Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 175/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1,  art. 25 ust. 4 i 8,  art. 91 ust. 1,  art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia diet dla radnych Rady Gminy i Miasta [...] 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Gminy i Miasta [...]na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy i Miasta P. (dalej także jako "Rada" lub "organ") działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. z 2013 r. Dz. U. poz. 594 ze zm., dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym") podjęła w dniu [...] grudnia 2014 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia diet dla radnych tej Rady.

W § 1 przedmiotowej uchwały ustalono zasady wypłacania i wysokość diet radnym tzw. "funkcyjnym", tj. przewodniczącemu i wiceprzewodniczącemu Rady, przewodniczącemu Komisji Rady i wiceprzewodniczącemu Komisji Stałej (pkt. 1-4) w formie miesięcznego ryczałtu w określonej kwocie, natomiast pozostałym radnym (pkt. 5) w wysokości [...] zł za każdą obecność na Sesji Rady i w wysokości [...] zł za każdą obecność na posiedzeniu Komisji Rady. Za każdą nieobecność radnego pełniącego funkcję określoną w pkt. 1-4 na posiedzeniu Rady lub Komisji, której jest członkiem potrąca się 25 % zryczałtowanej diety, na podstawie list obecności; łączna wysokość potrąceń w jednym miesiącu nie może przekroczyć wysokości diety miesięcznej (pkt 6).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł M. S. - radny Rady Gminy i Miasta P. (dalej jako "skarżący") wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Uchwale tej zarzucił naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym poprzez zawiadomienie o terminie obrad ww. Rady z pominięciem obowiązku doręczenia radnym porządku obrad zaproponowanego na dzień [...] grudnia 2014 r.

2) art. 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym oraz § 24 ust. 1 Statutu Gminy i Miasta P. poprzez pominięcie w porządku Rady zaplanowanym na dzień [...] grudnia 2014 r., punktu dotyczącego dyskusji projektu uchwały w przedmiocie ustalenia diet

3) art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji zaś arbitralne, nie znajdujące uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym wprowadzenie bez przegłosowania bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady punktu dotyczącego podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia diet dla radnych Rady jako porządku obrad uprzednio przesłanego radnym

4) art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, dalej jako "Europejska Karta Samorządu Lokalnego") poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie zasad wypłacania diet członkom Rady polegających na przyznaniu jednej grupie radnych diety zryczałtowanej oraz drugiej grupie radnych wynagrodzenia uzależnionego od ich obecności, w konsekwencji zaś zastosowanie prawnie nieuzasadnionych, niesprawiedliwych zasad wynagradzania radnych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu [...] grudnia 2014 r. odbyła się trzecia sesja nowo wybranej Rady. O ww. terminie radni zostali zawiadomieni przed terminem tej sesji, jednak wraz z zawiadomieniem o terminie obrad Rady otrzymali niekompletny porządek obrad oraz wybrane projekty uchwał, które stały się przedmiotem obrad nowo wybranej Rady. W dniu [...] grudnia 2014 r., po rozpoczęciu obrad Rady, radnym ad hoc doręczono uprzednio niedoręczony projekt uchwały w sprawie ustalenia diet dla radnych Rady. Powyższe stanowi naruszenie art. 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zgodnie z tym przepisem, do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał, które mają być przedmiotem sesji rady. Doręczony radnemu porządek obrad winien być kompletny, nie zaś sporządzony z wyłączeniem punktów, które mogą być kontrowersyjne i wymagają przygotowania do dyskusji. Ponadto zawiadomienie powinno zawierać wszystkie projekty uchwał, aby umożliwić radnym merytoryczne przygotowanie do dyskusji i zajęcie konkretnego stanowiska w sprawie. Wprowadzenie nowego, przed sesją nieznanego radnym projektu uchwały nie zostało przegłosowane i wprowadzone jako zmiana do porządku obrad przesłanego radnym przed sesją. Projekt uchwały został arbitralnie, bez uprzedniego głosowania wprowadzony pod głosowanie i przyjęty, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący podniósł, że uchwała powoduje zróżnicowanie radnych ze względu na zastosowanie niedopuszczalnego mieszanego systemu wynagradzania. Wszystkie stanowiska funkcyjne wymienione w uchwale są obsadzone radnymi koalicyjnymi wynagradzane są według ryczałtu, natomiast radnym z opozycji zostało uchwalone wynagrodzenie obliczane według obecności. Powyższe, zdaniem skarżącego stanowi samowolną, nieprawidłową politykę członków Rady dzierżących większość głosów w Radzie i sprzyjających polityce Burmistrza Gminy i Miasta P.. Zastosowanie wobec radnych dwóch odrębnych zasad wynagradzania w jednej uchwale pozostaje prawnie nieuzasadnione. Takie stanowisko Rady narusza podstawowe zasady sprawiedliwości społecznej, w tym sprawiedliwego wynagradzania, co stanowi naruszenie art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący dodał, że w dniu [...] grudnia 2014 r., zgodnie z art. 101 ust. 1 ww. ustawy wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa, a Rada do dnia 2 lutego 2015 r. nie udzieliła odpowiedzi, co uprawnia go do złożenia przedmiotowej skargi.

W odpowiedzi na skargę, Rada wniosła o oddalenie skargi.

W ocenie organu, skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał interesu prawnego o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Organ przyznał, że projekt zaskarżonej uchwały został doręczony radnym w dniu [...] grudnia 2014 r., przed sesją Rady. Wyjaśnił, że rozpatrywanie projektu uchwały odbyło się na sesji w punkcie porządku obrad nr 6 zatytułowanym "Sprawy różne". Odbyła się również dyskusja w tym przedmiocie, a następnie głosowanie. Nietrafny jest więc zarzut zawiadomienia o terminie obrad Rady z pominięciem obowiązku doręczenia radnym porządku obrad zaproponowanego na dzień [...] grudnia 2014 r. Nie doszło również do zmiany porządku obrad Rady z naruszeniem ar. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani też do nieuzasadnionego zróżnicowania zasad wypłacania diet dla radnych. Art. 25 ust. 8 ww. ustawy bowiem nie tylko dopuszcza, ale nakazuje zróżnicowanie diet dla radnych ze względu na pełnione funkcje nie tylko w samej radzie, ale i np. w komisjach. Tym samym, za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, określający status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych. Status ten powinien bowiem zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz, w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli działania administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a." ).

Zgodnie z przyjmowaną dla sądownictwa administracyjnego zasadą legalności kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, która z kolei determinuje charakter środków prawnych stosowanych przez to sądownictwo, wymienionych w szczególności w art. 145 do 151 p.p.s.a.

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała organu gminy w sprawie ustalenia diet dla radnych. Postępowanie kontrolne Sądu nastąpiło wskutek skargi wniesionej przez skarżącego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności zbadać należy więc warunki formalne skargi, czyli ocenić czy skarga jest dopuszczalna, tj. czy skarżący ma interes prawny lub uprawnienie do jej wniesienia oraz czy wniósł skargę po uprzednim wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa.

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wezwał organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, a ten do dnia [...] lutego 2015 r., tj. do dnia wniesienia skargi nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Sporne zaś pozostaje czy skarżący posiada interes prawny lub uprawnienie o których mowa w ww. przepisie do wniesienia przedmiotowej skargi.

Wyjaśnić należy, że przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu.

W ocenie Sądu, skarżący jako radny Rady Gminy i Miasta P. niewątpliwie ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w przypadku gdy narusza ona prawo. Na podstawie ww. uchwały ustalono zaś zasady i wysokość diet przysługujących skarżącemu jako radnemu. Z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika z kolei, że radnemu przysługują diety.

W tej sytuacji uznać należy, że skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd, tj. ocenie czy zaskarżona uchwała narusza prawo i czy w konsekwencji powyższego jest nieważna.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał.

Należy przyznać rację skarżącemu, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza ww. przepis. Zawiadomienie radnych o terminie obrad Rady zaproponowanego na dzień 18 grudnia 2014 r. nastąpiło z pominięciem obowiązku doręczenia radnym porządku obrad wraz z projektami wszystkich uchwał. Bezspornym w sprawie jest bowiem, że projekt zaskarżonej uchwały został radnym doręczony dopiero w dniu sesji Rady.

Regulacje dotyczące stanowienia prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego ustanowione są nie tylko w ustawie o samorządzie gminnym ale również w aktach prawa miejscowego regulujących ustrój gmin - statutach. Szczegółowy tryb pracy rady gminy określa statut gminy, który stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na jej terenie. Ponieważ ustawa o samorządzie gminnym nie określa terminów, w jakich należy poinformować radnych i mieszkańców o sesji rady, jak też trybu powiadomienia, miarodajne w tym zakresie są wyłącznie przepisy statutu gminy. Statut jest bowiem aktem prawa miejscowego stanowiącym o ustroju gminy. Jest zbiorem przepisów regulujących najważniejsze sprawy dla wspólnoty samorządowej, w tym m.in. organizacji wewnętrznej gminy i tryb pracy jej organów (art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jako akt prawa miejscowego stanowi konstytucyjne źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania danej gminy (art. 87 Konstytucji RP).

Zgodzić się należy ze skarżącym, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło nie tylko do naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale również § 24 ust. 1 Statutu Rady Gminy i Miasta P.. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, o sesji Rady, jej miejscu, dniu i godzinie oraz proponowanym porządku obrad wraz z projektami uchwał Przewodniczący Rady powiadamia pisemnie radnych oraz Burmistrza na co najmniej 3 dni przed terminem sesji.

Powołane wyżej przepisy regulują procedurę podejmowania uchwał, która to przy podjęciu zaskarżonej uchwały była nieprawidłowa. Rację ma skarżący, że doręczony mu jako radnemu porządek obrad winien być kompletny, nie zaś sporządzony z wyłączeniem punktów, które mogą być kontrowersyjne i wymagają przygotowania do dyskusji. Ponadto zawiadomienie powinno zawierać wszystkie projekty uchwał, aby umożliwić radnym merytoryczne przygotowanie do dyskusji i zajęcie konkretnego stanowiska w sprawie. Wprowadzenie zaś nowego, przed sesją nieznanego radnym projektu uchwały nie zostało przegłosowane i wprowadzone jako zmiana do porządku obrad przesłanego radnym przed sesją. W konsekwencji, projekt uchwały został arbitralnie, bez uprzedniego głosowania wprowadzony pod głosowanie i przyjęty, co stanowi naruszenie art. 20 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Radni wraz zawiadomieniem o sesji Rady wyznaczonej na dzień [...] grudnia 2014 r. powinni otrzymać projekt zaskarżonej uchwały na co najmniej 3 dni przed ww. terminem. Skoro zaś powyższe nie miało miejsca, bowiem radni otrzymali projekt przedmiotowej uchwały dopiero w dniu sesji, uchwała niewątpliwie narusza procedurę podejmowania uchwał i jako taka winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, powyższe naruszenie prawa - w realiach niniejszej sprawy - należy uznać za istotne i jest wystarczające do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Podjęta bowiem uchwała w sposób istotny narusza prawo. O legalności aktu prawa miejscowego decyduje bowiem nie tylko merytoryczna jego treść, a więc formalna zgodność z ustawą, w granicach której został on wydany, ale również ustanowienie tego aktu z dochowaniem norm regulujących procedurę stanowienia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Nie sposób zaś uznać, by w demokratycznym państwie prawnym, jako odpowiadający prawu mógł zostać uznany akt normatywny ustanowiony z pogwałceniem wiążących organ reguł i zasad procesowania nad tym aktem. Innymi słowy warunkiem ważności czy też legalności uchwały jest nie tylko jej zgodność z upoważnieniem ustawowym, wyznaczającym granice przyjmowanej regulacji, ale również uchwalenie aktu w określonej przepisami procedurze.

Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności nie zależy od uznania Sądu, lecz od charakteru stwierdzonych naruszeń, co w przypadku istotnych naruszeń - jak w niniejszej sprawie, co wyżej wykazano - powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Sąd nie zgadza się zaś z zarzutami skargi dotyczącymi tego, że uchwała powoduje zróżnicowanie radnych ze względu na zastosowanie niedopuszczalnego mieszanego systemu wynagradzania, a tym samym narusza podstawowe zasady sprawiedliwości społecznej, w tym sprawiedliwego wynagradzania.

Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Stosownie zaś do art. 25 ust. 8 ww. ustawy, rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego.

Z ww. przepisów jednoznacznie więc wynika, że to rada gminy ustala zasady na jakich przysługują radnym diety, a przy ustalaniu wysokości diety radnego należy mieć na uwadze pełnione przez niego funkcje. Rada miała więc prawo do zróżnicowania wysokości diet przysługujących poszczególnym radnym z uwagi na pełnione przez nich funkcje.

W ocenie Sądu zasadą winno być ustalanie wysokości diet radnych kwotowo, niemniej jednak obecnie w orzecznictwie przeważa pogląd, że również ryczałtowe ustalanie tych świadczeń jest dopuszczalne, tyle, że zawsze przy tym powinny być ustalane zasady potrącania diet za przypadki nieobecności radnych na posiedzeniach lub przy innych obowiązkowych dla nich czynnościach. Jest to o tyle słuszne, że powinien istnieć system proporcjonalnego umniejszania diet dla wszystkich innych sytuacji, gdy nie należą się one za pełny miesiąc. W tym zakresie zaskarżona uchwała sprostała jednak ww. wymogom (patrz – § 1 pkt 6 uchwały). Zastosowanie więc przez Radę mieszanego systemu wynagradzania, wbrew zarzutowi skargi nie narusza art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, jak również podstawowych zasad sprawiedliwości społecznej, w tym sprawiedliwego wynagradzania.

Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 147 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku.

Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.