Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 418/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Transport
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust 1, usr 4-7
journal: Dz.U. 2019 poz 2475
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym - t.j.
Teza: Norma prawna wykreowana na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w drodze uchwały gminy, jest normą o charakterze ogólnym, abstrakcyjnym i powszechnym na terenie gminy, nie jest to norma indywidualna rozstrzygająca pewną kwestię (wysokość stawki opłaty za zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym) w stosunku do konkretnych adresatów, z góry oznaczonych. Ten ogólny i abstrakcyjny charakter tej normy przekonuje, że uchwała w sprawie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych winna uwzględniać również potencjalnych przewoźników, którzy mogą realizować regularny przewóz osób na terenie gminy w przyszłości. Zatem organ gminy winien w sposób na tyle elastyczny kształtować wysokość opłat, aby uwzględnić możliwość pojawienia się nowych przewoźników na rynku lokalnym.

TEZY

Norma prawna wykreowana na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w drodze uchwały gminy, jest normą o charakterze ogólnym, abstrakcyjnym i powszechnym na terenie gminy, nie jest to norma indywidualna rozstrzygająca pewną kwestię (wysokość stawki opłaty za zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym) w stosunku do konkretnych adresatów, z góry oznaczonych. Ten ogólny i abstrakcyjny charakter tej normy przekonuje, że uchwała w sprawie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych winna uwzględniać również potencjalnych przewoźników, którzy mogą realizować regularny przewóz osób na terenie gminy w przyszłości. Zatem organ gminy winien w sposób na tyle elastyczny kształtować wysokość opłat, aby uwzględnić możliwość pojawienia się nowych przewoźników na rynku lokalnym.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 426/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy (..) z dnia (...) nr X/83/11 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 426/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Gminy (...) z dnia (...) nr (...) w sprawie zmiany uchwały nr (...) z dnia (...) r. w sprawie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Rada Gminy (...), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 142. poz. 1591 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 16 ust. 1 i art. 16 ust. 4-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o transporcie publicznym, podjęła w dniu (...) r. uchwałę nr (...) w sprawie zmiany uchwały Nr (...) z dnia (...) r. w sprawie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Na mocy § 1 tej uchwały zmieniony został zapis § 1 Uchwały Rady Gminy (...) Nr (...) z dnia (...) r. w sprawie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, w ten sposób, że zmieniany przepis otrzymał brzmienie: "§ 1. Ustala się stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina (...), w wysokości 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym."

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwałę nr (...) z dnia (...) wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a to art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2475; dalej powoływanej jako "u.p.t.z."), przez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie w § 1 uchwały stawek w postaci jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,04 złotych za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a więc zastosowanie stawek o dyskryminującym charakterze wbrew treści art. 16 ust. 4 u.p.t.z., który pozwala na pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Mimo, że u.p.t.z. w art. 16 ust. 4 jednoznacznie wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki według niedyskryminujących zasad, w przedmiotowej uchwale w żaden sposób nie uwzględniono odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do nierównego traktowania niektórych z nich. Zdaniem Prokuratora Okręgowego w Krakowie, przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami u.p.t.z., co - zdaniem skarżącego - wprost wynika z uzasadnienia projektu wspomnianej ustawy, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii, jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim jest przewóz". Prokurator w swojej argumentacji powołał się na stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrażone w uzasadnieniu do projektu ustawy o transporcie zbiorowym, a także powołał się na stanowiska wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych. Prokurator podał także, że w transporcie publicznym na terenie gminy występują minimum dwa rodzaje autobusów - małe i duże. Małe autobusy to pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie, a duże - powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie zostało przyjęte przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1. Zatem w przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie, natomiast w odniesieniu do przystanków już nie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest odgórnie wprowadzony formularz deklaracji od środków transportu DT-1, zawierający ów podział. Na tym tle brak podziału przy opłatach za przystanki ma na celu uzyskanie większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Istotna jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów, co stanowi średnio połowę długości "dużego autobusu" wynosząca 12-14 metrów.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada Gminy wskazała, że wbrew stanowisku skarżącego, wielkość pojazdu, a więc ilość przewożonych pasażerów, nie została wskazana jako kryterium, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawki ani w tekście ustawy, ani w jej uzasadnieniu. Nie można skutecznie, zdaniem Rady Gminy, żądać stwierdzenia nieważności uchwały z powołaniem się na opinię UOKiK. Wskazano, że należy zwrócić uwagę na specyfikę lokalną Gminy (...), która w pełni uzasadnia zastosowanie jednej stawki. Jak wskazał organ podkreślić należy, że publiczne przewozy pasażerów na terenie tej gminy są w całości realizowane przez pojazdy (tzw. busy) posiadające ok. 20 miejsc. Z tego względu zastosowanie kryterium różnicującego stawkę w oparciu o ilość przewożonych osób nie ma nie tylko uzasadnienia prawnego, na co zwrócono uwagę wyżej, jak również faktycznego. Podniesiono także, że na terenie gminy nie znajdują się również dworce autobusowe, a przystanki autobusowe nie różnią się zakresem wyposażenia, czy standardem, co uzasadnia zastosowanie jednakowej, sprawiedliwej dla wszystkich przewoźników stawki za każde zatrzymanie się na przystanku. Organ wskazał, że w wyniku rozmów podjętych z przewoźnikami przez Radę Gminy (...) wypracowano stanowisko, zgodnie z którym sprawiedliwym, uwzględniającym interesy wszystkich zainteresowanych stron, będzie ustalenie opłaty w wysokości 0,04-zł. Organ podkreślił, że od tego czasu, tj. przez ponad dziewięć lat obowiązywania uchwały żaden z przewoźników prowadzących działalność na terenie gminy nie kwestionował wysokości stawki, nigdy zaś (zarówno w czasie obowiązywania poprzedniej uchwały, jak i obecnej) przewoźnicy nie poddawali w wątpliwość zastosowania przez gminę jednakowej dla wszystkich stawki opłaty. Organ wskazał, że wprowadzenie jednakowej stawki opłaty jest działaniem niedyskryminującym, świadczącym o jednakowym i sprawiedliwym traktowaniu różnych podmiotów gospodarczych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości z następującą argumentacją.

Sąd I instancji wskazał, że do zadań własnych gminy zależy między innymi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności w zakresie spraw: gminnych dróg, ulic, mostów oraz organizacji ruchu drogowego - art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., a także lokalnego transportu drogowego - art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych, nie może tego upoważnienia przekraczać. Kryterium, którym przy kreowaniu wysokości stawki musi kierować się organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, a któremu ustawodawca nadał szczególne znaczenie poprzez ujęcie tego kryterium wprost w treści normy kompetencyjnej art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, jest kryterium "niedyskryminujących zasad". W przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty; uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców; uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w niniejszej sprawie, Rada Gminy (...) naruszyła przy ustanawianiu wysokości stawki opłaty zasadę niedyskryminacji. Zdaniem Sądu I instancji Rada Gminy nie wykazała w sposób dostatecznie przekonujący dlaczego wysokość stawki nie została zróżnicowana w żaden sposób. Organ gminy powinien w sposób na tyle elastyczny kształtować wysokość opłat, że powinny one uwzględniać możliwość pojawienia się nowych przewoźników na rynku lokalnym. WSA odnosząc się do argumentu, że transport lokalny jest realizowany przez tzw. busy, które posiadają około 20 miejsc, stwierdził, że Rada nie powinna tracić z pola widzenia możliwości zajścia takiej sytuacji, w której na lokalnym rynku pojawi się przewoźnik lub operator, którego pojemność pojazdów, jakie będzie posiadał we własnym taborze, przekroczy 20 miejsc, a opłata o jakiej mowa w niniejszej sprawie dotyczy nie tylko przewoźników stale funkcjonujących na rynku lokalnym (do czego zdaje się odwoływać organ w odpowiedzi na skargę), ale również tych przewoźników, którzy korzystać będą z przystanków komunikacyjnych niezwykle sporadycznie lub wręcz jednorazowo. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, wyrażenie "około 20 miejsc" jest wysoce nieprecyzyjne, a organ nie wskazał, jaka jest granica błędu przy określeniu ilości miejsc, ani też organ w żaden sposób nie wykazał, dlaczego ustalona przez niego wysokość stawki to akurat 4 grosze, w szczególności nie wskazano, jakimi kosztami utrzymania przystanków komunikacyjnych (w jakiej wysokości) generowanymi przez lokalnych przewoźników uzasadniona jest taka wysokość opłaty. Sąd I instancji podkreślił, że fakt, że dochód z opłaty stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 16 ust. 7 ustawy o transporcie publicznym nie oznacza, że wysokość tych opłat może być ustalana w sposób zupełnie dowolny, byleby tylko mieściła się ona w ustawowych granicach. Zdaniem Sądu I instancji Rada nie wykazała w sposób dostateczny zasadności uchwalonej wysokości opłaty. Niewystarczający jest w tej mierze argument o długoletnim funkcjonowaniu uchwały i braku sprzeciwu ze strony przewoźników lokalnych. Rada powinna wykazać, dlaczego ustalenie opłaty, w dacie podjęcia uchwały, w niższej wysokości nie spełniłoby celów jej ustanowienia, o których mowa w art. 16 ust. 7 u.p.t.d.

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak zróżnicowania stawki opłaty za zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, czyli zastosowanie jednolitej stawki opłaty dla wszystkich przewoźników na wszystkich przystankach zlokalizowanych na terenie gminy, jest równoznaczne z nieuwzględnieniem przez radę gminy niedyskryminujących zasad przy ustalaniu wysokości stawki opłaty, stanowiąc naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.t.z., w sytuacji gdy przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie nakładają obowiązku zróżnicowania stawek opłat, a z uwagi na specyfikę lokalną Gminy (...) zastosowanie jednolitej stawki stanowi wypełnienie obowiązku równego, jednakowego, niedyskryminującego traktowania przewoźników na terenie Gminy(...).

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawiony przez Radę Gminy zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W zarzucie tym Rada wskazała na naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. przez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że brak zróżnicowania stawek opłaty za zatrzymywanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych, czyli zastosowanie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników na wszystkich przystankach na terenie gminy, jest nierównoczesne z nieuwzględnieniem przez Radę niedyskryminujących zasad przy ustalaniu wysokości stawki opłaty, stanowiąc naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.t.z., w sytuacji gdy przepisy tej ustawy nie nakładają obowiązku zróżnicowania stawek opłaty, a ze względu na specyfikę lokalną gminy zastosowanie jednolitej stawki stanowi wypełnienie obowiązku równego jednakowego, niedyskryminującego traktowania przewoźników na terenie gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym złożony środek zaskarżenia nie aprobuje wykładni zaprezentowanej przez skarżącą kasacyjnie Radę. Sąd kasacyjny podziela wykładnię przedstawioną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, choć nie ze wszystkimi argumentami WSA można się zgodzić.

Przypomnieć należy, że w myśl art. 16 ust. 4 u.p.t.z. za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Dodać do tego należy, że zgodnie z art. 16 ust. 7 u.p.t.z. opłaty, o których mowa w ust. 4, stanowią dochód właściwej jednostki samorządu terytorialnego, z przeznaczeniem na: utrzymanie przystanków komunikacyjnych oraz dworców, o których mowa w ust. 4 (pkt 1), oraz realizację zadań określonych w art. 18 - w przypadku gdy organizatorem jest gmina (pkt 2).

Zasadnie Sąd I instancji motywując zaskarżone orzeczenie stwierdził, że Rada Gminy naruszyła przy ustanawianiu wysokości stawki opłaty zasadę niedyskryminacji. Nie wykazała w sposób dostatecznie przekonujący dlaczego wysokość stawki nie została zróżnicowana w żaden sposób. Zdaniem WSA nie jest usprawiedliwiony argument podnoszony przez Radę, że przez czas obowiązywania uchwały lokalni przewoźnicy nie poddawali w wątpliwość zasadności ustalonej jednolicie dla wszystkich przewoźników stawki opłaty, a jedynie jej wysokość. Organ gminy powinien w sposób na tyle elastyczny kształtować wysokość opłat, że powinny one uwzględniać możliwość pojawienia się nowych przewoźników na rynku lokalnym, którzy będą realizować przewóz osób pojazdami większymi niż busy posiadające około 20 miejsc.

W celu przekonania do zajętego stanowiska, WSA przedstawił cztery argumenty, dwa z nich zasługiwały na podzielenie. Pierwszy motyw zasługujący na akceptacje to twierdzenie, że Rada nie powinna tracić z pola widzenia możliwości zajścia takiej sytuacji, w której na lokalnym rynku pojawi się przewoźnik lub operator, którego pojemność pojazdów, jakie będzie posiadał we własnym taborze, przekroczy 20 miejsc. Drugim motywem, który przekonuje do zajętego przez WSA stanowiska jest to, że organ w żaden sposób nie wykazał, dlaczego ustalona przez niego wysokość stawki to akurat 4 grosze, w szczególności nie wskazano, jakimi kosztami utrzymania przystanków komunikacyjnych (w jakiej wysokości) generowanymi przez lokalnych przewoźników uzasadniona jest taka wysokość opłaty. Należy podkreślić, że fakt, iż dochód z opłaty stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 16 ust. 7 u.p.t.z. nie oznacza, że wysokość tych opłat może być ustalana w sposób zupełnie dowolny, byleby tylko mieściła się ona w ustawowych granicach.

Słusznie Sąd I instancji odnotował w tym zakresie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z dnia 9 maja 2017 r. I FSK 1076/15, zgodnie z którym "opłata za korzystanie z przystanków jest pobierana w związku z konkretnym celem, wskazanym w art. 16 ust. 7 u.p.t.z. Gmina nie ma więc swobody wydatkowania dochodów uzyskanych z opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Środki te mogą być wydatkowane wyłącznie na cele wskazane w ustawie o publicznym transporcie drogowym, co przemawia za stanowiskiem, że opłata za korzystanie z przystanków jest daniną publiczną. Przedmiotowe opłaty jako dochody publiczne, przymusowo mogą być pobrane w drodze egzekucji administracyjnej". W związku z powyższym istnieje obowiązek precyzyjnego wykazania przez organ uchwalający opłaty zasadności po pierwsze uchwalenia w ogóle opłaty, a następnie dopiero również wysokości tej opłaty. Zdaniem Sądu, Rada nie wykazała w sposób dostateczny zasadności uchwalonej wysokości opłaty. Niewystarczający jest w tej mierze argument o długoletnim funkcjonowaniu uchwały i braku sprzeciwu ze strony przewoźników lokalnych. Rada powinna wykazać, dlaczego ustalenie opłaty, w dacie podjęcia uchwały, w niższej wysokości nie spełniłoby celów jej ustanowienia, o których mowa w art. 16 ust. 7 u.p.t.z.

Dodać do powyższego należy, że stosowna argumentacja co do usprawiedliwienia określonej stawki opłaty za zatrzymywanie się na przystankach komunikacyjnych winna znaleźć się w uzasadnieniu uchwały.

NSA nie zaakceptował twierdzenia Sądu I instancji, że opłata o jakiej mowa w niniejszej sprawie dotyczy nie tylko przewoźników stale funkcjonujących na rynku lokalnym (do czego zdaje się odwoływać organ w odpowiedzi na skargę), ale również tych przewoźników, którzy korzystać będą z przystanków komunikacyjnych niezwykle sporadycznie lub wręcz jednorazowo. Także motywacji, że wyrażenie "około 20 miejsc" jest wysoce nieprecyzyjne, a organ nie wskazał, jaka jest granica błędu przy określeniu ilości miejsc.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że opłata za zatrzymywanie się pojazdów na przystankach komunikacyjnych na terenie gminy dotyczy również przewoźników, którzy korzystać będą z przystanków niezwykle sporadycznie lub wręcz jednorazowo. Wypada w tym względzie zauważyć, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym w art. 1 ust. 1 określa zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz w strefie transgranicznej, w transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim oraz w żegludze śródlądowej. W myśl zaś ust. 2 art. 1 u.p.t.z. ustawa określa także zasady finansowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, realizowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w transporcie, o którym mowa w ust. 1. Z powołanych przepisów wynika zatem w sposób jednoznaczny, że ustawa dotyczy regulowanego transportu osób, nie może więc dotyczyć przewozu, w ramach którego dochodzi do sporadycznego lub jednorazowego zatrzymywania się na przystankach. W konsekwencji także opłaty za zatrzymywanie się pojazdów realizujących przewóz osób, ustalane w drodze uchwały, nie mogą dotyczyć przewoźników zatrzymujących się na tych przystankach sporadycznie lub jednorazowo.

Korzystanie z przystanków komunikacyjnych sporadycznie lub jednorazowo wiąże się, w ocenie NSA, z przewozem okazjonalnym, o którym mowa w ustawie o transporcie drogowym. W art. 4 zawierającym definicje na użytek tej ustawy, w pkt 11 prawodawca wskazał, że użyte w ustawie określenia oznaczają: przewóz okazjonalny - przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W odróżnieniu od przewozów regularnych, przewóz okazjonalny osób wiąże się ze świadczeniem usług transportowych osób w nadarzających się okazjach zainicjowanych przez zleceniodawcę lub przewoźnika. W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że z uwagi na fakt, iż jedyna definicja przewozu okazjonalnego, jaka znajduje się w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym jest nieprecyzyjna i nie określa, co dokładnie jest przewozem okazjonalnym, stanowiąc jedynie, że przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, uznać należy, iż w celu wykładni tego pojęcia można posłużyć się posiłkowo przesłankami zawartymi w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu autokarami i autobusami oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 684/92 w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarami i autobusami, który określa, że usługi okazjonalne są to usługi, które nie są objęte definicją usług regularnych, w tym specjalnych usług regularnych, oraz które w szczególności charakteryzują się faktem przewożenia grupy pasażerów zebranej z inicjatywy klienta lub samego przewoźnika (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn.. akt I OSK 1361/06, LEX nr 384423).

W świetle powyższego nie można było zaakceptować poglądu, że opłaty za zatrzymywanie się na przystankach komunikacyjnych dotyczą również przewoźników realizujących transport osób sporadycznie lub jednorazowo.

NSA nie podzielił też argumentacji dotyczącej nieprecyzyjności wskazania ilości miejsc "około 20 miejsc" i tego, że organ nie podał, jaka jest granica błędu przy określeniu ilości miejsc. W tym przedmiocie zauważyć należy, że generalnie w uchwałach podejmowanych przez Rady Gmin na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. występuje podział na dwie stawki dotyczące busów i autobusów. Wiadomym jest, że ilość miejsc w tych środkach transportu nie jest we wszystkich taka sama, dlatego też wskazanie "około 20 miejsc" w przypadku busów realizujących regularny transport osobowy należy uznać za uprawnione, gdyż w tych pojazdach rzeczywiście ilość miejsc oscyluje w tych granicach (około 20 miejsc). Natomiast w przypadku większych środków transportu osobowego autobusach ta ilość miejsc waha się w granicach 40-50 miejsc. Taki podział stawek w opłatach za zatrzymywanie się na przystankach komunikacyjnych jest w świetle powyższego uprawniony. Nie dyskryminuje przewoźników ze względu na pojemność osobową pojazdów, którymi realizowane są przewozy.

W ocenie NSA, decydujące znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia ma charakter zakwestionowanej normy prawnej ustalającej stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w wysokości 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Stwierdzić należy, że norma prawna wykreowana na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z., w drodze uchwały gminy, jest normą o charakterze ogólnym, abstrakcyjnym i powszechnym na terenie gminy, nie jest to norma indywidualna rozstrzygająca pewną kwestię (wysokość stawki opłaty za zatrzymanie na przystanku komunikacyjnym) w stosunku do konkretnych adresatów, z góry oznaczonych. Ten ogólny i abstrakcyjny charakter tej normy przekonuje, że uchwała w sprawie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych winna uwzględniać również potencjalnych przewoźników, którzy mogą realizować regularny przewóz osób na terenie gminy w przyszłości. Zatem organ gminy winien w sposób na tyle elastyczny kształtować wysokość opłat, aby uwzględnić możliwość pojawienia się nowych przewoźników na rynku lokalnym.

Odnotować także przyjdzie, że w przypadku rozpoznawania skargi na indywidualny akt administracyjny (decyzję lub postanowienie), co do zasady, podstawą uwzględnienia skargi jest naruszenie prawa, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ten sposób sądowa kontrola ukierunkowana jest na ochronę subiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku kontroli legalności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego obowiązujących na danym terenie bezpośrednim celem takiej kontroli jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Także i ta argumentacja przekonuje, że sporna uchwała winna obejmować swym zakresem opłaty za zatrzymanie się na przystankach komunikacyjnych nie tylko przewoźników aktualnie realizujących regularny transport osób na terenie gminy, ale także potencjalnych przewoźników, którzy mogą w ramach publicznego transportu zbiorowego realizować regularny przewóz osób na terenie gminy w przyszłości.

W świetle przedstawionej argumentacji postawiony zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.