Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 110/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 11 pkt 1, 11-12, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Ryczywół z dnia 8 października 2014 r. nr XXXIX/284/2014 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Ryczywół z dnia 8 października 2014 r. nr XXXIX/284/2014 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ryczywół; 2. zasądza od Gminy Ryczywół na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 złotych (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 14 stycznia 2014r. Wojewoda Wielkopolski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXIX/284/2014 Rady Gminy Ryczywół z dnia 8 października 2014r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ryczywół oraz o zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Przepisom uchwały Nr XXXIX/284/2014 Rady Gminy Ryczywół z dnia 8 października 2014r zarzucił:

1. naruszenie art. 27 w zw. z art. 9 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie stref oddziaływania elektrowni wiatrowych wykraczających poza obszar administracyjny gminy Ryczywół

2. naruszenie art. 11 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. § 6 pkt 2 i pkt 3 i 5 rozporządzenia poprzez brak zawarcia w treści Studium ustaleń odnoszących się do "terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" i "terenów zabudowy istniejącej" pomimo wyznaczenia ich graficznie na rysunku studium zawierającym kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy (załącznik nr 3 do uchwały),

3. naruszenie § 7 pkt 1 lit d rozporządzenia przez brak naniesienia na rysunkach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ryczywół lokalizacji obszaru przeznaczonego pod budowę centrum sportowo – rekreacyjnego i sanatoryjno – uzdrowiskowego z krytą pływalnią, stanowiącej inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym

4. naruszenie art. 10 u.p.z.p. poprzez zawarcie w studium zapisów odnoszących się do transportu materiałów i elementów konstrukcyjnych na potrzeby budowy urządzeń wytwarzających energię dotyczących zabezpieczenia stanu dróg, dopuszczenia do ruchu pojazdów, uzyskania zezwoleń na poruszanie się drogą i przestrzegania obciążeń dróg, czyli zapisów wykraczających poza delegacje w/w normy i uregulowanych innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

5. naruszenie art. 11 ust. 1 upzp poprzez nie dochowanie wymaganego prawem 21 dniowego terminu pomiędzy dniem opublikowania ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do studium a dniem upływu terminu na składanie wniosków do przedmiotowego studium

6. naruszenie art. 11 pkt 11 i 12 upzp poprzez nie wprowadzenie do projektu studium uwarunkowań ustaleń wynikających z pozytywnie rozpatrzonej przez organ wykonawczy gminy uwagi K. D.

W uzasadnieniu Wojewoda podał, że uchwałą nr XXXIX/284/2014 z dnia 8 października 2014r. Rada Gminy Ryczywół uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ryczywół. Uchwałę podjęto na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., Nr 594 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 u.p.z.p. Uchwała została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu wraz z dokumentacją planistyczną dnia 16 października 2014r. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 w/w ustawy. Stosownie do art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sadu administracyjnego.

Wojewoda podał, że w myśl normy art. 9 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ wykonawczy gminy sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Nadto Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Wojewoda wskazał, że mocą art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania Studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie Studium oznacza, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jest oczywistym, że kwestia oceny zasad procesu planistycznego należy do nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz podlega ocenie w oparciu o kryterium zgodności z prawem i w żaden sposób nie ogranicza samodzielności gminy w zakresie władztwa planistycznego. Samodzielność gminy w zakresie w wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Przyznanie gminie uprawnień do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma zatem charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania. W ocenie Wojewody, w przypadku naruszenia zasad sporządzania Studium ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania Studium skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Rozwiązanie to, zdaniem Wojewody, stwarza obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania Studium. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą kwestii merytorycznych, związanych ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartość aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Odnosząc się do wskazanych w skardze zarzutów Wojewoda podał, że Studium i jego zmianę sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 27 w zw. z art. 9 ust. 3 u.p.z.p.) w takim trybie, w jakim jest ono uchwalane. Oznacza to brak jakichkolwiek uprawnień do wprowadzania ustaleń, ograniczeń w zagospodarowaniu, czy też użytkowaniu terenów poza granicami danej gminy. Przedmiotowym Studium Rada Gminy Ryczywół wyznaczyła strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych, które wykraczają poza obszar administracyjny gminy Ryczywół, wprowadzając ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów położonych także w gminach sąsiednich – Budzyń i Połajewo. Zdaniem Wojewody stanowi to niewątpliwie naruszenie norm prawnych.

Wojewoda podał, że zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Uszczegółowienie tego przepisu stanowi § 6 pkt 2 rozporządzenia, w myśl którego ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Nadto zgodnie z § 7 pkt 3 i 5 rozporządzenia, przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium. Oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony. W studium odnośnie terenów "obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" pomimo wyznaczenia ich graficznie na rysunku studium nie zawarto żadnych ustaleń. Pomimo iż terenom tym w objaśnieniach do przedmiotowego rysunku przypisano symbol "P" oznaczenie tego nie użyto do opisania tych terenów na rysunku. Żadnych ustaleń też nie zawarto w części tekstowej studium co do "terenów zabudowy istniejącej" a symbolem im przypisanym M/RM/U posłużono się jedynie w objaśnieniach do rysunku. Przy czym ustalone oznaczenia barwne, odnoszące się do tych terenów, nie pozwala jednak ustalić ich lokalizacji na rysunku w sposób jednoznaczny z uwagi na różnicę między kolorem zawartym w objaśnieniach do rysunku (jasny brąz), a kolorem widniejącym na rysunku planu (ciemny brąz). Zdaniem Wojewody, pominięcie w/w terenów w treści studium nie tylko prowadzi do niezgodności rysunku Studium z jego treścią ale również ze względu na swoją niejednoznaczność skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia, czy uchwalony w dalszej kolejności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tych terenów wypełni normę określoną w art. 20 ust. 1 ustawy, dotyczącą nienaruszalności ustaleń studium przez plan.

W dalszej kolejności Wojewoda podał, że na rysunkach Studium nie naniesiono lokalizacji obszaru przeznaczonego pod budowę centrum sportowo – rekreacyjnego i sanatoryjno – uzdrowiskowego z krytą pływalnią, który zgodnie z str. 39 załącznika nr 1 do uchwały stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Jednocześnie ta sama inwestycja została w treści studium zakwalifikowana do zadań służących ponadlokalnym celom publicznym (str. 65 załącznika nr 1 do uchwały).

Ponadto Wojewoda podał, że w części tekstowej Studium zawierającej kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (pkt 9.2 str. 43 załącznika nr 1 do uchwały), zawarto zapisy odnoszące się do transportu materiałów i elementów konstrukcyjnych na potrzeby budowy urządzeń wytwarzających energię dotyczące zabezpieczenia stanu dróg, dopuszczenia do ruchu pojazdów, uzyskania zezwoleń na poruszanie się drogą i przestrzegania obciążeń dróg, które w ocenie organu nadzoru, stanowią przekroczenie zakresu zagadnień, które winno obejmować Studium. Wskazany zakres został bowiem określony w art. 10 u.p.z.p. a jego przekroczenie stoi w sprzeczności z celem uchwalania studiów, określonym w przepisie art. 9 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie, z którym ustalenia studiów winny ograniczać się do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w/w zagadnienia regulują m.in. przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r., Nr 260 ze zm.)

Wojewoda wskazał, że uchwalając przedmiotową uchwałę Rada Gminy Ryczywół naruszyła w sposób istotny tryb jego sporządzenia. Tryb sporządzania Studium określa przepis art. 11 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie Studium. Przy czym tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia Studium.

Z analizy dokumentacji planistycznej, zdaniem Wojewody wynika, że przy uchwalaniu Studium nie dochowano 21 dniowego terminu między dniem opublikowania ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania Studium a dniem upływu terminu na składanie wniosków do przedmiotowego Studium ( naruszenie art. 11 pkt 1 u.p.z.p.). Ogłoszenie zostało opublikowane w gazecie powiatowej Ziemia Obornicka dnia 21 października 2012r. natomiast termin składania wniosków do studium upływał już 6 listopada 2012r., czyli po 17 dniach.

Wojewoda wskazał również, że Wójt pozytywnie rozstrzygnął uwagę K. D. złożoną podczas wyłożenia studium do publicznego wglądu równocześnie nie wprowadzając do projektu studium zmian w zakresie oznaczenia symbolami wszystkich terenów wyznaczonych na rysunku studium zawierającym kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz nie usuwając z treści studium zakazu stosowania dachów pulpitowych i asymetrycznych lub definiując w niej pojęcia dachu pulpitowego, wynikających z uwzględnienia uwagi. W treści studium zachowano zakaz realizacji dachów pulpitowych i asymetrycznych, wyłączając z jego obowiązywania jedynie zabudowę usługową i przemysłową, nie definiując zarazem pojęcia dachów pulpitowych. To, zdaniem Wojewody, sanowi rażące naruszenie trybu sporządzania studium albowiem brak takiego naruszenia niewątpliwie skutkowałby uchwaleniem studium o innej treści aniżeli będący przedmiotem oceny.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ryczywół podał, że uznaje stwierdzone w skardze Wojewody zarzuty za zasadne. Jednocześnie podał, że na sesji Rady Gminy w miesiącu marcu 2015r. zostanie podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ryczywół.

Pismem z dnia 3 marca 2015r. Wojewoda, po zapoznaniu się ze stanowiskiem organu podtrzymał skargę.

Pismem z dnia 24 marca 2015r. Wójt Gminy Ryczywół wnosił o uznanie za bezzasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 11 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niedochowanie wymaganego prawem 21 dniowego terminu pomiędzy dniem opublikowania ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia Studium a dniem upływu terminu na składanie wniosków do przedmiotowego Studium. Wójt wyjaśnił, że gazeta, w której gmina publikowała ogłoszenie okazuje się raz w tygodniu, we wtorek, w tym przypadku data emitowana 16.10.2012r., natomiast w stopce datowana jest na niedzielę przyszłą, w tym przypadku 21.10.2012r. Pozostałe zarzuty Gmina uznała za zasadne, choć wskazane w skardze Wojewody uchybienia nie mają charakteru poważnego, a w konsekwencji uznanie zarzutów za zasadne przez Sąd nie winno implikować konsekwencji w postaci unicestwienia całej procedury uchwalania Studium, a jedynie jej końcową fazę, tj. zaskarżoną przez Wojewodę uchwałę Rady Gminy Ryczywół.

Na rozprawie dnia 17 czerwca 2015r. pełnomocnik skarżonego organu podał, że procedura uchwalania Studium wykonana została bez istotnych naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Wojewoda Wielkopolski złożył skargę na uchwałę Nr XXXIX/284/VI/2014 Rady Gminy Ryczywół z dnia 8 października 2014 roku w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ryczywół wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ,którą wywiódł jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2013.594, ze zm., zwanej dalej u.s.g.)

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o nieważności Uchwały, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – CBOSA) oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała wskazana powyżej. Jak wynika z części wstępnej tej Uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2012r., poz. 647 ze zm, zwanej dalej u.p.z.p.)

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach swej kognicji.

Oceny, czy zaskarżone Studium jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") –którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie Skarżący nie podniósł dwa zarzuty, które dotyczyły naruszenia trybu sporządzania Studium. Pierwszy wiązał się z naruszeniem art. 11 ust. 1 u.p.z.p. i wiązał się z przekroczeniem 21 – o dniowego terminu pomiędzy dniem opublikowania ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do studium a dniem upływu terminu na składanie wniosków do przedmiotowego Studium. Drugi z zarzutów dotyczył naruszenia art. 11 pkt 11 i 12 u.p.z.p. poprzez nie wprowadzenie do projektu Studium ustaleń wynikających z pozytywnie rozpatrzonej przez organ wykonawczy gminy uwagi K. D.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu Wójt gminy w toku postępowania wyjaśnił, że do naruszenia art. 11 ust. 1 nie doszło. Został bowiem zachowany wymagany termin. Ogłoszenie zostało bowiem dokonane w dniu 16.10.2012r. w gazecie powiatowej Ziemia Obornicka, która jest emitowana raz w tygodniu we wtorek, a jedynie w stopce jest wpisywana inna (późniejsza) data (niedziela). W niniejszej sprawie została wpisana data 21.10.2012r., kiedy faktycznie gazeta emitowana była wcześniej, tj. 16.10.2012r. Tym samym termin 21 dni został zachowany.

W ocenie Sądu stanowisko wyrażone przez Wójta Gminy Ryczywół w piśmie z dnia 24 marca 2015r. zasługuje na uwzględnienie. Nie został przekroczony termin 21 dni określony w art. 11 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie, z którym Wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, określając formę, miejsce i termin składania wniosków dotyczących studium, nie krótszy jednak niż 21 dni od dnia ogłoszenia.

Istotny bowiem jest dzień faktycznego ogłoszenia a nie dzień wskazany w stopce gazety, który nie jest tożsamy z dniem jej emisji. Wójt wykazał, że w gazecie powiatowej termin emisji gazety jest wcześniejszy niż data wskazana w jej stopce i tym samy, że zachował wymagany przepisem wskazanym wyżej termin 21 dni.

Drugi z zarzutów dotyczących naruszenia trybu sporządzania Studium okazał się uzasadniony. Wójt pozytywnie rozstrzygnął uwagi K. D. złożone podczas wyłożenia studium do publicznego wglądu ale nie wprowadził jej do projektu studium. Uwagi dotyczyły zmian w zakresie oznaczenia symbolami wszystkich terenów wyznaczonych na rysunku studium zawierającym kierunki zagospodarowania przestrzennego. Wg K. D. są tereny, które nie mają etykiety przeznaczenia, a to spowoduje utrudnienie w ich interpretacji przy badaniu zgodności miejscowych planów ze studium. Uwagi dotyczyły również usunięcia z treści studium zakazu stosowania dachów pulpitowych i asymetrycznych lub zdefiniowania w nim pojęcia dachu pulpitowego, wynikających z uwzględnienia uwagi. W treści studium zachowano zakaz realizacji dachów pulpitowych i asymetrycznych, wyłączając z jego obowiązywania jedynie zabudowę usługowa i przemysłową, nie definiując zarazem pojęcia dachów pulpitowych. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że nie uwzględnienie w Studium uwag uwzględnionych przez Wójta stanowi rażące naruszenie trybu sporządzania studium albowiem brak takiego naruszenia niewątpliwie skutkowałby uchwaleniem studium o innej treści aniżeli będący przedmiotem oceny. Jak słusznie wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z 12.04.2012r. (II SA/Bd 166/12) : Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne mogłyby być potencjalnie odmienne od tych, jakie zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Nadto regulacja art. 11 ust. 11 i 12 u.p.z.p. zgodnie z którą Wójt:

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium;

12) przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

nie oznacza, że uwzględnienie uwag przez organ wykonawczy nie ma żadnego znaczenia i nie powinno być wprowadzone do projektu Studium, z tego względu, że art. 11 u.p.z.p. nie zawiera analogicznego zapisu jak art. 17 pkt 12 – 14 u.p.z.p. Brak tak szczegółowych zapisów jak w art. 17 wynika jedynie z tego, że ustawodawca zmierzał do skrócenia procedury przy uchwalaniu Studium, a nie z faktu, że nie nadał żadnego znaczenia dyskusji publicznej oraz uwzględnieniu przez Wójta uwag w przedstawianym Radzie projekcie Studium. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.zp. rada gminy uchwala Studium rozstrzygające jednocześnie o sposobie uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12, tj uwag nie uwzględnionych. Uwagi uwzględnione winny być już bowiem wprowadzone do przedstawionego Radzie projektu planu. Brak zamieszczenia uwzględnionych uwag w projekcie planu uchwalanego następnie przez Radę Gminy stanowi istotne naruszenie art. 11 ust. 11 i 12 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p. Rada wykonując swoje kompetencje winna jednoznacznie opowiedzieć się co do sposobu rozpatrzenia wniesionych uwag. Tymczasem przyjęcie w niniejszej sprawie uchwały wraz z załącznikiem o uwagach nieuwzględnionych z pominięciem uwagi uwzględnionej wskazuje, że Rada Gminy Ryczywół nie głosowała w ogóle nad sposobem rozstrzygnięcia uwagi K. D.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2010r. (II OSK 337/10): 1. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu studium musi mieć charakter merytoryczny a więc rada gminy musi ocenić zasadność wniesionej uwagi czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag - niezależnie od tego czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym również studium czy też w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie studium - rada musi opowiedzieć się, czy uwagi uwzględnia czy też nie.

2. Brak rozstrzygnięcia rady co do sposobu rozpatrzenia uwag stanowi istotne naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p i w konsekwencji prowadzi do wadliwości uchwały w sprawie studium.

Jak podał NSA w uzasadnieniu w/w wyroku, co ma znaczenie i w przedmiotowej sprawie "w doktrynie i orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że samodzielność planistyczna gminy nie oznacza niczym nie skrępowanej władzy gminy w tym zakresie. W demokratycznym państwie prawa działania władzy publicznej doznają ograniczeń przewidzianych prawem. Przede wszystkim wskazać należy na art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest podwójnie. Z jednej strony studium uchwalane jest w wyniku sformalizowanej procedury określonej szczegółowo w ustawie, z drugiej treść studium powinna odpowiadać wymogom określonym w przepisach prawa materialnego.

Należy więc podkreślić, że przepisy u.p.z.p zawierają sformalizowany tryb sporządzania i uchwalania studium. Określony w art. 12 ust. 1 wymóg rozstrzygnięcia przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag stanowi gwarancję udziału czynnika społecznego w procedurze sporządzania studium i stwarza jedną z możliwości wpływania na treść studium. Złożone uwagi w pierwszym rzędzie obowiązany jest rozpatrzyć organ sporządzający projekt studium - wójt, burmistrz, prezydent (art. 11 pkt 12 ustawy) a następnie rada gminy uchwala studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do studium.

Z przytoczonych przepisów wynika, że "uwzględniając indywidualny charakter uwag, wymagać należy indywidualnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych uwag. Rozstrzygnięcie rady ma charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona.

Z tego wynika, że rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia 'listy uwag' nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt studium ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy, a nie rozstrzygać zbiorczo wobec całej listy w jednym głosowaniu". Jak stwierdza autor dalej "rozpatrzenie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia studium i poprzedzającą jego uchwalenie" (red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 123 - 124). Zdaniem NSA rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag co do projektu studium musi mieć charakter merytoryczny a więc rada musi ocenić zasadność wniesionej uwagi czego efektem będzie jej uwzględnienie lub odrzucenie (nieuwzględnienie). Rozstrzygając co do sposobu rozpatrzenia uwag - niezależnie od tego czy nastąpi to w jednym głosowaniu dotyczącym również studium czy też w odrębnej uchwale, podjętej przed uchwałą w sprawie studium - rada musi opowiedzieć się, czy uwagi uwzględnia czy też nie"

Pomijanie uwzględnionych uwag stanowi więc istotne naruszenie trybu sporządzania studium, co już samo w sobie skutkuje nieważnością uchwały.

W pozostałym zakresie Studium uchwalone zostało zgodnie z trybem wskazanym w art. 11 u.p.z.p.

Odnośnie pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia zasad sporządzania Studium Sąd uznał, że były uzasadnione, mimo wskazania w niektórych przypadkach mylnie podstaw prawnych. Skarżony organ w odpowiedzi na skargę również uznał je za uzasadnione.

W przedmiotowym Studium doszło do naruszenia art. 9 ust. 3 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie stref oddziaływania elektrowni wiatrowych wykraczających poza obszar administracyjny gminy Ryczywół. Gmina Ryczywół wyznaczyła strefy oddziaływania elektrowni wiatrowych, które wykraczają poza obszar administracyjny gminy Ryczywół, wprowadzając ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów położonych także w gminach sąsiednich – Budzyń i Połajewo. Zgodnie z art. 9 ust. 3 u.p.z.p. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy.

Doszło również do naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. § 6 pkt 2 i § 7 pkt 3 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. 2004.118.1233, zwane dalej rozporządzeniem) poprzez brak zawarcia w treści Studium ustaleń odnoszących się do "terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" i "terenów zabudowy istniejącej" pomimo wyznaczenia ich graficznie na rysunku studium zawierającym kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy (załącznik nr 3 do uchwały). Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności: kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Zgodnie z § 7 pkt 3 i 5 rozporządzenia przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony.

W Studium z naruszeniem w/w przepisów terenom "obiektów produkcyjnych, składów i magazynów" pomimo wyznaczenia ich graficznie na rysunku studium nie zawarto żadnych ustaleń. Pomimo iż terenom tym w objaśnieniach do przedmiotowego rysunku przypisano symbol "P" oznaczenie tego nie użyto do opisania terenów na rysunku. Żadnych ustaleń też nie zawarto w części tekstowej studium co do "terenów zabudowy istniejącej" a symbolem im przypisanym M/RM/U posłużono się jedynie w objaśnieniach do rysunku. Przy czym ustalone oznaczenia barwne, odnoszące się do tych terenów, nie pozwala jednak ustalić ich lokalizacji na rysunku w sposób jednoznaczny z uwagi na różnicę między kolorem zawartym w objaśnieniach do rysunku (jasny brąz), a kolorem widniejącym na rysunku planu (ciemny brąz). Pominięcie w/w terenów w treści studium prowadzi do niezgodności rysunku Studium z jego treścią i również ze względu na swoją niejednoznaczność skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia, czy uchwalony w dalszej kolejności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tych terenów wypełni normę określoną w art. 20 ust. 1 ustawy, dotyczącą nienaruszalności ustaleń studium przez plan.

W studium, jak wskazał Wojewoda z naruszeniem § 7 pkt 1 lit d rozporządzenia

nie naniesiono na rysunkach Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ryczywół lokalizacji obszaru przeznaczonego pod budowę centrum sportowo – rekreacyjnego i sanatoryjno – uzdrowiskowego z krytą pływalnią, stanowiącej inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Zgodnie z § 7 pkt 1 d rysunek projektu studium powinien zawierać określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Zgodnie z str. 39 załącznika nr 1 do uchwały centrum to stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Brak naniesienia tego obszaru na rysunku planu stanowi naruszenie w/w przepisów. Jednocześnie, jak słusznie wskazał Wojewoda, ta sama inwestycja została w treści studium zakwalifikowana do zadań służących ponadlokalnym celom publicznym (str. 65 załącznika nr 1 do uchwały). W tym miejscu wskazać należy, że czym innym są obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) a czym innym takie inwestycje o znaczeniu ponadlokalnym (art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). W tym drugim wypadku gmina nie ma obowiązku wprowadzać do studium inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym nieuwzględnionych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa oraz programach służących realizacji zadań rządowych, o jakich mowa w art. 48 ust.1 u.p.z.p., by nie dokonywać rezerw terenowych i ograniczeń w sposobie zagospodarowania terenów na własny koszt i odpowiedzialność. ( tak teza 12 do art. 9 Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 8 wydanie. Komentarze Becka).

Uzasadniony był również zarzut naruszenia art. 10 u.p.z.p. poprzez zawarcie w studium zapisów ( pkt 9.2. str. 43 załącznika nr 1 do uchwały) odnoszących się do transportu materiałów i elementów konstrukcyjnych na potrzeby budowy urządzeń wytwarzających energię dotyczących zabezpieczenia stanu dróg, dopuszczenia do ruchu pojazdów, uzyskania zezwoleń na poruszanie się drogą i przestrzegania obciążeń dróg, czyli zapisów wykraczających poza delegacje w/w normy i uregulowanych innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy wskazujące na przekroczenie zakresu wskazanego w art. 10 u.p.z.p stoi w sprzeczności z celem uchwalania studiów, określonym w art. 9 ust. 1 u.p.z.p. , zgodnie z którym ustalenia studium winny ograniczać się do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, Ponadto zagadnienia te regulują przepisy ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego o mocy powszechnie obowiązującej, chociaż liczne ustalenia studium pośrednio oddziałują na prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych w stosunku do administracji. W studium określa się strukturę przestrzenna gminy, dokonuje kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy oraz wstępnej lokalizacji przestrzeni publicznych i infrastruktury publicznej. Nie zamieszcza się w nim informacji, zaleceń czy też innych sugestii, obowiązków dla właścicieli nieruchomości czy potencjalnych inwestorów.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Rada Gminy Ryczywół podjęła zaskarżoną uchwałę z istotnymi naruszeniami trybu jej sporządzania oraz z naruszeniem zasad uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie wskazanym w uzasadnieniu i z tej przyczyny - na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez Radce prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), zasądzając oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł.