Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1268/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 34, art. 34 a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1805/09 w sprawie ze skargi P. K. P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1805/09 oddalił skargę P.K.P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P.K.P. S.A. w W., (dalej "skarżąca Spółka") utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę C. prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 1/1, 2/1, 3/1, 4/1, 5/1, 6/3, 37/1, 38/1 oraz 40/1 (obręb U.), uregulowanej w księdze wieczystej [...].

Wojewoda Małopolski stwierdzając decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nabycie z mocy prawa przez Gminę C. własności opisanej powyżej nieruchomości wskazał w uzasadnieniu decyzji, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji komunalizacyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej "ustawa komunalizacyjna", z uwagi na fakt, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Odwołanie od decyzji Wojewody wniosła skarżąca spółka, podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość jako oddana przed 27 maja 1990 r., w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu P.K.P., nie podlega komunalizacji. Wskazano w szczególności, że organ niesłusznie pominął jako dowód decyzję Naczelnika Gminy C. z dnia [...] kwietnia 1987 r. ustalającą opłaty z tytułu zarządu, jak również regulacje zawartej w § 4 ust. 1 i nast. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) oraz art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa P.K.P. (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.).

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymując w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego stwierdziła, że odwołującemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację mienia z mocy prawa. Według przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej - za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Organ wskazał, że istnienia zarządu nie można domniemywać, lecz wynikać on musi z aktu administracyjnego lub umowy. Za dowód posiadania zarządu, wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, nie można także uznać decyzji ustalającej opłaty z tytułu zarządu lub użytkowania wieczystego nieruchomości, co potwierdzone zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca spółka wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego. W skardze zarzucono naruszenie: art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa P.K.P. oraz art. 7, 8, 10, 75, 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.

Zdaniem skarżącej spółki brak jest podstaw do przyjęcia, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy orzekające w sposób nieuprawniony ustaliły, że sporna nieruchomość należała w sensie prawnym do rad narodowych i terenowych organów administracji. Skoro zaś nieruchomość nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji, tym samym nie podlegała komunalizacji i pozostała własnością Skarbu Państwa.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazując, że organ trafnie uznał, iż w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. wskazane mienie nie było przedmiotem zarządu. Okoliczność ta wynika z braku aktu administracyjnego, który kreowałby takie prawo PKP do przedmiotowej działki przed dniem 27 maja 1990 r.

Sąd podał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej PKP decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy PKP legitymują się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania), jedynie bowiem wówczas nieruchomość nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 942/07, I OSK 940/07 i I OSK 941/07). W orzeczeniach tych Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać.

Podzielając stanowisko i argumentację prawną wyrażoną przez organ odwoławczy Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, podstawy do nabycia przez PKP tytułu prawnego do mienia objętego komunalizacją nie stanowią przepisy powołanej kolejowej ustawy komercjalizacyjnej (art. 34 i 34a). Akt ten ma bowiem charakter ogólnego aktu normatywnego, który nie reguluje stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz może stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Podobnie decyzja organu administracji ustalająca opłaty z tytułu zarządu, potwierdzać może jedynie faktyczne władztwo PKP nad skomunalizowaną nieruchomością.

Brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że w sensie prawnym należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r. wniosły P.K.P. S.A. z siedzibą w W., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia w tej sprawie, a w szczególności:

- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez przyjęcie, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa opierając swą decyzję na ww. przepisach zasadnie uznała, że nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej C., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie U. stanowiąca dz. ewid. nr 1/1,2/1,3/1,4/1,5/1,6/3,37/1,38/1 i 40/1 uregulowana w księdze wieczystej nr [...] należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji stopnia podstawowego,

- art. 5 ust. 3 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego,

- art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.K.P." (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze. zm.) polegające na jego błędnej wykładni poprzez niezastosowania pomimo, iż przepisy te stanowią podstawę nabycia z mocy prawa gruntów pozostających w posiadaniu PKP co oznacza, że dla tych nieruchomości stosuje się art. 5 ust. 3 i 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107§ 3 kpa polegające na zaakceptowaniu przez Sąd braku ustaleń przez organy administracji rozpoznające niniejszą sprawę przesłanek pozytywnych art. 5 ust. 1 ustawy, tj należenia mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

- art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a lub c tej ustawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania z uwzględnieniem kosztów postępowania za drugą instancję.

W uzasadnieniu skarżąca Spółka podniosła m.in., że jej zdaniem treść przywołanego w zaskarżonym wyroku art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowi podstawy badania "zarządu" jako przesłanki negatywnej komunalizacji mienia ogólnonarodowego, bowiem ustawa z dnia 10 maja 1990r. nie wprowadza takiej przesłanki, a państwowym osobom prawnych, w okresie obowiązywania jedności mienia ogólnonarodowego nie przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do składników tego mienia. Zarządzanie w rozumieniu art. 6 nie kreowało po stronie terenowych organów administracji, bądź pozostałych podmiotów w tym przepisie wymienionych, tytułu prawnego do składników mienia państwowego. Przepis ten wyznaczał jedynie zakres władztwa tych podmiotów wobec mienia państwowego, jako określonego stanu faktycznego oraz wskazywał sposób zagospodarowania gruntów państwowych i brak jest podstaw do zastosowania przez Sąd domniemania, iż w przypadku braku ustanowionego w sposób formalny zarządu nieruchomością na rzecz państwowej osoby prawnej wynika zarządzanie nią przez toap.

Organy obu instancji nie dokonały żadnych ustaleń na okoliczność sposobu zagospodarowania mienia, a zatem wykonywanego wobec nieruchomości władztwa. Organ pierwszej instancji nie ustalił jakie jest przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonej zgodnie z decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] maja 1983r., znak [...]z przeznaczeniem pod budowę linii kolejowej H. – H. K. Orzeczenie to określało powierzchnię przeznaczoną do wywłaszczenia, cel - budowa linii kolejowej H. – H. K., a w jej uzasadnieniu wskazano, iż wydana została zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny tej inwestycji. Nieruchomość ta zabudowana jest infrastrukturą kolejową nr 65 (LHS). Organy nie uwzględniły zarzutów w tym zakresie, tymczasem oczywistym jest, że toap nie zarządzały linią kolejową.

Ustawodawca nie objął komunalizacją z mocy prawa - art. 5 ust. 1, całego mienia ogólnonarodowego, nie pozostającego w ustanowionym formalnie zarządzie, a taki wniosek należałoby przyjąć opierając się na wykładni Sądu pierwszej instancji.

Z literalnego brzmienia art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji PP PKP wynika, że grunty dla których PKP nie posiada - nie dysponuje dokumentami przekazującymi formalnie nieruchomości w zarząd bądź użytkowanie pozostały własnością Skarbu Państwa. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005r. sygn. akt K 30/04 - Dz. U. z 2005r. nr 69 poz. 525. Trybunał stwierdził w sposób jednoznaczny, że grunty znajdujące się w posiadaniu PP PKP, dla których Przedsiębiorstwo nie legitymowało się dokumentami o ustanowionym zarządzie mogą być przekazane gminie na wniosek. Nie są to zatem grunty nabyte przez gminy z mocy prawa. Tym samym, zgodnie z orzeczeniem Trybunału, nie są to grunty o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Skarżąca Spółka zarzuciła, że organy nie przeprowadziły żadnych czynności dowodowych na okoliczności wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy, co zostało błędnie zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. KKU dokonała jedynie ustaleń na okoliczność ewentualnego powstania zarządu po stronie PKP.

Zdaniem skarżącej błędna wykładnia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego skutkowała naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, 8 i 77 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej powoduje, że skoro w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania rozpoznanie sprawy nastąpić musi w określonym w tej skardze zakresie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 powołanej ustawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy można przejść do skontrolowania prawidłowości zastosowania prawa materialnego i jego wykładni.

Jako pierwszy zarzut procesowy wskazano naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa polegające na zaakceptowaniu przez Sąd braku ustaleń przez organy administracji rozpoznające sprawę przesłanek pozytywnych z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych.

Zgodnie z treścią objętego zarzutem art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne. Treść art.145 §1 pkt 1 lit.c obejmuje zatem takie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa procesowego, to wynik sprawy byłby odmienny. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Obowiązkiem Sądu I instancji było ustalenie, czy zgromadzono w postępowaniu administracyjnym niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy oraz czy został on przez organy administracji publicznej oceniony zgodnie z przepisami tego postępowania.

Wskazać należy, że organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia jest związany w toku postępowania rygorami procedury administracyjnej. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W związku z tym ciąży na nim obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie uchybiając dyspozycji art.145 § 1 pkt.1 lit. c p.p.s.a. nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca Spółka twierdząc, że Wojewoda Małopolski, a następnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przeprowadziły niezbędnych czynności dowodowych na okoliczności wskazane w art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie wskazała jakie dowody, które nie zostały w sprawie przeprowadzone mogły w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przyjęta w procedurze administracyjnej zasada oficjalności obok obowiązku zgromadzenia przez organ materiału dowodowego nie wyklucza inicjatywy stron w gromadzeniu dowodów, dlatego też do strony skarżącej, a nie tylko do organu należało przedstawienie wszelkich dowodów mających istotne znaczenie w sprawie, skoro jak twierdzi, zaistniały przesłanki do wyłączenia komunalizacji.

Jak wynika z akt sprawy organy obu instancji podejmowały działania w celu wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wzywały też skarżącą do udzielenia informacji, czy w dacie 27 maja 1990 r. Spółka legitymowała się prawem zarządu w stosunku do spornej nieruchomości (pismo Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 20 marca 2009 r. nr SN.VII.SA.7723-1-516-08). W toczącym się postępowaniu skarżąca przedstawiła jedynie potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia [...] kwietnia 1987 r. ustalającej opłatę z tytułu zarządu oraz decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 1988 r. zmieniającej tę opłatę. Żadna z tych decyzji nie mogła jednak być uznana za dowód potwierdzający w postępowaniu komunalizacyjnym prawo zarządu do spornej nieruchomości. Stanowisko w tym względzie wyrażone w kwestionowanych przez skarżącą Spółkę decyzjach i w zaskarżonym wyroku, odwołujące się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, a omówione w dalszej części uzasadnienia, która dotyczy zarzutów materialnoprawnych, należało w pełni podzielić.

Także odrębnie sformułowany zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ lub c/ p.p.s.a. nie mógł być skuteczny. Przepisy te powołane samodzielnie nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej, określają one bowiem tylko sposoby rozstrzygnięcia sprawy, a nie poprzedzający je proces dochodzenia przez sąd do takiego, czy innego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2005 r. sygn. akt FSK 2396/04 publ. Lex nr 18753).

Nie są również trafne podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia norm prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości skarżąca Spółka łączy z faktem błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie uznała, że sporna nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowych organów administracji stopnia podstawowego. Przypomnieć należy, że stosownie do art.5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się z mocy prawa mieniem właściwych gmin w dniu wejścia w życie ustawy tj. 27 maja 1990 r., jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Postępowanie komunalizacyjne dotyczące nieruchomości stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji prowadzone było na podstawie wskazanego wyżej art. 5 ust. 1 pkt 1, dotyczyło bowiem komunalizacji z mocy prawa na rzecz właściwej gminy, z dniem 27 maja 1990 r. Trzeba uwzględnić przy tym, że na podstawie art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r. terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Nierozdysponowane w ten sposób nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do właściwego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownie zaś do art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu w stosunku do nieruchomości stanowiącej mienie państwowe mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) umowa o nabyciu nieruchomości.

Jak wyżej podniesiono dokumenty zgromadzone w sprawie nie wskazują, aby skarżąca Spółka legitymowała się na dzień 27 maja 1990 r. którymkolwiek z ww. dowodów posiadania tytułu prawnego do spornej nieruchomości. Spółka, powołując się na fakt istnienia zarządu w stosunku do tej nieruchomości, nie przedstawiła wymaganych w postępowaniu komunalizacyjnym dokumentów potwierdzających istnienie tego zarządu, złożyła jedynie decyzje dotyczące opłat.

Podkreślić należy, że samo ustalenie w drodze decyzji przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego nie stwarzało pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. tytułu prawnego w postaci zarządu po stronie takiego przedsiębiorstwa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 1989/97 Lex nr 45054, z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98 Lex nr 47386, z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 Lex nr 194864). Słusznie więc Sąd I instancji wskazał, że w sprawach dotyczących komunalizacji określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej PKP decydującą rolę odgrywa okoliczność, czy PKP legitymują się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu.

Brak dowodu istnienia w dniu 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do spornej nieruchomości przesądza, że nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co skutkowało jej komunalizacją z mocy prawa na rzecz gminy, na obszarze której była ona położona. Faktyczne władanie nieruchomością przez skarżącą Spółkę nie stanowi przesłanki wyłączającej komunalizację. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zwraca uwagę na rolę użytego przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zwrotu "należące do" oznaczającego przynależność mienia ogólnonarodowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, nie zaś faktycznym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05 Lex nr 194864, z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 583/05 Lex nr 198195). Bez znaczenia dla omawianej kwestii pozostaje też akcentowana w skardze kasacyjnej okoliczność, że nieruchomość ta decyzją z dnia [...] maja 1983 r. została wywłaszczona pod budowę linii kolejowej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.K.P." i naruszenia art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej stwierdzić należy, że są one nietrafne. Wskazane przepisy nie miały w tym przypadku zastosowania. W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczyło się w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., natomiast przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r., które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia Skarbu Państwa komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Nie mogą zaś odnosić się do mienia, które już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym z mocy art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Trybunał Konstytucyjny w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35) orzekł w pkt 1, że artykuł 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P.K.P." oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.Nr 80, poz. 720) jako niedotyczące mienia (gruntów), o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie są niezgodne z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uzasadniona jest interpretacja art. 34 a ustawy o komercjalizacji PKP, przy której przepis ten nie dotyczy komunalizacji z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Art. 34 a ustawy o komercjalizacji PKP dotyczy bowiem gruntów, o których mowa w art. 34 tej ustawy, czyli gruntów będących nadal własnością Skarbu Państwa, znajdujących się 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP.

Postępowanie komunalizacyjne prowadzone było w sprawie w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i również w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. oczywistym jest, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że art. 34 i 34 a ustawy o komercjalizacji PKP nie mogły mieć w sprawie zastosowania.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.