Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 651/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 338/21 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 30 marca 2021 r. nr 9013-2021-002276 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 30 listopada 2021r., sygn. akt SA/Ke 338/21, oddalił skargę R.P. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 30 marca 2021 r. nr 9013-2021-002276 utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nr 0238-2020-035047 z dnia 12 lutego 2021 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolno-środowiskowo- klimatycznego (PROW 2014-2020) w wysokości 44 794,47 zł.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a w razie stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 30 marca 2021 r. nr 9013-2021-002276 oraz decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach nr 0238-2020-035047 z dnia 12 lutego 2021 r. Nadto, skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483 z dnia 1997.07.16) (dalej także jako "Konstytucja"), polegające na oddaleniu skargi Skarżącego i utrzymaniu w mocy decyzji niwelującej skutek decyzji przyznającej płatność i wydanej w sposób prawidłowy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trwałości decyzji i zasady ochrony praw słusznie nabytych jako prawa podmiotowego;

2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z:

a) art. 8, art. 7a § 1, 10 k.p.a. lub względnie art. 81a k.p.a., poprzez oddalenie skargi Skarżącego i utrzymanie w całości w mocy zaskarżonej Decyzji wydanej w oparciu o dyspozycję art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (DZ.U.L025, 28.1.2011, p.8) - "Rozporządzenie nr 65/2011" oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z dnia 2013.12.20) - "Rozporządzenie nr 1306/2013", pomimo że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik tego postępowania, tj. organ II instancji (powielając w ten sposób błędy organu I instancji), który wydał zaskarżoną Decyzję dokonał selektywnego doboru faktów, dowodów i argumentacji, w sposób zmierzający do utrzymania powziętej tezy, a nie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, co skutkowało uznaniem przez organy, iż ziściła się przesłanka w postaci stworzenia sztucznych warunków uzasadniająca zwrot przyznanych płatności jako nienależnych, oparto decyzję organu I instancji jak i Decyzję zaskarżoną na dowodach i dokumentach zgromadzonych w postępowaniu karnym, które nie zostało zakończone w sposób prawomocny oraz nie zawiadomiono strony o zgromadzonych w sprawie dowodach;

b) art. 11 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi Skarżącego i utrzymanie w mocy zaskarżonej Decyzji w całości, podczas gdy przy jej wydaniu (oraz przy wydaniu decyzji przez organ I instancji) organ II instancji nie dopełnił obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, nie udowodnił łącznego spełnienia wszystkich przesłanek uznania przyznanej płatności za płatność nienależną, co skutkowało bezpodstawnym twierdzeniem, że Skarżący wraz z innymi podmiotami stworzył sztuczne warunki poprzez podział gospodarstwa rolnego na kilka innych podmiotów w celu uzyskania maksymalnych kwot dopłat, w sytuacji kiedy okoliczności sprawy wskazują, że Skarżący i inne podmioty powstawały niezależnie, a ich powstanie nie wynikało z podziału innego podmiotu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż płatność przyznana Skarżącemu jest płatnością nienależną;

c) art. 75 § 1 w zw., z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi Skarżącego i utrzymanie w mocy zaskarżonej Decyzji w całości, podczas gdy przy jej wydaniu organ błędnie oddalił wnioski Skarżącego o przeprowadzenie przedłożonych dowodów i wyjaśnień mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw, jednak dowody te świadczyły na korzyść Skarżącego, co było niezgodne z linią przyjętą a priori przez organ;

d) art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Skarżącego i utrzymanie w mocy zaskarżonej Decyzji w całości, podczas gdy organ II instancji, wydając Decyzję nie rozpatrzył ponownie sprawy w sposób pełny i samodzielny, do czego był zobowiązany a ograniczył się do weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnej.

Zdaniem skarżącego powyższe naruszenia wskazane w pkt. 2 (każde z osobna i wszystkie łącznie) doprowadziły do bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że ziściła się przesłanka w postaci stworzenia sztucznych warunków uzasadniająca zwrot przyznanych płatności jako nienależnych.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (na wypadek nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania), tj.:

1. art. 4 ust. 1 pkt a, b i c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 z dnia 2013.12.20) - "Rozporządzenie nr 1307/2013" oraz art. 2 lit. a, b i c Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz.UE.L30 z dn. 31.01.2009 r. p.16) - "Rozporządzenie nr 73/2009" oraz art. 2 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Tekst mający znaczenie dla EOG) Dz.U.UE.L.2008.321.14 z dnia 2008.12.01) - "Rozporządzenie nr 1166/2008" poprzez uczynienie podstawą faktyczną przyjętego w Decyzji rozstrzygnięcia zarzutów niespełnienia przez stronę przesłanek niewymienionych w zawartych w ww. przepisach definicjach "rolnika", "gospodarstwa" oraz "działalności rolniczej";

2. art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 z dnia 1995.12.23) -"Rozporządzenie nr 2988/95", art. 60 Rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 4 ust. 8 Rozporządzenia nr 65/2011 poprzez:

a) zastosowanie przewidzianych w nich sankcji pomimo braku ziszczenia się ku temu określonych warunków i podstaw,

b) błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego zostały sztucznie stworzone, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy i zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie dają ku temu podstaw a stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że brak jest uzasadnienia do stwierdzenia, że Skarżący dopuścił się stworzenia sztucznych warunków a wszelkie dowody wskazują na to, że Skarżący jest samodzielnym i odrębnym podmiotem, który faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne tj. kieruje nim i czerpie z niego korzyści.

3. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2019.1505 t.j. z dnia 2019.08.09) - "Ustawa o ARiMR" oraz art. 7 ust. 1 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności Dz.U.UE.L.2014.227.69 z dnia 2014.07.31 - "Rozporządzenie 809/2014" a także art. 80 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65 z dnia 2009.12.02) - "Rozporządzenie 1122/2009" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu w ustalonym stanie faktycznym, iż Skarżący nienależnie pobrał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz na ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do przyjęcia, że płatności te pobrane zostały nienależnie oraz brak było podstaw do ustalenia zaskarżoną decyzją kwoty nienależnie pobranych płatności.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7 ust. 3 Rozporządzenia 809/2014 poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy płatności zostały dokonane na skutek pomyłki właściwego organu oraz błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach i błąd ten dotyczył elementów stanu faktycznego istotnych dla obliczania przedmiotowych płatności, a decyzja o odzyskaniu nie została przekazana Skarżącemu w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności, co przesądza o braku obowiązku zwrotu pobranych płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to że jest związany podstawami określonymi w art. 174 p.p.s.a. Związanie podstawami środka prawnego polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (patrz wyroki NSA: z 25 listopada 2016r. I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017r. I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017r. II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części. Przepis ten określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Powyższe oznacza, że wada przeprowadzonego postępowania musi mieć charakter kwalifikowalny, a więc taki, którego stwierdzone naruszenie mogłoby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o innej treści. Innymi słowy naruszenie nieistotne, niewpływające na wynik sprawy nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji czy postanowienia. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga więc nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, lecz także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. (patrz wyroki NSA z: 21.01.2015 r., II GSK 2162/13; 13.01.2015 r., II GSK 2084/13, 27.11.2014 r., I FSK 1752/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl) Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem i zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (art.151 p.p.s.a.).

Powołanie się przez skarżącego na art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma charakter ustrojowy, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie, w przypadku gdy wyrok został wydany niezgodnie z oczekiwaniem skarżącego. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom Sąd uchylił się od kontroli działalności publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez Sąd przy rozstrzyganiu sprawy prawa procesowego, czy materialnego nie oznacza, że Sąd ten uchybił wynikającemu z tej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak też że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania (patrz: wyrok NSA z 15 października 2020 I OSK 1009/20).

Powyższe konstatacje należy odnieść również do zarzutów ujętych w pkt I. 2., petitum skargi kasacyjnej, gdzie przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. został wskazany w jego podstawie.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. stanowiący o zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. Działanie skarżącego polegające na stworzeniu sztucznych warunków było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym. Stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez kilka osób na gruntach, które w rzeczywistości byłyby jednym gospodarstwem rolnym, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa. Należy podkreślić, że mechanizmy przyznawania płatności wykluczone są dla podmiotów, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać.

Podnoszone przez skarżącego kasacyjnie naruszenie art. 2 Konstytucji RP w którym określono zasadę demokratycznego państwa prawnego, miałoby miejsce gdyby nie uchylono decyzji przyznających skarżącemu nienależne płatności, powodując tym samym naruszenie przez organy zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a. Prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Uprawnienie to wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów profesjonalnej wiedzy na temat zasad dotyczących przyznawania pomocy. Beneficjent przedkładając wniosek o przyznanie płatności, składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Złożenie takiej deklaracji pozwala organom przyjąć, że rolnik zna przepisy prawa i reguły dotyczące uzyskiwania płatności Tak więc beneficjent we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie deklaruje spełnienie warunków do uzyskania płatności. Powyższe oznacza, że wobec akcentowanego w skardze naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej, w przedstawionych okolicznościach przedmiotowej sprawy prymat należy przyznać zasadzie określonej w art. 7 Konstytucji RP, a więc zasadzie legalizmu i praworządności. (patrz: wyrok NSA z 14 listopada 2019 r., I GSK 551/19).

Nie ma także podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutów z pkt I. 2. petitum skargi kasacyjnej, w których wskazuje się na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 7a § 1, art.10, art. 11, art. 80 oraz art. 75 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego, oraz nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które zdaniem skarżącego kasacyjnie doprowadziły do bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarżący wraz z innymi podmiotami stworzył sztuczne warunki poprzez podział gospodarstwa rolnego na kilka innych podmiotów w celu uzyskania maksymalnych kwot dopłat, w sytuacji kiedy okoliczności sprawy wskazują, że skarżący i inne podmioty powstawały niezależnie, a ich powstanie nie wynikało z podziału innego podmiotu. Trafna jest ocena WSA, że organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej i prawidłowej oceny, a przy tym właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Stan faktyczny i prawny sprawy zostały ustalone zgodnie z wymogami zawartymi w k.p.a., a w szczególności w art. 77 § 1 k.p.a. (obowiązek zebrania całego materiału dowodowego), zaś dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka, korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że organy wyczerpująco rozpatrzyły cały zgromadzony materiał dowodowy, a także udzielały stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania ( art.10 k.p.a.).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. WSA prawidłowo uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szeroko przedstawił te elementy.

Trafne jest również stanowisko Sądu I instancji, że brak jest przeszkód aby dowody zgromadzone w postępowaniu karnym (sygn. akt III K 190/19), zakończonym wyrokiem Sądu Okręgowego w Kielcach w III Wydziale Karnym z dnia 18 listopada 2020 r. mogły być wykorzystane do przyczynienia się, wyjaśnieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym i stanowiły dowód w takim postępowaniu. Trzeba jednocześnie podkreślić że ani sąd, ani organy administracyjne nie są związane ustaleniami wyroku i mogą dokonywać odmiennych od sądu powszechnego ustaleń. Zgodnie z art. 11 p.p.s.a. dla sądu administracyjnego wiążące są - i to tylko co do popełnienia przestępstwa - ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego ( patrz: wyrok NSA w Warszawie z 25.05.2017 r., II FSK 1340/15; baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Dowody zgromadzone w trakcie postępowania sądowego (tj. protokoły rozpraw i zeznania świadków), stanowiły jedną z części zgromadzonego całokształtu materiału sprawy, na podstawie którego organy dokonały własnych ustaleń faktycznych w sprawie, będących podstawą do ich oceny i wydania decyzji. Skarżący miał pełen wgląd do dokumentów, które organy w toku postępowania zgromadziły i na podstawie których został ustalony stan faktyczny sprawy, miał więc możliwość zapoznania oraz wypowiedzenia się co do tych dowodów. Organ II instancji wydając decyzję rozpatrzył ponownie sprawę w sposób pełny i samodzielny, natomiast skoro do akt sprawy włączone zostały materiały dowodowe zawierające już zeznania zawnioskowanych przez skarżącego świadków, zatem nie było potrzeby ponownego ich przesłuchiwania.

Sąd I instancji prawidłowo wywiódł wniosek o stworzeniu przez skarżącego sztucznych warunków. Sztucznie wydzielone gospodarstwa funkcjonalnie stanowiły nadal całość. Wykonywanie prac następowało przy użyciu tego samego parku maszynowego, należącego do skarżącego. Wszelka dokumentacja z organów była przesyłana na jeden adres - do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez rolnika. Na działkach pracowały te same osoby, które jak wskazują ich zeznania, pracowały dla skarżącego, a nie dla poszczególnych pozostałych wnioskodawców, w uzasadnieniu decyzji w ujęciu tabelarycznym wykazano też potencjalne kwoty płatności w sytuacji, gdyby gospodarstwo skarżącego nie zostało sztucznie podzielone, skąd wywiedziono trafną konkluzję, że podział ten został dokonany w celu maksymalizacji dopłat. W sytuacji gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do strony, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymały powiązane ze skarżącym osoby. Zdaniem NSA organy zebrały wystarczający materiał dowodowy i na jego podstawie Sąd I instancji poczynił prawidłowe, a zarazem niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności, że sztucznie wydzielone gospodarstwa powiązane były nie tylko podmiotowo, ale i przedmiotowo. Uzyskanie korzyści przez skarżącego było sprzeczne ze wspólną polityką rolną. Multiplikacja działek nastąpiła wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia przyznawania nowych pakietów dla beneficjentów, którzy już korzystają z podobnego wsparcia. Sąd I instancji akceptując stan faktyczny przedstawiony przez organy dokonał prawidłowych, logicznych i spójnych ustaleń.

Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje również zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że powoływanie się na ustalenia czy dowody przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oraz ich aprobowanie nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. wynika, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, a na żądanie uprawnionego podmiotu - po raz drugi przez organ odwoławczy - organ drugiej instancji. Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, dlatego też organ wyższego stopnia dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed niższą instancją. Rozstrzygnięta sprawa, o ile strona zdecyduje się wnieść odwołanie, jest badana przez organ odwoławczy ponownie, choć bez pominięcia ustaleń organu pierwszej instancji czy zarzutów odwołania a więc nie jest to wyłącznie jak twierdzi Skarżący weryfikacja decyzji organu I instancji. Zasadniczo zaś z zasady dwuinstancyjności postępowania nie można wywodzić obowiązku czynienia nowych ustaleń czy podejmowania nowych czynności.

W niniejszej sprawie, wbrew sugestiom skarżącego, organ odwoławczy dokonał samodzielnych ustaleń. Powoływanie się na ustalenia czy dowody przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oraz ich aprobowanie nie stanowi naruszenia art. 15 k.p.a. Organ wyższej instancji był uprawniony stwierdzić, że w sprawie dokonano niezbędnych ustaleń i nie gromadził w związku z tym nowych dowodów.

W ocenie składu orzekającego niezasadne są tym samym zarzuty naruszenia art. 8 (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 7a (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony), art. 81a k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Uprawnienie do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi wynika z regulacji prawnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga to od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym m.in. zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na beneficjentów również obowiązki w zakresie działania odpowiednio starannego i zgodnego z prawem.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do kontroli zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutów procesowych podstawą oceny zarzutów prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez WSA przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnoszący skargę kasacyjną wraz z innymi osobami stworzył sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Dokonana przez WSA ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także zgodna z wyrokiem z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W wyroku tym TSUE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Treść tego przepisu jest zbieżna z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013. Dla porównania, według art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, natomiast według art. 60 rozporządzenia 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Pozwoliło to, mimo że w niniejszej sprawie wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku jest art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a nie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, na odwołanie się do wyrażonych w tym wyroku poglądów prawnych. Tym bardziej, że ocena czy dany podmiot spełnia podstawowe warunki do uzyskania płatności rolnych (w tym czy jest rolnikiem oraz czy posiada gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów rozporządzenia 73/2009) powinna być taka sama, bez względu na to jakiej płatności rolnej dotyczy. Potwierdza to chociażby wprowadzenie jednorodnie brzmiących klauzul generalnych do obu powołanych rozporządzeń, które tworzą podstawę prawną dla działań właściwych organów krajowych, mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego.

Z rozważań TSUE wynika, że przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia EFRROW. W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. TSUE wskazuje przy tym, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia EFRROW został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zatem dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków nie ma znaczenia to, że wnoszący skargę kasacyjną formalnie mógł wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo, ani to, że działał w ramach wyodrębnienia organizacyjno-prawnego. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie TSUE takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53). Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na relacje (powiązania) gospodarcze i organizacyjne z innymi osobami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Z okoliczności, jakie wystąpiły w tej sprawie wynika, że utworzone zostały liczne gospodarstwa rolne, ściśle powiązane ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, na które składano odrębne wnioski o przyznanie różnych płatności rolnych, z pominięciem ograniczeń finansowych jakie wynikają z przepisów unijnych regulujących wsparcie finansowe dla rolnictwa UE. Zasadniczym celem wsparcia jest pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół osi wsparcia.

Uznanie, że nie doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącemu skargę kasacyjną, że utworzenie przez niego wspólnie z innymi osobami fizycznymi gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą nie tylko osobowo, ale przede wszystkim ekonomicznie, kapitałowo i organizacyjnie nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną.

Przedstawiony przez organy mechanizm działania polegający na sztucznym podziale gospodarstwa dla celów wyłącznie ominięcia przepisów dotyczących ograniczeń w przyznaniu płatności nie może być uznany jako spełniający cele wsparcia. Trudno w takiej sytuacji choćby uznać aby powyższe miało służyć celom wsparcia obszarów wiejskich, gdyż powyższe działanie jest zaprzeczeniem takiego rozwoju, gdyż polega na skoncentrowaniu środków w rękach jednego gospodarstwa, nie służy zaś poprawie konkurencyjności rolnictwa i nie zapewnia poprawy jakości życia na obszarach wiejskich. Trudno bowiem jest przyjąć, myśląc racjonalnie i logicznie, że działanie skierowane wyłącznie na sztuczny (pozorny) podział jednego gospodarstwa w celu otrzymania wielokrotnie większych płatności niż przewidział to ustawodawca dla jednego rolnika, może być spełnieniem celu wsparcia w postaci zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej.

Natomiast stosowne przepisy (wskazane przez organy w swoich rozstrzygnięciach) nakazują organom bezwzględnie, aby w sytuacji sztucznego podziału gospodarstwa odmawiać przyznania pomocy. Co do zasady okoliczności dotyczące stworzenia sztucznych warunków wymagają porównania sposobu działania, powiązań osobowych, wychwycenia mechanizmów działania i treści składanych wniosków. Ustalenia mechanizmów działania mogło nastąpić dopiero po pewnym czasie, po analizie wniosków składanych przez inne osoby na przestrzeni kilku lat, gdy pewien schemat działania uwidocznił przyjęte założenia.

Artykuł 29 Ustawy o ARiMR stanowi samodzielną podstawę prawną wydania decyzji o ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Jest przepisem o charakterze materialno-kompetencyjnym. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie doszło do nienależnego pobrania środków, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. W postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Zaznaczenie odrębności postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności ma istotne znaczenie, bowiem w jego ramach organ ma za zadanie ustalenie, że doszło do dokonania nienależnej płatności oraz czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość żądania jej zwrotu (por. wyrok NSA z 23 września 2014 r. II GSK 1201/13; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu przedmiotowe płatności są nienależne w rozumieniu art. 5 ust. 1 Rozporządzenia 65/2011 oraz art. 7 ust. 1 Rozporządzenia 809/2014, a zarzut niewłaściwego zastosowania jest bezzasadny. Jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu płatności, o których mowa w art. art. 80 ust.3 Rozporządzenia 1122/2009 oraz art. 7 ust.3 Rozporządzenia 809/2014, których niezastosowanie zarzucił skarżący. Zdaniem Sądu przyznanie i wypłacenie płatności nie wynikało z pomyłki, ale z niewiedzy organu I instancji w dniu wypłaty ww. płatności o tym, że strona stworzyła sztuczne warunki otrzymania płatności. Przyczyną było nie zastosowanie się przez skarżącego do wymagań obowiązującego prawa, oraz obowiązku starannego działania. W sprawie nie miał zastosowania art. 7 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia 809/2014, gdyż przepis ten stosuje się tylko wtedy, gdy zachodzą przesłanki stosowania akapitu pierwszego art. 7 ust. 3 tego rozporządzenia, które w przedmiotowej sprawie nie zaszły. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że na podstawie art. 7 ust. 1 Rozporządzenia 809/2014 określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych (Kpa), ale także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji unijnych. W niniejszej sprawie płatności zostały stronie przyznane, a następnie po wyjściu na jaw nowych okoliczności istotnych dla sprawy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej zostały cofnięte, zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności jest prawidłowe.

W kontekście zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczących zakwestionowania przez organ spełnienia w sprawie przesłanek "rolnika", "gospodarstwa", działalności rolniczej", podkreślenia wymaga, że skarżący ubiegając się o płatności formalnie spełniał wymogi do ich uzyskania. Organy nie zarzucały niespełnienia warunków określonych w przepisach prawa materialnego, w tym niespełnienia ww. definicji. Wykazały natomiast, że warunki do otrzymania płatności, które zostały uznane za spełnione w decyzji przyznającej płatności, zostały wykreowane w sposób sztuczny, a działalność rolnicza była prowadzona jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości.

Zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji, polegającej na uznaniu, iż warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego zostały sztucznie stworzone, jest bezzasadny ponieważ WSA nie dokonywał takiej wykładni.

Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, przedstawiły szczegółową analizę stanu faktycznego, wskazując na powiązania personalne, techniczne, funkcjonalne i ekonomiczne. Dokonano w sposób szczegółowy analizy przesłanek obiektywnych i subiektywnych dotyczących stworzenia sztucznych warunków.

WSA zasadnie uznał powyższe ustalenia organów za słuszne i zgodne z przepisami prawa, nie stwierdzając naruszenia prawa procesowego ani materialnego. W świetle przedstawionej argumentacji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał postawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.