Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3073/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 i 6, art. 2 pkt 1 i 14, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9, art. 54 pkt 2 lit. a, art. 55, art. 56, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5, ust. 6 i 7, art. 62 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10a, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 1 i 2, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 1-4, par. 8, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Miasta W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy orzeczenie Zarządu [...] z [...] października 2014 r. o ustaleniu - na rzecz [...], zwanej dalej "Inwestorem" - warunków zabudowy dla realizacji zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażami podziemnymi z towarzyszącą infrastrukturą techniczną na działkach ew. nr [...] (obr. [...]) pod budynki oraz fragmentach działek ew. nr [...] (obr. [...]), działce ew. nr [...] (obręb [...]) oraz działkach ew. nr [...] (obr. [...]) pod wjazdy i infrastrukturę przy ul. [...] w W.

Organ administracji, po zreferowaniu przebiegu sprawy, uzasadniając orzeczenie wskazał:

- w myśl art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), będącego materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.";

- zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie", właściwy organ wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany oraz przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwaną dalej "analizą urbanistyczną"; granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki inwestora, nie mniejszej jednak niż 50 m,

- z analizy urbanistycznej, załączonej do akt, i kwestionowanej decyzji, wynika, że obszar analizowany został wyznaczony w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem; zarzuty strony odwołującej się - Wspólnoty mieszkaniowej [...], zwanej dalej "Wspólnotą" - odnośnie nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego nie są trafne; zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia o nowej zabudowie przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę; z map, załączonych do analizy urbanistycznej, wynika jednoznacznie, że wjazd i wejście na nieruchomość Inwestora będzie odbywać się od dojazdowej drogi wewnętrznej, położonej od zachodniej strony inwestycji; za front przyjęto szerokość działki od ul. [...], wynoszącą 150 m; celem takiego wyznaczenia frontu działki było zwiększenie obszaru analizowanego, który obejmuje rejon ulic: [...]; tym samym obszar analizowany został w rozpatrywanej sprawie wyznaczony w sposób prawidłowy,

- prawidłowo ustalono linię zabudowy w odległości 2,5 m od linii rozgraniczającej ulicy [...] - obowiązującą linię zabudowy, jako kontynuację istniejącej linii zabudowy; w odległości 5 m od linii rozgraniczającej ul. [...] - nieprzekraczalną linię zabudowy; w odległości 5 m od linii rozgraniczającej istniejącej drogi wewnętrznej (działki ew. nr [...] obr. [...]) - nieprzekraczalna linia zabudowy,

- trafnie ustalono maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji - wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - na 0,30 oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 25% powierzchni terenu objętego wnioskiem,

- właściwie określono elewację budynku, jego wysokość, dach i charakter zabudowy wskazując, że z uwagi na położenie działki, jej kształt oraz fakt, że we wniosku wystąpiono o budowę dwóch budynków, szerokość elewacji frontowych należy dostosować do kształtującej się w tym terenie zabudowy; za front działki przyjęto granicę nieruchomości biegnącą wzdłuż linii rozgraniczającej ul. [...]; określono maksymalną szerokość elewacji frontowej budynku od wskazanej ulicy od 40 do 60 m; dla projektowanych dwóch budynków mieszkalno-usługowych określono wysokość: budynek A - minimum 6 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 23 m ze zwyżką w określonym miejscu (oznaczonym na załączniku graficznym) do 9 kondygnacji nadziemnych nie więcej niż 30 m; budynek B - 6-7 kondygnacji nadziemnych, wysokość nie więcej niż 23 m; określono geometrię dachu: plaski - maksymalne nachylenie do 12°; postanowiono także, że szczegółowe rozwiązanie planowanej inwestycji zostanie rozstrzygnięte na etapie pozwolenia na budowę, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz przepisów szczególnych;

- w decyzji o warunkach zabudowy przesądzono także, że w parterach budynków należy przewidzieć funkcje usługowo-handlowe, dostępne z poziomu chodnika, drogi wewnętrznej oraz drogi "odbarczeniowej" - serwisowej,

- w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia nie zachodziła konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a zaskarżone decyzje są zgodne z przepisami odrębnymi; tym samym należy również uznać, że spełnione zostały wszystkie przesłanki, od których zależy wydanie pozytywnej decyzji,

- odnosząc się do zarzutów odwołania, w tym dotyczącego nieprawidłowego ustalenia stron postępowania, z uwagi na niezawiadomienie wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości Wspólnoty, powołano się na orzecznictwo administracyjne; wskazuje się tam, że członek wspólnoty mieszkaniowej może być uczestnikiem postępowania administracyjnego toczącego się z jej udziałem tylko wtedy, gdy wykaże swój indywidualny interes prawny; błędna jest praktyka urzędów, które o toczących się postępowaniach administracyjnych zawiadamiają, oprócz wspólnot, jej poszczególnych członków (tak m.in. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 419/10 dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); to wspólnota mieszkaniowa reprezentuje właścicieli lokali, a sam fakt zamieszkiwania w budynku, położonym w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie daje statusu strony ani legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego; sama uciążliwość inwestycji nie skutkuje powstaniem interesu prawnego; w przedmiotowej sprawie czynny udział w całym postępowaniu brała Wspólnota, reprezentowana przez p. A. Z.,

- nie podzielono argumentacji Wspólnoty w zakresie niewystarczającej ochrony interesu prawnego osób trzecich w decyzji; wprawdzie, zgodnie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych; interes prawny, o jakim mowa w powołanym przepisie, musi mieć jednak charakter indywidualny, konkretny, realny, a przy tym wynikać, co do zasady, z normy prawa materialnego; źródłem tego interesu mogą być nie tylko przepisy prawa administracyjnego, lecz także przepisy innych gałęzi prawa, w tym również prawa cywilnego; nie zmienia to jednak faktu, że argumenty dotyczące hałasu, zaciemniania, zbyt dużej bliskości inwestycji, braku hipotetycznych możliwości inwestycji na terenie nieruchomości Wspólnoty - nawet jeśli znajdowałyby oparcie w przepisach prawa cywilnego o własności, dotyczą zdarzeń o charakterze ogólnym i jedynie hipotetycznym na aktualnym etapie postępowania; zarzuty w tej mierze skonkretyzują się dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, kiedy organy administracji publicznej będą dysponowały projektem budowlanym,

- odnotowano, że z map - znajdujących się w aktach sprawy - wynika występowanie w otoczeniu nieruchomości Wspólnoty podobnych inwestycji; taki charakter ma także zabudowa Strony odwołującej się; zatem realizacja przedmiotowej inwestycji nie wpłynie diametralnie na obniżenie się warunków życiowych w sąsiedztwie,

- nie podzielono także zarzutów dotyczących dokonania wadliwych uzgodnień w danej sprawie z zarządcą drogi; w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa organu wydającego decyzję główną oraz organu uzgadniającego - zarządcy drogi, gdyż w obu przypadkach właściwy jest Prezydent [...]; nie było zatem podstaw do stosowania trybu z art. 106 K.p.a., lecz wystarczające było zajęcie stanowiska na piśmie, co też organ I. instancji uczynił (pismo [...]),

- Wspólnota nie zgadzała się z planowaną inwestycją podnosząc, że decyzja o warunkach zabudowy jest wadliwa, w pewnych kwestiach nawet w stopniu rażącym; na wąskiej działce planuje się dużą inwestycję, która będzie oddziaływać także na działkę sąsiednią, w tym działkę, na której posadowione są jej budynki; obawiała się, że nowe budynki mogą być zlokalizowane w mniejszych odległościach od granicy działki własnej oraz od budynków Wspólnoty, niż wynika to z odległości określonych przepisami techniczno – budowlanymi; skutkowałoby to tym, że inwestycja ta będzie intensywnie i niekorzystnie oddziaływać na zabudowania Wspólnoty: zacieniać lokale mieszkalne oraz nieruchomość wspólną (przez co wzrośnie koszt jej oświetlenia), ograniczać dostęp do budynków Wspólnoty służb ratowniczych, w tym straży pożarnej, zmniejszając tym samym bezpieczeństwo na terenie nieruchomości przyległej, narażać właścicieli mieszkali na immisje z nadmiernie blisko zlokalizowanych budynków oraz miejsc parkingowych, czy też pogarszać warunki środowiskowe, sanitarne i inne; inwestycja miałaby również ograniczać możliwość zagospodarowania działek Wspólnoty, poprzez uniemożliwienie posadowienia na nich, w części graniczącej z planowaną inwestycją, budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, nawet bardzo niskich (będą one zacienione przez tę inwestycję), czy elementów malej architektury, niewielkich obiektów użytkowych służących rekreacji i utrzymaniu porządku, jak choćby urządzenia do zabaw dla dzieci (nie będzie możliwości ich odpowiedniego nasłonecznienia), śmietników, trzepaków (ze względu na usytuowanie budynków inwestycji w mniejszej odległości od budynków Wspólnoty, niż pozwalają przepisy); nie będzie też możliwości urządzenia dodatkowych miejsc parkingowych, ze względu na konieczność zachowania odpowiedniej odległości od zbyt blisko posadowionych budynków inwestycji; zarzuty te nie znajdują w sprawie uzasadnienia, ponieważ decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu,

- nie naruszono, wymienianego w odwołaniu, art. 107 K.p.a.; decyzja organu I. instancji zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne; zawiera uzasadnienie co do przyjętych w niej parametrów, cech oraz funkcji zabudowy i granic obszaru analizowanego; nie doszło także do naruszenia art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; orzeczenie wydano z uwagi na spełnienie wszystkich przesłanek koniecznych dla ustalenia warunków zabudowy, w tym też zgodności z przepisami odrębnymi; nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP; także zarzut odnośnie usytuowania inwestycji na działce, drzew które należy wyciąć, "odbarczenia drogi" - nie jest przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; szczegółowe usytuowanie inwestycji na działce będzie rozstrzygane na etapie pozwolenia na budowę, a możliwość wycięcia drzew w innych, właściwych decyzjach,

- w systemie prawa polskiego własność stanowi najszersze prawo do rzeczy; ingerencja w to prawo stanowi zaś wyjątek; prawo własności jest najszerszą formą korzystania z rzeczy, a jego ochrona - zgodnie z art. 21 Konstytucji - może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności; z istoty tej wynika prawo zabudowy nieruchomości gruntowej pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami i regulacjami planistycznymi; ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco,

- ustawodawca nie wymaga w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym całkowitego podobieństwa nowej i starej zabudowy, lecz jedynie ich harmonijnego komponowania, tak aby składały się one na spójny ład przestrzenny; z tego punktu widzenia istnieje zatem możliwość wprowadzenia pewnych modyfikacji do zastanego układu obiektów budowlanych; dominujący charakter zabudowy mieszkaniowej nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji realizującej uzupełniającą funkcję usługową, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie; w tym zakresie zarzuty okazały się nietrafne,

- z uwagi na sposób zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką inwestora ustalono, że planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady tzw. dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu; wokół działki inwestora wyznaczono obszar analizowany w odległości odpowiadającej przepisom; prawidłowo ustalono, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zabudowa o podobnej funkcji jak planowana inwestycja; uzasadnione są ustalenia dotyczące parametrów obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz szerokości elewacji frontowej,

- pojęcie tzw. dobrego sąsiedztwa należy ujmować szeroko i interpretować je na korzyść uprawnień właścicielskich; zabudowie o charakterze mieszkaniowym, ze względu na wymóg komplementarności i kompozycyjnego ładu przestrzennego, powinna towarzyszyć zabudowa o charakterze usługowym, budynki obsługi administracyjnej mieszkańców, miejsca rekreacji, wypoczynku czy wreszcie zieleń; tym samym planowana inwestycja o funkcji mieszkaniowej, usługowej z garażami, infrastrukturą spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, rozumianego jako zagwarantowanie takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość, uwzględniającą wymagania funkcjonalne i kompozycyjno-estetyczne; nie godzi ona w już funkcjonujący i występujący w obszarze analizowanym sposób ukształtowania przestrzeni i zabudowy i stanowi kontynuację szeroko rozumianej funkcji mieszkaniowej, obecnej na tym terenie; planowana inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu; teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

- odnosząc się do zarzutów co do uciążliwości inwestycji dla sąsiadów wskazano, że Wspólnota - oprócz wzmożonego hałasu i zakłócenia widoku, bliskości inwestycji z okien mieszkania - nie podaje konkretnie, w jaki sposób przedsięwzięcie będzie niekorzystnie oddziaływać na jej nieruchomości; takie okoliczności jak nadmierne zagęszczenie zabudowy i niewłaściwa odległość inwestycji od granic nieruchomości nie mogą być uznane za uprawnione; aby skutecznie kwestionować decyzję o warunkach zabudowy należy wykazać, na czym polega naruszenie interesu prawnego; Wspólnota nie wyjaśniła, jakie negatywne skutki i ograniczenia dla korzystania z jej prawa własności może spowodować planowany obiekt budowlany; takie okoliczności jak wzmożony hałas czy ruch pojazdów, związany z inwestycją, dotyczy wyłącznie interesu faktycznego, który w przeciwieństwie do interesu prawnego nie jest objęty ochroną; dopiero w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nastąpi uszczegółowienie i ustalenie w sposób jednoznaczny wymogów architektoniczno-budowlanych samej inwestycji i jej otoczenia, w tym również kwestii związanych z usytuowaniem obiektu na nieruchomości,

- brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; niezasadne są zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu.

W skardze Wspólnota, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, sformułowała zarzuty naruszenia przepisów:

– prawa materialnego:

- § 3 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 4 i § 2 ust. 5 rozporządzenia o nowej zabudowie, przez ich niewłaściwe zastosowanie i rażąco nieprawidłowe, wyznaczenie obszaru analizowanego, na którym przeprowadzono analizę urbanistyczną w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ten sposób, że:

a) nieprawidłowo wyznaczono front działki, czego bezpośrednią konsekwencją jest wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego; wjazd na teren inwestycji zaprojektowano bowiem od ul. [...]; zatem - zgodnie z wnioskiem Inwestora - frontem działki jest jej szerokość od ul. [...] (wynosząca ok. 20 m), a nie jak przyjęto, szerokość od ul. [...] (wynosząca ok. 150 m); organ nie może natomiast w sposób swobodny ustalić innego, wybranego przez siebie, czy dogodnego dla potrzeb wyników analizy frontu działki,

b) obszar analizowany ma nieregularny kształt, stanowi elipsę o nierównym promieniu, co decyduje o nieobiektywnym określeniu granic obszaru analizowanego, gdyż daje organowi możliwość dowolnego "poszukiwania" takiej zabudowy, która harmonizuje z zabudową wskazaną we wniosku oraz pominięcia okolicznej zabudowy o znacznie niższej wysokości (m.in. osiedli po drugiej stronie ul. [...]); obszar powinien stanowić okrąg (zgodnie z przepisem być wyznaczony "wokół" działki budowlanej), a w każdym przypadku mieć regularny, równomierny promień, co ma służyć zapewnieniu rzetelnej i obiektywnej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nie uzasadnił ponadto należycie wyznaczonego obszaru analizowanego,

- § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie w związku z art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że granicę obszaru analizowanego wyznaczono na mapie w rażąco nieprawidłowej skali 1:2500, podczas gdy - zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia o nowej zabudowie - "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy"; w tym przepisie ustawodawca postanowił, że mapa musi być wykonana w skali 1:500 lub 1:1000; organ I. instancji doręczył natomiast stronom postępowania analizę urbanistyczną, na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji na mapie zasadniczej w skali 1:2500 - niezgodnej z przepisami prawa; tak doręczona stronom decyzja stanowi decyzję niekompletną (bez wymaganych prawem elementów),

- § 4 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie, przez jego niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że:

a) wyznaczono trzy linie zabudowy: obowiązującą i nieprzekraczalne, podczas, gdy działanie takie nastąpiło bez podstawy prawnej, ustawodawca w rozporządzeniu o nowej zabudowie mówi o jednej linii obowiązującej zabudowy, a wyznaczenie linii nieprzekraczalnych nie ma żadnej podstawy prawnej, kwestie te regulują normy techniczno - budowlane, a nie może tego robić w dowolny sposób organ,

b) nieprawidłowe wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako linii od strony ul. [...], podczas gdy wjazd na teren inwestycji przewidziano od strony ul. [...], obowiązującą linię nowej zabudowy należało wyznaczyć jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przylegających do ul. [...]; w tym wypadku powinno to być 5 m od linii rozgraniczającej tej ulicy,

- § 5 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie, w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez ustalenie w decyzji maksymalnego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu jako 0,30, podczas gdy w analizie urbanistycznej ustalono ten wskaźnik na maksimum 0,25; tym samym w decyzji pojawił się zapis, sprzeczny z wynikami analizy; ponadto, zgodnie z rozporządzeniem nie było podstaw do ustalenia wskaźnika o wyższej wysokości niż ta, która wynikała z analizy; niezależnie od tego nie dokonano uzasadnienia takiego wyboru i odstąpienia od zasady wyznaczenia wskaźnika zgodnie ze średnią na analizowanym obszarze,

- § 6 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie przez jego niewłaściwe zastosowanie w wyniku:

a) ustalenia szerokości elewacji frontowej tylko dla jednego z dwóch planowanych budynków (od strony ul. [...]), podczas gdy w ramach inwestycji planowana jest realizacja dwóch budynków (a front działki stanowi szerokość od ul. [...]); w odniesieniu do drugiego z nich nie wyznaczono parametru szerokości elewacji frontowej,

b) ustalenia szerokości elewacji frontowej o bardzo dużej rozpiętości (od 40 do 60 m), niezgodnie ze średnim wskaźnikiem dla obszaru analizowanego, co nie znajduje uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej,

- § 7 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie, przez jego niewłaściwe zastosowanie i określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla części nowej zabudowy wyłącznie w maksymalnej granicy ("nie więcej niż 23 m") bez określenia jej minimalnego wymiaru, podczas gdy ten przepis nie daje podstaw do określania poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiający ich zmianę na plus lub minus,

- § 8 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie, przez określenie, że dla inwestycji obowiązują "dachy płaskie, tj. max nachylenie 12º", podczas gdy, w tym przepisie ustawodawca wymaga obowiązkowo ustalenia także geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym; nie uczyniono tego w decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie, przez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy przez:

a) określenie wysokości budynków na części inwestycji o wysokości 30 m i to bez wskazania, jakiej części budynku zwyżka ta dotyczy, podczas gdy w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa o znacznie niższej wysokości,

b) przewidywanie możliwość obsługi komunikacyjnej inwestycji przez wjazd od strony ul. [...] oraz ustalenie: "należy przewidzieć budowę drogi odbarczeniowej, zlokalizowanej w pasie drogowym ul. [...]", bez określenia, czy powstanie tej hipotetycznej drogi jest w ogóle możliwe, kiedy i czy w ogóle może nastąpić; tymczasem, w istniejącym układzie komunikacyjnym, obsługa inwestycji nie jest możliwa, a budowa dodatkowych wjazdów może spowodować paraliż komunikacyjny okolicznych nieruchomości,

c) orzeczenie z przekroczeniem granic wniosku Inwestora, w tym m.in. w kwestii:

- maksymalnej wysokości części inwestycji; ustalono ją na 30 m, zamiast określonych we wniosku 29 m,

- powierzchni zabudowy – określono 1207,8 m2 zamiast 1150 m2,

- powierzchni usług – określono na poniżej 1000 m2, choć wniosek obejmował 730 m2;

zmieniono również na niższy, a zatem korzystniejszy dla Inwestora, procent powierzchni biologicznie czynnej - ustalając go na 25 - 40%, choć wniosek obejmował 58%; organ ustalił też konieczność budowy niewymienionej we wniosku drogi odbarczeniowej oraz zmienił lokalizację dominanty inwestycji z jej wschodniej części na zachodnią, podczas gdy organ nie jest uprawniony do modyfikowania wniosku Inwestora i przyjmowania rozwiązań dlań korzystniejszych bez wniosku,

- art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo że inwestycja nie posiada dostatecznych warunków, pozwalających na jej obsługę komunikacyjną (dostęp do drogi publicznej); w obecnym stanie faktycznym doprowadzi to do paraliżu komunikacyjnego nieruchomości sąsiednich, gdyż jedyny dostęp do drogi publicznej dla inwestycji byłby zapewniony od strony ul. [...],

- art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 2 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909), przez ich niezastosowanie i wydanie decyzji o warunkach, pomimo zaistnienia przesłanki negatywnej wydania decyzji - konieczności wydania uprzedniej decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, podczas gdy organ nie zbadał przeznaczenia kilkunastu działek gruntu, na których ma być realizowana inwestycja, w ewidencji gruntów; w wyniku zmiany ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która weszła w życie 5 września 2014 r., skreślono dotychczasowy art. 5b, zgodnie z którym przepisów tego aktu nie stosowało się do gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast,

- art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, m.in. dla nieruchomości inwestycyjnej, pomimo że prace nad przygotowaniem planu znajdują się na bardzo zaawansowanym etapie – jego uchwalenie jest przewidziane w pierwszych miesiącach 2016 roku; organy powinny zatem dać pierwszeństwo ustaleniom planu dla obszaru i zawiesić postępowanie na okres przewidziany w tym przepisie, tym bardziej gdy w projekcie planu większość działek, objętych wnioskiem, jest przeznaczona pod tereny zielone,

- przepisów postępowania:

- art. 107 § 3 oraz art. 8 ustawy K.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji z istotnymi brakami uzasadnienia - całkowity brak odniesienia się organu odwoławczego do szeregu istotnych twierdzeń, podnoszonych przez Wspólnotę, sformułowanych w postaci skonkretyzowanych zarzutów dotyczących m.in.:

a) nieprawidłowego zastosowania przepisów rozporządzenia o nowej zabudowie, w tym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (i jego sprzeczności z treścią analizy urbanistycznej), szerokości elewacji budynku, wysokości budynków, wyznaczenia obszaru analizowanego, a także m.in. aktualnego zagospodarowania i walorów przyrodniczych nieruchomości podczas, gdy organ odwoławczy władny jest ocenić daną okoliczność oraz trafność zarzutu; nie może zaniechać uzasadnienia istotnych kwestii (zarzutów) podnoszonych przez strony, które uważają one za ważne lub odnieść się do nich całkowicie zdawkowo, merytorycznie, bez zbadania sprawy;

b) naruszenia przez organ I. instancji uprawnień właścicieli lokali na nieruchomości Wspólnoty, przez nieuznanie ich za strony postępowania, podczas gdy nie zbadano w ogóle kwestii ich interesu prawnego i wpływu inwestycji na ich prawa, przyjmując a priori, że stroną w postępowaniu powinna być wyłącznie Wspólnota,

- art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3. K.p.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie wobec braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i niepodjęcia istotnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz braku uzasadnienia decyzji uniemożliwiającego jej weryfikację; nieodniesienie się do zarzutów stron i niewyjaśnienie istotnych przesłanek wydania decyzji polegało w szczególności na:

a) braku zbadania warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji - odwoływanie się do "planowanej drogi odbarczeniowej", bez określenia kiedy, w jakim zakresie i czy w ogóle takie połączenie będzie i może być zrealizowane; organ I. instancji nie zauważył m.in. i nie rozważył w uzasadnieniu decyzji, że od strony ul. [...] na bardzo wąskim obszarze planowanego wjazdu, zlokalizowany jest przystanek autobusowy, a także dodatkowy wjazd, oprócz dwóch innych (od nieruchomości przy ul. [...] - dla którego Inwestor uzyskał już ostateczne pozwolenie na budowę),

b) zdawkowym uzasadnieniu w decyzji organu I. Instancji wyznaczenia obszaru analizowanego; stwierdzono, że celem takiego przyjęcia frontu działki było - wg urzędu - zwiększenie obszaru analizowanego, który stanowiłby jak najszerszą podstawę określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy takie uzasadnienie tego kluczowego elementu jest oczywiście dowolne i niewystarczające,

c) braku wyjaśnienia sprzeczności pomiędzy treścią analizy urbanistycznej, a treścią decyzji organu I. Instancji w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (0,25 w analizie, 0, 30 w decyzji),

d) braku zbadania aktualnego stanu zagospodarowania działek objętych wnioskiem Inwestora, ich przeznaczenia w projekcie planu miejscowego, walorów przyrodniczych działek objętych wnioskiem (liczne drzewa, krzewy),

e) nieprawidłowym określeniu stanu zaawansowania prac nad przyjęciem planu zagospodarowania przestrzennego, co doprowadziło do braku zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu,

f) odmowie uwzględnienia wszystkich wniosków dowodowych oraz formalnych stron, przy czym nie wydawano w tym zakresie postanowień dowodowych ani nawet nie dokonano uzasadnienia swych decyzji, co uniemożliwia weryfikację decyzji organu,

g) nieodniesieniu się do żądań i argumentów Wspólnoty, podnoszonych przez nią w toku postępowania lub uczynieniu tego w sposób zdawkowy lub bez szerszego uzasadnienia; kwestie podnoszone przez Wspólnotę nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji organu I. instancji,

h) niebraniu przez Wspólnotę, jako strony postępowania, udziału w żadnej z przeprowadzonych w postępowaniu czynności oględzin, nie była ona też o nich powiadamiana; z czynności tych nie sporządzono protokołów, nie wiadomo więc, kto i kiedy je przeprowadził, jakie były ich konkluzje i ustalenia; Strona nie mogła także, z powodu niezawiadomienia jej, uczestniczyć w czynności "naprawienia" akt postępowania (sformułowanie użyte przez organ), w której uczestniczył jedyne Inwestor.

Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty, popierając sformułowane w nich tezy, stosownymi orzeczeniami sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy (k. 97) Pełnomocnik Inwestora wniósł o oddalenie skargi, formułując polemikę, której tezy zapisano w załączonym do protokołu piśmie (k. 94-96). Wyjaśnił, że główny wjazd na teren inwestycji ma się odbywać od strony ul. [...], zaś powodem dołączenia do decyzji o warunkach zabudowy mapy w skali 1:2.500 był rozmiar mapy wyjściowej, która została w istocie wykorzystana do sporządzenia samej analizy urbanistycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, kwestionowaną decyzję wydano bowiem z naruszeniem przepisów prawa: procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również materialnego, co miało istotny wpływ na jej wynik. Sąd przy tym, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, wziął więc także pod uwagę z urzędu dodatkową, istotną wadliwość skarżonego aktu, niepodniesioną w skardze, w kwestii granic analizy urbanistycznej.

Na wstępie wypada wskazać, że rolą organu odwoławczego - wobec treści podniesionych w odwołaniu zarzutów, które w istocie odpowiadały w dużym zakresie treści skargi - była m.in. wnikliwa analiza, czy są spełnione wymagania zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zakreślające zasadę zwaną potocznie dobrym sąsiedztwem, w szczególności w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, w tym opracowania sporządzonego przez osobę dysponującą wiedzą specjalną - analizy urbanistycznej. Organ przywołał dosłowną treść stosownych regulacji, jednak ze stosownych fragmentów uzasadnienia wnosić trzeba, że niedostatecznie wnikliwie przeanalizował ich treść normatywną. Potwierdza to jednoznacznie zamieszczenie - wobec konkretnych zarzutów odwołania, że nieprawidłowo bądź dowolnie ustalono poszczególne parametry zabudowy - ogólnej konstatacji o właściwym ustaleniu parametrów planowanej inwestycji.

Gdy chodzi o kwestie spełnienia wymagania tzw. "dobrego sąsiedztwa", wskazać trzeba, co następuje.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przy gospodarowaniu przestrzenią zachować dwie zasady:

- zachowanie ładu w kwestii estetyki przestrzeni - temu służy obwarowanie warunkiem kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zwanych dalej "parametrami zabudowy",

- możliwość optymalnego wykorzystania walorów nieruchomości, zarówno sąsiednich, dotąd zagospodarowanych, jak i planowanych do zabudowy - poprzez ustanowienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy.

Ochrona możliwości optymalnego dalszego wykorzystywania walorów działek sąsiadujących z inwestycją może być też - w pewnych aspektach - realizowana zasadą kontynuacji parametrów zabudowy wobec potencjalnych negatywnych oddziaływań obiektów o dużych gabarytach względem małych w kontekście generowanych emisji w związku z normalnym użytkowaniem, zacienienia działek sąsiednich itd.

Wobec treści rozważanej regulacji punktem odniesienia dla oceny, czy spełniony jest postulat "dobrego sąsiedztwa" ma być sposób zagospodarowania nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej. Prawodawca, formułując taką zasadę expressis verbis, wyraził stanowisko, że to drogi publiczne, jako przestrzenie ogólnodostępne, mają kluczowe znaczenie, gdy chodzi o postulat tworzenia założeń przestrzennych, postrzeganych jako harmonijna całość (patrz pojęcie ładu przestrzennego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wprawdzie w orzecznictwie bywają prezentowane poglądy odmienne, np. co do możliwości nawiązywania do innych obiektów znajdujących się na terenie objętym analizą urbanistyczną, lecz - skoro nie znajdują one stosownego oparcia w obowiązującym porządku prawnym - nie sposób ich podzielić. Mogą być one traktowane wyłącznie jako postulat de lege ferenda. Należy mieć na uwadze, że szczegółowe zasady tworzenia analizy urbanistycznej, jako etapu określania warunków zabudowy oraz zasady subsumpcji wynikających z niej wniosków, są stanowione aktem niższego rzędu niż ustawa. Nie sposób natomiast z treści rozporządzenia o nowej zabudowie wywodzić skutków w postaci zmian reguł ustawowych, w szczególności tam, gdzie są one jasne, a jednoznacznie sformułowany zakres upoważnienia do wydania danego aktu na to nie pozwala. Z treści samego rozporządzenia nie wynika też, aby intencją prawodawcy było dokonanie określonych modyfikacji reguł ustawowych. Wobec tego wzgląd na cechy budowli, dostępnych z innych ulic, może mieć jedynie znaczenie w kontekście wyboru funkcji czy parametrów zabudowy, gdy przy ulicy, do której zapewniono dostęp do drogi publicznej, są one zróżnicowane, a oceny wymaga, które obiekty miałyby stanowić odniesienie dla określenia istotnych cech nowego przedsięwzięcia, w ramach ustalenia warunków zabudowy.

Kolejna uwaga to konstatacja, że realizacja wskazanych wyżej dwóch celów (ochrona walorów estetycznych i użytkowych przestrzeni) poprzez zasadę kontynuacji zabudowy nie jest racjonalna w odniesieniu do znacznego terenu (zapewnienie ładu w takim wymiarze może być natomiast realizowane przez instytucję planów zagospodarowania przestrzennego). Wiąże się to po pierwsze z realiami postrzegania przestrzeni przez człowieka. Istotna jest więc estetyka zabudowy (np. harmonia jej brył) z pespektywy, w jakiej jest ona w rzeczywistości postrzegana powszechnie, np. z kierunków stanowiących tereny publiczne - tam, gdzie w istocie zwykle przebywają ludzie, nie zaś np. z pespektywy zwanej topograficzną czy powietrzną - na znacznych obszarach. Ta ostatnia perspektywa nie jest bowiem powszechnie, w życiu codziennym, rejestrowana. Przypadki obserwacji z wysokich punktów widokowych są w istocie sporadyczne. Po wtóre, jeżeli chodzi o interakcje, związane ze zwykłymi uciążliwościami zabudowy sąsiedniej - gdy ustala się warunki zabudowy, nie zaś wydaje decyzje w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego - to z reguły mają one charakter lokalny - sąsiedzki (wyjąwszy np. zabudowę przemysłową czy związaną z intensywną produkcją hodowlaną).

Wobec tego koncepcja realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa", w oparciu o kryterium występowania danego rodzaju obiektów na terenie analizowanym, na stosunkowo szerokim obszarze - np. gdy granica jest wyznaczona trzykrotną szerokością frontu działki we wszystkich kierunkach względem działki inwestycyjnej, jak w rozpatrywanej sprawie - o ile równocześnie dany teren nie był dotąd zagospodarowany względnie jednorodnie, nie realizuje wskazanych wcześniej celów, a w istocie nie służy żadnym - poza spełnieniem potrzeby danego inwestora. O ile na danym terenie występowało uprzednio pewne wymieszanie funkcji czy parametrów zabudowy, nie prowadzi to bowiem ani do odtworzenia spójnych założeń architektonicznych, możliwych do przestrzegania przez ludzi (bo znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie - do objęcia perspektywą z poziomu przestrzeni publicznej - np. ulicy) ani nie eliminuje potencjalnych uciążliwości, ograniczających komfort korzystania z nieruchomości sąsiednich w następstwie typowych interakcji zabudowy o zróżnicowanym charakterze.

Jak wynika z § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie - przy zastosowaniu wyłącznie wykładni literalnej i logicznej - nie było generalnie wolą prawodawcy, aby analiza urbanistyczna była niezwykle szeroka. Musi ona obejmować co najmniej teren o całkowitej szerokości wyznaczonej trzykrotnością frontu działki inwestycyjnej, przy czym możliwe jest jej poszerzenie w uzasadnianych przypadkach. Potwierdza to dosłowna treść wskazanej regulacji. Przy założeniu racjonalności prawodawcy, dobitnie świadczy też o tym zastrzeżenie, zawarte w § 3 ust. 2 in fine, gdzie wskazano, że szerokość granic terenu analizowanego nie może być mniejsza niż 50 m. Nie miałoby ono sensu, gdyby wolą autora rozporządzenia było dokonywanie obligatoryjnej analizy terenu, co najmniej o szerokości 7-krotnego frontu działki inwestycyjnej (rozumienie przepisu jak w niniejszej sprawie - obszar to front działki oraz jego trzykrotności w każdym kierunku). W istocie nie mógłby bowiem zdarzyć się wówczas przypadek, gdy zastosowanie znajdzie zastrzeżenie co do minimalnej szerokości analizy - 50 m. Odnosiłoby się ono wyłącznie do działek inwestycyjnych o szerokości frontu poniżej 7,15 m, a więc nieruchomości, które generalnie nie są możliwe do samodzielnej zabudowy w zakresie, w jakim wymaga to ustalenia warunków zabudowy. Dodać też wypada, że logiczne powiązanie § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie posłużono się pojęciem "działki sąsiedniej" - co w języku potocznym ma zbliżone znaczenie do określenia "przyległa" (chociaż nie tożsame, co trafnie dostrzeżono w judykaturze) - naprowadza, że wolą prawodawcy było analizowanie zagospodarowania przede wszystkim działek bezpośrednio granicznych, chyba że analiza byłaby węższa niż 50 m. Orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii szerokości analizy nie było jednolite, lecz w aktualnym przeważa pogląd, że pełną szerokość terenu analizowanego wyznacza generalnie potrójna szerokość frontu działki (patrz np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1334/09, 910/10; 172/11, 2167/11, 548/14, 1299/14 - dostępne w CBOSA).

Nie determinuje to wniosku, jakoby a priori pozbawione było racjonalnego celu poddawanie analizie terenu szerszego niż obejmujący generalnie działki bezpośrednio przyległe (np. trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej w obu kierunkach od tej nieruchomości). Pogląd o potrzebie sporządzania tak szerokiej analizy był prezentowany uprzednio w orzecznictwie, a bywa i obecnie. Jak trafnie zauważa się w judykaturze, analiza taka może mieć także pewne uzasadnienie z punktu widzenia realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Gdy na określonym, jednorodnie zagospodarowanym terenie istnieje zabudowa odbiegająca funkcją lub parametrami od dominującej, akceptacja jej kontynuacji na działkach przyległych może być bezzasadna.

Środkiem służącym wyłącznie zapewnieniu realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do kształtowania ładu przestrzennego, wyrażonego m. in. zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, jest - jak już wskazano - określenie na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wymaganych parametrów zabudowy, w związku z treścią art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zachowaniem zasad wskazanych w rozporządzeniu o nowej zabudowie. Podkreśla się to również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz np. wyrok o sygn. akt II OSK 1046/08 - dostępny w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie należy wnosić, że organ I. instancji na etapie sporządzania analizy uznał, iż jej normatywnie wymagana minimalna wielkość to w istocie 7-krotność frontu działki inwestycyjnej. Z treści analizy nie sposób bowiem wywieść, jaki był inny powód przyjęcia właśnie granic naniesionych na mapie (załącznik graficzny do decyzji nr 2). Wskazano tam, że przyjęto granice w odległości "trzykrotnej szerokości frontu" (pkt I - załącznik do decyzji nr 2). Nie wskazywano natomiast, aby za przyjęciem takich granic przemawiała potrzeba zapewnienia racjonalnej kontynuacji parametrów zabudowy czy jej funkcji. Nie sposób przy tym uznać, aby standardy zagospodarowania przestrzenią np. przy ul. [...] (na północ od inwestycji - objęta analizą także część wschodnia), czy ul. [...] (objętej także analizą w części zachodniej) mogły służyć kształtowaniu harmonii przestrzeni przy ul. [...] na odcinku, gdzie ma być zrealizowane przedsięwzięcie lub też mogły mieć wpływ na ocenę, jakie funkcje powinna mieć tam zabudowa, w kontekście ochrony przed nadmiernymi uciążliwościami w stosunku do działek sąsiednich.

Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że sięganie do cech zabudowy dalszej jest uzasadnione tylko, gdy determinują to szczególne cechy zagospodarowania na danym terenie, nie zaś wyłącznie w celu poszukiwania obiektów, które - jako analogiczne do planowanych - umożliwią realizację celów zakładanych przez danego inwestora (patrz tak samo powoływane już wyroki o sygn. akt II OSK 548/14 i 1299/14). Jak wskazuje się też w orzecznictwie, dowolne zakreślone działki, na znacznym terenie, nie mogą być uznane za tworzące architektoniczną całość (wyrok NSA o sygn. akt II OSK 660/08 - dostępny w CBOSA).

Trzeba mieć bowiem na uwadze, że nie sposób z normy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywodzić, aby wolą prawodawcy było dopuszczanie zabudowy w możliwie szerokim zakresie, na co wskazuje organ w swoim uzasadnieniu oraz co podnosił Inwestor na rozprawie. Wręcz przeciwnie, wynika z niej możliwość realizacji zabudowy tylko pod warunkiem spełnienia określanego warunku - gdy mianowicie: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

Dla zastosowania tej normy jest więc konieczna niejako inwentaryzacja stanu zastanego. Instrumentem służącym temu celowi jest analiza urbanistyczna.

Słusznie zauważa się w judykaturze, że obiektami stanowiącymi odniesienie dla cech planowanego przedsięwzięcia, w kontekście wymagania dobrego sąsiedztwa, mogą być poszczególne obiekty położone w granicach terenu analizowanego. Mylne byłoby jednak uznanie, jakoby warunkiem wystarczającym dla zapewnienia spełnienia wymagania dobrego sąsiedztwa było ujawnienie występowania na terenie analizowanym dowolnej zabudowy, odpowiadającej cechom i funkcjom planowanej, a - gdy zabudowa ta jest zróżnicowana, co do funkcji i parametrów - jakoby istniała w istocie dowolność zarówno co do wyboru funkcji nowej zabudowy (w granicach którejkolwiek z występujących na danym terenie), jak i parametrów - gdy mieszczą się w "widełkach" pomiędzy krańcowymi spośród występujących lub jakoby możliwe było nawet wyznaczanie parametrów wykraczających poza występujące. Tego rodzaju błędne założenie, jak można wnosić, doprowadziło organy obu instancji do przedwczesnej konstatacji, jakoby wymaganie - zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zostało w danym przypadku spełnione.

Generalnie bowiem zapewnienie ładu przestrzennego, co zostało skonkretyzowane normą art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być postrzegane wyłącznie poprzez wykazanie istnienia na terenie - objętym analizą urbanistyczną, przy zachowaniu warunku dostępności z tej samej drogi publicznej - jakichkolwiek obiektów, w ramach których zróżnicowanych funkcji i parametrów mieści się planowana zabudowa. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie zróżnicowanych obiektów w okolicznym terenie. Znaczenie tego sformułowania musi być wykładane zgodnie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażonymi m. in. w art. 1 ust. 1 in fine (jako podstawa działań - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój) oraz w ust. 2 pkt 1, a więc z uwzględnieniem przede wszystkim zachowania ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak podstaw normatywnych bądź racjonalnych przesłanek, aby utożsamiać go z istnieniem na sąsiadujących terenach (przy stosunkowo szerokim rozumieniu określenia "działka sąsiednia") wyłącznie pojedynczych, analogicznych obiektów czy wręcz tylko podobnych. Nie można uznać jakoby prawodawca treścią normatywną art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - rozumianego właśnie jako dopuszczenie realizacji każdego obiektu w razie ustalenia, że ma analogiczne funkcje i parametry, zbliżone do jakichkolwiek już istniejących w pobliżu - zakreślił normatywnie definicję "ładu przestrzennego". Pozostawałaby ona w oczywistej opozycji do art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec dorobku nauki i doświadczeń praktyki, gdy chodzi o uwzględnianie kwestii estetyki i racjonalności w gospodarowaniu przestrzenią. Przy takiej koncepcji, powierzenie obowiązku sporządzania projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i stanowiącej jej integralną część analizy urbanistycznej (w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie) osobom o stosownych kwalifikacjach (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie znajdowałoby sensownego uzasadnienia. Racjonalne wykorzystanie przestrzeni i jej estetyka są przedmiotem zainteresowania nauki, dziedziną wiedzy oraz elementem kształcenia urbanistów i architektów, zaś dorobek w tym zakresie znajduje wyraz w niezliczonych publikacjach. Skalę złożoności materii estetyki w przestrzeni odzwierciedlają przykładowo informacje dotyczące kompozycji w urbanistyce, zawarte w opracowaniu K. W. "Elementy kompozycji urbanistycznej" (Arkady, reprint W-wa 2010 r.), mającym też charakter podręcznika akademickiego (patrz np. rozdział IV "Linie i płaszczyzny kierujące wzrok: płaszczyzny prowadzące, zatrzymujące, wyprowadzające", czy V - "Typy wnętrz, zawartość wnętrza, otwarcia, kąt środkowy"). Nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, aby treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmierzał do ustanowienia odmiennych zasad gospodarowania przestrzenią, w szczególności - aby chciał określić swoisty, nowy, normatywny standard estetyki w tym zakresie. Podjął on wyłącznie próbę normatywnego doprecyzowania, w pewnym zakresie, funkcjonujących dotąd reguł, z uwzględnieniem dorobku wiedzy specjalistycznej. Stąd reguła, sformowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z użyciem słowa "pozwalający", może być wykładana wyłącznie zgodnie z obowiązującymi w Polsce zasadami ogólnymi gospodarowania przestrzenią, nie zaś jako samodzielnie kreujące "nowe zasady" w tym zakresie. Przesądzenie przez prawodawcę, że konieczność zachowania m. in. ładu przestrzennego nie może być samodzielną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy (art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie oznacza wyłączenia stosowania zasad ogólnych, wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla potrzeb wyjaśniania rzeczywistej, normatywnej treści regulacji szczególnej, jaką stanowi art 61 ust. 1 pkt 1 tego aktu.

Rozpoznając sprawę organy administracji, bez stosownej podstawy prawnej, potraktowały w istocie - jako nadrzędny - interes Inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem konkretnej nieruchomości na cele budowlane w jak najszerszym zakresie. Pominęły równocześnie - poprzez faktyczne zastosowanie niejako "proinwestorskiej" wykładni (przywoływana koncepcja szerokiego prawa do zabudowy nieruchomości, wywodzona z norm konstytucyjnych, koncepcja wykładni w kierunku szerokiej możliwości realizacji zamierzeń inwestycyjnych) - mające w sprawie zastosowanie normy. Przyjęto ich rozumienie - w sprzeczności z ich treścią - jako w istocie niezapewniających ochrony właścicielom terenów sąsiednich przed znaczniejszym, niż przewidywane aktualnymi przepisami, oddziaływaniem uciążliwości, będących typowym następstwem użytkowania nieruchomości przyległej. Dopuszczalne granice tej uciążliwości zostały zdefiniowane normatywnie m. in. warunkiem zapewnienia dobrego sąsiedztwa.

Także w doktrynie podzielane jest stanowisko, że nie jest uprawniona wykładnia regulacji zakreślających zasady ustalania warunków zabudowy w oparciu o założenie, jakoby w polskim porządku prawnym ustanowiono generalnie prymat prawa do zabudowy nad innymi uprawnieniami obywateli (H. Izdebski, I. Zachariasz, Komentarz do art. 6 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex 2013). Nie sposób go wywodzić z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (choć tego rodzaju tezy bywają formułowane w orzecznictwie). Kluczowe znaczenie dla prawidłowego odczytania znaczenia tego przepisu - zakreślającego, obok innych norm, granice wolności zabudowy - ma bowiem istotne uwarunkowanie obiektywne. Sposób zagospodarowania nieruchomości przyległych ma mianowicie z reguły rzeczywisty, istotny wpływ na zakres swobody wykonywania prawa własności przez podmioty dysponujące działkami sąsiednimi. Obrazują to typowe uciążliwości, wynikające z działalności przemysłowej, prowadzonej obok terenów mieszkaniowych, lecz - z drugiej strony - np. konieczność ograniczeń w działalności przemysłowej z uwagi na normy jakości środowiska, dotyczące akurat terenów mieszkalnych, a nie przemysłowych (tak np. dopuszczalne poziomy hałasu). Uwagi te odnosić należy odpowiednio do stosownych oddziaływań pomiędzy zabudową mieszkaniową bardziej intensywną - np. wysoką i skoncentrowaną - a graniczącymi średniej wysokości budynkami, rozmieszczonymi luźno (obawy przed tego rodzaju interakcjami artykułuje Wspólnota). Jaskrawym dowodem istotnego znaczenia faktycznego sąsiedztwa, gdy chodzi możliwość nieskrępowanego korzystania z prawa własności gruntów o określonym charakterze, jest oczywisty związek otoczenia nieruchomości z jej ceną. Różna jest mianowicie wartość rynkowa analogicznie zagospodarowanych nieruchomości także z uwagi na ich sąsiedztwo. Także w orzecznictwie wskazuje się, że standardy zabudowy działek, gdy chodzi np. o intensywność zabudowy, służą nie tylko ochronie ładu przestrzennego, lecz także interesów właścicieli działek sąsiednich (tak w kwestii planów zagospodarowania przestrzennego wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2879/13 - dostępny w CBOSA).

Teza, jakoby ochrona prawa własności - wyrażana także w akcie rangi konstytucyjnej - przemawiała za szerokim rozumieniem swobody zabudowy, jest wobec tego całkiem dowolna, choć bywa także prezentowana w orzecznictwie (tak np. wyroki WSA o sygn. akt II SA/Kr 1050/11 czy II SA/Łd 560/13 - dostępne w CBOSA), jak i przez przedstawicieli doktryny. W istocie zaś zakres możliwości korzystania z nieruchomości (także co do jej zabudowy) wyznacza szereg regulacji normatywnych, których celem jest m. in. racjonalne ważenie interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Zasady te wcześniej oddawały wyczerpująco stosowne regulacje ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (aktualny tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), w szczególności art. 140 i 144. W myśl art. 144 właściciel nieruchomości powinien, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. O zakresie możliwości korzystania z nieruchomości decyduje więc "społeczno-gospodarcze przeznaczenie" oraz tzw. "stosunki miejscowe". Kodeks nie statuował wobec tego np. domniemania prawa zabudowy każdej nieruchomości, przy ewentualnym zastrzeżeniu regulacji szczególnych. Nie sposób bowiem przyjąć, że każda nieruchomość - np. rolna czy leśna - z uwagi na swoje konkretne "społeczno-gospodarcze przeznaczanie", może być wykorzystana w dowolnym celu, w tym zabudowana. Ograniczenia swobodnego rozporządzania gruntem, w tym dowolnej zabudowy, stanowiły również generalnie "warunki miejscowe". Oprócz wskazanych zasad ogólnych istniało również oczywiście szereg regulacji szczególnych, zakreślających wprost warunki zabudowy - np. wymagania techniczne, także co do lokalizacji, stanowione na podstawie ustawy - Prawo budowlane, czy wynikające z problematyki ochrony środowiska (ochrona obszarów cennych przyrodniczo, konieczność zachowania norm oddziaływania, stanowionych normatywnie itp.). Ograniczenia tego rodzaju funkcjonują nadal, równolegle do statuowanych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od wejścia w życie wskazanej ustawy dotychczasowe reguły zostały uzupełnione wyrażoną w jej art. 61 ust. 1 pkt 1 zasadą określaną właśnie mianem "dobrego sąsiedztwa". Trzeba mieć ją na uwadze poszukując ram prawnych swobody zabudowy, wyrażonej w art. 6 ust. 2 ustawy, gdzie wskazano także wprost - na równi - regułę ochrony interesów innych - poza inwestorem - osób (patrz ust. 2 pkt 2). Prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom z uwagi na ochronę interesu publicznego (np. ogólnie kwestia racjonalnego wykorzystywania przestrzeni), ale także i interesu konkretnych właścicieli innych nieruchomości (przyległych). Tego rodzaju ograniczenia znajdują w pełni podstawy w aksjologii przyjętej w samej Konstytucji RP (art. 64 ust. 2 i 3), w szczególności nie naruszają istoty prawa własności do rzeczy. Nie byłoby natomiast uprawnione stosowanie wykładni przepisów w oparciu o założenie faworyzowania jednej grupy podmiotów praw (inwestorów) w stosunku do innych (właścicieli działek sąsiednich). Zwłaszcza, gdy zasada taka nie została nigdzie - jak dotąd - przez prawodawcę expressis verbis wyrażona. Wprowadzenie tego rodzaju rozwiązań może być jedynie postulowane de lege ferenda przez inwestorów, jednak rolą sądów administracyjnych jest stosowanie prawa obowiązującego. Przy tym, przyjmowanie rozwiązań legislacyjnych faktycznie faworyzujących interes inwestora (np. z przywołaniem potrzeb doraźnego rozwoju gospodarczego) kosztem interesu publicznego (tworzenia uporządkowanej przestrzeni, jako dobra wspólnego) oraz ochrony komfortu przebywania osób trzecich, np. dotychczasowych mieszkańców terenów inwestowanych, jest generalnie domeną rozwijających się krajów postkolonialnych. Wobec niewyrażenia dotąd tego rodzaju zasad przez polskiego prawodawcę nie ma przesłanek, aby statuować je w drodze swobodnej interpretacji obowiązujących reguł gospodarowania przestrzenią.

Nadanie regulacjom normatywnym charakteru "proinwestorskiego", przez ich ewentualną zmianę czy tylko w drodze swobodnej wykładni, nie służy przy tym bynajmniej postulatowi racjonalnego wykorzystania walorów przestrzeni także w szerszym wymiarze niż stosunki sąsiedzkie, gdzie dochodzi do faworyzowania określonej grupy właścicieli - tych zainteresowanych realizacją nowych inwestycji. Afirmowanie chaosu w zabudowie w kontekście przenikania zróżnicowanych funkcji terenów bezpośrednio przyległych, gdy znajdują się one w granicach terenu analizowanego o znacznym obszarze, skutkuje - poza samym dyskomfortem użytkowników nieruchomości - także np. zwiększeniem kosztów, szczególnie działalności przemysłowej czy usługowej. Bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy wrażliwej na uciążliwości skutkuje potrzebą stosowania określonych środków zaradczych w celu ograniczania pewnych rodzajów oddziaływań, które zostały normatywnie regulowane (np. hałas), do dopuszczalnych poziomów. Powoduje to dodatkowe koszty działalności (nierzadko znaczne). Odzwierciedleniem tego zagadnienia jest powoływane już zróżnicowanie rynkowych cen nieruchomości - także np. terenów przemysłowych o generalnie analogicznych cechach (wielkości, uzbrojenia terenów, skomunikowaniu) z uwagi na rodzaj bezpośredniego sąsiedztwa (zabudowa mieszkaniowa a kompleksy przemysłowe). Za ścisłą wykładnią zasady dobrego sąsiedztwa przemawia więc również ogólna reguła racjonalnego gospodarowania przestrzenią, jaką jest uwzględnienie jej walorów ekonomicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotny jest nie tylko wzgląd na ochronę interesu jednej z grup osób - tych dysponujących prawem do nieruchomości już zagospodarowanych - lecz także szerzej pojmowany interes publiczny.

W rozpoznawanej sprawie Strona skarżąca ponosiła w toku postępowania, że parametry planowanej zabudowy - jej intensywność i wysokość - nie odpowiadają stanowi zastanemu na terenach przyległych. Przypomnieć trzeba, że sam fakt występowania analogicznego do planowanego obiektu (obiektów) na stosunkowo dużym terenie objętym analizą - której granice nie są wymaganymi jako minimalne, a przy tym także nie zostały wyznaczone w oparciu o przywołane w części tekstowej analizy bądź uzasadnieniu decyzji racjonalne przesłanki - nie może być wystarczającą przesłanką do uznania zaistnienia tzw. dobrego sąsiedztwa. Istotną argumentacją dla zaaprobowania tak szerokiej analizy nie może być tylko to, że tereny bardziej oddalone stanowią także zabudowę mieszkaniową. Jak bowiem wskazano, nie ma to przesądzającego znaczenia w kontekście zadań, jakie przypisano instytucji dobrego sąsiedztwa - tworzenia spójnych złożeń architektonicznych i eliminacja nadmiernych wzajemnych interakcji pomiędzy zabudową o zróżnicowanych cechach.

W takiej sytuacji, sporządzenie wadliwej analizy urbanistycznej (błędne uznanie szeregu obiektów jako istotnych dla kształtowania standardów zabudowy) wyklucza przyjęcie, że sprawa została prawidłowo wyjaśniona w kontekście istotnych okoliczności (uchybienie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Determinuje to koniczność uchylenia orzeczeń organów obu instancji. Analiza - sporządzona w nieprawidłowych granicach - nie może dać odpowiedzi na podstawowe pytanie, czy wyznaczone decyzją o warunkach zabudowy parametry są prawidłowe, w szczególności w kontekście ustalania wysokości zabudowy, szerokości elewacji oraz wskaźnika wykorzystania terenu (intensywność zabudowy).

W tym kontekście przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska co do zarzutów dotyczących błędnych ustaleń, gdy pozostaje to w związku z wynikami konkretnej analizy. Zasadne jest natomiast wyrażenie przez Sąd szeregu uwag, zmierzających do wyeliminowania - przy ponownym orzekaniu - dostrzeżonych nieprawidłowości.

Zasadne są następujące zarzuty skargi:

- naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez określenie w szeregu przypadków jedynie krańcowych parametrów zabudowy bądź tzw. "widełek" - tak maksymalny wskaźnik zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, minimalna i maksymalna szerokość elewacji, wysokość nie większa niż wskazana ilość metrów; na etapie ustalenia warunków zabudowy parametry te mają być określone w sposób precyzyjny, gdyż przesądzają o zachowaniu wymogu ładu przestrzennego; dowolną byłaby teza, że w tym kontekście znaczenie ma wyłącznie ustalenie parametrów krańcowych - maksymalnych czy minimalnych; kwestia np. maksymalnych wskaźników może mieć bowiem kluczowe znaczenie jedynie dla zakreślenia granic oddziaływań na działki sąsiednie; nie wyczerpuje to zagadnienia tzw. dobrego sąsiedztwa, gdzie istotne znaczenie ma również kształtowanie określonej estetyki przestrzeni (proporcje bryły przyległej zabudowy, wyznaczanie harmonijnej linii jej szczytów, racjonalne wykorzystanie gruntu itp.); także realizacja obiektów o parametrach odbiegających od istniejących in minus może w sposób oczywisty naruszać reguły estetyki przestrzeni, postrzeganej jako harmonia występujących form geometrycznych, jak i zasadę uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni jako dobra powszechnego; bez znaczenia jest, że stosowne parametry są określane precyzyjnie także w pozwoleniu na budowę - w tym zakresie projektant istotnie musi je dostosować do wynikających z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w myśl art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; nie sposób stąd wywodzić, wobec jednoznacznej treści regulacji normatywnych, że powinien mieć w tym zakresie stosowną dowolność, zapewnianą praktyką nieuściślania wartości; Sąd świadom, że w judykaturze wyrażane są różne poglądy uznaje za trafne te, gdzie wskazano, że parametry mają być określone w sposób ścisły (tak np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 843/08, 679/10 i 548/14 oraz WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1485/05, 1707/08, 2315/12, II SA/Kr 1527/11, 1624/11, 1638/12 - dostępne w CBOSA); w tym zakresie naruszanie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z regulacjami rozporządzenia o nowej zabudowie - miało wpływ na wynik sprawy; stosowne parametry zostały określone wadliwie, bo nieprecyzyjnie,

- z treści analizy urbanistycznej (jak również uzasadnienia skarżonego aktu) nie sposób wywieść, czy prawidłowo ustalono parametry co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy; także w samej analizie brak wskazówek w danym zakresie - nie wskazano w niej, wobec jakich cech terenu analizowanego uznano, że ustalony decyzją wskaźnik (zakreślony jako maksymalny, a więc także dopuszczony) będzie realizować postulat ładu przestrzennego; z treści analizy wnosić można, że konkretny wskaźnik - na poziomie 0,25 - ustalono wobec stosownego wniosku inwestora (pkt II.2.2. załącznika do decyzji), przy czym w samej decyzji dany wskaźnik określono inaczej (max 0,30); jak wskazano na wstępie, wystarczającym wyjaśnieniem nie może być wyłącznie przywołanie występowania tego rodzaju parametru na terenie analizowanym o dowolnie szeroko ustalonych granicach; przewidywana w stosownych przepisach możliwość odstąpienia od sztywnych reguł (tu § 5 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie) jest uzależniona od ustalenia, na podstawie analizy urbanistycznej, że jest to możliwe (patrz tak wyrok NSA o sygn. akt II OSK 861/09 - dostępny w CBOSA); jak odnotowano na wstępie, stosownym wyjaśnieniem nie może być wyłącznie wskazanie, że określone parametry na terenie analizowanym są zróżnicowane; taka sytuacja nie determinuje bowiem możliwości przyjęcia, że określenie dowolnego parametru (w widełkach pomiędzy maksymalnym i minimalnym z istniejących) zrealizuje postulat uwzględnienia ładu przestrzennego; należy tylko zauważyć, że o ile wolą prawodawcy byłoby stosowanie dla oceny możliwości realizacji nowej zabudowy tego rodzaju "kryteriów", nie powierzałby obowiązku sporządzania analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy osobie o stosownej wiedzy czy wykształceniu; argumentem nie może być także wyłącznie intencja wykorzystania działki o określonych cechach (długość, szerokość) dla celów inwestycyjnych, preferowanych przez wnioskodawcę (patrz analogicznie wyrok NSA o sygn. akt II OSK 843/08 - dostępny w CBOSA); jak wskazano, orzekając w sprawie należy przypisywać równą wagę interesowi inwestora oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich, a także publicznemu, postrzeganemu w zachowaniu ładu przestrzennego; wskazanej oceny nie może zmienić argumentacja Inwestora z rozprawy, gdzie wywodzono, że przyjęty parametr jest zbliżony do ustalonego w analizie, jako przeciętny; po pierwsze, jaka była intencja organu nie wynika z treści uzasadnienia decyzji ani analizy, a po wtóre - jak wskazano na wstępie - w danym przypadku błędnie wyznaczono granice terenu analizowanego,

- brak precyzyjności postanowień decyzji o warunkach zabudowy, jak i właściwego wyjaśnienia kwestii dostępu do drogi koniecznej, w tym skomunikowania działki inwestycyjnej; przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" (art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); dostęp do drogi publicznej nie może być z kolei utożsamiany z samym przyleganiem określonej nieruchomości do drogi; warunkiem dostępu jest istnienie "zjazdu" z drogi w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w wersji na dzień orzekania - Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.); w rozpatrywanym przypadku, w myśl decyzji o warunkach zabudowy oraz stanowiącego jej integralną cześć załącznika graficznego nr 1, zjazd odbywać się ma w kierunkach dróg publicznych ul. [...] (dwa zjazdy) oraz [...] (jeden zjazd), a także na drogę wewnętrzną po stronie południowo wschodniej (patrz pkt 1.5 decyzji oraz oznaczone na załączniku graficznym nr 1 - czarne pojedyncze trójkąty); przy tym, jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy, zjazd na ul. [...] miałby się odbywać po realizacji drogi odbarczającej wzdłuż tej drogi; zakładaną do realizacji drogę zaznaczono w załączniku do decyzji jako granice terenu pod wjazdy i infrastrukturę (wydzielone linią przerywaną); z treści decyzji nie wynika więc jednoznacznie, czy droga musi być zrealizowana w ramach danego przedsięwzięcia; o ile natomiast organ, wydając decyzję, uznał, że nieruchomość będzie skomunikowana z ul. [...], przy czym tam będzie wjazd główny, w myśl § 2 pkt 5 rozporządzenia o nowej zabudowie, a stosownej drogi (odbarczeniowej), z której ma być skomunikowana działka, w istocie dotąd nie ma, decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować realizację łącznie obu przedsięwzięć oraz wskazywać obowiązek wykonania zjazdu także na drogę publiczną - ciąg odbarczający przy ul. [...] (brak takiego postanowienia w części tekstowej decyzji - wskazano na zjazdy w kierunku ul. [...] i z przeciwległej strony nieruchomości); przy zakreśleniu takich wymagań - o ile taka była intencja organu administracji - dostęp do drogi publicznej - przez wjazd kwalifikowany przez organ jako główny - ma jedynie przedsięwzięcie obejmujące równocześnie dwa zadania inwestycyjne - budowa obiektów mieszkalnych i drogi odbarczającej (w istocie, jako rozbudowa drogi publicznej); wobec związania organu administracji architektoniczno-budowlanej, na etapie wydania pozwolenia na budowę, treścią decyzji o warunkach zabudowy (art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), tylko jednoznaczne ustalenie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie potrzeby realizacji obu zadań równocześnie pozwoliłoby uznać, że wydano decyzję dla działki mającej dostęp do konkretnej drogi publicznej; niezasadne są z kolei zarzuty w zakresie braku wyjaśnienia, czy realizacja zjazdów jest możliwa; o ile bowiem Inwestor ujął we wniosku także realizację fragmentu drogi publicznej skomunikowanej zjazdami z działką inwestycyjną, a organ właściwy - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - do uzgodnienia projektu decyzji (obejmującej takie rozwiązanie), nie zajmie stanowiska negatywnego (tu: tożsamość organów), z uwagi na brak możliwości zaakceptowania zjazdu na daną drogę publiczną, nie można uznać, aby inwestycja nie miała zapewnionego dostępu do danej drogi; zdaniem Sądu orzekającego w tym składzie zbyt daleko idąca byłaby - prezentowana czasami w orzecznictwie - teza, jakoby koniecznym warunkiem dla ustalenia warunków zabudowy - gdy planowane jest skomunikowanie danego przedsięwzięcia z drogą publiczną - było uprzednie wydanie zezwoleń na realizację zjazdu, w myśl ustawy o drogach publicznych (patrz np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1467/09 - dostępny w CBOSA); z uwagi na stopień zawansowania procesu inwestycyjnego, na etapie określania warunków zabudowy, wystarczającym jest uzyskanie stosownego uzgodnienia zarządcy drogi w zakresie zakładanych konkretnie zjazdów czy realizacji fragmentów dróg publicznych; do analogicznej konstatacji dochodzi się przy założeniu, że generalnie to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób wyczerpujący określa warunki materialne, ale także procesowe (w tym wymaganie uzyskania zgód, zezwoleń i uzgodnień) wydania decyzji o warunkach zabudowy; w rozpatrywanym przypadku, o ile organ sprawujący zarząd nad drogą publiczną jest tożsamy z wydającym decyzję o warunkach zabudowy, wystarczającą formą jest zajęcie stanowiska w danej kwestii w treści samego uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy; odnosząc się do zarzutów, jakoby realizacja zakładanych zjazdów czy drogi odbarczającej nie była możliwa z uwagi na ograniczania techniczne (kolizja z istniejącą infrastrukturą i drzewami) trzeba wskazać, że o ile decyzja zostanie prawidłowo sformułowana - wskazany zostanie zakres obowiązków wnioskodawcy, związanych z inwestycjami faktycznie zapewniającymi skomunikowanie działki - warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę będzie realizacja wszystkich niezbędnych przedsięwzięć infrastrukturalnych; ewentualny brak możliwości ich realizacji wykluczy uzyskanie pozwolenia na budowę bądź później zgody na użytkowanie (gdy przedsięwzięcie, objęte pozwoleniem, nie zostanie zrealizowane); kwestia rozważenia możliwości technicznych realizacji przedsięwzięcia w zakładanym kształcie wykracza poza granice sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdzie przedmiotem jest rozważenie, czy dana inwestycja może być zrealizowana w kontekście zasad gospodarowania przestrzenią,

- nie ustalono szerokości elewacji frontowych zabudowy od strony głównego wjazdu (od ul. [...]) dla obu budynków, gdy z wniosku inwestora wynikał zamiar realizacji dwóch obiektów, o ile oba mają być eksponowane od strony drogi publicznej; jak wskazano, precyzyjne określenie parametrów brył zabudowy jest istotnym elementem kształtowania ładu przestrzennego, a stosowne przepisy rozporządzenia o nowej zabudowie, precyzując zasady określania parametrów, potwierdzają potrzebę ich ustalenia w sposób ścisły; przykładowo, mając na uwadze nawiązywanie do gabarytów zabudowy przy tej samej drodze, przy ustalaniu parametrów szerokości elewacji frontowej trzeba mieć na uwadze w pierwszym rzędzie szerokości i proporcje występujące już przy ul [...], które w stosownej perspektywie będą tworzyły kompozycyjną całość z planowaną zabudową, chyba że z analizy urbanistycznej wynikałyby inne wnioski (§ 6 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie) - mianowicie ujawnione zostaną szczególne uwarunkowania w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu, przemawiające przeciw prostemu powielaniu występujących cech zabudowy przyległej, tworzącej oś widokową wzdłuż danej ulicy; jak wskazano wcześniej, jedynym kryterium nie może być w danym przypadku interes inwestora,

- organ II. instancji uchybił przepisom postępowania, poprzez brak rozważenia podniesionej w odwołaniu kwestii ewentualnej zasadności zawieszenia postępowania, wobec treści art. 62 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; jak słusznie zauważa się w judykaturze, zawieszenie postępowania na podstawie tej regulacji ma wprawdzie charakter fakultatywny, co nie oznacza jednak dowolności; wobec przywołania konkretnej argumentacji organ winien był rozważyć, czy za zawieszeniem postępowania nie przemawiają istotne względy:

- uprawnione może być założenie, że plan miejscowy zostanie uchwalony w terminie wskazanym w danym przepisie jako graniczny, gdy chodzi o maksymalny czas zawieszenia postępowania, a jeśli tak jest

- czy w istocie postanowienia projektu planu miejscowego są odmienne do zamierzonego sposobu wykorzystania gruntu

(analogicznie przytaczane w skardze wyroki: NSA o sygn. akt II OSK 660/08 oraz WSA o sygn. akt IV SA/Wa 1137/09 i 389/13 - dostępne w CBOSA); w danym zakresie naruszenie przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, w szczególności w kontekście sformułowanych w odwołaniu zarzutów, co powinno być odzwierciedlone w treści uzasadnienia (art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.), mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; przedwczesne byłoby natomiast przesądzanie przez Sąd, czy wynik taki miało; kwestię zasadności zawieszenia postępowania winny bowiem rozważyć najpierw organy administracji.

Nie może mieć w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia, czy Strona skarżąca dysponuje nieruchomością przyległą do terenu inwestycji, która jest zagospodarowania jedynie w podobny sposób (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna), na co zwraca uwagę organ odwoławczy. Nie podważa to zasady, że rolą organów orzekających w obu instancjach w przedmiocie warunków zabudowy jest wnikliwe przeanalizowanie, czy postulowana przez danego Inwestora zabudowa jest dopuszczalna, m.in. przy uwzględnieniu kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa. Jak wskazano, powinny mieć przy tym na względzie, że przy poszukiwaniu obiektów, do których cech mogłaby nawiązywać nowa zabudowa, trzeba mieć na uwadze przede wszystkim te, które są dostępne z tej samej drogi publicznej (tak art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Do nich w pierwszym rzędzie powinna nawiązywać linia zabudowy oraz wysokość elewacji frontowej (§ 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie), a uzasadnienie odstępstw od tej reguły musi wynikać z analizy urbanistycznej bądź innych enumeratywnie wyliczonych powodów (§ 4 ust. 2 i § 7 ust. 2-4). Przy tym - jak wskazano - nie może być tu wystarczające ustalenie występowania na określonym, analizowanym terenie obiektów o parametrach odbiegających od występujących w głównej osi widokowej - faktycznej perspektywy postrzegania przestrzeni (ogólnodostępnej drogi publicznej - tu: ul. [...] bądź [...]).

Ponieważ analogiczną wadliwością jest dotknięte orzeczenie organu I. instancji, gdzie rozpatrywano sprawę w oparciu o materiał dowodowy, którego kluczowym elementem była wadliwie sporządzona analiza urbanistyczna, zasadnym było uchylenie również orzeczenia tego organu. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) wymaga bowiem, aby orzeczenie w obu instancjach było wydane w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. Jego uzupełnianie jest wprawdzie dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym (art. 136 K.p.a.), nie może jednak prowadzić do pełnego gromadzenia podstawowych dowodów w postępowaniu przed organem II. instancji (tak samo wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1607/09 - dostępny w CBOSA).

Sąd miał na uwadze, że stanowiące podstawę orzekania stosowne wnioski o możliwości realizacji zabudowy o konkretnych parametrach wyrażone były w analizie urbanistycznej, sporządzonej przez osobę o stosownych kwalifikacjach (tu: architekt), jednak kryteria dokonanej oceny przez specjalistę w danej dziedzinie były w rozpoznawanym przypadku błędne - przede wszystkim, gdy chodzi o granice analizy. Wobec treści części tekstowej analizy uprawnionym jest także przyjęcie, że przy jej sporządzaniu zastosowano dogmatycznie - miast kryteriów wypracowanych w dziedzinie racjonalnego gospodarowania przestrzenią - pewne ogólne zasady wyrażane w judykaturze, bez odniesienia się do istotnych elementów stanu faktycznego w sprawie (nieprawidłowe kryteria analizy). Sąd nie dokonywał w takiej sytuacji weryfikacji opinii specjalistycznej pod kątem wiadomości specjalnych. W istocie bowiem jej autor się do nich nie odwoływał. Sformułowane wnioski o możliwości przyjęcia poszczególnych parametrów nie zostały faktycznie uzasadnione z odwołaniem do zasad racjonalnego gospodarowania przestrzenią czy kompozycji zabudowy.

Nie są natomiast zasadne inne zarzuty skargi:

- skoro z treści decyzji, wraz z załącznikiem graficznym wynika, że wjazd na teren działki inwestycyjnej będzie się odbywał także od strony ul. [...], zasadnym było ustalenie obowiązującej linii zabudowy od strony tej drogi, zwłaszcza, gdy front planowanej zabudowy do tej strony jest szerszy; jej cechy będą mieć więc znaczniejszy wpływ na kompozycję zabudowy w danym obszarze; z kolei, o ile działka inwestycyjna przylega do dwóch dróg publicznych, samo sprecyzowanie w rozporządzeniu o nowej zabudowie zasad określania linii zabudowy od strony ulicy, gdzie odbywać się ma tzw. wjazd główny, nie oznacza wyłączenia możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy od strony innych dróg publicznych, gdy przemawiają za tym wymagania ładu przestrzennego, czy też - dodatkowo - nieprzekraczalnych linii zabudowy z innych stron; z mocy stosownego upoważnienia, w rozporządzeniu o nowej zabudowie, określono bowiem pewien katalog zasad, wiążących przy ustalaniu warunków zabudowy; dowolne byłoby jednak twierdzenie, że ma być to katalog zamknięty, gdy chodzi o kwestie ustalane w orzeczeniu; zakres samej decyzji wyznacza m.in. treść rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164 poz. 1589); ma ono zastosowanie w sprawie, wobec treści art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; w myśl § 2 pkt 3 tego rozporządzenia warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określa się poprzez "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu"; w tej sytuacji same reguły określania pewnych parametrów, przesądzone w rozporządzeniu o nowej zabudowie nie mogą być postrzegane jako generalnie modyfikujące zakres treści decyzji o warunkach zabudowy, poprzez ograniczenie kwestii mogących być przedmiotem władczego rozstrzygania; wyłącznym kryterium jest stosowny związek z ustalaniem wymagań służących kształtowaniu ładu przestrzennego; w tym kontekście chybiona jest także argumentacja co do ustalania linii zabudowy (w danym przypadku nieprzekraczalnej) od strony innych ulic niż drogi publiczne; o ile pozostaje to w związku z kształtowaniem ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, formułowania ustaleń w danym zakresie nie można uznać za z góry niedopuszczalne; analogiczne stanowisko było już prezentowane w orzecznictwie (tak np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 503/08, 1095/10, 728/12, 1173/12, 1237/12, 1626/12 i 817/13 - dostępne w CBOSA),

- określone przepisem § 8 rozporządzenia o nowej zabudowie parametry dotyczące geometrii dachu muszą być wskazane w zależności od realnych uwarunkowań konstrukcyjnych - w przypadku dachu płaskiego (tu: nachylenie do 12o) nie było potrzeby określania wysokości głównej kalenicy, układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki,

- z treści decyzji (której częścią integralną są załączniki) wynikało, w której części zabudowy dopuszczono znaczniejszą wysokość (oznaczanie białymi trójkątami oraz rzymską cyfrą "IX" otoczonej okręgiem, w załączniku graficznym nr 1); zarzuty są zasadne jedynie w tym zakresie, że decyzja powinna przesądzać precyzyjnie, w jakim fragmencie budynek będzie wyższy, nie zaś pozostawiać w tym zakresie dowolność inwestorowi (zastosowano wyłącznie tzw. linie nieprzekraczalne); nie sposób bowiem uznać, aby szerokość dominanty wysokościowej pozostawała bez znaczenia dla ładu przestrzennego; zasadne jest nawiązanie do gabarytów innych, występujących na terenie postrzegalnej osi widokowej, tego rodzaju brył geometrycznych o porównywalnej wysokości,

- Wspólnota nie może skutecznie podnosić przed Sądem zarzutów dotyczących pominięcia w postępowaniu administracyjnym innych osób prawnych bądź fizycznych - np. członków wspólnoty; przy tym w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że właściciel lokalu, reprezentowany jest przez organy wspólnoty, chyba że wykaże odmienność swojej sytuacji faktycznej w stosunku do reszty jej członków (tak np. wyrok przywołany przez organ oraz orzeczenia NSA o sygn. akt II OSK 627/06 i 583/12 oraz per anlogiam w przypadku spółdzielni mieszkaniowych - sygn. akt II OSK 2158/14 - dostępne w CBOSA),

- nie może mieć znaczenia w danej sprawie podniesiona kwestia rodzaju gruntów, na których planowana jest inwestycja; kwestia ta może odgrywać znaczenie wyłącznie w kontekście obowiązku uzgodnienia, wobec art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uzyskania decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; w myśl art. 10a ostatnio przywołanej ustawy, gdy grunty są położne w granicach administracyjnych miast (co w danej sprawie jest poza sporem), nie mają natomiast zastosowania reguły, dotyczące zmiany przeznaczenia gruntu na inne cele w tym art. 7 tej ustawy; w rozpatrywanym przypadku, właściwym do uzgodnienia jest organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, stąd orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia odrębnym aktem nie było wymagane; z kolei uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji (w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), jeśli w istocie chodzi o grunty rolne stosownych kategorii, byłoby wymagane dopiero przed uzyskaniem pozwolenia na budowę,

- wykraczają poza granice sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy podnoszone kwestie ewentualnego zaciemnienia budynków, w kontekście wymagań określonych w przepisach dotyczących warunków technicznych, jakie mają spełniać obiekty budowlane; kwestia zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami technicznymi, dotyczącymi budynków nie podlega ocenie na tym etapie postępowania (patrz tak np. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 640/05 - dostępny w CBOSA); wynika to z braku właściwości w tym zakresie organów orzekających w przedmiocie zachowania ładu przestrzennego; nie oznacza to, że ewentualne zaaprobowanie realizacji zabudowy, która jednak naruszałaby wymagania ustalone na podstawie upoważnienia zawartego w ustawy - Prawo budowlane, skutkuje bezwzględną możliwością realizacji takiej zabudowy, wobec treści art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; na etapie bowiem uzyskiwania pozwolenia na budowę kontroli organów architektoniczno-budowlanych podlega zarówno zgodność projektu z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, jak i warunkami technicznymi dla budynków (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane); to inwestor ponosi więc potencjalne ryzyko uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji, która nie będzie mogła być faktycznie zrealizowana w myśl przepisów budowlanych; przepisy techniczne dla budynków nie stanowią więc regulacji szczególnych, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; pogląd taki dominuje także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (tak np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 1552/06 i 503/08 - dostępne w CBOSA);

- także zagadnienie utrudnień komunikacyjnych związanych z niedostateczną przepustowością dróg publicznych - okoliczność, że zdaniem Strony skarżącej przyległe ulice nie są technicznie przystosowane do przyjęcia dodatkowego ruchu z planowanych budynków - wykracza poza zakres kwestii rozważanych na etapie ustalania warunków zabudowy; w toku postępowania nie było kwestionowane, że dwie z przyległych ulic należą do dróg publicznych; kwestia ta więc - poza zagadnieniem realizacji drogi odbarczającej - dotyczy poszukiwania stosownych rozwiązań w zakresie dróg publicznych oraz zjazdów na nie i musi być uwzględniona w ramach wykonywania zadań właściwych jednostek samorządu terytorialnego bądź administracji rządowej w zakresie realizacji bądź modernizacji dróg publicznych; do ustalenia warunków zabudowy istotne znaczenie z tego punktu widzenia ma jedynie to, czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),

- nie ma istotnego znaczenia sygnalizowany problem sporządzenia części graficznej analizy urbanistycznej na mapie o nieprawidłowej skali; mapa ta stanowi jedynie element materiału dowodowego w sprawie; kwestia wadliwej skali mogłaby mieć znaczenie, o ile następstwem uchybień w danym zakresie był brak możliwości dokonania istotnych w sprawie ustaleń w sposób właściwy; ani w treści skargi ani Sąd z urzędu nie dopatrzył się, aby w danym przypadku sama skala mapy mogła mieć znaczenie dla dokonanych ustaleń faktycznych; jak wskazano na wstępie, istotne znacznie miało natomiast wadliwe zakreślenie granic analizy,

- nie mogą mieć znaczenia kwestie ewentualnych niezgodności pomiędzy parametrami zabudowy, określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, a wskazanymi we wniosku; organ administracji jest uprawniony do określenia innych parametrów niż wynika to z wniosku inwestora, o ile prowadzi to np. do spełnienia wymagania dotyczącego tzw. dobrego sąsiedztwa; z kolei podkreślana w judykaturze reguła, że na ewentualne zmiany powinien wyrazić zgodę inwestor - a w razie jej braku należałoby wydać decyzję odmowną - może mieć jedynie znaczenie w kontekście podnoszenia określonych zarzutów do treści decyzji o warunkach zabudowy przez samego inwestora, nie zaś osoby trzecie; w takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy w toku postępowania Inwestor ostatecznie wyraził wprost zgodę lub wręcz wnioskował o zmianę stosownych parametrów zabudowy.

Nie mogły być także skuteczne ogólne zarzuty skargi, wykraczające poza omówione wyżej kwestie, gdzie wywodzono, że organy obu instancji nie odniosły się do szeregu kwestii i argumentów Wspólnoty, czy naruszono zasady gromadzenia materiału dowodowego. Zarzuty tego rodzaju mogą mieć znaczenie w sprawie, o ile zostaną powiązane z konkretnymi okolicznościami faktycznymi, które nie zostały ustalone czy wystarczająco wyjaśnione, a mogą mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: kwota 500 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.

Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.