Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2034/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 24 ust. 1 lit. c
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 246/12 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] przyznał S. K. płatności bezpośrednie, tj. Jednolitą Płatność Obszarową (JPO) oraz Uzupełniającą Płatność Obszarową (UPO) do działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], powiat [...], województwo mazowieckie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził z urzędu nieważność decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2009 r., wskazując jako podstawę art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako k.p.a.).

Organ podniósł, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR została wydana z rażącym naruszeniem:

▪ art. 7 ust. 4 i art. 18 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity Dz. U. 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm. - dalej jako ustawa o płatnościach),

▪ art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L Nr 30 s. 16 - dalej jako rozporządzenie 73/2009),

▪ art. 24 ust. 1 lit. c) oraz art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE L Nr 141 s. 18 - dalej jako rozporządzenie 796/2004) oraz

▪ art. 75 § 1 k.p.a.

Dyrektor ARiMR stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego przyznał płatność bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na działce ewidencyjnej o numerze [...]. Wyjaśnił, iż na ww. działce skarżąca zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 0,15 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi 0,12 ha.

W odwołaniu skarżąca podniosła, że cała działka nr [...] o powierzchni 0,15 ha jest użytkowana rolniczo i nie ma na niej lasu. Jednocześnie strona wniosła o przeprowadzenie kontroli na miejscu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Stwierdził, że przyznając skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do powierzchni 0,15 ha na działce ewidencyjnej nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu na ten organ na mocy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem tym było bowiem wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez skarżącą, a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionego przez skarżącą załącznika graficznego dla działki ewidencyjnej nr [...] oraz zaimplementowanej do systemu identyfikacji ortofotomapy.

Zdaniem Prezesa ARiMR, organ I instancji zasadnie stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco naruszała ona przepisy prawa procesowego (Kierownik Biura Powiatowego nie ustalił w niej powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych).

Wskazał jednocześnie, iż w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy, państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne. Zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 796/2004, kontrola administracyjna polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym szczególnie polega ona na porównaniu powierzchni działek rolnych z wniosku z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowaną do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne. Zgodnie zaś z treścią art. 20 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 kontrole na miejscu stanowią uzupełnienie kontroli administracyjnej. Tym samym, aby ustalić maksymalny kwalifikowany obszar do płatności (PEG) nie jest konieczne przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy.

Skargę od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła S. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Wskazała, iż wielokrotnie zwracała uwagę, że działka nr [...] ma 15 arów powierzchni, żądając zbadania tej okoliczności przez organy. W jej ocenie organy w zaskarżonych decyzjach przyjęły materiał dowodowy, który nie jest zgodny z rzeczywistym stanem faktycznym. Przyczyn błędnego ustalenia powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] skarżąca upatruje w tym, iż zdjęcia satelitarne wykonywane były w momencie, gdy na działkę padał cień lasu porastającego sąsiednią nieruchomość.

Wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 246/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, Wydział Zamiejscowy w Radomiu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2011 r.

Odnosząc się do istoty trybu nadzwyczajnego - stwierdzenia nieważności, WSA w Warszawie wskazał, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu prawa już poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być więc podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie może być rozpoznanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym, w taki sposób jakby to była kolejna instancja. To, że postępowanie nadzorcze jest odrębnym postępowaniem, ograniczającym się wyłącznie do badania występowania wad kwalifikowanych w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, powoduje daleko idące konsekwencje w zakresie granic działania organu nadzoru.

Uprawnienia organu (prowadzącego postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie załatwianej w postępowaniu zwykłym), do przeprowadzenia oceny w ramach art. 80 k.p.a., nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonywanie przez ten organ na nowo, własnych ustaleń faktycznych. Do tego zaś w istocie zmierzały - zdaniem WSA - wywody zaprezentowane w zaskarżonej decyzji Prezesa ARiMR.

W rozpoznanej sprawie Prezes ARiMR uznał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. przyznająca skarżącej płatności za 2009 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rażąco narusza wskazane wcześniej przepisy prawa procesowego, bowiem przyznając płatność do powierzchni 0,15 ha na działce nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych - stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 796/2004.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności) stanowił, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, (...), organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stanowią zaś, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

W rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla działki nr [...] objętej wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działki wskazanej we wniosku z powierzchnią działki w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne i następnie ustalić, czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wyznaczona dla danej działki. Jeżeli zatem w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działki, do której przyznano płatność bezpośrednią, to naruszenie prawa - zdaniem WSA - nie miało charakteru rażącego.

Sąd pierwszej instancji jednocześnie wyjaśnił, iż przepis art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 796/2004 wskazuje, że przeprowadzane kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, m.in. na weryfikację kwalifikacji działek do przyznania pomocy. Wbrew twierdzeniu Prezesa ARiMR z przepisu tego nie wynika, że płatności przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar. W ustępie 2 tego artykułu stwierdzono bowiem, że po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza kontrolę na miejscu. Przepis art. 24 rozporządzenia 796/2004 wskazuje tak więc na cel kontroli oraz określa czego kontrole dotyczą, a w przypadku ujawnienia nieprawidłowości nakłada na organ prowadzący postępowanie, obowiązek przeprowadzenia w razie konieczności kontroli na miejscu.

Konkludując WSA stwierdził, że decyzja Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu skarżącej płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2009 rok, została wydana na właściwej podstawie prawnej, tj. art. 7 ust 1 i 2 ustawy o płatnościach. Powzięcie wątpliwości co do nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszenia prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane w ramach wzruszenia decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego.

Powołane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić, w przypadku ich naruszenia, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu "rażącego naruszenia prawa". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącej płatności bezpośrednich stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 7 i 77 k.p.a., art. 17 rozporządzenia 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 796/2004 poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.

Powołując się na powyższe Prezes ARiMR wniósł o:

1. uchylenie wyroku i oddalenie skargi S. K., względnie o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną zasadą jest, że naruszenie prawa ma cechę rażącego wtedy, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i oczywisty.

Działanie zgodne z zasadą praworządności w postępowaniu administracyjnym to działanie w sposób właściwy i zgodny z modelem stosowania prawa, gdzie jego drugi etap dotyczy postępowania dowodowego. Znajduje on swoje kodeksowe odzwierciedlenie w podstawowej zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. jak i w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Jak dalej wskazał Prezes ARiMR cechą charakterystyczną postępowań w sprawach z zakresu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest to, że postępowanie dowodowe koncentruje się na weryfikacji danych deklarowanych przez rolnika we wniosku z danymi, które posiada organ. W zasadzie można powiedzieć, że przedmiotowa weryfikacja w całości wypełnia drugi etap stosowania prawa, jakim jest analiza, czy fakty można uznać za udowodnione na podstawie dowodów oraz zgodnie z teorią dowodów.

Wspomniana weryfikacja odbywa się w kontroli administracyjnej, której podstawowym elementem jest sprawdzenie zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych (art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia 796/2004). W konsekwencji zasada praworządności w całości jest realizowana w kontroli administracyjnej.

Jeżeli więc stwierdzono naruszenie prawa w zakresie przeprowadzenia kontroli administracyjnej, który wypełnia w całości postępowanie dowodowe w sprawach o przyznanie płatności do gruntów rolnych, to takie uchybienie musi mieć charakter rażącego naruszenia zasady praworządności.

Do ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona działalność rolnicza. Kluczowe jest więc wyznaczenie w sposób prawidłowy obszaru kwalifikującego się do płatności na podstawie ortofotomapy, która jest środkiem dowodowym, stanowiącym o kwalifikowalności zgłoszonych gruntów rolnych do płatności.

Ortofotomapa powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Mapa ta gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni w tzw. rzucie ortogonalnym, który charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu, przy czym dokładność pomiaru punktowego jest na poziomie 0,25 m do 0,5 m, co zapewnia dokładność nawet dwukrotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu.

Organ podkreślił, że jedynie dane wektorowe granic działek ewidencyjnych zweryfikowane na podstawie ortofotomapy cyfrowej wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach działki ewidencyjnej (PEG) następuje w trakcie kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o bazę referencyjną w systemie informacji geograficznej (LPIS) oraz na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika ARiMR na aktualnym obrazie ortofotomapy.

Innymi słowy przyznanie płatności do gruntu bez uwzględnienia wartości maksymalnego obszaru kwalifikowanego stanowi w istocie o dowolnym przyznaniu płatności.

W związku z powyższym trudno zdaniem organu przyjąć, że dowolne przyznanie płatności może być potraktowane jako zwykłe naruszenie prawa, a nie naruszenie rażące. W istocie dowolne przyznanie płatności porównać można do sytuacji w której organ np. dowolnie (bez uwzględnienia przepisów) orzeka o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub dowolnie ustala wymiar zobowiązania podatkowego.

W niniejszej sprawie Kierownik Biura Powiatowego przyznał skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na działce ewidencyjnej nr [...]. Na działce tej zadeklarowano powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 0,15 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi 0,12 ha.

Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej przez panią S. K. do płatności, a wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych.

Tym samym decyzja Kierownika Biura Powiatowego została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Błąd, polegający na nieprawidłowym ustaleniu maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej doprowadził w istocie do przyznania płatności do obszaru, na którym w rzeczywistości nie jest prowadzona uprawa. Taki stan rzeczy, będący konsekwencją nieprawidłowego zastosowania art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 796/2004 należy uznać za rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością wydania decyzji unieważniającej decyzję o przyznaniu płatności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dale jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie, Wydział Zamiejscowy w Radomiu.

Zauważyć także trzeba, iż organ sformułował w środku odwoławczym zarzut naruszenia prawa materialnego co oznacza, iż ustalony stan faktyczny sprawy oraz prawidłowość postępowania Sądu pierwszej instancji nie są kwestionowane.

Przechodząc zatem do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego należy w pierwszej kolejności wskazać, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma charakter samodzielny. Jego celem jest ustalenie, czy konkretna decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tego rodzaju postępowaniu nie bada się więc ponownie istoty sprawy, bowiem organ je prowadzący analizuje, czy z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego wynika rażące naruszenie prawa, a jeżeli tak to na czym ono polega. Tym samym stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, nawet istotnego, nie uzasadnia automatycznego zastosowania nieważnościowego trybu nadzwyczajnego. Konieczne w takim przypadku jest bowiem stwierdzenie wystąpienia ściśle określonej przesłanki prawnej - w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa.

Rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania, choć najczęściej rażąco naruszane są przepisy prawa materialnego. Z kolei naruszenie procedury w sposób rażący, najczęściej odnosić się będzie do przepisów gwarantujących prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego.

Prezes ARiMR, oceniając w postępowaniu odwoławczym decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż rozstrzygniecie przyznające płatność bezpośrednią w sposób rażący naruszyło przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przyznając skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do powierzchni 0,15 ha na działce ewidencyjnej nr [...] organ przyznał je nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych - stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 796/2004.

Powyższe stanowisko jest nieprawidłowe.

W decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazano, iż powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do płatności JPO na rok 2009, jak i powierzchnia działek rolnych deklarowana przez stronę jako kwalifikowana do JPO, wynosiła 6,47 ha. W wyniku kontroli administracyjnej organ stwierdził natomiast, iż powierzchnia kwalifikowana wynosiła 6,38 ha zatem o 0,09 ha mniej niż powierzchnia deklarowana we wniosku (jako kwalifikująca się do dopłaty).

Następnie organ przyznający płatność bezpośrednią zauważył, iż zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 796/2004 nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną.

Kierownik Biura Powiatowego dostrzegał więc różnicę między powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą do płatności a powierzchnią kwalifikowaną, ustaloną w wyniku kontroli administracyjnej (w tym różnicę w powierzchni działki nr [...] - raport z kontroli administracyjnej wniosku obszarowego z dnia 14 lipca 2009 r. nr [...] - brak numeracji stron w aktach administracyjnych). W ustalonych okolicznościach sprawy organ zastosował jednak art. 50 ust. 3 rozporządzenia 796/2004 i stwierdził, że w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w wysokości nie przekraczającej 0,1 ha, nie większą jednak niż 20% całkowitej powierzchni zadeklarowanej kwalifikowanej, powierzchnię stwierdzoną (w wyniku kontroli administracyjnej) uznaje się za równą powierzchni deklarowanej kwalifikowanej. W związku z taką wykładnią art. 50 ust. 3 rozporządzenia 796/2004 (nie zakwestionowaną w ramach zarzutu skargi kasacyjnej) organ przyznał JPO do powierzchni deklarowanej we wniosku tj. do 6,47 ha (bez jakichkolwiek pomniejszeń).

Nie ma więc racji Prezes ARiMR twierdząc, iż Kierownik Biura Powiatowego przyznał dopłatę nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych. W kontekście wiążącego NSA zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, iż postawienie powyższej tezy wymagałoby uprzedniego wyjaśnienia, czy organ zajął stanowisko poprzez rażąco wadliwą ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, a tego w sprawie zabrakło.

Zauważyć także wypada, iż co najmniej nieprecyzyjne jest stanowcze stanowisko WSA, który kwestionuje twierdzenie Prezesa ARiMR wskazujące, iż płatności przysługują tylko do powierzchni, która jest nie większa niż wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar.

Zdaniem NSA w niniejszym składzie organ słusznie wskazuje, iż płatność należy przyznać jedynie do powierzchni ustalonej jako kwalifikowana. Inaczej mówiąc, nie można przyznać dopłat obszarowych do terenów podlegających wyłączeniom np. zalesionym. Jednakże to, jaki obszar jest kwalifikowany do płatności - jak słusznie z kolei wskazuje WSA, choć tego nie rozwija - podlega każdorazowym ustaleniom w toku kontroli wniosku, nie wyłączając kontroli na miejscu. O tym z kolei zdaje się zapominać Prezes ARiMR akcentując tezę, iż nieważność decyzji wynika z braku poszanowania przez Kierownika ARiMR obowiązków wyjaśnienia rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej przez S. K. do płatności, w kontekście zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, a ściślej z danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych i określonych w nich wyłączeń.

W związku z tym NSA zwraca uwagę, iż organy ARiMR są uprawnione do prowadzenia, w formie skomputeryzowanej, identyfikacji obszarów rolnych kwalifikujących się do płatności oraz do przeprowadzania, niejako w pierwszej kolejności, administracyjnych kontroli wniosków o płatności. Nie oznacza to jednak, co wymaga wyraźnego podkreślenia, iż w sytuacji sporu o to, czy zgłoszona powierzchnia może zostać uznana za kwalifikowaną, przesądza o tym wyłącznie używany przez organ system identyfikacji działek rolnych. Oczywiście może się okazać, iż już na podstawie samej ortofotomapy (wydrukowanej z systemu komputerowego i dołączonej do akt sprawy) działka będzie bezspornie wykluczona z płatności np. będzie na niej widać zalesienie, teren zajęty przez staw, itp. Jednakże jeżeli organ właściwy do rozpoznania sprawy przyzna płatność bezpośrednią na podstawie określonych dowodów (map), a te nie będą w dostateczny sposób, czy jak w niniejszej sprawie, przy sprzeciwie strony, wskazywać na wykluczenie całości bądź części działek z płatności, to organ nadzoru nie będzie mógł wyłącznie z tego powodu stwierdzić nieważności decyzji, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Wprawdzie zauważyć należy, iż w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym) co do zasady nie przeprowadza się postępowania dowodowego, jednakże w niniejszej sprawie, istota rażącej wadliwości wynika z rzekomego przyznaniu płatności do gruntu niekwalifikującego się do dopłat, zaś sama decyzja przyznająca tę płatność nie była, z oczywistych względów poddana ocenie wyższej instancji (decyzja uznawała żądanie strony w całości). Połączenie tych dwóch kwestii oraz materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie tj. ortofotomapy z zaznaczonym obszarem wyłączeń działki nr [...] (wyłączeń w ocenie organu), nie uzasadniają stanowiska o nieważności decyzji. W takiej sytuacji organ nadzoru ma bezspornie ustalić, czy płatność rzeczywiście została przyznana do gruntu, który się do niej nie kwalifikował. Do tego natomiast, w okolicznościach niniejszej sprawy, może być niezbędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie skarżąca konsekwentnie kwestionuje przyjęte przez organ założenie, iż działka nr [...] jest częściowo zalesiona. Organ opiera swoje stanowisko w tym zakresie jedynie na mapie (w ocenie NSA nieprecyzyjnej), z której ma wynikać stan zalesienia, a przez to wyłączenie z płatności, co powinno być wychwycone już na etapie przyznawania płatności w 2009 roku. Organy nadzoru w żaden sposób nie odniosły się do twierdzeń skarżącej o braku wyłączeń (cienie padające na działkę, graniczącą z inną działką zalesioną).

W konsekwencji, analizując w odpowiednim zakresie zgromadzone w postępowaniu o przyznanie płatności JPO dowody, które w żadnym razie nie przesądzają definitywnie o wykluczeniu działki nr [...] z płatności, nie można przyjąć, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR została wydana z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o płatnościach, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia 796/2004 oraz art. 17 rozporządzenia 73/2009.

Wskazywane "zawyżenie" powierzchni kwalifikowanej do dopłaty obszarowej (w stosunku do danych wynikających z systemu identyfikacji działek rolnych), nie wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego (jest on niejednoznaczny), zaś samo oznaczenie przez ARiMR w systemie informatycznym części działki nr [...] jako wyłączonej z dopłat (niekwalifikowanej), nie może być, w świetle konsekwentnych twierdzeń strony oraz formułowanych przez nią wniosków dowodowych, uznane za przesądzające o tym wyłączeniu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.