Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 619/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 2, art. 145 par. 3, 4, 5, art. 28,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej i umorzenia wznowionego postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody M. na rzecz A. G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. znak: [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania A. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa, art. 80 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z 7 października 2014 r.:

1) o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 21 lipca 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę ulicy S. /wzmocnienie konstrukcji nawierzchni i poszerzenie jezdni, budowa chodnika prawostronnego, przebudowa przepustu/ wraz z budową kanalizacji opadowej, na odcinku pomiędzy ulicą K., a granicą m. K., na działkach nr: [...], w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 punkt 4 kpa tj. nie uczestniczenia przez stronę bez własnej winy w postępowaniu,

2) o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z 21 lipca 2006 r. w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 punkt 3 k.p.a. tj. wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 kpa oraz z art. 145 § 1 punkt 5 kpa tj. gdy wyjdą na jaw istotne okoliczności dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydal decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją pierwszoinstancyjną zakończono wznowione na wniosek A. G. i B. K. z 23 marca 2011 r., w trybie art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 5 kpa, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy, organ I instancji stwierdził, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie obejmuje nieruchomości wnioskodawczyni (działka nr [...]) oraz wnioskodawcy (działki nr [...]).

Z uwagi na to, iż A. G. oraz B. K. nie przysługuje przymiot stron w niniejszym postępowaniu, więc nie zachodzą okoliczności, które stanowiłyby podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z 21 lipca 2006 r., decyzją z 7 października 2014 r. Starosta W. odmówił uchylenia ww. decyzji własnej oraz umorzył, jako bezprzedmiotowe, bo wszczęte na wniosek nie pochodzący od stron (A. G. i B. K.), postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 i 5 kpa.

Od tego rozstrzygnięcia, w ustawowym terminie, odwołała się A. G.. Odwołująca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem przepisów art. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez nie uznanie jej, jako właścicielki działki zlokalizowanej w sąsiedztwie projektowanej inwestycji, za stronę postępowania. Podniosła, iż organ zastosował błędną wykładnię ww. przepisu, ograniczając analizę obszaru oddziaływania inwestycji jedynie do odległości w jakich zlokalizowane są sąsiednie działki budowlane względem działki inwestycyjnej,

a także nie wziął pod uwagę przepisów odrębnych, takich jak ustawa Prawo wodne oraz Prawo o ruchu drogowym. Ponadto skarżąca zarzuciła błędną wykładnię oraz naruszenie zasady określonej w art. 7 kpa poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego niezgodnego, jej zdaniem, z zapisem § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy, po przeprowadzeniu analizy akt sprawy uznał, że zarzuty odwołania nie znajdują uzasadnienia w aktualnie zgromadzonym materiale dowodowym, a decyzja została wydana prawidłowo.

Organ wyjaśnił, że występując z wnioskiem o wznowienie postępowania

w sprawie pozwolenia na przebudowę ulicy S. wnioskodawcy, jako przesłankę wznowienia, wskazali trzy punkty art. 145 § 1 kpa – pkt 3, 4 i 5.

Organ I instancji postanowieniem z 27 lutego 2012 r. wznowił postępowanie

w sprawie zakończonej decyzją z 21 lipca 2006 r., podając przesłanki wymienione we wniosku o wznowienie.

Wojewoda stwierdził, że ponowna analiza projektu zagospodarowania terenu przeprowadzona w toku wznowionego postępowania nie wykazała, aby projektowana inwestycja wpływała jakkolwiek na ograniczenie w sposobie zagospodarowania działek nr [...], zatem uznano, że przyznanie skarżącym przymiotu strony nie jest zasadne. Wskazał, że działki wnioskodawców nie sąsiadują

z obszarem inwestycji, zlokalizowane są w odległościach ok. 40 m (działka nr [...]), ok. 55 m (działka nr [...]) oraz ok. 75 m (działka nr [...]), zatem analizowane przedsięwzięcie nie powoduje ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działek. Organ podkreślił, że nie może być mowy o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych. Ulica S. ma status drogi powiatowej i zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obiekty budowlane można sytuować

w odległościach 8 m od krawędzi jezdni tej drogi. Analizowany projekt budowlany spełnia, zdaniem organu, powyższe wymagania, a obszar oddziaływania ogranicza się do pasa o szerokości 8m od krawędzi jezdni.

Wojewoda zauważył, że w odwołaniu zarzucono, że przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji ograniczono się jedynie do analizy bezpośredniego sąsiedztwa lub bliskości położenia działek względem terenu inwestycji, podczas gdy biorąc pod uwagę przepisy odrębne, obszar oddziaływania może obejmować tereny dalej położone. Zdaniem odwołującej się taki przypadek ma miejsce w przypadku działki nr [...] , albowiem zrealizowana inwestycja negatywnie wpływa na poziom wody na działce nr [...] (ciek wodny), położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej. Również wykonana przebudowa ul. S. spowoduje pogorszenie się parametrów istniejącego na działce nr [...] zjazdu z drogi publicznej (ul. S.) na drogę zlokalizowaną na tej działce, przechodzącej następnie w działkę nr 439/6, której skarżąca jest współwłaścicielką i która stanowi drogę dojazdową do nieruchomości nr [...] . Skarżąca podniosła, że z uwagi na przepisy Prawa wodnego oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym, będące przepisami odrębnymi, o których mowa w definicji obszaru oddziaływania podanej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, winna ona zostać uznana za stronę postępowania w sprawie.

W ocenie organu nie sposób w świetle ww. definicji obszaru oddziaływania dociec, w jaki sposób przebudowywany zjazd łączący drogę dojazdową z drogą publiczną, nawet przyjmując, iż został błędnie zaprojektowany, może wpłynąć na sposób zagospodarowania działek budowlanych obsługiwanych przez drogę dojazdową. Jak wynika z projektu budowlanego przebudowa drogi w żaden sposób nie ogranicza dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Organ podkreślił, że prawidłowość rozwiązań projektowych, w tym przypadku parametrów technicznych zjazdu, nie jest przedmiotem analizy i badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Za prawidłowość rozwiązań projektowych w całości odpowiada projektant oraz sprawdzający. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją

o pozwoleniu na przebudowę ul. S., sporządzony został przez uprawnionych projektantów, którzy ponadto, zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, oświadczyli o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Zdaniem Wojewody nie inaczej jest w przypadku zarzutu negatywnego oddziaływania inwestycji na ciek wodny płynący w pobliżu działki skarżącej, co jej zdaniem powoduje zalewanie należącej do niej posesji nr [...] . Analizowany projekt budowlany sporządzony został w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta

i Gminy Wieliczka z 4 kwietnia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz ostateczne decyzje Starosty W. z 15 maja 2006 r. i 22 czerwca 2006 r. udzielające inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzenia wód opadowych pochodzących z poszczególnych odcinków drogi do istniejących cieków wodnych lub gruntu, wykonania urządzeń wodnych oraz przepustu pod drogą. Projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją spełnia, zdaniem organu, wymagania określone

w powyżej wymienionych orzeczeniach. Zarzuty podnoszone w odwołaniu mogą świadczyć o wadliwości wydanych decyzji pozwoleń wodnoprawnych, jednak weryfikacja w tym zakresie winna nastąpić w procedurach przewidzianych prawem przez organy właściwe. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do podważania zgodności orzeczeń wydanych przez inne organy

w zakresie ustawy Prawo wodne. Ostateczne decyzje administracyjne, zgodnie

z ogólną zasadą postępowania administracyjnego o trwałości decyzji administracyjnej, podlegają wykonaniu, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania, zgodnie z art. 16 kpa może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z ustalonym orzecznictwem w wypadku wznowienia postępowania na skutek wniosku strony, granice tego postępowania ograniczone są tylko do podstawy wznowienia wskazanej w postanowieniu

o wznowieniu postępowania, a ściślej we wniosku strony o wznowienie postępowania. W tej sytuacji, skoro wniosek oraz postanowienie o wznowieniu postępowania dotyczyły przede wszystkim kwestii uznania wnioskodawców za strony tego postępowania, przyjęcie przez organ, iż wnioskodawcom przymiot strony nie przysługuje powoduje, iż brak jest podstaw do analizy przez organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowości wydanej decyzji w pozostałych aspektach. Zatem pozostałe przesłanki podnoszone we wniosku o wznowienie nie mogły zostać rozpatrzone w postępowaniu wznowionym na wniosek osób nie będących stronami. Prawidłowym więc, w ocenie Wojewody, było umorzenie postępowania wznowionego na ich podstawie.

W złożonej skardze A. G. wniosła o uchylenie decyzji z 30 grudnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 129 w zw. z art. 136 w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez przeprowadzenie niewyczerpującego postępowania odwoławczego, co skutkowało brakiem wyrzeczenia w pełnym zakresie w przedmiocie wniesionego odwołania, podczas gdy organ II instancji z uwagi na brak związania granicami odwołania zobligowany był do zweryfikowania możliwości wznowienia postępowania także z urzędu w oparciu

o przesłanki wskazane w art. 145 § 1 kpa w zw. z art. 147 kpa, czego jednakże organ II instancji wadliwie nie uczynił, co w konsekwencji zamknęło skarżącej możliwość zakwestionowania czynności podjętych przez organ II instancji.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 w zw. z art. 127 § 2 kpa poprzez brak rozpoznania sprawy dwukrotnie na skutek działań organu II instancji, który nie przeprowadził żadnych czynności, przyjmując za własne ustalenia poczynione przez organ I instancji w niniejszym postępowaniu, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na przebudowę, w wyniku błędnej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy samodzielne przeprowadzenie postępowania odwoławczego przez organ II instancji umożliwiłoby ustalenie, że działka skarżącej nr [...] znajduje się bezpośrednim obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji, czemu organ II instancji uchybił.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w pełni uzasadnione jest stwierdzenie, iż Wojewoda Małopolski nie wyrzekł w całości w przedmiocie zarzutów podnoszonych przez nią w odwołaniu, albowiem odrębnym pismem skierował do Starosty W. zapytanie o odniesienie się do części zarzutów skarżącej.

A zatem z powyższego wynika, iż organ II instancji powziął wątpliwości

w przedmiocie postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Jednak właściwym trybem, w którym organ II instancji powinien był wskazać na powołane wątpliwości, była decyzja drugoinstancyjna, albowiem to właśnie celem postępowania odwoławczego była kontrola postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. W zakresie podnoszonego przez skarżącą braku odniesienia się przez organ I instancji do przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 pkt 3 i 5 kpa, rolą organu odwoławczego — w trybie art. 138 § 2 kpa - było wyrzeczenie w tym przedmiocie i sformułowanie wytycznych dla organu I instancji. Powyższe działanie było tym bardziej uzasadnione, iż jedynie w stosunku do przesłanki wznowieniowej braku udziału strony w postępowaniu, zgodnie z art. 147 kpa ustawodawca wskazał na obligatoryjność inicjatywy strony w tym zakresie. Co do pozostałych przesłanek, taki wymóg już nie jest obligatoryjny, inicjatywa w tym zakresie przysługuje także organowi z urzędu.

W ocenie skarżącej nie budzi wątpliwości, iż rolą organu odwoławczego

w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, było wyrzeczenie w zakresie powyższego, skoro z urzędu skierował odrębne pismo do organu I instancji, czy takie działania zostały podjęte. Tymczasem, z uwagi na brak orzeczenia w tym zakresie przez Wojewodę Małopolskiego i lakoniczność wyjaśnień Starosty W.

w piśmie z dnia 5 stycznia 2015 r., skarżąca pozostaje w niewiedzy, co do powołanych przez nią pozostałych przesłanek wznowieniowych. Nie przysługuje jej bowiem możliwość zaskarżenia bezczynności Starosty W. w tym przedmiocie, zwłaszcza, że niezmiernie utrudnione jest ustalenie, jaki charakter mają powyższe wyjaśnienia i w jakim trybie zostały złożone. A zatem nie istnieje inny tryb - poza możliwością zweryfikowania powyższego w ramach postępowania odwoławczego - czy organ I instancji nie popełnił uchybienia, nie wszczynając postępowania wznowieniowego z urzędu. Tym samym, skoro Wojewoda Małopolski powziął wątpliwości w przedmiocie postępowania przeprowadzonego przez organ

I instancji, w kompetencji organu II instancji było zwrócenie uwagi na powyższe

w wydanej decyzji, czego jednakże organ II instancji nie uczynił. W rezultacie, poprzez brak wyrzeczenia w zakresie zasadności wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu, organy naruszyły w sposób rażący naczelne zasady postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 6 i 7 kpa, formułujący zasadę oficjalności postępowania administracyjnego, która również dotyczy postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe, co niewątpliwie czyni zaskarżoną decyzję organu I, jak i II instancji wadliwymi.

Skarżąca zarzuciła, iż organ II instancji uchybił normie art. 15 kpa, statuującej dwuinstancyjność postępowania, albowiem nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego i nie wyjaśnił sprawy. Konkluzja wynika z faktu, iż organ ten w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów w odwołaniu

z dnia 3 listopada 2014 r.

Po pierwsze organ II instancji - w ślad za organem I instancji - ustalając obszar oddziaływania inwestycji tj. przebudowy ul. S., ograniczył się jedynie do parametrów odległości działki skarżącej od inwestycji. Tymczasem w sprawach inwestycji stwarzającej uciążliwość dla otoczenia, interes prawny ma podmiot, który ma tytuł prawny do działki położonej w strefie oddziaływania tej inwestycji, a nie działki bezpośrednio z nią graniczącej.

Powyższe jednakże nie zostało, zdaniem skarżącej, w żaden sposób przeanalizowane przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji. Co więcej, organ ten nie jest w stanie wyjaśnić, dlaczego zasadnym jest przyjęcie obszaru oddziaływania poprzez odniesienie się do regulacji z ustawy o drogach publicznych, statuującej

w art. 43 ust. 1, w jakiej odległości powinny być sytuowane obiekty budowlane przy drogach. Powyższe bowiem pozostaje bez związku z analizowaną sprawą, gdyż co najwyżej mogłoby wskazywać na naruszenie powołanej normy przez właściciela działki nr [...], natomiast w żaden sposób nie dotyczy interesu skarżącej.

W konsekwencji organ II instancji poprzez przyjęcie za własne wadliwe rozważania organu I instancji w zakresie przyznania statusu strony postępowania, nie rozpoznał sprawy w ramach postępowania odwoławczego, co świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności.

Kolejnym argumentem przemawiającym za brakiem rozpoznania sprawy przez organ II instancji jest, zdaniem skarżącej, okoliczność, iż rzekomo odnosząc się do podstaw prawnych tj. ustawy Prawo wodne i ustawy Prawo o ruchu drogowym, które skarżąca powołała jako źródło jej legitymacji w postępowaniu w przedmiocie przebudowy ul. S., organ II instancji ograniczył się jedynie do oceny projektu budowlanego. Otóż w zakresie wywodzonego przez skarżącą interesu prawnego do uczestnictwa w ww. postępowaniu z norm Prawa o ruchu drogowym, skarżąca wywodziła, iż przebudowa drogi spowodowała brak możliwości włączania się przez nią do ruchu drogowego, wobec braku widoczności i problem ze "sprawnym" wyjazdem. Tymczasem organ II instancji dokonał weryfikacji rozwiązań projektowych, stwierdzając, iż parametry techniczne zjazdu nie są przedmiotem analiz i badania organów administracji architektoniczno — budowlanej. Za prawidłowość rozwiązań projektowych w całości odpowiada projektant oraz sprawdzający. Powyższe stwierdzenie organu II instancji jest dla skarżącej całkowicie niezrozumiałe

i zaskakujące, albowiem to właśnie przedmiotem niniejszego postępowania miało być zweryfikowanie, czy prawidłowo ustalono obszar oddziaływania inwestycji, a tym samym czy prawidłowo określono jej wszelkie parametry techniczne. Jak bowiem słusznie wskazał organ II instancji, przebudowa dotyczyła drogi powiatowej,

a w związku z tym uwzględnić należało także odrębne zasady postępowania z takim obiektem budowlanym, z uwagi na jego specyfikę. Wobec powyższego, nie budzi wątpliwości, iż w ramach prowadzonego postępowania organy zobligowane były do uwzględnienia wjazdu i zjazdu z drogi powiatowej, albowiem zjazd — wyjazd nierozerwalnie wiąże się z możliwością korzystania z drogi publicznej. Tymczasem przedmiotowa kwestia w żaden sposób nie została zweryfikowana przez organy obu instancji, skutkiem czego skarżąca do chwili obecnej pozostaje w niewiedzy, czy status strony byłby możliwy do wykazania w oparciu o normy prawa o ruchu drogowego.

Skarżąca wskazała, iż równie chybione są stwierdzenia organu II instancji - powielone za organem I instancji - iż interes prawny skarżącej nie wynika z norm ustawy Prawo wodne. Otóż skarżąca wskazywała na wpływ planowanej inwestycji na stan i poziom wody na działce nr [...] , bezpośrednio graniczącej z działką nr [...] , będącej własnością skarżącej, a zatem zagrożenie własności nieruchomości skarżącej. Tymczasem organ II instancji podobnie jak organ I instancji przyjął, iż zarzuty podnoszone w odwołaniu mogą świadczyć o wadliwości wydanych decyzji pozwoleń wodnoprawnych, jednak weryfikacja w tym zakresie winna nastąpić

w procedurach przewidzianych prawem przez organy właściwe. Organy administracji architektoniczno — budowlanej nie są uprawnione do podważania zgodności orzeczeń wydanych przez inne organy w zakresie ustawy Prawo wodne. W kwestii tego uzasadnienia orzeczenia organu II instancji skarżąca wskazała, iż nie domagała się weryfikacji pozwoleń wodnoprawnych. Domagała się skontrolowania, jak

w świetle art. 28 i następnych ustawy Prawo wodne, które wprowadzają ograniczenia w zakresie korzystania z nieruchomości posadowionych wzdłuż powierzchniowych wód publicznych, ma się kwestia kolejnego ograniczenia w postaci oddziaływania przebudowy drogi na stan działki nr [...] , w sytuacji, kiedy skarżąca bezpośrednio graniczy z działką nr [...] . W oparciu o powyższe nie można oprzeć się stwierdzeniu, iż postępowanie organu II instancji skoncentrowane zostało na potwierdzeniu prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ I instancji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą. Powyższe jest, w jej ocenie, o tyle zaskakujące, że organ II instancji podjął równocześnie działania na drodze pozaodwoławczej, kierując zapytanie do organu I instancji

w niesformalizowanym trybie odwoławczym.

Zdaniem skarżącej, Wojewoda poprzez brak przeprowadzenia postępowania

w ramach złożonego odwołania naruszył zagwarantowaną w art. 78 Konstytucji RP zasadę dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, co niewątpliwie stanowi rażące naruszenie prawa , a tym samym naruszenie gwarancji określonej w art. 15 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik B. K. przyłączył się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej argumenty można podzielić.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Objęte skargą rozstrzygnięcie podjęte zostało w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 5 kpa. Postanowienie Starosty W. z 27 lutego 2012 r. stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa), a ponieważ wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 kpa), organ administracji publicznej zobowiązany jest każdorazowo do zbadania, czy podanie o wznowienie pochodzi od strony czy też nie. W stanie faktycznym sprawy dodatkowo podkreślenia wymaga, że przesłanką wznowienia postępowania wskazaną przez skarżącą był m.in. przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Ponieważ bezsporną okolicznością jest, że A. G. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Starosty W.

z dnia 21 lipca 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę ulicy S. wraz z budową kanalizacji opadowej, istota niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o której mowa w art. 28 kpa (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się

w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania z kolei należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia

w zagospodarowaniu terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Oznacza to, że inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami

w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Osoby te są stroną także

w postępowaniach nadzwyczajnych, w których kwestionowana jest decyzja

o pozwoleniu na budowę.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że norma wynikająca z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis

w stosunku do treści art. 28 kpa. Nie oznacza to jednak wyłączenia stosowania tego ostatniego przepisu. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Postępowanie

w przedmiocie pozwolenia na budowę nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego tj. interesu opartego na przepisach prawa materialnego (art. 28 kpa). Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu.

Podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach

o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w cytowanym już wyżej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się

w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Inaczej rzecz ujmując, pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (por. także wyrok WSA

w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Po 673/10, LEX nr 754505, wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 546/12, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że brak po stronie skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu podyktowany jest tym, że jej działka nr ewid. [...] nie sąsiaduje z obszarem inwestycji i zlokalizowana jest

w odległości ok. 40m, zatem analizowane przedsięwzięcie nie powoduje ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania tej działki.

Wskazać należy, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżąca wskazała, iż swój interes prawny wiąże m.in. ze zmianą, na skutek zrealizowania inwestycji objętej decyzją z 21 lipca 2006 r., w zakresie funkcjonowania cieku wodnego (rowu melioracyjnego). Wyjaśniła, że w związku z realizacją inwestycji, wody oraz ścieki z ul. S., ul K. i ul. P. oraz położonych znacznie wyżej terenów P. i G. D. zostały sprowadzone do rowu melioracyjnego na działce nr [...] , pomimo iż szerokość jego dna oraz przestrzeni pomiędzy brzegami wynosiła tylko 50 cm. W związku z powodzią w maju/czerwcu 2010 r. doszło do zniszczenia działki nr [...] oraz m.in. nieruchomości skarżącej poprzez zabranie gruntu w pasie o szerokości ponad 4m, podmycia i zagrożenia zawaleniem ogrodzenia, zniszczenia drzew, powstania osuwiska oraz oddziaływania wody na budynek mieszkalny, a stan ten widoczny jest do chwili obecnej. W ocenie skarżącej, w przypadku złych warunków pogodowych szkody dotyczyć będą już nie tylko gruntów, ale jej budynku. W związku z powyższym, jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów objętych inwestycją, co czyni ją stroną

w sprawie, a tym samym wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W świetle brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, dla oceny czy skarżącej przysługiwał przymiot strony niezbędne było poczynienie przez organy ustaleń odnośnie sposobu i zasięgu oddziaływania inwestycji na otoczenie.

Z pewnością nie ma w tym zakresie znaczenia okoliczność wskazywana przez Wojewodę Małopolskiego, że nieruchomość skarżącej nie sąsiaduje bezpośrednio

z obszarem inwestycji, albowiem jest od niej oddalona o 40 m i w związku z tym inwestycja nie powoduje ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działki. Stronami postępowania mogą być bowiem, zależnie od okoliczności, także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach niniejszej sprawy Wojewoda nie nadał odpowiedniego znaczenia prawnego temu, że jednym z elementów inwestycji objętej decyzją z 21 lipca 2006 r. była budowa kanalizacji deszczowej oraz przebudowa przepustu. Jak wynika z akt sprawy, a zwłaszcza z projektu budowlanego przebudowy ulicy S., przed wykonaniem inwestycji woda deszczowa spływała do istniejących rowów biegnących wzdłuż drogi. Odwodnienie przebudowanej drogi zaprojektowano w ten sposób, że wody powierzchniowe prawego pasa i chodnika odprowadzane będą do kanalizacji deszczowej, a następnie do istniejącego rowu przydrożnego. Woda z lewego pasa odprowadzana zaś będzie do istniejącego rowu przydrożnego. Ponadto zaprojektowano przebudowę przepustu drogowego, który dotychczas nie posiadał wymaganego światła. W miejsce istniejącego przepustu okularowego, zaprojektowano na działce nr [...] (ciek wodny) przepust ramowy żelbetowy w świetle 3,00 x 1,50m o długości 11,00m. (projekt budowlany część II, opis techniczny, pkt 6.6 i pkt 8).

Analiza powyższego w zestawieniu z treścią decyzji Starosty W. z 15 maja 2006 r. udzielającej Zarządowi Dróg Powiatowych w W. pozwoleń wodnoprawnych na m.in. szczególne korzystanie z wód tj. na wprowadzenie do cieku bez nazwy w zlewni potoku S. ścieków opadowych pochodzących z odcinka ul. S. w km 0+394-1+440 oraz wykonania urządzenia wodnego tj. wylotu W1 zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w m. Wieliczka oraz decyzji tego samego organu z 22 czerwca 2006 r. udzielającej Zarządowi Dróg Powiatowych

w W. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego tj. przepustu ramowego na cieku bez nazwy w zlewni potoku S., w ciągu drogi powiatowej (ul. S.) zlokalizowanego m.in. na działce nr [...] , prowadzi do wniosku, że de facto woda deszczowa z lewego pasa drogi będzie odprowadzana - wedle założeń projektowych – bezpośrednio do istniejącego na działce nr [...] cieku wodnego. Bezspornym jest przy tym, że działka nr [...] należąca do skarżącej nie sąsiaduje wprawdzie bezpośrednio ze zrealizowaną inwestycją, ale z ciekiem wodnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] - już tak. Nie sposób zatem nie zauważyć tego, że przebudowa zarówno przepustu (na cieku wodnym na działce nr [...] ) jak i przebudowa drogi – ulicy S. – w tej części, która dotyczy jej odwodnienia poprzez odprowadzenie wód opadowych z lewego pasa jezdni bezpośrednio do rowu zlokalizowanego na działce nr [...] , sytuuje działkę skarżącej w granicach oddziaływania projektowanej inwestycji, tym bardziej, że od samego początku wskazywała ona na fakt zalewania jej nieruchomości wodami z tego właśnie cieku. Ustalenia tego nie może zmienić fakt wydania przez Starostę W. pozwoleń wodnoprawnych, o których mowa wyżej. Decyzje wydane

w tym zakresie mogą wpływać na ocenę, czy interes prawny skarżącej

w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę został naruszony czy też nie, nie mają natomiast znaczenia przy ustaleniu istnienia tego interesu co do samej zasady, a ta ostatnia okoliczność jest wystarczająca, aby uznać A. G. za stronę postępowania. Wskazać przy tym należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą uregulowania

z różnych dziedzin prawa, nie tylko administracyjnego. Przepis ten należy bowiem interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim, choć nie tylko, właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i 222 Kodeksu cywilnego). Jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela innej nieruchomości, to nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną

w sprawie dotyczącej tego obiektu. Lokalizacja obiektu budowlanego w odległości większej, niż wymagana przepisami ustawy o drogach publicznych – na co powoływał się organ - nie może sama przez się oznaczać, że obszar oddziaływania nie obejmuje tej nieruchomości.

Tym samym nie było podstaw do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania z tego tylko powodu, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony tego postępowania, skoro organy przy ocenie interesu prawnego właściciela działki nr [...] pominęły przepisy prawa cywilnego, zwłaszcza przepisy w zakresie ochrony własności.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że

w stanie faktycznym sprawy organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis w kwocie 200 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł i wynagrodzenie radcy prawnego – 240 zł, obliczone na podstawie § 14 ust.2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Wyeliminowanie z obrotu zaskarżonych decyzji oznacza ponowne rozpoznanie wniosku o uchylenie ostatecznej decyzji Starosty W. z dnia 21 lipca 2006 r. przy uwzględnieniu, że A. G. ma przymiot strony i legitymację do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją.

Odnosząc się do natomiast argumentacji skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że interesu prawnego skarżącej nie można wywodzić z norm ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie skarżącej, przebudowa drogi spowodowała brak możliwości włączania się przez nią do ruchu drogowego, wobec braku widoczności i problemu ze sprawnym wyjazdem. Swój interes prawny skarżąca opiera na przepisach stanowiących zasady bezpieczeństwa, mających na celu zapewnienie go uczestnikom ruchu tj. regułach zachowania kierującego pojazdem

i nakładających na niego obowiązek zachowania szczególnej ostrożności. Jej zdaniem, wobec korzystania z drogi publicznej winna mieć ona wpływ na wykonane prace budowlane celem zabezpieczenia możliwości realizacji obowiązków nałożonych przez Prawo o ruchu drogowym.

W odniesieniu do powyższego wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może go natomiast stanowić interes faktyczny (por. wyroki NSA z 29 stycznia 1991r., sygn. akt IV SA 972/90; z dnia 30 listopada 1993r., sygn. akt II SA 1793/93; z dnia 9 marca 1994r., sygn. akt III SA 1434/93, uchwała NSA z 3 lutego 1997r., OPS 9/96). Przymiot strony nie zależy zatem od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym

i aktualnym związku z postępowaniem w danej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisy Prawa o ruchu drogowym, na które powołuje się skarżąca, mają charakter ogólny, generalny i nie sposób dostrzec bezpośredniego ich związku

z sytuacją prawną skarżącej, ukształtowaną projektowaną przebudową drogi. Nakładają one na każdego uczestnika ruchu drogowego obowiązki niezależne od układu dróg czy budowy skrzyżowania, mają zatem zastosowanie w każdej sytuacji. Tym samym przebudowa drogi dokonana w ten czy w inny sposób nie powoduje zmiany w zakresie obowiązku stosowania się przez skarżącą do nakazów wynikających z Prawa o ruchu drogowym, albowiem nakłada ono na wszystkich kierujących pojazdami określone obowiązki związane z zachowaniem szczególnej ostrożności. Nawet jeśli przebudowa drogi wpłynęła na konieczność wzmożenia ostrożności podczas włączania się do ruchu przy wyjeździe z drogi wewnętrznej (na działce nr [...]), okoliczność ta świadczy jedynie o istnieniu po stronie skarżącej interesu faktycznego, a nie prawnego.

Nie ma także racji skarżąca zarzucając organowi II instancji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa. Sam fakt, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał ustaleń identycznych z tymi, jakie legły u podstaw wydania decyzji przez organ I instancji oraz dokonał takiej samej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, nie świadczy bowiem o naruszeniu zasady z art. 15 kpa.

Nie można także podzielić zasadności argumentacji skargi w tej części,

w jakiej zarzuca, że "poprzez brak wyrzeczenia w zakresie zasadności wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu, organy naruszyły w sposób rażący naczelne zasady postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 6 i 7 kpa". Zastrzeżenia skarżącej wzbudził fakt, że w toku postepowania odwoławczego Wojewoda M. pismem z 19 grudnia 2014r. zwrócił się do organu I instancji

z zapytaniem, czy Starosta W. przeanalizował argumenty wniosku o wznowienie postępowania pod kątem wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 3 i 5 kpa

i wznowienia postępowania z urzędu. O piśmie tym wspomina organ II instancji

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, że do dnia 30 grudnia 2014r. "nie otrzymano odpowiedzi". Odnosząc się do tego zarzutu podkreślenia wymaga, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie zapadło w wyniku postępowania nadzwyczajnego wszczętego na wniosek. Zgodnie z art. 147 zdanie pierwsze kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony. Uregulowanie zawarte w tym przepisie oznacza, że w przypadku, gdy organ proceduje w trybie nadzwyczajnym na podstawie złożonego wniosku, to bez względu na to, którą przesłankę w tym wniosku powołano jako podstawę wznowienia, czy tę

z art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a bądź 145b kpa (których ziszczenie może powodować wznowienie postepowania wyłącznie na wniosek stosownie do treści art. 147 zdanie drugie kpa), czy też jakąkolwiek inną, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię legitymacji prawnej podmiotu wnoszącego podanie. Wznowienie postępowania może bowiem nastąpić wyłącznie na wniosek strony. W razie stwierdzenia zatem, że podanie o wznowienie nie pochodzi od strony, postępowanie nadzwyczajne nie może prowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Sytuacja taka nie oznacza, że postępowanie nie może być wznowione przez organ z urzędu, o ile zachodzą ku temu podstawy określone w art. 145 § 1 kpa. W takim przypadku toczy się ono jednak bez udziału podmiotu wnoszącego podanie, a nie będącego stroną. W decyzji kończącej postępowanie nadzwyczajne wszczęte na podstawie wniosku nie pochodzącego od strony, organ nie ma także obowiązku "wyrzeczenia" w zakresie zasadności wznowienia postępowania z urzędu.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że przedstawione wyżej stanowisko stanowi jedynie polemikę prawną z zarzutem skargi. Uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że A. G. przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty W. z 21 lipca 2006r. oznacza bowiem, że organ I instancji rozpozna sprawę z wniosku skarżącej

o wznowienie postepowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego

i udzielenia pozwolenia na budowę, w ramach wszystkich zgłoszonych przez nią przesłanek wznowienia, także tych z art. 145 § 1 pkt 3 i 5 kpa.