Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 643/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 129 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 188 pkt 1,  art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 106 par. 3,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,  art. 135,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37  art. 1 pkt 11,  art. 8 ust. 1
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., Nr [...], II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] wpłynął do Dyrektora Izby Skarbowej wniosek Spółki A., o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, z dniem [...], na mocy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz.1323) organy celne przejęły zadania z zakresu wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

W następstwie przejętych kompetencji, prowadzenie postępowania przejął Dyrektor Izby Celnej.

Decyzją nr [...], z dnia [...], Dyrektor Izby Celnej umorzył postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem Spółki A. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że rozpatrzenie wniosku przypadło na czas, w którym przestała obowiązywać ustawa o grach i zakładach wzajemnych, a jej miejsce zajęła ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, w której zostały również zawarte kwestie międzyczasowe, a więc opisujące sposób rozstrzygania w sprawach uprzednio wszczętych pod rządami starej ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Jako podstawę rozstrzygnięcia wydanej decyzji organ podał art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Zgodnie z tym przepisem postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Jednocześnie organ wskazał, iż zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, która w art. 208 § 1 stanowi, iż w przypadku gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstawy prawnej umożliwiającej wydanie zezwolenia na urządzanie przez Spółkę gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa zachodniopomorskiego i umorzył przedmiotowe postępowanie. Ponadto organ I instancji wskazał, że zebrany w trakcie postępowania materiał dowodowy nie pozwalał na zakończenie postępowania poprzez wydanie decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wobec nie spełnienia warunku określonego w art. 27a pkt 1 ustawy o grach hazardowych, tj. nieudokumentowania legalności źródeł pochodzenia środków na nabycie udziałów dotychczasowego udziałowca Spółki, nieprzedstawienie pełnej dokumentacji w zakresie lokalizacji punktów gier, w których miałyby być urządzane gry na automatach o niskich wygranych.

Od powyższej decyzji Spółka A. złożyła odwołanie, w którym zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 120 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez zastosowanie treści art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), który zdaniem skarżącej jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca Spółka na poparcie niekonstytucyjności przepisu art. 129 ust. 2 ustawy o garach hazardowych powołała szereg wyroków Trybunału Konstytucyjnego, podsumowując stwierdzeniem, iż zdaje sobie sprawę,

że Dyrektor Izby Celnej nie posiada kompetencji do kwestionowania konstytucyjności przepisów prawa, jednakże wniesienie środka odwoławczego umożliwi Spółce na ewentualne skorzystanie z instytucji skargi konstytucyjnej, względnie złożenie w toku postępowania sądowoadministracyjnego wniosku o przestawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności z Konstytucją art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych.

Decyzją z [...], nr [...], w oparciu o art. 233 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, Dyrektor Izby Celnej po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ ustalił, że Spółka A. złożyła wniosek

o wydanie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych pod rządami dawnej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Z dniem 01.01.2010 r. weszła

w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz.1540 ze zm.), na mocy której uchylona została ustawa o grach i zakładach wzajemnych.

Zgodnie z treścią przepisu art. 118 ustawy o grach hazardowych do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 01.01.2010 r. stosuje się przepisy tej ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, którym im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 wyżej cytowanego przepisu postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach niskich wygranych wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości przepis szczególny, jakim jest wyżej przywołany art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, ogranicza zakres możliwości udzielania zezwoleń na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych. W związku z powyższym postępowanie dotyczące udzielenia zezwolenia w zakresie gier na automatach o niskich wygranych stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Podobne stanowisko prezentuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku sygn. akt VI SAlWa 737/10 z dnia 15.07.2010 r.

W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania wynika, z braku możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez merytoryczne rozstrzygnięcie jej co do istoty, ze względu na fakt, iż kwestia wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Umorzenie to ma charakter obligatoryjny.

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych w związku z ograniczeniem wynikającym z przepisu szczególnego, tj. art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych oraz prawidłowo zastosował przepisy ustawy Ordynacja podatkowa w związku z przepisem art. 8 ustawy o grach hazardowych.

Odpowiadając na zarzut Spółki dotyczący naruszenia art. 120 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez zastosowanie przepisu art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który jest zdaniem strony niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, organ zauważył, iż przywołane w uzasadnieniu odwołania zasady wynikające z Konstytucji, w szczególności zasada zaufania do państwa i stosowanego przez nie prawa, zasada ochrony praw nabytych oraz zasada nie działania prawa wstecz, strona odnosi do rozwiązania przyjętego w przepisie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, czyli bezpośrednio do ww. ustawy, a nie do treści rozstrzygnięcia organu I instancji.

Komentując zarzut naruszenia przepisu art. 2 ustawy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zawierającego klauzulę demokratycznego państwa prawnego, poprzez naruszenie zasady ochrony i trwałości praw podmiotowych słusznie nabytych organ wskazał, że każdy podmiot gospodarczy, prowadzący działalność ponosi ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ustawa o grach hazardowych nie odbiera podmiotom posiadającym już zezwolenie na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, możliwości dalszego prowadzenia tej działalności. Podmioty te mają prawo nadal prowadzić tą działalność we wszystkich punktach objętych zezwoleniem, do czasu wygaśnięcia zezwolenia. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Ochrona praw nabytych może dotyczyć wyłącznie praw przyznawanych decyzją ostateczną, co w przypadku rozpatrywanej sprawy podlegałoby na ochronie praw wynikających z treści decyzji ostatecznej na podstawie, której uprawniony organ udzieliłby stronie zezwolenia. W świetle powyższego w niniejszej sprawie strona nie nabyła zatem jeszcze żadnych uprawnień, które podlegałyby ochronie, gdyż te wiążą się dopiero z wydaniem zezwolenia.

Także, w ocenie organu, nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i prawa. Tworzenie twierdzenia, że ustawa o grach hazardowych narusza zasadę zaufania obywateli do państwa prawa tylko dlatego,

że wprowadza pewne obostrzenia w zakresie hazardu, jest zbyt ogólnikowe. Dzięki regulowanej ofercie gier hazardowych i miejsc ich urządzania, udział w tych grach odbywać się będzie na dużo mniejszą skalę i ochroni konsumentów przed nadmiernymi wydatkami związanymi z grą, a przede wszystkim ułatwi kontrolę wieku uczestnika gry. Działalność hazardowa nie może być prowadzona z uszczerbkiem dla społeczeństwa, bowiem chodzi tu o obszar, który może stać się źródłem wielu nieprawidłowych zjawisk w życiu społecznym.

Odnosząc się do wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady nie działania prawa wstecz organ wyjaśnił, iż zgodnie zasadą praworządności, określoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również w art. 120 ustawy Ordynacja podatkowa, organy działają na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa. Działanie na podstawie prawa oznacza działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2006r. sygn. akt I OSK 942/05, z dnia 16 maja 2007r. sygn. akt I OSK 1080/06). Zgodnie z treścią przepisu art. 118 ustawy o grach hazardowych do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 01.01.2010r. stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W omawianym przypadku mamy zatem do czynienia z nakazem stosowania nowego prawa do stosunków, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia, a które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej po wejściu w życie nowej ustawy.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez Spółkę A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 120 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez zastosowanie przepisu art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który, zdaniem skarżącej, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wniosła o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżąca wniosła o rozważenie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540).

W uzasadnieniu skargi Spółka, powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wskazała, że Trybunał wielokrotnie prezentował stanowisko,

że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania, jednak przy zachowaniu pewnych reguł kierunkowych. Zdaniem Spółki, art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych naruszył zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Składając wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych Spółka skorzystała z możliwości przewidzianej przepisami obowiązującego prawa i w sposób uzasadniony przewidywała możliwość – oczywiście po spełnieniu stosownych wymagań – uzyskania takiego zezwolenia. Art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych zniósł natomiast w rzeczywistości uprawnienie skarżącej do wystąpienia o udzielenie zezwolenia. W konsekwencji, rozwiązania przyjęte w art. 129 ust. 2 ww. ustawy naruszyły, zdaniem skarżącej, zasadę niedziałania prawa wstecz oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, które to wynikają z art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Spółki, z wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wynika nakaz równego traktowania wszystkich podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą relewantną Nie ulega wątpliwości, w spawie udzielenia zezwolenia decyduje organ. W konsekwencji o tym, kiedy postępowania zostanie zakończone decyduje sam organ, w tym również jakie przepisy będą miały zastosowanie. Następuje więc istotne zróżnicowanie pozycji prawnej różnych podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej, w zależności od tego kiedy zostanie wydana decyzja administracyjna. Takie rozwiązanie, zdaniem skarżącej, narusza zasadę równości określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] sąd zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozpatrzenia pytań prejudycjalnych skierowanych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Trybunału Konstytucyjnego przez wojewódzkie sądy administracyjne, odpowiednio w sprawach sygn. akt III SA/Gd 262/10 i sygn. akt II SA/Po 549/10.

Postanowieniem z dnia 27.06.2013 r. sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak

i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).

Według art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Ten przepis obowiązuje nadal w krajowym porządku prawnym korzystając przy tym z domniemania konstytucyjności.

Należy przypomnieć, że przystąpienie z dniem 1 maja 2004 r. Polski do Unii Europejskiej spowodowało daleko idące skutki, między innymi w sferze prawa krajowego. Polską przestrzeń prawną wypełnia bowiem od tego czasu jeden porządek prawny o charakterze multicentrycznym obejmujący dotychczasowy system prawa narodowego oraz system wspólnotowy (Ewa Łętowska, Europejski Przegląd Sądowy, 1/2005).

Przepis art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych dotychczas nie został skutecznie zakwestionowany w krajowym porządku prawnym w trybie przewidzianym

w art. 188 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ta sytuacja oznacza, że zgodnie z art. 7 Konstytucji obowiązkiem organów administracji było stosowanie obowiązującego przepisu prawa zawartego w konstytucyjnym źródle prawa – ustawie (art. 87 ust. 1 Konstytucji). Jednakże zauważyć wypada, że wojewódzki sąd administracyjny będący sądem wspólnotowym, dokonując wykładni przepisów krajowych wydanych w celu wykonania dyrektywy, ocenia te przepisy pod kątem zgodności z przepisami unijnymi. Jako sąd krajowy państwa członkowskiego i sąd wspólnotowy jest przy tym związany wykładnią i stosowaniem prawa unijnego wynikającą z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, które to orzecznictwo jest elementem współtworzącym prawo unijne (acquis communautaire).

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r.

w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 odpowiadając na pytania prejudycjalne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku orzekł, że:

"Artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia

22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm

i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego."

W omawianym wyroku TSUE przyjął, że rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu należy do sądu krajowego. Należy jednak pamiętać, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego, należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).

Sądowa kontrola administracji publicznej przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Z obowiązujących rozwiązań prawnych i przyjętego – zasadniczo – kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej celem jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do istoty.

Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, orzekającego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne, nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej, jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej), a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia adresowanego do jednostki), którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie tego sporu przez sąd administracyjny sprowadza się do wypowiedzi: "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem" i w konsekwencji do utrzymania go w mocy albo wyeliminowania z obrotu prawnego. Rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja normy prawnej, lecz kontrola tej konkretyzacji, dokonanej przez organ administracyjny, z punktu widzenia zgodności z prawem (tak: wyrok NSA z 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 99/11).

Z zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej wynika, że organ administracji rozstrzygający sprawę o udzielenie zezwolenia na urządzenie

i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych umorzył postępowanie w tej sprawie, na podstawie art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, nie rozważając

w ogóle kwestii technicznego charakteru tego przepisu i co za tym idzie – nie biorąc pod uwagę konsekwencji ewentualnego uznania, że ten przepis może mieć charakter techniczny w rozumieniu wspomnianej dyrektywy 98/34/WE.

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zaprezentowanym w wyroku z 19 lipca 2012 r., w którym Trybunał uzależnił ostateczną ocenę technicznego albo nietechnicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim mogą być one zakwalifikowane do kategorii wymienionej w art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE od uprzedniego ustalenia (oceny), czy te przepisy wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tj. automatów do gier o niskich wygranych, w sprawie niezbędne jest przeprowadzenie stosownego postępowania uzupełniającego.

Należy zaakcentować, że wskazany wyrok odnosi się wprost tylko do trzech rodzajów przepisów ustawy o grach hazardowych, które mogą ewentualnie zostać uznane za przepisy techniczne: przepis, który zakazuje zmiany zezwoleń; przepis, który zakazuje przedłużania zezwoleń; przepis, który zakazuje wydawania zezwoleń.

Wyrok TSUE z 19 lipca 2012 r. nie odnosi się natomiast bezpośrednio do przepisu ustawy o grach hazardowych (art. 129 ust. 2) nakazującego umorzenie postępowań

w sprawach wydania zezwoleń wszczętych i niezakończonych przed 1 stycznia 2010 r.

Należy podkreślić, że nie chodzi w tym przypadku o ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (administracyjnej i sądowoadministracyjnej) lecz o działanie w ramach wykładni prawa, polegające na ustaleniu, analizie i ocenie tych faktów, które pozwolą określić wpływ stosowania określonej normy prawnej na sferę stosunków prawnych i społecznych, do których ta norma się odnosi. W tym przypadku, jak podkreślił w powoływanym wyroku Trybunał Sprawiedliwości UE, chodzi o wpływ stosowanego przepisu ustawy o grach hazardowych na charakter lub sprzedaż automatów do gier. Taka wykładnia prawa nie może się więc ograniczyć do samych ocen formułowanych wyłącznie na podstawie treści normy prawnej, ani do uwzględnienia faktów powszechnie znanych.

Stwierdzić należy, że orzeczenia sądów administracyjnych mają charakter kasacyjny. Z tego właśnie względu podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy w postępowaniu administracyjnym. Według art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Chodzi tu o akta obrazujące stan faktyczny i prawny sprawy w chwili wydania zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ sąd przeprowadza jedynie kontrolę działania organu administracji. W konsekwencji sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, na zasadach określonych w art. 106 § 3 ww. ustawy. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego (por. w tej kwestii wyrok NSA z dnia 7 lutego

2001 r., sygn. akt V SA 671/00, LEX nr 50129).

Kompetencje sądu I instancji, pozwalające mu na sformułowanie oceny prawnej sprawy i wskazań co do dalszego postępowania, wiążące ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, obejmują między innymi wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje również wiążącej wykładni prawa w ramach orzeczenia kończącego postępowanie przed tym sądem (art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ten sposób sądy administracyjne wpływają na treść rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. Wpływ ten powinien zmierzać do wyjaśnienia, jaką treść ma przepis prawa stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie wykraczając jednocześnie poza ramy sprawowanej przez sądy kontroli działań administracji publicznej. Powinno zatem wyrażać się we wskazaniach co do wykładni określonego przepisu prawa, nie zaś narzucać organowi, (sądowi) który będzie ponownie rozpatrywał sprawę określone rozumienie tego przepisu w kontekście stanu faktycznego sprawy. Oznaczałoby to bowiem, że sądy administracyjne biorą na siebie istotną część należącego do organu administracji zadania, polegającego na stosowaniu prawa.

Ocena, czy art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym, a w konsekwencji czy mógł być w tej sprawie zastosowany, zależy od ustalenia rodzaju i zakresu ograniczeń w używaniu automatów, będących konsekwencją jego wejścia w życie. Tych ustaleń nie może dokonać, ze względów wyżej przedstawionych, wojewódzki sąd administracyjny.

W związku z tym, w ocenie sądu, organy rozpatrując niniejszą sprawę dokonały błędnej wykładni art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, a tym samym naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Organ administracji publicznej dokonując w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy oceny charakteru prawnego spornego przepisu ustawy o grach hazardowych, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, uwzględni wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w powołanym wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Odniesienie się przez organ administracji do tej kwestii, to jest rozstrzygnięcie technicznego, bądź nietechnicznego charakteru przepisu art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, winno stanowić warunek wstępny oceny wniosku skarżącej.

Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni także, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2029 ze zm.), zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 65, poz. 597) stanowiące transpozycję dyrektywy 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998 r., z późn. zm.), w § 13a stanowi: "Przy ogłaszaniu aktu prawnego zawierającego przepisy techniczne zamieszcza się informację o dokonaniu jego notyfikacji z odniesieniem się do dyrektywy 98/34/WE

z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998 r., z późn. zm.)."

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia, zawartego w skardze, wniosku o rozważenie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP z powodów już wyżej wskazanych.

Na marginesie zaznaczyć można, że ustawą z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 134, poz. 779)

z dniem 14 lipca 2011 r. dokonano zmian w ustawie o grach hazardowych w zakresie wskazanym w art. 1 ustawy zmieniającej (chodzi tutaj o artykuły: 2, 7, 14, 17, 18, 20, 23, 24, 27, 28, 29, 32, 36, 38, 41, 43, 51, 60, 63, 69, 71, 88, 89). Przy ogłaszaniu ustawy z dnia 26 maja 2011 r. zamieszczono informację o dokonaniu jej notyfikacji,

co oznacza że prawodawca krajowy uznał, że dopiero ten akt prawny zmieniający ustawę o grach hazardowych zawiera przepisy techniczne: "Niniejsza ustawa została notyfikowana Komisji Europejskiej w dniu 16 września 2010 r. pod numerem 2010/0622/PL, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 oraz z 2004 r. Nr 65, poz. 597), które wdraża dyrektywę 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998, str. 37, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 20, str. 337, ze późn. zm.)."

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą

ją decyzję z dnia [...] Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.