Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 137/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 15,7,77 par. 1,80,107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka – spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500,00 zł (słownie: pięćset ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [.,.] r. nr [.,.] – wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego – zatwierdził K. N. i M. N. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w L. na działce nr 603/2 i nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Następnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [.,.] r. nr [.,.] – wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu odwołań B. W. i B. W. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji.

Na uzasadnienie swojej decyzji organ II instancji podał, że w dniu 12 grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w L., w efekcie interwencji B. W., z urzędu przeprowadził kontrolę prawidłowości realizacji obiektu budowlanego mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr 603/2 w L.. W jej w trakcie ustalono, że ww. obiekt jest realizowany na podstawie decyzji Starosty L. z dnia [...] r. nr [...] o pozwoleniu na budowę udzielonej J. K. oraz decyzji z dnia [...] r. nr [...] przenoszącej prawa i obowiązki z powyższej decyzji na rzecz obecnych inwestorów - Katarzynę N. i M. N.. PINB stwierdził ponadto, że inwestorzy odstąpili o warunków ww. decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez wykonanie dodatkowego murowanego przewodu kominowego i zmianę lokalizacji kotłowni.

W konsekwencji stwierdzenia różnicy stanu projektowanego ze stanem zrealizowanym, organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę oraz nałożył obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów.

Inwestorzy wykonali nałożony w postanowieniu obowiązek, a następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą wysokości wolnostojącego przewodu kominowego dymowego murowanego, stanowiącego odprowadzenie spalin z kotłowni budynku.

W dniu 2 marca 2012 r. wpłynął do PINB w L. wniosek B. W., którego nie uznano za stronę ww. postępowania administracyjnego, o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB w L. z dnia [...] r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji stwierdził wykonanie przez inwestorów obowiązku wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą wysokości wolnostojącego przewodu kominowego dymowego, murowanego (z gotowych kształtek kominowych), stanowiącego odprowadzenie spalin z kotłowni budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nałożonego decyzją z dnia [...] r.

Następnie w dniu [...] r. PINB w L. wydał postanowienie nr [...], którym wznowił postępowanie w ww. sprawie. Wznowione postępowanie wobec stwierdzenia, że B. W. nie przysługuje status strony, PINB w L. umorzył decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania B. W. od powyższej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził, iż w sprawie prawidłowości realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w L. na działce nr 603/2, B. W. będący współwłaścicielem działki graniczącej z działką objętą inwestycją jest stroną postępowania, i decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organu I instancji.

Ponownie rozstrzygając sprawę, m.in. po przeprowadzeniu w dniu 25 września 2012 r. oględzin obiektu budowlanego, PINB w L. decyzją z dnia [...] r. nr [...], odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającej wykonanie przez inwestorów obowiązku dotyczącego wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą wysokości wolnostojącego przewodu kominowego.

W konsekwencji postępowania odwoławczego zainicjowanego przez B. W., DWINB uchylił ww. decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano, że przesłanką do jej wydania był błąd polegający na nierozstrzygnięciu ww. decyzją sprawy, w której została ona wydana i którą miała ona rozstrzygać. Zaskarżona decyzja odnosiła się bowiem do decyzji PINB w L. z dnia [...] r. nr [...], zamiast wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] r. nr [...] r. Nadto wskazano na uchybienie przez PINB wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasadzie ogólnej postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania.

W następstwie powyższego, w dniu 21 lutego 2013 r. PINB przeprowadził ponownie oględziny obiektu przy udziale wszystkich stron postępowania. W ich trakcie ustalono, że doszło do odstąpienia od projektu polegającego na wykonaniu pomieszczenia kotłowni o wymiarach: dł. 3,15 m, szer. 2,00 m i wys. 2,36 m w wyniku zabudowy części przestrzeni znajdującej się bezpośrednio pod tarasem budynku (którą PINB uznał za podcień), obejmującej wykonanie ścian murowanych wraz z osadzeniem stolarki okiennej i drzwiowej. Konstrukcja tarasu stanowi jednocześnie strop nad kotłownią. Taras w obecnym kształcie został wykonany przez poprzedniego inwestora (zostało to uwidocznione w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Starosty L. z dnia [...]).

Również projektowany podcień znajdujący się w poziomie parteru budynku o wymiarach: dł. 1,92 m, szer. 2,07 m i wys. 2,64 m został zabudowany z dwóch stron ścianami z zamontowaniem stolarki drzwiowej stanowiącej wejście do budynku. Ściany te zostały oparte na płycie tarasowej. W trakcie oględzin inwestor oświadczył, że pod tarasem zostaną wykonane dwa słupy stanowiące konstrukcję wsporczą tarasu. W trakcie oględzin ustalono ponadto, że z uwagi na ukształtowanie terenu i położenie obiektu w stosunku do sąsiednich obiektów, należy w wolnostojącym kominie umieścić nasadę kominową.

W oparciu o powyższe ustalenia PINB doszedł do przekonania, że niesłusznie pierwotnie uznał, iż w trakcie badanej inwestycji doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. PINB stwierdził, że wykonanie dodatkowego murowanego przewodu kominowego takim odstąpieniem nie jest i że wykonanie kotłowni pod tarasem stanowi zabudowę podcienia, przez co w efekcie tych nieprzewidzianych projektem prac (zabudowy przestrzeni pod tarasem) nie doszło do powiększenia kubatury przedmiotowego budynku. Kubaturę podcienia wlicza się bowiem do kubatury budynku zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ powiatowy uznał więc, że mimo tego, iż jego decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak prawidłowo rozstrzyga ona sprawę. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...], stwierdził, że jego decyzja z dnia [...] r. nr [...], którą nałożył na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą wysokości wolnostojącego przewodu kominowego, stanowiącego odprowadzenie spalin z kotłowni budynku mieszkalnego jednorodzinnego w terminie do 31 marca 2012 r., została wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił jej uchylenia z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Rozpatrując odwołania B. W. i B. W. od tej decyzji PINB, organ II instancji stwierdził, iż w badanym przypadku doszło jednak do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego, przy realizacji przedmiotowego obiektu doszło do powiększenia jego kubatury bez uzyskania stosownej zgody właściwego organu. Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę pozwoliła bowiem stwierdzić, że nie przewidywał on pomieszczenia kotłowni pod tarasem ogrodowym, które istnieje na chwilę obecną (kotłownia miała być usytuowana w innym miejscu obiektu, a przestrzeń, w której na chwilę obecną usytuowano kotłownię nie była włączona do bryły budynku, co jest również jednoznaczne wobec projektu zagospodarowania działki budowlanej z kwietnia 2010 r. autorstwa mgr. inż. [...],). W ocenie DWINB nie było żadnych podstaw, aby przestrzeń znajdującą się pod tarasem, która częściowo została zabudowana opisaną wyżej kotłownią, uznać za element przedmiotowego budynku, tj. podcień wliczany do kubatury obiektu zgodnie z § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

DWINB wskazał, że wobec tego, iż Prawo budowlane nie zawiera definicji podcienia, interpretując ten termin odwołać się należało do jego potocznego znaczenia. A zgodnie z nim, jest to jest to otwarte zewnętrzne pomieszczenie w przyziemiu budynku, wzdłuż jego elewacji, powstałe poprzez cofnięcie jego ściany, ograniczone słupami, filarami lub kolumnami. Podcień przypomina krużganek, ale w odróżnieniu od niego jest równy z licem ściany. Przedmiotowa przestrzeń pod tarasem nie spełniała warunków do uznania jej za podcień. Nie powstała ona bowiem w skutek cofnięcia ściany zewnętrznej budynku i nie jest zlicowana ze ścianą budynku - nad nią znajduje się wyłącznie taras, a nie pomieszczenie wygrodzone z przestrzenni ścianami. Przestrzeń ta nie mogła być również uznana za krużganek bowiem projekt zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie przewidywał jej do celów komunikacyjnych. Co istotne, projekt nie przewidywał również jej wygrodzenia słupami, filarami lub kolumnami. Była ona zatem rzeczą odrębną od budynku, niestanowiącą jego części. Jej włączenie w bryłę przedmiotowego budynku, co oczywiste, skutkowało zwiększeniem jego kubatury. Samo zatem wykonanie dodatkowego przewodu kominowego nie stanowi istotnego odstąpienia od projektu, lecz jest nim wykonanie kotłowni, z którą jest on funkcjonalnie powiązany.

W konsekwencji powyższych stwierdzeń organ II instancji decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy: uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] r. nr [...] oraz nałożył na K. N. i M. N. - inwestorów budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanej w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2013 r., projektu budowlanego zamiennego obejmującego ww. budynek wraz z zagospodarowaniem terenu, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych dotychczas robót budowlanych.

W dniu 9 września 2013 r. do PINB wpłynęły cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Starosta L. na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę. W dniu 4 października 2013 r. do PINB wpłynęło oświadczenie inwestorów i kierownika budowy, którzy wskazali, że roboty budowlane przy inwestycji zostały w całości zakończone i budynek nadaje się do użytkowania.

W takim stanie rzeczy PINB w L. decyzją z dnia [.,.] r. nr [.,.], zatwierdził K. i M. N. projekt budowlany zamienny dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zobowiązał ich do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Decyzja ta została oprotestowania przez B. W. i B. W., którzy wnieśli odwołania.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołania stwierdził, że przedmiotem postępowania jest zasadność zatwierdzenia przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego, będącego wywiązaniem się przez nich z obowiązku, którego treść została ostatecznie określona, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, decyzją DWINB z dnia [...]. Treścią tegoż obowiązku jest sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego obejmującego budynek mieszkalny jednorodzinny w L. na działce nr 603/2 wraz z zagospodarowaniem terenu, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych dotychczas robót budowlanych.

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestorzy wykonali obowiązek nałożony na nich ww. decyzją DWINB, tj. przedłożyli projekt budowlany zamienny dla inwestycji, a w takiej sytuacji zgodnie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego winien wydać decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, tj. zatwierdzić projekt budowlany zamienny, udzielić pozwolenia na wznowienie robót (chyba, że są one zakończone) i zobowiązać inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu lub odmówić zatwierdzenia projektu zamiennego.

Stan faktyczny sprawy w ocenie organu odwoławczego w pełni potwierdza zasadność zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowego budynku mieszkalnego i nałożenia na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Rozwiązania przyjęte w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej Gminy L. z [...] r. (dowodzi tego znajdujące się w zatwierdzonym projekcie wypis i wyrys z miejscowego planu). Nadto rozwiązania przyjęte w projekcie są zgodne z przepisami, w tym z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedłożony projekt jest kompletny, sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, legitymującą się na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, i nie brakuje w nim żadnych przewidzianych prawem opinii, uzgodnień i pozwoleń - wprowadzone zmiany nie wiązały się bowiem z koniecznością pozyskania takowych (poza zmianą pozwolenia na budowę, której inwestorzy, co oczywiste nie uzyskali i stąd konieczność rozstrzygania co do projektu zamiennego). Roboty budowlane, co niezbicie wynika z materiału dowodowego (oświadczenia inwestorów i kierownika budowy z dnia 4 października 2013 r.), zostały zakończone, stąd też zbędne było orzekanie o zezwoleniu na ich wznowienie, a konieczne było jedynie zobowiązanie inwestorów do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Odnosząc się natomiast do argumentacji obu odwołań (jest ona identyczna) wyjaśniono, iż budowa obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę bez uzyskania decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, stanowi samowolę budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. Dlatego nie ma możliwości, aby organ nadzoru budowlanego przy ocenie projektu budowlanego zamiennego, sprawdzał tę jego część, która nie dotyczy zakresu samowolnie wprowadzonych istotnych zmian.

Istotne odstąpienia od projektu w badanym przypadku nie obejmowały zamian w zakresie projektu zagospodarowania terenu. Inwestorzy nie wprowadzili żadnych zmian co do zjazdu (dojazdu) na teren przedmiotowej działki. Próba podważenia przyjętych rozwiązań w tym zakresie, nie może być zatem skuteczna w postępowaniu, które ma za przedmiot kwestię zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

W rozpatrywanej sprawie nie zmieniła się również, odległość przedmiotowego budynku od granic działek sąsiednich. Fakt, iż w trakcie realizacji budowy doszło do istotnego odstąpienia polegającego na wykonaniu kotłowni pod częścią tarasu od strony działki nr 603/4 należącej do Gminy L., nie ma tu żadnego znaczenia. Odległość budynku od ww. działki mierzona bowiem była i jest od tarasu, pod którym wykonano kotłownię, a ten zrealizowano zgodnie z projektem. Co istotne, nawet gdyby przyjąć inaczej i uznać, że na chwilę obecną przedmiotowy budynek w związku z wykonaniem kotłowni usytuowany jest w odległości innej od działki, która zresztą nie należy do skarżących, to i tak nie można by było przyjąć, że takie usytuowanie jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów. Zauważyć bowiem należy, iż działka gminna od strony nieruchomości należącej do inwestorów nie jest działką budowlaną, z którą wiąże się obowiązek zachowania określonych odległości, lecz została zainwestowana jako droga w tym dojazdowa do działek inwestorów i skarżących. Ponadto z wypisu i wyrysu z obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania terenu nie wynika, aby w związku z takim umiejscowieniem kotłowni doszło do naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu terenu.

Organ II instancji wyjaśnił również, iż kwestia uszkodzenia należącego do odwołujących się ogrodzenia przy realizacji przedmiotowej budowy nie ma żadnego znaczenia dla badanej sprawy. Organ nadzoru budowlanego nie został bowiem wyposażony w kompetencje, które pozwoliłyby na nakazanie usunięcia inwestorowi spowodowanych szkód czy zadośćuczynienia za nie. Należy to natomiast do kognicji sądów powszechnych.

Odpowiadając natomiast na główny argument złożonych odwołań, tj. zarzut wyprowadzenia ponad dach przewodu kominowego obsługującego wykonaną kotłownię w sposób niezgodny z polską normą dotyczącą przewodów dymowych, spalinowych i wentylacyjnych murowanych z cegły, wyjaśniono, iż polska norma nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Jej stosowanie jest zatem dobrowolne (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2240/11).

Ewentualna niezgodność z nią przyjętych projektowych założeń nie mogła by ich zatem dyskwalifikować (zwłaszcza, że z treści § 142 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że wykonanie przewodu kominowego zgodnie z ww. normą jest tylko jednym ze sposobów do uniknięcia niedopuszczalnego zakłócenia ciągu). Co więcej, celem rozwiązań przewidzianych w normach jest niedopuszczenie do zakłócenia ciągu w przewodach kominowych, a nie ochrona nieruchomości sąsiednich przed zadymianiem.

W badanym przypadku, jak wynika z oświadczenia autorów zatwierdzonego projektu (będących osobami uprawnionymi do oceny zjawisk technicznych w budownictwie, posiadającymi wiedzę specjalistyczną), sposób wyprowadzenia kwestionowanego komina jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Oznacza to, iż gwarantuje on, że w badanym przypadku nie dojdzie do niedopuszczalnego zakłócenia ciągu kominowego. Fakt ten znajduje również potwierdzenie w znajdującej się w zatwierdzonym projekcie budowlanym opinii kominiarskiej nr [...] z dnia [...] r., w której wskazano, iż ciąg komina jest prawidłowy. W świetle powyższego oświadczenia, wykonanie i funkcjonowanie przedmiotowego komina nie może mieć również negatywnego, niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi wpływu na nieruchomości sąsiednie.

W ocenie organu II instancji nie ma podstaw, aby w badanym przypadku powyższy wniosek kwestionować. Zauważyć bowiem trzeba, że przedmiotowy budynek (w tym będący jego częścią komin) usytuowany jest w przepisowej odległości od granicy z działką skarżących i ponad dziesięć metrów od budynków należących do skarżących. W takim przypadku nie można przyjąć, aby komin wykonany był w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, które zresztą nie przewidują szczególnej odległości dla kominów będących częścią budynku mieszkalnego od nieruchomości sąsiednich.

Reasumując, organ II instancji uznał, że odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Zasadność stwierdzenia PINB, że inwestorzy wypełnili ciążący na nich obowiązek i że w związku z tym zachodzi konieczność zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji nie budzi w ocenie organu II instancji żadnych wątpliwości.

Ponadto stwierdzono, że w toku postępowania przed organem I instancji nie miały miejsca nieprawidłowości co do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej. Co prawda doszło do uchybienia sprowadzającego się do tego, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji PINB nie poinformował o tym, że ma on zamiar wydać rozstrzygnięcie w sprawie i strony mogą się zapoznać ze zgromadzonym materiałem dowodowym, to jednak jak wynika z treści odwołań, skarżący zapoznali się rozwiązaniami przyjętymi w przedłożonym przez inwestorów projekcie budowlanym, które zresztą odzwierciedlają znany skarżącym stan będący podstawą ich interwencji u organu nadzoru budowlanego i nie wykazali oni w odwołaniach, że uniemożliwiono im dokonanie konkretnych czynności procesowych. Nie mogło ono zatem mieć żadnego wpływu na wynik sprawy i nie może zostać uznane za nieprawidłowość.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, B. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na tę decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym i przepisów prawa budowlanego. Na tej podstawie wniósł o uchylenie tej decyzji w całości.

Na uzasadnienie skargi podano, że organ II instancji w sposób niedostateczny wyjaśnił podstawy i przesłanki utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W toku postępowania naruszono art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 2 i § 3 KPA, gdyż wydana decyzja nie uwzględnia wszystkich okoliczności wpływających na kwestionowanie zasadności zatwierdzenia projektu zamiennego wskazanego budynku mieszkalnego. Również przedstawione w jej uzasadnieniu fakty nie są zgodne ze stanem faktycznym oraz obowiązującymi aktami prawnymi.

Skarżący zauważył, że organ II instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż w toku postępowania przed organem I instancji nie miały miejsca nieprawidłowości co do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a ewentualne naruszenia prawa nie mogły mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego art. 10 KPA wskazuje jednoznacznie, że strony mogą wypowiedzieć się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z całą pewnością strony przed wydaniem decyzji nie miały takiej możliwości, a tym samym z całą pewnością nie można uznać, iż w toku postępowania nieprawidłowości nie było. Ciekawe jest na jakiej podstawie DWINB przyjął, iż strony z tym materiałem zostały zapoznane. Skarżący wskazał, że zarówno on, jak i jego żona E. W. oraz brat A. W. z aktami sprawy nie mieli możliwości zapoznać się przed wydaniem decyzji przez PINB w L.. Faktycznie przed złożeniem odwołania jedynie skarżący uzyskał dostęp do akt sprawy i pobieżnie się z nimi zapoznał. DWINB wskazał, że nie miało to wpływu na wynik sprawy przyjmując, że działania stron w tej sprawie nie miały wpływu na wydaną decyzję. Można przyjąć w tym wypadku, że organ I instancji przekroczył swoje kompetencje, gdyż udostępnienie akt sprawy stronom przed wydaniem decyzji przez organ nie jest fakultatywnym, lecz obligatoryjnym obowiązkiem organu. Znamiennym jest, że PINB w L. - tak jak to działo się w przypadku innych jego decyzji w sprawie - nie zwracał nigdy uwagi na składane przez skarżącego wnioski i również w tym przypadku wniosków tych na pewno by nie uwzględnił. Tak wiec wydana decyzja jest obarczona błędem przynajmniej formalnym, a zdaniem skarżącego umożliwienie zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji wpłynęłoby na czynności w sprawie podejmowane przez niego oraz pozostałe strony.

Następnie skarżący zauważył, że organ odwoławczy stwierdził, iż organ nadzoru budowlanego przy ocenie projektu budowlanego zamiennego nie ma obowiązku sprawdzania całości projektu zamiennego, a jedynie tę cześć, która dotyczy samowolnie wyprowadzonych zmian. Zdaniem skarżącego nie trzeba być znawcą zasad budowlanych, aby stwierdzić, iż zmiana w poszczególnych elementach projektu ma wpływ na inne elementy budynku. Poza tym projekt zamienny obejmuje całość projektu, a co za tym idzie ciekawe jest w jaki sposób organ zapoznawał się z jego treścią i dokonywał oceny elementów objętych sprawdzeniem oraz tych pominiętych w ocenie. Nawet oczywiste nieprawidłowości w całości projektu nie musiałyby przy takim rozumowaniu być przez organ zauważone. Zmiana odległości w usytuowaniu budynku od drogi i dobudowanie kotłowni nie miało, według organu, wpływu na przyjęte rozwiązania dojazdu na teren przedmiotowej działki.

Skarżący nadmienił, że już po uzyskaniu pozwolenia na budowę (decyzja Starosty L. z dnia [...] r.) została wybudowana i zinwentaryzowana droga gminna (ul. S.), do której to inwestor musi dokonać dojazdu. Wykonanie tej drogi, w tym obniżenie krawężników na wysokości posesji inwestorów, nie koresponduje z projektem zagospodarowania przestrzennego ich działki. W tym projekcie droga komunikacyjna opiera się w części o bariery energochłonne ulokowane przy drodze. Dla sprawy nie ma to jednak większego znaczenia, gdyż według oceny skarżącego projekt zmienny jest nowym dokumentem i trudno przyjmować, iż cześć z przyjętych w nim rozwiązań nie podlega w drodze tego postępowania weryfikacji. Zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., do działek budowlanych oraz budynków należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej. Przedmiotowy przepis określa też warunki, jakim powinien odpowiadać taki dojazd. Tymczasem we wskazanym przypadku warunek ten nie jest spełniony.

W ocenie skarżącego kuriozalne jest stwierdzenie organu, że w rozpatrywanej sprawie nie zmieniła się również odległość przedmiotowego budynku od granic działek sąsiednich. Tymczasem oczywiste jest, że do przyjęcia odległości budynku od granic działek sąsiednich, w tym drogi, nie bierze się pod uwagę elementów niezabudowanych budynku tj. między innymi tarasów.

Nie wiadomo również, na jakiej podstawie organ przyjął, że działka nr 603/4 nie jest działką budowlaną, gdyż cały obszar ul. S. w L. przewidziano pod zabudowę jednorodzinną. Nie jest również prawdą, że cała działka 603/4 została zainwestowana jako droga, w tym dojazdowa do działek inwestorów i skarżących. Manipulowanie przez DWINB we W. stanem faktycznym jedynie tylko w celu zatwierdzenia projektu zamiennego inwestorów jest – w ocenie skarżącego – niedopuszczalne.

Skarżący zwrócił uwagę, że w trakcie prowadzonego postępowania inwestorzy wystąpili do Gminy L. o nabycie części działki nr 603/4 i stosowna procedura została w sprawie wszczęta. Jedynie sprzeciw skarżącego wstrzymał sprzedaż części tej działki na rzecz inwestorów. W świetle tego, stwierdzenia DWINB, iż działka ta nie jest działką budowlaną, lecz drogą, wskazywałoby na fakt sprzedaży przez Gminę L. drogi dojazdowej, a nie działki budowlanej. Jednoznaczne jest, że nabycie części tej działki przez inwestorów byłoby równoznaczne z umożliwieniem realizacji na tym obszarze inwestycji budowlanej. Błędna interpretacja przez DWINB w tym zakresie stanu faktycznego jest oczywista i pominięcie warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku nie powinno mieć miejsca. Dziwne jest stwierdzenie organu dotyczące działki 603/4 sugerujące, iż przedmiotowa działka nie należy do skarżącego, więc jego pretensje są bezprzedmiotowe. Oczywiście w swoim odwołaniu skarżący nie próbował tego ukrywać, lecz według skarżącego działka jest własnością gminy tj. całej społeczności lokalnej, w tym i jego i innych mieszkańców gminy.

W dalszej części skargi zwrócono uwagę na problem uszkodzenia należącego do skarżącego ogrodzenia, który wbrew organowi II instancji, ma znaczenie dla sprawy i PINB w L. był o tym informowany i nie podejmował żadnych działań zmieniających nieprawidłowe działania inwestorów. Po zakończeniu budowy teren budowy winien zostać uporządkowany i doprowadzony do stanu pierwotnego, w zakresie nieobjętym projektem budowlanym. Naruszenie klina odłamu, podkopanie terenu, na którym usytuowany jest budynek skarżącego, podmurówka ogrodzenia i wpływ tego działania na warunki bezpieczeństwa jego budynku nie interesują organów nadzoru budowlanego do czasu jakiegoś zdarzenia np. obsunięcia się skarpy i zaistnienia potencjalnej katastrofy budowlanej.

Dalej skarżący uznał, że nietrafiony oraz niezgodny z obowiązującymi przepisami jest argument DWINB dotyczący prawidłowości wybudowania komina, z którego odprowadzane są spaliny z pieca c.o. inwestorów. Organ nie zapoznał się dokładnie z projektem zamiennym, jak również obowiązującymi przepisami. To nie Polska Norma dla kominów murowanych określa obowiązek umieszczenia na kominie nasady w II i III strefie wiatrowej, której to nasady w przedmiotowym projekcie zamiennym nie przewidziano.

Wskazywanie na precedens tj. wyrok NSA nie jest w tym przypadku trafione. Zgodnie z treścią § 143 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., umieszczenie nasady kominowej jest na wskazanym obszarze obowiązkiem, który nie wynika z PN dla kominów murowanych, lecz właśnie z tego rozporządzenia. Dodatkowo przyjęcie przez DWINB, iż normy i przepisy budowlane nie stanowią podstawy do określenia prawidłowości robót budowlanych prowadziłoby do sytuacji, w której każda osoba posiadająca uprawnienia budowlane wydaje decyzje według swojego uznania. Wówczas wylot komina mógłby się znajdować nawet w oknie skarżącego.

Dalej skarżący zakwestionował stwierdzenie DWINB, iż w świetle opinii kominiarskiej nr [...] - w której wskazano, że ciąg komina jest prawidłowy - interwencje skarżącego związane z zadymianiem jego budynku z tego komina oraz posiadane dowody nie wpływały na ustalenia DWINB, gdyż przyjął on iż osoba wydająca opinię kominiarską stwierdza prawdę, a skarżący – najdelikatniej ujmując – mija się z prawdą. Posiadane nagrania filmowe ukazujące "prawidłowość ciągu" tego komina są w posiadaniu skarżącego, a organ nie zweryfikował twierdzeń skarżącego, mimo że w swoim odwołaniu wskazał, iż dowody potwierdzające twierdzenia mogą być udostępnione. Twierdzenia organu w konfrontacji z zarzutami dotyczącymi zadymiania posesji skarżącego wskazują bezpośrednio, iż w tym przypadku istnieją uzasadnione podejrzenia mogące wskazywać na popełnienie przestępstwa przez osoby wydające w sprawie opinie wskazujące, że umiejscowienie komina i wydobywający się z niego dym nie wpływają negatywnie na sąsiednie nieruchomości, w tym i nieruchomość skarżącego. Dziwne jest, że organ nie zawiadomił w sprawie organów ścigania, będąc w posiadaniu zgromadzonego w sprawie materiału, z którego wynika, że albo wydane opinie i dokumentacja jest nierzetelna, albo skarżący, jego żona i brat potwierdzają nieprawdę o zadymianiu ich nieruchomości.

Dalej skarżący podniósł, że twierdzenia organu dotyczące tego, iż komin usytuowany jest w przepisowej odległości od granicy z działką skarżących i ponad dziesięć metrów od budynków należących do skarżących, a w takim przypadku nie można przyjąć, aby komin wykonany był w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, wskazują na brak obiektywności i jednostronne widzenie sprawy, tj. uwzględnianie jedynie takich przepisów i okoliczności, które pasują do przedstawionej tezy.

Prawdą jest, że komin znajduje się w odległości około 10 metrów od budynku skarżącego, lecz istotne jest, iż położenie wylotu komina jest w odległości 10 metrów od okna skarżącego i to pod kątem powodującym naturalne odprowadzanie spalin (dymu) do mieszkania skarżącego. Skarżący dodał, że myśli, iż organ nawet po analizie dokumentacji widzi, że dym musi z wylotu komina - zgodnie z prawami fizyki oraz warunkami atmosferycznymi - przesuwać się na jego nieruchomość. Tego nie zauważyć się nie da, lecz organ "udaje", że w tym wypadku prawa fizyki nie obowiązują i stwierdza, że wykonanie i funkcjonowanie przedmiotowego komina nie może mieć negatywnego wpływu na nieruchomości sąsiednie. Tak więc trucie substancjami zawartymi w dymie to żaden wpływ na nieruchomość.

Następnie skarżący podniósł, że organ II instancji nie brał pod uwagę całego procesu związanego z przedmiotową sprawą. Wyłączenie skarżącego jako strony w postępowaniu związanym z odbiorem budynku powoduje, że nie ma on już możliwości uczestniczenia w procesie, w którym ostatecznie weryfikuje się prawidłowość wykonania inwestycji. Skarżący jako osoba posiadająca słuszny interes w sprawie powinien być stroną do końca prowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego. Samowola budowlana inwestorów została stwierdzona wyłącznie poprzez działania skarżącego, a nie działania właściwego organu. Jedynie odwołania skarżącego wpływały na uznanie dokonanych zmian za samowolę budowlaną inwestorów, co w świetle ciążących na organie obowiązków jest bulwersujące.

Reasumując skarżący dodał, że jego celem nie jest utrudnienie życia sąsiadom, czy też uniemożliwienie im korzystania z ich nieruchomości, lecz obopólna możliwość życia i korzystania z własności nie kosztem trucia życia innych. Wydostający się dym z komina inwestorów uniemożliwia normalną egzystencję. Smród spalin węgla brunatnego, opału wykorzystywanego przez sąsiadów, znajduje się w budynku skarżącego i uniemożliwia również wyjście poza nieruchomość i naraża całą rodzinę na utratę zdrowia.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że nie zawiera ona zarzutów, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska organu w sprawie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 23 kwietnia 2014 r. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uczestniczka postępowania E. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, więc podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli sądowej jest ocena legalności zaskarżonej decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [.,.] r. (nr [.,.]) utrzymującej w mocy decyzję PINB w L. z dnia [.,.] r. (nr [.,.]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W artykule 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.) został określony zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę.

Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie zaś do art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego", a więc wymieniony już art. 35 ust. 1. Oznacza to, że wykonane przez inwestora zmiany powinny być odniesione do obowiązujących przepisów, w tym m.in. techniczno-budowlanych, czy też przepisów m.p.z.p lub ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Pomimo, że właściwy organ (w tym wypadku powiatowy inspektor nadzoru budowlanego) został praktycznie pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu - ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie - to jednak organ zatwierdzający projekt budowlany zamienny zobowiązany jest do sprawdzenia tego projektu według wymogów zawartych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, ale nie w sposób czysto techniczno-formalny, lecz z wyczerpującym rozważeniem uwag i zarzutów wszystkich stron postępowania, a w szczególności, tej strony z inicjatywy której organ wszczął z urzędu postępowanie, i która od początku kwestionuje przyjęte rozwiązania przez inwestorów w ramach istotnego odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego. Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że takie rozważania powinien poczynić organ zatwierdzający projekt budowlany zamienny, a więc organ I instancji. To, że projekt budowlany został sporządzony przez osobę uprawnioną nie zwalnia tego organu od jego oceny. A ponadto przed wydaniem decyzji obowiązkiem organu jest umożliwienie wszystkim stronom zapoznanie się z materiałem dowodowym, w szczególności projektem zamiennym, choćby i z tego powodu, że projekt może zawierać błędy czy też braki lub rozwiązania naruszające prawo, a w tym i uzasadnione interesy osób trzecich.

Przepis art. 107 § 3 k.p.a. wprost nakazuje organowi wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji powinno ponadto zawierać wyjaśnienie jej podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro zatem przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje organowi sprawdzić projekt budowlany zamienny pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami, to mając na względzie dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. organ powinien był w niniejszej sprawie wyjaśnić, dlaczego uznał, że przedłożony projekt jest z tymi ustaleniami zgodny.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji w wydanej decyzji z dnia [.,.]r. poza przedstawieniem przebiegu postępowania, ograniczył się tylko do lakonicznej konstatacji w ostatnim akapicie uzasadnienia decyzji wskazując, że " Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. rozpatrując ponownie sprawę stwierdził zgodność projektu budowlanego zamiennego dotyczącego realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego z obowiązującymi przepisami, co skutkowało wydaniem decyzji zatwierdzającej w/w projekt oraz nałożył, zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, obowiązek uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie." Tak lakoniczne stwierdzenie niczego nie wyjaśnia lecz wręcz dowodzi, że organ ten nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego. A przecież ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia (W. Berutowicz, Postępowanie cywilne..., s. 192), nie powinna uchybiać także zasadom logiki (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 156). Organ administracji publicznej może zatem wysnuwać z zebranego materiału dowodowego tylko wnioski logicznie uzasadnione. W badanej sprawie organ I instancji w ogóle nie przeprowadził oceny materiału dowodowego w sprawie, bowiem nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji swojego toku myślenia w nawiązaniu do stanu prawnego i faktycznego sprawy, czym naruszył przepis art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Dodatkowo organ ten naruszył w sposób rażący przepis art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie pozostałych stron postępowania, tj. B. W., E. W. i B. W. o zgromadzeniu całości materiału dowodowego w sprawie (w szczególności otrzymania projektu budowlanego zamiennego) i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz nie umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych to bowiem z inicjatywy B. W. zostało wszczęte postępowanie przez PINB w tej sprawie, także w sposób bardzo aktywny w trakcie całego postępowania tenże uczestnik dowodził o naruszeniu przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych a także NP na skutek dokonanej samowoli budowlanej przez inwestorów. W takiej to sytuacji organ nadzoru budowlanego zamykając drogę innym stronom postępowania do własnej oceny przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego, ze względu na uzasadnioną ochronę interesów tych osób, mimo to uznał arbitralnie za prawidłowy przedłożony projekt budowlany zamienny.

Należy przy tym zasygnalizować co jest istotne dla całego toku postępowania, że od samego początku organ I instancji prowadził wyjątkowo wadliwie niniejsze postępowanie, co ustalono w oparciu o analizę przedłożonych akt administracyjnych. Błędy organu nadzoru budowlanego dotyczyły nie tylko naruszenia przepisów procedury administracyjnej, ale również przepisu art. 51 Prawa budowlanego, z wyraźną próbą wyeliminowania od początku z postępowania B. W., E. W. i A. W. jako stron postępowania, czemu słusznie zapobiegł organ odwoławczy. Również tylko i wyłącznie na skutek orzeczeń DWINB wydanych w postępowaniu odwoławczym, postępowanie zostało prawidłowo ukierunkowane, wynikiem czego była w szczególności decyzja reformatoryjna z dnia [...] r. Nr [...]. Również i ostatnia decyzja organu nadzoru budowlanego (nr [.,.]) wydana została w sposób wadliwy, gdyż narusza wymienione wyżej przepisy proceduralne, a ich naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie można zatem z przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dekodować normy prawnej, zgodnie z którą przedstawienie przez inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, projektu budowlanego zamiennego w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie rodzi po stronie organu obowiązek zatwierdzenia tegoż projektu. Oznaczałoby to, że projekt ten w istocie pozostaje poza merytoryczną kontrolą organów nadzoru budowlanego.

Mając na względzie przepisy art. 80 w zw. art. 107 § 3 k.p.a., które statuują zasadę swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 18 czerwca 1997 r., IV SA 1660/96, ONSA 1998, Nr 2, poz. 63), obowiązkiem organu nadzoru budowlanego orzekającego w niniejszej sprawie było, ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów skarżącego, w tym do zarzutu oddziaływania inwestycji zrealizowanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego na nieruchomość skarżącego.

Zatem sam fakt złożenia projektu zamiennego w terminie nie może automatycznie legalizować wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero bowiem treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 mającym zastosowanie w niniejszej sprawie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane, ze względu na naruszenie choćby przepisów techniczno-budowlanych czy też przepisów m.p.z.p lub ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

Jeżeli w tracie oceny projektu zamiennego okaże się, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność m.in. z przepisami techniczno-budowlanymi, organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego jest uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu bądź doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wykładnia przepisu art. 51 Prawa budowlanego prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, iż przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny np. z przepisami techniczno-budowlanymi nie może zostać zatwierdzony. Inna interpretacja przepisów art. 51 Prawa budowlanego wypaczałaby istotę postępowania naprawczego (doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem) i wyłączałaby możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Należy zwrócić także uwagę na to, że projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

W badanej sprawie skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie rozważył, czy złożony przez inwestora projekt budowlany zamienny jest zgodny z wymogami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a tym bardziej nie wyjaśnił, w istniejącym stanie faktycznym przy udziale projektanta, czy zarzuty B. W. odnośnie nieprawidłowo wybudowanego samowolnie komina z samowolnie wybudowanym pomieszczeniem kotłowni są słuszne, a wykonane prace w ramach istotnego odstępstwa od projektu budowlanego są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, to nie mógł organ bez wyjaśnienia tych istotnych kwestii zatwierdzić projektu budowlanego zamiennego. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie z uwagi na naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie było podstaw do wydania przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

W tych warunkach D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, przyjął, że naruszenie przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy z uwagi na zapoznanie się przez skarżącego B. W. z aktami sprawy po otrzymaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. W tej sytuacji, w zasadzie po raz pierwszy to organ odwoławczy w administracyjnym toku instancji, dokonał oceny zgromadzonego materiału i zgłoszonych przez odwołujących zarzutów, czym niewątpliwie naruszył zasadę dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Przy tym fakt, że w treści projektu budowlanego zamiennego projektant stwierdził, że projekt zamienny odnośnie wykonanych samowolnie robót w budynku mieszkalnym jest zgodny z prawem, nie zwalnia organu z obowiązku weryfikacji tych twierdzeń i dania wyrazu tej weryfikacji w uzasadnieniu decyzji. Tego jednakże organ odwoławczy nie wykonał. Wyczerpujące merytoryczne wyjaśnienie motywów decyzji w uzasadnieniu, w szczególności organu I instancji, jest istotne również z tego powodu, że egzemplarze decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany doręczane są stronom postępowania bez załącznika w postaci projektu budowlanego.

Rację ma zatem skarżący zarzucając, że organy obu instancji praktycznie nie odniosły się do jego zarzutów. Wymaga przypomnienia, że skarżący w trakcie trwania całego postępowania administracyjnego i konsekwentnie w treści skargi, wskazywał na przyczyny wadliwego wykonania przede wszystkim dodatkowego komina. W związku z powyższym skarżący podniósł, że zebrane w sprawie przez organ nadzoru budowlanego wszystkie powołane zarzuty i wnioski skarżącego wymagały od organów zajęcia stanowiska i wyjaśnienia, czego nie uczyniły.

Niedopuszczalne zaś w świetle zasady praworządności wyrażonej w art. 7 k.p.a., której emanacją w postępowaniu dowodowym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organy do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jest stanowisko D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż skoro projektant napisał w przedłożonym projekcie zamiennym, że "sposób wyprowadzenia kwestionowanego w odwołaniach komina jest zgodny z obowiązującymi przepisami", to oznacza to, że "gwarantuje on, że w badanym przypadku nie dojdzie do niedopuszczalnego zakłócenia ciągu kominowego". Organ odwoławczy powołuje się nadto na opinię kominiarską z [...] r., "w której wskazano, iż ciąg komina jest prawidłowy". W świetle tych oświadczeń, w ocenie organu odwoławczego, "wykonanie i funkcjonowanie przedmiotowego komina nie może mieć również negatywnego, niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi wpływu na nieruchomości sąsiednie". Takie stwierdzenie organu jest typowo formalistycznym ustosunkowaniem się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu, bez choćby próby wyjaśnienia przy udziale projektanta podnoszonego zarzutu naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Rację ma zatem skarżący, że organ odwoławczy nie zapoznał się dokładnie z projektem zamiennym i obowiązującymi przepisami, gdyż dla kominów murowanych w II i III strefie wiatrowej (z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie), istnieje obowiązek umieszczenia na kominie nasady, której to nasady inwestor faktycznie nie wykonał, ani też nie przewidziano tejże nasady w projekcie zamiennym. Obowiązek ten wynika, jak trafnie zauważył skarżący, z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. z § 143 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, którym powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690). Zaś z przepisów § 140 ust. 1 tego rozporządzenia wynika także, że przewody kominowe powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów. Z tego wynika, że choć Polskie Normy nie stanowią obecnie same w sobie przepisów prawa, jak miało to miejsce do 1994 r., to jednak przepis prawa powszechnie obowiązującego jakim jest § 140 ust. 1 odsyła wprost w zakresie wymagań technicznych dla pionów kominowych oraz projektowania kominów do Polskiej Normy (PN). A skoro przepis rozporządzenia wymaga aby przewody kominowe spełniały wymagania określone w Polskich Normach, to projekt budowlany zamienny powinien ten fakt uwzględniać. Dalej w § 142 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia wskazuje się, że wyprowadzenie przewodów kominowych ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągów, uznaje się za spełnione, jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych. A zatem niewątpliwie Polska Norma oznaczona: PN- 89/B-10425 ; tytuł: Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły – Wymagania techniczne i badania przy odbiorze; Grupa ICS: 91.060.40 91.140.30 ma zastosowanie w niniejszej sprawie do wybudowanego samowolnie komina i powinna być uwzględniona przez projektanta przy wykonywaniu projektu budowlanego zamiennego. W szczególności należy zwrócić uwagę - co stanowi jeden z zarzutów zgłaszanych przez skarżącego, a który to zarzut nie został wyjaśniony przez organ przy udziale projektanta - na kwestię usytuowania spornego komina obok elementu budynku stanowiącego przeszkodę (zasłonę), co ma miejsce w badanej sprawie. Skarżący podnosi, że sporny komin nie spełnia wymogów niezbędnych dla niezakłóconego wyprowadzania spalin pond dach, w związku z czym spaliny z nieprawidłowo wykonanego komina przenikają wprost do budynku mieszkalnego skarżącego, pomimo, że budynek ten znajduje się ok. 10 m od budynku inwestorów. Kwestia ta nie została w ogóle wyjaśniona przez organ nadzoru budowlanego ani też przez organ odwoławczy. To, że organ nie ma możliwości prawnej ingerencji w rozwiązania przyjęte przez projektanta, nie oznacza, że w ogóle nie może wyjaśniać takich kwestii, które są sporne, jak w niniejszej sprawie w zakresie prawidłowości usytuowania komina dla niezakłóconego jego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.

Nie ma zatem racji organ odwoławczy twierdząc, że projekt budowlany, który wykonał projektant nie podlega żadnej weryfikacji, gdyż przy takim rozumowaniu organu, byłoby zbędne przeprowadzanie postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia prawdy materialnej (obiektywnej).

Mając na uwadze powyższe, obowiązkiem organu I instancji będzie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnienie uwag i zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawionych z uzasadnieniu do wyroku i podjęcie rozstrzygnięcia z zachowaniem w trakcie prowadzenia postępowania obowiązującej procedury administracyjnej.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., 270). Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 tej ustawy.