Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 923/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16a
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia [...] lipca 2013 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] wpłynął wniosek E. N. (dalej jako: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), z tej samej daty, o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, Z. L.

Decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...], Wójt Gminy [...] (dalej jako: "Wójt" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 16a, art. 2 pkt 2, art. 3, art. 24 ust. 1 i 2a oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.ś.r.") – odmówił ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu Wójt wyjaśnił, że z materiału dowodowego sprawy wynika, iż Wnioskodawczyni ostatnio była zatrudniona w Urzędzie Gminy [...]: od [...] października 2003 r. do [...] stycznia 2004 r. jako pracownik gospodarczy w ramach robót publicznych. Ze świadectwa pracy wynika, że stosunek pracy ustał z upływem czasu, na który umowa została zawarta. Do 16 grudnia 2010 r. Wnioskodawczyni była zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy. Utrata statusu osoby bezrobotnej nastąpiła na Jej wniosek. Matka Wnioskodawczyni jest osobą całkowicie niezdolną do pracy i niezdolną do samodzielnej egzystencji (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] maja 2005 r., wydane na stałe). Wnioskodawczyni zamieszkuje wspólnie z synem. Dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 229,84 zł, a więc spełnia tzw. kryterium dochodowe (623,00 zł).

W ocenie Wójta Wnioskodawczyni nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, gdyż umowa o pracę została rozwiązana z upływem czasu, na jaki była zawarta. Zgodnie zaś z art. 16a u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym od 01 stycznia 2013 r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad inną osobą.

Od opisanej decyzji Wójta Wnioskodawczyni złożyła odwołanie, w którym wskazała, że nie może podjąć zatrudnienia, bo nie ma kto opiekować się chorą matką, która potrzebuje opieki na stałe.

Decyzją z [...] września 2013 r., nr [...] – sprostowaną postanowieniem z [...] listopada 2013 r., nr [...] – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako: "SKO" lub "organ II instancji"), z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta.

W uzasadnieniu SKO uznało za wiarygodne okoliczności faktyczne ustalone przez organ I instancji, i przyjęło je jako własne. W ślad za tym organem SKO stwierdziło, że w sprawie spełniona jest większość przesłanek uprawniających do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, z wyjątkiem wymogu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, gdyż Wnioskodawczyni ostatnio pracowała w okresie od [...] października 2003 r. do [...] stycznia 2004 r., a umowa o pracę została rozwiązana w związku z upływem czasu, na który była zawarta. Na gruncie obowiązującego obecnie art. 16a u.ś.r. stanowi to, w ocenie organu II instancji, przeszkodę do uzyskania prawa do wnioskowanego zasiłku, gdyż ustawodawca wprowadzając nową instytucję świadczenia opiekuńczego, w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wyraźnie i wprost zastrzegł, że konieczny jest warunek rezygnacji z wykonywanego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a zatem – w przeciwieństwie do świadczenia pielęgnacyjnego – nie wystarczy fakt niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO – zarejestrowanej pierwotnie pod sygnaturą IV SA/Po 1098/13 – E. N. powtórzyła, że matka jest osobą niepełnosprawną, nie może sama egzystować i potrzebuje całodobowej opieki. Renta matki nie wystarczy na zatrudnienie osoby do jej całkowitej opieki. Skarżąca nie może iść do pracy, bowiem nie ma z kim zostawić matki. Sytuacja w urzędzie pracy jest zaś taka, że pracy nie ma, nie z winy Skarżącej, która musiałaby zostawić matkę i szukać pracy poza granicami kraju.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1098/13, tut. Sąd, na mocy art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w związku z pytaniem prawnym skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, które zostało zarejestrowane w Trybunale pod sygn. P 1/14. Następnie – w związku z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z 17 lipca 2014 r. umarzającego postępowanie w sprawie o sygn. akt P 1/14 – tut. Sąd, postanowieniem z 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1098/13, podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne, które odtąd toczyło się pod nową sygnaturą: IV SA/Po 923/14.

W piśmie procesowym z 04 czerwca 2014 r., zatytułowanym "Wniosek o odwieszenie sprawy oraz przyspieszenie terminu rozprawy", Skarżąca poinformowała o "ponownym przyznaniu Jej od czerwca 2014 r. świadczenia", w związku z wejściem w życie ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie może zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie: "CBOSA").

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd nie stwierdził przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Jest to tym bardziej uprawnione, że, jak pokazuje bliższa analiza stanowisk procesowych stron, okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. Spór dotyczy jedynie ich właściwej kwalifikacji prawnej i ustalenia wynikających zeń skutków prawnych.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych – dodanego z dniem 01 stycznia 2013 r. przez ustawę z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548; dalej jako: "ustawa zmieniająca z 2012 r.", w skrócie: "zm.u.ś.r.") – które wprowadziły do polskiego systemu prawnego nowy rodzaj świadczenia: specjalny zasiłek opiekuńczy. To nowe świadczenie, uzupełniające dotychczasowy katalog świadczeń opiekuńczych, w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, funkcjonującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji dokonanej ww. ustawą zmieniającą z 2012 r. Potwierdza to lektura uzasadnienia do projektu tej ustawy, w którym wskazano, że: "specjalny zasiłek opiekuńczy przysługiwać będzie osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Jest to grupa podmiotów, która dotychczas otrzymywała świadczenia pielęgnacyjne, niespełniająca warunków do otrzymania tego świadczenia na warunkach określonych w nowych przepisach" (zob. druk nr 724 Sejmu RP VII kadencji). Istotne "powinowactwo" obu wymienionych świadczeń jest tu o tyle warte podkreślenia, iż, w ocenie Sądu, uzasadnia przy dokonywaniu wykładni konkretnych unormowań dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego posiłkowanie się dotychczasowym orzecznictwem odnoszącym się do analogicznych elementów regulacji świadczenia pielęgnacyjnego.

Wypada w tym miejscu nadmienić, że unormowania art. 16a ust. 2–5 u.ś.r. oraz przepisy przejściowe art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej u.ś.r. z 07.12.2012 r. zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego (dalej w skrócie: "TK") – zob. sprawy oznaczone sygnaturami akt, odpowiednio: K 38/13 oraz K 27/13.

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. – mocą których doszło do wygaśnięcia z dniem 30 czerwca 2013 r. dotychczasowych decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – został rozpoznany i rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 05 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 (OTK ZU 2013, nr 9/A, poz. 134), w którym orzeczono, że zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP. Zarazem jednak Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że usunięcie tej niezgodności będzie wymagało zmiany prawa, gdyż sam wyrok TK nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści, ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy. W wykonaniu tego wyroku TK została uchwalona ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567; dalej w skrócie: "u.u.w.z.o."), która weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r.

Drugi z wniosków – Grupy Posłów o zbadanie zgodności z Konstytucją RP m.in. art. 16a ust. 2–5 u.ś.r. wprowadzających przesłankę kryterium dochodowego (sygn. akt K 38/13) – nie został dotychczas przez Trybunał Konstytucyjny rozpoznany (termin rozprawy wyznaczono w tej sprawie na dzień 21 października 2014 r., godz. 13.00 – informacja dostępna na stronie TK: www.trybunal.gov.pl/rozprawy/wokanda). Jednakże kwestie podniesione w tym wniosku nie mają wpływu na wynik rozpoznawanej tu sprawy, gdyż, jak ustaliły organy, w niniejszej sprawie Wnioskodawczyni kryterium dochodowe spełnia.

Problemu prawnego podobnego do występującego w niniejszej sprawie dotyczyło natomiast pytanie prawne, z którym do Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1026/13 (sprostowanym postanowieniem z 13 stycznia 2014 r. o tej samej sygnaturze) – zarejestrowanym w TK pod sygn. P/14 – o następującej treści (po sprostowaniu): "Czy art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), w zakresie w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z: art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ?".

Właśnie w związku z tym pytaniem prawnym doszło do zawieszenia postępowania sądowadministracyjnego w niniejszej sprawie.

Ostatecznie jednak Trybunał Konstytucyjny uchylił się od odpowiedzi na zadane pytanie, gdyż postanowieniem z 17 lipca 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie o sygn. akt P 1/14, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.).

W uzasadnieniu swego orzeczenia TK wskazał, że problem konstytucyjny wynikający z pytania prawnego wiąże się w rzeczywistości z brakiem unormowania sytuacji osób, które w poprzednim stanie prawnym były beneficjentami świadczenia pielęgnacyjnego, a którym to świadczenie już nie przysługuje w związku z jego wygaśnięciem na podstawie art. 11 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy zmieniającej z 2012 r. Chodzi zatem w pierwszym rzędzie o problem intertemporalny, który – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – został już ostatecznie rozstrzygnięty wyrokiem TK z 05 grudnia 2013 r. o sygn. K 27/13, w którym orzeczono, że art. 11 ust. 1 i 3 zm.u.ś.r. narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniająca z 2012 r. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego za umorzeniem postępowania w sprawie o sygn. P 1/14 przemawiał ponadto fakt, że wykonując ww. wyrok TK o sygn. K 27/13 Sejm uchwalił ustawę regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły świadczenia rodzinne w związku z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r. – ustawę o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 5 w zw. z art. 8 tej ustawy w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy 01 lipca 2013 r. utracili prawo do zasiłku na podstawie art. 11 ust. 3 zm.u.ś.r. Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przyznaje jednocześnie prawo do wypłacenia świadczenia pielęgnacyjnego za okres między wygaśnięciem tego prawa a dniem wejścia jej w życie, wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego. Wnioski mogą być składane nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Jeżeli w tym czasie toczy się postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osobie, nad którą sprawowana jest opieka, wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wydania tego orzeczenia. W konkluzji Trybunał Konstytucyjny uznał wydanie wyroku w sprawie o sygn. P 1/14 za niedopuszczalne, co uzasadniało wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania w tej sprawie.

Przywołane postanowienie TK o sygn. P 1/14 nie zawierało wiążącej wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w podstawowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii sposobu rozumienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w kontekście prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z tym obowiązkiem Sądu było przeprowadzenie własnych rozważań w tym zakresie.

I tak, w świetle art. 16a u.ś.r. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało uzależnione od spełnienia następujących podstawowych przesłanek pozytywnych:

1) osoba ubiegająca się o zasiłek w związku ze sprawowaniem opieki nad daną osobą faktycznie tę opiekę sprawuje;

2) na osobie ubiegającej się o zasiłek ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego;

3) osoba ubiegająca się o zasiłek rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. – tj. z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywania pracy lub świadczenia usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej – w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą opieki;

4) osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji;

5) łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty tzw. kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r., wynoszącego obecnie 623 zł (z zastrzeżeniem art. 16a ust. 3 u.ś.r., który w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania)

– przy jednoczesnym niewystąpieniu przesłanek negatywnych, wyliczonych w art. 16a ust. 8 u.ś.r.

Według ustaleń organów administracji, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki pozytywne wymienione wyżej w punktach 1, 2, 4 i 5, natomiast nie wystąpiła przesłanka z punktu 3 (rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej).

Stanowisko organów co do niespełnienia przez Skarżącą przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki" jest, w ocenie Sądu, prawidłowe.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wymaga, aby sprawowanie stałej opieki nad osobą niepełnosprawną wiązało się bezpośrednio z uprzednią rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym przypadku – inaczej niż przy świadczeniu pielęgnacyjnym – samo niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wystarcza. Już z porównania brzmienia art. 16a ust. 1 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż zakres pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na gruncie art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie może być rozszerzany na przypadki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uwzględniane na tle art. 17 ust. 1 u.ś.r. Za taką ścisłą wykładnią przemawia wzgląd na dokonane przez ustawodawcę wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uniemożliwia ich utożsamianie na gruncie sąsiedniego art. 16a u.ś.r. Wynika to z językowych dyrektyw interpretacyjnych: zakazu wykładni synonimicznej – zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia – oraz dopełniającego go zakazu wykładni homonimicznej, czyli niedopuszczalności nadawania tym samym zwrotom, różnych znaczeń (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i nast.). W świetle tych dyrektyw, skoro w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca obok przesłanki: "rezygnują z zatrudnienia" osobno wyszczególnił przesłankę: "nie podejmują zatrudnienia", to oznacza – zgodnie z zakazem wykładni synonimicznej – że pojęcia te mają, w ocenie ustawodawcy, różne zakresy znaczeniowe (obejmują różne stany faktyczne), a w szczególności, że drugie z tych pojęć ("nie podejmują zatrudnienia") nie zawiera się w pierwszym ("rezygnują z zatrudnienia"). W konsekwencji – zgodnie z zakazem wykładni homonimicznej – w taki sam sposób pojęcie "rezygnują z zatrudnienia" powinno być rozumiane na gruncie art. 16a u.ś.r.: jako nieobejmujące sytuacji, gdy opiekunowie wyłącznie "nie podejmują zatrudnienia" (zob. wyrok WSA z 05.12.2013 r., IV SA/Po 933/13, CBOSA).

Trafność takiej interpretacji znalazła potwierdzenie w treści nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Na mocy art. 17 pkt 2 lit. a tej ostatniej ustawy przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

– w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r., z wyjątkiem przywołanego art. 17 pkt 2 lit. a u.u.w.z.o., który w zakresie art. 16a ust. 1 pkt 1 u.ś.r. – a więc w części rozciągającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego także na osoby nie podejmujące zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – wejdzie w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2015 r. (zob. art. 26 u.u.w.z.o.).

Wskazana nowelizacja art. 16a ust. 1 u.ś.r., polegająca na dodaniu doń przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", ma niewątpliwie charakter prawotwórczy (tj. wprowadza określoną nowość normatywną), a nie wyłącznie wyjaśniający czy doprecyzowujący (tu: wyłącznie potwierdzający przyjmowaną niekiedy w orzecznictwie konieczność szerokiego rozumienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego). Innymi słowy, chodzi w tym przypadku nie tylko o zmianę brzmienia, ale przede wszystkim treści analizowanego przepisu. Przemawia za tym – oprócz akcentowanego w doktrynie domniemania prawotwórczego skutku każdej zmiany przepisów prawa, które jest wzruszalnym domniemaniem interpretacyjnym (por. T. Grzybowski, Wpływ zmian prawa na jego wykładnię, Warszawa 2013, s. 221) – także fakt odroczenia w czasie wejścia w życie ww. nowelizacji art. 16a ust. 1 u.ś.r., na które to odroczenie ustawodawca bez wątpienia by się nie zdecydował, gdyby chodziło jedynie o korektę redakcyjną przepisu w celu usunięcia rysujących się w praktyce wątpliwości interpretacyjnych.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, fakt wprowadzenia do art. 16a ust. 1 u.ś.r. z mocą od 01 stycznia 2015 r., obok dotychczasowej przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", świadczy jednoznacznie o tym, że w dotychczasowym stanie prawnym specjalny zasiłek opiekuńczy nie mógł przysługiwać (i do dnia 31 grudnia 2014 r. zasadniczo nadal nie przysługuje) osobom, które nie zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, lecz z tej przyczyny owego zatrudnienia lub innej pracy zawodowej "tylko" nie podejmowały.

Dalszych argumentów na rzecz tego poglądu dostarcza art. 25 u.u.w.z.o., który – w charakterze wyjątku potwierdzającego regułę – stanowi, że: "W przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy zmienianej w art. 17, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w ustawie zmienianej w art. 17, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej."

Istotą świadczenia przyznawanego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną jest niewątpliwie zrekompensowanie osobie podejmującej się tej opieki konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej, poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty oraz opłacenie składki na ubezpieczenie. Musi więc istnieć wyraźny i bezpośredni związek (czasowy i co do motywów) między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad wskazaną w ustawie osobą – co trafnie podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO. Ustawowy wymóg "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" implikuje konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o specjalny zasiłek opiekuńczy wystąpienia bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i, co do zasady, czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o sytuacji niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co już wszakże nie uprawnia do otrzymania zasiłku z art. 16a ust. 1 u.ś.r.

W przypadku, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przed wystąpieniem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskodawca pobierał świadczenie pielęgnacyjne – ocenę spełnienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" należy, siłą rzeczy, odnieść do czasu przed przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji należy zbadać, czy świadczenie to zostało wówczas przyznane w związku z rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), czy też wyłącznie z uwagi na niepodejmowanie przezeń zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Sytuacji faktycznej tych dwóch kategorii osób nie można utożsamiać, gdyż w przypadku osób niepodejmujących pracy, w ogóle nie podlegało badaniu, czy miały one rzeczywistą możliwość podjęcia pracy, a co za tym idzie – osiągania z tego tytułu określonych dochodów. Natomiast osoby z pierwszej grupy (tj. które zrezygnowały z pracy) dobrowolnie zrzekały się faktycznie posiadanej możliwości zarobkowania. Powyższe zróżnicowanie sytuacji faktycznej tych osób pozwala na wprowadzenie również zróżnicowania prawnego, a w konsekwencji na uznanie, że w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. tylko te spośród osób pobierających uprzednio świadczenie pielęgnacyjne mogą obecnie ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, które uzyskały to świadczenie w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a nie wyłącznie z ich niepodejmowaniem.

Tymczasem w niniejszej sprawie Skarżąca nie zalicza się do grupy osób, które zrezygnowały z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawna w stopniu znacznym, gdyż, jak wynika ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego:

– Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w ścisłym tego słowa znaczeniu, gdyż umowa o pracę wygasła z upływem czasu, na jaki został zawarta (zob.: świadectwo pracy wystawione przez Urząd Gminy [...] k. 9 akt adm. I inst.) – brak zatem bezpośredniego związku funkcjonalnego pomiędzy ustaniem zatrudnienia Skarżąca a podjęciem przez nią stałej opieki nad niepełnosprawną matką;

– pomiędzy ustaniem ostatniego zatrudnienia Skarżącej ([...] stycznia 2004 r.) a ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności Jej matki (orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] maja 2005 r., zawierające wzmiankę, że orzeczona całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała: "od daty wniosku") upłynęło ponad 15 miesięcy – brak zatem również dostatecznego związku czasowego pomiędzy ustaniem zatrudnienia Skarżącej a podjęciem przez nią stałej opieki nad matką mogącą wylegitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z tych względów należy podzielić stanowisko organów obu instancji, że Skarżąca nie zrezygnowała z pracy w rozumieniu art. 16a u.ś.r., aby sprawować opiekę na chorą matką, a zatem nie spełniła warunku koniecznego dla uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jakim jest, obowiązujący do 31 grudnia 2014 r. włącznie, wymóg "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki".

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.