Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 306/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 1 i  par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]października 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO") postanowieniem z [...] października 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenie [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności nośnika reklamowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Pismem z [...] lutego 2017 r. skarżąca złożyła do Prezydenta [...] wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wolno stojącego nośnika reklamowego zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w [...].

Prezydent [...] postanowieniem z [...] maja 2017 r. odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...]września 2017 r., znak: [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent [...] postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. po raz kolejny odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, SKO postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Rozstrzygnięcie SKO z [...] czerwca 2018 r. zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2113/18, uchylił zaskarżone postanowienie SKO. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał jest niespójny. Ponowne postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego. Organ prowadzący postępowanie w trybie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. musi dysponować odpowiednim materiałem dowodowym pozwalającym mu w sposób jednoznaczny stwierdzić, że wykonany nośnik reklamowy jest zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania, względnie, gdy organ nie stwierdzi takiej zgodności - powinien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest przy tym dopuszczalne dokonywanie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Rozpatrując sprawę ponownie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku, SKO postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], uchyliło w całości postanowienie Prezydenta [...] z [...] grudnia 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Pismem z [...] lipca 2019 r. Prezydent [...] poinformował skarżącą o wydaniu decyzji nr [...]z [...] października 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - rozbudowy ul. [...] w związku z czym wezwał skarżącą do dostarczenia kopii aktualnej mapy zasadniczej określającej nowe granice działek oraz do wyjaśnienia, której działki ma dotyczyć zaświadczenie. Przy piśmie z [...] lipca 2019 r. skarżąca nadesłała dwie mapy zasadnicze oraz sprecyzowała, że zaświadczenie ma dotyczyć działki nr ewid. [...].

Po zbadaniu złożonych map oraz uzyskaniu opinii Zarządu Dróg Miejskich Prezydent [...] ustalił, że na wskazanej przez skarżącą nieruchomości nie istnieje nośnik reklamowy, którego miałoby dotyczyć zaświadczenie będące przedmiotem wniosku skarżącej. Nośnik reklamowy jest natomiast zlokalizowany na działce nr [...], lecz nie można potwierdzić jego legalności. Dlatego też postanowieniem z [...] września 2019 r. Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, SKO postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], uchyliło w całości ww. postanowienie Prezydenta [...] z [...] września 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji nie zbadano wszystkich niezbędnych okoliczności. Doprowadziło to do sprzeczności w materiale dowodowym, a tym samym nie można było prawidłowo zakończyć sprawy.

3. W toku ponownego postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego przesłał do akt sprawy pismo z [...] lipca 2020 r. wraz z protokołem kontroli robót budowlanych z [...] czerwca 2020 r. W piśmie tym wskazano, że nośnik reklamowy został przesunięty w obrębie tej samej nieruchomości prawdopodobnie w związku ze zmianą jej zagospodarowania. Potwierdzono również, że przedmiotowy nośnik reklamowy usytuowany jest obecnie na działce nr ewid. [...].

W związku z ww. informacją, Prezydent [...] pismem z [...] lipca 2020 r. wezwał więc skarżącą do przedłożenia aktualnej mapy zasadniczej określającej również położenie przedmiotowego nośnika reklamowego. Przy piśmie z [...] sierpnia 2020 r. pełnomockik skarżącej przedłożył mapę zasadniczą, która w ocenie skarżącej była wymagana przez organ pierwszej instancji.

Prezydent [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. po raz kolejny odmówił wydania zaświadczenia w sprawie zgodności inwestycji dla nośnika reklamowego wolno stojącego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] z ustaleniami zmiany miejscowego planu ogólnego [...] dla fragmentów obszarów [...] zatwierdzonej uchwałą Rady Gminy [...] [...] nr [...] z dnia [...] października 2001 r.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 ustawy w z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817), a także art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 511 ze zm.).

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przesłana z [...] sierpnia 2020 r. mapa ma odręcznie naniesione oznakowanie i słowny opis informujący, że to nośnik reklamowy. Odręczny rysunek nie zachowuje jednak skali i nie został opatrzony podpisem osoby, która go naniosła na mapę, zatem nie spełnienia wymagań postawionych w wezwaniu z [...] lipca 2020 r. Wyrysowana odręcznie lokalizacja nośnika nie daje bowiem możliwości jednoznacznego określenia odległości nośnika od linii rozgraniczających pasa drogowego, co jest niezbędne do ustalenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

4. Pismem z [...] września 2020 r. skarżąca spółka złożyła zażalenie na postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r. wnosząc o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 13 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2113/18, wydanego w sprawie, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że organ pierwszej instancji nie odniósł się w sposób przekonywujący do kwestii, czy obowiązek odsunięcia zabudowy od linii rozgraniczających podstawowego układu drogowego ma charakter bezwzględny, czy raczej postulatywny lub informacyjny;

2) art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 124, art. 217 i art. 218 k.p.a. przez błędne i bezpodstawne przyjęcie, jako podstawy ustaleń, protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2020 r. wykonanej bez zawiadomienia i udziału skarżącej, przez pominięcie map zasadniczych przesłanych przez skarżącą przy piśmie z [...] lipca 2019 r. wykazujących usytuowanie przedmiotowego nośnika reklamowego, a także naruszenie zasad postępowania administracyjnego;

3) art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 124, art. 217 i art. 218 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.; dalej: "pr.bud.") przez naruszenie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4) art. 79a k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. i art. 218 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 pr.bud. przez zaniechanie poinformowania skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaniechanie wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony i pozbawiło ją uprawnienia;

5) naruszenie zmiany miejscowego planu ogólnego [...] dla fragmentów obszarów [...] zatwierdzonej uchwałą Rady Gminy [...] z[...] października 2001 r., w szczególności przez jego niezastosowanie;

6) art. 4 pr.bud. przez naruszenie zasady wolności budowlanej w związku z art. 217 i 218 k.p.a. w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - przez odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej, pomimo że usytuowanie przedmiotowego nośnika reklamowego nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] października 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2020 r.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], dla fragmentów obszarów [...] i [...] w gminie [...] nieruchomość opisana we wniosku znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę usługowo – mieszkaniową i oznaczonym na rysunku planu symbolem [UM]. Zgodnie z § 10 ww. uchwały dla tego terenu przewidziano szczegółowe ustalenia m.in. obowiązek odsunięcia zabudowy 5 m od linii rozgraniczających podstawowego układu drogowego (ul. [...] i inne).

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, organ odwoławczy poddał analizie dokumenty wskazujące na odległość nośnika reklamowego od linii rozgraniczających pasa drogowego i stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w poprzednio toczących się postępowaniach był wewnętrznie sprzeczny. W związku z tym Prezydent [...] pismem z [...] lipca 2020 r. zasadnie wezwał skarżącą do przedłożenia aktualnej mapy zasadniczej określającej również położenie nośnika reklamowego będącego przedmiotem wniosku. Skarżąca [...] sierpnia 2020 r. przedłożyła mapę zasadniczą zawierającą oznaczenie lokalizacji nośnika reklamowego, jednak przedstawiony dokument z naniesionym odręcznym rysunkiem nie zachowującym skali, bez podpisu osoby, która go sporządziła, nie spełnienia wymagań postawionych w wezwaniu organu pierwszej instancji.

Przyczyną wadliwości przedłożonej mapy jest fakt, że w przepisach prawo geodezyjnego i kartograficznego, a zwłaszcza w załączniku nr 7 pt.: "Standardy techniczne tworzenia mapy zasadniczej" do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2028) określono szczegółowo zasady oznaczania reklamy lub tablicy informacyjnej na mapie zasadniczej.

W związku z faktem, że skarżąca nie przedłożyła stosownej mapy geodezyjnej, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, ze wskazaniem miejsca usytuowania obiektu budowlanego wobec linii rozgraniczających pasa drogowego SKO stwierdziło, że nie można było bezspornie ustalić linii granicznych tego pasa oraz usytuowania przedmiotowego nośnika reklamowego. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie mógł wydać skarżącej zaświadczenia o żądanej treści.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem SKO, skarżąca pismem z 28 listopada 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...]z [...] sierpnia 2020 r. Skarżąca wniosła dodatkowo o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2113/18;

art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., ponieważ dwaj członkowie składu orzekającego SKO brali udział w wydaniu trzech postanowień SKO w sprawie: (1) postanowienia SKO z [...] czerwca 2018 r. uchylonego wyrokiem WSA w Warszawie z 13 listopada 2018 r.; (2) postanowienia SKO z [...] kwietnia 2020 r. uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji; (3) zaskarżonego niniejszą skargą postanowienia SKO z [...] października 2020 r. W ocenie skarżącej zostały naruszone zasady obiektywizmu i bezstronności postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a.) oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.);

art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 124, art. 217 i art. 218 k.p.a. przez pominięcie dowodów wykazujących usytuowanie nośnika reklamowego oraz brak wyjaśnienia, jaki materiał dowodowy stanowił podstawę stwierdzenia sprzeczności materiału dowodowego;

art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 124, art. 217 i art. 218 k.p.a. przez naruszenie obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli:

pominięcie map zasadniczych przesłanych przy piśmie skarżącej z [...] lipca 2019 r. wykazujących usytuowanie przedmiotowego nośnika reklamowego;

błędne i bezpodstawne stwierdzenie, że kopia aktualnej mapy zasadniczej pobranej z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] i określającej położenie nośnika reklamowego nie spełnia wymagań postawionych w wezwaniu z [...] lipca 2020 r.;

art. 4 i art. 19 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 19 rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej, przez stwierdzenie naruszenia przepisów ww. ustawy i rozporządzenia, pomimo że dotyczą one zakładania i prowadzenia w systemie teleinformatycznym bazy danych, obejmujące zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej (art. 4 ust. 1 a ww. ustawy), a także zakresu informacji gromadzonych w bazie danych obiektów topograficznych (art. 19 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy ), jak i treści mapy zasadniczej w kroju arkuszowym lub wybranego obszaru, która zawiera: kartograficzną reprezentację obiektów, zgodnie ze standardami określonymi w załączniku nr 7 do rozporządzenia;

art. 79a k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. i art. 218 k.p.a. przez zaniechanie poinformowania skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaniechanie wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysiania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; a także naruszenie zmienionych postanowień miejscowego planu ogólnego [...] , w szczególności przez ich niezastosowanie;

art. 4 pr.bud. przez naruszenie zasady wolności budowlanej w związku z art. 217 i 218 k.p.a. w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - przez utrzymanie w mocy odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej, mimo że przedstawione zostało usytuowanie przedmiotowego nośnika reklamowego;

art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, m.in. przez bezpodstawne ustalenie, że obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pominięcie art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu oraz pominięcie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń;

naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego zastosowanie, pomimo że według art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu miejscowy plan obowiązywał do dnia [...] kwietnia 2020 r. (do daty wejścia w życie Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń);

naruszenie uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń przez niezastosowanie;

art. 7, art. 8, art. 11, art. 124, art. 217 i art. 218 k.p.a., jak i art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a.. które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez brak wyjaśnienia i rozpoznania zarzutów skarżącej zawartych w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji.

7. Odpowiadając w dniu 21 grudnia 2020 r. na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi w całości i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz przedstawioną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Takie rozwiązanie zostało też przyjęte w niniejszej sprawie.

10. Sąd oddalił skargę skarżącej spółki, gdyż uznał, wbrew zarzutom i argumentom podniesionym w skardze, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2020 r. nie narusza prawa.

W opinii Sądu zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy prawidłowo prowadziły postępowanie w sprawie. Oceniają trafność zarzutów skargi należy wziąć pod uwagę kontekst rozpatrywanej sprawy. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika bowiem, że w związku z budową nośnika reklamowego, samowolnie zrealizowanego przez skarżącą na działce nr ewid. [...] przy ul. [...]w [...], dzielnica [...], powiatowy inspektor nadzoru budowlanego prowadził postępowanie mające na celu legalizację obiektu. Aby uniknąć nakazu rozbiórki i doprowadzić do zgodności z prawem przedsięwzięcia budowlanego podjętego przez skarżącą, organ nadzoru budowalnego miał obowiązek sprawdzić, czy budowa będąca przedmiotem postępowania jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przewiduje to art. 48 ust. 2 pr.bud. Jednocześnie, w takich przypadkach zgodnie z art. 48 ust.3 pkt 1 pr.bud. w toku postępowania legalizacyjnego organ nadzoru budowlanego obligatoryjnie nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przedstawienia innych dokumentów.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca wystąpiła więc do Prezydenta [...] o wydanie ww. zaświadczenia właśnie ze względu na wymogi postępowania legalizacyjnego. W takim przypadku podstawą wydania zaświadczenia lub odmowy w tym zakresie powinien być art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z wymienionymi przepisami zaświadczenie wydaje się bowiem, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa.

Wskazane okoliczności mają kluczowe znaczenie w sprawie, bowiem postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia zgodnie z art. 217 k.p.a. ma szczególny charakter, w istotnym zakresie różny od ogólnego postępowania administracyjnego (patrz: Katarzyna Celińska-Grzegorczyk, Komentarz do art. 217 KPA, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7. wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2021, str. 1444). Postępowanie uregulowane w rozdz. VII nie zmierza bowiem do wydania decyzji rozstrzygającej o prawach i obowiązkach obywatela, lecz do dokonania czynności faktycznej, tj. wydania zaświadczenia. Nie prowadzi się bowiem postępowania dowodowego w zwykłym trybie, a organ ma jedynie obowiązek potwierdzić w sposób urzędowy okoliczności wynikające ze źródeł publicznych lub ze zgromadzonych dokumentów, które są dla niego dostępne. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Strona postępowania o wydanie zaświadczenia nie może domagać się - w drodze urzędowego zaświadczenia - stwierdzenia istnienia faktów prawotwórczych, których ustalenie jest przedmiotem oceny prawnej organu w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, LEX nr 1311429 oraz z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 457/13, LEX nr 1766560).

Szczególny tryb postępowania na podstawie art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. stanowi zatem wyjątek (lex specialis) w stosunku do ogólnych przepisów o zasadach prowadzenia postępowania dowodowego przez organy administracji. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. mają zatem zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, ale tylko w ograniczonym zakresie. Można nawet uznać, że z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. nie wynika norma prawna o charakterze reguły, która musi być zrealizowana w pełni, inaczej bowiem mamy do czynienia z jej naruszeniem, ale norma prawna będąca zasadą, czyli realizowana przez organ w większym lub mniejszym stopniu w zależności od okoliczności sprawy. Taka interpretacja zasad prawa, jako standardów stopniowalnych znajduje już swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (porównaj dla przykładu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1564/17, dotyczący kompetencji zarządczych gminy).

W przedstawionym świetle należy uznać przede wszystkim, że zarzuty sformułowane w skardze, a wcześniej w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu dowodowym są całkowicie nietrafne.

Oczywiście wydanie zaświadczenia wymaga dokonania przez organ właściwy sprawdzenia istnienia lub udokumentowania określonych okoliczności. Dlatego też w postępowaniu, które zakończyło się zaskarżonym postanowieniem SKO z [...] października 2020 r. organy pierwszej oraz drugiej instancji zażądały przedłożenia przez skarżącą mapy zasadniczej, która jednocześnie precyzyjnie określałaby położenie przedmiotowego nośnika reklamowego. Nie może bowiem umknąć z pamięci okoliczność, że kolejne postępowania, włącznie z kontrolowanym obecnie przez Sąd, toczyły się z wniosku skarżącej z 6 lutego 2017 r. o stwierdzenie w drodze zaświadczenia zgodności przedmiotowego nośnika z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wskazane żądanie Prezydenta [...] dotyczące mapy zasadniczej wynikało z dwojakich okoliczności. Po pierwsze, to na inwestorze ciążył obowiązek doprowadzenia do zgodności zrealizowanej samowolnie inwestycji z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, organ administracji miał tylko obowiązek potwierdzić tę okoliczność poprzez wydanie zaświadczenia lub odmówić takiej czynności. Po drugie, mapy i plany zgromadzone w aktach w poprzednio prowadzonych postępowaniach okazywały się nie dość precyzyjnie lub nieaktualne, a nawet wewnętrznie sprzeczne, jak wskazywało Samorządowego Kolegium Odwoławcze. Wynikało to między innymi ze zmian wprowadzonych do treści uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i planowaną ze względu na przebudowę ul. [...]. Nie bez znaczenia były również zmiany lokalizacji nośnika reklamowego będące wynikiem działania skarżącej. Precyzyjne ustalenie położenia przedmiotowego nośnika reklamowego oraz zgodność z przepisami planistycznymi w tym przypadku, wymagały więc przede wszystkim ustalenia aktualnego lub planowanego przebiegu linii zabudowy.

Z przedstawionych powodów sposób prowadzenia postępowania zarówno przez Prezydenta [...] , jak i przez SKO i zakończenia postępowania zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2020 r., należy uznać za w pełni zgodny z prawem.

11. Kluczową przesłanką rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i organu drugiej instancji w rozpatrywanej sprawie było wszakże przedłożenie przez skarżącą w dniu 17 sierpnia 2020 r. mapy zasadniczej, która miała być wystarczająca dla ustalenia okoliczności istotnych dla żądanego zaświadczenia.

Z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że pismem z 17 sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej przesłał Wydziałowi Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] aktualną mapę zasadnicza "zwierającą nośnik reklamowy będący treścią wniosku, pobraną z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]" (k. 210-211 akt admin.). Przedłożona mapa w skali 1:500 była poświadczona za zgodność z treścią Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez przedstawiciela Biura Geodezji i Katastru. Na tej mapie ręcznym pismem zaznaczono symbol rozwartego kąta oraz dopisano "nośnik reklamowy" i strzałeczką wskazano jego położenie. Porównując wszakże przedmiotową mapę wydaną [...] sierpnia 2020 r. z wcześniejszymi mapami dostarczanymi przez skarżącą (patrz m.in. karty 124-125 i 128 akt admin.) należało przyjąć, że ręczny dopisek z oznaczeniem lokalizacji przedmiotowego nośnika nie został sporządzony ani przez organ kartograficzny, ani przez geodetę uprawnionego do dokonywania takich czynności. Organ pierwszej instancji miał zatem podstawę stwierdzić, że przedłożona mapa nie jest wiarygodnym dokumentem pozwalającym mu na urzędowe potwierdzenie w formie zaświadczenia o zgodności lokalizacji nośnika reklamowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wezwanie organu skierowane do skarżącej w dniu [...] lipca 2020 r. nie zostało bowiem prawidłowo wykonane. W postanowieniu z [...] sierpnia 2020 r. odmawiającym wydania zaświadczenia w sprawie zgodności inwestycji z ustaleniami zmiany miejscowego planu ogólnego Miasta [...] organ stwierdził wprost: "odręczny rysunek nie zachowujący skali, bez podpisu przez kogo został wniesiony nie stanowi wymagań postawionych w wezwaniu z 24 lipca 2020 r. Tak wrysowana odrębnie lokalizacja nośnika nie daje możliwości jednoznacznego określenia odległości nośnika od linii rozgraniczających pasa drogowego, co jest niezbędne do ustalenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

W świetle analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji oraz organu odwoławczego. Zaświadczenie wystawiane w trybie art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. miało potwierdzać zgodność lokalizacji nośnika reklamowego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak odręczny rysunek nie zachowujący skali i niewiarygodny ze względu na nie wskazanie osoby, która dokonała naniesienia na mapę zasadniczą w skali 1:500, nie mógł być podstawą urzędowego potwierdzenia określonych faktów i ich konsekwencji prawnych w szczególnym postępowaniu administracyjnym, jakie jest uregulowane w rozdz. VII Kodeksu postępowania administracyjnego.

12. Należy też podkreślić, że jakość mapy zasadniczej przedstawionej przez skarżącą w odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji z [...] lipca 2020 r. nie spełnia również wymagań przepisów technicznych. Skarżąca w skardze zarzuca organom właściwym w sprawie działanie niezgodne z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a w szczególności załącznika nr 7 pt.: "Standardy techniczne tworzenia mapy zasadniczej" do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2028). W akcie wykonawczym określono bowiem szczegółowo zasady zamieszczenia reklamy lub tablicy informacyjnej na mapie zasadniczej.

Lektura § 17 ust. 7 pkt 3 i ust. 8 określających (w załączniku nr 3) nie pozostawia wątpliwości, że skarżąca nie wskazała, które punkty na przesłanej mapie zasadniczej odpowiadały "reprezentacji geometrycznej obiektów klasy BUIB: reklama lub tablica informacyjna". Ten sam wniosek wynika z analizy tabeli oznaczeń obiektów zawartej w załączniku nr 5: pozycja 119-121 tabeli. Z pewnością też skarżąca nie może twierdzić, że odręczne zaznaczenie położenia przedmiotowego nośnika reklamowego na mapie zasadniczej przedłożone organowi pierwszej instancji było zgodne z treścią załącznika nr 7 pt.: "Standardy techniczne tworzenia mapy zasadniczej" pozycje BUIB07_01 i BUIB07_02 (§ 17 ust. 2, str. 236-237). Szczegółowe zarzuty sformułowane w skardze należy zatem uznać za całkowicie nieuzasadnione.

13. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał również argumenty skarżącej odwołujące się do Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. za zdecydowanie nieprzekonywujące. Skarżąca uznała bowiem, że odmowa wystawienia żądanego zaświadczenia stanowiła naruszenie art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej naruszenie prawa przez organy administracji polegało na wykroczeniu poza zasadę, według której ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Analogiczny zarzut skarżąca wywodzi z konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W opinii Sądu interpretacja Konstytucji RP dokonana przez skarżącą jest błędna. Ograniczenia lokalizacji nośników reklamowych wyrażone są w ustawie, m.in. w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 2 i inne). Również przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują szczegółowo zasady lokalizacji reklam, nośników i tablic reklamowych (art. 2 pkt 16b i 16c, art. 37a i 37d). Powołane przepisy stanowią ewidentną ilustrację zasady prawnej, że chroniona przez Konstytucję zasada wolności gospodarczej nie jest absolutna i może być przez prawo ograniczona, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Nie można zatem skarżyć się, że organ administracji odmawia wystawienia zaświadczenia o zgodności lokalizacji nośnika reklamowego z planem zagospodarowania przestrzennego, jeśli skarżąca nie przedłożyła organowi dokumentu, który pozwalałby zgodnie z przepisami prawa o postępowaniu administracyjnym na urzędowe potwierdzenie istotnych faktów.

14. W świetle przestawionych okoliczności faktycznych i prawnych należało również pozostałe zarzuty skargi uznać za nie mające zastosowania (jak np. argumenty odnoszące się do ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu), nietrafne (jak np. zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niezgodność z wytycznymi wcześniejszego wyroku, skoro organy administracji w ponownym postępowania uwzględniły wszystkie okoliczności istotne w postepowaniu na podstawie art. 217 k.p.a.) lub po prostu nie mające znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.