Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1383/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.  48 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1089/18 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w Poznaniu na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 15 czerwca 2018 r. nr WOA.7722.105.2017.IW w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1089/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] Spółka z o.o. w Poznaniu, dalej także: "skarżąca", na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, dalej także: ,,ZWINB’’, z dnia 15 czerwca 2018 r., nr WOA.7722.105.2017.IW, w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w Myśliborzu decyzją z dnia 11 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), nakazał [...] Spółka z o.o. w Poznaniu rozbiórkę obiektu budowlanego – wybudowanego nośnika reklamowego, na działce o nr ew. gruntu A, obręb [...] .

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Spółka z o.o. w Poznaniu.

Decyzją z dnia 15 czerwca 2018 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ wskazał, że kwestię nośników reklamowych (zwanych w ustawie tablicami i urządzeniami reklamowymi) regulują art. 3 pkt 3 oraz art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Z brzmienia tych przepisów wynika, że odnoszą się one do różnych typów urządzeń reklamowych, konsekwencją czego jest, że na jedne z nich wymagane jest pozwolenie na budowę, a na drugie jedynie dokonanie zgłoszenia.

Zdaniem organu, nośnik reklamowy będący przedmiotem postępowania, jest obiektem budowlanym – budowlą; jak wynika z akt sprawy – wolno stojącym i trwale związanym z gruntem (poprzez płyty betonowe) urządzeniem reklamowym, wzniesionym z użyciem wyrobów budowlanych (kształtowniki stalowe, płyty betonowe), co potwierdza także dokumentacja fotograficzna, a jej wykonanie powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego podkreślił, że w świetle art. 48 Prawa budowlanego podstawą wszczęcia procedury legalizacyjnej (poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentów) jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że budowa nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Z akt sprawy wynika, że gmina Nowogródek Pomorski nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr A obręb Trzcinno. Nie wydawała również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących tej nieruchomości. Przedmiotowy nośnik reklamowy usytuowany jest w sąsiedztwie drogi ekspresowej S-3, która stanowi fragment drogi międzynarodowej północ-południe E65 (Ystad-Kreta).

Zgodnie z pkt. VII.4 załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Umowa ta została ratyfikowana przez Polskę i zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi część krajowego porządku prawnego jak również ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

W świetle powyższego nie jest możliwa legalizacja nośnika reklamowego, wybudowanego samowolnie na działce nr A obręb [...] .

Organ dodał, że w sprawie lokalizacji przedmiotowej reklamy zajął stanowisko także przedstawiciel Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 15 grudnia 2017 r., opiniując negatywnie "... zamiar legalizacji wybudowanego nośnika reklamowego w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego drogi ekspresowej S3 lewa strona, w km drogi 65+450 na działce nr ewid. A, obręb [...] , pow. myśliborski".

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Spółka z o.o. w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie wyroków sądów administracyjnych za źródło przepisów prawa;

2) art. 6 K.p.a. poprzez orzekanie na podstawie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a nie w oparciu o przepisy prawa;

3) art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich faktów, które legły u podstaw wydania (orzeczeń) przez PINB w trybach art. 48 Prawa budowlanego,

4) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez dowolną interpretację przepisów prawa.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji..

Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest obiektem budowlanym i jego wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że będące przedmiotem sprawy urządzenie stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Z dokumentacji zebranej w trakcie postępowania, tj. z protokołów oględzin jak i dołączonych doń zdjęć, wynika, że posadowione na gruncie urządzenie reklamowe to konstrukcja przestrzenna stanowiąca budowlaną

i techniczno-użytkową całość. Parametry techniczne tego obiektu i sposób związania z gruntem za pomocą płyt betonowych pełniących rolę fundamentu, przekazujących na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli oraz mające zapewniać trwałość konstrukcji i uniemożliwienie jej przesunięcia, czy zniszczenia przez działanie sił przyrody, nie pozwala jednocześnie na odmienną jego kwalifikację.

Sąd nie podzielił przy tym stanowiska zaprezentowanego w piśmie podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów z dnia 26 kwietnia 2004 r., stanowiącego odpowiedź na zapytanie nr 2922 oraz tych poglądów, wedle których z trwałym związaniem obiektu z gruntem mamy do czynienia jedynie w sytuacjach, które wiążą się z wykonywaniem robót ziemnych lub usytuowaniem fundamentów poniżej poziomu terenu. Różnica polegająca na posadowieniu danego obiektu na płytach betonowych pełniących funkcję fundamentów bezpośrednio na gruncie albo z kilkucentymetrowym ich zagłębieniem w podłożu, nie może wpływać na odmienną ocenę charakteru obiektu jako całości i determinować oceny kwestii jego związania z gruntem.

Sąd przychylił się do wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07).

Ponadto, samo posadowienie spornego obiektu, polegające na ułożeniu płyt fundamentowych oraz ich połączenie wraz z konstrukcją nośną reklam i wspornikami w jedną całość niewątpliwie stanowiło budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i wymagało użycia również ciężkiego sprzętu. Prawidłowo uznały zatem organy obu instancji, że objęty w niniejszej sprawie postępowaniem administracyjnym nośnik reklamowy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę (tak też NSA w wyroku z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2077/16).

W ocenie Sądu powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zasadne było rozważanie przez organy możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jednak przyczyna z powodu której organy odstąpiły od procedowania w kierunku umożliwiającym zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu okazała się niezasadna. Według organu, przeszkodą ku prowadzeniu postępowania legalizacyjnego stał się zakaz wynikający z pkt VII.4 umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r.

Zgodnie z pkt VII.4 ww. umowy, ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane.

Sąd zwrócił uwagę, że umowa z dnia 15 listopada 1975 r. weszła w życie 7 lutego 1985 r. a więc przed uchwaleniem ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.). Umowa europejska zawiera ogólne sfomułowanie, nie konkretyzując jednoznacznie minimalnej odległości sytuowania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych. Tymczasem prawodawca krajowy w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazał, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej, w przypadku dróg ekspresowych, poza terenem zabudowy w odległości 40 m.

Jak wynika z ustaleń organu I instancji poczynionych w trakcie dokonanych oględzin, sporny nośnik reklamowy znajduje się ok. 60,94 m od krawędzi jezdni drogi S3, a więc znacznie powyżej minimalnej, dopuszczalnej odległości określonej przepisem art. 43 ustawy o drogach publicznych. Co istotne, do regulacji tej ustawy nie odwołały się organy orzekające w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, krytycznie należy ocenić stanowisko zaprezentowane przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Zielonej Górze w piśmie z dnia 15 grudnia 2017 r., który pomimo powołania się m.in. na przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyraził negatywną opinię na temat możliwości zalegalizowania wybudowanego nośnika reklamowego na działce nr A. Z korespondencji pomiędzy Dyrektorem Oddziału GDDKiA w Zielonej Górze a organem I instancji wynika bowiem, że opinia wyrażona w ww. piśmie z dnia 15 grudnia 2017 r. została wydana wyłącznie w oparciu o stan sprawy przedstawiony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myśliborzu w piśmie z dnia 24 listopada 2017 r. W zapytaniu swym organ nadzoru budowlanego nie wskazał rzeczywistego usytuowania obiektu względem krawędzi jezdni, czyli w odległości ok. 60 m, podając jedynie, że nośnik reklamowy wybudowano w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego drogi ekspresowej. Podkreślić należy, że możliwość usytuowania spornego obiektu nie powinna być oceniana względem "bezpośredniego sąsiedztwa z pasem drogowym" drogi ekspresowej ale względem drogi (zgodnie z umową europejską) lub względem krawędzi jezdni (art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), które to pojęcia są odrębnie zdefiniowane w art. 4 pkt 1, 2 i 5 ustawy o drogach publicznych.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że zasadniczo nie zasługiwały one na uwzględnienie. Nietrafne okazały się zarzuty naruszenia przez organ art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie wyroków sądów administracyjnych za źródło prawa, oraz naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez orzekanie na podstawie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a nie w oparciu o przepisy prawa. Lektura zaskarżonej decyzji wraz z jej uzasadnieniem nie potwierdza przedstawionych zarzutów. Organ nadzoru budowlanego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia jak i w motywach jego podjęcia wskazał jednoznacznie przepisy prawa, które zastosował w sprawie, wyjaśniając przy tym sposób ich wykładni w odniesieniu do ustalonych faktów. To natomiast, że organ odwołał się również do orzecznictwa sądów administracyjnych przy wyjaśnianiu pojęcia urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem nie może stanowić skutecznego zarzutu naruszenia prawa. Znajomość przepisów prawa oraz ich ugruntowanej od lat wykładni w orzecznictwie sądowym jest obowiązkiem organu, który co prawda nie jest związany poglądami prawnymi wyrażonymi w innych sprawach, ale pozytywnie świadczy o realizacji powierzonych zadań.

Okoliczności stanu faktycznego również zostały ustalone w sposób niewadliwy, co nie potwierdza zarzutu skargi naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia zasady wynikającej z art. 7a § 1 K.p.a., która miałaby polegać na dowolnej interpretacji przepisów prawa.

Za chybione uznał Sąd zaprezentowane w uzasadnieniu skargi stanowisko, wedle którego, aby można było stwierdzić, czy powstał obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane, należy najpierw udowodnić, że został wykonany z materiałów będących wyrobami budowlanymi. Okoliczność zdefiniowania obiektu budowlanego jako budynku, budowli bądź obiektu małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesionego z użyciem wyrobów budowlanych nie oznacza, że na przeszkodzie do uznania danego obiektu za obiekt budowlany może stać użycie do jego wykonania materiałów, które temu celowi nie powinny służyć. Użycie do budowy obiektu materiałów, które nie spełniają odpowiednich norm lub nie posiadają wymaganych właściwości technicznych może natomiast stać na przeszkodzie do dopuszczenia tak wykonanego obiektu budowlanego do użytkowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o.o. w Poznaniu. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie:

1) przepisu prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu do tablicy reklamowej, będącej przedmiotem postępowania, pomimo że nie jest ona trwale związana z gruntem i nie jest budowlą,

2) przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 ust. 1 pkt c P.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie wobec naruszenia przez organy budowlane przepisu art. 7 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego oraz art. 7a K.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego, z dnia 10 września 2021 r., wydanego w oparciu art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), poinformowano strony o zamiarze skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia wyrażą na to zgodę. Jednocześnie poinformowano o zmianie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), wynikającej z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).

Pismem z dnia 22 grudnia 2021 r., pełnomocnik Spółki poinformował, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 26 stycznia 2022 r. doręczono organowi oświadczenie skarżącej o zrzeczeniu się rozprawy i poinformowano o treści art. 182 § 2 P.p.s.a.

Organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 2 marca 2022 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wobec naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 7 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego oraz art. 7a K.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej.

Stan faktyczny, także co do sposobu związania obiektu z gruntem, został w sprawie wyjaśniony. Posadowione na gruncie urządzenie reklamowe to nośnik reklamowy o konstrukcji stalowej, wsparty na płytach fundamentowych. Konstrukcja nośnika to dwa słupy stalowe o wysokości 9,2 m, podparte zastrzałami, go których przymocowano stalowa konstrukcje tablicy o wymiarach 9,0 m x 6,4 m, posadowione bezpośrednio na gruncie za pośrednictwem stóp betonowych o wymiarach 1,5 m x 0,26 m.

W opisie naruszenia omawianego zarzutu, a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wnosząca kasację nie wskazała, jaki istotny fakt został błędnie ustalony. Nie podjęła także próby podważenia dowodów, na których organy oparły ustalenia faktyczne (oględziny utrwalone w protokołach oraz w materiale fotograficznym).

Sporne są nie okoliczności faktyczne ale ich kwalifikacja prawna, w aspekcie pojęcia trwałego związania z gruntem, a co za tym idzie pojęcia budowli. Są to kwestie oceny prawnej w zakresie wykładni art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz zastosowania norm prawa materialnego w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego. Kwestie te mogą być omówione w ramach materialnej podstawy kasacji.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7a K.p.a. Przede wszystkim, skarżąca nie wskazała precyzyjnie powołanego przepisu. Art. 7a K.p.a. zawiera dwie jednostki redakcyjne (paragrafy). Nadto, podnosząc wątpliwości co do treści normy prawnej, o których mowa w art. 7a § 1 K.p.a., należy tę normę wskazać. Wnosząca kasację nie podała w opisie naruszenia normy, której treść, według skarżącej, wywołuje wątpliwości. Nie podała także na czym te wątpliwości polegają.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wnosząca kasację przywołała art. 7a K.p.a. w nawiązaniu do poprzedzających wywodów dotyczących pojęcia trwałego związania z gruntem oraz powołała się na przedłożoną w trakcie postępowania sądowego opinię techniczną, z której wynika, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem sprawy nie jest trwale związane z gruntem, w świetle wiedzy technicznej opartej o szereg naukowych publikacji. Wnosząca kasację sformułowała tezę, zgodnie z którą, "powstała rozbieżność zdań – nieformalna definicja judykatury stanowiska oparte o wiedze techniczną – powinna być rozstrzygnięta na korzyść strony".

Odnosząc się do tak wyartykułowanego zarzutu naruszenia art. 7a K.p.a., należy najpierw stwierdzić, że dyspozycja normy art. 7a § 1 K.p.a. dotyczy rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej. Oznacza to, że chodzi o wykładnię abstrakcyjnej normy prawnej, a nie proces stosowania prawa w odniesieniu do określonego stanu faktycznego.

Mimo nieprzywołania w opisie naruszenia analizowanego zarzutu normy, której treść wywołuje wątpliwości, jest oczywiste, że spór dotyczy pojęcia "wolno stojących trwale związanych z gruntem tablic reklamowych i urządzeń reklamowych", a więc pojęcia zawartego w art. 3 pkt 3 Prawa budowalnego, przy czym istota kontrowersji odnosi się do określenia "trwałego związania z gruntem". Odczytanie treści normy prawnej, czyli proces wykładni następuje w trakcie stosowania prawa przez organy administracji (w tym przypadku organy nadzoru budowlanego), a następnie przez administracyjny dokonujący kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Bezpodstawne są zatem wywody, według których, wykładni "judykatury" w omawianym zakresie można przeciwstawić "wiedze techniczną". Czym innym jest zagadnienie okoliczności konkretnej sprawy, w której to wiedza techniczna ma znaczenie decydujące do oceny, czy są spełnione warunki określone w pojęciu ustanowionym przez ustawodawcę. O tej kwestii będzie mowa w dalszej części rozważań.

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, decyduje nie tylko sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07). Podobnie rozumiane jest pojęcie trwałego związania z gruntem w odniesieniu do stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3707/18 i orzecznictwo tam przywołane).

Wbrew zarzutowi naruszenia art. 7a K.p.a., treść art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w zakresie pojęcia trwałego związania z gruntem nie wywołuje zatem wątpliwości, wymagających zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu do tablicy reklamowej, będącej przedmiotem postępowania, pomimo że nie jest ona trwale związana z gruntem i nie jest budowlą,

Sąd pierwszej instancji, aprobując stanowisko organów nadzoru budowlanego, prawidłowo uznał, że będące przedmiotem sprawy urządzenie stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem.

Jest ono posadowioną na gruncie konstrukcją przestrzenna stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość. Parametry techniczne tego obiektu i sposób związania z gruntem za pomocą płyt betonowych pełniących rolę fundamentu, przekazujących na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli oraz mające zapewniać trwałość konstrukcji i uniemożliwienie jej przesunięcia, czy zniszczenia przez działanie sił przyrody.

Ta ocena faktyczno-prawna została oparta na materiale dowodowym w postaci protokołów oględzin i dołączonych zdjęć.

To, zaś czy wymagania trwałego związania z gruntem, wynikające z pojęcia użytego w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, miały miejsce w odniesieniu do urządzenia będącego przedmiotem niniejszej sprawy, było okolicznością podlegającą ocenie, w znacznym stopniu uwarunkowaną wiedzą specjalistyczną zakresie techniczno-budowlanym. Co do zasady, organy nadzoru budowlanego, będące organami specjalistycznymi w tym zakresie, są uprawnione do samodzielnej oceny okoliczności związanych z technicznym aspektem przesłanki materialnoprawnej.

Tej specjalistycznej oceny organów nadzoru budowalnego skarżąca nie podważyła. Jest oczywiste, że z uwagi na treść art. 106 § 3 P.p.s.a. niedopuszczalny jest w postępowaniu sądowoadministarcyjnym dowód z opinii biegłego, czy też ekspertyzy o charakterze specjalistycznym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawiązującym do zarzutu naruszenia art. 7a K.p.a., skarżąca stwierdziła, że za obiekt budowlany odpowiadający definicji z art. 3 Prawa budowlanego może być uznany obiekt wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

Pomijając kolejne nieprecyzyjne określenie wskazywanego przepisu Prawa budowlanego (art. 3 zawiera wiele jednostek redakcyjnych stanowiących przepisy o charakterze definiującym), zauważyć należy, że wywód skarżącej nie wskazuje wątpliwości co do treści normy prawnej, ale formułuje tezę, według której, urządzenie reklamowe, które nie zostało wykonane z materiałów niebędących materiałami budowlanymi, nie może być bezkrytyczne uznane za obiekt budowlany.

Dodanie w przepisie art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, do definicji obiektu budowalnego przesłanki wzniesienia z użyciem wyrobów budowlanych nastąpiło na podstawie art. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Nowela weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. Pojęcie wyrobu budowlanego definiuje ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (w dacie wydania decyzji PINB: Dz. U. z 2016 r. poz. 1570 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1213).

Od daty wejścia w życie noweli Prawa budowlanego z dnia 20 lutego 2015 r. do chwili obecnej definicja pojęcia wyroby budowlanego zawarta w ustawie o wyrobach budowlanych nie zmieniła się. W myśl art. 2 pkt 1 tej ustawy, Ilekroć w ustawie jest mowa o wyrobie budowlanym - należy przez to rozumieć wyrób budowlany, o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011.

Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych, chodzi o rozporządzenia PE i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. UE.L. 2011.88.5). Przepis art. 2 pkt 1 rozporządzenia Nr 305/2011 zawiera zaś definicję, według której, pojęcie wyrób budowlany oznacza każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.