Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2058/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy uchwałę nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., którą to uchwałą odmówiono M. S. wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji notarialnej.

Podstawą prawną wydania zaskarżonej uchwały był art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) – dalej p.n., oraz art. 219 k.p.a., art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.

M. S., dalej zwana skarżącą, wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w [...] z wnioskiem o wydanie jej zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej.

Rada Izby Notarialnej w [...] odmówiła wydania zaświadczenia, w uzasadnieniu wskazując, że zgodnie z art. 72 p.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji ustalany jest przez Krajową Radę Notarialną, która sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 § 1 pkt 9 p.n.). Aplikację notarialną w oparciu o tenże program organizuje i prowadzi rada właściwej izby notarialnej, a organizację tej aplikacji określają przepisy wydanego na podstawie art. 75 p.n. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., Nr 258, poz. 2169 ze zm., dalej rozporządzenie o organizacji). Na mocy upoważnienia ustawowego (z ww. art. 40 § 1 pkt 9 p.n.) Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (dalej uchwała 48). Według Izby z powołanych przepisów (aktów) wynika, że kształtowanie odbycia aplikacji notarialnej przyjmuje formę mieszaną: częściowo poprzez przepisy ww. rozporządzenia o organizacji, a częściowo poprzez treść uchwał organów samorządu notarialnego, tj. uchwały 48 oraz wydanych w oparciu o tę uchwałę uchwał izby, podjętych nadto zgodnie z § 13 rozporządzenia o organizacji, upoważniającego Izby do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie.

Z istoty swej zaświadczenie to dokument urzędowy, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości – stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy więc uznać za zgodny z prawdą. Zatem organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (a contrario art. 218 § 1 k.p.a.), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy.

Dlatego pierwszym elementem oceny przesłanek wydania żądanego w tej sprawie zaświadczenia jest sprawdzenie, czy skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych oraz czy od daty rozpoczęcia przez nią aplikacji - z uwzględnieniem art. 72 § 1 p.n. w części normującej datę rozpoczęcia terminu aplikacji, upłynęły 2 lata i 6 miesięcy, a następnie zbadanie przewidzianych przepisami rozporządzenia o organizacji formalnych kryteriów oceny odbywania aplikacji notarialnej, to jest: nauki praktycznej zawodu pod kierunkiem notariusza (§ 6); okresu aplikacji w wydziałach sądu rejonowego – cywilnym, wieczystoksięgowym i gospodarczym (§ 9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych (§ 11). Zdaniem organu I instancji ocena spełnienia tych kryteriów nie sprawia problemów; dokonywana jest na podstawie odpowiednich opinii notariusza kierującego szkoleniem aplikanta (patrona) oraz sędziego, pod kierunkiem którego aplikant zapoznał się z czynnościami sądu. Ustalenie uczestnictwa z zajęciach seminaryjnych możliwe jest poprzez sprawdzenie list obecności.

Organ ustalił, że skarżąca pozostawała wpisana na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy, podczas trwania aplikacji skarżąca – zgodnie z § 1 rozporządzenia o organizacji, odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał jej – zgodnie z § 10 rozporządzenia o organizacji, pisemną opinię. Skarżąca odbyła również wymaganą 6-miesięczną praktykę sądową, zgodnie z § 9 rozporządzenia o organizacji, a sędziowie, pod kierunkiem których odbywała praktyki w poszczególnych wydziałach, wydali – zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia o organizacji, pozytywne pisemne opinie o skarżącej. Skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez Izbę zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia o organizacji.

Zdaniem organu I instancji powyższe ustalenia nie uprawniają jednak do przyjęcia, że skarżąca odbyła aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.n., a w konsekwencji do wydania wnioskowanego zaświadczenia. Są bowiem jedynie potwierdzeniem faktu podjęcia przez skarżącą próby zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, a nie tego czy próba ta zakończyła się sukcesem. Wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji natomiast jest także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego - odbycia aplikacji notarialnej, co wymaga ustalenia, że w okresie 2 lat i 6 miesięcy od jej rozpoczęcia, pobierając praktyczną naukę zawodu pod kierunkiem patrona, odbywając praktyki sądowe oraz uczestnicząc w szkoleniach – skarżąca (aplikant) opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem w stopniu, który umożliwi jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. W tym celu – zgodnie z § 13 rozporządzenia o organizacji – organ może przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Z tego powodu organ przy ocenie możliwości wydania ww. zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej musiał mieć na uwadze treść uchwały 48, zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., z której wynika m.in., że "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały), oraz że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Organ wyraził przy tym pogląd, że pod zapisem "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż skarżąca (wnioskująca o zaświadczenie) zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 p.n.). Izba odwołała się przy tym do konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, polegających m.in. na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza podnosząc w tym kontekście, że należyte szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym, który obejmuje "należyte szkolenie", co implikuje konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikantów w trakcie szkolenia wiedzy.

Zdaniem organu I instancji dopiero złożenie z wynikiem pozytywnym wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w czasie aplikacji pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 p.n. Konsekwencją uzyskania oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów (przy uwzględnieniu trybu poprawkowego), względnie niezłożenia (nieprzystąpienia) któregoś z nich jest uznanie, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Niewykonanie tych obowiązków uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

Od uchwały M. S. złożyła zażalenie, zwracając uchylenie uchwały I instancji w całości i potwierdzenie uprawnień do otrzymania wnioskowanego zaświadczenia, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Radzie Izby Notarialnej w [...].

Skarżąca postawiła zarzuty naruszenia:

- art. 2 i art. 7 w zw. z art. 17 i ust.1 Konstytucji RP w zw. z art. 72 § 1 i 2 w zw. z art. 73 i art. 75 p.n. oraz § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, poprzez wykroczenie poza ustawowe przyznanie kompetencji organu samorządu terytorialnego i wprowadzenie nieznanej ustawie sankcji uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, takiej jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie odbywania aplikacji., podczas gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów i sprawdzianów przeprowadzonych w trakcie aplikacji notarialnej, jak również nie przyznają organowi samorządu notarialnego kompetencji do ich określenia,

- art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 74 § 2 p.n. poprzez naruszenie uchwałą praw skarżącej jako aplikanta notarialnego.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę.

Wskazując na poglądy doktryny odnoszące się do rozumienia "pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego", KRN stwierdziła, że organizacja aplikacji notarialnej jest elementem owej "pieczy" dla zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia, co oznacza także konieczność weryfikacji nabytej wiedzy przez aplikantów. Zdaniem organu samorządu tezę tę wspiera treść § 13 rozporządzenia. Ustawodawca, jak podnoszono, celowo nie unormował w szerszym zakresie kwestii owych kolokwiów i sprawdzianów, pozostawiając to organom samorządu zawodowego. Na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 i art. 73 p.n. do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej oddano ustalanie programu aplikacji, a więc uchwała KRN nr [...] z dnia [...] września 2009 r. ze zm. jest umocowana w wymienionych przepisach zawierając normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego. Uchwały te nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości.

W rozumieniu art. 74 § 2 ustawy przez "ukończenie aplikacji" należy rozumieć wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdanie egzaminów. Otrzymanie więc zaświadczenia o odbyciu aplikacji musi się wiązać ze spełnieniem obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także ze zdaniem kolokwiów. Skoro zatem KRN w uchwale o programie aplikacji przewidziała kolokwia, których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to aby mówić o ukończeniu aplikacji przyjąć należy, że aplikant przewidziane programem kolokwia zaliczył. W ocenie KRN wniosek taki daje się wyprowadzić z treści przepisów rozporządzenia i z art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie. Celem każdego szkolenia jest konieczność sprawdzenia nabytej wiedzy, także w czasie trwania szkolenia, co jest potwierdzeniem spełnienia przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Bez tej weryfikacji niemożliwym byłoby ustalenie, czy aplikant faktycznie podnosi swój poziom wiedzy. Sama natomiast weryfikacja podnoszenia wiedzy w czasie aplikacji nie może wyłącznie polegać na przystąpieniu do kolokwium, gdyż przez "złożenie kolokwium" należy rozumieć otrzymanie z tego sprawdzianu wyniku pozytywnego, co jest logiczne. Jeżeli zatem aplikant podczas aplikacji nie złożył któregokolwiek z kolokwium, to tym samym nie wykonał swojego obowiązku w zakresie objętym programem aplikacji i nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Rozumowanie przeciwne prowadziłoby do absurdalnych sytuacji o braku w ogóle obowiązku przystępowania do kolokwiów i w rezultacie do stwierdzenia, że rada właściwej izby notarialnej pozbawiona byłaby praktycznie możliwości realizacji § 13 rozporządzenia. Osoba, która mimo faktu bycia aplikantem nie wykonuje swoich obowiązków i nie posiada wiedzy określonej programem szkolenia, nie może zostać uznana za osobę, która odbyła aplikację. Odbywanie aplikacji to nie "branie udziału w aplikacji", lecz czynne uczestniczenie w procesie zdobywania wiedzy i podwyższania kwalifikacji sprawdzalne w trybie § 13 rozporządzenia o organizacji przez przeprowadzenie kolokwium/sprawdzianu.

Na uchwałę M. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały jako sprzecznych z prawem i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powtórzyła zarzuty i argumentację zawartą w zażaleniu od uchwały I instancji. Dodatkowo postawiła zarzut naruszenia art. 217 i art. 218 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wnosiła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna.

Spór pomiędzy stronami toczy się na tym tle, jakie znaczenie, wagę i wpływ ma okoliczność niezdania kolokwium na obowiązek wydania zaświadczenia i czy w ogóle taki prawnonormatywny związek zachodzi.

Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym.

Na podstawie art. 75 ustawy – Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określił organizację aplikacji notarialnej wydając rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, w którym w § 13 przewiduje się, iż rady izby notarialnej mogą dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych, odbyła też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał pozytywną pisemną opinię o skarżącej oraz odbyła wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymała pozytywne pisemne opinie. Ponadto skarżąca uczestniczyła w organizowanych zajęciach seminaryjnych, a łączny czas jej nieobecności w szkoleniu nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia o organizacji.

KRN stoi na stanowisku, że skoro Minister Sprawiedliwości w cytowanym przepisie rozporządzenia dał korporacji możliwość przeprowadzania sprawdzianów opanowania wiedzy przez aplikantów, to konsekwencją dla aplikanta, który złożył kolokwium z wynikiem negatywnym, powinno być niedopuszczenie go do zdawania egzaminu. Stosownie bowiem do art. 74 § 2 p.n., aplikant, aby mógł przystąpić do egzaminu, będącego w istocie ostatecznym sprawdzianem przydatności do zawodu notariusza, musi przedłożyć zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Zdaniem samorządu zawodowego notariuszy przez odbycie aplikacji należy rozumieć przejście toku szkolenia i wylegitymowanie się w czasie aplikacji (przez pozytywne złożenie kolokwiów) opanowaniem wiedzy objętej tym szkoleniem.

Stanowiska samorządu notariuszy, w świetle ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia o organizacji, nie można podzielić, jak i nie można uznać za uzasadnione postanowieniami zawartymi w uchwałach samorządu zawodowego, gdyż akty te nie mogą być niezgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, co było już kwestią związaną z uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Uchwała ta została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego, lecz nie doczekała się rozpoznania przez ten sąd, bowiem KRN przed rozprawą uchwałę uchyliła uchwałą nr [...] r. z dnia [...] listopada 2011 r.

Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., jak podkreślał Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie III ZS 4/10, nie jest sprzeczne z ustawą. W tezie 3 tego wyroku stwierdzono, że rada izby notarialnej jest odpowiedzialna za organizację i odbywanie aplikacji notarialnej zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Istotnym w tej sytuacji jest prześledzenie, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego – ustawy i rozporządzenia – rozumienie wyrażenia "odbycie aplikacji", bowiem ten zwrot jest odmiennie rozumiany przez samorząd notarialny i skarżącą.

Krajowa Rada Notarialna w uchwale nr [...] z [...] września 2009 r., wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 p.n. wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" (§ 6.1. uchwały), wyprowadzając w zaskarżonych uchwałach z tego obowiązku skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji w przypadku złożenia kolokwium z wynikiem negatywnym. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, KRN powołała się na użyte w treści przepisu art. 72 § 1 ustawy sformułowanie "zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza". W ocenie Sądu, w składzie orzekającym, wprowadzenie tego warunku dopuszczenia do egzaminu notarialnego nie można wyprowadzić z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ustawy – Prawo o notariacie i z rozporządzenia, natomiast jak podkreślał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 lutego 2004 r. wydany w sprawie III SZ 3/03 oraz z dnia 19 września 1996 r. w sprawie I PO 7/96 – organy samorządu notarialnego mocą własnej uchwały nie mogą zwiększyć zakresu swych kompetencji, podobnie Naczelny Sąd Administracyjny – wyrok z dnia 23 sierpnia 2006 r. w sprawie II GSK 1046/05.

Zgodnie z przepisem art. 72 p.n.: aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych (§ 1). Aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej (§ 2). Z treści § 2 cytowanego przepisu ustawy należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 – aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lata i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej".

Przechodząc na grunt przepisów rozporządzenia, należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia o organizacji, odbywanie aplikacji notarialnej rozumie się jako szkolenie aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza przez zapoznawanie się aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu obowiązków notariusza, a więc rozumienie "odbywania aplikacji" w rozporządzeniu jest zgodne z art. 72 § 1 ustawy - zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza, który jest wymagany w wymiarze jednego dnia w tygodniu, dla aplikanta któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez "odbywanie aplikacji" w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, tak jak określa to również art. 72 § 1 ustawy, odbycie szkolenia we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako – sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 rozporządzenia nie daje się wyprowadzić takiego skutku, podobnie jak z zapisów uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr [...] z [...] września 2009 r. uzupełnionej uchwałą nr [...] wskazanych w § 1 ust. 2 zdanie ostatnie – "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji". Obowiązki te, to przejście programu szkolenia w zakresie wskazanym w § 3 uchwały i taki program szkolenia skarżąca przeszła, co w sprawie nie jest sporne. Podobnie takiego skutku (odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w związku z niezdaniem kolokwium) nie przewiduje zapis § 6 wymienionej uchwały. Jedyny skutek uzyskania przez aplikanta negatywnego wyniku z kolokwium, to obowiązek powtarzania tego kolokwium (§ 6 pkt 16 uchwał), a nie odmowa wydania zaświadczenia wskazanego w przepisach art. 72 § 2 i w art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie.

Z omawianych przepisów ustawy – Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach podanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji wskazanym w art. 72 § 1 ustawy (2 lata i 6 miesięcy).

Tymczasem samorząd zawodowy notariuszy z pojęcia "odbycie aplikacji notarialnej" wyprowadza nieuprawniony wniosek, że w owym odbyciu aplikacji należy umieścić także sprawdziany wiedzy aplikanta i uzależnić wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wyniku tych sprawdzianów. W ocenie Sądu, w składzie orzekającym, takie rozumienie tego określenia nie daje się wyprowadzić z przepisów ustawy oraz z § 13 rozporządzenia - Rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Godzi się, aczkolwiek ubocznie, w tym miejscu zauważyć, że Minister Sprawiedliwości rozporządzeniem z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 1449) m.in. uchylił sporny w sprawie § 13 zmienionego rozporządzenia. Kontynuując uwagi o prawidłowości argumentacji Notariatu, sprowadzające się do stwierdzenia, że w odbyciu aplikacji zawiera się przeprowadzanie sprawdzianu wiedzy aplikantów warunkującego wydanie zaświadczenia należy zauważyć, iż z art. 73 ustawy - aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną – nie można wyprowadzać kompetencji dla samorządu zawodowego dokonywania obowiązującej wykładni prawa powszechnie obowiązującego (por. uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2010 r. wydanego w sprawie III ZS 2/10).

Do działań organów samorządu notarialnego podejmowanych w formie uchwał ma zastosowanie przepis art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (por. uzasadnienie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 sierpnia 2010 r. wydanego w sprawie III ZS 18/10). Analogicznym przepisem jest art. 6 k.p.a. – Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Jeżeli zatem organy samorządu zawodnego notariuszy odmawiają wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, do którego wydania są obowiązane zgodnie z art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, w sytuacji w której aplikant spełnił wymagania "odbycia aplikacji" wskazane w art. 72 § 1 i w podanych wcześniej przepisach rozporządzenia, to powinny podać konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego dającego podstawę dla podjęcia takiej uchwały. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. Kontrolę przestrzegania tych zasad sprawują organy działające w trybie nadzoru, sądy, a także Trybunał Konstytucyjny (W. Skrzydło, Komentarz do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2002).

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały stwierdza, że podane w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy: art. 72 p.n. oraz w uzasadnieniu uchwały § 13 rozporządzenia, z przyczyn omówionych wcześniej, nie uzasadniały odmowy wydania wnioskowanego przez skarżącą zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Zauważyć także należy, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej dla takiego zachowania przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania owego zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można streścić w ten sposób: Skoro § 13 rozporządzenia daje możliwość samorządowi przeprowadzanie kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, to nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. Argumentację taką można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia.

Krajowa Rada Notarialna podnosiła, że uzależnienie wydania przedmiotowego zaświadczenia od wyniku kolokwium, wyprowadziła z wykładni przepisów ustawy – Prawo o notariacie i z przepisów rozporządzenia, mając na względzie przepisy regulujące uprawnienia innych zawodowych korporacji prawniczych – adwokatów i radców prawnych. Podkreślano, iż dla właściwego zrozumienia przepisu organ go stosujący jest uprawniony do dokonania jego wykładni, z czym należy się zgodzić, jednak w tym rozumieniu, że organ jest uprawniony do interpretacji istniejącego przepisu prawa powszechnie obowiązującego zawierającego określoną normę prawa. W świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego, przykładowo wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie III ZS 2/10, organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a właśnie takiej wykładni dokonano i to w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Należy zatem jeszcze raz podkreślić, że samorząd zawodowy notariuszy, przez dokonanie takiej wykładni w istocie będącej wykładnią kontra legem, nie mógł "wytworzyć" normy prawnej wiążącej negatywny wynik z kolokwium z odmową wydania przedmiotowego zaświadczenia. Dokonując takiej wykładni, "uzupełniającej" treść przepisów art. 72 i art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, w efekcie przepisy te naruszył.

Podkreślić należy, że Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt III ZS 5/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ministra Sprawiedliwości na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie programu aplikacji adwokackiej, utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. Jednakże w uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy podniósł, że uchwała ta nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydajnie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku sprawdzianu lub kolokwium. Podkreślono, że praktyka odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku sprawdzianu lub kolokwium jest nieprawidłowa (strona 5 uzasadnienia wyroku).

W tych warunkach, stwierdzając naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowił w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.


ZDANIE ODRĘBNE

Sędzi Magdaleny Maliszewskiej

do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2058/12

Działając na podstawie art. 137 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stwierdzam, że nie podzielam stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r.

Kwestionuję, jako nieuprawniony pogląd, że w świetle obowiązującego prawa, tj. art. 72 § 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo notariacie (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) przez "odbycie aplikacji notarialnej" należy rozumieć okres 2 lat i 6 miesięcy, w czasie których aplikant zaznajamia się z całokształtem pracy notariusza, jak również z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, a spełnienie tego warunku pozwala aplikantowi notarialnemu skutecznie ubiegać się o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

Nie zgadzam się ze stanowiskiem zajętym w powołanym wyroku, że z art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie i wymienionego na wstępie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości należy wyprowadzić wniosek, że oba te akty rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i czynnościami sądów, w okresach podanych w rozporządzeniu, w czasie 2 lat i 6 miesięcy.

Wyrażam pogląd, że użytego w art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie określenia, że "aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza" nie można rozpatrywać wyłącznie w kontekście § 1 i § 6 oraz § 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, albowiem zaznajomienie się (zapoznanie się) z pracą notariusza polega nie tylko na faktycznym odbywaniu aplikacji u notariusza, z którym aplikant zawarł umowę o pracę (§ 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości) oraz odbywaniu aplikacji w sądach (część praktyczna aplikacji), lecz również na uczestniczeniu w zajęciach szkoleniowych, na których realizowany jest program zajęć seminaryjnych ustalony przez Radę Izby Notarialnej (§ 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości), którego opanowanie przez aplikantów sprawdzane jest w formie kolokwiów (część teoretyczna aplikacji). Dopiero łączne rozpatrywanie tych części pozwala właściwie odczytać zakres wymaganej od aplikanta notarialnego wiedzy (praktycznej i teoretycznej) na temat pracy notariusza.

Kwestia "odbycia aplikacji" została doprecyzowana przepisami ustawy - Prawo o notariacie, w tym art. 75 ustawy - Prawo o notariacie, którym ustawodawca upoważnił Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej. Zgodnie z § 7 ust. 1 w zw. § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, Rada Izby Notarialnej ustala szczegółowy program zajęć seminaryjnych i ich formę oraz zapewnia zespół wykładowców, zaś dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany, które to uprawnienie wynika z art. 40 § 1 pkt 9 cyt. ustawy.

Na podstawie powyższego przepisu KRN uchwałą VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r., zmienioną Uchwałą VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., uchwaliła program aplikacji notarialnej.

Z powyższego wynika, że Uchwała KRN z dnia 18 września 2009 r. oparta została na wyraźnej delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, stosowanego względem aplikantów.

Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 Uchwały w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, które mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem.

W świetle zarzutów skargi odnośnie braku wpływu niezaliczenia kolokwiów na ukończenie (odbycie) aplikacji, należy zastanowić się, jaki miało cel i sens sformułowanie zawarte w uchwale KRN, że aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium (które aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji - § 6 ust. 2 uchwały VII/48/2009 KRN z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej), drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium. W mojej ocenie, sformułowanie przepisu oznacza, że aplikanci, którzy nie zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium mają obowiązek zaliczyć je wraz z drugim kolokwium, albowiem zgodnie z § 6 ust. 1 uchwały VII/48/2009 KRN w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, których celem jest sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem.

Aplikacja to praktyka absolwenta studiów prawniczych, mająca na celu przygotować go do wykonywania zawodu prawniczego, w rozpatrywanej sprawie zawodu notariusza.

W trakcie aplikacji, jak podano powyżej, aplikant bierze udział w zajęciach seminaryjnych (§ 2 uchwały VII/48/2009 KRN), wchodzących w zakres szkolenia, kończącego się po każdym roku kolokwium.

W mojej ocenie, z cytowanych powyżej uregulowań wynika w sposób jednoznaczny, że dla stwierdzenia, że aplikant opanował wiedzę z dziedzin prawa, z których prowadzone było szkolenie, konieczne było zaliczenie przez taką osobę z wynikiem pozytywnym obydwu kolokwiów. W przeciwnym razie zbędny byłby zapis mówiący o możliwości ograniczenia zakresu materiału drugiego kolokwium w przypadku zdania kolokwium po pierwszym roku aplikacji.

Powyższe prowadzi do wniosku, że aplikant, który uzyskał wynik negatywny z kolokwium po drugim roku aplikacji bądź ten, który w ogóle do niego nie przystąpił, nie dopełnił obowiązku nałożonego na aplikantów przepisami prawa, w tym programem aplikacji. Zdobycie wykształcenia w rozumieniu § 1 ust. 2 Uchwały VII/48/2009 cytowanego oznacza przyswojenie wiedzy i umiejętności wchodzących w zakres programu nauczania na szkoleniach w stopniu pozwalającym na pozytywne zaliczenie pierwszego i drugiego kolokwium, potwierdzające w konsekwencji zaznajomienie się aplikanta z całokształtem pracy notariusza.

Mając na uwadze treść art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, należy uznać, że aplikant, który nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków (nie zaliczył z wynikiem pozytywnym wymaganych programem aplikacji kolokwiów bądź nie przystąpił do wszystkich kolokwiów przewidzianych programem zajęć) nie ukończył tejże aplikacji, a tym samym jej nie odbył, albowiem kwestię odbycia aplikacji należy rozpatrywać całościowo, uwzględniając obowiązki określone w art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości oraz obowiązki określone przepisami uchwały, wydanej z upoważnienia ustawodawcy, na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o notariacie. W tym stanie rzeczy, odbycie aplikacji jest tożsame ze spełnieniem wszystkich warunków wymaganych od aplikanta w trakcie trwającej aplikacji, w tym z warunkiem zdania wszystkich kolokwiów z wynikiem pozytywnym.

Ze wskazanych względów uważam, że aplikant, który nie wykonał obowiązków objętych programem szkolenia, nie spełnia warunku, o którym mowa w § 1 ust. 2 Uchwały KRN VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r., zmienionej Uchwałą VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., w sprawie programu aplikacji notarialnej, uprawniającego do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Nie odbył zatem aplikacji notarialnej w rozumieniu art. 72 ustawy - Prawo o notariacie, co wyklucza wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.