Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1562/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 208, 233 par. 1 pkt 3, art. 133, art. 127, 240 par. 1 pkt 4, art. 207 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 2 i 3, art. 42, art. 49 ust. 1, art. 41
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Dariusz Zalewski (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi C. P. – W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej C. P. – W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Dnia [...] czerwca 2012 r. na tablicy ogłoszeń i w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Ministerstwa Finansów zostało zamieszczone zawiadomienie nr [...] o przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie [...].

W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęły oferty [...] podmiotów, w tym oferta [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. (nazywanej dalej: "skarżącą", "Spółką").

2. Komisja przetargowa powołana zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., nazywanej dalej: "u.g.h.") po przeanalizowaniu złożonych ofert zgodnie z przepisami u.g.h., biorąc pod uwagę zapisy określone w pkt 2 zawiadomienia o przetargu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] dotyczącego treści ofert odrzuciła cztery oferty, wybierając trzy pozostałe, w tym ofertę skarżącej.

Następnie komisja przetargowa przystąpiła do analizy i oceny tych ofert w zakresie ich zgodności z kryteriami określonymi w pkt 8 zawiadomienia o przetargu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], takimi jak: spełnienie warunków określonych w ustawie o grach hazardowych oraz kryteria do oceny ofert określone w w/w rozporządzeniu Ministra Finansów oraz w załączniku do zawiadomienia o przetargu.

Komisja przetargowa stwierdziła, że oferty [...].,[...] Sp. z o.o. oraz skarżącej spełniają warunki określone w u.g.h.

W oparciu o wskazane kryteria, komisja przetargowa uznała, że suma punktów uzyskanych przez ofertę [...] dotyczącą udzielenia koncesji w W. przy ulicy [...]- wyniosła 26, ofertę [...] Sp. z o.o. dotyczącą udzielenia koncesji w W. przy ulicy [...] - wyniosła 22, natomiast suma punktów uzyskanych przez ofertę [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. (skarżącej) dotyczącą udzielenia koncesji w J. przy ulicy [...] - wyniosła 16.

W związku z powyższym komisja przetargowa, stosowanie do § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. Nr 161, poz. 1085 ze zm.) i pkt 10 zawiadomienia o przetargu z [...] czerwca 2012 r. nr [...], dokonała oceny ofert i ich uszeregowania, umieszczając na pierwszym miejscu ofertę, która uzyskała największą liczbę punktów, a mianowicie:

[...] W., ul. [...]- 26 punktów

[...] Sp. z o.o. – W., ul. [...]- 22 punkty

[...] Sp. z o.o. – J.i, ul. [...]-16 punktów.

3. Po przeanalizowaniu akt sprawy i dokonaniu ich oceny, w tym również uwzględniając przeprowadzone postępowanie przetargowe oraz mając na względzie obowiązującą regulację prawną, Minister Finansów decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówił [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W., w woj. [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów podał, że przedmiotem postępowania przetargowego było udzielenie koncesji na kasyno gry w danej lokalizacji związane z żądaniem poszczególnych podmiotów udzielenia koncesji, decyzje wydane po przeprowadzeniu postępowania, rozstrzygają sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez stronę.

W związku z powyższym Minister Finansów, odrębnymi decyzjami, dokonał rozstrzygnięcia w zakresie żądania poszczególnych uczestników postępowania.

Oferta skarżącej dotycząca udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W., nie spełniała wymagań dotyczących treści ofert, określonych w zawiadomieniu o przetargu w zakresie pkt 2.I (dokumenty określone w art. 35 u.g.h.).

W ocenie organu oferta skarżącej nie zawierała dokumentów i informacji, o których mowa w pkt 2.I zawiadomienia, co skutkowało jej odrzuceniem z uwagi na niespełnienie wymogów co do treści ofert wynikających z przepisów ustawy o grach hazardowych oraz zawiadomienia o przetargu w związku z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne.

Po przeanalizowaniu akt sprawy i dokonaniu ich oceny, w tym również uwzględniając przeprowadzone postępowanie przetargowe oraz mając na względzie obowiązującą regulację prawną, Minister Finansów odmówił - odrębnymi decyzjami - udzielenia koncesji Spółkom: [...] Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna gry w W., ul. [...],[...] Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna gry w W., ul. [...],[...] Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna gry w W., ul. [...],[...] Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna gry w J., ul. [...],[...] Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna gry w W., przy [...],[...]Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna gry w L., ul. [...], oraz - odrębnymi decyzjami - udzielił koncesji Spółkom: [...] na prowadzenie kasyna gry w W., ul. [...] oraz [...] Sp. z o.o. na prowadzenie kasyna gry w W., ul. [...].

4. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 207 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm., nazywanej dalej: "O.p.") w związku z art. 8 u.g.h., polegające na wydaniu, w sprawie o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...], decyzji częściowej, pomimo że art. 207 § 2 O.p. nie przewiduje wydawania decyzji częściowych, w związku z czym zaskarżona decyzja nie stanowi rozstrzygnięcia całej sprawy zawisłej przed organem;

przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 pkt 18 u.g.h. w związku z § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (...), poprzez nieodrzucenie oferty [...],pomimo, że do oferty załączono oświadczenia niespełniające wymogu art. 35 pkt 18 u.g.h., co w konsekwencji doprowadziło do odmówienia Spółce udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w J., w województwie [...];

przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw oraz przepisów prawa materialnego (art. 33 ust. 5 pkt 3 oraz art. 35 pkt 12 u.g.h.), poprzez wydanie pozytywnych decyzji na rzecz [...] oraz [...]Sp. z o.o. pomimo, że podmioty te uzupełniły swoje oferty po upływie terminu do składania ofert, a więc z naruszeniem zasady oceny ofert w sposób obiektywny, przejrzysty i niedyskryminujący żadnego uczestnika przetargu, wbrew dyspozycji § 6 ust. 3 pkt lb rozporządzenia Ministra Finansów oraz zapisowi punktu 5 zawiadomienia o przetargu;

4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 123 § 1 oraz art. 178 § 1 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez odmówienie wydania Spółce odpisu decyzji Ministra Finansów wydanych na rzecz pozostałych podmiotów, jak również odmowę udostępnienia innych dokumentów złożonych dokumentów złożonych do akt sprawy przez [...] oraz [...] Sp. z o.o. po dacie złożenia oferty przetargowej, pomimo że Spółka jest stroną wyżej wskazanego postępowania, co doprowadziło do uniemożliwienia Spółce pełnego udziału w postępowaniu;

5) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 124 O.p. w związku z art. 8 u.g.h., polegające na prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie oraz wydaniu rozstrzygnięcia w sposób rażąco sprzeczny z zasadami ogólnymi wyrażonymi w ww. przepisach Ordynacji podatkowej.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) O.p. związku z art. 8 u.g.h., Spółka wniosła o:

uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

uchylenie pozostałych decyzji częściowych wydanych w postępowaniu o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...];

odrzucenie oferty [...] w postępowaniu o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...] jako niespełniającej wymagań zakresie art. 35 pkt 18 u.g.h. oraz pkt 2. I zawiadomienia o przetargu oraz uzupełnionych niezgodnie z pkt 5 zawiadomienia o przetargu;

odrzucenie oferty [...] Sp. z o.o. w postępowaniu o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...], w W., ul. [...] z uwagi na uzupełnienie oferty niezgodnie z pkt 5 zawiadomienia o przetargu;

wydanie decyzji rozstrzygającej w całości postępowanie o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...] w związku z postępowaniem przetargowym przeprowadzonym zgodnie z zawiadomieniem o przetargu poprzez:

udzielenie skarżącej koncesji na prowadzenie kasyna gry w J. przy ul. [...], w województwie [...] oraz

odmowę udzielenia [...] koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...], w województwie [...] oraz

odmowę udzielenia [...] Sp. z o.o. koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...], w województwie [...] oraz

odmowę udzielenia [...]Sp. z o.o. koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...], w województwie [...] oraz

odmowę udzielenia [...]Sp. z o.o. koncesji na prowadzenie kasyna gry w L. przy ul. [...], w województwie [...] oraz

odmowę udzielenia [...] Sp. z o.o. koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...], w województwie [...] oraz

odmowę udzielenia [...] Sp. z o.o. koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy ul. [...], w województwie [...] oraz

odmowę udzielenia [...] Sp. z o.o. koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. przy [...], w województwie [...].

Na podstawie art. 211 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h., Spółka wniosła także o doręczenie jej, jako stronie, pozostałych decyzji częściowych wydanych w postępowaniu o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...] w związku z postępowaniem przetargowym przeprowadzonym zgodnie z zawiadomieniem o przetargu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...].

Nadto skarżąca na podstawie art. 162 § 1, wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od pozostałych decyzji wydanych w skutek przeprowadzenia ww. postępowania przetargowego.

Jednocześnie Spółka wskazała, że w związku z niedoręczeniem jej pozostałych decyzji wydanych w ww. postępowaniu oraz w związku z odmową wydania ich odpisów, nie mogła odnieść się w pełni do szczegółów ich treści i ich uzasadnienia.

5. Minister Finansów, po zapoznaniu się z treścią odwołania, decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], umorzył ww. postępowanie odwoławcze od decyzji Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającej skarżącej na prowadzenie kasyna gry w W.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 941/14, uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia koncesji na kasyno gry.

W wyroku z dnia 6 sierpnia 2014r. Sąd orzekł, że Minister Finansów dopuścił się naruszenia powołanych wyżej przepisów, w szczególności art 130 § 1 pkt 6 O.p., bowiem podpisującym zarówno decyzję zaskarżoną do Sądu, jak i decyzję ją poprzedzającą, był - działający z jego upoważnienia Podsekretarz Stanu J.K., nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Finansów.

Zdaniem Sądu, Minister Finansów, procedując w sprawie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry, naruszył zasadę sformułowaną w ww. uchwale NSA, zgodnie z którą przepis art. 130 § 1 pkt 6 O.p. ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. W myśl przepisu art 240 § 1 pkt 3 O.p. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ podatkowy, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 130 - 132 O.p. (...) W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył jedną z podstawowych gwarancji procesowych.

7. Minister Finansów, po zapoznaniu się z odwołaniem Spółki oraz biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne sprawy, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 941/14 , decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 w zw. z art. 208, art. 133 O.p. oraz art. 8 u.g.h. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającej skarżącej udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W.

Na wstępie uzasadnienia decyzji Minister Finansów podał, że z zasady dwuinstancyjności wynika prawo do dwukrotnego rozpatrywania i rozstrzygania sprawy najpierw przez organ pierwszej instancji, następnie przez organ drugiej instancji. Może jednak się zdarzyć tak jak w rozpatrywanej sprawie, że zaistnieją na etapie postępowania odwoławczego podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 O.p. Nie oznacza to jednak, że w takiej sytuacji zasada dwuinstancyjności została naruszona. Z prawa strony do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym nie wynika, że umorzenie postępowania odwoławczego narusza zasadę dwuinstancyjności.

Ordynacja podatkowa nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi art. 208 O.p., którego § 1 stanowi, że, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, (...), organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

A zatem, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu ww. przepisów mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury.

Minister Finansów wyjaśnił, że decyzja będąca przedmiotem odwołania wydana została po przeprowadzeniu postępowania przetargowego o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...], przeprowadzonym zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...].

Biorąc pod uwagę, że przedmiotem postępowania przetargowego jest udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w danej lokalizacji zgodnie z żądaniem zgłoszonym przez poszczególne podmioty, decyzje wydane po przeprowadzeniu postępowania, rozstrzygają sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez strony. I tak, w zakresie żądania wyrażonego we wniosku:

[...]. organ skierował do Strony tego postępowania, tj. ww. podmiotu, decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] rozstrzygającą sprawę w całości;

[...] Sp. z o.o. organ skierował do Strony tego postępowania, tj. ww. podmiotu, decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] rozstrzygającą sprawę w całości (dot. W., ul [...]);

[...] Sp. z o.o. organ skierował do Strony tego postępowania, tj. ww. podmiotu, decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]rozstrzygającą sprawę w całości;

[...] Sp. z o.o. organ skierował do Strony tego postępowania, tj. ww. podmiotu, decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] rozstrzygającą sprawę w całości;

[...] Sp. z o.o. organ skierował do Strony tego postępowania, tj. ww. podmiotu, decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]rozstrzygającą sprawę w całości;

[...] Sp. z o.o. organ skierował do Strony tego postępowania, tj. ww. podmiotu, decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]rozstrzygającą sprawę w całości;

[...] Sp. z o.o. organ skierował do Strony tego postępowania, tj. ww. podmiotu, decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] rozstrzygającą sprawę w całości (dot. W., Al. [...]).

Natomiast w zakresie żądania wyrażonego we wniosku skarżącej organ skierował do niej decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], która rozstrzygała sprawę w całości, w zakresie żądania Spółki, tj. udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...], w J. przy ul. [...].

Minister Finansów wyjaśnił, że Ordynacja podatkowa przewiduje wyraźnie, kiedy organ może prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej Strony. Stosownie do art. 166 § 1 O.p. w sprawach, w których prawa i obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ podatkowy, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej Strony. Niemniej sytuacja ta dotyczy postępowań prowadzonych z urzędu, a nie wskutek żądania Stron. Nadto muszą dotyczyć one tego samego stanu faktycznego oraz wynikać z tej samej podstawy prawnej, która to sytuacja nie miała miejsca w sprawie. W sprawie stan faktyczny nie był jednakowy, albowiem zdeterminowany był treścią ofert złożonych poprzez poszczególnych oferentów, a także okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia koncesji na kasyno gry były różne, co też znalazło odzwierciedlenie w różnej podstawie prawnej wydanych decyzji. Z tego względu wydawanie odrębnych decyzji było zasadne, biorąc pod uwagę również tajemnicę przedsiębiorstwa, tajemnicę skarbową podmiotów wnioskujących, jak również ochronę dóbr osobistych osób fizycznych.

Odpowiednie stosowanie przez Ministra Finansów przepisów Ordynacji podatkowej, w związku z prowadzeniem postępowań koncesyjnych na podstawie ustawy o grach hazardowych, wymagało od organu odpowiedniego stosowania m. in. art. 207 O.p., co też organ zrobił w przedmiotowej sprawie, kierując do wszystkich uczestników przetargu indywidualne decyzje rozstrzygające każdą sprawę co do jej istoty.

Po przeprowadzeniu postępowania organ wydał decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w granicach żądania określonego przez daną Spółkę. Tym samym, decyzje organu zostały wydane i załatwiały - zgodnie z art. 207 § 1 i § 2 O.p. - sprawę w całości odnośnie żądań poszczególnych uczestników postępowania przetargowego.

Stosownie do art. 211 O.p. do wszystkich podmiotów uczestniczących w ww. przetargu decyzje zostały skierowane i doręczone odrębne decyzje rozstrzygające i załatwiające sprawę w całości, w zakresie złożonych przez poszczególne podmioty, indywidualnych wniosków.

Decyzja Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], będąca przedmiotem odwołania [...] Sp. z o.o., w sprawie odmowy udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...], wydana po przeprowadzeniu przetargu, skierowana była do [...] Sp. z o.o. jako Strony składającej indywidualny wniosek, o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. Zgodnie z art. 210 § 1 pkt 3 O.p., decyzja zawierała oznaczenie Strony. Decyzja w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W., po przeprowadzeniu przetargu, zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr j/w, została wydana na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej oraz przepisów ustawy o grach hazardowych i zawierała m.in. oznaczenie strony (nazwę spółki), którą w tym przypadku było [...] Sp. z o.o.

Stosownie do art. 220 § 1 O.p., od decyzji organu podatkowego wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. W powyższej sprawie, odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiającej udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W. na rzecz [...] Sp. z o.o., wystąpiła skarżąca w sprawie - [...] Sp. z o.o., tj. podmiot nie będący stroną postępowania, co uzasadniało umorzenie postępowania w sprawie.

Nieuzasadniony był również zarzut naruszenia art. 123 § 1 oraz art. 178 § 1 O.p., albowiem skarżącej udostępniono całość dokumentacji dotyczącej postępowania przetargowego (wszystkie oferty przetargowe i protokół z posiedzenia komisji przetargowej), co potwierdza protokół przeglądu akt dotyczących omawianej sprawy z dnia [...] listopada 2012 r., w którym wskazano, że dokonujący przeglądu przedstawiciele skarżącej sporządzili fotokopie ofert przetargowych i otrzymali kopię protokołu przetargowego. Organ natomiast odmówił Spółce zapoznania się i sporządzenia odpisów wydanych, po przeprowadzeniu przetargu zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. nr j/w, na rzecz innych podmiotów decyzji, które rozstrzygały sprawy z wniosków innych uczestników postępowania, w zakresie ich żądań i skierowane zostały prawidłowo do Stron.

Analogicznie sprawa przedstawiała się w zakresie podnoszonego przez stronę zarzutu naruszenia przez organ art. 178 § 1 O.p. Minister Finansów wyjaśnił, że zapewnił skarżącej możliwość wglądu w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Realizując zalecenie zawarte w ww. przepisie, organ miał na uwadze, że ww. prawo dostępu do dokumentacji sprawy, dotyczy możliwości zapoznawania się przez Strony postępowania z dokumentami gromadzonymi w ramach indywidualnych postępowań, prowadzonych w zakresie zawartym we wnioskach (ofertach) Stron. Zgodnie z powyższym osoby upoważnione do reprezentowania skarżącej dokonały przeglądu akt przetargowych dotyczących przetargu o udzielenie koncesji na kasyno gry w województwie [...] przeprowadzonego zgodnie z zawiadomieniem o przetargu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr j/w. W świetle powyższego, nieuzasadniony był zarzut Spółki dotyczący naruszenia art. 123 § 1 oraz art. 178 § 1 O.p.

Minister podkreślił, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. zawierała obszerne i wyczerpujące uzasadnienie, które odnosiło się do stanu faktycznego oraz prawnego sprawy.

W związku z tym, że Minister Finansów umorzył postepowanie odwoławcze skarżącej od decyzji Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...], to nie odniósł się w treści decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. do zarzutów naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spraw, to jest art. 35 pkt 18 u.g.h. w zw. z § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne poprzez nieodrzucenie oferty spółki [...]., a także naruszenia art. 33 ust. 5 pkt 3, art. 35 pkt 12 u.g.h. oraz § 6 ust. 3 pkt 1b rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. poprzez wydanie pozytywnej decyzji na rzecz [...] oraz [...] Sp. z o.o. Organ odniesie się do tych zarzutów w decyzji wydanej w związku z postępowaniem odwoławczym od decyzji skierowanej do skarżącej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wydanej po przeprowadzeniu przetargu, odmawiającej tej Spółce udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w J., w województwie [...]. Zarzuty co do meritum, w tym, co do oceny ofert przetargowych Strona mogła podnieść w postępowaniu odwoławczym od decyzji skierowanej do niej, tj. odmawiającej udzielenia koncesji na kasyno gry w J., województwo [...], co też uczyniła.

W kwestii wniosku skarżącej o przywrócenie, na podstawie art. 162 § 1 i 2 O.p., terminu do złożenia przez Spółkę odwołania od decyzji odmawiającej przyznania skarżącej koncesji na kasyno gry w W., Minister Finansów stwierdził, że o zastosowaniu ww. instytucji prawnej, nie może być mowy w sytuacji, kiedy termin do wniesienia odwołania odnosi się do decyzji, która nie jest skierowana do podmiotu wnoszącego odwołanie tj. podmiotu nie będącego stroną tego postępowania.

8. W skardze z dnia 2 marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2015 r. Spółka wniosła o jej uchylenie w całości wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz uchylenie w całości innych decyzji częściowych wydanych w postępowaniu o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...] w związku z postępowaniem przetargowym prowadzonym zgodnie z zawiadomieniem o przetargu z dnia [...] czerwca 2012 r., tj. decyzje Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2015 o umorzeniu postępowania odwoławczego oraz poprzedzających je decyzji Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. skierowanej do [...] nr [...], decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. skierowanej do [...] Sp. z o.o. nr [...], decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. skierowanej do [...] Sp. z o.o. nr [...], decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. skierowanej do [...] Sp. z o.o. nr [...], decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. skierowanej do [...] Sp. z o.o. nr [...], decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. skierowanej do [...] Sp. z o.o. nr [...], oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. skierowanej do [...] Sp. z o.o. nr [...].

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 207 § 2 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu, w sprawie o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...], decyzji częściowej, pomimo że art. 207 § 2 O.p. nie przewiduje wydawania decyzji częściowych, a wydana skarżącej decyzja nie rozstrzyga w całości o wynikach przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie [...] zgodnie z zawiadomieniem o przetargu z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w związku z czym zaskarżona decyzja nie stanowi rozstrzygnięcia całej sprawy zawisłej przed organem;

b) art. 123 § 1 oraz art. 178 § 1 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h., poprzez odmówienie wydania skarżącej odpisu decyzji Ministra Finansów wydanych na rzecz pozostałych uczestników postępowania prowadzonego przez Ministra Finansów dla rozstrzygnięcia przetargu o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...], zgodnie z zawiadomieniem o przetargu, jak również odmowę udostępnienia innych dokumentów złożonych do akt sprawy przez [...] oraz [...] sp. z o.o. po dacie złożenia oferty przetargowej, pomimo że Skarżąca jest stroną wyżej wskazanego postępowania, co doprowadziło do uniemożliwienia skarżącej pełnego udziału w postępowaniu;

c) art. 120, art. 121 § 1 oraz art. 124 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h., polegające na prowadzeniu postępowania oraz wydaniu rozstrzygnięcia w sposób rażąco sprzeczny z zasadami ogólnymi wyrażonymi w ww. przepisach Ordynacji podatkowej;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 35 pkt 18 u.g.h. w związku z § 6 ust. 3 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne poprzez nieodrzucenie oferty spółki [...] w przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie [...], pomimo że do oferty tej załączono oświadczenia niespełniające wymogu art. 35 pkt 18 u.g.h., co w konsekwencji doprowadziło do odmówienia Skarżącej udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w J., w województwie [...];

b) art. 33 ust. 2, 3 i 4 u.g.h. poprzez częściowe przeprowadzenie postępowania o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...] z pominięciem postępowania przetargowego, oraz uwzględnienie w tymże postępowaniu merytorycznych niezałączonych do ofert [...]. oraz [...] sp. z o.o., jak również nieodrzucenie ofert [...] oraz [...] sp. z o.o. pomimo niezgodności regulaminów gier załączonych do ofert przetargowych tychże podmiotów z wymogami ustawy o grach hazardowych;

c) art. 2, art. 20, art. 32 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oparcie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej o rozporządzenie MF, które wprowadza zasady rozstrzygania przetargów na udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry ponad upoważnienie zawarte w ustawie o grach hazardowych i wbrew wytycznym zawartym w treści ustawy o grach hazardowych, a tym samym wydanym z naruszeniem art. 33 § 5 pkt 2 i 3 u.g.h.;

d) art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez rozstrzygnięcie przetargu na prowadzenie kasyna gry w województwie [...] w sposób uniemożliwiający sądową kontrolę wyników przetargu;

e) art. 15 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 8 dyrektywy 98/34 poprzez uznanie, że przepis ten nie stanowi "przepisu technicznego" w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 199S r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.) w zw. z czym jego projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 § 1 dyrektywy 98/34;

f) art. 8 dyrektywy 98/34 poprzez uznanie, że konsekwencją niedopełnienia obowiązku notyfikacji Komisji projektu ustawy o grach hazardowych (w tym projektu art. 15 § 1), nie jest brak możliwości zastosowania tych przepisów w relacji państwo-jednostka.

Podsumowując zarzut naruszenia art. 207 § 2 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h., skarżąca podała, że przetarg na udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...] nie został rozstrzygnięty stosowną decyzją. Minister Finansów wydał w sprawie kilka decyzji częściowych o udzieleniu lub odmowie udzielenia koncesji, ale nie wydał decyzji całościowej rozstrzygającej wynik przetargu, co stanowi naruszenie art. 207 § 2 O.p., który nie przewiduje wydawania decyzji częściowych, Minister Finansów błędnie założył, że przetarg na prowadzenie kasyna gry nie jest postępowaniem wielostronnym, powołując się na przepisy Ordynacji podatkowej o współuczestnictwie formalnym, podczas gdy postępowanie przetargowe charakteryzuje się wielością stron w jednym postępowaniu podatkowym, nie zaś współuczestnictwem formalnym, Minister Finansów, w celu uzasadnienia niezgodnego z ustawą trybu rozpatrzenia sprawy, błędnie wskazał, że rozstrzygnięcie przetargu decyzją całościową doprowadziłoby do ujawnienia ustawowo chronionych tajemnic uczestników przetargu, podczas gdy wszystkie dokumenty poszczególnych uczestników przetargu są ujawniane już w fazie postępowania przetargowego, dostępnego do wszystkich stron postępowania, Minister Finansów wskazał na zmodyfikowane stosowanie art. 207 § 2 O.p. do postępowania przetargowego o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry, pomimo braku podstawy prawnej do takiego zmodyfikowanego stosowania przepisów. Wskutek powyższego, Minister Finansów naruszył art. 207 § 2 O.p. poprzez jego niezastosowanie, Minister Finansów odmówił skarżącej statusu strony w istotnych aspektach postępowania o udzielenie koncesji, rozstrzyganie o koncesji na prowadzenie kasyna gry w danym województwie w stosowanym przez Ministra Finansów trybie wydawania wyłącznie decyzji częściowych prowadzi tego, że kontrola instancyjna i sądowa rozstrzygnięcia co do całości sprawy była iluzoryczna, w sytuacji uznania trybu rozstrzygnięcia przetargu przez Organ za prawidłowy, nawet w razie uwzględnienia odwołania skarżącej i jej argumentacji dotyczącej konieczności odrzucenia oferty zwycięzcy przetargu i wyboru oferty skarżącej, rozstrzygnięcie to byłoby niewykonalne, z uwagi na uprawomocnienie się decyzji udzielających koncesję innym uczestnikom przetargu oraz wyczerpanie limitu koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...].

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Ministra Finansów (w którym organ odwołał się do wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1975/12), jakoby przedmiotem postępowania przetargowego było udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w danej lokalizacji.

W świetle art. 33 § 2 u.g.h. w zw. z art. 15 u.g.h. przedmiotem postępowania przetargowego było udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w danym województwie, a nie w danej lokalizacji.

Przedmiotem postępowania mogłoby być udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w danej lokalizacji wyłącznie w przypadku, gdyby postępowanie to nie było postępowaniem wielostronnym i konkurencyjnym, a udzielenie koncesji zależało wyłącznie od spełnienia przesłanek ustawowych - nie zaś od wyższości konkurencyjnej oferty Skarżącej względem ofert innych uczestników przetargu.

Postępowanie przetargowe nie składa się z kilku spraw, ograniczonych do treści ofert poszczególnych uczestników przetargu, lecz stanowi jedną sprawę, w której zderzają się rozbieżne interesy poszczególnych uczestników przetargu, konkurujących o wybór swojej oferty zgodnie z kryteriami wskazanymi w ustawie o grach hazardowych. W związku z powyższym, Minister Finansów zobowiązany był do załatwienia sprawy jedną decyzją administracyjną, rozstrzygającą o wynikach przetargu, umożliwiającą poszczególnym uczestnikom przetargu zainicjowanie kontroli instancyjnej i sądowej nad całością postępowania przetargowego oraz jego wynikami.

Przetarg, o którym mowa w art. 33 § 2 u.g.h., stanowi jedno postępowanie zawisłe przez Ministrem Finansów, które zakończone może być jedynie decyzją rozstrzygającą o wynikach przetargu, skierowaną do wszystkich jego uczestników, Brak takiej decyzji, jest równoznaczny z brakiem rozstrzygnięcia przetargu.

Tym samym decyzje częściowe o udzieleniu koncesji oraz o odmowie udzielenia koncesji wydane zostały bez podstawy prawnej.

Pomimo podniesienia odpowiedniego zarzutu już w skardze na decyzję nr [...], w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Finansów ponownie wskazał, że przetarg w sprawie udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w danym województwie nie mogło być postępowaniem wielostronnym, gdyż postępowanie to nie spełnia przesłanek art. 166 § 1 O.p. W ocenie skarżącej, był to wniosek błędny, wynikający z błędnego utożsamienia przez organ instytucji współuczestnictwa formalnego z wielością stron w postępowaniu podatkowym.

Postępowanie przetargowe nie dotyczyło jednak współuczestnictwa formalnego, lecz charakteryzuje się wielością stron jednego postępowania podatkowego. Z wielością stron w jednym postępowaniu mamy do czynienia w tych przypadkach, gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa podatkowa, której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację prawną wielu podmiotów, przy czym strony występujące w danej sprawie mogą mieć interesy zgodne lub sprzeczne. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w danym województwie, o którą ubiegało się więcej podmiotów. Decyzja rozstrzygająca przetarg kształtuje sytuację prawną poszczególnych uczestników, decydując o udzieleniu koncesji zwycięzcom oraz odmówieniu udzielenia koncesji przegranym.

W ocenie skarżącej argumentacja organu, jakoby wydanie decyzji odrębnych (częściowych) uzasadnione było z uwagi na fakt, że organ jest zobowiązany do przestrzegania ustawowo chronionych tajemnic, w tym skarbowej bądź tajemnicy przedsiębiorstwa, a także ochrony dóbr osobistych.

Uczestnicy przetargu mają dostęp do całości dokumentacji złożonej w postępowaniu przetargowym, zaś zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Finansów, podstawą oceny ofert przetargowych jest wyłącznie dokumentacja złożona w formie pisemnej, w zalakowanych lub zaplombowanych kopertach.

Oferty niespełniające wymagań określonych w u.g.h., co stwierdzane jest po zbadaniu wszystkich przesłanek, w tym legalności źródeł pochodzenia kapitału, posiadania nienagannej opinii oraz braku zastrzeżeń z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego i bezpieczeństwa interesów ekonomicznych państwa, zostają odrzucone przez komisję przetargową, zaś protokół z prac komisji przetargowej jest dostępny publicznie, w tym na stronie internetowej Ministra Finansów.

Ewentualne ujawnienie tajemnic, które przytacza organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, następuje zatem na etapie postępowania przed komisją przetargową (do tej części dokumentów skarżąca otrzymała dostęp co do wszystkich uczestników przetargu, skarżącej odmówiono natomiast dostępu do dokumentów składanych do akt sprawy po zamknięciu prac komisji przetargowej, w tym do korespondencji jaka odbywała się po tej dacie pomiędzy uczestnikami-zwycięzcami przetargu a organem w zakresie dokumentów określonych art. 35 u.g.h.), zaś Minister Finansów nie powinien opierać się na dodatkowej dokumentacji, nieujawnionej w toku postępowania.

Nadto, argumentacja Ministra Finansów, prowadząca do pozbawienia skarżącej statusu strony w przeważającej części postępowania przetargowego, którego skarżąca jest uczestnikiem, z uwagi na ochronę ujawnionych wcześniej (a więc jawnych) "tajemnic" innych uczestników, nie znajduje oparcia w przepisach prawa oraz jest sprzeczna z art. 207 § 2 O.p.

W wyniku zastosowanej przez Organ błędnej interpretacji art. 207 § 2 O.p., skarżąca pozbawiona została statusu strony w decydującej części konkurencyjnego przetargu na udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...].

Po doręczeniu decyzji poprzedzającej, z której treści wynikało, że Minister Finansów zaniechał rozstrzygnięcia o wyniku przetargu oraz wydał decyzje częściowe poszczególnym uczestnikom postępowania, skarżąca - jako strona postępowania o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...] - zażądała doręczenia pozostałych decyzji częściowych, oraz z ostrożności procesowej wniosła odwołanie od takich decyzji, jako wydanych z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na odwołania skarżącej, Minister Finansów umorzył postępowania odwoławcze, odmawiając skarżącej statusu strony.

Odmówienie skarżącej statusu strony w aspektach postępowania dotyczących ofert innych uczestników przetargu uniemożliwia skarżącej uruchomienie kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej postępowania przetargowego, co pozostaje w sprzeczności ze specyfiką przetargu, zasadami ogólnymi Ordynacji podatkowej oraz Konstytucją (uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji w dalszej części skargi).

Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącej, Minister Finansów, wydając odrębne decyzje częściowe w jednym postępowaniu, dokonał rażącego naruszenia prawa (art. 247 § 1 pkt. 3 O.p.), zaś sam przetarg o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...] pozostaje nierozstrzygnięty.

W podsumowaniu zarzutu naruszenia przez Ministra art. 123 § 1 oraz art. 178 § 1 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h., skarżąca podała, że uniemożliwiono jej sporządzanie odpisów części dokumentacji związanej z postępowaniem o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...], pomimo że skarżąca jest stroną tego postępowania. Przy ocenie oferty [...] oraz [...] Sp. z o.o. uwzględnione zostały dokumenty złożone po otwarciu kopert przetargowych, co jest sprzeczne z zapisami ogłoszenia o przetargu. Organ błędnie przyjął, że strony postępowania przetargowego nie mają prawa kwestionowania decyzji o udzieleniu koncesji innym podmiotom, choćby oferty takich podmiotów nie spełniały wymogów ustawy o grach hazardowych lub podlegały odrzuceniu, oraz nie są uprawnione do wglądu do dokumentacji uzupełniającej, złożonej po zakończeniu postępowania przed komisją przetargową.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 33 ust. 2, 3 i 4 u.g.h. skarżąca podała, że Minister błędnie założył, że postępowanie przetargowe stanowi jedynie nieistotną, wstępną fazę weryfikacji formalnej ofert oraz przedstawienia opinii komisji przetargowej, która może być następnie dowolnie modyfikowana po przeprowadzeniu nowego postępowania merytorycznego. Zgodnie z art. 33 ust. 4 u.g.h., Minister zobowiązany jest do unieważnienia przetargu w razie stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa lub interesu publicznego, brak jest natomiast podstawy prawnej do wzywania przez Ministra niektórych z uczestników przetargu do dokonania korekty merytorycznej ofert w sytuacji, gdy oferty te podlegały odrzuceniu z uwagi na niespełnianie wymogów ustawy o grach hazardowych. Brak jest również podstawy prawnej do dokonywania przez organ ponownej oceny merytorycznej ofert, poza postępowaniem przetargowym, na postawie dokumentacji niezałączonej do ofert przetargowych.

Ustawa o grach hazardowych wskazuje uprawnienia Ministra Finansów w razie zastrzeżeń co do wyników przetargu - zgodnie z art. 33 ust. 4 u.g.h., jeżeli przepisy prawa lub interes publiczny zostały rażąco naruszone, minister właściwy do spraw finansów publicznych unieważnia przetarg. Ustawa nie przewiduje innych uprawnień Ministra Finansów, w szczególności uprawnienia do prowadzenia odrębnych postępowań merytorycznych oraz oceny ofert przetargowych na podstawie dokumentacji niedołączonej do ofert przetargowych, dostarczonej w wyniku dodatkowej korespondencji z organem. W spornym postępowaniu, organ wydał decyzje o udzieleniu koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...] na podstawie regulaminów gier o treści merytorycznie odmiennej od dokumentacji złożonej w postępowaniu przetargowym.

Przeprowadzenie osobnego postępowania merytorycznego, przekazywanie niektórym uczestnikom przetargu wskazówek co do merytorycznej treści ich ofert, oraz oparcie decyzji o udzieleniu koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...] na podstawie dokumentów innych niż dokumentacja przetargowa stanowi, w ocenie skarżącej, rażące naruszenie art. 33 ust. 2 i 3 u.g.h.

9. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

3. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.

4. Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 w związku z art. 208 O.p. oraz art. 8 u.g.h. wydał decyzję, którą umorzył postępowanie odwoławcze. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że ze względu na brak wskazania w art. 233 § 1 pkt 3 O. p. podstaw umorzenia postępowania odwoławczego, należy przy jego wykładni posługiwać się regulacją zawartą w art. 208 O.p. Zgodnie z art. 208 O.p. § 1 gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Na podstawie art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. O bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozpatrywanej sprawie przesądziło ustalenie przez organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania.

Dokonywana przez sąd administracyjny kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie art. 233 § 1 pkt 3 O.p. nie obejmuje badania zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Sąd administracyjny bada wyłącznie, czy istniały uzasadnione prawnie przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania przed organem odwoławczym, czyli - w rozpoznawanej sprawie - czy podmiotowi, który wniósł odwołanie przysługuje status strony postępowania. Należy podkreślić, że organ odwoławczy, umarzając postępowanie odwoławcze bez uzasadnionej przyczyny narusza m. in. sformułowaną w art. 127 O.p. zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Zgodnie z art. 133 O.p. stroną w postępowaniu podatkowym jest podatnik, płatnik, inkasent lub ich następca prawny, a także osoba trzecia, o której mowa w art. 110–117b ordynacji podatkowej, która z uwagi na swój interes prawny żąda czynności organu podatkowego, do której czynność organu podatkowego się odnosi lub, której interesu prawnego działanie organu podatkowego dotyczy.

Na gruncie prawa podatkowego o przyznaniu danemu podmiotowi statusu strony decydują zarówno przepisy O.p., jak i przepisy poszczególnych ustaw prawa materialnego. Organ podatkowy obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracji nie może tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 684/97). Gwarancją realizacji prawa strony do udziału w postępowaniu jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania określona w art. 240 § 1 pkt 4 O.p.

5. W rozpoznawanej sprawie do Ministra Finansów wpłynęły wnioski kilku podmiotów o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyn gry w województwie [...]. W związku z powyższym komisja przetargowa, stosowanie do § 6 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne (Dz. U. Nr 161, poz. 1085 ze zm.) i pkt 10 zawiadomienia o przetargu z [...] czerwca 2012 r. nr [...], dokonała oceny ofert i ich uszeregowania, umieszczając na pierwszym miejscu ofertę, która uzyskała największą liczbę punktów, a mianowicie:

a) [...] – W., ul. [...] - 26 punktów

b) [...] Sp. z o.o. – W., ul. [...]- 22 punkty

c) [...] Sp. z o.o. – J., ul. [...]-16 punktów.

Po przeanalizowaniu akt sprawy i dokonaniu ich oceny, w tym również uwzględniając przeprowadzone postępowanie przetargowe oraz mając na względzie obowiązującą regulację prawną, Minister Finansów decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmówił [...] Sp. z o.o. udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W., w woj. [...].

6. Udzielanie koncesji na prowadzenie kasyna gry reguluje rozdział 5 ustawy z dnia 19 września 2009 r. o grach hazardowych. W myśl art. 32 ust. 1 tej ustawy, koncesji na prowadzenie kasyna gry udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. Zgodnie z art. 33 ust. 1 w przypadku złożenia wniosku o udzielenie koncesji albo zezwolenia, których wydanie podlega ograniczeniom ilościowym, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza na stronie internetowej urzędu obsługującego tego ministra informację o złożeniu wniosku, wraz ze wskazaniem nazwy podmiotu, przedmiotu wniosku oraz miejscowości, której wniosek dotyczy. Jeżeli o koncesję albo zezwolenie, których wydanie podlega ograniczeniom ilościowym, ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający warunki określone w ustawie, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza i przeprowadza przetarg (art. 33 ust. 2).

Sąd podziela stanowisko organu, iż postępowanie o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym poprzedzonym postępowaniem kwalifikacyjnym mającym na celu ustalenie, czy wszystkie oferty spełniają warunki formalne oraz ustalenie, która z ofert jest zdaniem komisji najlepsza, chyba że w ocenie tej komisji dobrych ofert w ogóle nie ma. Przedmiotem postępowania przetargowego jest udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w danej lokalizacji.

7. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Minister Finansów odmówił skarżącej udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry w W., w woj. [...].

Jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. [...], organ wskazał art. 207 § 1 i 2 O.p. w związku z art. 8, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 2 i 3 oraz art. 42 i art. 49 ust. 1 u.g.h. oraz przepisy rozporządzenia MF z dnia 27 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia przetargu dla podmiotów ubiegających się o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry lub zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne.

Zgodnie z art. 207 O.p. organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji, chyba, że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Orzekanie w drodze decyzji dotyczy jednak konkretnej sprawy administracyjnej, rozstrzyganej co do jej istoty albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postępowanie o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry w województwie [...] dotyczyło jednej sprawy w znaczeniu, o którym mowa w powołanym art. 207 O.p.

Pojęcie sprawy administracyjnej było wielokrotnie definiowane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Formułowane definicje mają zastosowanie również na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej. W doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań na ten temat wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18.). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96 , OSP 1999 r., str. 51). Jak podaje W. Dawidowicz przez sprawę administracyjną rozumie się "zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia określonym obowiązkiem" (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, 1989, str. 8).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym ".sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Tak rozumiana sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą złożenia przez ten podmiot żądania wszczęcia postępowania lub też z chwilą wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracyjny. Tak więc, to nie żądanie strony przekształca się z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawę administracyjną, stanowiącą przedmiot tego postępowania i nie treść żądania tworzy sprawę administracyjną, ponieważ ta w chwili jego złożenia już istnieje, ale żądanie wszczęcia postępowania czyni sprawę przedmiotem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Nie można pojęcia sprawy administracyjnej sprowadzać tylko do treści żądania podmiotu (podmiotów)" (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I FSK 457/11).

8. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd.

Zasadą w postępowaniu powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy co do jej istoty jedną decyzją. Jeżeli przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna, w której udział bierze kilka stron powinna zapaść jedna wspólna decyzja administracyjna kształtująca sytuację prawną wszystkich stron postępowania (tak również B. Adamiak [w:]B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, str.364). W wyroku z dnia 30 października 2000 r. NSA podkreślił, iż decyzja kończąca postępowanie to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego i materialnego (wyrok NSA z dnia 30 października 2000 r., I SA/Łd 588/98).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że skarżącej przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu.

Zawarte w art. 8 u.g.h. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej nie uzasadnia wydania w rozpoznawanej sprawie decyzji częściowych bowiem treść powoływanego wyżej art. 207 O.p. nie daje podstawy do wydania decyzji częściowej. Gdyby wolą ustawodawcy było dopuszczenie takiej możliwości zastosowałby rozwiązanie analogiczne do regulacji zawartej w art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który w art. 104 § 2 przewiduje wydanie decyzji częściowej. Stanowisko organu o dopuszczalności wydania decyzji częściowych w stosunku do poszczególnych podmiotów biorących udział w postępowaniu o udzielenie koncesji nie znajduje również uzasadnienia w treści art. 41 i art. 42 u.g.h. Wskazane artykuły zawierają przepisy materialnoprawne, nie zawierają regulacji proceduralnych. Wniosek, że z treści tych przepisów można wywodzić, że dopuszczalne jest wydawanie w stosunku do poszczególnych podmiotów biorących udział w postępowaniu o udzielenie koncesji odrębnych, skierowanych do poszczególnych konkretnych podmiotów, decyzji, czy to pozytywnych (koncesja), czy też odmawiających udzielenia koncesji, jest zdaniem Sądu zbyt daleko idący.

Należy podkreślić, że prawo procesowe pełni funkcję instrumentalną wobec prawa materialnego. W komentarzach do kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje się, że "Celem bezpośrednim tego postępowania jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Postępowanie to (...) ma także na celu:

1) zagwarantowanie jednolitego i przewidywalnego biegu postępowania w procesie stosowania przepisów prawa materialnego,

2) wykonywanie i urzeczywistnianie prawa materialnego (tzw. służebna funkcja postępowania administracyjnego),

3) zapewnienie poszanowania chronionych Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) praw i wolności, zwłaszcza wtedy, gdy te prawa i wolności są naruszane przez państwo.’’ (A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego", System Informacji Prawnej Lex 44/2015).

Pogląd ten zachowuje aktualność również na gruncie postępowania podatkowego. Przyjęcie przez organ założenia, tak jak w niniejszej sprawie, wielości spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym w jednej sprawie o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyn gry w województwie [...], nie daje możliwości realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 127 O.p., której istota wyraża się w możliwości dwukrotnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy (por. B. Brzeziński, M. Kalinowski, A. Olesińska, M. Masternak, J. Orłowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. T. II, Toruń 2007, str. 34).

Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron może zaskarżyć do wyższych instancji orzeczenie sądowe i decyzję administracyjną. Wymienione prawo może być stosowane wobec decyzji wydanych w pierwszej instancji.

Zastosowanie prawa proceduralnego w taki sposób, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, doprowadziło do ograniczenia gwarantowanych konstytucyjnie praw skarżącej.

Nie znajduje zatem uzasadnienia twierdzenie organu, że postępowanie odwoławcze było bezprzedmiotowe ze względu na brak po stronie wnoszącego odwołanie statusu strony. Sąd uznał rację skarżącej, że takie działanie organu sprawiło, że uprawnienia do kontroli instancyjnej, a co z tym związane, do kontroli sądowej są iluzoryczne. Powyższe stanowisko prawne można uznać za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych albowiem znajduje w znacznym zakresie oparcie w ocenach prawnych zawartych - między innymi - w wyrokach WSA w Warszawie: z dnia 17 grudnia 2015 r., V SA/Wa 690/15 oraz z dnia 17 grudnia 2015 r., V SA/Wa 656/15 (dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a skład orzekający w tej sprawie je podziela i przyjmuje za własne.

9. Ponownie orzekając w sprawie organ uwzględni przedstawione powyżej argumenty oraz oceny i wykładnię prawa dokonaną przez sąd administracyjny.

10. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzeczono jak w sentencji wyroku.