Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 166/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3310 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1059 ze zm.) - po rozpoznaniu odwołania K. K . od uchwały Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], utrzymał tę uchwałę w mocy.

W dniu 8 lipca 2006 r. K. K. przystąpiła do egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, rozwiązując test wyboru. Wymienioną uchwałą natomiast Komisja Egzaminacyjna (...) ustaliła, że zdająca uzyskała z tego testu 186 punktów, w związku z czym wynik egzaminu jest negatywny - stosownie do art. 339 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. W świetle tego przepisu pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał co najmniej 190 punktów.

K. K. odwołała się od tej uchwały do Ministra Sprawiedliwości. W odwołaniu wniosła o uznanie za poprawne odpowiedzi na pytania 39, 41, 74, 118, 121, 155, 174, 208, 210, 249, które Komisja Egzaminacyjna (...) uznała za błędne. Zakwestionowane odpowiedzi dotyczyły pytań: nr 74 - z zakresu prawa cywilnego (czy kupujący jest zobowiązany do zapłaty ceny za towar, w przypadku jego kradzieży podczas przewozu), nr 118 - z zakresu postępowania egzekucyjnego (jaki środek obrony przysługuje osobie trzeciej w przypadku zajęcia przez komornika przedmiotu stanowiącego jej własność bez jej zgody), nr 121 - z zakresu prawa handlowego (w jaki sposób odpowiadają wspólnicy za zobowiązania spółki cywilnej powstałe przed dniem jej przekształcenia w spółkę jawną), nr 155 - z zakresu prawa spółdzielczego (czym jest majątek spółdzielni), nr 174 - z zakresu prawa pracy (w jakim czasie pracodawca jest obowiązany wydać świadectwo pracy pracownikowi w związku z rozwiązaniem lub wygaśnięciem stosunku pracy), nr 249 - co do określenia, czym obowiązany jest kierować się radca prawny przy wykonywaniu zawodu. W ocenie odwołującej się pytania nr 74, 118, 155, 174, 249 nie spełniają ustawowej zasady, iż tylko jedna odpowiedź może być prawdziwa (art. 339 ust. 1 ustawy). W pytaniach tych były bowiem możliwe dwie poprawne odpowiedzi, tj. pytanie nr 74 - odpowiedź A i B, nr 118, 174 - odpowiedź B i A, nr 155 - B i C, nr 249 - C i B. W pytaniu nr 121 prawidłowa była odpowiedź A - a nie według klucza - B. Stanowisko co do prawidłowości odpowiedzi na pytania K. K. uzasadniała m.in. poglądami przyjętymi w orzecznictwie i literaturze prawniczej. Zarzuciła również, iż w teście znalazły się pytania (nr 39, 41, 208, 210) z zakresu postępowania w sprawach wykroczeń oraz postępowania sądowoadministracyjnego, które to dziedziny prawa nie są wymienione expressis verbis w art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych (stosownie do tego przepisu egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta radcowskiego, zwanego dalej "kandydatem", z zakresu prawa: konstytucyjnego, karnego, postępowania karnego, karnego skarbowego, wykroczeń, cywilnego, postępowania cywilnego, gospodarczego, spółek prawa handlowego, pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnego i opiekuńczego, administracyjnego, postępowania administracyjnego, finansowego, europejskiego, ustroju sądów, samorządu radców prawnych i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej, a także warunków wykonywania zawodu radcy prawnego i etyki tego zawodu). Odnośnie tego zarzutu przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. (P 21/02 OTK-A 2004/2/9), w którym Trybunał stwierdził, że: "selekcja kandydatów na aplikantów i ich kwalifikowanie (ocenianie) winny być przeprowadzone wyłącznie według zasad ustawowych i na podstawie jednoznacznie sprecyzowanych kryteriów, ustalonych w ustawach (a w kwestiach technicznych w wydanych na ich podstawie aktach o charakterze wykonawczym)". Zatem zakres merytoryczny egzaminu powinien być określony w ustawie. Skoro ustawodawca nie objął w/w dziedzin prawa zakresem egzaminu, to udzielenie błędnej odpowiedzi na pytania z tych dziedzin nie może szkodzić kandydatowi.

Minister Sprawiedliwości nie uwzględnił odwołania. W uzasadnieniu w/w decyzji z dnia [...] października 2006 r., którą utrzymał powyższą uchwałę Komisji Egzaminacyjnej (...) z dnia [...] lipca 2006 r. w mocy, stwierdził m.in. - na podstawie akt osobowych. K. K., zwłaszcza zawartego w nich testu i karty odpowiedzi oraz całości dokumentacji egzaminacyjnej, iż egzamin, którego była uczestnikiem, przeprowadzony został w trybie zgodnym z wymogami ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie powoływania i odwoływania członków komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji radcowskiej oraz szczegółowego trybu i sposobu przeprowadzania egzaminu konkursowego i radcowskiego (Dz. U. Nr 258, poz. 2164 z późn. zm.). Z przebiegu egzaminu sporządzono prawidłowy protokół podpisany przez Przewodniczącego i członków Komisji Egzaminacyjnej (...), a uchwała Komisji podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z treści protokołu wynika jednoznacznie, iż K. K. w dniu [...] lipca 2006 r. złożyła egzamin testowy, z którego uzyskała wynik 186 (sto osiemdziesiąt sześć) punktów. Ponowne przeliczenie ilości uzyskanych punktów potwierdziło tę liczbę punktów.

Minister Sprawiedliwości odniósł się też szczegółowo do zarzutów odwołania dotyczących wykroczenia poza zakres ustawowy pytań nr 39, 41, 208, 210. Stwierdził, iż zakres przedmiotowy konkursu na aplikację radcowską został określony w art. 331 ustawy o radcach prawnych i odpowiada zakresowi przedmiotowemu części ustnej egzaminu radcowskiego. Zamieszczenie w teście pytań związanych z problematyką prawa karnego i wykroczeń odpowiada wymienionym w tym przepisie blokom przedmiotowym i przystaje do kompetencji zawodowych przyszłych radców prawnych. Za nieuprawnione uznał stanowisko, że wskazanie, iż test ma sprawdzać wiedzę m.in. z prawa wykroczeń oznacza, że pytania winny ograniczać się wyłącznie do prawa materialnego wykroczeń. Nie jest bowiem uzasadnione pominięcie zagadnień procesowych wynikających z kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia w sytuacji, gdy radca prawny może być m.in. obrońcą w sprawach o wykroczenia, co pociąga za sobą konieczność znajomości przepisów procesowych. Wprawdzie postępowanie w sprawach o wykroczenia nie mieści się w pojęciu "postępowania karnego" użytego w art. 1 Kodeksu postępowania karnego, jednak w art. 331 ust. 3 ustawodawca nie posłużył się nazwą tego kodeksu. Gdyby wolą ustawodawcy było ustalenie zakresu egzaminu tylko z Kodeksu postępowania karnego, to wprost by to wyraził. W tej sytuacji należy dokonać oceny tego pojęcia niejako autonomicznie na gruncie ustawy o radcach prawnych, uznając, że mieści się w nim również postępowanie w sprawach o wykroczenia. Nadto w piśmiennictwie od lat prezentowane są poglądy, że w pojęciu postępowania karnego czy procesu karnego mieszczą się również przepisy regulujące postępowanie w sprawach o wykroczenia. Według organu nie ma też podstaw by przyjmować, że postępowanie administracyjne nie obejmuje części sądowej co do możliwości sądowej kontroli decyzji, jak również ich egzekucji. To, że w tej mierze są odrębne ustawy nie stanowi według organu, że nie są to elementy postępowania administracyjnego sensu largo.

Organ nie podzielił też zarzutów odwołania dotyczących odpowiedzi na pytania nr 74, 118, 121, 155, 174 i 249. Odnośnie pytania nr 74 (Sprzedawca przesłał kupującemu za pośrednictwem przewoźnika towar do miejsca, które nie jest miejscem spełnienia świadczenia. W czasie przewozu towar został skradziony. Kupujący jest zobowiązany do zapłaty ceny:

a. tak, gdyż z chwilą powierzenia rzeczy przewoźnikowi doszło do wydania rzeczy sprzedanej, a tym samym przeszło na niego ryzyko przypadkowej utraty rzeczy,

b. nie, gdyż nie otrzymał towaru,

c. nie, gdyż miała miejsce kradzież, a sprzedawca odpowiada za działania lub zaniechania przewoźnika);

odpowiedź A (a nie B jak wskazała skarżąca) wynika wprost z obowiązujących przepisów - art. 544 § 1 w zw. z art. 548 § 1 k.c. oraz poglądów doktryny. Ponieważ w art. 548 § 1 k.c. jest mowa o przypadkowej utracie, a do takiej należy również zaliczyć kradzież przesyłki przez przewoźnika, odpowiedź A jest poprawna także w razie kradzieży dokonanej przez przewoźnika, za którego sprzedawca nie odpowiada. Odnośnie pytania nr 118 (Jeżeli komornik w toku egzekucji zajął na wniosek wierzyciela - bez zgody osoby trzeciej - przedmiot stanowiący jej własność, osobie tej przysługuje:

a. skarga do sądu rejonowego na czynności komornika,

b. powództwo o zwolnienie zajętego przedmiotu od egzekucji,

c. zażalenie);

jedyną poprawną odpowiedzią jest wariant B (a nie A jak wskazała skarżąca), czyli powództwo o zwolnienie zajętego przedmiotu od egzekucji. W pytaniu zwrócono uwagę, że chodzi o przedmiot stanowiący własność osoby trzeciej. Ustawodawca w art. 841 § 1 k.p.c. przewidział środek w postaci powództwa ekscydencyjnego. Jest to jedyny skuteczny środek ochrony praw osoby trzeciej w przypadku zajęcia w drodze egzekucji przedmiotu stanowiącego jej własność.

Odnośnie pytania nr 121 (Za zobowiązania spółki cywilnej powstałe przed dniem jej przekształcenia w spółkę jawną, wspólnicy odpowiadają po jej przekształceniu:

a. tak, jak wspólnicy spółki jawnej,

b. na dotychczasowych zasadach przez okres trzech lat, licząc od tego dnia,

c. na dotychczasowych zasadach w każdym czasie);

odpowiedź B jest prawidłową odpowiedzią na postawione pytanie (a nie A jak wskazała skarżąca), w szczególności w rachubę wchodzą tu także przepisy art. 574 i art. 584 k.s.h. normujące odpowiedzialność wspólników spółki przekształcanej za jej zobowiązania powstałe przed dniem przekształcenia. Ten ostatni przepis zamieszczony w rozdziale 5 działu III tytułu IV k.s.h. "Przekształcenie spółki osobowej w inną spółkę osobową" stanowi, że wspólnicy spółki przekształcanej odpowiadają za zobowiązania spółki powstałe przed dniem przekształcenia na dotychczasowych zasadach przez okres trzech lat licząc od tego dnia. Przepis ten niewątpliwie dotyczy także wspólników spółki cywilnej przekształconej w spółkę osobową, scilicet spółkę jawną. Odnośnie pytania nr 155 (Majątek spółdzielni jest:

a. szczególnym rodzajem własności w użytkowaniu grupowym,

b. prywatną własnością jej członków,

c. własnością spółdzielni);

według klucza odpowiedzi jako prawidłową wskazano odpowiedź B, a nie C jak wskazała skarżąca. Przepis art. 3 ustawy Prawo spółdzielcze stanowi, iż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków, a zatem odpowiedź na to pytanie wynika wprost z w/w przepisu. Odnośnie pytania nr 174 (W związku z rozwiązaniem lub wygaśnięciem stosunku pracy pracodawca jest obowiązany wydać pracownikowi świadectwo pracy:

a. w terminie 7 dni od rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy,

b. niezwłocznie po rozwiązaniu lub wygaśnięciu stosunku pracy,

c. niezwłocznie po uprzednim rozliczeniu się przez pracownika z pracodawcą);

według klucza odpowiedzi jako prawidłową wskazano odpowiedź B, a nie A jak wskazała skarżąca. W art. 97 § 1 k.p. ustawodawca formułując obowiązek wydania pracownikowi świadectwa pracy określił jednoznacznie termin jego wydania, stwierdzając: "pracodawca jest obowiązany niezwłocznie wydać pracownikowi świadectwo pracy". Odnośnie pytania nr 249 (Radca prawny jest obowiązany kierować się przy wykonywaniu zawodu:

a. wyłącznie przepisami prawa,

b. wyłącznie przepisami prawa oraz zasadami etyki radcy prawnego,

c. wyłącznie przepisami prawa, zasadami etyki radcy prawnego, dobrymi obyczajami przyjętymi przez radców prawnych oraz postanowieniami zawartymi w uchwałach organów samorządu);

jedyna prawidłowa odpowiedź była pod pozycją C (a nie B jak wskazała skarżąca) i wynikała wprost z art. 2 zasad etyki zawodowej radców prawnych.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości Komisja Egzaminacyjna (...) prawidłowo ustaliła punktację skarżącej i wynik (negatywny) egzaminu, gdyż nie uzyskała ona wymaganych przez ustawę co najmniej 190 punktów, niezbędnych dla uznania wyniku za pozytywny. W decyzji zostało zawarte pouczenie o możliwości jej zaskarżenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. do sądu administracyjnego.

Pismem z dnia 17 listopada 2006 r. K. K. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, zarzucając organowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez:

dokonanie błędnej, rozszerzającej wykładni art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, polegającej na przyjęciu rozszerzonego zakresu egzaminu o postępowanie w sprawach wykroczeń oraz postępowanie sądowoadministracyjne, które nie zostały wymienione w powyższym przepisie,

naruszenie art. 339 ustawy o radcach prawnych przez uznanie, iż skarżąca udzieliła błędnej odpowiedzi na pytania, które nie spełniają określonego przepisem ustawy wymogu zaproponowania w teście tylko jednej prawidłowej odpowiedzi,

2) naruszenie prawa procesowego, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 przez błędne ustalenie stanu faktycznego prawidłowości odpowiedzi na zakwestionowane w odwołaniu pytania.

Z tych powodów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do stanowiska organu, iż zakres przedmiotowy konkursu odpowiada zakresowi przedmiotowemu części ustnej egzaminu radcowskiego, a zamieszczone w teście pytania związane z problematyką prawa karnego i wykroczeń przystają do kompetencji zawodowych przyszłych radców prawnych stwierdziła, że na podstawie zaskarżonej decyzji "nie sposób jednoznacznie stwierdzić z czego miałby wynikać identyczny zakres przedmiotowy egzaminu wstępnego (na aplikację) i ustnej części egzaminu radcowskiego". Według skarżącej, taki związek nie wynika z przepisów określających ściśle przedmiotowy zakres egzaminu wstępnego.

Nawiązując do przepisu art. 331 ustawy o radcach prawnych skarżąca podniosła, że ustawodawca wskazując w nim kolejno dziedziny: prawo karne - postępowanie karne, prawo cywilne - postępowanie cywilne, wykroczenia, nie dopisał postępowania w sprawach o wykroczenia, czyli wyraźnie nie chciał, aby znalazło się ono w zakresie egzaminu. Poza tym organ w sposób pobieżny ustosunkował się do kwestionowanych pytań z zakresu prawa sądowoadministracyjnego. Uznanie tej części prawa za integralną część postępowania administracyjnego nie znajduje uzasadnienia, gdyż postępowania przed sądami administracyjnymi nie można traktować jako jednej z faz postępowania administracyjnego lub jako kontynuacji tego postępowania.

Uzasadniając przedstawione zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego skarżąca stwierdziła m.in., że test egzaminacyjny przygotowany przez powołany przez Ministra Sprawiedliwości zespół zawiera liczne błędy, nieprecyzyjne sformułowania i wielokrotnie wprowadza stan dezinformacji, co niewątpliwie miało wpływ na osiągnięty przez skarżącą wynik.

W obszernym uzasadnieniu skargi, K. K. ponownie przytoczyła argumentację merytoryczną dotyczącą zakwestionowanych pytań egzaminacyjnych (nr 74, 118, 121, 155, 174, 249). Podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko w tej kwestii zajęte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dodała przy tym, że skoro organ poprzez podjęcie polemiki z argumentacją odwołania, szczegółowo odniósł się do pytań, które były wątpliwe i przez "wielowątkowe uzasadnienie decyzji pośrednio przyznaje, iż problematyka poruszonych zagadnień jest sporna (...), to tym samym potwierdza niepoprawność konstrukcji zawartych w teście pytań".

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach dalej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga w tej sprawie podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu decyzji organ podał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności faktycznoprawnych.

Stosownie do przepisów art. 332 ust. 1 i 4 w/w ustawy o radcach prawnych Minister Sprawiedliwości każdego roku powołuje zespół do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich (zespół konkursowy), który przygotowuje jeden zestaw pytań w formie testu wyboru (test składa się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa; pozytywny wynik otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów - por. art. 339 ust. 1 i 3 ustawy; uprawnia go to do złożenia wniosku o wpis na listę aplikantów radcowskich w ciągu 2 lat od ogłoszenia wyników egzaminu - por. art. 33 ust. 3 ustawy). Zgodnie z przepisami art. 331 ust. 1 i 2 ustawy egzamin konkursowy przeprowadzają komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powoływane na obszarze właściwości jednej lub kilku rad okręgowych izb radców prawnych; Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji. Jak stanowi natomiast art. 3310 ust. 1 i 2 ustawy, po przeprowadzeniu egzaminu konkursowego komisja ustala wynik kandydata w drodze uchwały. Od uchwały komisji służy kandydatowi odwołanie dotyczące wyniku jego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości.

W świetle powyższych uregulowań prawnych, może w pierwszej kolejności wyłonić się kwestia, czy na uchwałę komisji egzaminacyjnej dotyczącą ustalenia wyniku egzaminu osobie egzaminowanej służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Taką wątpliwość rodzi to, iż żaden z przepisów ustawy o radcach prawnych nie wskazuje terminu w jakim odwołanie powinno być wniesione, a także brak jest przepisu kompetencyjnego odnośnie formy i treści rozstrzygnięcia jakie władny jest wydać Minister Sprawiedliwości w następstwie wpłynięcia takiego odwołania. Niemniej, mimo wchodzących w grę wątpliwości, Sąd przychyla się do stanowiska, że odwołanie, o którym mowa w przepisie art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, jest odwołaniem, o którym mowa w art. 127 § 1 k.p.a. Na taką wykładnię może wskazywać treść przepisu art. 331 ust. 2 cytowanej ustawy, w myśl którego Minister Sprawiedliwości jest organem wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej. Sformułowanie "organ wyższego stopnia", zawarte w tym przepisie, po pierwsze nadaje komisji egzaminacyjnej rangę organu administracji publicznej pierwszej instancji, a po drugie wyraźnie nawiązuje do treści art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. Zdaniem Sądu uchwała komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację, jako rozstrzygnięcie o charakterze władczym i jednostronnym, pozwala postępowanie egzaminacyjne traktować jako indywidualną sprawę administracyjną, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Toteż w sprawach nieuregulowanych w ustawie o radcach prawnych, a w szczególności w zakresie wymogów odwołania oraz rozstrzygnięć organu wyższego stopnia, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym kierunku zmierza zresztą i orzecznictwo sądowe. I tak w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r., II SA/OI 119/06 (LEX nr 205607), w sytuacji gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Za takim poglądem przemawiają również względy wykładni funkcjonalnej, a w szczególności względy wskazane w art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych. Zgodnie z tym przepisem aplikantem radcowskim może być osoba, która m.in. uzyskała pozytywną ocenę z egzaminu konkursowego. Stąd, w razie wniesienia odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację, Minister Sprawiedliwości musi tę kwestię rozstrzygnąć merytorycznie, gdyż jest to istotna przesłanka ustawowa dla ubiegania się o wpis na listę aplikantów. Niezależnie od powyższego, gdyby nawet założyć, że rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości w sprawie ustalenia wyniku konkursowego na aplikacje nie zostało dokonane w ramach instytucji odwołania, o której mowa w art. 127 k.p.a., rozstrzygnięciu temu należałoby nadać charakter tzw. czynności materialnotechnicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewątpliwie rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację dotyczy uprawnień osoby egzaminowanej, które wyraźnie wynikają z powołanych wyżej przepisów ustawy o radcach prawnych. Rozstrzygnięcia o takim charakterze podlegają zaś kontroli sądu administracyjnego, co wynika z w/w przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak jest więc dostatecznych podstaw dla negowania administracyjnoprawnego charakteru rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości wydanego w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację radcowską, a tym bardziej stwierdzania nieważności wydanej decyzji w takiej sprawie, zwłaszcza w sytuacji nieprecyzyjnego w tym względzie stanu prawnego.

Na marginesie powyższych wywodów można też odnotować, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego, nie ma większych wątpliwości - przynajmniej na gruncie obsadzania stanowisk w drodze konkursu, że jego wynik jest rozstrzygnięciem o charakterze decyzji administracyjnej, podlegającym kontroli sądowej. I tak, w świetle wyroku NSA z dnia 27 lutego 2002 r., II SA 2629/01 (Pr. Pracy 2003/2/35) postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na stanowisko w służbie cywilnej jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej, a jego wynik podlega kontroli sądowej. Natomiast w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r., III PZP 1/06 (ZNSA 2006/6/93) wskazano na niedopuszczalność drogi sądowej przed sądem powszechnym w sprawach z zakresu rozstrzygnięć konkursowych przy obsadzaniu wyższych stanowisk w służbie cywilnej. W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy wskazał jednak, iż nie ma wątpliwości, że użyte w art. 45 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r., Nr 49, poz. 483 ze zm.) określenie "odwołanie" oznacza odwołanie od decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. W konsekwencji w dalszej perspektywie otwarta jest więc w tych sprawach droga sądowoadministracyjna.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, na wstępie należy ustosunkować się do zarzutu naruszenia cytowanego wyżej art. 331 ust. 3 ustawy o radcach prawnych przez rozszerzenie zakresu egzaminu o niewymienione w tym przepisie postępowanie w sprawach wykroczeń oraz postępowanie sądowoadministracyjne (chodzi o pytania nr 39, 41, 208, 210). Zasadniczo zasługuje na akceptację stanowisko organu, według którego w pojęciu postępowania karnego (w szerokim ujęciu tej problematyki) mieszczą się również przepisy regulujące postępowanie w sprawach o wykroczenia. Posługując się w w/w przepisie sformułowaniem "egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata (...) z zakresu (...) postępowania karnego (...)" ustawodawca wyraźnie bowiem nawiązał do całego bloku przedmiotowego przepisów składających się na to postępowanie - a więc do pełnego spektrum zagadnień wyczerpujących to postępowanie, którego elementem - przy takim szerokim jego rozumieniu, są przepisy postępowania w sprawach wykroczeń czy postępowania egzekucyjnego w administracji. Inaczej wskazałby na Kodeks postępowania karnego, co byłoby wyrazem ograniczenia egzaminu w tej jego części do pytań tylko w tego aktu prawa.

Analogicznie należy odmówić zasadności zapatrywaniom skarżącej, która zakwestionowała umieszczenie w teście egzaminacyjnym pytań z zakresu postępowania sądowoadministracyjnego. W szczególności nie wywołuje zastrzeżeń pogląd organu o braku podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne (o którym mowa w omawianym przepisie) nie obejmuje (czy raczej nie dotyczy) części sądowej, tj. problematyki postępowania sądowoadministracyjnego, skoro istotą tego ostatniego jest kontrola aktów administracyjnych. Wychodząc z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy, nie sposób założyć, żeby ta dziedzina prawa nie mieściła się w ramach przewidzianego w przepisie postępowania administracyjnego, z tego także powodu, że etap kontroli aktów administracyjnych przez sąd - w razie ich zaskarżenia - de facto postępowanie to kończy i mimo że uregulowany został w odrębnym akcie prawnym, jest elementem postępowania administracyjnego sensu largo.

Można tu dodać, że przepis art. 331 ust. 3 ustawy sformułowany został na zasadzie wyliczenia dziedzin, gałęzi prawa, z których wiedza kandydatów na aplikantów podlega sprawdzeniu, a nie ściśle sprecyzowanych aktów prawnych. Z tego powodu pytania egzaminacyjne mogą dotyczyć szerokiego zakresu zagadnień składających się na daną dziedzinę. Nadto niewymienienie w przepisie postępowania w sprawach o wykroczenia i sądowoadministracyjnego, może też wynikać z braku dostatecznego teoretycznego uzasadnienia dla wydzielenia tych części prawa w osobne dziedziny, jak również z braku rozróżnienia - zwłaszcza dwóch aspektów prawa o wykroczeniach (materialnego i procesowego) w dydaktyce akademickiej. Zdaniem Sądu przepis art. 331 ust. 3 ustawy nie powinien być interpretowany ściśle jurydycznie, jak chce skarżąca, ale rozszerzająco, tak aby egzaminem objąć możliwie szeroki zakres materiału objętego studiami na wydziałach prawa, gdyż takie podejście pozwala lepiej sprawdzić znajomość wiedzy prawniczej przez przyszłych aplikantów.

Poza tym nie można też tracić z pola widzenia faktu, iż pytania z zakresu postępowania w sprawach wykroczeń i sądowoadministracyjnego dotyczyły w teście wyboru wszystkich zdających egzamin. Odpada więc zarzut nierównoprawnego potraktowania skarżącej w tym względzie. Gdyby natomiast uwzględnić jej zarzuty na tym tle, doszłoby do zakwestionowania wszystkich pytań z tego zakresu - a więc i tych, na które skarżąca odpowiedziała poprawnie, co w konsekwencji pogorszyłoby jej sytuację. Z drugiej strony trudno uznać, żeby z uwagi na ewentualne objęcie testem dziedzin prawa nie wymienionych w art. 331 ust. 3 ustawy, tylko z tego powodu nadać błędnym odpowiedziom walor odpowiedzi prawidłowych.

W myśl w/w przepisu art. 339 ust. 1 ustawy o radcach prawnych egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Zatem, w odniesieniu do pytań nr 74, 118, 155, 174 i 249 skarżąca nie może co do zasady wywodzić, a to dla osiągnięcia korzystnych dla siebie skutków prawnych, że prawidłowe są zarówno odpowiedzi do testu przygotowane przez zespół konkursowy, o którym mowa w art. 332 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, jak i odpowiedzi wskazane przez skarżącą, gdyż takie podejście nie mieści się w ogólnym założeniu metodologicznym na jakim zbudowany jest przepis art. 332 ust. 1 ustawy o radcach prawnych. Przepis ten nie przewiduje bowiem sytuacji, aby prawidłowe mogły być dwie odpowiedzi, a tym bardziej, aby mógł być jednocześnie przyznany punkt za wskazanie jednej z dwóch odpowiedzi spośród trzech wymienionych w pytaniu. Toteż, jedyną możliwością dla wykazania, że skarżąca prawidłowo odpowiedziała na w/w pytania jest jednoczesne wykazanie, iż odpowiedź na dane pytanie, wskazana przez wspomniany zespół konkursowy, była błędna, a prawidłowa jest odpowiedź skarżącej. Jednakże na tle tych pytań takiego zarzutu skarżąca nie stawia; w szczególności nie twierdzi, aby błędne były odpowiedzi wskazane przez zespół konkursowy. Zarzut błędnej odpowiedzi, wskazanej przez zespół konkursowy, skarżąca postawiła - jak wynika z treści skargi - odnośnie pytania nr 121.

Nie może ulegać wątpliwości, że pytanie egzaminacyjne powinno być zredagowane dostatecznie precyzyjnie, aby uniknąć wątpliwości ze strony osoby egzaminowanej co do zakresu przedmiotowego danego pytania. Wychodząc z tego punktu widzenia, przynajmniej w kontekście niniejszej sprawy, pytania opracowane przez zespół konkursowy nie nasuwają większych zastrzeżeń. W sumie skarżąca zakwestionowała 10 pytań (w tym 4 jako wychodzące poza zakres przedmiotowy art. 331 ust. 3 ustawy), co stanowi zaledwie 4% ogółu pytań. Dla pomyślnego złożenia egzaminu - stosownie do art. 339 ust. 3 ustawy wystarczyło z zestawu 250 pytań udzielić prawidłowej odpowiedzi na 190 pytań. Istniała więc stosunkowo duża liczba pytań (60), na które dopuszczalne było udzielenie błędnej odpowiedzi, tak z powodu niewiedzy zdającego, jak i nieprawidłowego zrozumienia pytania. Skarżąca przekroczyła ten limit.

Poprawna odpowiedź na testowe pytanie, w zakresie o którym mowa w art. 339 ust. 1 ustawy, musi pozostawać w zgodności z kontekstem pytania. Zatem należy odrzucić istnienie innej prawidłowej odpowiedzi poza wskazaną przez zespół konkursowy, jeżeli powodowałoby to potrzebę wyjścia poza granice zakreślone pytaniem. Jeżeli więc odpowiedź jest właściwa wyłącznie dla konkretnej sytuacji nie opisanej w pytaniu z testu wyboru, bądź wychodzi poza jednoznacznie zakreślony kontekst i logikę pytania, to znaczy nie jest to na użytek w/w egzaminu odpowiedź prawidłowa. Odpada też w takiej sytuacji zarzut opracowania testu wyboru z naruszeniem przepisów ustawy.

Wychodząc z tego założenia - w ocenie Sądu - nie zachodzi w sprawie sytuacja, aby na tle stanów faktycznych przedstawionych w zakwestionowanych przez skarżącą pytaniach nr 74, 118, 155, 174 i 249, dało się obronić istnienie dwóch poprawnych odpowiedzi.

Poza tym wymaga podkreślenia, że sąd administracyjny nie jest organem, który niejako w trzeciej instancji dokonuje sprawdzenia testu. Jak już wskazano uprawniony jest wyłącznie do kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym. W przypadku dokonywania kontroli decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanych na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 3310 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, Sąd ma w pierwszym rzędzie zbadać, czy organ uczynił zadość obowiązkowi ponownego rozpatrzenia sprawy, a więc czy dokonał powtórnej analizy akt sprawy pod kątem ustalonego, a kwestionowanego przez stronę postępowania (kandydata) wyniku egzaminu oraz czy to rozpatrzenie nie ma charakteru skrótowego, pobieżnego, czy nie zawiera sprzeczności albo oczywistych błędów, gdy idzie o ocenę zgromadzonych dowodów.

Organowi nie można - zdaniem Sądu - postawić zarzutu, że sprawę załatwił z naruszeniem norm procesowych. Jak wynika z obszernego i szczegółowego uzasadnienia decyzji, organ przeanalizował całość dokumentacji związanej z przeprowadzonym egzaminem i ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącej, które ukierunkowały jego działanie. Ostatecznie nie stwierdził, iż w sprawie miały miejsce uchybienia, które mogłyby zaważyć na indywidualnym wyniku konkursu.

Odnośnie pytania nr 74 organ wyczerpująco uzasadnił stanowisko, że odpowiedź A, jako prawidłowa, wynika wprost z art. 544 § 1 w zw. z art. 548 § 1 k.c.

Nie nasuwa też istotnych wątpliwości stanowisko organu co do odpowiedzi na pytanie nr 118. Wskazana przez organ, jako prawidłowa, odpowiedź B wynika z kontekstu założeń stanu faktycznego tego pytania. W szczególności zasadnie organ podkreślił zwrócenie uwagi w pytaniu, że chodzi o przedmiot stanowiący własność osoby trzeciej. Jedynym skutecznym, a zarazem optymalnym, środkiem ochrony praw osoby trzeciej w sytuacji egzekucyjnego zajęcia przedmiotu stanowiącego jej własność jest przewidziane w art. 841 § 1 k.p.c. powództwo o zwolnienie zajętego przedmiotu od egzekucji.

Nie sposób też podważać stanowiska organu, który nie podzielił argumentacji skarżącej co do odpowiedzi na pytanie nr 155 testu wyboru, skoro odpowiedź wskazana według klucza - B, jako prawidłowa, wynika wprost z art. 3 ustawy Prawo spółdzielcze, stanowiącego, że majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Organ wyjaśnił, w uzasadnieniu decyzji (akcentując użycie do określenia przedmiotu regulacji słowa "majątek", a nie "mienie", co wskazuje na ekonomiczne, a nie prawne, znaczenie własności), że argumentacja skarżącej odnośnie tego pytania opiera się na dodatkowych założeniach i sięga do szczególnych regulacji, co w świetle pytania o zasadę ogólną jest nieuprawnione.

Odpowiedź (B według klucza) na pytanie 174 uzasadniona jest treścią art. 97 § 1 k.p. W przepisie tym - na co zasadnie wskazał organ, określono jednoznacznie termin wydania świadectwa pracy, stanowiąc, że pracodawca jest obowiązany wydać je pracownikowi niezwłocznie. W świetle tej jednoznacznej w treści regulacji prawnej, organ miał prawo uznać, że skarżąca na poparcie swego stanowiska odsyła do szczegółowych przypadków. Przede wszystkim zasadnie zwrócił uwagę, że odpowiedź na pytania testowe nie wymaga czynienia dodatkowych założeń; skoro obowiązuje w prawie jakaś zasada ogólna i pytanie jej dotyczy, nie ma potrzeby sięgać do wyjątków.

Pytanie nr 249 mogło nasuwać trudności w znalezieniu prawidłowej odpowiedzi, zwłaszcza przy niezbyt uważnym jego przeanalizowaniu. Skarżąca, zakreślając literę "B", miałaby rację, powołując się na art. 3 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, gdyby w pytaniu tym nie było wyrazu "wyłącznie". Jednakże kwestię kryteriów, jakimi powinien kierować się radca prawny, oprócz powołanego wyżej przepisu normują również zasady etyki zawodowej radców prawnych, czego skarżąca nie wzięła pod uwagę. Natomiast organ słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że jedyna prawidłowa odpowiedź na to pytanie była pod pozycją C i wynikała wprost z art. 2 zasad etyki zawodowej radców prawnych.

Gdy idzie o pytanie nr 121, skarżąca zakwestionowała prawidłowość odpowiedzi z klucza - B, uznając, że prawidłowa jest wskazana przez nią odpowiedź A. Odpowiedź "B" wskazaną jako prawidłowa na to pytanie, zgodnie z którą wspólnicy przekształconej spółki cywilnej w spółkę jawną odpowiadają za zobowiązania powstałe przed dniem przekształcenia na dotychczasowych zasadach przez okres trzech lat, licząc od tego dnia, organ oparł w szczególności na treści przepisu art. 584 k.s.h. Według skarżącej, przepis ten nie ma zastosowania w stanie faktycznym zadanego pytania. Odmienne zapatrywanie na ten temat organ obszernie uzasadnił w zaskarżonej decyzji, z powołaniem się na przepisy k.s.h., posiłkując się poglądem komentarza w tym względzie. Sąd nie dopatrzył się przesłanek, które prowadziłyby do wniosku, że argumentacja organu jest oczywiście wadliwa. W sytuacji gdy organ szczegółowo rozważył zagadnienie odpowiedzi na pytanie nr 121 i zajął stanowisko względem całości argumentacji skarżącej, nie ma podstaw aby stawiać organowi procesowy zarzut niewyjaśnienia sprawy w tym zakresie.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa zaskarżoną decyzją. Uzasadnienie tej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. i odnosi się do wszystkich zarzutów skarżącej w tej sprawie.

Dlatego Sąd z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę uznając, że jest bezpodstawna.