Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 819/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 28, par. 35, par. 44 pkt 2, par. 46 ust. 1, par. 60, par. 67, par. 68
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. z siedzibą w P na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] 2012r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2012r. Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu na rzecz skarżącej spółki kwotę 457zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu po rozpatrzeniu odwołania "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] 2012 r., nr [...], odmawiającą wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków Miasta P. w miejsce użytku gruntowego: tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (Bz) w granicach działki ewidencyjnej nr [...] na arkuszu mapy 19 w obrębie ewidencyjnym P., o powierzchni 0,7837 ha użytku gruntowego: drogi (dr).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2009 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o zmianę danych przedmiotowych objętych ewidencją gruntów i budynków w granicach działki ewidencyjnej nr [...] na arkuszu mapy [...] w obrębie ewidencyjnym P. w oparciu o opracowanie geodezyjne i kartograficzne, zarejestrowane pod nr [...].

W następstwie powyższego pisma Prezydent Miasta P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia właściwego oznaczenia sposobu użytkowania gruntów położonych w P. w granicach działki ewidencyjnej nr [...], arkusz mapy [...], obręb ewidencyjny P..

Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2009 r., nr [...]odmówił wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmian.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu decyzją z [...] 2009 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na niepełne i niezgodne z art. 107 §1 k.p.a. uzasadnienie prawne i faktyczne decyzji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków wydał [...] 2010 r. decyzję nr [...], w której ponownie odmówił wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków Miasta P. w miejsce użytku tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (Bz) w granicach działki ewidencyjnej nr [...] na arkuszu mapy [...] w obrębie ewidencyjnym P. użytku gruntowego drogi (dr). Powyższa decyzja została uchylona w całości przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...]2010 r., nr [...].

Prezydent Miasta P. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał 24 maja 2011 r., decyzję, w której odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Decyzją z [...] 2011 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję I instancji w całości z uwagi na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.

Kolejną decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...] Prezydenta Miasta P. ponownie odmówił wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta P. w miejsce użytku gruntowego: tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (Bz) w granicach działki ewidencyjnej nr [...] na arkuszu mapy [...] w obrębie ewidencyjnym P. użytku gruntowego drogi (dr).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wykazał, iż zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego uzupełnił dokumentację o kopię ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2004 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę parkingu podziemnego, usytuowanego pod P. W., wraz z załącznikami graficznymi obrazującymi przebieg układu oraz uchwałę Rady Miasta P. w sprawie zaliczenia ulic w P. na P. W. do kategorii dróg publicznych.

Prezydenta Miasta P. wskazał, że od Zarządu Dróg Miejskich uzyskano kopie metryk ulic pod nazwą P. W. - metryki te sporządzono w 1987 r. i były one podstawą określenia przez tę jednostkę przebiegu linii rozgraniczających pasów drogowych dróg publicznych na mapie przesłanej przy piśmie z dnia 15 marca 2011 r., nr UZ.W3-4110WOLNO-11/11. Zgodnie z tym dowodem działka ewidencyjna nr [...] leży poza liniami rozgraniczającymi pasów drogowych dróg publicznych o nazwie P. W..

Ponadto Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., przekazał poświadczoną za zgodność z oryginałem, kopię decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2003 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowy, zezwalającej na budowę wielopoziomowego parkingu podziemnego na P. W. w P. wraz z przyłączami i niezbędną przebudową infrastruktury na terenie działek nr [...],[...],[...],[...] arkusz [...] obręb P. wraz z niezbędną przebudową układu drogowego, nowym ukształtowaniem i zagospodarowaniem nawierzchni P. Następnie, przy piśmie z 19 kwietnia 2011 r. Wydział Urbanistyki i Architektury przekazał również kopie załączników do tej decyzji, to jest projekt budowlany - zagospodarowanie terenu, projekt budowlany - drogi, projekt budowlany - projekt organizacji ruchu.

Organ I instancji wskazał także, iż Biuro Rady Miasta P., pismem dnia 26 kwietnia 2011 r. poinformowało, że Rada Miasta P. począwszy od 1990 r. nie podejmowała żadnych uchwał w sprawie zaliczania ulic na P. W. w P. do kategorii dróg publicznych.

Dalej Prezydent Miasta P. wyjaśnił, że Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z 15 marca 2011 r., nr UZ.W3-4110-WOLNO-11/11 podał, że nadanie kategorii drogom na P. W. nastąpiło na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 10 października 1986 r., nr XV/116/86 w sprawie zaliczania dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Poznańskiego (nr 13 poz.178) oraz przesłał mapę z wkreślonymi liniami rozgraniczającymi pasów drogowych dróg publicznych w obrębie P. W.. Z mapy tej wynika, że działka nr [...], stanowiąca wewnętrzną płytę P., usytuowana jest poza pasem drogowym. Zgodnie z § 2 ww. uchwały oraz załącznika nr 2 do niej, P. W. zaliczony został do kategorii dróg lokalnych miejskich. Z kolei w piśmie z dnia 11 kwietnia 2011 r. Zarząd Dróg Miejskich poinformował, że ulica P. W. na odcinku od Alei K. M. do ulicy F. R. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z dnia 29 sierpnia 1986 r.). Następnie, na mocy art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U z 1998 r., nr 133, poz. 872) kategoria drogi uległa zmianie z wojewódzkiej na powiatową.

Obecni na rozprawie administracyjnej w dniu 15 lutego 2012 r. przedstawiciele Zarządu Dróg Miejskich oświadczyli, że tylko część działki nr [...] stanowiąca chodnik okalający płytę P. W. oraz torowisko tramwajowe, powinna być wykazana jako droga, co wymaga sporządzenia nowego opracowania geodezyjnego oraz dokonania podziału działki nr [...]. Stwierdzili również, że konieczne jest ponowne określenie przebiegu linii rozgraniczających pasa drogowego, ponieważ ulica na odcinku od Alei M. do ul. [...] posiada kategorię drogi gminnej, a na odcinku od Alei M. do ul. R. - kategorię drogi powiatowej.

Organ I instancji wyjaśnił, iż dokumentację dowodową dotyczącą P. W. uzupełniono o kopie dokumentów archiwalnych Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, to jest ewidencyjną mapę katastralną, rejestr gruntów obręb P. (założony w 1971 r.), pierworys mapy ewidencyjnej, wykaz zmian gruntowych do założenia ewidencji, przeciwstawienie działek według parcel, szkice katastralne, artykuły matrykuł. Z dokumentów tych wynika, że nazwą P. W. objęty jest kwartał, w skład którego wchodzą ulice noszące taką samą nazwę, wydzielone jako odrębne działki ewidencyjne o nr nr [...] i [...] - od strony południowej oraz nr nr [...] i [...] - od strony północnej, a także teren pomiędzy tymi ulicami, na który składają się działki nr nr [...],[...] (zabudowana tarasem budynku A.) oraz [...] (zabudowana budynkiem A., w którym dawniej mieścił się budynek teatru). Przy tym ulice już historycznie były objęte odrębną parcelą katastralną. Z Wydziału Finansowego Urzędu Miasta P. pozyskano opinię rzeczoznawcy budowlanego, posiadającego uprawnienia budowlane, wykonawcze i projektowe, w której stwierdzono, że płyta P. W. w granicach działki nr [...] nie jest drogą - jest natomiast dachem budynku parkingu podziemnego.

Organ I instancji wyjaśnił również, że zgodnie z aktualnymi zapisami ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu P., zapisana w księdze wieczystej nr [...] , jest własnością Miasta P.. Jako gospodarujący ujawniony został Zarząd Dróg Miejskich. Prawo własności obciążone jest użytkowaniem - ograniczonym prawem rzeczowym, wpisanym na rzecz spółki "A" Sp. z o.o. w P..

Dalej Prezydent zaznaczył, że zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych dokonuje się na podstawie § 68 ust. 6 i Załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który jednolicie określa poszczególne użytki gruntowe. Rodzaj użytku gruntowego uzależniony jest zaś od sposobu faktycznego zagospodarowania i korzystania z gruntu, to jest wierzchniej warstwy ziemi. Zgodnie z wymienionym załącznikiem nr 6, do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Z kolei zgodnie z zgodnie z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za pas drogowy uważa się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, a za drogę uważa się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Zdaniem Prezydenta Miasta P., skoro do użytku gruntowego o nazwie drogi (dr) zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych, a zgodnie z definicjami pasa drogowego i drogi, zawartymi w ustawie o drogach publicznych pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt, w którym zlokalizowana jest droga jako budowla, można stwierdzić, że jeżeli nie istnieje taki wydzielony liniami granicznymi grunt spełniający ustawową definicję pasa drogowego, nie istnieje również droga w znaczeniu nadanym ustawą o drogach publicznych.

Według organu I instancji w opracowaniu geodezyjnym nr [...], w którym wykazano zmianę użytku gruntowego w granicach przedmiotowej działki, brak dokumentu, który przedstawiałby linie rozgraniczające pasa drogowego, a informacja zawarta w piśmie wewnętrznym Zarządu Dróg Miejskich z 11 marca 2009 r. nie jest dowodem w sprawie. Zgłaszający zmianę użytku gruntowego nie dostarczył organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków dowodu, że działka nr [...] leży w pasie drogowym, a to na nim spoczywał obowiązek wykazania podstawy zmiany tej danej zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. [...] ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Również organ nie pozyskał, mimo starań, dokumentacji graficznej i opisowej, będącej podstawą wydania aktów normatywnych ustanawiających w roku 1986 kategorie dla dróg publicznych o nazwie P. W., określających linie rozgraniczające pasów drogowych tych dróg. W tej sytuacji za dokument określający pas drogowy należy uznać metryki ulic z 1987 r., na podstawie których Zarząd Dróg Miejskich przy piśmie z 15 marca 2011 r. przesłał mapę zasadniczą z wkreślonymi liniami rozgraniczającymi tych ulic. Prezydent wskazał też, że zgodnie z obowiązującym w latach 1986-88 brzmieniem ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych droga i pas drogowy były pojęciami zamiennymi, a na terenach miast odnoszącymi się do ulic.

Prezydent Miasta P. stwierdził nadto, że gdyby przyjąć, jak się tego domaga Spółka "A", że cały P. W. stanowi drogę bez wyjątku, to oznaczałoby to, że budynek A. usytuowany na działce nr [...] oraz taras usytuowany na działce nr [...] , leżą również w pasie drogowym i to jednocześnie dwóch dróg o różnej kategorii: powiatowej i gminnej.

Reasumując organ I instancji stwierdził, że wszystkie dowody i okoliczności, a także oświadczenie przedstawicieli Zarządu Dróg Miejskich złożone na rozprawie przeprowadzonej w dniu 15 lutego 2012 r. potwierdzają, że działka nr [...] nie leży w pasie drogowym - nie ustalono dotąd aktualnych linii rozgraniczających pasy drogowe ulic o nazwie P. W.. Wobec powyższego należy stwierdzić, że opracowanie geodezyjne i kartograficzne, wykonane przez geodetę w ramach pracy zarejestrowanej pod nr [...], jest niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym w zakresie wykazanej zmiany użytku gruntowego w granicach działki nr [...], dlatego też przedłożona dokumentacja geodezyjna nie może stanowić podstawy wprowadzenia zmian do rejestru ewidencji gruntów i budynków.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka "A" Sp. z o.o. w P..

Zdaniem strony decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 k.p.a. – w zaskarżonej decyzji nie wskazano podstaw prawnych, w oparciu o które odmówiono wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta P.. Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta P. ignoruje przepisy powszechnie obowiązującego prawa, to jest rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (...), oraz uchwały nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. i jej załącznik nr 2, opierając swoją decyzję o materiał dowodowy niezgodny z wyżej wymienionymi przepisami. Materiał dowodowy zebrany przez Prezydenta Miasta P. stanowią jedynie dokumenty przygotowane przez komórki wewnętrzne Urzędu Miasta, bądź decyzje własne Prezydenta i zawarte tam stwierdzenia.

Strona podniosła, że fakt, iż dane rozstrzygnięcie, które ma oparcie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa jest dla Prezydenta Miasta P. nie do zaakceptowania nie daje mu prawa do wydania decyzji sprzecznej z takimi przepisami. Organ I instancji nie tylko ignoruje przepisy prawa miejscowego oraz przepisy powszechnie obowiązujące, ale też pomija szereg posiadanych przez siebie dowodów, dotyczących charakteru oraz sposobu korzystania z przedmiotowej działki.

Spółka podniosła, że P. W. stanowi według oficjalnego zestawienia sporządzonego przez Zarząd Dróg Miejskich na odcinku od Al. M. do ul. R. drogę powiatową, natomiast na odcinku od Al. M. do ul. [...] jest drogą gminną. Dlatego też dla celów klasyfikacji przedmiotowej działki nr [...] nie można pomijać faktu, iż jest na niej usytuowany garaż podziemny i pod P. odbywa się ruch drogowy samochodowy, natomiast na płycie P. inny ruch drogowy aniżeli samochodowy. Ponadto z oświadczenia złożonego przez Zarząd Dróg Miejskich w dniu 11 marca 2009 r. do Prezydenta Miasta P. w sprawie ZG-OKP.74120P-19/09, wynika, iż przedmiotowy grunt stanowi fragment układu drogowego P. W.. Stanowisko to Zarząd Dróg Miejskich ponowił w piśmie z dnia 15 lutego 2010 r., nr UA.I.U09/7327-202/10. Przepisy prawa miejscowego w postaci zał. 2 do uchwały nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 10 października 1986 r. w sprawie zaliczania dróg na terenie woj. poznańskiego (...), oraz rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg wojewódzkich (...). potwierdzają, że cały P. W. (bez wyjątku) stanowi drogę publiczną, a jego płyta jest chodnikiem położonym w pasie drogowym.

Strona podniosła także, że Zarząd Dróg Miejskich wskazał, iż płyta P. W. stanowi chodnik położony w pasie drogowym, zatem rysunek stanowiący dowód koronny w postępowaniu wskazuje na oznaczenie jezdni. Pasem drogowym jest cały P. W. wraz z płytą, jezdnią jest natomiast jedynie część wyasfaltowana P. W. okalająca płytę; płyta P. W. jest bowiem chodnikiem drogi usytuowanym w pasie drogowym.

W konsekwencji zdaniem strony Prezydent Miasta P. bezpodstawnie odmówił zmiany wpisu do ewidencji gruntów w zakresie klasyfikacji działki nr [...] z terenów rekreacyjno -wypoczynkowych (Bz) na drogi (dr). Dotychczasowy wpis co najmniej od 30 maja 2006 r. jest bowiem nieaktualny i wymaga natychmiastowej aktualizacji. W odmiennym przypadku niewłaściwy byłby wpis w księdze wieczystej, gdzie gospodarującym P. W. jest Zarząd Dróg Miejskich w P., który na mocy art. [...] o drogach publicznych sprawuje zarząd drogami publicznymi na terenie P., w tym zarząd w zakresie płyty P. W. Stanowisko przedstawione przez organ I instancji oznaczałoby, że Zarząd Dróg Miejskich wydaje środki publiczne na skwer, który nie należy do zakresu jego działań.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] 2012 r. w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz treść § 46 ust. 1, § 60 ust. 1 pkt 4 § 66 ust. 1, § 67, § 68 ust. 3 i 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Organ zwrócił również uwagę, iż ustęp 7 Załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r., określa kryteria zaliczania gruntów do dróg, które są jedną z kategorii terenów komunikacyjnych. Ustęp ten stanowi, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne, drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, place postojowe i manewrowe przy dworcach kolejowych, autobusowych i lotniczych, portach morskich i rzecznych i innych oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił następnie, iż zgodnie z 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne.

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 tej ustawy pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z pkt 2 wyżej wymienionego artykułu określenie droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Organ wyjaśnił nadto, iż stosownie do art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast. Ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga.

Zwrócono uwagę, że żaden przepis prawa nie wskazuje maksymalnej szerokości pasa drogowego, która jest ustalana indywidualnie w konkretnym przypadku - przy czym zgodnie z art. 34 ustawy o drogach publicznych odległość granicy takiego pasa od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 winna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych co najmniej 2 m. Teren istniejącego, wyznaczonego pasa drogowego wraz z drogą, pozostaje we władaniu zarządcy drogi. Organ zauważył, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż przedmiotowa działka stanowiąca własność Miasta P., znajduje się w użytkowaniu "A" Sp. z o. o. oraz w gospodarowaniu Zarządu Dróg Miejskich.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, iż ewidencja gruntów i budynków nie rejestruje urządzeń podziemnej infrastruktury technicznej. Infrastruktura techniczna podziemna o charakterze garażu nie spełnia ponadto warunków obowiązujących na drogach publicznych w ruchu kołowym, bowiem poruszanie się w tego typu obiektach jest regulowane instrukcją, wydaną przez zarządzającego obiektem.

Zdaniem organu odwoławczego zarówno rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. jak i uchwała nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 10 października 1986 r. stanowią, że P. W. jest odpowiednio drogą wojewódzką (na mocy art. 103 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 kategoria uległa zmianie z wojewódzkiej na powiatową) i drogą lokalną miejską nie wskazując, czy dotyczy to całego P. W. czy tylko jego części. Żaden z powyższych aktów nie precyzuje przebiegu linii rozgraniczających pasów drogowych na P. W..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, iż ze zgromadzonych przez Prezydenta Miasta P. dokumentów wynika, że nazwę P. W. należy odnosić zarówno do działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej P. miejski, jak również do dwóch ulic o takiej samej nazwie to jest:

- ulica P. W. stanowiąca nieruchomość oznaczoną jako działka nr 23, (od Al. M. do ul. R. stanowi w tym przypadku w całości drogę powiatową - stosownie do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim), oraz

- ulica P. W. stanowiąca nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr 20 (od Al. M. do ul. [...], stanowi w tym przypadku w całości drogę gminną - stosownie do uchwały nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 10 października 1986 r. w sprawie zaliczania dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich).

W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta P. słusznie przywołał ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tekście pierwotnym, obowiązującym w latach 1986-88 (to jest w czasie, kiedy dokonywano ustalenia kategorii dróg jak i wydania metryk). Zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem, określenia droga oraz ulica oznaczają:

- droga lub pas drogowy - wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, palcami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu,

- ulica - drogę na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych.

Z powyższego wynika, że droga i pas drogowy były pojęciami zamiennymi, a na terenach miast odnoszącymi się do ulic.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uzupełniony materiał dowodowym nie pozwala na przyjęcie stanowiska, iż pasem drogowym jest cały P. W., a płyta P. W. jest chodnikiem drogi usytuowanym w pasie drogowym.

Odnosząc się do kwestii linii rozgraniczających organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż przedstawiciele Zarządu Dróg Miejskich w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 15 lutego 2012 r. oświadczyli, że konieczne jest ponowne określenie przebiegu linii rozgraniczających pasa drogowego, ponieważ ulica na odcinku od Alei M. do ul. [...] posiada kategorię drogi gminnej, a na odcinku od Alei M. do ul. R. - kategorię drogi powiatowej, a ponadto tylko część działki nr [...] stanowiąca chodnik okalający płytę P. W. oraz torowisko tramwajowe, powinna być wykazana jako droga, co wymaga sporządzenia nowego opracowania geodezyjnego oraz dokonania podziału działki nr [...]. Natomiast z oświadczeń Zarządu Dróg Miejskich z dnia 11 marca 2009 oraz z 15 lutego 2010 r., wynika, iż P. W. jest częścią układu drogowego w P.. Zarząd Dróg Miejskich wskazał, iż płyta P. W. stanowi chodnik położony w pasie drogowym. Pasem drogowym jest cały P. W. wraz z płytą, jezdnią jest natomiast jedynie część wyasfaltowana P. W. okalająca płytę; płyta P. W. jest bowiem chodnikiem drogi usytuowanym w pasie drogowym.

Organ odwoławczy w świetle zgromadzonych dowodów uznał, że działka ewidencyjna nr [...] nie stanowi drogi i prawidłowe jest stanowisko organu I instancji, iż w tej sytuacji uznanie działki ewidencyjnej nr [...] za drogę oznaczałoby, że budynek A. usytuowany na działce nr [...] oraz taras usytuowany na działce nr [...], leżą również w pasie drogowym i to jednocześnie dwóch dróg o różnej kategorii: powiatowej i gminnej. Takie wnioski nasuwa również analiza metryk z 1988 r. Natomiast rozstrzyganie kwestii, czy prawidłowym jest stan, że działką (w tym przypadku nr [...]) nie stanowiącą drogi zarządza Zarząd Dróg Miejskich, nie leży w zakresie rzeczowym organu ewidencji gruntów i budynków.

Skargę na powyższą decyzję wniosło "A" Spółka z o.o. z siedzibą w P..

Skarżąca Spółka w pierwszej kolejności podniosła, iż zgodnie z uchwałą nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. i jej załącznikiem nr 2, jako przepisem prawa miejscowego, oraz rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (...), jako prawem powszechnie obowiązującym, cały P. W. jest odpowiednio drogą wojewódzką (powiatową) oraz drogą lokalną miejską.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami organu odwoławczego, iż gdy pas drogowy nie ma wydzielonych linii granicznych, to nie istnieje pas drogowy w rozumieniu ustawy, a co za tym idzie nie istnieje droga. Nie można bowiem utożsamiać, pojęcia pasa drogowego, które odnosi się do gruntu i pojęcia drogi, która jest budowlą. Niewątpliwie na P. W. znajduje się budowla w postaci drogi i sam fakt braku linii granicznych pasa drogowego, nie powoduje, że na gruncie nie ma budowli w postaci drogi. Ponadto w świetle powołanej uchwały nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. oraz rozporządzeni Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. cały P. W. jest drogą. Tak więc, liniami granicznymi pasa drogowego są linie graniczne P. W., z ustaleniem których zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie ma problemu. Spółka wskazała, że organ I instancji nie pozyskał dokumentacji graficznej i opisowej, będącej podstawą wydania aktów normatywnych ustanawiających w roku 1986 kategorie dla dróg publicznych o nazwie P. W. określających linie rozgraniczające pasów drogowych tych dróg, tak więc twierdzenie, że nie ma linii granicznych pasa drogowego, gdyż Prezydent Miasta P. nie może odszukać stosownej dokumentacji jest nie do przyjęcia.

Jako niedopuszczalne uznano twierdzenia organu odwoławczego, iż zgromadzone przez organ I instancji "dowody własne" (wytworzone przez ten organ bądź pracowników komórek organizacyjnych Miasta P.) są dowodami, które w hierarchii dowodów są ważniejsze od powszechnie obowiązującego prawa, to jest rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg wojewódzkich (...), oraz prawa miejscowego w postaci uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 10 października 1986 r., nr XV/116/86.

Według strony skarżącej działania Prezydenta Miasta P. wskazują, iż organ ten też uważa, że P. W. jest drogą o czym świadczy powierzenie zarządzania nim Zarządowi Dróg Miejskich, który jest powołany do z zarządzania drogami publicznymi w granicach administracyjnych miasta P. z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych oraz do zarządzania drogami wewnętrznymi znajdującymi się na gruntach stanowiących własność Miasta P., przekazanych jednostce w trwały zarząd lub powierzonych na zasadach określonych w przepisach lokalnych.

Ponadto w ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. – nie wskazano w niej podstaw prawnych w oparciu o które utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Organ pominął też zupełnie treść wniosku i wyjaśnień składanych przez Zarząd Dróg Miejskich w zakresie przedmiotowego wniosku o zmianę wpisu do ewidencji gruntów w zakresie działki nr [...]. Nie odniósł się także w zaskarżonej decyzji do argumentów zawartych w tych pismach, co stanowi o naruszeniu zasady dochodzenia prawdy obiektywnej oraz zasady należytego uzasadnienia decyzji zawartych w art. 6, 7, 8 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Spółki organ I instancji całkowicie zignorował zalecenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu zawarte w decyzji z dnia [...] 2011 r. gdyż pomimo nieodnalezienia wskazanej przez organ odwoławczy dokumentacji, nie uznał P. W. za drogę czym naruszył art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.

Nadto w skardze zarzucono, iż organy obu instancji naruszyły w sposób rażący wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności ignorując przepisy prawa powszechnie obowiązującego (wskazanego rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. oraz uchwały nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r.), opierając swoją decyzję o materiał dowodowy niezgodny z tymi przepisami.

Strona skarżąca podniosła również, że organy obu instancji zignorowały inne istotne dokumenty takie jako pismo Wydziału Finansowego Urzędu Miasta w P. ze stycznia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w P. z pytaniem czy parking stanowi budowlę zlokalizowaną w pasie drogowym. Zgodnie z odpowiedzią płyta P., pod którą jest parking, znajduje się w utrzymaniu i zarządzaniu Zarządu Dróg Miejskich, który prowadzi działania zmierzające do tego, aby Wydział Gospodarki Nieruchomościami przekazał mu dokumentem powierzenia nieruchomość na P. W., jednakże najpierw musi nastąpić zmiana rodzaju użytkowania z obecnej BZ (rekreacja) na dr (drogowy). Jednocześnie poinformowano, iż wjazd na teren parkingu usytuowany jest w liniach granicznych pasa drogowego drogi publicznej administrowanej przez Zarząd Dróg Miejskich zgodnie z ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Pominięto także zgłoszenie Zmian Danych Przedmiotowych Objętych Ewidencją Gruntów i Budynków dokonane przez Zarząd Dróg Miejskich w zakresie aktualizacji użytków gruntowych na działce nr [...], uzupełnione o dokumenty geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzone przez uprawnionego geodetę i zaewidencjonowane pod numerem z [...] oraz pominięto zgłoszenie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu z pomiaru sporządzonego przez uprawnionego geodetę i załączone do niego dokumenty w postaci mapy z wywiadu terenowego, mapy uzupełniającej, wykazu zmian oraz zgłoszenia zmian przez Zarząd Dróg Miejskich w P. objętych ewidencja gruntów i budynków w zakresie aktualizacji użytków gruntowych.

Ponadto pominięto treść załącznika 2 do uchwały nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 10 października 1986 r.

Według skarżącego organy obu instancji pominęły te istotne w sprawie dowody, co stanowi o naruszeniu zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, oraz zasady należytego uzasadnienia decyzji.

Dodatkowo organy obu instancji nie przedstawiły treści wniosku Zarządu Dróg Miejskich w P. ani jakichkolwiek argumentów, jakim kierowała się ta jednostka wnioskując o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w zakresie użytkowania przedmiotowej działki. Nie przedstawiono także opracowania geodezyjnego i kartograficznego, które złożone zostało przez Zarząd Dróg Miejskich do przedmiotowego wniosku o zmianę w ewidencji gruntów, a zgłoszonego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego pod nr [...]. Opracowanie to dotyczyło sposobu użytkowania przedmiotowego gruntu i winno zostać uwzględnione przy załatwieniu niniejszej sprawy, a jeżeli organ I instancji nie uwzględnił dowodu, obowiązany był w uzasadnieniu decyzji wskazać dowody, którym nie dał wiary lub odmówił wiarygodności bądź mocy dowodowej, jak nakazuje art. 107 § 3 k.p.a. W decyzji nie wskazano również, dlaczego treść załącznika 2 do uchwały nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 10 października 1986 r., jako przepis prawa miejscowego, ustępuje miejsca rysunkowi przygotowanemu przez jeden z wydziałów organu I instancji.

Dokumenty te są istotne, gdyż zgodnie z § 46 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów lub jednostek organizacyjnych, przy czym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Z przepisów wynika, iż w przypadku opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego zawierających wykaz zmian danych ewidencyjnych, istnieje obowiązek wprowadzenia tych zmian do ewidencji gruntów i budynków, przy czym obowiązek ten dotyczy działania organu z urzędu, a nie na wniosek jakiejkolwiek osoby.

Nadto z oświadczenia złożonego przez Zarząd Dróg Miejskich w P. w dniu 27 kwietnia 2009 r. do Prezydenta Miasta P. w sprawie ZG-OKP.74120P-19/09 wynika, iż przedmiotowy grunt stanowi fragment układu drogowego P. W..

Na zakończenie strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 89 k.p.a., gdyż organ II Instancji mimo stosownego wniosku strony nie przeprowadził rozprawy administracyjnej, ani nie wydał postanowienia o odmowie przeprowadzenia przedmiotowej rozprawy.

Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 89 k.p.a. wyjaśnił, iż w sprawie była już przeprowadzona rozprawa administracyjna w dniu 20 sierpnia 2010 r., a także w dniu 15 maja 2012 r. (przez organ I instancji). Zdaniem organu przeprowadzeni kolejnej rozprawy prowadziłoby jedynie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały bowiem podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. mającym zastosowanie do postępowania toczącego się przed organami obu instancji organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Wymogowi temu organy obu instancji nie sprostały koncentrując się w swoich rozważaniach wyłącznie na okolicznościach związanych z ewentualną dopuszczalnością, bądź niedopuszczalnością zakwalifikowania działki nr [...] położonej na P. W. w P. jako użytku gruntowego drogi oznaczonego symbolem dr, zupełnie pomijając okoliczności związane z ustaleniem czy zrealizowanie na wskazanej powyżej działce gruntu inwestycji w postaci trzykondygnacyjnego parkingu podziemnego wpłynęło na zmianę sposobu użytkowania tegoż gruntu i co za tym idzie jak winien być określone aktualny użytek gruntowy występujący na tej działce.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wskazać należy, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Ta sama ustawa w art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Również rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z 2001 r.) nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 ustawy), między innymi obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności (§ 44 pkt 2), przy czym dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu (§ 46 ust. 1). Z powyższych regulacji wyprowadzić można zasadę utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualności, która to zasada uniemożliwia utrzymywanie w operacie ewidencyjnym zapisów dotyczących występujących na działce użytków gruntowych, nie według aktualnego stanu terenu, lecz według stanu użytku gruntowego istniejącego na działce kilkanaście, czy kilkadziesiąt lat wcześniej. Utrzymywanie w ewidencji gruntów użytku gruntowego obrazującego stan sprzed zrealizowanej na gruncie inwestycji jawnie pozostawałoby w sprzeczności z rzeczywistym charakterem aktualnego użytku gruntowego na tym obszarze, stwierdzonym na podstawie materiałów i informacji zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, danych zawartych w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, czy też w wyniku oględzin, które to dokumenty zgodnie z § 35 tego samego rozporządzenia także są źródłami danych ewidencyjnych.

Jednocześnie w § 28 tegoż rozporządzenia określono, że treść mapy ewidencyjnej stanowią miedzy innymi granice działek, kontury użytków gruntowych i ich oznaczenia oraz numery działek ewidencyjnych, zaś w § 60 wskazano miedzy innymi, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są numer działki stanowiący część składową identyfikatora działki ewidencyjnej, pole powierzchni działki ewidencyjnej oraz informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej.

Rodzaje użytków gruntowych wykazywane w ewidencji określa § 67 rozporządzenia stanowiący, że użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy:

1) użytki rolne,

2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione,

3) grunty zabudowane i zurbanizowane,

4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R,

5) nieużytki, oznaczone symbolem - N,

6) grunty pod wodami,

7) tereny różne oznaczone symbolem -Tr.

W § 68 rozporządzenia określono przy tym szczegółowy podział użytków gruntowych poszczególnych kategorii, wskazując między innymi w ust. 3, iż grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na:

1) tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem - B,

2) tereny przemysłowe, oznaczone symbolem - Ba,

3) inne tereny zabudowane, oznaczone symbolem - Bi,

4) zurbanizowane tereny niezabudowane, oznaczone symbolem - Bp,

5) tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, oznaczone symbolem - Bz,

6) użytki kopalne, oznaczone symbolem - K,

7) tereny komunikacyjne, w tym:

a) drogi, oznaczone symbolem - dr,

b) tereny kolejowe, oznaczone symbolem - Tk,

c) inne tereny komunikacyjne, oznaczone symbolem - Ti.

Jednocześnie w Załączniku nr 6 do tegoż rozporządzenia wskazano ustawowe przesłanki zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Z treści tegoż załącznika wynika, iż przesłanką zaliczenia gruntu do danej kategorii użytku gruntowego jest każdorazowo sposób użytkowania i zagospodarowania gruntu.

W szczególności w Załączniku nr 6 wskazano odnośnie gruntów zabudowanych i zurbanizowanych, iż do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych zalicza się niezajęte pod budynki:

a) tereny ośrodków wypoczynkowych, tereny zabaw dziecięcych, plaże, urządzone parki, skwery, zieleńce (poza pasami ulic),

b) tereny o charakterze zabytkowym: ruiny zamków, grodziska, kurhany, pomniki przyrody itp.,

c) tereny sportowe: stadiony, boiska sportowe, skocznie narciarskie, tory saneczkowe, strzelnice sportowe, kąpieliska itp.,

d) tereny spełniające funkcje rozrywkowe: lunaparki, wesołe miasteczka itp.,

e) ogrody zoologiczne i botaniczne,

f) tereny zieleni nieurządzonej niezaliczone do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych.

Odnośnie terenów komunikacyjnych prawodawca wyodrębnił trzy rodzaje użytków gruntowych, to jest drogi, tereny kolejowe i inne tereny komunikacyjne wskazując, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 i Nr 86, poz. 958. W szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne, drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, place postojowe i manewrowe przy dworcach kolejowych, autobusowych i lotniczych, portach morskich i rzecznych i innych oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych.

Do terenów kolejowych zalicza się grunty zajęte pod obiekty, budowle i inne urządzenia przeznaczone do wykonywania i obsługi ruchu kolejowego (torowiska kolejowe, stacje, rampy, magazyny, bocznice kolejowe itp.).

Prawodawca wskazał wreszcie, że do użytku gruntowego inne tereny komunikacyjne zalicza się grunty zajęte pod:

- porty lotnicze i inne budowle oraz urządzenia służące komunikacji lotniczej,

- urządzenia portowe, przystanie, obiekty i budowle służące komunikacji wodnej,

- naziemne obiekty, budowle i urządzenia górskich kolei linowych,

- torowiska tramwajowe poza pasami ulic i dróg, a także obiekty i urządzenia związane z komunikacją miejską,

- urządzone parkingi poza lasami państwowymi, dworce autobusowe,

- wały ochronne wód przystosowane do ruchu kołowego.

W świetle powyższych przepisów oczywistym jawi się, iż wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia właściwego oznaczenia sposobu użytkowania gruntów położonych w P. w granicach działki ewidencyjnej nr [...], arkusz mapy [...], obręb ewidencyjny P. organ I instancji winien nie tylko poczynić ustalenia zmierzające do zweryfikowania twierdzeń strony jakoby w obrębie tej działki występował użytek gruntowy drogi oznaczony symbolem dr, lecz przede wszystkim ustalić jaki faktycznie jest sposób zagospodarowania i użytkowania tej działki i czy sposób ten uzasadnia dalsze wykazywanie na niej użytku gruntowego terenu rekreacyjno-wypoczynkowego i oznaczanie jej symbolem Bz.

Podkreślić bowiem należy, iż o ile organy obu instancji w zaskarżonej decyzji z dnia [...]2012 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia [...] 2012 r. prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa działka nie stanowi użytku gruntowego drogi w rozumieniu przepisów regulujących prowadzenie ewidencji gruntów i budynków i obszernie uzasadniły swoje stanowisko w tym zakresie, to jednocześnie w żaden sposób nie wykazały, iż zgodnym z aktualnym stanem na gruncie jest utrzymywanie dla tej działki użytku gruntowego teren rekreacyjno-wypoczynkowy (Bz), w sytuacji gdy jak wynika z zebranego materiału dowodowego i która to okoliczność nie jest kwestionowana ani przez organy, ani stronę, na gruncie tym doszło do istotnej zmiany polegającej na zrealizowaniu w latach 2003 – 2006 na całym obszarze działki nr [...] obiektu budowlanego w postaci trzykondygnacyjnego parkingu podziemnego.

W kontekście treści Załącznika nr 6 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, stanowiącego w punkcie 3.5, iż o terenów rekreacyjno-wypoczynkowych zalicza wskazane w nim grunty niezajęte pod budynki kluczowe znaczenie dla sprawy miało zaś ustalenie przez organy administracji czy obiekt budowlany zrealizowany na P. W. (parking podziemny) w P. stanowi budynek czy budowlę. Ustalenie, iż obiekt ten stanowi budynek uniemożliwia bowiem zakwalifikowanie terenu nim zabudowanego do terenów rekreacyjno-wypoczynkowych., do których prawodawca zalicza tylko grunty niezajęte pod budynki.

Ustaleń takowych brak zaś w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] 2012 r., której to wadliwości nie wyeliminował również w swoim rozstrzygnięciu organ odwoławczy.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż poczynienie powyższych ustaleń przez Sąd na obecnym etapie sprawy byłoby przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu administracji przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Rolą sądów administracyjnych jest zaś wyłącznie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest zaś prawidłowe przeprowadzenie postępowania oraz wyczerpujące i odnoszące się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu.

Niejako na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, iż niedopuszczalnym jest powoływanie przez organ administracji biegłego celem wydania opinii czy dany obiekt budowlany stanowi budynek czy budowlę. Zarówno pojęcie budynku, jak i budowli są bowiem pojęciami prawnymi posiadającymi definicje legalne w przepisach prawa budowlanego i zakwalifikowanie danego obiektu, do którejś z tych kategorii stanowi element subsumcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego i należy do kompetencji organu, który z założenia zna prawo i powołany jest do jego stosowania. Przeprowadzenie takowego dowodu uznać należy za oczywiste naruszenie prawa procesowego, albowiem sprowadzałoby się do zastąpienia organu administracji przez biegłego w orzekaniu w sprawie. Potrzeba powołania w tego rodzaju sprawie biegłego pojawi się dopiero, gdy dowody przeprowadzone przez organ w szczególności z dokumentacji projektowej obiektu i jego oględzin nie dostarczą informacji pozwalających odpowiednie zakwalifikowanie obiektu budowlanego jako budynku bądź budowli w rozumieniu art. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) i koniecznym będzie w tym celu uzyskanie dodatkowych danych (informacji co do faktów), dla pozyskania których niezbędne okaże się posiadanie wiadomości specjalnych.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zauważyć wreszcie należy, iż bez jakiegokolwiek znaczenia dla niniejszego postępowania pozostaje okoliczności, iż przed zrealizowaniem na przedmiotowej działce parkingu podziemnego również znajdowały się na niej podziemne obiekty budowlane w postaci pochodzących z czasów II Wojny Światowej poniemieckich schronów. Zauważyć bowiem należy, iż bez znaczenia dla prowadzonego z urzędu postępowania w sprawie ustalenia właściwego oznaczenia sposób użytkowania gruntów położonych w P. w granicach działki ewidencyjnej nr [...], arkusz mapy [...], obręb ewidencyjny P. pozostaje okoliczność, czy dotychczasowy sposób oznaczenia użytku gruntowego dla tej działki był prawidłowy przed realizacją przedmiotowego parkingu podziemnego.

Niezależnie od powyższych ustaleń odnośnie prawnego charakteru zabudowy występującej na terenie działki nr [...] w P. organy administracji winny nadto rozważyć w czy w następstwie realizacji i oddania do użytku przedmiotowego parkingu podziemnego nie doszło do takich zmian w sposobie użytkowania i zagospodarowania płyty P. W., które uzasadniały by przyjęcie dla działki nr [...] użytku gruntowego innego niż tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, w tym na przykład użytku gruntowego wskazanego w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. c rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, skoro w Załączniku nr 6 do tegoż rozporządzenia wprost wskazano, iż do innych terenów komunikacyjnych zalicza się grunty zajęte pod urządzone parkingi poza lasami państwowymi.

Stąd też zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylić jako zapadłe z naruszeniem przepisów postępowania (77 § 1 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania dowodowego co do istoty sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny poczynić prawidłowe i kompletne ustalenia faktyczne, a następnie w oparciu o takowe ustalenia wydać decyzję kończącą postępowanie uwzględniając poglądy prawne przedstawione w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze a sprowadzających się de facto do zarzucenia organom administracji, iż wadliwie odmówiły uznania, iż użytkiem gruntowym występującym na działce nr [...] jest użytek drogi wskazać należy, iż nie okazały się one zasadne.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z przywołanym już powyżej przepisem pkt 3.7 lit. a Załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązujących w czasie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, które to przepisy winny w niniejszej sprawie znaleźć zastosowanie, określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zaś określenie droga budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Wyraźne odesłanie w przepisach Załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. odnośnie określania terenów oznaczanych jako użytek gruntowy droga do granic pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, która to ustawa jako element konstytuujący pas drogowy określa wydzielenie go liniami granicznymi wyraźnie wskazuje na intencję prawodawcy maksymalnie precyzyjnego określania konturów użytku gruntowego jakim jest droga, oraz na utożsamienie konturów tegoż użytku z granicami działki na jakiej użytek ten występuje.

Inaczej rzecz ujmując w przypadku specyficznej kategorii użytków gruntowych jak użytek droga na jednej działce ewidencyjnej mogą się znajdować użytki należące tylko do tej jednej kategorii, odmiennie niż w przypadku pozostałych użytków gruntowych, gdzie na jednej działce ewidencyjnej mogą się znajdować grunty zaliczone do różnych użytków gruntowych.

Jednocześnie z powyższej regulacji wynika, iż nie mogą być wykazywane w ewidencji gruntów i budynków jako użytek gruntowy drogi działki bądź fragmenty działek leżące poza granicami pasa drogowego (to jest poza liniami granicznymi działek już określonych symbolem dr uznanych za drogi w trybie prawem przewidzianym) tylko dlatego, że na ich obszarze zlokalizowano całość lub część budowli jaką jest droga.

Co za tym idzie nie uzasadnia uznania, iż działka nr [...] stanowi użytek gruntowy drogi (dr) okoliczność, iż na części tej działki zlokalizowany jest fragment torowiska tramwajowego i chodniki lezące wzdłuż ulic przebiegających przez P. W..

Jedynymi terenami w obrębie P. W. wydzielonymi liniami granicznymi, na których zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu są zatem działki gruntu nr [...] i [...] lezące po obu stronach P. W. i stanowiące przebiegające przez ten P. ulice.

Co za tym idzie nie sposób zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej jakoby użytek gruntowy droga (dr) obejmował cały P. W., w tym działkę nr [...].

W sprzeczności z powyższą argumentacją nie pozostaje podnoszona przez skarżącą Spółkę okoliczność, iż zgodnie z uchwałą nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. oraz rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (...),P. W. jest odpowiednio drogą wojewódzką (powiatową) oraz drogą lokalna miejską.

Wskazane powyżej akty są bowiem nie aktami stosowania prawa, lecz aktami normatywnymi i jako takie wymagają ustalenia w procesie wykładni treści norm w nich zawartej. Wykładnia obu wskazanych powyżej aktów normatywnych, które dotyczyły wyłącznie zaliczenia istniejących dróg do określonej ich kategorii, a nie ustalenia ich przebiegu, czy też granic pasa drogowego, prowadzi zaś do wniosku, iż zaliczenie w nich P. W. do określonej kategorii dróg dotyczy nie całego P. – jak twierdzi strona skarżąca - lecz tylko i wyłącznie przebiegających przez ten P. ulic, czyli dróg na terenie zabudowanym zlokalizowanych w wyodrębnionych granicami pasach drogowych położonych na działkach nr [...] i [...].

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którymi w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W świetle powyższego oczywistym jest zasadność przyznania skarżącemu zwrotu kosztów obejmujących wpis od skargi o wynoszący 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego.

Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.).