Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 692/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Odpady
Skarżony organ: Zarząd Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 par. 2, art. 52 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 ust.1 i 3, art. 6h, art.6c, art.6m, art. 6k, art. 6j ust.1 pkt 1, ust.2a, ust.3b i 3c, art. 6k ust.1 i ust.2, ust.2a i ust.3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 87, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Jolanta Strumiłło Protokolant sekretarz sądowy Jolanta Piasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016r. sprawy ze skargi Spółdzielni A. i L. O. na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty i stawki opłaty za pojemnik oddala skargę


UZASADNIENIE

I SA/Ol 692/15

Uzasadnienie

Zaskarżoną uchwałą nr "[...]" Zgromadzenia Związku Gmin Regionu A. z siedzibą w O. z dnia "[...]" w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty i stawki opłaty za pojemnik, podjętą na podstawie art.18 ust.2 pkt 15 i 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w związku z art.6j ust.1 pkt 1, ust.2a, ust.3b i 3 c, art.6k ust.1, ust.2, ust.2a i ust.3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) uchwalono m.in., że:

- w § 1 dokonuje się wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w taki sposób, że dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej w § 2 uchwały;

- w § 2 ust.1 ustala się stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w § 1 uchwały, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym od liczby mieszkańców lokalu mieszkalnego, w wysokości:

a) 8,50 zł od mieszkańca, jeżeli nieruchomość (lokal mieszkalny) zamieszkała (zamieszkały) jest przez nie więcej niż 4 osoby,

b) 7 zł od mieszkańca jeżeli nieruchomość (lokal mieszkalny) zamieszkała (zamieszkały) jest przez 5 osób,

c) 6 zł od mieszkańca, jeżeli nieruchomość (lokal mieszkalny) zamieszkała (zamieszkały) jest przez 6 osób,

d) 5,50 zł od mieszkańca, jeżeli nieruchomość (lokal mieszkalny) zamieszkała (zamieszkały) jest przez 7 osób,

e) 5 zł od mieszkańca, jeżeli nieruchomość (lokal mieszkalny) zamieszkała (zamieszkały) jest przez 8 i więcej osób;

- w § 2 ust.2 określa się wyższą stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny, w wysokości: 11 zł od mieszkańca.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." w O. oraz L. O. (zwani także skarżącymi) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na ww. uchwałę nr "[...]" z dnia "[...]" Zgromadzenia Związku Gmin Regionu A. w O., w części dotyczącej § 2 ust.1 tej uchwały.

Zaskarżonej uchwale zarzucili:

a) naruszenie interesu prawnego, poprzez utożsamienie pojęcia "nieruchomości" oraz "lokalu mieszkalnego" i zastosowanie takiego samego kryterium przy ustaleniu wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla "nieruchomości" i dla lokalu mieszkalnego, co powoduje z jednej strony niedociążenie stawką opłaty mieszkańców "nieruchomości" oraz przeciążenie stawką opłaty mieszkańców lokalu mieszkalnego. Skarżący wskazali, że ich interes prawny został zagwarantowany przez normy materialnego prawa administracyjnego sformułowane w art. 3 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 2 ust. 3, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 6j ust. 1 oraz art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

b) naruszenie interesu prawnego, poprzez uchwalenie degresywnych stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy zastosowaniu kryterium ilości mieszkańców danej nieruchomości (lokalu mieszkalnego), powodujące z jednej strony niedociążenie stawką opłaty mieszkańców nieruchomości oraz przeciążenie stawką opłaty mieszkańców lokalu mieszkalnego, przy czym interes prawny skarżących został zagwarantowany art. 6k ust. 2 oraz art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W związku z powyższym, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 1 oraz zasądzenie na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając zarzuty, skarżący podali, że ich interes prawny polega na tym, by organy administracji stosowały normy prawa administracyjnego w sposób wykluczający wykładnię rozszerzającą oraz, by działały w granicach prawa, które wyznacza art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący zaznaczyli, że prawnie gwarantowaną sytuacją jest to, że organ administracji właściwie zdefiniuje pojęcie nieruchomości i względem właściciela poprawnie zdefiniowanej nieruchomości zastosuje normy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powołując treść art. 2 ust. 1 pkt 4, ust. 3, art. 6j ust. 1, art. 6c ust. 1 tej ustawy, skarżący wywiedli, że skoro w art. 2 ust. 3 ustawy, rozróżnia się poszczególne rodzaje nieruchomości (gruntową, budynkową i lokalową), to opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn stawki wskazanej w art. 6k ust. 1 oraz liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, tj. gruntową, budynkową albo lokalową. Tymczasem zaskarżona uchwała w § 2 ust. 1 utożsamia te pojęcia.

Zdaniem skarżących istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy treścią zaskarżonej uchwały a sytuacją prawną L. O., zamieszkałego w lokalu mieszkalnym w O. przy ul. "[...]". Zaskarżona uchwała nakazuje temu skarżącemu ponosić opłaty za każdego mieszkańca zamieszkującego w jego lokalu według tego samego kryterium, jakie stosuje się względem mieszkańców innych nieruchomości niż lokalowe. Zadaniem Związku Gmin jest objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie Związku systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy). Zatem norma ta, w powiązaniu z art. 2 ust. 3 ustawy gwarantuje, że nie będzie stosowane te same kryterium przy ustalaniu opłat względem mieszkańców lokalu i mieszkańców innych nieruchomości.

Z kolei o naruszeniu interesu prawnego skarżącej Spółdzielni przesądza treść

art. 2 ust. 3 ww. ustawy, gdyż skarżącą jako płatnika opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyka bezpośrednio treść zaskarżonej uchwały. Degresywność stawki określonej w § 2 ust.1 uchwały pozostaje w sprzeczności z art.6k ust. 2 oraz art.6j ust.2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Podsumowując skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia rodzaju nieruchomości. Stosowanie zaś tego samego kryterium dla różnych rodzajów nieruchomości i zastosowanie degresywnej stawki powoduje z jednej strony niedociążenie opłatą mieszkańców nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, a możliwe przeciążenie mieszkańców lokali mieszkalnych. W przekonaniu skarżących, uchwała w zaskarżonej części przekracza granicę upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) określanej dalej jako "p.p.s.a.". Wskazał, że w dniu 22 lipca 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej nadał w urzędzie pocztowym wezwanie do usunięcia naruszeń prawa, które wpłynęło do organu w dniu 27 lipca 2015 r. W wezwaniu nie wskazano organu, którego akt jest kwestionowany, adresując wezwanie do Związku Gmin. Wezwanie w zakresie wezwania do usunięcia naruszeń, poprzez uchylenie przedmiotowej uchwały zostało przekazane na ręce Przewodniczącego Zgromadzenia Związku Gmin. Zgromadzenie Związku Gmin nie podjęło uchwały w tym przedmiocie. Dnia 27 sierpnia 2015 r. pełnomocnik skarżącego otrzymał odpowiedź na wezwanie. Odpowiedź ta została podpisana przez Przewodniczącego Zgromadzenia Związku Gmin i nie została poprzedzona uchwałą Zgromadzenia Związku Gmin.

Mając na uwadze powyższy stan faktyczny organ podniósł, iż wezwanie do usunięcia naruszeń powinno być kierowane do tego organu, którego akt jest kwestionowany. Jeśli uchwałę (zarządzenie) podjął inny organ (np. organ związku komunalnego), to organ ten jest właściwym adresatem wezwania. W konsekwencji także ten organ, we właściwej formie (uchwała w przypadku organu kolegialnego), powinien załatwić sprawę wywołaną wezwaniem do usunięcia naruszenia. Stanowisko innego podmiotu (np. Przewodniczącego Zgromadzenia Związku Gmin) w kwestii wezwania nie powoduje załatwienia sprawy i upływ 30-dniowego terminu jest równoznaczny z bezskutecznością wezwania. W konsekwencji skarga powinna być wniesiona przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

Skarga została natomiast nadana w polskim urzędzie pocztowym w dniu 25 września 2015 r., zaś termin na jej wniesienie upływał w dniu 20 września 2015r., ponieważ z tym dniem upływało sześćdziesiąt dni od dnia nadania wezwania do usunięcia naruszenia prawa (22 lipca 2015r.).

Organ wniósł również o oddalenie skargi, w przypadku gdyby Sąd nie odrzuci jej z przyczyn wyżej podanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest uchwała nr "[...]" Zgromadzenia Związku Gmin Regionu A. w O. z dnia "[...]" w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty i stawki opłaty za pojemnik.

Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i została podjęta na podstawie art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 2a, ust. 3b i 3 c, art. 6k ust 1,ust. 2, ust. 2a i ust.3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w skrócie "u.c.p.g".

W uchwale tej w § 1, organ dokonał wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w taki sposób, że dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej w § 2 zaskarżonej uchwały.

Tego rodzaju akt normatywny podlega kontroli sądu administracyjnego według kryterium zgodności z prawem na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należało zatem zbadać czy wniesiona skarga spełnia warunki wynikające z art. 53 § 2 w związku z art. 52 § 4 p.p.s.a, a zatem czy została wniesiona w terminie oraz czy jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem zaskarżonego organu do usunięcia naruszenia prawa. Podstawą wniesienia takiej skargi jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu, skarga spełnia powyższe wymagania formalne. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007/3/60) przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.

Z powyższego wynika, że skarżąc uchwałę organu gminy termin do złożenia skargi uzależniony jest od udzielenia przez organ odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący pismem z dnia 20 lipca 2015 r. wezwali Związek Gmin do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe wyzwanie, jak wynika z akt sprawy wpłynęło do organu w dniu 27 lipca 2015r. Pismem z dnia 19 sierpnia 2015r. doręczonym pełnomocnikowi skarżących w dniu 4 września 2015r. Przewodniczący Zgromadzenia Związku Gmin Regionu A. uznał, że żądanie usunięcia naruszenia prawa jest w całości bezzasadne. Następnie skarżący wnieśli w dniu 25 września 2015r., za pośrednictwem organu, skargę do Sądu.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że zawarte w piśmie z dnia 19 sierpnia 2015 r. stanowisko Przewodniczący Zgromadzenia Związku Gmin Regionu A. nie stanowi odpowiedzi na wezwanie, gdyż odpowiedzi powinien udzielić organ kolegialny, tj. Zgromadzenie Związku Gmin w formie uchwały. Przede wszystkim należy podkreślić, że w piśmie tym, Przewodniczący działał w imieniu Zgromadzenia Związku i wypowiedział się merytorycznie co do zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe pismo nie może być zatem uznane za pismo nie wywołujące skutków prawnych w zakresie liczenia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Odnosząc się z kolei do formy w jakiej organ powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to należy wskazać, że zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego (postanowienie SN z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt III RN 54/00, publ. OSNP 2001r., nr 21, poz. 633) negatywne stanowisko rady gminy w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa "może być ujawnione i zakomunikowane wzywającemu w każdy sposób, który dostatecznie ujawnia odmowę dokonania żądanego usunięcia naruszenia prawa". Tym samym fakt, że nie podjęto stosownej uchwały, a jedynie pismo zawierające negatywne stanowisko co do tego wezwania, zdaniem Sądu, nie ma znaczenia dla biegu terminu do złożenia skargi. Już sama informacja zawierająca negatywne stanowisko organu w zakresie jej wezwania odebrana przez stronę wywołuje taki skutek prawny, że termin do złożenia skargi biegnie na nowo i wynosi 30 dni od odebrania tejże informacji.

Na marginesie należy również zaznaczyć, że w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie, sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi, powinien być liczony od dnia wniesienia (wpłynięcia) do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 27 lipca 2015r. Sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi upłynął zatem w dniu 25 września 2015 r. o północy (zob. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 710/13; postanowienie NSA z 20 lutego 2013 r., sygn. akt OZ 121/13, publ. CBOSA).

Następnie należy zauważyć, że skuteczne wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga również wykazania przez skarżącego nie tylko tego, że posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ale że interes ten został naruszony, gdyż tylko pozytywne przesądzenie tej ostatniej kwestii prowadzić może do uwzględnienia skargi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym prawo do zaskarżenia uchwał w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. przysługuje temu, kto wykaże naruszenie konkretnego interesu prawnego wynikającego z normy prawa materialnego. Podobnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003r., nr 8, poz. 84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, publ. OTK-A 2008r., nr 7, poz. 121) wskazując, że podstawą zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianego interesu lub uprawnienia konkretnego obywatela lub grupy obywateli. W związku z powyższym ukształtował się również pogląd, że samo naruszenie prawa przez zaskarżony akt, jeśli jednocześnie nie narusza interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi. Skarżący legitymując się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem musi wykazać związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni i realny, a związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (podobnie wyroki NSA z 4 lutego 2005 r., I OSK 1563/04, z 22 lipca 2008 r., I OSK 277/08, z 6 maja 2010 r., I OSK 208/10, dostępne w Internecie pod adresem: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl/ w skrócie CBOSA).

Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zdaniem Sądu spełniony został warunek wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących. Jak wynika z wyjaśnień skarżącego (L. O.), naruszenie interesu prawnego wywodzi on z tego, że jest członkiem Spółdzielni, zamieszkałym w lokalu mieszkalnym, zaś wysokość stawek bezpośrednio odnosi się do jego zobowiązań. Z kolei, Spółdzielnia powołując się na treść art. 2 ust. 3 ww. ustawy, wskazała iż jako płatnika opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyka ją bezpośrednio treść zaskarżonej uchwały.

Uwzględniając stanowisko skarżących w zakresie wykazania naruszenia interesu prawnego podnieść jednocześnie należy, że według art. 6h ustawy, właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (a więc nieruchomości, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Według art. 6m ustawy, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, (związku międzygminnego - vide art. 3 ust. 2a ustawy) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Zdeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy (zgromadzenia związku gmin), o której mowa w art.6l.

Z kolei, art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, że ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

Należy zgodzić się z twierdzeniem, że w powyższym przepisie określono szeroki krąg podmiotów, które są (mogą być) adresatami obowiązków nałożonych przepisami ustawy. W ocenie Sądu podyktowane to jest potrzebą zapewnienia prawidłowej i powszechnej realizacji celów i funkcji ustawy, wskazanych już w samej nazwie. Utrzymanie czystości i porządku wymaga dokonywania czynności faktycznych i prawnych przez gminy i ich związki oraz wszystkie podmioty władające nieruchomościami. Z kolei z art. 2 ust. 3 u.p.c.g. wynika, że w razie zabudowania nieruchomości budynkiem wielolokalowymi, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową.

Z powyższych przepisów wynika, że w stanie faktycznym konkretnej sprawy kilka podmiotów jednocześnie może spełniać warunki do uznania ich za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.. Nie oznacza to jednak, że wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku związanego z konkretną nieruchomością. Z przepisów u.c.p.g. nie wynika też solidarna odpowiedzialność tych podmiotów w powyższej sytuacji. Osoby, którym przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego bądź użytkowego, nie mają samoistnego tytułu prawnego – właścicielskiego - do władania nieruchomością tj. gruntem i budynkiem trwale z gruntem związanym, w którym to budynku posiadają lokale, chociaż mogą z zabudowanej nieruchomości i części wspólnych budynku korzystać. Własność danego gruntu i budynku w tym zakresie przysługuje wyłącznie spółdzielni. Zatem w odniesieniu do gruntów zabudowanych budynkami, w których nie nastąpiło wyodrębnienie własności chociażby jednego lokalu, Spółdzielnia jest zobowiązana do uiszczania opłaty za odbieranie odpadów komunalnych, gdyż jest ich właścicielem w rozumieniu ustawy.

Wskazać jednak należy, że naruszenie interesu prawnego lub prawa dające stronie prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącego wiązane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 796/12, publ.CBOSA).

W istocie zaskarżona uchwała prawa w zarzucany sposób nie narusza. W szczególności uchwała ta nie narusza prawa, poprzez jej podjecie w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 6 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP ust. 1, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, zaś jak wskazuje ust. 2 źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Przepis art.94 Konstytucji stanowi, że "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa."

Oznacza to między innymi, że aktem prawa miejscowego może być wyłącznie materia określona w ustawie zawierającej upoważnienie do podjęcia uchwały. Zakres przedmiotowej regulacji objętej zaskarżoną uchwałą został określony w art. 6k u.c.p.g., który stanowi że: Rada gminy, dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust.1 i 2 oraz ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na terenie gminy (ust. 1). Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 2a u.c.p.g., w razie wykonania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie: art. 6j ust.1 pkt 1, ust. 2a, ust. 3b i 3 c, art. 6k ust. 1, ust. 2, ust. 2a i ust. 3 u.c.p.g. i zdaniem Sądu w pełni odpowiada ona upoważnieniom ustawowym, wskazanym w ustawie. Zauważyć należy, iż większość wywodów skargi dotyczących zaskarżonej uchwały opiera się na błędnym pojmowaniu przez skarżących zależności pomiędzy przepisami prawa funkcjonującymi w systemie prawa. Z wynikającej z art. 87 Konstytucji RP hierarchii aktów prawnych wynika, że uchwała podejmowana w wykonaniu i z upoważnienia ustawy nie może ani regulować tego co już zostało uregulowane w przepisie rangi ustawowej, ani nie może przepisu takiego modyfikować, innymi słowy uchwała nie może wkraczać w materię zastrzeżoną dla ustawy.

Przechodząc do meritum sprawy, za nietrafny Sąd uznał zarzut w zakresie naruszenia przepisu art. 6k ust. 2 oraz art. 6j ust. 2a u.c.p.g.. Skarżący powyższy zarzut upatrują w bezpodstawnym zastosowaniu tego samego kryterium przy ustaleniu wysokości stawki dla "nieruchomości" oraz dla "lokalu mieszkalnego", co miałoby powodować z jednej strony możliwe niedociążenie stawką opłaty mieszkańców nieruchomości oraz możliwe przeciążenie stawką opłaty mieszkańców lokalu mieszkalnego. Przypomnieć w związku z tym należy, że § 2 ust. 1 uchwały zawiera unormowanie dwóch odmiennych rodzajowo sytuacji tj.: wyliczenie opłat od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość oraz wyliczenie opłaty od liczby mieszkańców lokalu mieszkalnego w przypadku nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym.

Rozpoznając powyższy spór przede wszystkim należy zwrócić uwagę na rozwiązania prawne przyjęte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 6c ust. 1 tej ustawy, gminy są zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie natomiast z art. 6j ust. 1, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) powierzchni lokalu mieszkalnego

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

Rada gminy może natomiast różnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy (art. 6j ust. 2a ustawy).

Następnie należy przypomnieć, że definicję "właściciela nieruchomości" na użytek ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawarto w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy. Stosownie do treści tego przepisu, ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Definicja ta ma charakter zakresowy. Zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu ustawowym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013r., sygn. I SA/Ol 760/13, publ. CBOSA) wskazano, że dla prawidłowego odczytywania art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy istotne jest pojęcie nieruchomości. Zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wynika zatem wprost, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, że za właściciela ustawa uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością, tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania, a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego.

Należy przy tym zaznaczyć, że aktualne regulacje prawne nie definiują pojęcia: "nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym". Ustawa w art. 2 ust. 3 używa tego pojęcia stanowiąc: "Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową."

Należy w związku z tym przyjąć, że budynek wielolokalowy, to taki, w którym istnieje więcej niż jeden lokal. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903, ze zm.) stanowi, że samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Z kolei, ust. 2 ww. przepisu wskazuje, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Również art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r., nr 119, poz. 1116 ze zm.) wskazuje, że lokalem w rozumieniu ustawy jest samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

Jeszcze raz zaznaczyć należy, że w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawarto definicji "nieruchomości". Pojęcie to regulują przepisy Kodeksu cywilnego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o własności lokali. Jednakże z uwagi na przyjętą w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach systematykę uznać należy, że pod pojęciem nieruchomości należy rozumieć: nieruchomość gruntową zabudowaną budynkiem, nieruchomość budynkową oraz nieruchomość lokalową. Przy czym pojęcie "nieruchomości" na gruncie tej ustawy jest pojęciem szczególnym w stosunku do art. 46 § 1 Kodeku cywilnego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada na gminę obowiązek objęcia systemem gospodarowania odpadami komunalnymi nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami (zabudowa wielorodzinna, domu wraz z przynależnymi do nich działkami) oraz nieruchomości lokalowych (wyodrębnione lokale w ramach zabudowy wielorodzinnej). Zauważyć należy także, że w przypadku spółdzielni mieszkaniowych w ich zasobach może znajdować się wiele budynków wielolokalowych. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się dwiema kategoriami nieruchomości. Są to nieruchomości zamieszkane (art. 6c ust. 1 ustawy) i nieruchomości niezamieszkane (art. 6c ust. 2 ustawy).

Na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uprawnione jest zatem twierdzenie, że brzmienie tych przepisów w żadnym razie nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu kwestii opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sposób określony w zaskarżonej uchwale w zależności od tego, czy nieruchomość jest wielolokalowa, czy też nie. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne wskazują, że chodzi tu o "liczbę mieszkańców" zamieszkujących "daną nieruchomość". Wskazane wyżej rozwiązania prawne umożliwiają zatem dokonanie koniecznego rozróżnienia sposobu ustalania opłat bazującego na charakterze danej nieruchomości: tj. wtedy kiedy mamy do czynienia z nieruchomością, w której brak jest wielu lokali gdyż wówczas to sama nieruchomość jest zamieszkiwana przez mieszkańców - jak i sytuacji kiedy to w nieruchomości znajduje się wiele lokali (nieruchomość wielolokalowa) - gdyż wówczas w każdym z lokali mieszka pewna ilość mieszkańców. Takie rozróżnienie w zaskarżonej uchwale jest niewątpliwie prawidłowe, bowiem w zależności od rodzaju nieruchomości, którą mieszkańcy zajmują, w rzeczywisty i realny sposób pozwala na ustalenie opłat pozostających w związku z generowanymi przez poszczególne osoby odpadami.

W konsekwencji nie można uznać, aby zaskarżona uchwała naruszała art. 6j w zw. z art. 6c u.c.p.g. oraz art. 94 Konsytuacji RP. Stosowanie stawek degresywnych nie narusza bowiem prawa, gdyż art. 6j ust. 2a ustawy stanowi podstawę do zróżnicowania stawek m.in. w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Brak jest zatem realnego zagrożenia, że z jednej strony wystąpiło niedociążenie stawką opłaty mieszkańców "nieruchomości", a z drugiej przeciążenie stawką opłaty mieszkańców "lokalu mieszkalnego". Zaskarżona uchwała nie narusza tym samym zasady równości wobec prawa.

Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.