Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2769/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: art. 24 f ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1, art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 217
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) del. WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 344/14 w sprawie ze skargi P. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Ł. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone zarządzenie zastępcze, 2. zasądza od Wojewody Ł. na rzecz P. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 344/14 oddalił skargę P. B. na zarządzenie zastępcze Wojewody Ł. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lutego 2014 r. wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176 poz. 1190 ze zm.) i art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21 poz. 113 ze zm.) Wojewoda Ł. stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego P. B.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że radny Rady Miejskiej w P. P. B. pełni funkcję dyrektora Powiatowego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P., który prowadzi działalność w budynku stanowiącym własność Gminy P. Budynek jest zajmowany na podstawie umowy użyczenia z dnia 22 grudnia 2009 r., zawartej na czas oznaczony do dnia 31 grudnia 2019 r. Powiatowy Zespół Opieki Zdrowotnej działa w formie prawnej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na podstawie statutu nadanego przez założyciela Radę Powiatu w P. Oprócz działalności leczniczej Powiatowy Zespół Opieki Zdrowotnej w P. prowadzi wyodrębnioną działalność gospodarczą w zakresie świadczenia odpłatnych usług zdrowotnych, wykonywania odpłatnych badań diagnostycznych dla osób i podmiotów z zewnątrz oraz najmu lokali użytkowych. Zgodnie z postanowieniami statutu w miejscu udzielania świadczeń zdrowotnych może być wykonywana działalność gospodarcza inna niż działalność lecznicza, pod warunkiem, że działalność ta nie jest uciążliwa dla pacjenta i przebiegu leczenia. W ocenie organu P. B. jako dyrektor zarządza Powiatowym Zespołem Opieki Zdrowotnej w P., a zatem również wydzieloną działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy P. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, zachodzi sytuacja określona w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skutkująca wydaniem przedmiotowego zarządzenia zastępczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. B. zarzucając naruszenie art. 24f ust. 1 i art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Uzasadniając skargę podniósł, że zaskarżone zarządzenie nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy. W ocenie skarżącego błędne jest twierdzenie organu nadzoru jakoby sam zapis w statucie Powiatowego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. umożliwiający prowadzenie działalności gospodarczej, jest wystarczający do uzasadnienia wygaszenia mandatu radnego. W ocenie strony wykładnia celowościowa przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że przepis ten ma chronić interes publiczny gminy poprzez zapobieżenie angażowaniu się radnych w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, uczciwość oraz podważać autorytet organów, w których działają. W niniejszej sprawie zajmowany przez PZOZ w P. budynek został wybudowany przez Fabrykę [...] na nieruchomości stanowiącej jej własność. Nieruchomość ta została przejęta przez Skarb Państwa w zamian za zwolnienie z powstałych zaległości podatkowych [...]. Następnie w 2001 r. budynek przychodni został przekazany Miastu P., które na podstawie umowy użyczenia z dnia 22 grudnia 2009 r. przekazało go do użytkowania dotychczasowemu dzierżawcy Szpitalowi Rejonowemu podległemu Staroście Powiatowemu w P. Z treści zawartej umowy użyczenia wynika, że biorący jest zobowiązany korzystać z rzeczy zgodnie z jego przeznaczeniem i nie odda przedmiotu użyczenia osobie trzeciej. Ponadto udostępnianie części budynku oraz wszelkie prace remontowe i modernizacyjne wymagają uprzedniego pozyskania zgody użyczającego. Powyższe w ocenie skarżącego wskazuje, że radny jako dyrektor Powiatowego Zespołu Opieki Zdrowotnej ma ograniczoną możliwość dysponowania tą nieruchomością. Na dzień wniesienia skargi PZOZ ma zawarte trzy umowy najmu z podmiotami zewnętrznymi prowadzącymi działalność w zakresie sprzedaży aparatów słuchowych, szatni wraz z działalnością handlową oraz prowadzenia apteki. Umowy te, co w ocenie skarżącego jest istotne, zostały zawarte przed objęciem przez niego mandatu radnego. Powyższe umowy stanowią minimalną część zadań PZOZ w P. i pełnią rolę komplementarną w stosunku do całości zadań przychodni. W dalszej części uzasadnienia skarżący powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07 zarzucił naruszenie przez Wojewodę Ł. konstytucyjnie chronionej zasady proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w myśl art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że radny P. B. pełni funkcję dyrektora Powiatowego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P., który prowadzi działalność w budynku stanowiącym własność Gminy P. Budynek jest zajmowany na podstawie umowy użyczenia z dnia 22 grudnia 2009 r., zawartej na czas oznaczony do dnia 31 grudnia 2019 r. Oprócz działalności leczniczej Powiatowy Zespół Opieki Zdrowotnej w P. prowadzi wyodrębnioną działalność gospodarczą w zakresie świadczenia odpłatnych usług zdrowotnych, wykonywania odpłatnych badań diagnostycznych dla osób i podmiotów z zewnątrz oraz najmu lokali użytkowych. Powyższe oznacza, że skarżący jako dyrektor zarządza Powiatowym Zespołem Opieki Zdrowotnej w P., a zatem również wydzieloną działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy P. Tym samym, w ocenie Sądu, zachodzi sytuacja określona w art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie bowiem z treścią powołanego przepisu, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (art. 24f ust. 1a u.s.g.). Bezsporny pozostaje również fakt, iż Rada Miasta P., pomimo obowiązku wynikającego z treści przepisu art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu P. B. w miesięcznym terminie, biegnącym od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, jak również w 30 dniowym terminie, o którym mowa w art. 98 a ust. 1 u.s.g.

Konieczne i zasadne było zatem, w ocenie Sądu, wydanie przez Wojewodę Ł. zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] lutego 2014 r., które potwierdzało jedynie skutek prawny jaki nastąpił z mocy ustawy. Zawarta bowiem w powołanym art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw regulacja jednoznacznie przesądza o tym, że brak rezygnacji skarżącego z określonej funkcji w ustawowym terminie rodzi wprost skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, zaś uchwała Rady Miasta P. w tej kwestii miałaby charakter deklaratoryjny. Natomiast milczenie organu stanowiącego gminy, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki określone w ww. przepisie, skutkowało wydaniem przez Wojewodę Ł zarządzenia zastępczego, które nie narusza interesu społeczności lokalnej, wyrażonego w działaniu organu samorządu na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Istotą zarządzenia zastępczego jest bowiem gwarancja osiągnięcia skutku wymaganego przez prawo w sytuacji, gdy właściwy organ samorządowy nie wykonując swoich kompetencji skutek ten udaremnia.

Sąd podkreślił również, że przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie pozostawia luzu decyzyjnego organowi stanowiącemu gminy, co oznacza, że nawet jednorazowe działanie, polegające na wykorzystaniu mienia gminy przy prowadzeniu, czy zarządzaniu działalnością gospodarczą, musi skutkować wygaśnięciem mandatu radnego. Ponadto przewidziany w art. 24f ust. 1a u.s.g. trzymiesięczny termin do zaprzestania prowadzenia działalności, jest w ocenie Sądu wystarczający dla wyjaśnienia wszelkich wątpliwości związanych z charakterem, zakresem i mieniem wykorzystywanym w prowadzonej działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu bezzasadne są zarzuty podniesione w skardze.

Sąd wskazał, że skarżący uzasadniając zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 24f ust. 1 u.s.g. podniósł, że przepis ten ma chronić interes publiczny gminy poprzez zapobieżenie angażowaniu się radnych w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, uczciwość oraz podważać autorytet organów, w których działają. Powołując się na treść umowy użyczenia, na podstawie której Powiatowy Zespół Opieki Zdrowotnej w P. zajmuje budynek przy ul. [...] wskazał, że radny jako dyrektor Powiatowego Zespołu Opieki Zdrowotnej ma ograniczoną możliwość dysponowania tą nieruchomością. Natomiast zawarte trzy umowy najmu z podmiotami zewnętrznymi prowadzącymi działalność w zakresie sprzedaży aparatów słuchowych, szatni wraz z działalnością handlową oraz prowadzenia apteki zostały zawarte przed objęciem przez niego mandatu radnego. W ocenie Sądu powyższe okoliczności nie wyłączają odpowiedzialności skarżącego za naruszenie zakazu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, skutkującej obowiązkiem rady gminy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Sąd zgodził się z Wojewodą Ł., że Powiatowy Zespół Opieki Zdrowotnej w P., którego skarżący jest dyrektorem, działa w formie prawnej samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej i jest wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego - rejestr stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych pod numerem KRS [...]. Powiatowy Zespół Opieki Zdrowotnej wpisany jest również do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Organem założycielskim podmiotu jest Rada Powiatu w P. Powiatowy Zespół Opieki Zdrowotnej - w dacie objęcia mandatu radnego przez P. B. - działał na podstawie statutu nadanego uchwałą Nr [...] Rady Powiatu w P. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie nadania Statutu Powiatowemu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w P. Jak wynika z załącznika Nr 1 do Statutu w skład PZOZ wchodzi Przedsiębiorstwo Ambulatoryjne obejmujące Przychodnię Specjalistyczną oraz Zakład Rehabilitacji Leczniczej i Przychodnia nr [...] których siedziby usytuowane są w budynku przy ul. [...] w P. Budynek wraz z nieruchomością stanowi natomiast własność Gminy P.

Powiatowy Zespół Opieki Zdrowotnej w P. prowadzi działalność w tym budynku na podstawie umowy użyczenia Nr [...] zawartej w dniu 22 grudnia 2009 r. pomiędzy Miastem P. reprezentowanym przez Wiceprezydenta Miasta, a Szpitalem Rejonowym w P. reprezentowanym przez dyrektora – P. B. Rada Powiatu w P., korzystając z przysługujących uprawnień wynikających z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217, z 2014 r. poz. 24) określiła dla podmiotu leczniczego jakim jest Powiatowy Zespół Opieki Zdrowotnej w P. w § 6 Statutu, stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., wyodrębnioną działalność gospodarczą, którą ten podmiot może prowadzić. Działalność tę może stanowić:

- świadczenie odpłatnych usług zdrowotnych,

- wykonywanie odpłatnych badań diagnostycznych dla osób i podmiotów z zewnątrz,

- najem lokali użytkowych.

Ponadto Rada określiła, że w miejscu udzielania świadczeń zdrowotnych może być wykonywana działalność gospodarcza inna niż działalność lecznicza, pod warunkiem, że działalność ta nie jest uciążliwa dla pacjenta i przebiegu leczenia (§ 6 ust. 4 Statutu).

Jak wynika z treści skargi i załączonych do niej dokumentów PZOZ w P. ma zawarte trzy umowy najmu z podmiotami zewnętrznymi, prowadzącymi działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży aparatów słuchowych, prowadzeniu szatni i działalności handlowej oraz sprzedaży leków.

Powyższe ustalenia zdaniem Sądu w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, iż P. B. - jako dyrektor - zarządza Powiatowym Zespołem Opieki Zdrowotnej w P., a zatem również wydzieloną działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy P. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, iż zapisy § 5 i 6 umowy użyczenia Nr [...] z dnia 22 grudnia 2009 roku na mocy której Miasto P. oddało Powiatowemu Zespołowi Opieki Zdrowotnej w P. (dawniej Szpital Rejonowy) w nieodpłatne użyczenie udział wynoszący [...] części przedmiotowej nieruchomości, powodują, iż nie można uznać, aby dyrektor Powiatowego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. miał swobodę korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Wprawdzie możliwość dokonywania remontów musiała być uzgadniana z właścicielem, a jakiekolwiek udostępnienie części budynku mogło odbywać się tylko za jego zgodą, jednak ostateczny sposób remontu (w tym wybór wykonawcy tegoż remontu) oraz wybór podmiotu któremu będzie oddana część budynku przychodni, mogła należeć do Dyrektora Powiatowego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P., którym jest P. B. Ponadto, skoro (jak sam skarżący podkreśla) Dyrektor Powiatowego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. ma ograniczoną możliwość dysponowania nieruchomością gminną, to powyższe oznacza, iż wszelkie działania związane z wykorzystaniem tej nieruchomości podlegają uzgodnieniu z właścicielem, czyli Gminą P., w której skarżący uzyskał mandat. Niewątpliwie zatem sytuacja podmiotu korzystającego z mienia gminnego, jakim jest Powiatowy Zespół Opieki Zdrowotnej w P., którym zarządza radny gminy, będącej właścicielem tego mienia, może rodzić uprzywilejowanie po stronie takiego podmiotu, chociażby przy dokonywaniu uzgodnień, co do dysponowania częściami nieruchomości.

Sąd zwrócił uwagę, iż przy ocenie prawnej okoliczności, w jakich znajduje się skarżący należy mieć na uwadze antykorupcyjny cel rozwiązań zawartych w ustawach samorządowych, w tym w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. wyeliminowanie związków pomiędzy mieniem jednostki samorządowej a jej radnym, w tym niedopuszczenie do sytuacji, gdy radny poprzez wykorzystywanie swojej funkcji, uzyskiwałby nieuzasadnione korzyści, np. na rzecz zarządzanego mienia przychodni lekarskiej. Sąd podkreślił, że ustawodawca w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza kryterium bezpośredniego związku funkcjonalnego wykorzystywania mienia komunalnego z prowadzoną działalnością gospodarczą. Korzystanie to nie musi stanowić istoty działalności gospodarczej, może to być korzystanie z mienia komunalnego w celu prowadzenia określonej części działalności gospodarczej. Z powołanego przepisu nie można wywodzić również innych przesłanek, które miałyby zawęzić zakres jego stosowania. Sam fakt wykorzystywania mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 921/10).

Natomiast co do podniesionego zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, Sąd uznał, że sankcja w postaci utraty przez skarżącego mandatu nie stanowi naruszenia właściwej relacji między negatywnymi dla jego praw, wolności i interesów rezultatami rozstrzygnięcia a celem, który przesadził o wydaniu tego rozstrzygnięcia. Występująca w niniejszej sprawie przyczyna wygaśnięcia mandatu jest zdaniem Sądu na tyle poważna, aby uznać, że zniweczenie wyników wyborów jest usprawiedliwione w świetle konstytucyjnego standardu. Ograniczenie biernego prawa wyborczego radnego czy wójta nie oznacza bowiem unieważnienia wyniku wyborów. Jest to jedynie następstwo późniejszego, w stosunku do aktu wyborczego, zachowania (zaniechania) osoby, która uzyskała mandat w wyniku przeprowadzonych wyborów. Ponadto zastosowanie tej sankcji nie powoduje, iż dotknięta nią osoba traci bierne prawo wyborcze na przyszłość, choćby w ponownych wyborach uzupełniających do danej rady. Nie można też mówić o przekreśleniu wyniku wyboru dokonanego przez wyborców. Utrata mandatu jest bowiem konsekwencją niedopełnienia ustawowego obowiązku przez osobę wybraną, a wybór przez obywateli nie może być traktowany jako mandat do nieprzestrzegania prawa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. B., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24f ust. 1 i art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. 2013 r., poz. 217 j.t.) oraz art. 2 i 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. (Dz. U. 2004 r. Nr 173 poz. 1807), polegającą na przyjęciu, że kierowany przez radnego P. B. Powiatowy Zespół Opieki Zdrowotnej w P. jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą przez co należało uznać, że zarządza on wydzieloną działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy P.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Ł., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07 (OTK-A 2007/3/26) stwierdził, że wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Bierne prawo wyborcze obejmuje uprawnienie do bycia wybranym, a także sprawowania mandatu uzyskanego w wyniku niewadliwie przeprowadzonych wyborów. Istnieje możliwość pozbawienia mandatu na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa, jednakże przyczyny te podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn decydujących o przekreśleniu wyniku wyborów. Nakaz zachowania proporcjonalności normowania powoduje, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu musi być na tyle poważna, aby zniweczenie wyników wyborów było usprawiedliwione w świetle tego właśnie standardu konstytucyjnego. Podkreślenia wymaga także myśl Trybunału, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby, które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Uwzględniając powyżej przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego należy mieć na względzie, że celem przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. jest wykluczenie sytuacji, w której radny, jako członek organu stanowiącego gminy, podejmującego m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze od tego, jakie mogliby uzyskać inni, nie posiadający statusu radnego. W rozpoznawanej sprawie P. B. pełni funkcję dyrektora Powiatowego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. Jak wynika z niespornych ustaleń faktycznych jednostka, którą kieruje skarżący prowadzi działalność leczniczą w budynku, stanowiącym własność gminy i poza prowadzeniem odpłatnych usług zdrowotnych ma zawarte trzy umowy najmu pomieszczeń z podmiotami zewnętrznymi.

Oceniając, czy w rozpoznawanym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g., należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na unormowania ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 217) – dalej: u.d.l. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.l. podmiotem leczniczym nie będącym przedsiębiorcą jest podmiot leczniczy wymieniony w art. 4 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.l. W pkt 2 ust. 1 art. 4 u.d.l. ustawodawca określił, że podmiotem leczniczym jest samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Również podmiotami leczniczymi, stosownie do pkt 1 ust. 1 art. 4 u.d.l., są przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zatem ustawodawca wyraźnie rozróżnił wśród podmiotów wykonujących działalność leczniczą przedsiębiorców, prowadzących działalność gospodarczą, od samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Tym samym wykluczona została możliwość zaliczenia podmiotu leczniczego, działającego w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, do kategorii przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Nadto nie można pominąć regulacji zawartej w art. 54 ust. 1 u.d.l. Zgodnie z tym przepisem samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz majątkiem własnym (otrzymanym lub zakupionym). Z niniejszego przepisu wynika mianowicie, że - co do zasady - samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej prowadzi działalność między innymi z wykorzystaniem mienia gminnego. Również ustawowo zostały uregulowane źródła, z których samodzielny publiczny zakład opiekli zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe. Stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.l. środki te mogą pochodzić z odpłatnej działalności leczniczej, jak i z wydzielonej innej działalności niż odpłatna działalność lecznicza, jeżeli statut przewiduje prowadzenie takiej działalności.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro ustawodawca: po pierwsze, wyraźnie stanowi, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie jest przedsiębiorcą; po wtóre, wprowadza ustawowo obowiązek wyposażenia tego podmiotu leczniczego w odpowiedni majątek państwowy lub komunalny; po trzecie, określa źródła finansowania, to nie można uznać za zgodną z celem art. 24f ust. 1 u.s.g. takiej wykładni tego przepisu, w wyniku której osoby kierujące podmiotami publicznymi, jakimi są samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, zostaną niejako z mocy prawa pozbawione możliwości korzystania z przysługującego im biernego prawa wyborczego. Taka wykładnia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawałaby w sprzeczności z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności.

Dodatkowo należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o to, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie prowadzi działalności gospodarczej, gdyż cała działalność takiego podmiotu może zostać zakwalifikowana jak o działalność gospodarcza, skoro w art. 55 ust. 1 pkt 2 u.d.l. mowa jest o "wydzielonej działalności gospodarczej innej niż odpłatna działalność lecznicza." Istotne jest natomiast to, że przy uwzględnieniu szczególnych uregulowań, które wyżej zostały wskazane, nie można uznać, aby zarządzanie samodzielnym zakładem opiekli zdrowotnej, który co do zasady, stosownie do obowiązku ustawowego, wyposażony został w mienie komunalne, stanowiło zarządzanie działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.