Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 263/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6109 Inne o symbolu podstawowym 610
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A sp. z o.o. z siedzibą w B. od decyzji Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta B. decyzją z 21.07.2020 r. (nr WGN.683.6.18.2020), po rozpatrzeniu wniosku C. L. - Prokurenta A sp. z o. o. z siedzibą w B., ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 175.500,00 zł za przejęcie z mocy prawa przez Gminę Miejską B. prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta B., przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha (pkt 1 decyzji). Organ orzekł, że wypłata odszkodowania nastąpi na rzecz A spółki z o.o. z siedzibą w B. (pkt 2 decyzji), jednocześnie zobowiązując do jednorazowej zapłaty odszkodowania Prezydenta Miasta B. (pkt 3 decyzji).

Wojewoda Dolnośląski (dalej jako: organ II instancji), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta B., decyzją z 22.04.2021 r. (nr NRŚ-OR.7534.33.2020.KMa), uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uchylając decyzję organu I instancji Wojewoda stwierdził, że zachodzą podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na konieczność pozyskania nowego operatu szacunkowego. W ocenie Wojewody sporządzony w postępowaniu operat szacunkowy z 20.12.2019 r., opracowany przez M. T. na zamówienie A sp. z o.o. i uzupełniony przez rzeczoznawcę majątkowego o aktualizację z 28.12.2020 r., nie mógł stanowić dowodu spełniającego obowiązujące w zakresie wycen wymogi prawa, jak i standardów zawodowych. Wojewoda w tym zakresie wskazał, że na dzień wydania przez Prezydenta Miasta B. decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] i stanowiącej własność B. L., tj. 12.05.2005 r., wycenianą nieruchomość obejmował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta B. nr [...] z [...].03.2001 r. Zgodnie z jego postanowieniami, przedmiotowa działka znajdowała się na obszarze oznaczonym jako L 1/2 - ulice lokalne i D - ulice dojazdowe, w bezpośrednim sąsiedztwie terenów opisanych jako MUp - tereny zabudowy jednorodzinnej z usługami. Celem oszacowania jej wartości, ekspert zastosował podejście porównawcze, opierające się na założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Konieczna jest do tego znajomość wskazanych cen transakcyjnych, a także cech wpływających na ich poziom (§ 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555) dalej: "rozporządzanie w sprawie wyceny"). Przyjęta przez rzeczoznawcę majątkowego metoda korygowania ceny średniej, polega z kolei na zestawieniu co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych, które były elementem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz ich cechy. Wartość przedmiotu wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 pkt 4 rozporządzania w sprawie wyceny). Wojewoda zauważył, że do analizy autor operatu wybrał 26 transakcji (o wartościach min. 50,00 zł/m², maks. 128,06 zł/m² zł oraz śr. 72,84 zł/m²) nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych, rozszerzając analizę na rynek regionalny (str. 15 i 17 operatu). Następnie, na podstawie badania rynku, rzeczoznawca przyjął, że wpływ na wartość przedmiotu wyceny miały: "położenie nieruchomości" (35%), "powierzchnia działki" (25%), "dostęp komunikacyjny" (20%) oraz "lokalizacja i sąsiedztwo" (20%). Każda z wymienionych cech została opisana w trzystopniowej skali, przy czym przedmiotowej działce autor operatu przyporządkował kolejno następujące wartości: dobre, średnia, dobry, dobre.

Wojewoda wskazał, że jego zastrzeżenia budzi nadanie nieruchomości najwyższego stopnia skali przy atrybucie "lokalizacja i sąsiedztwo", poprzez uznanie jej jako położonej w "sąsiedztwie i otoczeniu zwartej zabudowy usługowo - handlowej i mieszkaniowej, w bezpośrednim sąsiedztwie punktów handlowo usługowych" (tab. nr 4, strona 19 operatu). Według organu odwoławczego wskazana kwalifikacja nie koresponduje z opisem przedmiotu wyceny (str. 6 operatu), z którego wynika, że działka zlokalizowana jest w peryferyjnej strefie miasta B., w odległości ok. 700 m od obiektów handlowych i usługowych. Otoczenia w postaci "zwartej zabudowy usługowo - handlowej i mieszkaniowej" nie potwierdzają również załączone do operatu zdjęcia, jak i powszechnie dostępne mapy poglądowe. Co więcej w przekonaniu Wojewody, dokonane przez rzeczoznawcę przyporządkowanie nieruchomości do stopnia skali w atrybucie czwartym, jest rozbieżne z opisem przyjętego dla działki stopnia w atrybucie pierwszym - "położenie nieruchomości". W odniesieniu bowiem do tej cechy, autor operatu uznał, że działka ma dobre położenie "w terenie w strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znacznie rozproszonej, w otoczeniu gruntów niezabudowanych i nie zurbanizowanych, z długim dojazdem do drogi wojewódzkiej".

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda stwierdził, że kontrolowany operat autorstwa M. T. nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odszkodowawczej, ponieważ przy metodzie korygowania ceny średniej przyjęte stopnie cech mają bezpośredni wpływ na wyliczenie wartości współczynników korygujących, która z kolei znajduje odzwierciedlenie w ostatecznym wyniku wyceny.

Dodatkowo organ odwoławczy powołał się na wątpliwość dotyczące prawidłowości dokonanego przez rzeczoznawcę opisu przedmiotu wyceny według stanu na dzień 12.05.2005 r. W tym miejscu wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n., przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Według organu odwoławczego, wskazany historyczny opis działki, został dosłownie powtórzony w punkcie 4 dokumentu z 28.12.2020 r., oznaczonego jako aktualizacja operatu szacunkowego, odnoszącym się do stanu nieruchomości na dzień 28.12.2020 r. Powołując się na zasady doświadczenia życiowego, w ocenie organu odwoławczego, na przestrzeni 15 lat, dzielących te dwie daty, powinny zaistnieć jakieś zmiany w bliższym i dalszym otoczeniu działki, związane z rozwojem infrastruktury i budownictwa. W tym zakresie organ powołują się na powszechnie dostępnych źródeł (w tym strony https://[...]), wskazał, że ujęte w obu opisach zabudowania Kościoła Parafialnego, w 2005 r. obejmowały jedynie plebanię oraz fundamenty kościoła.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w opisach nieruchomości o najwyższej i najniższej jednostkowej cenie transakcyjnej, brakuje informacji na temat stopnia przypisanej im przez eksperta cechy - "dostęp komunikacyjny".

W dalszej części uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że mając na uwadze treść regulacji art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., pismem z 15.12.2020 r., Wojewoda wystąpił do M. T. o potwierdzenie aktualności wyceny jego autorstwa. W odpowiedzi otrzymał aktualizację z 28.12 2020 r., z której wynika, że wartość szacowanej nieruchomości nie uległa zmianie (str. 8 dokumentu). W ocneie organu odwoławczego, zawarta w niej analiza zmian czynników, opiera się na badaniu średniej ceny działek przeznaczonych w miejscowych planach pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (str. 7 dokumentu) i nie obejmuje nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Konkluzja rzeczoznawcy jest taka, że wzrost średniej ceny ze zbioru transakcji z 20.12.2019 r. (strona 22 i 23 operatu) i z 28.12.2020 r. wynosi zaledwie 2,76 zł (124,67 zł - 121,91 zł), nie zachodzi więc potrzeba aktualizacji wartości rynkowej nieruchomości, wynoszącej 175 500,00 zł, która to kwota została przecież wyliczona w operacie w oparciu o ceny nieruchomości drogowych. Organ odwoławczy wskazał wobec tego, że nie widzi związku pomiędzy analizą a konkluzją, ponieważ dotyczą dwóch odmiennych przedmiotów. Tym samym wartość dowodowa aktualizacji z 28.12.2020r. budzi poważne zastrzeżenia oraz nasuwa wątpliwości, czy wycena z 20.12.2019 r. mogłaby ewentualnie stanowić podstawę wydania merytorycznego rozstrzygnięcia kontrolnego.

Wymieniając pozostałe nieprawidłowości w operacie autorstwa M. T. organ odwoławczy wskazał, że w treści wyceny brakuje informacji, jakie kategorie dróg zostały przyjęte przez rzeczoznawcę do przeprowadzenia analizy porównawczej. Podobnie, ekspert powinien zamieścić informację w przedmiocie wpływu struktury geodezyjnej nieruchomości na ich cenę. Ponadto organ odwoławczy wskazał na brak przedłożenia do w akta sprawy właściwego pełnomocnictwa do reprezentowania Prezydenta Miasta B.

Na końcu Wojewoda zasygnalizował problem braku jednolitości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w kwestii cesji uprawnienia do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (vide: wyroki NSA: z 03.03.2017r., sygn. akt I OSK 1235/15; z 23.08.2017 r., sygn. akt I OSK 2781/15; z 11.10.2018 r., sygn. akt I OSK 2899/16; z 11.12.2019 r., sygn. akt I OSK 3110/18; zaś odmiennie wyroki NSA: z 14.11.2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06; z 09.11 2017r.,sygn. akt I OSK 23/16; z 20.06.2018 r., sygn. akt I OSK 1927/16; z 23.06.2020 r., sygn. akt I OSK 1387/19, por. też wyrok NSA z 25.05.2018 r., sygn. akt I OSK 2885/17). Wobec tego organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do poddania tej kwestii analizie przez pryzmat kształtującego się orzecznictwa sądów.

Biorąc pod uwagę zakres uchybień, jakich dopuścił się rzeczoznawca, skutkujący niewłaściwym określeniem aktualnej wartości nieruchomości, Wojewoda stwierdził, że powyżej uniemożliwia przeprowadzenie postępowania naprawczego. Jednocześnie ze względu na fakt, że operat wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania należy zagwarantować im prawo do oceny tego dowodu przez organy obu instancji. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że pozyskanie nowej wyceny w II instancji i dokonanie jej weryfikacji tylko przez organ odwoławczy, nie mieści się w zakresie zastosowania art. 136 k.p.a., który dopuszcza jedynie uzupełnienie opinii biegłego.

A sp. z o.o. wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody Dolnośląskiego, żądając jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W sprzeciwie spółka zarzuciła Wojewodzie naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezzasadne jego zastosowanie oraz art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące bezpodstawnym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy;

2) art. 156 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że podstawą ustalenia odszkodowania nie może być operat szacunkowy z 20.12.2019 r., pomimo przedłożenia przez rzeczoznawcę stosownej aktualizacji operatu z 28.12.2020 r. wraz z adnotacją, że wartość rynkowa nieruchomości jest nadal aktualna;

3) art. 6, art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez bezzasadne przewlekanie prowadzonego postępowania i doprowadzenie do sytuacji, w której konieczna była aktualizacja operatu szacunkowego na dzień wydania decyzji;

Skarżąca spółka rozwijając zarzuty skargi nie zgodziła się z przyjętym przez organ odwoławczy stanowiskiem na temat niewłaściwego określenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę, co skutkowało niemożnością przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania naprawczego, z uwagi na konieczność pozyskania nowego operatu. Zdaniem skarżącej spółki, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ podnoszone wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a.

W ocenie skarżącej strony, z treści decyzji organu odwoławczego nie wynika aby organ pierwszej instancji dopuścił się jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania, zaś zaistnienie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda oparł jedynie własnym uznaniu, że dopuszczony jako dowód w sprawie operat szacunkowy autorstwa M. T. oraz jego aktualizacja są wadliwe. Według skarżącej strony, przeprowadzona w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego ocena operatu szacunkowego oraz jego aktualizacji została przeprowadzona z przekroczeniem granic obowiązującego w tym zakresie prawa. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące charakteru prawnego operat szacunkowy oraz zakresu oceny i weryfikacji tego opracowania, jako dowodu w postępowaniu administracyjnym, autor sprzeciwu zarzucił Wojewodzie przekroczenie dopuszczalnych prawem ramy takiej oceny. W szczególności według spółki jest nieuzasadnione kwestionowanie przyjętej przez rzeczoznawcę cechy "sąsiedztwo" jako "dobre". Na stronie 19 w tabeli nr 4 operatu szacunkowego przyjęto cechę położenie jako wartość średnią czyli "dobre", ponieważ działka położona jest w "strefie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znacznie rozproszonej, w otoczeniu gruntów niezabudowanych i nie zurbanizowanych". O ile od strony północnej i wschodniej działka nr [...] usytuowana jest w odległości zaledwie ok. 4 m od zabudowy mieszkaniowej, to od strony południowej i zachodniej odległość najbliższej zabudowy mieszkaniowej do działki nr [...] wynosi ok 300 m. Natomiast w przypadku cechy "lokalizacja i sąsiedztwo", przyjęto wartość najwyższą jako "dobre", ponieważ w działka zlokalizowana jest "sąsiedztwie zwartej zabudowy usługowo-handlowej i mieszkaniowej, w bezpośrednim sąsiedztwie punktów handlowo-usługowych". Cecha ta dotyczy sąsiedztwa a nie położenia. Działka nr [...] położona jest wprawdzie w peryferyjnej strefie miasta, lecz od strony północnej i wschodniej usytuowana jest w odległości zaledwie ok. 4 m (przez ulicę) w bezpośrednim sąsiedztwie działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, w zabudowie zwartej. W sąsiedztwie znajdują się sklepy osiedlowe branży spożywczej i artykułów gospodarstwa domowego oraz punkty usługowe. Dlatego wartość współczynnika cechy lokalizacja i sąsiedztwo została przyjęta jako najwyższa, czyli "dobra".

Odnosząc się zakwestionowania przez Wojewodę stopni dla poszczególnych cech nieruchomości, zdaniem autora sprzeciwu należy również pamiętać, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości, wykonał jej oględziny wraz z oceną cech rynkowych w tym położenia i sąsiedztwa. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie mógł, bez przeprowadzenia oględzin nieruchomości i jej sąsiedztwa, zakwestionować oceny sąsiedztwa działki nr [...]. Tym samym, co najmniej nieuprawnione jest stwierdzenie organu na temat cechy lokalizacja i sąsiedztwo i tym samym uznanie, że operat nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odszkodowawczej. Skarżący nie zgodzi się przy tym z tym aby jedna cecha, przy tym źle rozumiana przez organ, dyskwalifikowała cały operat szacunkowy.

Zdaniem spółki nie jest zrozumiały także zarzut organu odwoławczego dotyczący opisu nieruchomości zawartego w aktualizacji operatu sporządzonej w dniu 28.12.2020r. Jeżeli w operacie szacunkowym rzeczoznawca opisał nieruchomość i dokonał określenia jej wartości rynkowej według stanu na 12.05.2005r., to w aktualizacji tego operatu szacunkowego należało również powtórzyć opis nieruchomości według stanu na 12.05.2005 roku. Zakres czynności w procesie "potwierdzania aktualności" został precyzyjnie wskazany art. 156 pkt 4 u.g.n. Zatem czynność polegająca na "potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego" może nastąpić wyłącznie w sytuacji, w której nie wystąpiły istotne zmiany ani w obszarze samego przedmiotu wyceny ani w obszarze szeroko rozumianego otoczenia wycenianej nieruchomości. Tym samym rzeczoznawca nie mógł w operacie szacunkowym wykonać opisu nieruchomości według stanu na dzień aktualizacji tego operatu, lecz wyłącznie według stanu na dzień wydania decyzji, tj. na dzień 12.05.2005 r.

Za bezzasadne skarżący uznał twierdzenia zawarte w skarżonej decyzji, odwołujące się do doświadczenia życiowego oraz upływu 15 lat dzielących daty 12.05.2005 r. i 28.12.2020 r., który to upływ czasu w rozumieniu organu wydającego decyzję, spowodował zmiany w bliższym i dalszym otoczeniu działki związane z rozwojem infrastruktury i budownictwa. Gdyby uwzględnić te twierdzenia zawarte w decyzji, to w przekonaniu spółki należałyby zlecić rzeczoznawcy wykonanie nie aktualizacji operatu, lecz wykonanie nowego operatu szacunkowego wyceny działki nr [...], według stanu na dzień 28.12.2020 r. z uwzględnieniem rozwoju infrastruktury i budownictwa. Należy pamiętać, że operat szacunkowy podobnie jak i aktualizacja tego operatu musi być zgodna z rozporządzeniem w sprawie wyceny. Z brzmienia § 36 ust. 1 tego rozporządzenia jasno wynika, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

W ocenie spółki nie jest również trafne podnoszenie przez Wojewodę nieprawidłowości w opisie przedmiotu wyceny wg stanu na dzień 12.05.2005r., powołując w tym zakresie jako przykład, zabudowania Kościoła Parafialnego. Ujęte w opisie nieruchomości zabudowania Kościoła podane były w formie informacyjnej, jakie obiekty znajdują się w bliższym lub dalszym sąsiedztwie nieruchomości. Ponieważ celem wyceny było określenie wartości rynkowej działki przeznaczonej pod drogę, fakt istnienia zabudowań kościoła na etapie budowy jego fundamentów, stanu surowego otwartego czy zamkniętego, lub też czy kościół był konsekrowany czy też nie, nie ma znaczenia. Okoliczności te mogłyby mieć znaczenie tylko wówczas, gdyby działka przeznaczona była w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową. W takim przypadku dla nabywcy tego typu nieruchomości mógłby mieć znaczenie fakt istnienia w sąsiedztwie obiektów takich jak: szkoła, przychodna lekarska i przedszkole, a dla niektórych inwestorów również konsekrowanego Kościoła.

Ponadto za nietrafne skarżący uznał powołanie się przez Wojewodę na brak informacji jakie kategorie dróg zostały przyjęte przez rzeczoznawcę do przeprowadzenia analizy porównawczej. W punkcie 9.1. Opis nieruchomości przyjętych do porównań, rzeczoznawca określił, że "Zgodnie z treścią par. 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wartość rynkową prawa własności działki gruntowej niezabudowanej nr [...], AM [..], o powierzchni [...] m², obręb [...] B., położonej w miejscowości B. przy ulicy [...], oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "L 1/2" z przeznaczeniem pod teren dróg publicznych - lokalnych, określono przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, przyjmując ceny transakcyjne uzyskane przy obrocie nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych". Jeżeli jednak organ, dokonując oceny operatu, miał wątpliwości czy do porównań przyjęto transakcje działek pod drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe czy lokalne, miał możliwość zwrócenia się do rzeczoznawcy o przedłożenie stosownych wyjaśnień. Z informacji uzyskanych od rzeczoznawcy wykonującego operat szacunkowy wynika jednoznacznie, że wszystkie transakcje przyjęte do porównań są transakcjami drogami lokalnymi i dojazdowymi oznakowanymi w miejscowych planach symbolami "L" jako drogi lokalne i symbolami "D" jako drogi dojazdowe.

Skarżąca spółka zakwestionowała jako nieuprawnione i bezzasadne zastrzeżenia organu odwoławczego dotyczące treści klauzuli aktualizacyjnej operatu szacunkowego z 28.12.2020 r. W przekonaniu spółki, w sytuacji, gdy rzeczoznawca majątkowy potwierdza, że badanie określonych transakcji pozwala mu na potwierdzenie aktualności wydanego uprzednio operatu szacunkowego, trudno wymagać, aby rzeczoznawca musiał wykonać kolejne szacowanie nieruchomości, aby potwierdzić aktualność operatu. Należy mieć na względzie, że analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n., nie można utożsamiać ze sporządzeniem ponownego operatu, gdyż podważałoby to zasadność instytucji jego aktualizacji. Wobec tego nie można przyjmować, że jej zakres i treść będą odpowiadały operatowi szacunkowemu. Uwzględniając natomiast to, że przy badaniu operatu szacunkowego organy nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które ma biegły, według skarżącej strony należy uznać, że tym samym także analiza potwierdzająca aktualność operatu nie podlega merytorycznej lecz jedynie formalne ocenie (vide: wyrok WSA w Opolu z 28.02.2020 r. sygn. akt II SA/Op 43/20). Dokonane w zaskarżonej decyzji ustalenia organu odwoławczego, zdaniem spółki, nie potwierdzają w żaden sposób wadliwości aktualizacji. Przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. nie określa szczegółowych wymogów co do klauzuli, a w zakresie analizy przewiduje jedynie konieczność potwierdzenia, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

W przedłożonej aktualizacji operatu z 28.12.2020 r. rzeczoznawcza majątkowy jednoznacznie wskazał, że cel wyceny, przedmiot wyceny, zakres wyceny, stan prawny nieruchomości, stan techniczno-użytkowy, stan zagospodarowania nieruchomości, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan otoczenia oraz przeznaczenie w planie miejscowym (stan nieruchomości przyjęto z dnia wydania decyzji), według stanu na dzień jej sporządzenia nie uległy zmianie. Niewątpliwie zatem odniósł się do czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Dolnośląski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Wydanym na podstawie art. 64d § 2 p.p.s.a. postanowieniem z 12.07.2021 r. Sąd przekazał sprzeciw do rozpatrzenia na rozprawie.

Z uwagi na utrzymywanie się stanu zagrożenia epidemiologicznego Zastępca Przewodniczącego Wydziału II zarządzeniem wydanym w dniu 11.08.2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 02.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie

Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako – "p.p.s.a.".

Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.

Powołane przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i w związku z art. 136 k.p.a. (uzupełniające postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym).

Przepis z art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co więcej, w postępowaniu odwoławczym w określonych przypadkach dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego nawet w zakresie szerszym, niż postepowanie uzupełniające (zob. art. 136 § 2-4 k.p.a.).

W powyższym świetle decyzja odwoławcza typu kasacyjnego z art. 138 § 2 k.p.a. postrzegana musi być jako orzeczenie o wyjątkowym charakterze. Zastosowanie tego typu decyzji będzie miało uzasadnienie tylko w przypadkach, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wydanie decyzji odwoławczej typu merytorycznego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W orzecznictwie zasadnie zalicza się do takich przypadków, w szczególności: istotną zmianę stanu prawnego na etapie odwoławczym (np. wyrok NSA z 23.09.2010 r., I OSK 1566/09), całkowite pominięcie strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (np. wyrok NSA z 02.12.2015 r., II OSK 199/15), czy konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (np. wyrok NSA z 27.10.2017 r., II OSK 341/16), jakkolwiek w tym ostatnim przypadku należy pamiętać o rozszerzonych uprawnieniach dowodowych organu odwoławczego określonych w art. 136 § 2-4 k.p.a.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jako zasadniczą przyczynę wydania przez Wojewodę decyzji kasacyjnej powołano konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Wskazano na potrzebę przeprowadzenia nowego dowodu z operatu szacunkowego, albowiem operat szacunkowy z 20.12.2019 r. sporządzony został niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Główny zarzut Wojewody dotyczy tego, że biegły w procedurze wyceny nieprawidłowo przy atrybucie "lokalizacja i sąsiedztwo" przypisał nieruchomości najwyższą cechę "dobre", zamiast "średnie". W następstwie błędnego przyporządkowania, ekspert wyliczył współczynniki korygujące, co z kolei znalazło odzwierciedlenie w ostatecznym wyniku wyceny (jej zawyżeniu). Ponadto zastrzeżenia organu odwoławczego skupiły się na dokumencie aktualizacyjnym i podaniu w opisie przedmiotu wyceny dwóch odległych od siebie dat, co wskazywałoby na to, że ekspert nie dokonał aktualizacji wartości rynkowej nieruchomości według stanu faktycznego i prawnego na dzień 12.05.2005 r., lecz według stanu prawnego i faktycznego przedmiotu aktualizacji wyceny na dzień 28.12.2020 r.

Wobec powyższego wskazać należy, że krytyka sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz jego aktualizacji odnosi się wyłącznie do merytorycznej warstwy tych opracowań sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ w ramach swych kompetencji może rzecz jasna takiej krytyce poddać dowód, w oparciu o który w sprawie ma nastąpić rozstrzygnięcie. Jest to bowiem przejaw jego roli jako decydenta procesowego, który w ramach swych zadań winien realizować zasadę prawy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Tym niemniej dokonywana przez organ ocena sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego nie może abstrahować od specyfiki tego środka dowodowego. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 11.12.2020 r., sygn. akt I OSK 3140/18, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy stanowi dokument zawierający oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto – co nie jest bez znaczenia – pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy, co do zasady nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ poweźmie wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie, powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. O potrzebie weryfikacji operatu przez organ, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje zatem powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do merytorycznej prawidłowości jego sporządzenia.

W tym kontekście wymaga podkreślenia, że krytyka operatu przeprowadzona przez organ II instancji w niniejszej sprawie, ale także jego aktualizacji, w ocenie Sądu, ma charakter polemiczny, dotyka w całości sfery odnoszącej się do wiadomości specjalnych, a przy tym, gdy nie została poparta ustaleniami wynikającymi z innych dowodów, które znajdują się w aktach sprawy (np. wypis z ewidencji gruntów i budynków), to powinna zostać poddana weryfikacji przez inne podmioty posiadające wiedzę specjalistyczną. W konsekwencji powyższego Sąd nie ma możliwości dokonania jednoznacznej oceny, czy rzeczywiście podnoszone przez organ II instancji uchybienia merytoryczne prowadzą do konieczności całkowitego odrzucenia operatu szacunkowego. Taka ocena byłaby możliwa dopiero wówczas, gdyby w aktach znajdował się inny dowód z opinii biegłego lub opinia zespołu oceniającego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, która przy zastosowaniu wiadomości specjalnych poddała w wątpliwość merytoryczną warstwę operatu, na którym oparł się organ I instancji. Jednocześnie przyjdzie zauważyć, że Wojewoda zaniechał skierowania do eksperta pisma z prośbą o wyjaśnienia, uznając, że nie było to uzasadnione charakterem uchybienia. W tym zakresie poprzestał jedynie na uznaniu, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z niespójnym i nielogicznym opracowaniem. Tymczasem jedynie skuteczna merytoryczna weryfikacja sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego mogłaby na gruncie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. wykazać, że istotnie zachodzą podstawy do tego, aby sporządzony w sprawie operat szacunkowy uznać za nieprawidłowy i w konsekwencji nakazać organowi I instancji zlecenie sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego.

Na obecnym etapie taka ocena organu II instancji jest co najmniej przedwczesna, a w każdym razie nie została w sposób należyty uzasadniona. Skuteczne poddanie w wątpliwość treści operatu szacunkowego wymagałoby zastosowania wiadomości specjalnych, których organ z zasady nie posiada. W tym zakresie ocena dokonana przez organ odwoławczy cechuje się dowolnością, której nie sposób zaaprobować. Takiego stanowiska Sądu nie zmienia również dodatkowa argumentacja zawarta w piśmie Wojewody przekazującym sprzeciw.

W nawiązaniu do powyższych uwag należy stwierdzić, że wydając decyzję kasatoryjną organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek procesowych do uchylenia decyzji organu I instancji (tak m.in. wyrok NSA z 13.11.2020 r. sygn. akt I OSK 1957/20). To na organie odwoławczym spoczywa obowiązek wykazania istnienia przesłanek wydanego rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy oznaczało to konieczność zaoferowania takiego środka dowodowego, przy pomocy którego byłoby możliwe dokonanie weryfikacji zasadności uwag adresowanych względem sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Wymaga przy tym podkreślenia, że środkiem takim nie może być sam tylko wywód uzasadnienia decyzji, w którym organ II instancji przedstawia jedynie swoje wątpliwości. Specyfika dowodu z opinii biegłego wymagała co najmniej przeprowadzenia jego ewentualnej oceny przez inny podmiot posiadający wiadomości specjalne. Wobec braku w aktach postępowania administracyjnego takiego środka dowodowego należało przyjąć, że organ nie wykazał istnienia przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej, czyli że kontrolowana decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, jednak jest to postępowanie, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony w niezbędnym zakresie przez organ odwoławczy. Jeśli organ II instancji powziął wątpliwości co do prawidłowości merytorycznej sporządzonego operatu, winien był w pierwszej kolejności zwrócić się do autora operatu o ich szczegółowe wyjaśnienie, a jeśli ten sposób postępowania nie byłby wystarczający, organ odwoławczy winien był rozważyć konieczność skorzystania z treści art. 157 § 1 u.g.n. Tak określone ramy koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego, biorąc przy tym pod uwagę czas trwania niniejszego postępowania odwoławczego, niewątpliwie nie przekraczały zakresu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie wynikającego z treści art. 136 § 1 k.p.a. Postępowanie organu odwoławczego sprowadzające się do automatycznego uchylania decyzji organu I instancji i zlecenia wykonania kolejnego już w sprawie operatu szacunkowego, w sytuacji w której organ II instancji poweźmie jakiekolwiek wątpliwości natury merytorycznej, stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasadą szybkości postępowania administracyjnego oraz uniemożliwia dochowanie ustawowych terminów rozpatrzenia sprawy wynikających z art. 35 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych mankamentów decyzji pierwszej instancji wyartykułowanych przez Wojewodę, to w ocenie Sądu, nie stanowiły one samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. W szczególności nie dają podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. zastrzeżenia organu odwoławczego dotyczące nie podania przez rzeczoznawcę informacji o kategoriach dróg przyjętych do przeprowadzenia analizy porównawczej, czy też braku formalnego odnoszącego się do złożenia prawidłowego pełnomocnictwa. Tego rodzaju nieprawidłowości można sanować w ramach decyzji odwoławczej merytorycznej. Ponadto poza zakresem regulacji wynikającej z treści art. 138 § 2 k.p.a. jest nakazanie organowi I instancji dokonania analizy stanowiska NSA w kwestii dopuszczalności cesji uprawnień do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tym zakresie, biorąc pod uwagę, że zastrzeżenia organu odwoławczego koncentrowały się wyłącznie na merytorycznej zawartości operatu oraz klauzuli aktualizacyjnej, to Wojewoda powinien samodzielnie zinterpretować stosowne przepisy prawa i dąć temu wyraz w podjętym rozstrzygnięciu, oczywiście przy uwzględnieniu orzeczeń powołanych w zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego należało uznać za nieprawidłowe na obecnym etapie postępowania uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dlatego na zasadzie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda rozpatrzy sprawę biorąc pod uwagę wyrażone wyżej oceny i mając na względzie kompetencje określone w art. 136 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.