Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2227/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 12 i 13 w zw. z art. 4, art. 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1 i art. 9
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 par. 1, art. 7, 77 par. 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Teza: Jeśli ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują formę ochrony zabytków, o jakiej mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm. - aktualnie, tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446),  więc istnieje forma ochrony zabytków przewidziana w tym przepisie, to wówczas konserwator zabytkow wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy ma uprawnienie i obowiązek uwzględnić obowiązujący porzadek prawny, w tym ocenić wniosek o wydanie pozwolenia także w aspekcie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego.

TEZY

Jeśli ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują formę ochrony zabytków, o jakiej mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm. - aktualnie, tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446),  więc istnieje forma ochrony zabytków przewidziana w tym przepisie, to wówczas konserwator zabytkow wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy ma uprawnienie i obowiązek uwzględnić obowiązujący porzadek prawny, w tym ocenić wniosek o wydanie pozwolenia także w aspekcie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych: Stowarzyszenia Ł. siedzibą w Warszawie oraz Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2236/12 w sprawie ze skarg: Stowarzyszenia Ł. z siedzibą w Warszawie oraz Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w Warszawie oraz na rzecz Stowarzyszenia Ł. z siedzibą w Warszawie kwotę po 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2236/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Stowarzyszenia Z. w Warszawie oraz Stowarzyszenia Ł. w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz.1568, ze zm.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. Nr 150, poz. 1579), porozumienia z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie powierzenia m. st. Warszawie prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody Mazowieckiego, realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz.Urz.Woj. Maz. Nr 138 z dnia 13 czerwca 2005, poz. 4313), aneksów do porozumienia: nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 156, poz. 6149) i nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 269, poz. 9331) i nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 138, poz. 3283), odmówił E. A. – B. udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. W. w Warszawie, działka nr [...] stanowiącego fragment strefy ochrony konserwatorskiej "Saska Kępa", wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r., zgodnie z ,,Koncepcją rozbudowy budynku przy ul. W. w Warszawie". Organ zaznaczył, że decyzja zapadła w związku z decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] uchylającą decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stołeczny Konserwator Zabytków wskazał, że ochronie konserwatorskiej na obszarze strefy Saskiej Kępy, wpisanej do rejestru zabytków podlega historycznie ukształtowany układ przestrzenny i forma jego zabudowy, w tym linie zabudowy, gabaryty poszczególnych budynków, podziały ich elewacji wraz z rysunkiem stolarki. Ochronie podlega zabudowa tego terenu niezależnie od czasu swojego powstania, o ile swoją linią zabudowy, skalą i formą architektoniczną wpisuje się w charakter zabudowy ukształtowany w okresie międzywojennym. Podstawową zasadą obowiązującą w ramach ochrony układu przestrzennego strefy jest konieczność zachowania odpowiednich proporcji pomiędzy terenami zabudowanymi i zielonymi. Historycznie ukształtowana kompozycja przestrzenna Saskiej Kępy, wywodząca się z idei ,,miasta-ogrodu", oparta jest na zabudowie willowej i wielorodzinnej, rozplanowanej wzdłuż ciągów komunikacyjnych, lokowanych w swobodnie przenikającej się przestrzeni terenów zielonych. O ile budynki willowe oparte były często na wolnym rzucie, to zabudowę wielorodzinną kształtowano głównie w formie bliźniaczej, szeregowej lub zwartych dwu- i trójsegmentowych bloków, opartych głównie na obrysie zbliżonym do prostokąta, o linii wyznaczonej dla całych bloków zabudowy zarówno od strony frontowej, jak i elewacji tylnej i bocznych. Zabudowie tej nadawano te same gabaryty, często wspólny gzyms koronujący i kąt nachylenia połaci dachowych. Jak wspomniano, zabudowa ta była rozbita na pewne proporcjonalne bloki tworzące jednolite bryły, między którymi projektowane były otwarte przestrzenie stanowiące strefy otwarcia na wnętrza działek, dzięki czemu utrzymany był właśnie charakter zabudowy wolnostojącej w otoczeniu zieleni. Zgodnie z opisanymi zasadami kompozycji urbanistycznej zaprojektowano zabudowę, którą tworzy budynek pod nr [...] oraz sąsiednia zabudowa pod nr [...]. Pomimo, że zespół tych budynków powstał w okresie powojennym, ukształtowany został w formie zwartej bryły, o takiej samej ilości kondygnacji w każdym "budynku, wspólnym gzymsie koronującym oraz kącie nachylenia połaci dachowych. Dla całego bloku wyznaczono linie zabudowy określające jej granice, z zachowaniem odpowiednich otwartych przestrzeni od strony elewacji bocznych. Również bryłę budynku mieszkalnego nr [...] ukształtowano jednorodnie, komponując symetrycznie elewację frontową i tylną, a przede wszystkim projektując elewację boczną budynku, a nie ślepą ścianę szczytową, która przewidziana byłaby do zasłonięcia przez budowę kolejnego budynku. Wynika z tego jednoznacznie, iż w ten sposób definitywnie wyznaczono graniczną linię zabudowy, nie przewidując jej kontynuacji w tym miejscu i wpisując się w przedwojenny układ urbanistyczny tej części Saskiej Kępy. W związku z tym organ konserwatorski stwierdził, iż planowana rozbudowa przedmiotowego budynku w projektowanej formie jest niedopuszczalna pod względem konserwatorskim, ponieważ doprowadziłaby do naruszenia opisanej, chronionej kompozycji przestrzennej i charakteru zabudowy strefy Saskiej Kępy wpisanej do rejestru zabytków. Jak wynika z załączonej dokumentacji, w wyniku realizacji planowanego zamierzenia powstałby obiekt o rzucie, który jest niezgodny z historycznie ukształtowaną linią zabudowy przy ulicy W., zarówno od strony frotowej jak i elewacji tylnych, gdyż nastąpiłoby jego znaczne wydłużenie w kierunku południowym. Ponadto w wyniku ww. rozbudowy powstałby obiekt dwuskrzydłowy, o dwóch równoważnych elewacjach frontowych, z dwoma osobnymi wejściami. Takie zaś rozwiązanie przestrzenne jest obce układowi urbanistycznemu tej części Saskiej Kępy, gdyż nadrzędną rolę w tym wypadku pełni zabudowa o elewacjach frontowych od ulicy W. Z tego względu projektowana jako równoważna, dodatkowa elewacja od strony ulicy N. stanowiłaby niewłaściwą z punktu widzenia konserwatorskiego konkurencję dla zasadniczej elewacji frontowej istniejącego budynku. Ponadto taka kompozycja budynku po rozbudowie wytworzyłaby od strony ulicy N. nową, wschodnią pierzeję uliczną, co jest nieuzasadnione historycznie, ponieważ przy ulicy tej wykształciła się jedynie pierzeja zachodnia. Organ zaznaczył też, że rozbudowa budynku w miejscu, które zostało zaprojektowane jako otwarta przestrzeń zielona i w ten sposób zagospodarowane, spowodowałoby zmniejszenie obecnego otwarcia przestrzennego na ulicę N.

Negatywnie też organ ocenił gabaryty planowanej rozbudowy. Podkreślił, że istniejący budynek przy ul. W. projektowany był pierwotnie jako obiekt wielorodzinny, z czego wynikały nadane mu gabaryty. W związku z tym dodatkowe powiększenie jeszcze kubatury tego budynku, przewidziane w załączonej koncepcji projektowej spowoduje powstanie obiektu o nadmiernej skali, sprzecznego z kameralnym charakterem zabudowy Saskiej Kępy. Projektowana rozbudowa budynku o tak znaczącą kubaturę spowoduje całkowitą degradację proporcji jego bryły i kompozycji architektonicznej. Jak wykazano to wcześniej, budynek przy ul. W. wpisuje się skalą i charakterem w kontekst ukształtowanej w okresie przedwojennym zabudowy Saskiej Kępy i jest skończony pod względem swojej formy architektonicznej. Przedmiotowy budynek nie stanowi zabudowy pozbawionej wyrazu stylowego, powstałej przypadkowo na terenie wpisanym do rejestru zabytków, ale stanowi świadomie uformowany fragment tego obszaru, jednorodnie zespolony w swojej lokalizacji i formie architektonicznej z zabudową ukształtowaną w okresie międzywojennym.

Stołeczny Konserwator Zabytków podniósł, że z samego faktu wpisania obszaru do rejestru zabytków nie wynika całkowity zakaz podejmowanie działań na tym obszarze. Jednak konsekwencją tego stanu rzeczy jest fakt, iż na obszarze tym obowiązuje prymat działań konserwatorskich nad inwestycyjnymi oraz ograniczenie prawa własności, w związku z wpisem tego terenu do rejestru zabytków i objęcia go ochroną prawną na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na obszarze tym dopuszczalne są tylko takie działania, które zmieniając istniejący układ przestrzenny wpisują się w historyczne założenie urbanistyczne, a także stanowią dopełnienie istniejącej zabudowy o walorach zabytkowych i architektonicznych, respektując jej skalę i charakter stylowy, a ponadto nie skutkują trwałym uszczerbkiem na chronionych walorach tego zabytkowego zespołu.

W kwestii zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r., Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. nr 227, poz. 8461), organ podkreślił, że dla jednostki planu, w której usytuowany jest omawiany budynek przy ul. W., oznaczonej symbolem [...], plan ustala utrzymanie i rozwój funkcji o znaczeniu podstawowym z zakresu usług zdrowia, kultu religijnego oraz usług z zakresu rekreacji i sportu. W związku z tym planowana inwestycja w zakresie planowanej funkcji mieszkaniowej jest niezgodna z ustaleniami planu, który w tej jednostce wskazuje na podstawowe znaczenie w/w usług o charakterze publicznym, w tym obszaru sąsiedniego Ogrodu Jordanowskiego jako terenu zielonego, kształtującego w znaczący sposób przestrzeń tej jednostki. Zdaniem organu wyznaczenie na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnej linii zabudowy nie oznacza, iż dopuszczalna jest w tym miejscu zabudowa, której charakter będzie sprzeczny z zabytkowym zagospodarowaniem przestrzennym Saskiej Kępy, wpisanej do rejestru zabytków. Organ zauważył, że § 13 ust. 1 pkt 1 tego planu dla terenów oznaczonych symbolem KZ-1 ustala zakaz przekształceń zmieniających istniejący układ przestrzenno - uliczny i przyrodniczy, poprzez zmianę jej przebiegu i charakteru przestrzennego istniejącej - pierwotnej linii zabudowy. W ocenie organu realizacja planowanej inwestycji nie jest w tym miejscu dopuszczalna, ponieważ układ istniejącej, pierwotnej linii zabudowy ulicy W. i narożnika ulicy N., ulegnie całkowitej zmianie i zostanie przekształcony w sposób całkowicie niezgodny z zasadami historycznego układu przestrzennego, charakterystycznego dla ww. obszaru.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania E. A. – B. - uchylił zaskarżoną decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w całości oraz pozwolił na rozbudowę budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ul. W. w Warszawie, działka nr [...], zgodnie z "Koncepcją rozbudowy budynku przy ul. W. w Warszawie". Organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że ocena wnioskowanej inwestycji nie może dokonywać się w oderwaniu od prawnego zakresu ochrony zabytku. Wprawdzie z treści decyzji wpisującej obszar Saskiej Kępy do rejestru zabytków wynika, że ochronie konserwatorskiej podlega nie tylko układ urbanistyczny, ale również zespół architektoniczny, który powstał w latach międzywojennych XX w., niemniej w przedmiotowej sprawie planowana jest nadbudowa obiektu, powstałego w latach powojennych, który nie jest częścią ww. historycznego zespołu budynków. Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew temu co twierdzi organ I instancji, zakres kompetencji organu administracji publicznej nie może wynikać z uznania administracyjnego i nie może być rozszerzany czy doprecyzowany w zależności od każdorazowej oceny tego organu jako specjalisty w tej dziedzinie. Jedynie bowiem literalne brzmienie decyzji o wpisie do rejestru zabytków, stanowiącej legalną ingerencję w sferę prawa własności, wyznacza rodzaj zabytku chronionego konserwatorsko. Wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami, a ochrona konserwatorska rozciąga się na wygląd elewacji poszczególnych obiektów tego układu. Jeżeli obiekty te mają same przez się wartość zabytkową, powinny być dodatkowo, oddzielnie, objęte ochroną, bądź jako zespół budowlany (zlokalizowany na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego), bądź indywidualnie jako poszczególne budynki. Wprawdzie w przedmiotowej sprawie do rejestru zabytków został także wpisany zespół budowlany (powstały w latach międzywojennych XX w.), niemniej planowany do rozbudowy budynek nie należy do tego zespołu. Nietrafne są zatem argumenty organu I instancji, odnoszące się w zaskarżonej decyzji do wartości planowanego do rozbudowy budynku, a zwłaszcza stwierdzenia tego organu dotyczące całkowitej degradacji proporcji jego bryły i kompozycji architektonicznej, skończonej formy architektonicznej oraz nie przewidywania jego rozbudowy. Nadto, zdaniem organu odwoławczego organ ochrony zabytków przy rozpatrywaniu sprawy nie może kierować się założeniem o nadrzędności ochrony zabytków nad interesem indywidualnym, gdyż oba interesy są prawnie równorzędne. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji, że przepisy zawarte w planie miejscowym, mające charakter prawa lokalnego, nie mogą sankcjonować działań, które spowodować mogą uszczerbek w wartościach zabytkowych tego obszaru i zespołu zabudowy chronionych poprzez wpis do rejestru zabytków, w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków. Wszelkie ograniczenia i konsekwencje, wynikające z objęcia danego obszaru czy obiektu ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków, powinny znaleźć odzwierciedlenie i zostać sprecyzowane w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Saskiej Kępy ustala m.in. strefę ochrony prawnej Służb Ochrony Zabytków (KZ1) oraz obiekty zabytkowe znajdujące się w ewidencji Służb Ochrony Zabytków. Z wypisu i wyrysu z przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że budynek przy ul. W. położony jest w strefie KZ1, nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków ani nie figuruje w ewidencji zabytków. Zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości nie objętych rejestrem lub ewidencją służb ochrony zabytków, usytuowanych w strefie ochrony prawnej oznaczonej na planie KZ1 zostały określone w § 19 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. W odniesieniu do takich nieruchomości plan dopuszcza remonty, modernizacje, przebudowy, nadbudowy, dobudowy, rozbudowy oraz realizację nowoprojektowanych obiektów na działkach dotychczas niezabudowanych, pod warunkami wskazanymi w tym przepisie. Dopuszczalna jest zatem rozbudowa pod warunkiem: nawiązania projektowanym gabarytem, liczbą kondygnacji, charakterem i typem zabudowy do sąsiadującego zagospodarowania, przy zachowaniu nieprzekraczalnej wysokości 12 m dla nowoprojektowanych obiektów w strefie KZ1; zachowania istniejącego-pierwotnego charakteru pierzei linii zabudowy od strony ulicy, tj. wysokości pierzei i proporcji stref otwarć na wnętrze działki do stref zabudowanych; zachowania wartościowej zieleni wysokiej na działce; zachowania ustalonego minimalnego procentowego terenu czynnego biologicznie na gruncie rodzimym; rozpatrywania projektowanych elementów zagospodarowania na działce w kontekście rozwinięcia pierzei, tj. elewacji budynków sąsiadujących z działką i budynkiem projektowanym obejmujących co najmniej po trzy elewacje budynków sąsiadujących po obu stronach.

Organ odwoławczy zaznaczył, że Stołeczny Konserwator Zabytków stwierdził, że w wyniku rozbudowy budynku przy ul. W. w zaprojektowanym kształcie, powstałby obiekt dwuskrzydłowy, o dwóch równoważnych elewacjach frontowych, z dwoma osobnymi wejściami, a takie rozwiązanie przestrzenne jest obce układowi urbanistycznemu tej części Saskiej Kępy. E. A. – B. zaś przy piśmie uzupełniającym odwołanie dołączyła wykonaną w marcu 2012 r. dokumentację fotograficzną kilkunastu budynków zlokalizowanych w obszarze układu urbanistycznego Saskiej Kępy, położonych w odległości od 100 do 500 m od nieruchomości planowanej do rozbudowy, o charakterze apartamentowym oraz ukształtowanych u zbiegu ulic w kształcie litery "L", w tym fotografię budynku S., posiadającego dwa równorzędne wejścia. Wobec tych rozbieżności w ustaleniach stanu faktycznego oraz w celu weryfikacji dokonanej przez Stołecznego Konserwatora Zabytków oceny dopuszczalności takiego rozwiązania przestrzennego w kontekście zachowanych wartości układu urbanistycznego Saskiej Kępy, organ odwoławczy zwrócił się o opinię do Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Warszawie.

We wnioskach opinii Instytutu z dnia [...] maja 2012 r., opracowanej przez mgr. inż. arch. D. M., uznano, że realizacja planowanej rozbudowy budynku przy ul. W. w Warszawie według załączonej do wniosku koncepcji wpłynie na obniżenie walorów zabytkowych obszaru Saskiej Kępy. Zdaniem organu odwoławczego wnioski zawarte w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa w Warszawie nie mogą przesądzić o utrzymaniu odmowy pozwolenia na realizację planowanej inwestycji. Opinia potwierdziła fakt, że na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego Saskiej Kępy, prezentującego wszelkie prądy, style i mody występujące w architekturze tego czasu, obecna jest także zabudowa narożnikowa na rzucie w formie "L". Nieuzasadniony jest zatem wniosek biegłego, iż takie rozwiązanie nie może być uznane za wzorcowe przy przebudowach i rozbudowach w obrębie chronionego układu urbanistycznego. Drugim argumentem biegłego przytoczonym w opinii, wpływającym na negatywną ocenę omawianej inwestycji, jest okoliczność, że działka przy ul. W. obecnie posiada przewagę powierzchni biologicznie czynnej nad powierzchnią zabudowaną, wypełnioną przez ogród, co stanowi także o jej atrakcyjności. Zieleń ta stanowi wartościowe wypełnienie przestrzeni działki wpisując się w charakter zabytkowego układu urbanistycznego i stanowiąc dopełnienie objętej ochroną zieleni Ogrodu Jordanowskiego, który od południa przylega do parceli przy ul. W. Organ odwoławczy zauważył, że po rozbudowie przedmiotowego budynku powierzchnia biologicznie czynna stanowić będzie 50% powierzchni parceli, a zatem zgodnie z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego i zasadami utrzymania ogrodowego charakteru Saskiej Kępy. Jednocześnie, wbrew temu, co stwierdzono w opinii, nie każda zieleń wysoka jest chroniona na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Saskiej Kępy, a jedynie wartościowa zieleń wysoka. Zachowana winna być zatem tylko zieleń celowo zakomponowana i jednocześnie mająca istotne znaczenie dla wartości historycznych zabytkowego układu urbanistycznego. Obecne zadrzewienie przedmiotowej nieruchomości nie może zatem być powodem do odmowy pozwolenia na dalszą zabudowę działki w sytuacji, gdy - jak wynika z oświadczenia inwestora - została posadzona przez obecnego właściciela nieruchomości. Oceny organu odwoławczego nie zmienia dołączone do akt sprawy stanowisko Stowarzyszenia Z. z dnia [...] czerwca 2012 r., przedstawione wraz z opinią dr arch. M. B., rzeczoznawcy Stowarzyszenia K. Podniesione przez Stowarzyszenie argumenty, dotyczące nieprzejezdności ulic S. i zwiększenia zagrożenia powodziowego, nie stanowią kwestii należących do właściwości organu ochrony zabytków. Natomiast argument dotyczący "zachowania status quo Ogrodu Jordanowskiego" nie może wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia, bowiem planowana inwestycja nie dotyczy terenu ogrodu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożyły Stowarzyszenia: Z. oraz "Ł.", wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Stowarzyszenie Z. zarzuciło naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 i § 3 p.p.s.a.):

- art. 3 punkt 12 i 13 w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 punkt 1 lit. b, art. 7 punkt 1 i 4 oraz art. 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; "u.o.z."), poprzez błędną rekonstrukcję zasad ochrony strefy ochrony konserwatorskiej "S." wpisanej do rejestru zabytków m. st. Warszawy decyzją Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1979 r. (numer wpisu do rejestru zabytków województwa mazowieckiego: [...]);

- § 19 ust. 1 oraz § 82 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Saskiej Kępy (przyjętego uchwałą Rady m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 227, poz. 8461 ze zm. ; "MPZP obszaru S.") w zw. z art. 6 ust. 2 punkt 1 oraz art. 15 ust. 2 punkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), poprzez błędne uznanie, że w/w postanowienia planu nie pozwalają na wydanie odmowy udzielenia pozwolenia konserwatorskiego w przedmiotowej sprawie;

- art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 u.o.z., poprzez udzielenie pozwolenia konserwatorskiego w sytuacji, w której zamierzona inwestycja jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia;

- art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 109 § 1 k.p.a. przez dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym przyjęcie za udowodnione okoliczności niezgodnych ze stanem rzeczywistym, jak również nie ustosunkowanie się do części dowodów i wyjaśnień przedstawianych przez strony i uczestników postępowania.

Stowarzyszenie wskazało, że Minister nie przedstawił na poparcie swoich tez jakichkolwiek przykładów z orzecznictwa lub doktryny, nie uargumentował dostatecznie swojego stanowiska, które jest daleko idące, wyjątkowo oryginalne i niezgodne ze stanowiskiem sądów administracyjnych. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne Stowarzyszenie wskazało, że bezpodstawna jest kluczowa teza zaskarżonej decyzji Ministra Kultury - zgodnie, z którą budynek przy ul. W. może zostać przebudowany według zaprezentowanego projektu, ponieważ nie jest częścią historycznego układu budynków, a ochronie konserwatorskiej podlega tylko ogólna koncepcja urbanistyczna. Skoro bowiem willa położona jest na obszarze stanowiącym historyczny układ urbanistyczny to, nawet jeśli nie została wpisana indywidualnie do rejestru zabytków, podlega ona ochronie w oparciu o przepisy ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W orzecznictwie sądowym nie budzi też wątpliwości teza, że zmiana gabarytów poszczególnych budynków naruszałaby ostatecznie historyczny układ urbanistyczny. Podczas trwania całego postępowania przedstawiono liczne opinie ekspertów, którzy wykazywali, że realizacja planowanej inwestycji nie jest dopuszczalna. Opinie te jednak Minister zignorował. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niekompletne, niekonsekwentne i zawiera błędy. Minister Kultury oparł się na informacjach częściowo nieprawdziwych, a fakty niekorzystne dla inwestora przemilczał. Tak np.: właściciel budynku przy ul. W. nie otrzymał - jak sugeruje organ - pozwolenia na rozbudowę budynku od strony ogrodu (pozwolenie dotyczyło wyłącznie remontu domu), a sytuacja budynków opisanych przez organ, a znajdujących się rzekomo w sytuacji podobnej, nie odzwierciedla sytuacji omawianego w niniejszej sprawie budynku.

Stowarzyszenie "Ł." zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieuwzględnienie opinii biegłego wykonanej na potrzeby postępowania, skutkujące nieuwzględnieniem interesu społecznego; oraz na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności opinii biegłego wykonanej na potrzeby postępowania, pomimo że zawarte w niej wnioski są spójne i jednoznacznie wskazują, że realizacja planowanej rozbudowy budynku przy ul. W. w Warszawie według wskazanej koncepcji wpłynie na obniżenie walorów zabytkowych obszaru S. oraz niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji organu i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od decyzji wydanych w analogicznych stanach faktycznych, co uniemożliwia pogłębienie zaufania obywateli do państwa.

Stowarzyszenie zarzuciło również naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie:

- art. 7 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art., 3 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym określeniu formy i zakresu ochrony konserwatorskiej zabytku, jakim jest układ urbanistyczny i zespół budowlany, tj. przyjęcie, że tylko układ urbanistyczny i zespół architektoniczny podlega ochronie konserwatorskiej, a nie budynek przy ul. W. i związku z tym zaniechanie obowiązku nałożonego na organ ochrony zabytków, mającego na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie oraz zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, podczas gdy ochronie konserwatorskiej podlega także ten budynek oraz poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż zabytkiem jest układ urbanistyczny i zespół budowlany S. powstały w latach międzywojennych XX w., do którego w ocenie organu budynek przy ul. W. nie należy, podczas gdy budynek ten tworzy układ urbanistyczny i należy do zespołu budowlanego strefy ochrony konserwatorskiej "S." wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 r.

- art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym określeniu formy ochrony zabytku, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

- § 19 ust. 1 Uchwały Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że planowana inwestycja dotyczy działki, która nie jest wpisana do rejestru zabytków, podczas gdy plan nie wskazuje, iż ma to być indywidualny wpis do rejestru zabytków, oraz że planowana inwestycja nawiązuje pod względem charakteru i typu zabudowy do sąsiadującego zagospodarowania podczas gdy jest sprzeczna z tym zagospodarowaniem;

- § 13 ust. 1 pkt 1 i § 12 Uchwały Nr [...] Rady M. St. Warszawy z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja nie zmieniła istniejącego układu przestrzennego, to jest nie zmienia przebiegu i charakteru przestrzennego istniejącej - pierwotnej linii zabudowy (pierzei ulic), podczas gdy go narusza oraz poprzez uznanie, że inwestycja jest zgodna ze wskazanymi w tej Uchwale działaniami, podczas gdy jest z nimi sprzeczna i prowadzi do wywołania przeciwnych skutków,

- § 17 Uchwały Nr [...] Rady M. st. Warszawy z dnia [...] października 2006r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że plan ustala obiekty w ewidencji, podczas gdy plan jedynie wskazuje te obiekty oraz że plan zawiera zamknięty zbiór adresowy obiektów w ewidencji, podczas, gdy jest to zbiór otwarty.

W oparciu o te zarzuty skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania oraz dopuszczenie dowodu ze zdjęć budynków ze strefy S. oraz fotomap na okoliczność wykazania układu przestrzenno – ulicznego tej strefy.

W odpowiedzi na skargi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

W piśmie z dnia 26 marca 2013 r. Stowarzyszenie Ł. wniosło o dopuszczenie dowodu z odpisu wyroku z dnia 7 listopada 2012 r. z uzasadnieniem

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzuty skarg nie znajdują oparcia w przepisach prawa.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skarżących Stowarzyszeń, pozwoliło uznać, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie ma cech dowolności i niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zarzucanym zakresie. Sąd zaznaczył, że nie podziela wszystkich ocen zawartych w uzasadnieniu co czyni, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powyższego przepisu z innych przyczyn niż wskazane w skargach, jednak naruszenie to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia i nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślając, że wpisem do rejestru zabytków (decyzją z dnia [...] kwietnia 1079 r.) została objęta "Strefa Ochrony Konserwatorskiej S." w granicach wskazanych w decyzji, podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wpisanie do rejestru zabytków założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie obiekty budowlane znajdujące się w tym układzie podlegają odrębnej ochronie. Należy bowiem rozróżnić zakres ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego od ochrony konkretnego obiektu wpisanego do tego rejestru. Wprawdzie ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz.U. Nr 10, poz. 48 ze zm.) nie określała, analogicznie do obecnie obowiązującej ustawy, form ochrony zabytków jednakże w art. 5 ustawodawca wymienia rodzaje przedmiotów, które mogą podlegać ochronie w tym w pkt. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 1979 r.) wskazuje się na dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. A zatem wolą ustawodawcy było, aby odrębnej ochronie podlegał zarówno układ urbanistyczny lub zespół budowlany jak i jeden obiekt budowlany. Zdaniem Sądu w tej sprawie mamy do czynienia z pierwszą z ww. form ochrony, a tym samym niezasadny jest zarzut Stowarzyszenia Ł., iż organ w sposób niewłaściwy określił zakres ochrony konserwatorskiej. Organy prawidłowo ustaliły, że skoro budynek przy ul. W. w Warszawie nie został wpisany do rejestru zabytków, to nie podlega on odrębnej ochronie, a jedynie takiej, która wynika z jego usytuowania na terenie podlegającym ochronie konserwatorskiej. W niniejszej sprawie takiej ochronie podlega zarówno układ urbanistyczny jaki i historyczny zespół budowlany. Objęcie ochroną konserwatorską poprzez wpisanie układu urbanistycznego do rejestru zabytków nie oznacza, że na terenie tym zabronione są jakiekolwiek działania, w tym wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ani ustawa - Prawo budowlane, ani ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wprowadziły takiego zakazu. Powyższe oznacza, że każdorazowo przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na wykonywanie tych robót przez organ architektoniczno – budowlany inwestor musi uzyskać zgodę (w formie decyzji) organu konserwatorskiego, który oceni dopuszczalność realizacji robót (w tym budowy) pod względem wpływu na zachowanie walorów zabytkowych chronionego obszaru. Sąd stwierdził, że organy administracji w niniejszej sprawie takiej oceny dokonały, przy czym organ odwoławczy uznał, że przedstawiona przez inwestorkę koncepcja nie wpłynie negatywnie na chroniony prawnie układ urbanistyczny i historyczny zespół budowlany. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że Minister wziął pod uwagę całokształt dowodów zebranych w sprawie, a zatem nie można mu zarzucić naruszenia art. 80 k.p.a. Prawidłowo organ uznał, że wnioski zawarte w opinii mgr inż. D. M. z Narodowego Instytutu Dziedzictwa nie są dla niego bezwzględnie wiążące, a opinia ta – jak każdy inny dowód w sprawie - podlega ocenie. Jednocześnie właśnie w oparciu o ustalenia dokonane przez biegłego, które zostały poparte innymi dowodami, w szczególności materiałem zdjęciowym, a które organ uznał za własne, Minister ocenił, że – wbrew twierdzeniom organu I instancji oraz skarżących Stowarzyszeń - istnieje możliwość realizacji na tym terenie zabudowy w kształcie litery L skoro na obszarze tym znajduje się taka zabudowa. Sąd podkreślił, że organy konserwatorskie wyraziły wcześniej zgodę na taką zabudowę i bez znaczenia pozostaje w jakiej dacie zezwolono na realizacje inwestycji znajdujących się na przedmiotowym terenie. Rację ma organ odwoławczy, że nie zostały wyjaśnione w należyty sposób przyczyny, dla których organ konserwatorski wyraził zgodę na budowę budynków przy ul. N. i W. w sytuacji, gdy obiekty te objęte są takimi samymi ograniczeniami jak przedmiotowa inwestycja. Ponadto biegły w opinii wskazał, że teren objęty ochroną nie jest terenem o jednolitej zabudowie, albowiem prezentuje wszelkie prądy, style i mody występujące w architekturze. Nadto w obrębie tego obszaru znajdują się również obiekty współcześnie wznoszone o skali i formie architektonicznej dalece odbiegającej od gabarytów zabudowy przedwojennej. Opiniujący podzielił także, że wydając opinię nie odniósł się do proponowanej formy architektonicznej planowanej rozbudowy. Trafna jest – zdaniem Sądu, ocena tej opinii dokonana przez organ, że opiniujący wziął głównie pod uwagę nie stan faktyczny istniejący na chronionym obszarze lecz swoją subiektywną ocenę "wzorcowej" zabudowy. Niezrozumiałe jest m.in. stanowisko co do niedopuszczalności zmiany kształtu inwestowanego budynku w sytuacji, gdy sam biegły przyznaje, że kształtowanie zabudowy narożnikowej na rzucie w formie litery L występuje w kilku przypadkach na tym terenie. Podobnie należy odnieść się do kwestii zwiększenia gabarytów tego obiektu.

Sąd nie podzielił argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które wskazują na konieczność uwzględnienia przy ocenie dopuszczalności realizacji inwestycji przez organy konserwatorskie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zawartych w § 19 uchwały. Wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wynika zarówno z przepisów ustawy - Prawo budowlane jak i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem Sądu, skoro przy wydawaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę wymagana jest taka decyzja, która pełni rolę " swoistego uzgodnienia" to organ wydający taką decyzję winien oceniać dopuszczalność inwestycji z punktu widzenia innych przepisów aniżeli ustawodawca wymaga od organu architektoniczno – budowlanego. Skoro zatem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nakazuje organowi architektoniczno – budowlanemu sprawdzić przed wydaniem zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę zgodność inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to brak jest podstaw do przeniesienia tych kompetencji na organ konserwatorski. Nie można bowiem dopuścić do możliwości odmiennej oceny tej samej kwestii (tu: zgodności z planem), w tej samej sprawie przez dwa różne ale równorzędne organy. A zatem bez znaczenia na tym etapie postępowania pozostaje to, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie te winny być ocenione przez organ architektoniczno – budowlany. Zadaniem organu konserwatorskiego była natomiast ocena, czy planowana inwestycja nie naruszy obszaru chronionego z punktu widzenia jego walorów stanowiących podstawę do wpisu do rejestru zabytków.

Sąd podzielając stanowisko zawarte w orzeczeniach przywołanych przez Stowarzyszenia, że realizacja inwestycji zmieni bryłę budynku i jego gabaryty stwierdził, że zadaniem organu była ocena dopuszczalności tych zmian z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Takiej oceny organ dokonał, a zarzuty skarżących Stowarzyszeń dotyczące wadliwie wykonanej oceny Sąd uznał jedynie za nieuzasadnioną polemikę z ustaleniami Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Jako przedwczesne Sąd ocenił zarzuty dotyczące naruszenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art.10 i 28 k.p.a., który Stowarzyszenie Z. upatruje w pominięciu w postępowaniu E. C. - jej nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z przedmiotową inwestycją. Nie przesądzając, czy E. C. faktycznie została pominięta przez organy administracji Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym uwzględniona być musi wola podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa do udziału osoby niewnoszącej skargi. Sąd nie dopuścił także zawnioskowanych przez stronę skarżąca dowodów podnosząc, że art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość dopuszczenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów, a takiego waloru nie ma dowód z odpisu wyroku z uzasadnieniem skoro miał wskazywać jedynie pewne poglądy wyrażane w orzecznictwie.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie Z. w Warszawie, reprezentowane przez r.pr. H. I., zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 3 punkt 12 i 13 w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 punkt 1 lit. b, art. 7 oraz art. 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.; dalej jako "ustawa o ochronie zabytków") poprzez błędną rekonstrukcję zasad ochrony strefy konserwatorskiej "S.", wpisanej do rejestru zabytków m.st. Warszawy decyzją Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1979 r. (numer wpisu do rejestru zabytków województwa mazowieckiego: [...]);

- art. 9 ust. 3 w zw. z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędną wykładnię i, w konsekwencji, uznanie, że zabytkiem jest układ urbanistyczny i zespół budowlany S., powstały w latach międzywojennych XX w., do którego - w ocenie organu i Sądu I instancji - budynek przy ul. W. nie należy, podczas gdy budynek ten współtworzy układ urbanistyczny i stanowi integralny element zespołu budowlanego strefy ochrony konserwatorskiej "S.";

- art. 36 ust. 1 punkt 1 ustawy o ochronie zabytków, poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenia konserwatorskiego w sytuacji, w której zamierzona inwestycja jest niedopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia;

- § 19 oraz § 82 aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. (przyjętego uchwałą Rady m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] października 2006 r., Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 227, poz. 8461 z późn. zm.; dalej jako "MPZP obszaru S.") w zw. z art. 6 ust. 2 punkt 1 oraz art. 15 ust. 2 punkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p."), poprzez błędne uznanie, że w/w postanowienie planu nie pozwalają na wydanie odmowy udzielenia pozwolenia konserwatorskiego w przedmiotowej sprawie;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy oraz przedstawienie w uzasadnieniu nieodpowiadającej zebranemu materiałowi dowodowemu konstrukcji stanu faktycznego sprawy;

- art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 par. 1 zd. pierwsze p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego - przez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ II instancji przepisów dotyczących postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym przyjęcie za udowodnione okoliczności niezgodnych ze stanem rzeczywistym, jak również nieustosunkowanie się do części dowodów i wyjaśnień przedstawianych przez strony i uczestników postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 135 p.p.s.a. - poprzez zaniechanie wykonania obowiązku uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku ze wskazanymi powyżej przepisami prawa materialnego - poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez organ wskazanych przepisów.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w skardze Stowarzyszenia Z. sformułowany został zarzut, że decyzja MKiDN narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego. Uznanie nie jest równoznaczne z dowolnością, a orzekający w sprawie organ konserwatorski powinien za każdym razem ustalić jaki wpływ wywoła dana inwestycja na chronioną wartość obszaru chronionego. Wydaje się, że Sąd oparł się na podobnym założeniu przyjmując, że przepisy ustawy o ochronie zabytków kreowały uznanie administracyjne i stanowiły podstawę prawną do wydania decyzji uznaniowej. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu II instancji WSA nie uwzględnił jednak - wbrew deklaracjom składanym w uzasadnieniu wyroku - w sposób równomierny interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, lecz w sposób zdecydowany opowiedział się za nadrzędnością interesu prywatnego (tj. interesu inwestora nad interesem społecznym). Choć w uzasadnieniu wyroku podkreśla się harmonizację obu interesów, Sąd przyjął w rzeczywistości jednostronną optykę właściciela nieruchomości, całkowicie odmawiając wzięcia pod uwagę interesu społecznego. Rozstrzygnięcie w pełni zaspokaja interes partykularny, lekceważąc definitywnie interes społeczny, polegający m.in. na utrzymaniu: historycznego charakteru układu urbanistycznego. W orzeczeniu WSA przedstawiony został kontrowersyjny i nie znajdujący oparcia w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym ograniczenie praw właściciela - inwestora do dysponowania swym przedmiotem własności powinno mieć wyraźną podstawę prawną i nie są nią przepisy ustawy o ochronie zabytków. Stanowisko takie jest sprzeczne z bogatym orzecznictwem, w którym sądy administracyjne podkreślały ograniczenia praw właściciela nieruchomości wchodzącej w skład strefy ochrony konserwatorskiej oraz tłumaczyły konsekwencje takiego wpisu do rejestru. W konsekwencji, w kwestionowanej decyzji - czego nie zauważył Sąd - organ w sposób pełny zaspokoił żądanie właściciela nieruchomości, lekceważąc całkowicie interes społeczny, którego istotą w przedmiotowej sprawie jest zachowanie historycznej zabudowy S. i układu urbanistycznego. W ocenie strony skarżącej Sąd uznając, że przepisy ustawy o ochronie zabytków nie stanowią wystarczającej podstawy dla ograniczenia praw właściciela do dysponowania należącą do niego nieruchomością (a zwłaszcza jej rozbudowy) dokonał naruszenia przepisów powszechnie obowiązującego prawa i zniweczył cel ustawodawcy, jakim było objęcie ochroną również poszczególnych budynków i działek wchodzących w skład większego układu urbanistycznego. Sąd zajmuje stanowisko według, którego sam wpis do rejestru układu urbanistycznego (terenu, w skład którego wchodzi także budynek przy W.) nie pociąga za sobą de facto żadnych konkretnych konsekwencji prawnych - a prawa właściciela do dysponowania nieruchomością są identyczne jak gdyby ochrony konserwatorskiej nie było. W ocenie strony skarżącej Sąd przedstawia dobrze znane z orzecznictwa i doktryny tezy, trafnie wykłada przepisy obowiązującego prawa i rekonstruuje ich konsekwencje prawne po to, by przyznać rację MKiDN, którego decyzja administracyjna jest ich ewidentnym zaprzeczeniem. Sąd ignoruje konsekwencje prawne wpisu do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, a nadto dokonuje niedopuszczalnej nadinterpretacji przepisów ustawy o ochronie zabytków.

Stowarzyszenie zarzuciło, iż Sąd za organem II instancji uznał, że opinie wskazujące na niedopuszczalność rozbudowy budynku przy ul. W. sporządzone zostały w oparciu o subiektywną ocenę wzorcową, ignorując fakt, iż historyczny układ urbanistyczny S. jest już i tak poważnie zaburzony z powodu licznych inwestycji prowadzonych w przeszłości, które nie odpowiadały zabytkowej kompozycji obszaru. Strona skarżąca podkreśliła, że prawdą jest, że na chronionym przez konserwatora obszarze powstały budynki nowe i obiekty, których eklektyczna forma odbiega od stylu przedwojennego, lecz Sąd zignorował zupełnie podnoszony przez skarżących fakt, że część tych obiektów wzniesionych została wbrew obowiązującemu prawu. Sąd sugeruje więc, że skoro naruszona została ochrona konserwatorska oraz prawo budowlane w przypadku budowy albo rozbudowy wybranych budynków S. - jej historyczny styl został bezpowrotnie zaburzony – to właściciel nieruchomości przy ul. W. powinien uzyskać pozytywną decyzję administracyjną.

Strona skarżąca podniosła, że w skardze sformułowała zarzuty naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz Sąd nie tylko nie dostrzegł owych uchybień, ale uznał wręcz, że badanie zgodności aktu administracyjnego z aktem prawa miejscowego jest na tym etapie sprawy niezasadne. Z takim stanowiskiem Stowarzyszenie nie zgodziło się wskazując, że sądy administracyjne wielokrotnie już podkreślały, że przy wydawaniu pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków organ działa na zasadzie uznania administracyjnego, swobodnie (lecz nie dowolnie) decydując o sposobie załatwienia wniosku, a wydane decyzje administracyjne nie mogą pozostać w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym, a takimi są m.in. uchwały, w których organy samorządu terytorialnego określają miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Strona skarżąca zarzuciła, że Sąd nie ustosunkował się do zarzutu, iż "nieruchomość przy ul. W. znajduje się w jednostce planu, oznaczonej symbolem 35-KZ1-UZ-UK-US, dla której przewiduje się ,,utrzymanie i rozwój funkcji o znaczeniu podstawowym z zakresu usług zdrowia, kultu religijnego, oraz usług z zakresu rekreacji i sportu". Fakt, iż Sąd nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przepisów prawa miejscowego stanowi poważne naruszenie przepisów ustawy p.p.s.a. i powinien prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca podniosła, że Sąd zlekceważył liczne wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy, rozpoznał sprawę powierzchownie i odmówił wiarygodności wszelkim dowodom świadczącym na rzecz tezy odmiennej niż przyjęta przez organ II instancji. Sąd dał wiarę argumentom organu II instancji i nie weryfikując ich w sposób należyty powtórzył je w uzasadnieniu własnego orzeczenia. Sąd odwołuje się do niezgodnych ze stanem faktycznym okoliczności, mimo zarzutu nieprawdziwych ustaleń faktycznych. Strona podkreśliła, iż wszystkie ekspertyzy włączone do materiału dowodowego sprawy zajmowały jednoznacznie negatywne stanowisko odnośnie planowanej inwestycji – podnoszono, że projektowana rozbudowa naruszy urbanistyczną i architektoniczną jedność pierwotnego układu ulicy W. i zaburzy sferę ochrony konserwatorskiej S.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie Ł. z siedzibą w Warszawie, reprezentowane przez r.pr. M. K., zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 3 pkt 12 i 13 w zw. z art. 4, art. 6, ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art., 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. i ochronie zabytków opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.), poprzez niewłaściwe określenie formy i zakresu ochrony zabytku jakim jest układ urbanistyczny i zespół budowlany, polegające na jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi skarżącego, pomimo naruszenia przez Sąd I instancji oraz przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi skarżącego, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj.: art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów polegającą na przyjęciu za udowodnione okoliczności niezgodnych ze stanem faktycznym, a także na wybiórczym rozpatrzeniu materiału dowodowego, polegającym na nie ustosunkowanie się do części dowodów przedstawionych w sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym wpisu i kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko WSA w kwestii formy i zakresu ochrony konserwatorskiej strefy "S." nie znajduje uzasadnienia w definicji art. 3 pkt 12 i 13 u.o.z. oraz treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków w/w strefy. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o zabytkach (u.o.z.) historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze obiekty i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 13 u.o.z. historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. W kontekście powyższych przepisów i treści wpisu do rejestru zabytków brak jest uzasadnienia dla odmowy uznania budynku przy ul. W. za fragment zespołu budowlanego strefy "S." i wskazania konieczności jego indywidualnej ochrony, jako podstawy uznania walorów zabytkowych tego budynku.

W ocenie skarżącego planowana rozbudowa, która zdaniem WSA jest właściwa z punktu widzenia historycznego, spowoduje zatarcie owego historycznego i charakterystycznego układu przestrzennego. Jest on bowiem częścią grupy budynków powiązanych przestrzennie i wyodrębnionych ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję.

Skarżące Stowarzyszenie podniosło, że w skardze na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2012 r. nie podnosiło konieczności objęcia indywidualną ochroną przedmiotowego budynku. Domagało się jedynie uznania jego ochrony w ramach zespołu zabudowy "S.", czego odmówił organ II instancji. Skarżący wskazywał bowiem, że w dniu [...] kwietnia 1979 r., czyli w momencie wpisu do rejestru zabytków, zabudowa strefy S. wraz z siatką ulic była jednolitym zespołem architektonicznym. W stwierdzeniu tym jest więc element oceny wartościującej, akceptującej układy przestrzenne i zabudowę istniejącą w chwili wpisu do rejestru zabytków, a więc również obiekty powstałe w okresie powojennym. W decyzji o wpisie stwierdzono też, że większość obiektów na tym terenie to dzieła przodujących architektów z dwudziestolecia, co również wskazuje, że ochroną konserwatorską objęto całą zabudowę tej strefy. W ocenie skarżącego stanowisko WSA obarczone jest wiec błędem wynikającym z niewłaściwego odczytania definicji legalnej zabytku, jakim jest zespół budowlany i układ urbanistyczny, a także treści decyzji o wpisie do rejestru zabytków strefy "S.". Naraża to przedmiotowy zespół na znaczący uszczerbek dla jego wartości zabytkowej i ogranicza obowiązek nałożony na organy ochrony zabytków art. 4 u.o.z.

Zdaniem skarżącego Sąd nie wziął pod uwagę faktu, iż strefa ochrony konserwatorskiej "S." wpisana została do rejestru zabytków w dniu [...] kwietnia 1979 r., a zatem dopiero od tej daty zasadne jest przypisywanie odpowiedzialności za ewentualne przekształcenia istniejącej zabudowy na tym obszarze "organom konserwatorskim". Po drugie, dogłębna analiza przykładów wspomnianej zabudowy, w tym okoliczności jej powstania i charakteru architektonicznego, jednoznacznie wskazuje, że planowana rozbudowa budynku przy ul. W. jest całkowicie nieuzasadniona pod względem historycznym na tym obszarze. Analizy takiej nie dokonał zarówno organ II instancji jak i WSA.

Odnosząc się do zabudowy narożnej w formie dwuskrzydłowej z obszaru S. strona skarżąca podniosła, że budynek przy ul. O. i ul. F., to budynki, które oryginalnie, to znaczy w latach 30. XX w. otrzymały dwuskrzydłową bryłę. Ponadto są jeszcze inne historyczne obiekty z terenu S., z lat 30. XX w., które zrealizowano poprzez narożną zabudowę działki, np. budynki przy pl. P., czy obiekt złożony z wyodrębnionych adresowo trzech nieruchomości: W. i W. Obiekty te zrealizowane zostały w całości w oparciu o jednolite założenia projektowe, obejmujące bryły i formę architektoniczną, mające na celu zabudowę narożnej działki. Przed powstaniem tych obiektów wykreślono ich linie zabudowy, wyznaczając tym samym ukształtowanie linii pierzei. Podobnie postąpiono w przypadku budynku przy ul. W., tzn. od początku ustalono typ zabudowy, wyznaczono jej linie, lokalizację budynku na działce, pozostawiając niezabudowany jej narożnik. Budynek ten prezentuje więc inny typ zabudowy niż wspomniane, historyczne dwuskrzydłowe obiekty narożne. A zatem większość z przywołanych przez organ II instancji i WSA to przykłady obiektów powstałych przed wpisem zespołu "S." do rejestru zabytków. Trudno tu zatem mówić o "pozwoleniu organów konserwatorskich" na ich realizację. Jedynie odnośnie budynku przy ul. F. potencjalnie wymagane było pozwolenie "służb konserwatorskich" na dostawienie parterowego obiektu handlowego do tego budynku, który nie stracił w wyniku w/w działań swojego zasadniczego rzutu ani gabarytów. Żaden z przywołanych obiektów nie stanowi rozbudowy wcześniejszego budynku historycznego, w formie, która zmieniałaby pierwotną linię zabudowy i charakter pierzei oraz wyraz architektoniczny budynku.

Skarżący podkreślił, że budynek przy ul. W. ma skończoną formę architektoniczną, wszystkie elewacje posiadają oryginalną kompozycję, podziały i układ otworów. Bryła budynku, a także istniejący, sąsiedni układ przestrzenny nie wskazują na jakąkolwiek możliwość rozbudowy budynku, która byłaby uzasadniona pod względem konserwatorskim, z punktu istniejącego kontekstu historycznego. Niewłaściwe jest też przywołanie przykładu współcześnie zrealizowanego obiektu narożnego przy ul. S. na poparcie stanowiska o dopuszczalności planowanej inwestycji. Pomijając kwestię gabarytów i formy architektonicznej w/w budynku oraz jego wpisania w zastany, zabytkowy kontekst należy zwrócić uwagę na fakt, iż tu też mamy do czynienia z obiektem zrealizowanym w całości wg oryginalnych założeń projektowych, a nie rozbudową wcześniejszego budynku o skończonym wyrazie architektonicznym.

Zdaniem skarżącego nietrafiony i noszący znamiona dowolności jest zarzut WSA w kwestii wydanych przez konserwatora zabytków pozwoleń na budowę budynków przy ul. W. i N. Budynek przy ul. W. powstał w latach 60. XXw., a wiec w czasie, kiedy "organy konserwatorskie" nie decydowały o przekształceniach zabudowy na tym obszarze. Jego remont dokonany przed kilku laty, na który mógł mieć wpływ konserwator zabytków, nie zmienił zasadniczych gabarytów budynku i jego wyrazu architektonicznego, a przed wszystkim nie był rozbudową o dodatkowe skrzyło boczne. Odnośnie budynku przy ul, N. jest to całkowicie nowy budynek wolnostojący, o innej funkcji i przeznaczeniu, utrzymujący przebieg linii zabudowy ulicy S., i zharmonizowany w ocenie skarżącej z zagospodarowaniem terenu Ogrodu Jordanowskiego oraz charakterem S.

Skarżąca podniosła, że Sąd nie ustosunkował się do zasadniczej kwestii podniesionej przez stronę bezzasadnego wyłączenia przedmiotowego budynku przez organ II instancji z zakresu ochrony, ze względu na jego powstanie w okresie powojennym, pomimo, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej na terenie strefy "S." jest układ urbanistyczny i zespół budowlany, a zatem również budynek przy ul. W.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia Ł. z siedzibą w Warszawie uczestniczka postępowania E. A. – B., reprezentowana przez r.pr. E. S., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie uczestniczki postępowania Sąd w sposób prawidłowy ustalił zabytkowy charakter S., dokonując wykładni decyzji o wpisie do rejestru zabytków strefy ochrony konserwatorskiej. Budynek przy ul. W. bezspornie nie należy do tej zabudowy S., która stanowi (wraz z siatką ulic) jednolity zespół architektoniczny powstały w latach międzywojennych XX wieku. Treść decyzji o objęciu S. ochroną poprzez wpis do rejestru akcentuje zatem fakt, że o jej zabytkowym charakterze decyduje zabudowa przedwojenna. To ona stanowi, wraz z układem ulicznym zasadniczą substancję zabytkową, a tkanka późniejsza jest tylko jej uzupełnieniem. Trafna jest więc ocena, zgodnie z którą ochrona budynku współtworzącego zabytkowy układ urbanistyczny, niebędącego przedmiotem wpisu indywidualnego i ponadto niewzniesionego w latach międzywojennych XX w., lecz późniejszym, nie jest tożsama z ochroną należną budynkowi stanowiącemu element zespołu budowlanego o charakterze zabytkowym, którego istnienie zadecydowało o wpisie do rejestru zabytków. Uczestniczka postępowania podniosła, że zgodnie z powszechnie przyjętymi poglądami orzecznictwa i doktryny wymóg uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków nie oznacza, by organ konserwatorski mógł kierować się przy wydawaniu takiego pozwolenia takimi samymi kryteriami niezależnie od tego, czy dotyczy ono obiektu figurującego w rejestrze na mocy wpisu o charakterze indywidualnym, czy też obiektu stanowiącego jedynie element wpisanego do tego rejestru obszaru. Wskazała na uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 2002 r., sygn. akt I CKN 1268/00, OSNC 2004, nr 2, poz.30) - "uznanie strefy zabudowy za zabytek nie powoduje jeszcze uznania za zabytek każdego położonego w niej budynku (...). Zdaniem E. A. – B. Sąd prawidłowo dokonał oceny decyzji w zakresie, w jakim organ uznał dopuszczalność omawianej inwestycji, skoro na terenie chronionego obszaru występuje zabudowa narożnikowa w kształcie litery "L". Zarzuty skargi w tym na jakiekolwiek naruszenia prawa w tym zakresie, mogące spowodować uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne. A mianowicie, nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów art. 3 pkt 12 i 13 w zw. z art. 4, art. 6, ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 9 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, albowiem Sąd nie dokonywał wykładni tych przepisów. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego nie oznacza, że poszczególne obiekty budowlane podlegają odrębnej ochronie.

W sytuacji bowiem, kiedy ochroną objęty jest zespół budynków czy układ urbanistyczny, to ochronie podlega cały zespół budynków czy układ urbanistyczny, w tym budynki znajdujące się w tym zespole budynków lub układzie urbanistycznym, lecz jako elementy tego zespołu lub układu. Aby dany budynek podlegał odrębnej ochronie musiałby być indywidualnie wpisany do rejestru zabytków.

Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyraził stanowiska, iż budynek przy ul. W. w Warszawie w ogóle nie podlega ochronie konserwatorskiej. Budynek ten podlega ochronie konserwatorskiej jako element zespołu architektonicznego, a wynika to z faktu wpisania strefy ochrony konserwatorskiej "S." do rejestru zabytków Miasta Stołecznego Warszawy - decyzją Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1979 r. – i położenia przedmiotowego budynku w granicach tej strefy.

Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy. W decyzji o wpisie układu nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu. Natomiast w przypadku wpisania do rejestru zabytków dodatkowo zespołu budowlanego (zlokalizowanego na obszarze objętego ochroną układu urbanistycznego) tj. powiązanej przestrzennie grupy budynków, przedmiotem ochrony jest ten zespół, który tworzą wchodzące w jego skład budynki m.in. ze względu na wyróżniające cechy zespołu formę architektoniczną i styl w których mieści się też wygląd elewacji ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. II OSK 216/11). W przypadku wpisania do rejestru zabytków zespołu budowlanego jego elementami są budynki (obiekty budowlane) tworzące ten zespół.

Natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo budynku (nieruchomości), który wchodzi w skład zespołu budowlanego, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam budynek ze względu na cechy zabytkowe tego budynku. Jednak nie wpisanie do rejestru zabytków takiego budynku nie powoduje, że budynek ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego. Jedynie zakres i formy ochrony budynku (obiektu budowlanego) wchodzącego w skład zespołu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie dodatkowo wpisany jako zabytek budynek wchodzący w skład wpisanego do rejestru zabytków zespołu budowlanego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1599/10).

Z powyższych względów budynek przy ul. W. w Warszawie podlega ochronie konserwatorskiej jako element zespołu architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie podlegają uwzględnieniu przede wszystkim ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem prawidłowej oceny zastosowania przepisów prawa materialnego przez organ II instancji jak również prawidłowości przeprowadzenia procedury administracyjnej.

W istocie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji sprowadza się do podzielenia argumentów podanych przez organ II instancji. Sąd pierwszej instancji, powtarzając argumenty organu odwoławczego, nie mówi jednak z jakich powodów argumenty te podzielił. Jest to tym bardziej istotne, że w tej sprawie zapadało kilka decyzji, a organ I instancji ( dwukrotnie ) odmówił udzielenia zezwolenia konserwatorskiego. Organ II instancji decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji uchylił decyzję organu I instancji i pozwolił na planowaną rozbudowę przedmiotowego budynku. Organ odwoławczy może skorzystać z przysługujących mu uprawnień reformatoryjnych i orzec merytorycznie, lecz winien dokładnie zbadać, czy prawidłowo jest ustalony stan faktyczny w danej sprawie i dokonać należytej oceny materiału dowodowego.

Przypomnieć należy, iż organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona ( art. 80 k.p.a.). Swobodna ocena materiału dowodowego nie może jednak oznaczać oceny dowolnej. Ocena materiału dowodowego nie nosi cech dowolności, jeśli jest poparta rzeczowymi argumentami, przy czym organ administracji winien ocenić cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a nie wybiórczo jedynie niektóre dowody. Rację mają strony wnoszące skargę kasacyją, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że organ II instancji dopuścił się dowolnej oceny materiału dowodowego, czym naruszył art. 80 k.p.a., albowiem dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego. Nadto, zarówno organ odwoławczy jak i Sąd pierwszej instancji popadają w sprzeczność przy ocenie opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa. A mianowicie, organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji zdyskredytowały tę opinię, a jednocześnie określone fragmenty tej opinii cytują na poparcie swoich stanowisk. Sąd pierwszej instancji pominął też, iż w toku postępowania administracyjnego złożona została opinia dr arch. M. B., będącego rzeczoznawcą Stowarzyszenia K. Opinia ta również stanowi materiał dowodowy sprawy, a więc Sąd winien odnieść się do tej opinii, a w szczególności wypowiedzieć się, czy organ dokonał oceny tej opinii jako dowodu w sprawie i czy ocena ta jest prawidłowa. Sąd pierwszej instancji uchylił się od oceny tej kwestii jak również nie rozważył, czy wskazane opinie są z sobą zgodne, czy sprzeczne i czy powinny mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia się do powyższych kwestii jak i istotnych argumentów skarżących Stowarzyszeń.

Podzielić należy także zarzuty skarżących Stowarzyszeń, że postępowanie administracyjne w tej sprawie dotknięte jest istotnymi wadami, gdyż organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, iż w tej sprawie nie ma takiej sytuacji, że tylko jedna strona wypowiada się na pewną okoliczność, np. odnośnie zabudowy w literę L, a pozostałe strony tego nie czynią. W tej sprawie o możliwości zabudowy w literę L wypowiadali się sporządzajacy opinie, a także inwestor E. A. – B. dołączając określone zdjęcia, i wypowiadały się również Stowarzyszenie Z. w Warszawie i Stowarzyszenie Ł. z siedzibą w Warszawie w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego i przed Sądem pierwszej instancji, podnosząc, że nie można automatycznie twierdzić, że skoro istnieje zabudowa w literę L to jest możliwa kolejna zabudowa w literę L. Stowarzyszenia podnosiły, że część istniejącej zabudowy powstała, gdy nie było konieczności dokonywania uzgodnień z konserwatorem zabytków, część obiektów została zbudowana w wyniku samowoli budowlanej. Do tych argumentów organ winien się odnieść i spawę w tym zakresie wyjąśnić, bo inaczej należy ocenić sytuację, gdy budynek w literę L powstał za zgodą organów konserwatorskich i w miejscu, gdzie taka zabudowa może istnieć, a inaczej sytuację, gdy budynki takie powstały w wyniku samowoli budowlanej czy w okresie kiedy nie było obowiązku udzielania przez konserwatora zabytków stosownego pozwolenia. Do powyższych kwestii winien także odnieść się Sąd pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stosownie bowiem do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.

Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne.

Zauważyć też należy, iż Sąd pierwszej instancji zbyt dużą uwagę przywiązał do faktu, iż budynek przy ul. W. został zbudowany w okresie powojennym. Ten fakt w żaden sposób nie umniejsza wagi i znaczenia ( wartości ) tego budynku dla całego zespołu podlegającego ochronie konserwatorskiej. Wskazać należy, iż wprawdzie w uzasadnieniu decyzji o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków mówi się, że jednolity zespół architektoniczny powstał w latach międzywojennych XX w., ale decyzja o wpisaniu strefy konserwatorskiej "S." w granicach określonych w tej decyzji zapadła w dniu [...] kwietnia 1979 r. i obejmuje budynek przy ul W. powstały w latach powojennych ( w latach 50 – tych ). Gdyby Konserwator Zabytków m.st. Warszawy uznał, że przez to, że budynek przy ul W. powstał w latach powojennych ( w latach 50 – tych ) nie posiada walorów zabytkowych, to nie objąłby tego budynku ochroną w ramach zespołu architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków decyzją dnia [...] kwietnia 1979 r. i inaczej określiłby granice strefy konserwatorskiej "S." wpisanej do rejestru zabytków, a mianowicie tak, aby ten budynek pozostał poza granicami tego zespołu. Przedmiotowy budynek podlega takiej ochronie konserwatorskiej jaka wynika z objęcia zespołu architektonicznego ochroną konserwatorską, a nie konkretnego budynku, bo dla objęcia ochroną konserwatorką danego budynku konieczny byłby indywidualny wpis tego budynku do rejestru zabytków.

A zatem, budynek przy ul W. podlega takiej ochronie konserwatorskiej jak cały zespół architektoniczny objęty wpisem do rejestru zabytków Miasta Stołecznego Warszawy strefy konserwatorskiej "S." ( decyzją Konserwatora Zabytków m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1979 r.). W tej sytuacji należy ocenić, czy możliwe jest przekształcenie budynku stanowiącego element zespołu architektonicznego, w szczególności, czy przekształcenie tego budynku zaburzy walory, jakie posiada cały zespół architektoniczny, czy też ich nie naruszy, czy nie wpłynie na obniżenie walorów zabytkowych strefy ochrony konserwatorskiej "S." oraz jej wartości historycznej i charakteru.

Sąd pierwszej instancji naruszył art. 3 § 1 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. także z tego względu, iż uchylił się od wykonania należytej kontroli zaskarżonej decyzji na skutek pominięcia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. i uznając zarzuty dotyczące naruszenia tej uchwały ( § 19 i 82 m.p.z.p. ) za przedwczesne.

Sąd pierwszej instancji pozostaje w błędzie, że konserwator zabytków nie miał prawa wypowiadać się w kwestii miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. i że ta kwestia podlega ocenie dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Jak stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipa 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm. ) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

A zatem, organ architektoniczno - budowlany ocenia zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej: "m.p.z.p.". Niemniej jednak, jeśli obiekt, który inwestor zamierza przebudować, rozbudować objęty jest w m.p.z.p. ochroną, o jakiej mowa w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, leży w strefie takiej ochrony, to wówczas do tych postanowień planu ma prawo wypowiadać się konserwator zabytków.

Należy pamiętać, że zgodnie z art. 7 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków; uznanie za pomnik historii; utworzenie parku kulturowego oraz ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska - art. 4 pkt 6 tej ustawy. Stosownie do art. 11 pkt 6 lit. c) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium występuje o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nadto – z mocy art. 17 pkt 6 lit. b tejże ustawy - wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jeśli ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują formę ochrony zabytków, o jakiej mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. - aktualnie t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1446), a więc istnieje forma ochrony zabytków przewidziana w tym przepisie, to wówczas konserwator zabytków wydając decyzję na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 tej ustawy ma uprawnienie i obowiązek uwzględnić obowiązujący porządek prawny, w tym ocenić wniosek o wydanie pozwolenia także w aspekcie obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego.

Konserwator zabytków udzielając pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bądź odmawiając udzielenia takiego pozwolenia winien uwzględniać – w granicach przyznanych mu uprawnień - obowiązujący porządek prawny. Obowiązującym na danym terenie porządkiem prawnym są nie tylko ustawy, w tym ustawa o ochronie i opiece nad zabytkami, ale również m.p.z.p. i konserwator zabytków winien uwzględnić te postanowienia planu miejscowego i w takim zakresie w jakim dotyczą ochrony zabytków. W pozostałym zakresie zgodność inwestycji z planem miejscowym podlega ocenie organów architektoniczno – budowlanych.

A zatem, w niniejszej sprawie nie tylko decyzja o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków, ale i ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. w zakresie w jakim dotyczą ochrony zabytków podlegają ocenie przy wydawaniu decyzji przez konserwatora zabytków. Sąd pierwszej instancji obowiązany zaś jest zbadać legalność zaskarżonej decyzji także w tym zakresie.

Na skutek przyjęcia błędnego stanowiska w powyższej kwestii Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy organy administracji publicznej dokonały właściwej oceny sprawy w aspekcie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. To zaś oznacza, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.