Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 312/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 10 oraz art. 15 ust. 1, 2, 5, 6 i 7, art. 11, art. 16a
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2021 r. Nr [...] w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego P. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca skarżącemu P. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem nienależnie pobranego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021r. w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020r., poz. 713 ze zm.), art. 9, art. 10 oraz art. 15 ust. 1, 5 i 7 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020r., poz. 194 ze zm.) oraz art. 70 ustawy z 26 czerwca 1974r. – Kodeks Pracy (Dz.U. z 2020r., poz. 1320 ze zm.) odwołał Pana P. S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. z dniem [...] kwietnia 2021r. (§ 1 zarządzenia). Odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem (§ 2 zarządzenia). Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 3 zarządzenia).

W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, że w dniu [...] października 2020r. Wójt Gminy ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. . Z uwagi na brak ofert konkurs nie został rozstrzygnięty. W związku z powyższym w dniu [...] listopada 2020r. Wójt ponownie ogłosił konkurs na powyższe stanowisko. Do konkursu przystąpiła jedna osoba. Komisja konkursowa uznała, że spełnia ona warunki formalne i wyłoniła kandydata na Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. w osobie Pani I. W.. Uzasadnieniem przeprowadzenia konkursu było dostosowanie do przepisów obowiązującego prawa. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy z 31 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. Sąd Najwyższy w dniu 27 kwietnia 2017r. w sprawie o sygn. akt I PK 91/16 przesądził, że osoby zatrudnione na stanowisku Dyrektora na cza nieokreślony z dniem 1 stycznia 2012r. zostały odwołane z mocy prawa. W związku z powyższym odwołanie Pana P. S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. jest uzasadnione i konieczne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe zarządzenie Wójta Gminy wniósł P. S. reprezentowany przez ad L. domagając się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonego zarządzenia ewentualnie jego uchylenie. Nadto skarżący domagał się rozpoznania skargi na rozprawie, zwrócenia się o akta osobowe skarżącego, a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ww. akt na okoliczność wykazania faktu powołania, a następnie nieprzerwanej pracy skarżącego na stanowisku dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. do dnia [...] stycznia 2021 r. oraz okoliczności odwołania skarżącego z ww. stanowiska; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów:

1) uchwały nr [...] Zarządu Gminy B. z dnia [...] grudnia 1994 r.,

2) odwołania ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. z dnia [...] stycznia 2021 r.

na okoliczność wykazania faktu powołania skarżącego w dniu [...] grudnia 1994 r. oraz odwołania go z funkcji dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. pismem z dnia [...] stycznia 2021 r.,

3) arkuszu oceny okresowej z dnia [...] sierpnia 2019 r.,

4) pisma Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2021 r.,

5) pisma Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2021 r.

w celu wykazania faktu uznawania przez Gminę B. powoda za Dyrektora pozwanej do dnia [...] stycznia 2021 r. oraz pozytywnej oceny wykonywanej przez niego pracy.

Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych świadków na okoliczność wykazania, iż skarżący do dnia [...] stycznia 2021 r. w sposób nieprzerwany wykonywał obowiązki jako dyrektor samorządowej instytucji kultury oraz wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 30 ust. 2 pkt 5 i art. 33 ust. 5, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 8 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji stwierdzenie wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 2012 r. stosunku prawnego z powołania łączącego skarżącego z Gminnym Ośrodkiem Kultury w B. ,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez Wójta Gminy konsultacji dotyczącej zamiaru odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. z organizacjami działającymi w dziedzinie szeroko pojętej kultury, a w konsekwencji naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., polegające na wydaniu zaskarżonego odwołania z przekroczeniem granic prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że od dnia [...] stycznia 1995 r. nieprzerwanie sprawuje funkcję Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. (do 2009 r. działającego pod nazwą Gminny Ośrodek Kultury, Sportu i Rekreacji w B. ), będącego Samorządową Instytucją. Kultury Gminy B., wykonującą zadania w zakresie szeroko rozumianej działalności kulturalne], działającą na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] grudnia 2009 r. Gminny Ośrodek nie jest instytucją artystyczną w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, natomiast w istocie prowadzi działalność będącą działalnością gminnych domów lub ośrodków kultury.

P. S. został powołany na stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury na podstawie Uchwały nr [...] Zarządu Gminy B. z dnia [...] grudnia 1994 r. od dnia [...] stycznia 1995 r. na czas nieokreślony. Na powołanie na czas nieokreślony pozwalały obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Treścią ustawy nowelizującej ustawodawca wyłączył natomiast możliwość powoływania dyrektorów samorządowych instytucji kultury nie będących instytucjami artystycznymi na czas nieokreślony (art. 15 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który stanowił, że dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat). Ustawa nowelizująca zawierała przepisy przejściowe, których zadaniem było uregulowanie sytuacji dyrektorów instytucji kultury powołanych na czas nieokreślony (art. 8 ust. 4 i 6 ustawy nowelizującej).

W dniu [...] stycznia 2021 r. Wójt Gminy wystosował do skarżącego pismo, w treści którego - powołując się na treść przepisów ustawy nowelizującej oraz orzecznictwo sądów - oświadczył, iż stosunek skarżącego z powołania wygasł z dniem 1 stycznia 2012 r., a w konsekwencji odwołał go ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury. Wójt wskazał przy tym, że przedmiotowe odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy za wypowiedzeniem, a powyższe upływa z dniem [...] kwietnia 2021 r. W tym miejscu skarżący wskazał, iż w jego ocenie, czynność Wójta polegająca na odwołaniu go ze stanowiska, wynika wprost z niewłaściwej interpretacji przepisów, a zatem jest nieuprawniona i jako taka godzi w uprawnienia P. S. i narusza jego prawa.

Po pierwsze przyjąć należy, że wedle stanowiska sądów z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli z dniem 1 stycznia 2012 r. skarżący - z mocy ustawy - został odwołany ze stanowiska dyrektora.

Po drugie, przy założeniu, że treść ustawy nowelizującej należy interpretować tak, iż skarżący został odwołany ze stanowiska w dniu 1 stycznia 2012 r., to jego umowa o pracę - przy uwzględnieniu okresu wypowiedzenia (art. 30 § 2, art. 32 § 2, w zw. z art. 70 § 2 k.p.) uległaby rozwiązaniu z dniem [...] kwietnia 2012 r. Niemniej skarżący od dnia stycznia 2012 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. (tj. do dnia odwołania ze stanowiska) wykonywał swe obowiązki niezmiennie jako dyrektor samorządowej instytucji kultury, a Wójt nie wydał w tym czasie żadnego aktu dotyczącego jego stosunku z powołania czy stosunku pracy. Z założenia tego należy wywieść, że skarżący sprawował swą funkcję na podstawie powołania dokonanego w sposób dorozumiany od dnia 1 stycznia 2012 r.

Po trzecie, zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa w sytuacjach takich jak dotycząca skarżącego, tj. w obliczu dopuszczenia po dniu 1 stycznia 2012 r. dyrektora samorządowej instytucji do wykonywania przez niego dotychczasowych obowiązków, dochodzi do powołania go w sposób dorozumiany na sprawowane stanowisko na minimalny okres ustawowy, czyli okres 3 lat. Nie można, jak twierdzi Wójt w swoim piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., dojść do wniosku, że stosunek skarżącego z powołania wygasł z dniem 1 stycznia 2012 r. Jeśli już, to należałoby stwierdzić, że stosunek ten wygasł dnia 1 stycznia 2015 r. (bowiem Sądy wskazują na możliwość powołania w sposób dorozumiany na minimalny okres ustawowy wynikający z art. 15 ust. 2 zd. drugie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, tj. 3 lat), a w obliczu dalszego dopuszczania skarżącego do sprawowania obowiązków na tych samych zasadach po dniu 1 stycznia 2015 r. doszło do kolejnego już powołania skarżącego w sposób dorozumiany na okres minimalny 3 lat, czyli do dnia 1 stycznia 2018 r., a jako, że i po tym dniu nadal skarżący sprawował swą funkcję, to doszło do kolejnych powołań skarżącego w sposób dorozumiany na okres minimalny 3 lat, czyli na okres do dnia 1 stycznia 2021 r., a następnie na okres do dnia 1 stycznia 2024 r. Powyższe oznacza wprost, iż po dniu 1 stycznia 2012 r. doszło do nawiązania stosunku pracy z powołania na stanowisko dyrektora w sposób konkludentny na czas określony - kolejno co 3 lata, aż do dnia 1 stycznia 2024 r.

Następnie skarżący wskazał, że organ naruszył zatem art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., wydając zaskarżone odwołanie z przekroczeniem granic prawa. Odwołanie skarżącego nie zostało poprzedzone zasięgnięciem opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, mimo iż jest to obligatoryjne w świetle treści art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że obowiązkiem Wójta jest dokładne ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie miasta. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury. Pominięcie tak opisanych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa, a zaniechanie zasięgnięcia opinii wszystkich stowarzyszeń zakładowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności, stanowi naruszenie prawa o charakterze istotnym, które skutkuje bezpośrednio stwierdzeniem nieważności zaskarżonego odwołania.

Do skargi skarżący załączył kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem uchwały Nr [...] Zarządu Gminy B. z dnia [...] grudnia 1994r. o powołaniu z dniem [...] stycznia 1995r. Pana P. S. na stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w B. ; pismo Wójta Gminy z [...] stycznia 2021r. odnosząc się do odwołania ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. ; arkusza oceny okresowej za okres od [...] sierpnia 2017r. do [...] sierpnia 2019r., pisma Wójta z [...] stycznia 2021r. o przedstawienie pisemnej informacji dotyczącej realizacji Strategii Rozwoju Lokalnego Gminy B. 2015-2022; pisma Wójta Gminy z [...] stycznia 2021r. informującego o uchwale Rady Gminy B. z [...] grudnia 2020r., Nr [...] w sprawie uchwały budżetowej Gminy B. na rok 2021 i wysokości dotacji na 2021r.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie w całości wnosząc o wyznaczenie rozprawy i przesłuchanie Wójta w charakterze strony. Jednocześnie organ zaprzeczył wszystkim twierdzeniom przedstawionym w skardze, poza wprost przyznanymi w odpowiedzi na skargę.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Wójt przyznał, że P. S. został powołany na stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Gminy B. z dnia [...] grudnia 1994 r. od dnia [...] stycznia 1995 r. na czas nieokreślony, na co pozwalały obowiązujące wówczas przepisy prawa, które zostały zmienione w 2011 r.

Podstawą odwołania był art. 8 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw. Organ podkreślił, że przepis ten w dniu jego wejścia w życie wywoływał liczne rozbieżności interpretacyjne, aż do momentu wydania wyroku przez Sąd Najwyższy w dniu 27 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I PK 91/16, który przesądził, że osoby zatrudnione na stanowisku Dyrektora na czas nieokreślony z dniem 1 stycznia 2012 r. zostały odwołane z mocy prawa.

W okresie od wejścia w życie znowelizowanych przepisów do dnia 23 listopada 2018 r. stanowisko Wójta Gminy piastował Pan K. N.. Pomimo nowelizacji treści ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz treści cytowanego wyżej wyroku przez Sąd Najwyższy ówczesny Wójt Gminy nie przeprowadził konkursu pomimo, że Pan P. S. został odwołany z mocy prawa.

Wójt Gminy M. C. niezwłocznie po ujawnieniu nieprawidłowości dokonał analizy faktycznej i prawnej, co skutkowało wydaniem zarządzenia z dnia [...] października 2020 r. o nr [...] w którym ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. . Ponadto przed ogłoszeniem konkursu o powyższym został zawiadomiony Pan P. S.. Z uwagi na brak ofert ogłoszony konkurs w dniu [...] października 2020 r. nie został rozstrzygnięty. Wójt Gminy ponownie w dniu [...] listopada 2020 r. o nr [...] ogłosił konkurs na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. .

Wójt Gminy w dniu [...] stycznia 2021 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej B. poinformował o wyborze na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury Pani I. W.. Następnie w dniu [...] stycznia 2021 r. zarządzeniem nr [...] Wójt Gminy odwołał Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. . Jednocześnie zarządzeniem nr [...] i aktem powołania Wójt Gminy powierzył stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. Pani I. W. na okres od dnia [...] maja 2021 do dnia [...] kwietnia 2026 r.

Organ wskazał, że pomimo dwukrotnego ogłoszenia konkursu Pan P. S. nie ubiegał się o stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. . Wymagane kwalifikacje, umiejętności i kompetencje nie były wygórowane. Pomimo to do konkursu przystąpiła wyłącznie jedna osoba - Pani I. W.. Komisja konkursowa podczas swoich prac uznała, że złożona oferta spełnia warunki formalne, a następnie po przeprowadzeniu konkursu wyłoniła kandydata na Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. w osobie I. W..

Mając na uwadze powyższe niezrozumiałym jest zatem wnoszenie skargi i żądanie jego bezskuteczności, ewentualnie jego uchylenia w całości. Ponadto Pan P. S. nigdy nie zakwestionował zasadności przeprowadzenie konkursu i nie zgłosił w tym przedmiocie jakichkolwiek zastrzeżeń.

Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów strona skarżąca w całości pomija orzeczenie Sądu Najwyższy w dniu 27 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. akt I PK 91/16, w którym wprost przesądzono, że osoby zatrudnione na stanowisku Dyrektora na czas nieokreślony z dniem 1 stycznia 2012 r. zostały odwołane z mocy prawa.

Strona skarżąca błędnie wskazuje, że przy uwzględnieniu, że nastąpiło odwołanie z mocy prawa to P. S. sprawował funkcję Dyrektora w sposób dorozumiany. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej w przypadku nie podzielenie przez Sąd wyżej wymienionej argumentacji wskazuję, że Wójt Gminy poprzez ogłoszenie konkursu w dniu [...] października 2020 r. na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka w B. wyraził w sposób transparentny i czytelny, że Pan P. S. pełni jedynie obowiązki Dyrektora, ale nim nie jest. Nie ma zatem mowy zarówno o powołaniu i nawiązaniu stosunku pracy na kolejne 3 lata. Pełnienie obowiązków trwa do czasu objęcia stanowiska Dyrektora GOK w B. przez nowo powołaną osobę - Panią I. W.. W przypadku, gdyby Wójt Gminy miał wolę powierzenia stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. w tzw. "sposób dorozumiany" (twierdzenie skarżącego w skardze) to nie ogłaszałby konkursu.

Nadto organ wskazał, że zgodnie z art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej "do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15 lub art. 16 albo do czasu powierzenia zarządzania instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej w trybie przepisów art. 15a organizator może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie na okres nie dłuższy niż do końca sezonu artystycznego następującego po sezonie, w trakcie którego dyrektor został odwołany albo akt jego powołania wygasł - w przypadku instytucji artystycznej oraz na okres nie dłuższy niż rok - w przypadku instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna".

Chybiony zdaniem organu jest także zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej polegający na nieprzeprowadzeniu konsultacji dotyczącej zamiaru odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. .

Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16. Tym samym mając na uwadze treść art. 15 i 16 ustawy z dnia ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie występowała w przedmiotowej sprawie konieczność zasięgnięcia opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Z daleko posuniętej ostrożności przedstawiciele stowarzyszenia brali udział w pracach komisji konkursowej i nie wnosili żądnych zastrzeżeń zarówno co do zasadności jego przeprowadzenia, jego przebiegu i wyniku.

Do odpowiedzi na skargę organ załączył kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem zaskarżonego zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] z [...] stycznia 2021r. w sprawie odwołania Pana P. S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. ; zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021r. o powołaniu Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. w osobie I. W.; uchwały Nr [...] Zarządu Gminy B. z dnia [...] grudnia 1994r. o powołaniu z dniem [...] stycznia 1995r. Pana P. S. na stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w B. ; zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] listopada 2020r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. wraz z regulaminem konkursu i pozostałymi załącznikami do powyższego zarządzenia.

W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2021r. Wójt [...] wniósł o

1) przedłużenie zakreślonego terminu i wyznaczenie dodatkowego 21 dniowego terminu na zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie, w szczególności złożenia wniosków dowodowych i twierdzeń z uwagi na zawiły charakter sprawy oraz stan epidemii SARS-COV 2,

2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z aktu powołania nowego Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury Pani I. W. na okres od [...] maja 2021r. do [...] kwietnia 2026 r.,

3) zawieszenie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym do czasu rozpatrzenia powództwa P. S. przed Sądem Rejonowym w K. IV Wydziałem Pracy Al. [...], [...],

4) zmianę zarządzenia w przedmiocie przeprowadzenia rozprawy na posiedzeniu niejawnym i wyznaczenie terminu rozprawy z udziałem stron tj. w trybie jawności postępowania z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i konieczność ustosunkowania się do twierdzeń strony skarżącej,

5) w przypadku zajęcia stanowiska na piśmie przez stroną skarżącą wnoszę o doręczenie jej stanowiska na piśmie na adres Urzędu Gminy B. i zakreślenie 30 dniowego terminu na ustosunkowanie się do niego.

W pozostałym zakresie Wójt podtrzymał stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, w szczególności wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ podnosił, że rozprawa powinna zostać przeprowadzona w trybie pełnej jawności z uwagi na jej stopień skomplikowania i sporny charakter i nie wyraził zgody na przeprowadzenie jej w trybie niejawnym.

Wskazał, że pozwem z dnia [...] lutego 2021 r. P. S. wystąpił do Sądu Rejonowego w K. z roszczeniami pracowniczymi. W ocenie organu sprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu powinna zostać zawieszona do czasu zakończenia sprawy przed Sądem Rejonowym w K., albowiem jej wynik ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie wniesionej skargi.

W przypadku nie podzielenia przez Wysoki Sąd mojego wniosku w przedmiocie wyznaczenia rozprawy w trybie jawności wskazuję, że zajęcie ostatecznego stanowiska w terminie 7 dni jest niemożliwe z uwagi na zbyt krótki termin na zajęcia stanowiska, w szczególności mając na względzie panującą epidemią SARS-CoV 2 i wynikające z niej obostrzenia oraz częściową pracę zdalną w tym okresie. Ponadto w przedmiotowej sprawie toczy się postępowanie inwentaryzacyjne przez powołaną komisję, które potwierdzi nieprawidłowości w funkcjonowaniu Gminnego Ośrodka Kultury w B. . Nieprawidłowości wynikają wyłącznie ze sprzecznego z prawem zarządzenia nim przez P. S.. Protokoły z dokonanych czynności stanowią istotne dokumenty mające wpływ na rozstrzygnięcie wniesionej skargi do WSA w Poznaniu. Uzyskanie protokołów nie jest możliwe w wyznaczonym 7 dniowym terminie, dlatego za pełni uzasadnione jest wyznaczenie dodatkowego 21 dniowego terminu na zajęcia ostatecznego stanowiska w sprawie. Brak wyznaczenia terminu spowoduje pozbawienie wyrażonego w art. 45 Konstytucji prawa do Sądu.

Wójt podkreślił, że zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2021 r. powołał na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. Panią I. W. na okres od [...] maja 2021 r. do [...] kwietnia 2026 r. Ponadto w sprawie został wydany akt powołania, które nastąpiło po przeprowadzeniu dwóch konkurencyjnych, jawnych i transparentnych konkursach ogłoszonych na stronie internetowej i Biuletynie Informacji Publicznych. Następnie Wójt powtórzył argumentację wyrażoną w odpowiedzi na skargę podkreślając, że osoby zatrudnione na stanowisku Dyrektora na czas nieokreślony z dniem 1 stycznia 2012 r. zostały odwołane z mocy prawa. Ponadto błędnie wskazuje skarżący, że przy uwzględnieniu, że nastąpiło odwołanie z mocy prawa to P. S. sprawował funkcję Dyrektora w sposób dorozumiany. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej w przypadku nie podzielenia przez Sąd wyżej wymienionej argumentacji wskazuję, że Wójt Gminy poprzez ogłoszenie konkursu w dniu [...] października 2020 r. i w dniu [...] listopada 2020 r. na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka w B. wyraził w sposób transparentny i czytelny, że Pan P. S. pełni jedynie obowiązki Dyrektora, ale nim nie jest. Nie ma zatem mowy zarówno o powołaniu i nawiązaniu stosunku pracy na "kolejne 3 lata".

Skarżący pełnił jedynie obowiązki Dyrektora do czasu objęcia stanowiska Dyrektora GOK w B. przez wyłonią w drodze otwartego konkursu. W przypadku, gdyby Wójt Gminy miał wolę powierzenia stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. w tzw. "sposób dorozumiany" na okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2024 r. (twierdzenie skarżącego w skardze) to nie ogłaszałby konkursów w dniach [...] października 2020 r. i [...] listopada 2020 r.

Podstawą prawną wyartykułowanej wyżej tezy jest art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zgodnie z którym "do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15 lub art. 16 albo do czasu powierzenia zarządzania instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej w trybie przepisów art. 15a organizator może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora wyznaczonej osobie na okres nie dłuższy niż do końca sezonu artystycznego następującego po sezonie, w trakcie którego dyrektor został odwołany albo akt jego powołania wygasł - w przypadku instytucji artystycznej oraz na okres nie dłuższy niż rok - w przypadku instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna".

Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16.

Pismem z [...] kwietnia 2021r. Wójt przedłożył do akt sądowych kopię potwierdzoną za zgodność z oryginałem aktu powołania nowego Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. , podtrzymując jednocześnie dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem z 10 maja 2021r. doręczonym organowi w tej samej dacie Sąd ponownie poinformował o zarządzeniu przeprowadzenia posiedzenia niejawnego na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), że sprawa zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Nadto organ, zgodnie z wnioskiem, został ponownie poinformowany o 21-dniowym terminie do złożenia na piśmie ewentualnych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie (k. 73, 76, 77 akt sąd.).

Postanowieniem z dnia 11 maja 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 i art. 131 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.) odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.

W dniu [...] lipca 2021r do Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącego celem ustosunkowania się do pisma organu z dnia [...] kwietnia 2021r.

Skarżący wskazał, iż jedynym wnioskiem organu administracji, który popiera jest wniosek o przeprowadzenie rozprawy z udziałem stron. W przekonaniu skarżącego zarówno przesłuchanie stron, jak i zawnioskowanych w skardze świadków jest w niniejszej sprawie niezbędne do właściwej oceny stanu faktycznego i co za tym idzie prawnego. Bez dokonania tych czynności procesowych materiał dowodowy będzie niepełny, co może negatywnie wpłynąć na prawidłowość mającego zapaść w sprawie orzeczenia.

Następnie skarżący wskazał, że nawet jeżeli przebieg konkursów w sprawie powołania na stanowisko Dyrektora był prawidłowy, to nie zmienia to faktu, że nie można legitymować samej organizacji konkursu, a co za tym idzie aktu powołania na stanowisko, które było już zajęte przez kogoś innego, w związku z brakiem skutecznego go odwołania.

Przyczyną braku uczestnictwa we wspomnianych konkursach nie były zbyt wygórowane wymagania, dotyczące przedmiotowego stanowiska, gdyż ponad dwudziestoletnie doświadczenie P. S. było niejako gwarancją samą w sobie, iż spełnia on wszelkie wymagania oraz posiada wszelkie kompetencje, aby zajmować stanowisko Dyrektora. Jedyną i oczywistą przyczyną nie ubiegania się przez skarżącego o ww. stanowisko był fakt, że był i jest on przekonany, że stanowisko to wówczas piastował i bez skutecznego odwołania go z niego nie było podstaw do ogłaszania konkursu. Skarżący uznał, że będąc dyrektorem instytucji, powołanym w sposób dorozumiany na kolejne trzy lata, zostałby zmuszony do wzięcia udziału w procedurze z założenia wadliwej, której nie zamierzał legitymować swoim udziałem. Gdyby organ zdecydował się na zgodne z prawem odwołanie go ze stanowiska, wówczas mógłby rozważać, czy chce ponownie starać się o powołanie.

Skarżący jako wieloletni pracownik instytucji samorządowej jest zaznajomiony z procedurami i znane są mu zarówno ograniczenia, jak i skuteczne drogi dochodzenia swoich praw. Zarówno skarga, która zainicjowała przedmiotowe postępowanie, jak również pozew, złożony do sądu pracy stanowią nic innego, jak właśnie formę sprzeciwu wobec przyjętej przez organ, niewłaściwej i niezgodnej z prawem, formy pozbawienia go stanowiska.

W skardze jasno wskazano, że przyjąć należy, że wedle stanowiska sądów z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli z dniem 1 stycznia 2012 r. skarżący - z mocy ustawy - został odwołany ze stanowiska dyrektora. W tym względzie więc stanowisko stron jest zbieżne. Skarżący uzupełnia to przez wskazanie, iż odwołanie takie jest tożsame z wypowiedzeniem umowy o pracę, która przy uwzględnieniu 3 - miesięcznego wypowiedzenia uległaby rozwiązaniu z dniem 30 kwietnia 2012 r.

Kluczową osią sporu w niniejszej sprawie jest to, czy skarżący sprawował przez kolejne lata funkcję dyrektora w sposób dorozumiany. W przekonaniu strony przeciwnej ogłoszenie konkursów w dniu [...] października 2020 r. i w dniu [...] listopada 2020 r. na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. wyraził w sposób "transparentny i czytelny", że Pan P. S. pełni jedynie obowiązki dyrektora, ale nim nie jest. Stanowisko to jest całkowicie niezasadne. Instytucja powierzenia obowiązków dotyczy sytuacji nagłych, w których z różnych, trudnych do przewidzenia okoliczności, osoba dotychczas zajmująca jakieś stanowisko nie może dłużej tego robić i konieczne jest powierzenie jej obowiązków innej osobie na czas wyłonienia nowego kandydata. Strona przeciwna jako podstawę prawną swojego stanowiska wskazuje art. 16a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Z powołanego przepisu jasno wynika, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do skutecznego i zgodnego z przepisami "powierzenia obowiązków". W przekonaniu skarżącego w niniejszej sprawie stanowisko dyrektora było w dalszym ciągu obsadzone, gdyż zajmował je on nieprzerwanie, wykonując w sposób stały, bez żadnych przerw swoje obowiązki. Nie doszło przy tym przez cały ten okres do skutecznego odwołania skarżącego. Dodatkowo zdało się umknąć uwadze organu, iż przepis dopuszcza powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora. Powierzenie to powinno mieć formę aktu prawa miejscowego w postaci zarządzenia Wójta Gminy i w tej formie może być uznane za skuteczne. Tymczasem sposób rozumowania strony przeciwnej prowadzi do wniosków, że do powierzenia pełnienia obowiązków miało dojść w sposób dorozumiany poprzez ogłoszenie normalnej procedury konkursowej. Jest to oczywiście błędne założenie, a cytowany przez organ przepis jasno wskazuje na wymagane przesłanki, z których praktycznie żadna nie została w niniejszej sprawie spełniona. Dodatkowo organ nie wskazuje jak można wyjaśnić fakt, że skarżący miał w jego przekonaniu jedynie pełnić obowiązki dyrektora przez 10 lat, podczas gdy omawiany przepis w sposób jasny określa maksymalny czas, na który organizator może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora, a który to okres w instytucjach kultury innej, niż instytucja artystyczna nie może przekroczyć 1 roku. Dodatkowo strona przeciwna wskazuje, że dopiero poprzez ogłoszenie konkursu w dniu [...] października 2020 r. Wójt Gminy wyraził "w sposób transparentny i czytelny", że Pan P. S. pełni jedynie obowiązku dyrektora.

Dalej skarżący podnosił, że błędna wykładnia przepisów przez stronę przeciwną ma też miejsce przy odnoszeniu się przez organ do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej poprzez nieprzeprowadzenie konsultacji, dotyczącej zamiaru odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. . Skarżący wyjaśnił, że Wójt Gminy błędnie zrozumiał postawiony zarzut, albowiem dotyczył on odwołania skarżącego ze stanowiska, nie zaś powołania nowego dyrektora w drodze konkursu. Wskazany powyżej wyjątek od, stanowiącego zasadę, obowiązku przeprowadzania konsultacji, dotyczy wyłącznie powołania nowego Dyrektora w drodze konkursu. Nie odnosi się on do odwołania Dyrektora.

Nadto skarżący podkreślał, że niedopuszczalne jest twierdzenie, że nieukończone postępowanie inwentaryzacyjne "potwierdzi" taką, bądź inną tezę (nieprawidłowości w funkcjonowaniu Gminnego Ośrodka Kultury w B. ). Należy przy tym zaznaczyć, że dla przedmiotowego postępowania nie ma to jednak żadnego znaczenia, albowiem przyczyną odwołania skarżącego nie były nieprawidłowości w wykonywaniu przez niego obowiązków dyrektora, a art. 8 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw.

Jako że skarżący poprzez dopuszczenie go do wykonywania obowiązków dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. po dniu 1 stycznia 2012 r. powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony, znajdowały w stosunku do niego zastosowanie przepisy art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w brzmieniu obowiązującym w dacie jego odwołania, określający przesłanki odwołania przed upływem okresu na jaki dyrektor został powołany. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, musza być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia.

W dniu [...] lipca 2021r., z Sądu Rejonowego w K. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, w odpowiedzi na wniosek WSA w Poznaniu o wypożyczenie, wpłynęły akta osobowe skarżącego w oryginale, albowiem organ przedłożył nieczytelne kopie powyższych akt potwierdzone za zgodność z oryginałem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." wymieniona kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły a także zarządzenia z zakresu powierzania stanowiska dyrektorów instytucji kultury oraz odwoływania z tych stanowisk.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga na zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2021r. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. jest dopuszczalna. Zaskarżone zarządzenie dotyczy bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącego, jako podmiotu odwołanego ze stanowiska Dyrektora. W orzecznictwie NSA nie budzi wątpliwości, że odwołany dyrektor może kwestionować akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie wypowiadał się, dopuszczając drogę sądową przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na uchwały dotyczące odwołania dyrektora instytucji kultury (por. orzeczenia NSA: z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 817/10; z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11; z 1 dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 598/10, z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1295/12, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11, z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1672/15 i z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 459/17; – wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Pomimo istnienia przeciwnych poglądów (por. wyr. NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 2251/11 i I OSK 2250/11, CBOSA), należy stanowisko to uznać za wiodące w orzecznictwie przyjmując, że ostatecznie ugruntowane zostało stanowisko o podwójnym charakterze aktów powołania na te stanowiska jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy.

Pośrednio za przyjęciem kognicji sądów administracyjnych w sprawach z zakresu powoływania i odwoływania dyrektor samorządowych jednostek kultury przemawia nadto utrwalona i niebudząca aktualnie jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych linia orzecznicza dopuszczająca zaskarżanie do sądów administracyjnych zarządzeń o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły w sytuacji zbliżonego ukształtowania regulacji dotyczących powoływania i odwoływania dyrektorów szkół przez organ prowadzący oraz dyrektorów instytucji kultury przez organizatora (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96).

Postanowieniem z 11 maja 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oddalił wniosek organu o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpatrzenia powództwa P. S. przed Sądem Rejonowym w K.. Zgodnie z treścią art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Wniosek o zawieszenie postępowania poza jego sformułowaniem nie zawierał żadnego uzasadnienia. Organ nie wskazał okoliczności wskazujących, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania przed sądem pracy. W ocenie Sądu, postępowanie przed sądem powszechnym sądem pracy jest postępowaniem odrębnym i dotyczy innego rodzaju roszczeń, jak to wskazano powyżej, zatem jego rozstrzygniecie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Następnie, odnieść należy się do wniosku obu stron o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV z dnia 20 kwietnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia) strony zostały poinformowane, że sprawa zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Z treści art. 15 zzs? § 2 powyższej ustawy wynika, że przepis ten odnosi się do wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego także § 3 powyższego artykułu odnosi się nie tylko do Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale także wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z Zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 października 2020r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w WSA w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzenia dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta Poznania obszarem zaliczonym do strefy czerwonej na podstawie art. 20 § 1 p.p.s.a. oraz § 3 Zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020r. zarządzono odwołanie rozprawy we wszystkich sprawach, sprawy wyznaczone do rozpoznania na rozprawie lub zakwalifikowane do rozpatrzenia na rozprawie skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym (§ 1 pkt 1 i 2 Zarządzenia Prezesa WSA w Poznaniu).

W tym stanie, w przedmiotowej sprawie, w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia przedstawicieli skarżącego i organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – dotycząca odwołania ze stanowiska, może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 7 p.p.s.a.), przy czym nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, Przewodnicząca Wydziału IV zarządzeniem z 20 kwietnia 2021r. zarządziła przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w składzie trzech sędziów (k. 55 akt sąd.). Jednocześnie strony zostały zawiadomione o wyznaczeniu posiedzenia niejawnego i przed jego wyznaczeniem umożliwiono stronom wypowiedzenie się w terminie 7 dni na piśmie w sprawie oraz zgłoszenie twierdzeń i wniosków jakie strona mogłaby zgłosić na rozprawie.

W tym miejscu podkreślić należy, że organ powiadomiony o posiedzeniu niejawnym zgłosił wniosek o przedłużenie terminu do złożenia dodatkowych twierdzeń do 21 dni. Sąd zarządzeniem z 07 maja 2021r. wnioskowany termin przedłużył i ponownie poinformował organ o możliwości złożenia dodatkowych twierdzeń i wniosków dowodowych w terminie 21 dni (k. 73, 75-77 akt sąd.). Organ do dnia wyroku, tj. 29 lipca 2021r., nie przedłożył żadnych dodatkowych wyjaśnień i twierdzeń oraz nie zgłosił nowych wniosków dowodowych.

Zarządzenie powyższe jest niezaskarżalne, a wystąpienie strony o skierowanie sprawy na rozprawę w świetle powyższych przepisów szczególnych nie ma charakteru wiążącego dla Sądu. Stronom umożliwiono aktywne uczestnictwo w sprawie poprzez składanie pism procesowych, twierdzeń i wniosków dowodowych oraz ustosunkowanie się do twierdzeń strony przeciwnej w odpowiednim terminie. Podkreślić przy tym należy, że jak wskazano powyżej, sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, co oznacza że kontroluje działalność administracji publicznej i w zasadzie nie przeprowadza odrębnego postępowania dowodowego w konkretnej sprawie administracyjnej.

Odnosząc się, zatem do wniosku dowodowego skarżącego w zakresie przeprowadzenia dowodów z dokumentów w postaci akt osobowych skarżącego, dokumentów wymienionych w punkcie 4 wniosków skargi oraz dowodów z zeznań świadków wymienionych w punkcie 5 wniosków skargi oraz co do wniosku organu o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, postępowania konkursowego oraz zarządzenia o powołaniu nowego Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. , to Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. W ocenie Sądu brak było zatem przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy, także dołączonych do skargi, odpowiedzi organu na skargę i pism procesowych, jeżeli mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. W ocenie Sądu, w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. brak było podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, a pozbawione podstawy prawnej jest przeprowadzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z przesłuchania stron czy świadków.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest trzecią instancją postępowania administracyjnego, ale wyłącznie w przypadku prowadzenia uzupełniającego i ograniczonego do dowodu z dokumentów postępowania dowodowego może wyjątkowo dopuścić dowód w celu rozwiania wątpliwości zaistniałej już w toku postępowania przed organami administracji publicznej. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt, co wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a. Przez dostateczne wyjaśnienie sprawy należy rozumieć stan zdolności sprawy do wydania wyroku, a więc dokonania przez sąd oceny legalności zaskarżonego aktu według kryteriów wynikających z art. 3 § 1 p.p.s.a. Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu. Przepis ten nie może być postrzegany jako stwarzający stronie postępowania sądowoadministracyjnego możliwości przytaczania nowych dowodów, mających stanowić uzupełnienie, czy rozwinięcie jej stanowiska w relacji do przepisów prawa materialnego, regulujących jej status w toku postępowania przed organami administracji (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 744/13, CBOSA). Z powyższego wynika ponadto, że sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129).

Przy czym Sąd wskazuje, że zapoznał się także z aktami osobowymi skarżącego w oryginale, jakie na zarządzenie Sądu zostały wypożyczone z Sądu Rejonowego Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. i w świetle zgromadzonych dokumentów Sąd uznał, że nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, zatem w tym zakresie wniosek o przeprowadzenie tego dowodu także okazał się nieuzasadniony. Nie było bowiem kwestionowane, że skarżący został powołany na stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w B. uchwałą Nr [...] Zarządu Gminy B. z dnia [...] grudnia 1994r. z dniem [...] stycznia 1995r. (k. 16 akt sąd.)

Przystępując w następnej kolejności do merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia pod względem powyżej wskazanych kryteriów kontroli sądowoadaministacyjnej, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, zaskarżone zarządzenie w sposób istotny narusza przepisy prawa.

Wyjaśnić trzeba, że konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów powołujących (odwołujących) dany podmiot na stanowisko dyrektora instytucji kultury jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I PK 200/12, OSNP 2014/2/19).

Wyjaśnić w związku z tym należy, że z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713, dalej: "u.s.g.", w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (vide: wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13 - Lex nr 2036630, 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16 - Lex nr 2168693).

Analiza treści skargi oraz odpowiedzi na skargę wskazuje, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Wójt Gminy prawidłowo odwołał Pana P. S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. z dniem [...] kwietnia 2021r. Kluczowy jest zatem status skarżącego na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia z [...] stycznia 2021r. o odwołaniu ze stanowiska Dyrektora.

W realiach niniejszej sprawy nie budzi bowiem wątpliwości, że Gminny Ośrodek Kultury w B. stanowi gminną instytucje kultury w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020r., poz. 194, dalej "u.o.p.d.k."), albowiem mieści się w katalogu form organizacyjnych działalności kulturalnej przykładowo wymienionych w art. 2 u.o.p.d.k., a obejmującym między innymi domy kultury.

W myśl art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest koneiczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, w o którym mowa w art. 16 (art. 15 ust. 1 zd. trzecie u.o.p.d.k.). Z akt sprawy wynika, i nie było to w istocie kwestionowane przez organ, że przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia, Wójt [...] nie zasięgnął opinii żadnego ze stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Ośrodek Kultury w B. , przyjmując że opinia taka nie jest wymagana, skoro w przypadku powołania dyrektora w trybie konkursowym przepis powyższy zwalnia z wymogu opinii oraz w toku konkursu z listopada 2020r. na stanowisko dyrektora zasiadali przedstawiciele takich stowarzyszeń i związków twórczych i nie zgłaszali zastrzeżeń co do prawidłowości przeprowadzenia konkursu z listopada 2020r. Słusznie podkreślał skarżący, że udział przedstawicieli związków w toku konkursu dotyczącego powołania na stanowisko nowego dyrektora nie miał związku z odwołaniem skarżącego ze stanowiska dyrektora Ośrodka Kultury i nie może sanować ustawowego wymogu uzyskania opinii właściwych stowarzyszeń i związków zawodowych twórców. A brak ustawowego wymogu uzyskania tych opinii dotyczy powołania na stanowisko dyrektora w trybie konkursu, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny było zarządzenie o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury. Podzielić zatem należy zarzut skargi, że odwołanie skarżącego nie było konsultowane ze stowarzyszeniami zawodowymi i twórczymi właściwymi ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Ośrodek Kultury w B. . W tym zakresie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku argumenty organu o powołaniu nowego dyrektora w trybie konkursu.

Z brzmienia normy art. 15 ust. 1 zd. pierwsze i drugie u.o.p.d.k. wynika, że ustawodawca wymaga, aby organizator, odwołując dyrektora instytucji kultury, zasięgnął opinii związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez tę instytucję, których w niniejszej sprawie brak. Odnosząc się do znaczenia opinii w procesie decyzyjnym trzeba mieć na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 5 sędziów z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. OPK [...], ONSA 1999 r., nr [...], poz. 80 stwierdził, że: "najluźniejszą formą współdziałania organów [...] jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji (tu uchwały), do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii, nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa". "Wprowadzany ustawowo obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko rozważyć. Te kwestie powinny być rozważane indywidualne w każdej konkretnej sprawie (tak wyr. NSA z 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1904/13, LEX nr 1610687).

Analiza normatywna postanowień art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. prowadzi do wniosku, że przed odwołaniem dyrektora wymagana jest opinia związków zawodowych działających w tej instytucji oraz generalnie wszelkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych, które są właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Jak podkreśla się w orzecznictwie NSA pojęcie: "stowarzyszenie twórcze", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno stowarzyszenia zrzeszające twórców, jak też prowadzące i inspirujące działalność twórczą. Obowiązkiem Wójta było zatem ustalenie, jakie związki zawodowe oraz stowarzyszenia zawodowe i twórcze działają na terenie gminy. W dalszej kolejności powinien on zasięgnąć ich opinii w zakresie osoby odwoływanego dyrektora instytucji kultury (zob. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11, LEX nr 1113786; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. II OSK 834/09, LEX nr 688786). Także, orzecznictwo Sądu Najwyższego skłania do przyjęcia szerokiej – funkcjonalnej interpretacji pojęcia "stowarzyszenia twórcze". W wyroku z dnia 24 września 2015 r., sygn. I PK 283/14, (LEX nr 1828267) SN stwierdził, że: "podstawowe znaczenie dla zakreślenia kręgu stowarzyszeń uprawnionych dla konsultowania zamiaru odwołania dyrektora instytucji kultury ma to, aby były to stowarzyszenia zawodowe lub twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez daną instytucję kultury, niezależnie od tego czy dyrektor do nich należy". Z kolei w wyroku z dnia 15 października 2014 r., sygn. akt I PK 43/14 (OSNP 2016/3/30) SN przyjął, że: "Pojęcie stowarzyszenia twórcze w art. 15 ust. 1 u.o.d.k. obejmuje wszelkie stowarzyszenia, które funkcjonują na terenie działania organizatora, zrzeszające twórców i inspirujące działalność twórczą". Mając na uwadze powyższe uwagi, w ocenie składu orzekającego należy przyjąć, że tylko całkowite pominięcie przez organizatora wymaganych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

"Za utrwaloną należy uznać taką wykładnię art. 15 u.o.p.d.k., która nie zawęża zakresu obowiązku zasięgania opinii związków zawodowych i stowarzyszeń zawodowych podczas powoływania oraz odwoływania dyrektora instytucji kultury do organizacji działających na terenie gminy lub tych, do których należy dyrektor. Obowiązek ten należy rozumieć szeroko. Ma on na celu stworzenie możliwości wypowiedzenia się organizacji działających w sferze szeroko pojętej kultury, nie tylko tych które działają na obszarze danej gminy ale także stowarzyszeń i organizacji regionalnych i ogólnokrajowych, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury. Chodzi przy tym także o niezawężanie zakresu pojęcia "stowarzyszenia twórcze" i obejmowanie nim zarówno stowarzyszeń zrzeszających twórców, jak i stowarzyszenia prowadzące i inspirujące działalność twórczą. W związku ze specyfiką działania instytucji kultury konieczna jest współpraca ze stowarzyszeniami i związkami, działającymi w dziedzinie kultury a ich opinia ma niebagatelne znaczenie. (...) spełnienie wymogu zasięgania opinii szerokiego kręgu związków i stowarzyszeń twórczych jest warunkiem skutecznego powołania/odwołania dyrektora instytucji kultury" (tak wyr. NSA z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 585/16, LEX nr 2106720).

Podsumowując, z akt sprawy oraz stanowiska organu wynika, że Wójt przed podjęciem zaskarżonego zarządzenia nie zasięgnął opinii żadnego ze związków zawodowych, stowarzyszeń zawodowych i twórczych oraz nie podjął czynności zmierzających do ustalenia, jakie działają stowarzyszenia zawodowe i twórcze właściwe ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez Ośrodek Kultury w B. . Pominięcie wspomnianych działań konsultacyjnych stanowi istotne naruszenie prawa. Zaniechanie zasięgnięcia opinii od wszystkich stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj prowadzonej przez instytucję działalności, a z takim uchybieniem mieliśmy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy, stanowi naruszenie prawa o charakterze istotnym. W tym stanie rzeczy Wójt dopuścił się naruszenia trybu odwołania o jakim mowa w art. 15 ust. 1 zd. pierwsze i drugie u.o.p.d.k., co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zarządzenia.

Przechodząc do dalszej części zarzutów skargi, bezspornym pozostaje że skarżący powołany został na stanowisko dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. z dniem 1 stycznia 1995r. i powołanie to miało miejsce na czas nieokreślony, co odpowiadało ówczesnemu brzmieniu art. 15 ust. 1 zd. 1 u.o.p.d.k., zgodnie z którym dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony.

Dalej przypomnieć należy, iż w wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 207, poz. 1230) - zwanej dalej ustawą nowelizującą, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012r. - prawodawca wyeliminował możliwość powoływania dyrektorów instytucji kultury na czas nie określony, z jednoczesnym wprowadzeniem w art. 15 ust. 2 zd. 2 tegoż artykułu regulacji, iż dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat.

Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, iż Gminny Ośrodek Kultury w B. nie jest instytucją artystyczną w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.o.p.d.k. Dla uregulowania sytuacji prawnej dyrektorów instytucji kultury powołanych na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej prawodawca ustalił w art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej, iż dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż rok od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, a w przypadku instytucji kultury, które z dniem wejścia w życie ustawy stają się instytucjami artystycznymi od trzech do pięciu sezonów artystycznych, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem roku od dnia wejścia w życie ustawy. Odnośnie samorządowych instytucji kultury prawodawca w art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej wskazał, iż dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Jednocześnie w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowione zostało, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w świetle powyższych regulacji, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma ocena jak należy wykładać art. 8 ustawy nowelizującej, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 6 tegoż artykułu. Dla udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż z dniem 1 stycznia 2012 r. kiedy to weszła w życie ustawa nowelizująca straciło podstawę prawną powołanie dyrektora instytucji kultury na czas nie określony. Powyższe wyklucza możliwość przyjęcia jako uprawnionego stanowiska jakoby skarżący, aż do odwołania był dyrektorem powołanym na czas nie określony.

Zawarte w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowienie, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury oznacza zatem, iż w stosunku do tych osób prawodawca nie zastosował przywilejów określonych w tych przepisach, co prowadzi do stwierdzenia, że dyrektorzy samorządowych ośrodków kultury, domów kultury im bibliotek nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach, lecz z tym dniem wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem ich na stanowisko dyrektora samorządowej biblioteki, domu oraz ośrodka kultury na czas nieokreślony. Pogląd powyższy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2017r. (sygn. akt II OSK 481/16, dostępne CBOSA), który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. Tak też wynika z przywołanego przez strony wyroku Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2017r. (sygn. akt I PK 91/16). Sąd Najwyższy uznał, że ustawodawca w przypadkach określonych w ustawie może przewidzieć wygaśnięcie stosunku pracy opartego na powołaniu. Skoro taka możliwość istnieje, to dopuszczalne jest też generalne odwołanie określonej grupy osób z mocy prawa.

W realiach kontrolowanej sprawy w przypadku przyjęcia, że przedmiotowa instytucja kultury była ośrodkiem lub domem kultury należałoby uznać, iż stosunek prawny wynikający z powołania skarżącego na czas nie określony z dniem [...] stycznia 1995r. na stanowisko jej dyrektora wygasł z dniem 1 stycznia 2012 r. i w tym zakresie strony sporu są zgodne.

Dalej wskazać należy, że skarżący wykonywał faktycznie obowiązki Dyrektora Ośrodka Kultury, aż do dnia jego odwołania, to jest do dnia [...] kwietnia 2021r. Wynika to też z samej treści § 1 zaskarżonego zarządzenia, mianowicie, że Wójt [...] odwołuje P. S. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. , co w ocenie Sądu przecina spór, czy skarżący w dniu wydania zarządzenia z [...] stycznia 2021r. pełnił stanowisko Dyrektora. Wbrew temu co podnosi organ nie sposób przyjąć innej konstrukcji, jak ta że na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia skarżący piastował stanowisko Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w B. .

Powyższe oznacza, że dla oceny zgodności z prawem zarządzenia Wójta [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. kluczowe znaczenia ma ustalenie jaki był charakter stosunku prawnego wiążącego skarżącego z podmiotem tworzącym przedmiotową instytucję kultury, to jest Gminny Ośrodek Kultury w B. na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego przyjąć należy, że skarżący niewątpliwie pełnił obowiązki dyrektora Ośrodka Kultury oraz że doszło do powołania skarżącego w sposób konkludentny na stanowisko dyrektora Ośrodka na czas określony (tak też NSA w wyroku z 29 lipca 2020r., sygn. akt II OSK 3320/19, dostępny CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podziela.

Funkcjonowanie instytucji kultury wymagało bowiem sprawowania przez określoną osobę funkcji jej dyrektora, przy czym ówcześnie obowiązujące przepisy nie przewidywały tymczasowego powierzania zarządzania instytucja kultury do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15. Wprowadzający taką możliwość art. 16a ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej został bowiem wprowadzony do systemu prawnego z dniem 30 listopada 2015 r., przez art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz.U. z 2015r., poz.1505). W tym miejscu wskazać należy, że błędne jest twierdzenie organu, że skarżący pełnił tylko obowiązki dyrektora w trybie art. 16a u.o.p.d.k., pomijając okres prawie 10 lat "pełnienia tych obowiązków", ale także okoliczność, że przepis ten obowiązuje dopiero od 30 listopada 2015r., a przede wszystkim z postanowień zaskarżonego zarządzenia wynika, że Wójt odwołał skarżącego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury (§ 1 zarządzenia).

Sąd podziela przy tym stanowisko, że jakikolwiek przepis nie przewiduje konieczności dokonania aktu powołania na stanowisko w formie pisemnej pod rygorem nieważności tej czynności, względnie jej bezskuteczności (tak też WSA w Poznaniu z 11 października 2018r., sygn. akt II SA/Po 259/18, CBOSA). Nie sposób także podzielić poglądu organu, jakoby z faktu, iż doszło do rozwiązania stosunku pracy z mocy ustawy, wynikało, iż wykluczona jest możliwość dorozumianego powołania. Niewątpliwego faktu, że doszło do rozwiązania stosunku pracy z mocy ustawy, względnie do wygaśnięcia tegoż stosunku z mocy ustawy, a jednocześnie dotychczasowy dyrektor instytucji kultury kontynuował nie tylko pracę w niej, lecz także wykonywanie obowiązków dyrektora wynika w sposób jednoznaczny i oczywisty, że doszło do nawiązania kolejnego stosunku prawnego między nim a organizatorem, w miejsce stosunku, który zakończył się z mocy prawa, a ustalenia wymaga jedynie jaka była treść tegoż stosunku i jakie skutki o charakterze publicznoprawnym pociągał za sobą ten nawiązany na nowo stosunek prawny.

Dla wyjaśnienia powyższego zagadnienia koniecznym jest przypomnienie, iż celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora, z którym to celem w oczywistej i rażącej sprzeczności pozostawałoby zaaprobowanie niepowoływania dyrektora instytucji kultury i zarządzania tą instytucją za pomocą osób nieformalnie umocowanych przez podmioty tworzące instytucje kultury.

W ocenie Sądu z powyższego wynika, że skarżący poprzez dopuszczenie do wykonywania obowiązków dyrektora Ośrodka Kultury po dniu 1 stycznia 2012r. powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 u.o.p.d.k. Wobec powyższego zastosowanie znajdowały w stosunku do skarżącego przepisy art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu.

Przywołana norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury przed upływem powołania na czas określony, ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. W przypadku powołania się na zaniedbania po stronie dyrektora, na które zdaje się wskazywać organ, a które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego - art. 2 oraz z zasad praworządności i legalności - art. 7 (por. np. wyroki WSA w: Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 176/17 - Lex nr 2275939, Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1954/16, dostępny CBOSA).

Tymczasem w niniejszej sprawie z treści zaskarżonego zarządzenia, jak i jego uzasadnienia nie wynika, by organ powoływał się na którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 15 ust. 6 pkt 1 – 5 u.o.p.d.k., a tylko te przypadki mogły być podstawą do odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora przed upływem kolejnego okresu powołania na czas określony, który upływał z końcem kolejnego 3-letniego okresu powołania, tj. z dniem 31 grudnia 2020r. Wydane zarządzenie z 26 stycznia 2021r. w sposób istotny narusza zatem przepis art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k., skutkiem powyższego należało stwierdzić jego nieważność, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku.

O powyższym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.). Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia sprawy należy się jedynie skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt i tylko w razie uwzględnienia skargi. Sąd działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata zalicza jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w przepisach odrębnych i to w stawce minimalnej) zasądził od Wójta Gminy na rzecz skarżącego P. S. łączną kwotę [...]zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł) oraz kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Stosownie do art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a., strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach ze stosunków pracy i stosunków służbowych, nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Wobec powyższego uiszczony nienależnie wpis należy zwrócić w całości na podstawie art. 225 p.p.s.a. na koszt Sądu, zgodnie z którym Sąd zwraca stronie różnicę między kosztami pobranymi, a kosztami należnymi, jak Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku.