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i protokołów, ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności organu nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych, czy też źródłowych. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej. Także tzw. anonimizacja, polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych, dotyczących danych osobowych bez naruszenia innych treści nie jest przetworzeniem informacji. Proces przetwarzania informacji musi prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji wykreowanej z informacji jednostkowych.

Zdaniem skarżącej, żądanie doręczenia dokumentacji stanowiącej o podstawie prawnej wybudowania, utrzymania i przebiegu gazociągu oraz dotyczącej pism składanych w toku budowy gazociągu na wskazanym terenie, jak również oświadczeń, w tym zgód właściciela nieruchomości na przeprowadzenie gazociągu przez nieruchomość nie przemawia za wytworzeniem jakościowo nowej informacji. Wnioskowane dokumenty już istnieją i nie ma potrzeby ich tworzenia lub opracowania. Wobec tego odmowa udostępnienia przedmiotowej informacji z powołaniem się na niewykazanie szczególnego interesu publicznego została wydana z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Spółka podniosła, iż skarżąca nie ma i nie miała żadnego interesu publicznego, aby domagać się od podmiotu wykonującego zadania publiczne informacji i dokumentów, o których mowa jest w pismach z dnia 5 kwietnia i 2 maja 2013 r. Poza tym tego interesu publicznego w żaden sposób nie wykazała. Skarżąca w tych wnioskach, skierowanych do poprzednika prawnego PGNiG [...] Sp. z o.o., prosiła o: 1) wskazanie podstaw prawnych wybudowania gazociągu, 2) wskazanie podstaw prawnych utrzymania gazociągu, 3) wskazanie podstaw prawnych przebiegu gazociągu, 4) przedstawienie informacji dotyczących korespondencji i oświadczeń wszystkich stron postępowania, 5) podanie imienia i nazwiska inwestora, 6) podanie sygnatury, daty wydania oraz określenia urzędu wydającego decyzję administracyjną, 7) przekazanie dokumentów dotyczących kwestii wskazanych w pkt 1, 2, 3, 4, 5 i 6 powyżej, 8) wskazanie specyfikacji technicznej uwzględniającej informacje o głębokości na jakiej umieszczona została instalacja, dacie jej wykonania, częstotliwości dokonywanych czynności związanych z zarządem siecią przesyłową, 9) wskazanie, czy na terenie nieruchomości skarżącej znajdują się jakiekolwiek wyłączone instalacje gazowe będące w zarządzie lub utrzymaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne. Zatem skarżąca żąda od Spółki informacji oraz dokumentów, które nie istniały w żądanej przez skarżącą treści i postaci, chociaż ich źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu ww. podmiotu lub też wymagają usuwania danych prawem chronionych. Przyłącze gazowe przechodzące przez część nieruchomości należącej do skarżącej było wybudowane w ubiegłym wieku i to nie przez skarżoną Spółkę, czy też jego poprzedników prawnych, a przez osobę fizyczną. Skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego toczącego się na wniosek inwestora - osoby fizycznej. Wobec tego podmiot wykonujący zadania publiczne musi usunąć z treści żądanych dokumentów dane osób niezwiązanych ze skarżącą, a właśnie takie zabiegi czynią informacje proste - informacją przetworzoną. Nadto skarżąca domaga się przedstawienia informacji dotyczącej korespondencji i oświadczeń wszystkich stron postępowania oraz stosownej dokumentacji, w szczególności decyzji administracyjnej. Skarżąca nie tylko domaga się informacji sporządzonej specjalnie dla jej potrzeb, ale również domaga się dokumentów, które nie mogą być jej udostępnione bez poczynienia dodatkowych czynności, w tym przypadku chodzi o usuwanie danych chronionych prawem. Przy czym nie chodzi o jeden dokument, ale o całą korespondencję wraz ze wszystkimi oświadczeniami zgromadzonymi w postępowaniu administracyjnym dotyczącym budowy niniejszego przyłącza. Przyłącze to, które tylko w niewielkiej części przechodzi przez nieruchomość skarżącej, jest stosunkowo długie, a co za tym idzie istnieje konieczność przeanalizowania wszystkich dokumentów dotyczących budowy przyłącza gazowego przechodzącego również przez inne nieruchomości i wyeliminowanie z nich informacji chronionych prawem. Takie zabiegi czynią z informacji prostej informację przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia po stronie skarżącej przesłanki interesu publicznego.

Odnosząc się do żądania wskazania specyfikacji technicznej uwzględniającej informacje o głębokości na jakiej umieszczona została instalacja, dacie jej wykonania, częstotliwości dokonywanych czynności związanych z zarządem siecią przesyłową oraz wskazania, czy na terenie nieruchomości skarżącej znajdują się jakiekolwiek nieczynne instalacje gazowe będące w zarządzie lub utrzymaniu miotu wykonującego zadania publiczne, Spółka wyjaśniła, iż nie dysponuje takim dokumentem jak "specyfikacja techniczna" przedmiotowego przyłącza gazowego. W celu zebrania stosowanych informacji, specjalnie dla skarżącej, Spółka musi przeanalizować określone normy dotyczące budowy w ubiegłym wieku tego przyłącza, np. normę [...], [...], aby móc udzielić informacji skarżącej dotyczącej "specyfikacji technicznej" przyłącza gazowego znajdującego się na nieruchomości należącej do skarżącej. Z uwagi na domaganie się przez skarżącą zawarcia w tej "specyfikacji technicznej" głębokości usytuowania przyłącza gazowego, podmiot wykonujący zadania publiczne musiałby sprawdzić jego głębokość (dokonać dodatkowych czynności), ponieważ biorąc pod uwagę okres budowy przyłącza jego głębokość mogła ulec zmianie. Po przeanalizowaniu tych dokumentów i wykonaniu nowych czynności Spółka wykonująca zadania publiczne musiałby stworzyć, specjalnie dla skarżącej, przy zastosowaniu jej kryteriów, jakościowo nową informację w postaci "specyfikacji technicznej". Identyczna kwestia dotyczy żądanych przez skarżącą informacji dotyczących "częstotliwości dokonywanych czynności związanych z zarządem siecią przesyłową". Podmiot wykonujący zadania publiczne nie prowadzi takich statystyk. Ten sam problem dotyczy wskazania, czy na terenie nieruchomości skarżącej znajdują się jakiekolwiek nieczynne - wyłączone - instalacje gazowe będące w zarządzie lub utrzymaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne. Nieczynne sieci gazowe nie są uwidaczniane na mapach geodezyjnych, na tych mapach są zaznaczane sieci wyłącznie czynne. Podmiot wykonujący zadania publiczne nie prowadzi specjalnej ewidencji sieci, które zostały unieczynnione, ponieważ te informacje są dla tego podmiotu zupełnie zbędne. Aby odpowiedzieć na to pytanie skarżącej, Spółka musi przeanalizować w zasadzie wszystkie dokumenty dotyczące umieszczenia sieci gazowej i wyselekcjonować te, które dotyczą przedmiotowego rejonu, w którym znajduje się niniejsza nieruchomość, zwłaszcza, że skarżąca nie podała, w jakim okresie miałoby dojść do unieczynnienia sieci gazowej znajdującej się na nieruchomości wnioskodawczyni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1663/13 odrzucił skargę M.H. na decyzję [...] Spółki Gazownictwa z dnia [...] czerwca 2013 r. jako wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną M. U., iż skarga została wniesiona w terminie i postanowieniem z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2862/13 uchylił ww. zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolnego aktu podnieść z urzędu.

Skarga oceniana wg. powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną będzie treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, LexPolonica nr 2263509, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357).

W niniejszej sprawie [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w W., następca prawny [...] Spółki Gazownictwa, nie kwestionuje, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, albowiem wykonuje zadania publiczne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 wskazał, iż zawarte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513).

Przechodząc do merytorycznej oceny żądania strony należy przypomnieć, iż skarżąca domaga się udostępnienia dokumentów dotyczących wybudowania utrzymania i przebiegu gazociągu znajdującego się na działce stanowiącą jej własność, w tym decyzji administracyjnej – pozwolenia na budowę, korespondencji i oświadczeń stron postępowania zakończonego wymienioną decyzją oraz wskazania danych inwestora inwestycji będącej osobą fizyczną. Ponadto w obszarze zainteresowania skarżącej znajduje się specyfikacja techniczna uwzględniająca informację o głębokości na jakiej umieszczona została instalacja, dacie jej wykonania, częstotliwości dokonywanych czynności związanych z zarządem siecią przesyłową, a także wskazanie, czy na terenie nieruchomości skarżącej znajdują się jakiekolwiek wyłączone instalacje gazowe będące w zarządzie lub utrzymaniu Spółki.

Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Z powyższego wynika, że żądane przez skarżącą dokumenty – decyzje administracyjne określające lokalizację i warunki budowy infrastruktury rurociągowej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzje zezwalające na budowę, bądź przebudowę, będące nośnikiem informacji publicznej, pozwalają także zidentyfikować strony postępowania, jak też inwestora. Zatem skarżąca domaga się udostępnienia informacji źródłowej, a ta nie może być uznawana za informację przetworzoną.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (przykładowo danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (p. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, Lex Polonica nr 3036000). Również wtedy, gdy organ administracji posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, to wykonanie prostych czynności technicznych, polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (p. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1798/10, Lex Polonica nr 2473692).

Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 (publ.: CBOSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, iż informacja publiczna przetworzona, to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu.

W przedmiotowej sprawie skarżąca, domagając się udostępnienia decyzji administracyjnych i dokumentacji technicznej stanowiącej integralną część decyzji (dokumentów urzędowych), nie występuje o jakościowo nową informację. Takiego waloru nie nabędzie informacja prosta (dokument źródłowy) poprzez odszukanie żądanej dokumentacji z zasobów Spółki, jak też dokonanie anonimizacji. Zatem upatrywanie przetworzenia informacji w tego typu czynnościach jest chybione, a żądanie od wnioskodawcy wykazania szczególnego interesu publicznego sprzeczne z postanowieniami art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do korespondencji i oświadczeń stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej należy przyjąć, iż żądanie skarżącej w tym zakresie nie dotyczy informacji publicznej. Jak już wskazano, przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo – wnioskowe czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465) wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela, podkreślając przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Dokument prywatny, niezależnie od tego, czy wszczyna postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej czy też nie, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy (nawet, gdy jego forma miałaby postać oficjalnego wzoru). Artykuł 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż żądanie udostępnienia korespondencji podmiotów prywatnych, jako niedotyczące informacji publicznej, nie stanowi podstawy do wydania odmowy w trybie decyzji administracyjnej z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji wystarczy poinformować wnioskodawcę na piśmie, iż jego żądanie nie dotyczy informacji publicznej.

Na gruncie niniejszej sprawy wyjątek mogą stanowić jedynie dane inwestora prywatnego ujawnionego w decyzji zezwalającej na budowę, albowiem skarżąca domaga się wprost ich ujawnienia. W tym wypadku anonimizacja decyzji będzie sprzeczna z żądaniem wnioskodawcy, a zatem Spółka powinna rozważyć ograniczenie dostępu do tej informacji ze względu na prawo do prywatności z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zaś chronić tę informację poprzez uznanie jej za przetworzoną.

Przechodząc do oceny wniosku dotyczącego żądania udostępnienia specyfikacji technicznej instalacji przesyłowej oraz wskazania, czy na działce stanowiącej własność skarżącej znajdują się nieczynne instalacje gazowe, należy podkreślić, iż informacją publiczną jest zawsze wiedza o faktach. Innymi słowy, udzielić informacji publicznej, bądź też odmówić jej udzielenia można jedynie wówczas, gdy wnioskowana informacja istnieje. Oznacza to, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie powinien inicjować postępowania zmierzającego do wytworzenia informacji, której wcześniej nie było.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę, Spółka nie posiada dokumentu stanowiącego "specyfikację techniczną" przyłącza gazowego, będącego w zainteresowaniu skarżącej, jak też nie posiada ewidencji sieci wyłączonych z eksploatacji. Jednakże Spółka takiej odpowiedzi na wniosek nie udzieliła, pozostawiając skarżącą bez wiedzy, jaką wnioskowaną dokumentacją Spółka dysponuje. Przez to uczyniła odmowę nieczytelną dla strony. Przedwcześnie, bez wyjaśnienia intencji wnioskodawczyni, zażądała wykazania szczególnego interesu prawnego w domaganiu się informacji publicznej.

Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Powyższy obowiązek nie został względem skarżącej zrealizowany, albowiem dopiero z odpowiedzi na skargę strona dowiaduje się, że wnioskowaną "specyfikację techniczną" przyłącza gazowego wybudowanego w ubiegłym wieku Spółka może dopiero wytworzyć analizując Polskie Normy.

Spółka ma jedynie rację twierdząc, iż informację przetworzoną stanowi ujawnienie przebiegu nieczynnej sieci gazowej, skoro nie wiadomo, czy taka sieć istnieje. Pozyskanie tej informacji nie jest możliwe z ewidencji, czy bieżących zasobów dokumentacyjnych, a wymaga przeanalizowania zasobów archiwalnych, "w zasadzie wszystkich dokumentów dotyczących umieszczenia sieci gazowej" i wyselekcjonowania tych, które dotyczą nieruchomości skarżącej. Przy czym poszukiwanie utrudnia brak informacji, w jakim okresie sieć została wyłączona. Złożony zakres czynności wymaganych do wygenerowania wnioskowanej w tym zakresie informacji wskazuje, iż efektem tego procesu będzie jakościowo nowa informacja. Podobnie rzecz się ma z ujawnieniem częstotliwości dokonywanych czynności związanych z zarządzaniem siecią przesyłową. Albowiem, jak twierdzi Spółka, utrzymanie odpowiedniego stanu technicznego infrastruktury przesyłowej odbywa się na bieżąco, poprzez podejmowanie szeregu czynności przez różne oddzielne działy Spółki: modernizacji sieci gazowych, przeglądów sieci gazowych, nadzoru. Wobec braku uściślenia we wniosku skarżącej,

o jaki zakres czynności i okres jej chodzi, trudno Spółce czynić zarzut, iż błędnie kwalifikuje w tym zakresie żądanie strony.

Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy obie decyzje wydano z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaś uzasadnienie decyzji odmownej, jak i wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie spełnia podstawowych wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym.

Należy także zwrócić uwagę Spółki, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. LEX 579940) stwierdził, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć, na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. w Kodeksie postępowania administracyjnego obowiązuje już stosowna regulacja tej kwestii.

W rozpoznawanej sprawie tym pracownikiem Spółki podlegającym wyłączeniu, jest Kierownik Działu Zarządzania Majątkiem Sieciowym R. W., który podpisał obie wydane w sprawie decyzje. Instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej (w niniejszej sprawie na podstawie art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej także pracownika Spółki) jest tylko jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem podjęcie decyzji po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji, co stanowi podstawę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej z [...] kwietnia 2013 r. Spółka będzie obowiązane powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę, zwłaszcza będzie związana dokonaną przez Sąd kwalifikacją żądanej przez stronę informacji publicznej na prostą i przetworzoną, albowiem będzie to determinowało dalszy sposób załatwienia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie na art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy procesowej.