Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2758/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Kuba, Sędzia NSA Gabriela Jyż, Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (sprawozdawca), Protokolant Agnieszka Kulesza, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 196/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. Sp. z o.o. w J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 675 (słownie: sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w J. (dalej: Skarżąca), na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD), z dnia [...] grudnia 2016r., wydanej w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

W wyniku prowadzonej obserwacji, przez inspektorów transportu drogowego, stwierdzono, że kierowca P. M., wykonując autobusem nr rej. [...] , w dniu [...] sierpnia 2016r., przewóz regularny na trasie O. – O., dwukrotnie zabrał w O. pasażerów, w miejscach nieujętych w zezwoleniu. Kierowca bowiem, podjął decyzję o zatrzymaniu się w miejscu nieujętym w zezwoleniu, celem zabrania starszej kobiety, a kolejna osoba skorzystała z przejazdu, na skutek zatrzymania pojazdu przez kierowcę, celem sprawdzenia, kto przez dłuższy czas podąża za autobusem.

W tymże okresie, nastąpiła zmiana trasy przejazdu autobusu, która spowodowana była remontem nawierzchni, przy ulicy J., o której Skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...] lipca 2016 r. W piśmie tym, Burmistrz miasta O., zalecił korzystanie z przystanku przy ul. S., z powodu nieczynnego przystanku przy ul. J..

Ze względu na powyższe, decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O. (dalej: WMWITD), na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz lp.2.2.3 załącznika nr 3 w zw. z art. 18b ust. 1 pkt 2, 3 i 7, ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm., dalej: u.t.d.), wymierzył Skarżącej karę pieniężną w wysokości 3000 zł,

WMWITD stwierdził bowiem, że brak jest podstaw do zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności. Kierowca, będący jednocześnie prezesem zarządu Spółki, w imieniu której wykonywał przejazd, powinien być świadomy, że zabierając pasażerów z miejsc nieujętych w zezwoleniu, a także niebędących przystankami, narusza przepisy. Uznał również, że naganna jest sytuacja gdy kierowca pozostawia pojazd i nie kontroluje, kto do niego wsiada, tym bardziej, gdy nie jest to przystanek, ani inne bezpieczne miejsce. Tym samym uznał, że przewóz regularny na wskazanej trasie, nastąpił z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

W toku postępowania WMWITD odrzucił wniosek Skarżącej o dokonanie oględzin tabliczki przystankowej przy ul. J., jako wniosek nie istotny, gdyż zgodnie z w/w pismem Burmistrza miasta O., przystanek ten nie funkcjonował od [...] lipca 2016 r.

Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji WMWIITD, GITD, decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Ocenił, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, że w dniu kontroli Skarżąca wykonywała przewóz regularny, niezgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Zgodnie z rozkładem jazdy, okazanym do kontroli, do zabierania i wysadzania pasażerów w O., zostały wskazane tylko dwa przystanki: przy ul. S. i przy ul. J.. Zatem kierowca zabierając pasażerów z miejsc niebędących przystankami wskazanymi w rozkładzie jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia nr 9/2016, naruszył warunki tego zezwolenia.

Podkreślił, że art. 18b ust. 2 pkt 3 u.t.d. zabrania zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami, określonymi w rozkładzie jazdy. Wyjaśnił, że tylko gdy zajdą okoliczności niezależne od przedsiębiorcy, wymienione w art. 20a ust. 1 u.t.d., uniemożliwiające przestrzeganie zezwolenia, takie jak np.: awaria sieci, roboty budowlane, blokady drogowe, możliwe jest odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu.

GITD ocenił, że materiał dowodowy nie daje podstaw do zastosowania w sprawie art. 92c u.t.d. Wskazał, że przepis ten ma charakter wyjątkowy, odnoszący się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Dlatego uznał, iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2017r oddalił skargę złożona przez Skarżącą.

Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszeń prawa dających podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zgromadzone dowody nie wymagały również uzupełnienia o oględziny tabliczki przystankowej przy ul. J. w O., w celu potwierdzenia braku na niej informacji o zawieszeniu przystanku, na czas trwania remontu drogi. Okoliczność ta zdaniem Sądu I instancji pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Brak informacji na przystanku, dla pasażerów, o jego zamknięciu na czas remontu drogi, która została zamknięta, po której nie był możliwy przejazd, nie upoważniała Skarżącej do zabierania pasażerów w miejscach nie uzgodnionych z organem właściwym w sprawach zezwoleń. Skarżąca została poinformowana przez Burmistrza miasta O. o zamknięciu przystanku przy ul. J., przed planowanym jej zamknięciem, które miało nastąpić w dniu [...] lipca 2016r. Zdarzenie skutkujące nałożeniem kary miało miejsce natomiast w dniu [...] sierpnia 2016r., a więc po upływie prawie miesiąca, od momentu gdy ul. J. została wyłączona z ruchu. Roboty drogowe nie miały więc charakteru nagłego, a Skarżąca mogła wnioskować o wyznaczenie innego przystanku, w miejsce zamkniętego, stosownie do art. 20a ust. 2 u.t.d.

Podkreślił, ze ustawodawca określił w art. 18b ust. 1 i 2 u.t.d. warunki wykonywania przewozów regularnych, w tym, wyraźnie zabronił w ust. 2 pkt 3 tego artykułu, zabierania pasażerów, poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy.

Natomiast, naruszenie tego obowiązku, usprawiedliwione może zostać tylko zdarzeniami niezależnymi od przedsiębiorcy, w myśl art. 20a ust. 1 u.t.d., czyli takimi na które nie mógł mieć wpływu, wywołane stanem wyższej konieczności, a taki przypadek nie miał miejsca.

W sprawie nie wystąpiły też żadne nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniałyby umorzenie postępowania, zgodnie z art.92c ust. 1 pkt 1u.t.d.

Wskazał więc, że zgodnie z dyspozycją lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do u.t.d. wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, jest zagrożone karą 3000 zł., bez względu na ilość tego samego typu naruszeń, podczas jednej kontroli. Dodał, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie miało znaczenia ile razy kierowca dopuścił się omawianego naruszenia, podczas kontrolowanego przewozu regularnego, wystarczyło bowiem udowodnienie tylko jednego przekroczenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo że postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Skarżącą zasługiwało na umorzenie, gdyż Skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a zabranie przez niego pasażera z miejsca nieujętego w zezwoleniu nastąpiło na skutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm, dalej: p.p.s.a.), w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016 poz. 23,dalej: k.p.a.), poprzez brak uwzględnienia skargi, mimo wydania przez organy obu instancji decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego oraz z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, że w sprawie nie zaistniały nieprzewidziane okoliczności uzasadniające zwolnienie Skarżącej z odpowiedzialności, a Skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia warunków zezwolenia.

W związku z powyższymi zarzutami, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

GITD wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Skarżącej na rzecz GITD zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, przez jego niezastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 92 c ust. 1 u.t.d., przedsiębiorca może się zwolnić z odpowiedzialności, w sprawie o nałożenie kary pieniężnej, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ..

Ciężar udowodnienia okoliczności zwalniających od odpowiedzialności, wymienionych w art. 92c u.t.d. spoczywa na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, bowiem to on musi wykazać - a nie tylko wskazać - że dołożył należytej staranności, organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu. Brak takiego wpływu musi istnieć realnie. Nie wystarczy przy tym wykazanie braku winy przedsiębiorcy, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa,

Zaznaczyć należy, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć.

Skarżąca zarzuciła w skardze kasacyjnej, w ramach naruszenia przepisów postępowania, iż organ nie przeprowadził w wyniku złożonego przez Skarżącą wniosku dowodowego, z oględzin przystanku przy ul. J. w O. mającego na celu wykazanie, że na tym przystanku brak był informacji o zawieszeniu tego przystanku, co w konsekwencji uzasadniało zwolnienie Skarżącej od odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., bowiem zaistniały nieprzewidziane okoliczności uzasadniające zwolnienie od odpowiedzialności, a Skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia w transporcie drogowym.

Otóż, zgodnie z art. 78 § 1 i § 2 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

Zgodnie z powyższym przepisem strona posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, jednakże uprawnienie to podlega ograniczeniom, które organ powinien każdorazowo rozważyć, pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art. 78 k.p.a., organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego.

Zauważyć należy, iż gromadzenie dowodów w toku postępowania przed organami administracyjnymi nie polega na zbieraniu wszelkich informacji dotyczących zjawisk i zdarzeń. Organ podatkowy jest zobowiązany bowiem do gromadzenia dowodów w takim zakresie, jakim jest to niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 30.11.2011 r., sygn. akt I FSK180/11).

Zbędne jest także prowadzenie postępowania dowodowego wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie, wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, jak również wówczas, gdy należyta ocena zebranego materiału dowodowego prowadziłaby do nieodmiennej konstatacji, iż od innych dowodów poza ujawnionymi nie należy oczekiwać zmiany ustalonego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2600/04, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 391/05, wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 984-986/03, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt I FSK 400/06)

Tak więc, samo zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia. Organy prowadzące postępowanie nie mają obowiązku dopuszczenia każdego dowodu proponowanego przez stronę, jeżeli dla prawidłowego ustalenia - procesowego odtworzenia stanu faktycznego adekwatne i wystarczające są inne dowody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1313/08 i z dnia 5 listopada 2011 r. I FSK 1892/09).

W okolicznościach tej sprawy, brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organów. Niewątpliwie bowiem dla zastosowania wobec Skarżącej art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. koniecznym było wykazanie przez Skarżącą że dołożyła należytej staranności, organizując przewóz i nie miała wpływu na naruszenie prawa, jak również, co już wskazano, że przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć.

W toku postępowania organy nie negowały faktu, iż na przystanku przy ul. J., brak było informacji na tabliczce przystankowej o zawieszeniu przystanku. Skarżąca natomiast organizując przewóz miała wpływ na zaistnienie naruszenie warunków zezwolenia, bowiem nie tylko została poinformowana pismem Burmistrza miasta O., z dnia [...] lipca 2018r. o zmianie organizacji ruchu, ale także miała możliwość, zgodnie z art. 20a ust. 2 u.t.d. wystąpienia z wnioskiem w sprawie odstępstwa od warunków określonych w udzielonym zezwoleniu. Natomiast w sytuacji gdy z takim wnioskiem nie wystąpiła, nie mogła zabierać pasażerów w miejscach nie ujętych w zezwoleniu.

W tym stanie rzeczy dowód z oględzin celem ustalenia, czy na tablicy informacyjnej przy ul. J., znajdowała się informacja o zawieszeniu działalności przystanku, jest nieistotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tym samym organ zasadnie nie uwzględnił powyższego wniosku dowodowego, a Sąd I instancji zasadnie to zaakceptował.

Jako, że zarzuty naruszenia postępowania ograniczyły się do zarzutu nieprzeprowadzenia powyższego dowodu, należało zasadnie uznać, iż Skarżąca nie przedstawiła takich okoliczności sprawy i dowodów które wskazują, że wykonując przewóz nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć, tym samym nie podważając ustalonego stanu faktycznego.

Ustalenia poczynione więc w tym zakresie, w odniesieniu do stwierdzonego naruszenia nie budzą wątpliwości, a twierdzenia Skarżącej nie znajdują potwierdzenia w okolicznościach tej sprawy.

Wobec nie podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy, we wskazanych okolicznościach i braku podstaw do stwierdzenia istnienia przesłanek określonych w art. 92c ust. 1 u.t.d., nie uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego nie zastosowanie.

Wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., o kosztach orzekając stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). zasądzając od Skarżącej na rzecz GITD zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 675,0 zł.