Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 689/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Izabela Wędrak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu rozkładu jazdy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

III SA/Łd 689/07

Uzasadnienie

Pismem z dnia 9 stycznia 2007 r. Marszałek Województwa poinformował Starostę [...] A. Z. działający pod firmą A z siedzibą w G. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym na wykonywanie przewozów regularnych osób na linii komunikacyjnej Nr 2 T. – O. – Ż.. Marszałek Województwa przesyłając projekt rozkładu jazdy na ww. linię komunikacyjną zwrócił się o dokonanie stosownego uzgodnienia.

Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...] postanowił zaopiniować negatywne przedstawiony projekt rozkładu jazdy linii komunikacyjnej Nr 2 T. – O. – Ż. proponowany przez A. Z..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że ww. linia komunikacyjna zawiera 8 kursów, a ponadto wpłynęło pismo o wydanie opinii dla innego przewoźnika drogowego z kolejną ilością 8 kursów na proponowanej linii. To daje w sumie 16 kursów w dni robocze. Organ wskazał, iż podejmując taką decyzję sugerował się głównie tym, że wprowadzenie dodatkowego przewoźnika obniży już i tak niską rentowność występującą na tej linii komunikacyjnej.

A. Z. w dniu 12 lutego 2007 r. złożył zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu SKO w P. wskazało, iż błędnie organ I instancji, działając w trybie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) ustawy o transporcie drogowym, "zaopiniował negatywnie" przedstawiony projekt rozkładu jazdy, zamiast dokonać uzgodnienia lub odmówić tegoż uzgodnienia, czyli nie orzekł zgodnie z przedmiotem tego postępowania. Ponadto, w ocenie SKO, organ wydając postanowienie nie dokonał wnikliwej analizy rentowności kursów już istniejących, oparł się na danych uzyskanych od jednego przewoźnika. Nie informując zaś strony postępowania o tym, że występuje do przewoźników prowadzących przewozy na wnioskowanej przez stronę linii, jak również do innych organów samorządowych organ wydający postanowienie nie wywiązał się z obowiązku zapewnienia czynnego udziału stronie w postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 18 ust 1 pkt 1 lit. f) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), Starosta [...] odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu rozkładu jazdy linii komunikacyjnej Nr 2 T. – O. – Ż. proponowanego przez A. Z. działającącego pod firmą A z siedzibą w G..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta [...] wyjaśnił, iż odmawiając uzgodnienia przedmiotowej linii komunikacyjnej brał pod uwagę m. in. to, że nowa linia komunikacyjna obniży rentowność linii już istniejących. Wprowadzenie dodatkowego przewoźnika z tak dużą ilością kursów w godzinach największego natężenia ruchu pasażerskiego przyczyni się do obniżenia i tak już niskiej rentowności. Może to nawet doprowadzić do likwidacji kursów już istniejących i niewątpliwie wpłynie na wynik finansowy przewoźników już istniejących na tej linii komunikacyjnej.

Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym jest możliwa odmowa udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wykazania, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. W ocenie organu taka sytuacja ma miejsce. Nieprecyzyjny zapis art. 22a ust. 1 pkt. 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym nie pozwala organowi na jednoznaczną ocenę stopnia zagrożenia dla już istniejących linii w przypadku pojawienia się kolejnego przewoźnika. Brak jest jednoznacznego określenia lub kryteriów oceny, jakimi powinien się kierować organ. W ocenie Ministerstwa Transportu głównym kryterium oceny, czy projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących stanowi analiza jej wpływu na sytuację finansową i wyniki już funkcjonujących na linii przedsiębiorców. Takiej analizy mogą dokonać wyłącznie przedsiębiorcy prowadzący przewozy i ewentualnie udowodnić organowi na jej podstawie, że nowy przewoźnik stanowi dla nich zagrożenie ( pismo MT z dnia 12 lutego 2004 r. znak: TD-6g-023/doc.376881/29/2004). Projektowana linia komunikacyjna nie jest obsługiwana przez jednego przewoźnika, czy też przez jedną grupę przewoźników. Linię tę obsługują, na różnych odcinkach, przewoźnicy: PKS P., PKS Ł., PKS K., MPK O., B spółka jawna, PKS O..

Organ wyjaśnił, iż wystąpił do wszystkich tych przewoźników, przedstawiając proponowany rozkład jazdy. W odpowiedzi wszyscy przewoźnicy uznali, że wprowadzenie dodatkowego przewoźnika wpłynie negatywnie na już i tak niską rentowność.

Starosta [...] stwierdził, że podziela stanowisko przewoźników w tym zakresie. Rentowność na tej linii kształtuje się średnio na poziomie od 0,87 do 1,38. Są na to stosowne dokumenty dostarczone przez przewoźników drogowych. Nie jest zasadne również to, co strona podnosi w swoim piśmie do SKO z dnia 7 lutego 2007 r., że na niską rentowność wpływa " niska jakość świadczonych usług i wysokie koszty..". Ww. przewoźnicy posiadają w swoim taborze nie tylko duże autobusy, których koszt eksploatacji jest wysoki, szczególnie wtedy gdy nie ma dużej frekwencji, ale również małe autobusy marki Mercedes. Tu koszty eksploatacyjne są dużo niższe. Starostwo Powiatowe w O., jako organ rejestrujący pojazdy, wydający licencje na wykonywanie przewozów drogowych, oraz zezwoleń na prowadzenie przewozów drogowych regularnych osób posiada informację dotyczącą taboru poszczególnych przewoźników drogowych.

Organ wskazał, że systematycznie, zgodnie z ustawą o transporcie drogowym, przeprowadza kontrole działalności przewozowej u przedsiębiorców. Ponadto nie ma żadnych skarg od pasażerów, że jakość usług jest na niskim poziomie i należy to poprawić. Niezwykle istotnym jest również to, że dla zapewnienia ciągłości świadczonych usług przewozowych konieczne jest dysponowanie więcej niż jednym pojazdem samochodowym, którym świadczone są usługi przewozowe. Posiadając jeden zgłoszony pojazd, w sytuacji awarii pojazdu, czy innych zdarzeń losowych, jest to utrudnione. Kształtując politykę transportową na terenie powiatu należy brać pod uwagę również firmy już funkcjonujące, dające miejsca pracy. Istotne jest również to, że prowadzący przewozy drogowe przewoźnicy wykonują kursy w różnych godzinach, na różnych liniach i nie zawsze są to kursy rentowne. Jednak, gdy jest na nie zapotrzebowanie społeczne - są one wykonywane.

Ponadto organ I instancji wskazał, że przygotowując analizę sytuacji rynkowej na rynku przewozów drogowych na terenie powiatu [...], uzyskał opinię samorządów gminnych o spełnieniu oczekiwań przewozowych, o dostosowaniu przewozów do potrzeb społecznych. Obecnie nic się nie zmieniło, nie powstaje żadna inwestycja, czy też inna sytuacja, która dawałaby szansę na zwiększenie strumienia podróżnych, a tym samym na nie obniżenie rentowności kursów już istniejących przy wprowadzeniu dodatkowego przewoźnika z tak dużą ilością kursów. Burmistrz Miasta O. wydał negatywną opinię dotyczącą nowej linii komunikacyjnej, ponieważ uznał, że pokrywają się one z już istniejącymi kursami. Wójt Gminy B. wydał pozytywną opinię dotyczącą nowej linii komunikacyjnej, ale pod warunkiem, że nie będzie ona kolidować z już istniejącymi kursami. Zdaniem organu koliduje i wpłynie na obniżenie rentowności przewozów. Pozytywną opinię wydał tylko Wójt Gminy Ż. i Wójt Gminy S., przez które przedmiotowa linia komunikacyjna ma przebiegać. Jednak, do analizy sytuacji rynkowej rynku przewozów osób na terenie powiatu [...], ww. Wójtowie wydali opinie, że obecnie istniejące kursy pokrywają zapotrzebowanie społeczne na przewozy drogowe.

Starosta [...] wskazał, że wziął pod uwagę ww. opinie samorządów gminnych, jak również konsultacje z przewoźnikami drogowymi prowadzącymi na tej linii przewozy drogowe osób. Są one pomocne w ocenie sytuacji przewozowej na terenie powiatu. W obecnej fazie postępowania nie występował ponownie do organów samorządowych o kolejne opinie w tej samej sprawie. Są one znane. Przepisy ustawy o transporcie drogowym - art. 22a ust. 1 pkt 2 - są zapisami fakultatywnymi, z których organ może korzystać, kształtując politykę transportową na swoim terenie. Prowadząc postępowanie starał się dokonać rzetelnej analizy sytuacji i na tej podstawie podjąć decyzję. O wszystkich wystąpieniach poinformował stronę. Ponadto, wystąpił do A. Z. z propozycją zmiany proponowanego rozkładu jazdy. Zdaniem organu być może byłoby możliwe wprowadzenie kursów na tej linii, które nie wchodziłyby w kolizję z już istniejącymi, jednak nie uzyskał odpowiedzi.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył A. Z.. Podnosił, że powstanie nowej linii komunikacyjnej spotkało się ogólnie z przychylnością samorządów gminnych. Jedynie Burmistrz Miasta O. ustosunkował się nieprzychylnie, ponieważ pokrywa się ona z istniejącymi kursami na terenie miasta. Zdaniem odwołującego jest to jednak nieuniknione i zrozumiałe przy przebiegu linii komunikacyjnej T. – O. – Ż., ale z pewnością z tych przystanków korzystałby w minimalnym zakresie. W ocenie odwołującego podane wartości odnośnie rentowności nie są adekwatne do trasy jaką by obsługiwał. Zdaniem odwołującego nie można wysnuć wniosku, że nowa trasa wpłynie na obniżenie rentowności u przewoźników wykonujących tylko odcinkowo kursy na przedmiotowej trasie.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestię trybu wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym oraz właściwości organów w tym zakresie regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874) Stosownie do przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f) tej ustawy, wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa, wymaga zezwolenia marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Przepis ten pozostaje w relacji z art. 106 k.p.a. stanowiącym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 106 § 1 k.p.a. załatwienie sprawy w formie decyzji może nastąpić tylko po uzyskaniu stanowiska organu współdziałającego. W tym celu organ prowadzący postępowanie administracyjne musi zwrócić się do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w inny sposób), które musi zostać podjęte i przedstawione z zachowaniem terminów wskazanych w art. 106 § 3 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ współdziałający, może także w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, przy zastosowaniu w szczególności przepisu art. 7 k.p.a., wymagającego szczegółowego wyjaśnienia sprawy i art. 10 k.p.a. zapewniającego stronie możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania przed organem współdziałającym. Podjęte uzgodnienie - postanowienie musi czynić zadość przepisowi art. 124 k.p.a., w szczególności musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (§ 2 art. 124). Wprowadzając obowiązek współdziałania ustawodawca nie określił przesłanek odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia. Należy wobec powyższego przyjąć, iż organ współdziałający winien dokonać tegoż uzgodnienia biorąc pod uwagę przesłanki obligatoryjnej i fakultatywnej odmowy wydania zezwolenia, o których mowa w art. 22a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym. Odmawiając zaś uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w transporcie drogowym uzgadniający podstawy tejże odmowy winien wykazać w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b ustawy o transporcie drogowym, organ właściwy do wydania zezwolenia może odmówić udzielenia zezwolenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym m. in. w przypadku wykazania, iż projektowana linia komunikacyjna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Oznacza to, że organ uzgadniający powinien odnieść się do prawie wszystkich kwestii związanych z udzieleniem zezwolenia.

SKO w P. stwierdziło, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie, zwrócił się do przewoźników świadczących usługi na proponowanej linii o przedstawienie swej rentowności. W odpowiedzi Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w O. stwierdziło, iż kursy na trasach O. – Ż. – O. oraz O. -T. – O. są niskiej rentowności. Poza tym. na ww. trasie PKS nie jest monopolistą, gdyż trasy są obsługiwane też przez innych przewoźników. Wprowadzenie dodatkowego przewoźnika doprowadzi do likwidacji niektórych kursów. W związku z tym PKS O. stwierdził, iż nie wyraża zgody na proponowane rozkłady jazdy przewoźników C i A. Inny przewoźnik D wyjaśnił, iż linia nr 2 i linia nr 3 pokrywa się na pewnym odcinku z przebiegiem kilku linii tej Firmy. Wykonywanie planowanych kursów z linii nr 2 i nr 3 wpłynie na obniżenie rentowności kursów tego przedsiębiorstwa. Z kolei PKS K. wyjaśniło, iż nie wykonuje kursów relacji T. – O. – Ż., ale wykonuje kursy relacji K. – Ż. – O.. Przedstawiony projekt rozkładu jazdy koliduje z rozkładem kursów tej firmy na odcinku Ż. – O. i O. –Ż.. PKS w Ł. przesłał zestawienie rentowności na linii Ł. – S. przez T. – O.. Zaznaczył jednak, iż nie jest w stanie podać dokładnych danych ilu podróżnych przejechało wyrywkowy odcinek trasy z T. do O. i z powrotem. PPKS w P. stwierdziło, iż przedstawiony projekt rozkładu jazdy linii nr 2 koliduje z wykonywanymi przez tego przewoźnika kursami na odcinku O. – Ż. oraz Ż. – O.. Przewoźnik ten wskazuje, iż projekt zakłada jazdę w kilku przypadkach na 10 min. przed odjazdem autobusu tej firmy. Poza tym, jak wskazuje ten przewoźnik na trasie P. – Ż. – O. przewieziono średnio dziennie 9 pasażerów (w okresie 3 miesięcy 2007r.), natomiast na trasie O. – Ż. – P. dziennie były to 4 osoby. Wobec powyższego zdaniem tego przewoźnika dalsze zagęszczanie komunikacji spowoduje spadek rentowności i wpływów w komunikacji wykonywanej przez firmę. Organ pierwszej instancji dokonując oceny rentowności na tej linii przedstawionej przez wymienionych przewoźników określił ją jako niską. Wskazał, iż waha się ona w granicach 0,87 -1,38 zł /km. Tak to wynika zresztą z akt sprawy i Kolegium zgodziło się z opinią organu w tym zakresie.

Organ odwoławczy wskazał, że niewątpliwie na wysokość wskaźnika rentowności ma wpływ liczba przewiezionych osób, gdyż wskaźnik ten obliczany był stosunkiem kwoty wpływów uzyskanych przez przewoźnika do liczby kilometrów danej trasy. Co prawda nie dotyczy to identycznej trasy jak zaproponowana przez skarżącego, niemniej jednak daje wskazanie natężenia przewozu pasażerów na pewnych odcinkach tejże trasy. Poza tym z akt sprawy wynika, iż w projekcie rozkładu jazdy przedsiębiorca umieścił zbliżone godziny odjazdów pojazdów do godzin odjazdów pozostałych przewoźników. W tej kwestii organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie wyjaśniające, zwrócił się w dniu 27 kwietnia 2007r. do skarżącej Firmy o rozważenie możliwości zmiany proponowanego rozkładu jazdy. Organ wyjaśniał, iż przedstawiony projekt rozkładu jazdy koliduje na różnych odcinkach z przewozami prowadzonymi przez innych już istniejących na rynku przewoźników, co wpłynie niewątpliwie na obniżenie i tak już niskiej rentowności, dlatego też przedstawił swoją propozycję zmian w projekcie rozkładu jazdy. Skarżący nie zareagował na to pismo. Stanowisko swoje w tej kwestii skarżący przedstawił dopiero po ponownej prośbie organu o ustosunkowanie się do przedstawionego problemu, ale już po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W piśmie z dnia 6 czerwca 2007r. A. Z. stwierdził, iż nie zgadza się na zmiany w projekcie rozkładu jazdy. Tak więc należy zgodzić się z organem wydającym zaskarżone rozstrzygnięcie, że nowa linia może stanowić zagrożenie dla już istniejących linii regularnych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. błąd w ocenie okoliczności faktycznych występujących w sprawie przez nieuzasadnione przyjęcie, że dopuszczenie na bezpośrednią linię komunikacyjną Nr 2 T. – O. – Ż. dwóch nowych przewoźników z małymi autobusami stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Podał, iż prowadząc małe przedsiębiorstwo w zakresie regularnego przewozu osób poczynił starania w Urzędzie Marszałkowskim w Ł. o wydanie zezwolenia na przewozy regularne na linii komunikacyjnej T. – O. – Ż. i dopełnił wszystkich związanych z tym warunków. W Urzędzie Marszałkowskim opracowany został przy zachowaniu dużej staranności precyzyjny projekt rozkładu jazdy na wspomnianej linii komunikacyjnej z uwzględnieniem przewozów istniejących już przewoźników, którzy tylko odcinkowo wykorzystują tę linię komunikacyjną, jadąc na trasy w innych kierunkach. Ten projekt rozkładu jazdy przesłany został z Urzędu Marszałkowskiego do uzgodnienia do Starostwa Powiatowego w T., Starostwa Powiatowego w O. i Urzędu Gminy w Ż.. Projekt rozkładu jazdy pozytywnie został zaopiniowany przez Starostwo Powiatowe w T. i Urząd Gminy w Ż., natomiast negatywnie odniosło się do tego projektu Starostwo Powiatowe w O.. Zdaniem skarżącego identyczne pokrywanie się linii nigdzie nie zachodzi, a zazębianie się pewnych linii różnych przewoźników jest nieuniknione przy tak długiej bezpośredniej trasie, ale nie jest to czymś znaczącym i nie podważa to precyzyjności ułożonego rozkładu jazdy. Podniósł, że starał się jak najbardziej uwzględnić interes istniejących już przewoźników i ułożył bardzo starannie projekt rozkładu jazdy z odpowiednimi odstępami czasowymi. Zdaniem skarżącego taka długa, bezpośrednia linia stwarzałoby dogodność w podróżowaniu tamtejszej społeczności, a w szczególności uczącej się młodzieży, bez potrzeby przesiadania się i wyczekiwania na inne autobusy z odcinkowymi trasami. Proponowany natomiast rozkład jazdy przez Dyrektora Wydziału Komunikacji w O. jest trudny do przyjęcia, ponieważ rozpiętość czasowa usług wyniosłaby aż 15 godzin (od godziny 5.00 do 20.00).Trzeba byłoby zatrudnić od razu dwóch kierowców, a skarżącego na to obecnie nie stać, ale nie wyklucza podjęcia się tego w przyszłości, przy przyjęciu, że byłoby to wystarczająco opłacalne. Zdaniem skarżącego nie występuje z pewnością zagrożenie dla linii obsługiwanej przez D spółki jawnej, która zazębiałaby się na pewnych odcinkach z proponowaną linią, a spółka nie chciała podać danych o swej rentowności. Przewoźnik, który czułby rzeczywiste dla siebie zagrożenie przedstawiłby rzeczywisty stan rentowności na obsługiwanej przez siebie linii komunikacyjnej. Również o braku występowania takiego zagrożenia można mówić w odniesieniu do PKS spółka z o.o. O. i MPK spółka z o.o. O.. Samo stwierdzenie o możliwości zagrożenia nie wystarcza. Dotyczy to samo pozostałych wymienionych w sprawie przewoźników, których linie komunikacyjne jeszcze w mniejszym stopniu zazębiają się z proponowaną linią komunikacyjną. Z powodu odcinkowego, krótkiego zazębiania są ich linii z proponowaną linią nie można mówić o zagrożeniu dla ich linii. Każdy bowiem przewoźnik w swoim interesie może odnosić się negatywnie do propozycji 3 nowego przewoźnika, ale to nie oznacza, .że stanowić to będzie zagrożenie dla ich linii regularnych. Ustawa o transporcie drogowym nie mówi o możliwości zagrożenia dla już istniejących linii regularnych, lecz o stanowieniu zagrożenia. Nie wystarcza tylko możliwość zagrożenia, bo każdy z przewoźników może się takim określeniem posłużyć. Musi zostać udowodnione, że stanowić to będzie zagrożenie dla istniejących linii regularnych, a tego Starostwo Powiatowe w O. nie wykazało. I w rzeczywistości takie zagrożenie nie występuje. Odnosząc się do podanego wskaźnika rentowności uzyskanego od przewoźników kształtującego się w granicach 0,87-1,38/km zł, a przeciętnie 1,22 zł/km, określonego przez Dyrektora Wydziału Komunikacji w O. jako rentowność niska, skarżący podał, że w jego przypadku uważałby to za zadawalające przy dobrym gospodarowaniu firmą. Obecnie w swojej firmie ma nawet mniejszy wskaźnik rentowności (niż 1,22 zł/km) i tak jest u wielu przewoźników z terenu P..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnosiło o jej oddalenie. Powtórzyło argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie skarżący oświadczył, iż Marszałek Województwa zawiesił postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie przewozów do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie uzgodnienia zezwolenia z właściwymi starostami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie :

l/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach,

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.).

Stosownie do treści art. 18 ust. 1 pkt 1 lit f powołanej ustawy wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym – wydanego przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa.

Z powyższego przepisu wynika, że wydanie przez właściwy organ zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych wymaga uprzedniego uzgodnienia ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej, czyli współdziałania marszałka województwa z właściwymi starostami. Współdziałanie to uregulowane jest w art. 106 k.p.a. i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów. Zgodnie z § 1 art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczy stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w niniejszej sprawie przez Marszałka Województwa [...]., w drodze decyzji administracyjnej.

Najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięgnięciu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji, czy też doradztwa. Inną formą współdziałania organów administracji publicznej są działania określone w przepisach prawnych jako " w porozumieniu", " po porozumieniu’" w uzgodnieniu", "po uzgodnieniu" lub wymagające uzgodnienia. "Porozumienie" i "uzgodnienie" są to bez wątpienia w języku potocznym i prawniczym zwroty w swej treści bardziej stanowcze i jednoznaczne niż "opiniowanie", zakładają bowiem jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r. OPK 14/98 ONSA 1999/3/80).

Z przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym wynika, że marszałek województwa przy wydaniu zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym obowiązany jest współdziałać przy wydaniu decyzji ze starostami w trybie określonym w przepisach art. 106 k.p.a. Materialnoprawne podstawy współdziałania nie zostały określone przez ustawodawcę w art. 18 ust. 1 powołanej ustawy, ale została określona forma współdziałania – uzgodnienie. Organ uzgadniający powinien się odnieść do prawie wszystkich kwestii związanych z udzieleniem zezwolenia, z wyłączeniem jednak warunków dotyczących samego podmiotu ubiegającego się o zezwolenie. Działanie organu uzgadniającego ma znaczenie materialne i stanowi część rozstrzygnięcia przyjętego w danej sprawie administracyjnej ( patrz Krzysztof Świderski, Samorząd terytorialny 2007/4/72).

Stosownie do treści art. 22 a ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem, kiedy te są obsługiwane przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników [...].

W niniejszej sprawie organem współdziałającym na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit f ustawy o transporcie drogowym był Starosta O.. Nie ulega wątpliwości, że miał tutaj zastosowanie art. 106 k.p.a., a więc organ współdziałający zobowiązany był do zajęcia stanowiska w określonym zakresie (uzgodnienia) bądź odmowy uzgodnienia wniosku A. Z. o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym osób na linii komunikacyjnej T. - O. – Ż. i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu.

Postanowienie organu I instancji rozstrzyga o odmowie uzgodnienia projektu rozkładu jazdy linii komunikacyjnej Nr 2 T. – O. – Ż., co sprawia, że nie wiadomo co jest jego przedmiotem, czy uzgodnienie wniosku A. Z. o zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych osób, czy też uzgodnienie zmiany zezwolenia polegającej na zmianie rozkładu jazdy.

Z akt sprawy, a w szczególności z pisma Marszałka Województwa [...] z dnia 9 stycznia 2007 r. bezspornie wynika, że przedmiotem postanowienia powinno być uzgodnienie udzielenia stosownego zezwolenia. Wprawdzie Marszałek Województwa dołączył do powyższego pisma projekt rozkładu jazdy linii komunikacyjnej nr 2, ale stosownie do art. 18 ust. 1 pkt 1 lit f powołanej ustawy przedmiotem uzgodnienia jest udzielenie zezwolenia, a projekt rozkładu jazdy jest jedynie jedną z okoliczności, do której organ uzgadniający powinien odnieść się wydając postanowienie o uzgodnieniu bądź odmowie uzgodnienia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym. Innymi okolicznościami, które są istotne dla udzielenia zezwolenia, a do których może wypowiedzieć się w procedurze uzgodnienia organ uzgadniający jest rentowność już istniejących linii regularnych, a w związku z tym zagrożenie jakie niesie dla tych linii wprowadzenie nowej linii komunikacyjnej oraz zapotrzebowanie na dodatkową linię komunikacyjną poszczególnych społeczności gminnych, przez które planowany jest przebieg nowej linii komunikacyjnej oraz wpływu na poziom i jakość życia na danym terenie.

W uzasadnieniu swojego postanowienia organ uzgadniający I instancji odnosi się nie tylko do projektu rozkładu jazdy, ale również do innych kwestii, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób. W takiej sytuacji w postanowieniu organu I instancji mamy do czynienia ze sprzecznością pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem, bowiem rozstrzygnięcie dotyczy odmowy uzgodnienia tylko projekty rozkładu jazdy, a uzasadnienie dotyczy również innych okoliczności będących istotnych dla udzielenia zezwolenia. Postanowienie organu II instancji utrzymało zaś w mocy postanowienie organu I instancji, nie zauważając powyższych błędów.

O negatywnym stanowisku organu współdziałającego zadecydowało ustalenie, że proponowany rozkład jazdy wpłynie na rentowność już istniejących przewoźników. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy z zarzutami skargi, iż dążenie do rentowności istniejących firm przewozowych nie może samodzielnie stanowić okoliczności przemawiającej przeciw uzgodnieniu zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów przez innego przewoźnika. Dopiero, gdy zostanie ustalone, że nowa linia komunikacyjna stanowić będzie zagrożenie dla istniejących linii regularnych na danym terenie może nastąpić odmowa uzgodnienia.

W omawianym uzgodnieniu chodzi o tę część obszaru województwa, która jest administrowana przez Starostę [...], czyli o obszar powiatu [...] zatem istotne jest stanowisko w tej sprawie organów samorządowych powiatu [...], co do potrzeb ludności w tym zakresie oraz zagrożenie dla linii komunikacyjnych działających na tym obszarze.

Jak wynika z akt sprawy stanowisko organów samorządowych tj. Wójta Gminy Ż., Wójta Gminy S. i Wójta Gminy B. w zakresie przedmiotowej linii komunikacyjnej jest pozytywne. Zdaniem Sądu, możliwość niewielkiego spadku rentowności istniejących firm przewozowych i to tylko z powodu pokrywania się linii komunikacyjnych na pewnych odcinkach, nie wywołuje skutku w postaci stanowienia zagrożenia dla istniejących linii komunikacyjnych. Powoływanie się więc przez organ uzgadniający na gołosłowne stwierdzenie przewoźnika – spółki jawnej D, że wprowadzenie nowej linii komunikacyjnej, która na pewnym odcinku pokrywa się z przebiegiem linii tej firmy, wpłynie na obniżenie jej rentowności, nie może przemawiać za odmową uzgodnienia przedmiotowego zezwolenia. PKS O. nie może nie wyrażać zgody na wprowadzenie nowego przewoźnika, ani na proponowany rozkład jazdy, bo nie ma takich uprawnień, może jedynie przedstawić swoje stanowisko w tej sprawie, wykazując rzeczywiste zagrożenie dla swojej firmy.

W ocenie Sądu, trudno też zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających w tej sprawie, że decydujące znaczenie dla odmowy wprowadzenie nowej linii komunikacyjnej T. – O. – Ż. miało obniżenie rentowności takich firm jak: PKS – K., PKS w Ł., czy PPKS w P.. Są to firmy położone poza obszarem działania Starosty [...], a rentowności tych firm nie można oceniać na podstawie zysków z jednej linii komunikacyjnej, w sytuacji gdy są to przedsiębiorstwa świadczące usługi przewozowe na wielu innych liniach komunikacyjnych.

Zauważyć należy, iż przedstawione stanowiska przewoźników w tej sprawie dotyczącą sytuacji, gdy wprowadzone zostaną dwie linie komunikacyjne nr 2 i 3 T. – O. – Ż.. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy tylko linii komunikacyjnej nr 2 z wniosku A. Z.. Zupełnie inny wpływ na rentowność istniejących linii przewozowych występuje w przypadku wprowadzenia jednej nowej linii komunikacyjnej, a inny w przypadku wprowadzenia dwóch identycznych linii komunikacyjnych. W niniejszej sprawie stanowisko istniejących przewoźników powinno dotyczyć wyłącznie uzgodnienia wniosku A. Z..

W ocenie Sądu, organy administracji nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Rozstrzygnięcie organu I instancji narusza ponadto art. 18 ust. 1 pkt 1 lit f ustawy o transporcie drogowym. Organ II instancji nie dostrzegł powyższego naruszenia i utrzymał w mocy powyższe postanowienie.

A zatem doszło do naruszenia art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając powyższe uwagi, organy administracji powinny rozważyć, czy rzeczywiście wprowadzenie nowej linii komunikacyjnej przez skarżącego stanowić będzie zagrożenie dla istniejących linii komunikacyjnych na tym terenie i orzec zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o transporcie drogowym o uzgodnieniu bądź odmowie uzgodnienia zezwolenia na wykonywanie przez A. Z. przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej T. – O. – Ż..

Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy, Sąd stwierdził, iż ze względu na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.

E.K.