Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1246/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 186 pkt 1; art. 204 ust. 1 w zw. z art. 207 ust. 1; art. 3 pkt 10
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 5; art. 173 ust. 2 pkt 1; art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. z siedzibą w Bełchatowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1757/11 w sprawie ze skargi Fundacji ClientEarth Poland z siedzibą w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16 sierpnia 2011 r. nr DOOŚ-oa.4210.3.2011.dc.15 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2012 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji ClientEarth Poland z siedzibą w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16 sierpnia 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 14 grudnia 2010 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednocześnie Sąd I instancji orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 30 grudnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie bloków 5 i 6 w PGE Elektrowni Opole S.A. dla wariantu I – zwana dalej decyzją środowiskową.

Odwołania od powyższej decyzji wniosły Fundacja ClientEarth Poland, Stowarzyszenie Ekologicznego EKO-UNIA, Stowarzyszenie Technologii Ekologicznych SILESIA oraz Ekologicky Pravni Serwis.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia 16 sierpnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że postępowanie w sprawie toczyło się z wniosku PGE Elektrownia Opole S.A. (dalej jako "skarżąca spółka"). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3, § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a/ oraz § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm. – zwane dalej rozporządzenie), oraz na podstawie art. 173 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – zwanej dalej ustawą środowiskową), przedsięwzięcie zalicza się do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Inwestor zwrócił się o określenie zakresu raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zwanego dalej raportem), który to określono postanowieniem z dnia 15 września 2009 r.

Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, organ I instancji występował do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu o wydanie opinii (odpowiednie opinie z dnia 6 sierpnia, 1 października i 3 grudnia 2010 r.).

W trakcie postępowania wnioski o uznanie za podmiot na prawach strony złożyły Stowarzyszenie Technologii Ekologicznych SILESIA (dalej jako "STE SILESIA"), Fundacja ClientEarth Poland (dalej jako "Fundacja") oraz Stowarzyszenie Ekologiczne EKO-UNIA.

W skardze na powyższą decyzję Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 16 sierpnia 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, swobody, co do jego oceny, oraz uzasadnienia orzeczenia (art. 7, art. 77 § 1 art. 80 i 107 § 3 k.p.a.).

Sąd I instancji wskazał, że w przypadku przedsięwzięcia objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, Raport powinien zawierać porównanie proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami – dalej jako "BAT" (art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest kwestia, iż realizowane przedsięwzięcie należy do kategorii instalacji objętych obowiązkiem uzyskania takiego pozwolenia. Sąd I instancji stwierdził, że skoro w myśl art. 186 pkt 1 w związku z art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm. – zwanej dalej p.o.ś.), przesłanką uzyskania pozwolenia zintegrowanego jest stosowanie BAT, to oczywistym jest, że warunkiem wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia o konkretnych parametrach jest potwierdzenie spełnienia w danym przypadku tych wymagań – co do kwestii rozwiązań technicznych przesądzanych na danym etapie (jedynie taki może być cel zamieszczania w raporcie informacji wskazanych w art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej).

W ocenie Sądu I instancji, trafny jest więc zarzut, że orzekając w sprawie nie uwzględniono treści art. 9a dyrektywy 01/080/WE wprowadzonego dyrektywą 2009/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla oraz zmieniająca dyrektywę Rady 85/337/EWG, Euratom, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE, 2001/80/WE, 2004/35/WE, 2006/12/WE, 2008/1/WE i rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 (Dz.Urz. UE L Nr 140, poz. 114, zwana dalej jako dyrektywa). Sąd I instancji podzielił stanowisko organu administracji, że przepisy dyrektyw, co do zasady wymagają implementacji poprzez ustanowienie stosownych przepisów na poziomie prawa krajowego. Jednocześnie, Sąd I instancji podzielił zarzuty skargi, że zasadą wynikającą z regulacji traktatowych jest stosowanie właściwej wykładni prawa stanowionego na szczeblu państwa członkowskiego, tak, aby zapewnić skuteczność dyrektyw.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że przepisy regulujące procedurę ocen oddziaływania na środowisko nie określają wprost materialnoprawnych wymagań, jakie muszą być spełnione przez przedsięwzięcia, dla których ustalane są środowiskowe uwarunkowania ich realizacji (wyjątek stanowi art. 82 ust. 2 i 3 ustawy środowiskowej). Kryteria oceny zawarte są więc w regulacjach o charakterze materialnoprawnym i są one precyzowane w sposób bardziej szczegółowy (określone normy emisji, dotrzymywanie standardów jakości środowiska, obowiązek stosowania określonych urządzeń przy danych rodzajach instalacji) bądź bardziej opisowy jak np. wymaganie stosowania BAT, przy wskazanym normatywnie rozumieniu tego pojęcia. Sąd I instancji wskazał, że z samej definicji BAT (art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej) jak i treści art. 207 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. (uwzględnienie zapobiegania zagrożeniom dla środowiska powodowanym przez emisje lub ich ograniczanie do minimum), wynika obowiązek stosowania dostępnych technicznie i ekonomicznie środków służących zapobieganiu emisji. Jak jednak wskazano, jedynie w pewnych zakresach szczegółowe wymagania dla określonych rodzajów instalacji zostały określone normatywnie, w pewnych z kolei podstawą dla dokonywania oceny mogą być informacje na temat najlepszych dostępnych technik publikowane przez Komisję Europejską (art. 207 ust. 1 pkt 7 p.o.ś.).

W ocenie Sądu I instancji, wskazane wyżej uwarunkowania, a więc brak normatywnego zamknięcia katalogu kwestii analizowanych w ramach ustalania, czy jest spełnione wymaganie BAT oraz obowiązek uwzględnienia w ramach porządku prawnego państwa członkowskiego prawodawstwa stanowionego na szczeblu unijnym, przesądzają o tym, że skoro w ramach prawa wspólnotowego wprowadzono wystarczająco skonkretyzowany wymóg, to musi być on brany pod uwagę w trakcie procedury oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć objętych obowiązkiem stosowania BAT. Zdaniem Sądu I instancji, nie można uznać, że określone wymagania wynikające z porządku prawodawstwa europejskiego, jako minimalne (tak np. dla instalacji dużych obiektów energetycznego spalania wymagania cyt. dyrektywy – pkt 8 jej preambuły) nie muszą być uwzględnione przy ocenie spełnienia BAT.

Sąd I instancji zauważył, że co do zasady powyższa dyrektywa ma na celu zapewnienie efektywnej ochrony środowiska w ramach procesów magazynowania CO2, co może nie być obojętne dla otoczenia. Równocześnie jednak z pkt 4 preambuły do tej dyrektywy wynika wprost, że zdaniem prawodawcy unijnego wychwytywanie i geologiczne składowanie CO2 jest technologią, która przyczyni się do osiągnięcia konkretnych stawianych przez UE celów środowiskowych, poprzez ograniczenie emisji tego gazu w związku z zapobieganiem efektowi cieplarnianemu. Tłumaczy to jednoznacznie cel nowelizacji dyrektywy, gdzie wskazano obowiązek dokonywania odpowiedniej analizy (w przypadku danego rodzaju instalacji energetycznych) w zakresie istnienia możliwości magazynowania CO2 (art. 9a ust. 1 dyrektywy), a gdy jest to możliwe, zapewnienie w ramach rozstrzygnięć administracyjnych, aby technicznie zapewniono możliwość realizacji instalacji przeznaczonej do tego celu w przyszłości (art. 9a ust. 2 zd. 1 dyrektywy).

Sąd I instancji wskazał, że wobec wskazanych uwarunkowań i mając na uwadze, iż termin implementacji dyrektywy minął, organ orzekający, analizując m.in., czy są spełnione wymagania BAT, zobowiązany był uzyskać od inwestora stosowne informacje (w ramach sporządzanej przez niego dokumentacji w procedurze ocen oddziaływania na środowisko), a następnie rozważyć, czy istnieje konieczność ukształtowania wymagań w decyzji środowiskowej tak, aby zagwarantować możliwość realizacji przez inwestora w przyszłości stosownych instalacji. W ocenie Sądu I instancji, wskazanie wyłącznie w uzasadnieniu orzeczenia, że w świetle dokumentacji (Raportu) inwestor nie wyklucza takiego rozwiązania, nie czyni zadość wskazanym wymaganiom. Rolą organu administracji w danym przypadku jest bowiem przesądzenie, na podstawie informacji, których zakres wyznacza art. 9a ust. 1 tiret 1-3 dyrektywy, z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w ust. 2 zd. 2 tej dyrektywy, czy jest to w danym przypadku uzasadnione oraz – ewentualnie – podjęcie odpowiednich działań administracyjnych przez stosowne ukształtowanie warunków decyzji środowiskowej – władcze ukształtowanie obowiązków inwestora, co do potrzeby zapewnienia warunków realizacji dla budowy instalacji podziemnego składowania dwutlenku węgla – zwana dalej jako instalacja CCS - w przyszłości.

W ocenie Sądu I instancji, mylnie wywodzi organ administracji, że rozważanie tych kwestii oraz rozstrzyganie na etapie procedury oceny oddziaływania na środowisko nie jest wymagane, skoro w stosownym zakresie nie znowelizowano dyrektywy 85/337/EWG, lecz jedynie poszerzono katalog przedsięwzięć podlegających procedurze oceny. Powyższy akt normatywny bowiem, analogicznie do implementujących go aktualnie regulacji stanowionych na szczeblu krajowym (ustawa środowiskowa), nie określa szczegółowo wymagań materialnoprawnych, gdy chodzi o określone rodzaje przedsięwzięć, lecz wskazuje stosowne procedury oraz ogólnie zakres oceny.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że pominięcie wskazanej kwestii, istotnej z punktu widzenia zasady zapewnienia skuteczności regulacji stanowionych na szczeblu UE, skutkuje potrzebą uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Z uwagi na potrzebę przeanalizowania dokumentacji (raportu) pod kątem oceny, czy zawiera ona niezbędne informacje czy też potrzebne jest jego uzupełnianie, a następnie przesądzenie kwestii dotychczas nie rozpatrywanych (co musiałoby być odzwierciedlone w uzasadnieniu), oraz mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zasadnym było, w ocenie Sądu I instancji, uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Sąd I instancji wskazał przy tym, że na etapie wydania decyzji w I instancji termin implementacji dyrektywy 09/031/WE (zmieniającej dyrektywę 01/080/WE) jeszcze nie minął – nastąpiło to w dniu 25 czerwca 2011 r. (art. 39 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 09/031/WE). Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że wprawdzie w art. 9a dyrektywy 01/080/WE posłużono się expressis verbis odniesieniem do dnia wejścia w życie dyrektywy 09/031/WE, jednak mając na uwadze, iż skutek tego rodzaju nieimplementowanego aktu normatywnego dla porządku prawnego państwa członkowskiego nie może poprzedzać wymaganego terminu jego transpozycji, należy, w ocenie Sądu I instancji, uznać, za miarodajny później przypadający termin transpozycji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ I instancji nie był obowiązany do rozpatrywania kwestii wskazanych w art. 9a dyrektywy 01/080/WE, jednak okoliczność ta, wobec zmiany stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego, nie wyłączała obowiązku poszanowania reguły dwuinstancyjności w procedurze administracyjnej.

Ponadto Sąd I instancji wskazał ponownie, że w rozpoznawanym przypadku warunkiem wydania decyzji środowiskowej jest ustalenie, iż proponowane rozwiązania spełniają wymagania BAT. W ocenie Sądu I instancji, istotnym jest więc analiza kwestii oddziaływania, gdy chodzi o powstawanie odpadów w kontekście wymagania zastosowania technik bezodpadowych, niskoodpadowych bądź powstawania odpadów zdatnych do odzysku (art. 207 ust. 1a w zw. z art. 143 pkt 4 p.o.ś.). Ważne jest bowiem także zapobieganie zagrożeniom dla środowiska powodowanym przez emisje lub ich ograniczanie do minimum (art. 207 ust. 1 pkt 3 p.o.ś.), przy czym pojęcie emisji obejmuje w prawodawstwie polskim także wytwarzanie odpadów, o czym przesądza treści definicji art. 3 pkt 4 lit. a/ p.o.ś. oraz wskazanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów wśród decyzji reglamentujących wprowadzanie do środowiska substancji i energii (dział III rozdział IV art. 180 pkt 3 i 181 ust. 1 pkt 4 p.o.ś.). Zdaniem Sądu I instancji, wobec tego bez znaczenia jest, jaki podmiot będzie ostatecznie fizycznie zajmować się gospodarowaniem wytworzonymi odpadami. Kwestia ta może mieć wyłącznie znaczenie w kontekście obowiązku uzyskiwania stosownych zezwoleń i innych decyzji w tym zakresie, w późniejszym czasie. Sąd I instancji stwierdził, że rolą organu administracji jest rozważenie, czy proponowane rozwiązanie, którego wdrożenie będzie skutkować wytwarzaniem określonej ilości odpadów o stosownych parametrach, nie uchybia wymaganiu stosowania BAT w kontekście realnej ekonomicznie możliwości ograniczenia ich ilości, zmiany parametrów tak, aby realnie był możliwy ich odzysk lub ograniczenie zagrożeń na etapie ich unieszkodliwiana, gdy odzysk nie jest możliwy. Aby dokonać tego rodzaju oceny organ musi dysponować stosownymi informacjami, jakie są realne możliwości odzysku odpadów lub ich bezpiecznego unieszkodliwienia, przy czym, w ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia jest, kto będzie zarządzał stosownymi procesami. Jest to bowiem obojętne z punktu widzenia skutków dla środowiska i podlega to ocenie organu administracji z punktu widzenia oddziaływania instalacji, jako całości. Przyjęte rozwiązania, z punktu widzenia ilości powstających odpadów oraz skutków działalności powodującej ich powstanie dla środowiska podlegają ocenie organu administracji także z uwagi na treść art. 62 pkt 1 lit. a/, b/ i d/, oraz pkt 2 art. 66 ust. 1 pkt 6, 7 lit. a/, pkt 8 lit. c/ ustawy środowiskowej. Zdaniem Sądu I instancji, brak odniesienia się do wskazanych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uzasadnia zarzut braku właściwego wyjaśnienia sprawy. Wobec podnoszonych w odwołaniach zarzutów, co do planowanych przez inwestora sposobów gospodarowania odpadami (wykorzystywanie do celów produkcyjnych czy wypełniania wyrobisk), brak merytorycznego rozważenia wskazanych kwestii może mieć, w ocenie Sądu I instancji, istotne znaczenie, zwłaszcza w kontekście podnoszonych w skardze kwestii "domniemanych zagrożeń" w potencjalnych miejscach deponowania odpadów (wyrobiska pomarglowe) oraz wskazywanych wątpliwości, co do realnej możliwości zagospodarowania znacznej części powstających odpadów w ramach produkcji materiałów budowlanych (np. z uwagi na zbyt duże dozowanie wody amoniakalnej).

Ponadto Sąd I instancji zarzucił, że wadliwa jest ocena przez organ administracji stanu formalnoprawnego, gdy chodzi o możliwość klasyfikacji części pozostałości po produkcji, jako tzw. "produkt uboczny" nie zaś odpad. W ocenie Sądu I instancji, jest to efekt braku implementacji dyrektywy 08/098/WE, gdzie doprecyzowano zagadnienia dotyczące warunków ich klasyfikacji na odpady i produkty uboczne. Sąd I instancji zauważył ponadto, że także na gruncie poprzednich regulacji w tym zakresie (dyrektywa Rady 1975/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t.1 s.23 ze zm.), której implementacja nastąpiła), ukształtowała się praktyka nietraktowania w pewnych przypadkach jako odpadu substancji powstających niejako ubocznie w procesie produkcyjnym. Odzwierciedleniem tego jest m.in. stanowisko Komisji, Rady i Parlamentu Europejskiego pn. "Komunikat wyjaśniający dotyczący odpadów i produktów ubocznych" z dnia 21 lutego 2007 r. KOM (2007) 59.

W ocenie Sądu I instancji, zasadny jest również zarzut nierozważenia kwestii oddziaływania rtęci (i jej związków), jaka zawarta ma być w oprowadzanych ściekach. Uzasadniając orzeczenie organ administracji wskazał, że niezasadne w kontekście obowiązku stosowania BAT byłoby nałożenie na inwestora obowiązku dalszej eliminacji pozostałości rtęci w ściekach. Jak wynika bowiem z Dokumentu referencyjnego na temat najlepszych dostępnych technik dla Dużych Obiektów Energetycznych Spalania, sporządzonego w czerwcu 2006 r. przez Komisję Europejską (dostępny pod adresem http://eippcb.jrc.es/reference/lcp.html) – dalej jako "BREF LCP", rozwiązania te w praktyce przemysłowej nie są dotąd powszechnie stosowane (chodzi o odpylacze o wysokiej wydajności w połączeniu z technikami takimi jak mokre płuczki z kamieniem wapiennym), a jedynie postulowane jest wprowadzenie ich jako obowiązkowych. Organ I instancji zauważył dalej, że nie zostaną przekroczone obowiązujące aktualnie standardy jakości wód oraz wyjaśnił, że przeprowadzono analizy aktualnego oddziaływania odprowadzanych ścieków na środowisko reasumując, iż dokonane pomiary wskazują, że wpływ ten jest niewielki (praktycznie nieoznaczalna różnica jakości). W ocenie Sądu I instancji, nie odniesiono się jednak do podnoszonych w odwołaniu STE SILESIA zagadnień wpływu przewidywanej, nawet nieznacznej emisji, na jakość odbiornika ścieków, w kontekście zjawiska akumulowania wprowadzanych substancji niebezpiecznych w środowisku przyrodniczym (mule, organizmach żywych itp.). W ocenie Sądu I instancji, sam fakt nieustanowienia w obowiązującym w Polsce porządku prawnym wiążących standardów w zakresie zawartości rtęci w detrytusie (osadach dennych rzeki) oraz biotach (organizmach żywych), nie może stanowić podstawy do pominięcia kwestii wpływu wprowadzania tej niebezpiecznej substancji do środowiska. Zdaniem Sądu I instancji, oceniając spełnienie wymagania stosowania BAT, organ administracji musi mieć na uwadze, jako jeden z czynników, rzeczywiste oddziaływanie instalacji na środowisko (art. 207 ust. 1 pkt 3 p.o.ś.), co może być uzależnione od jej umiejscowienia, w tym możliwości akumulacji oddziaływań np. w kontekście chłonności konkretnych odbiorników ścieków. W ocenie Sądu I instancji, szczegółowe wyjaśnienie tych kwestii może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza w kontekście sformułowanej w odwołaniu przez STE-SILESIA, a potem przez Fundację argumentacji, o domniemanym nakładaniu oddziaływania ścieków z szeregu aktualnie realizowanych obiektów (elektrowni Blachownia w Kędzierzynie oraz elektrowni Detmarovice w Czechach) i domniemanej możliwości oddziaływania na tereny przyrodniczo wrażliwe (np. obszar sieci Natura 2000 "Grądy Nadodrzańskie" i leżące na terenie przygranicznym Parki Narodowe "Dolna Odra" oraz "Woliński Park Narodowy"). Zdaniem Sądu I instancji, brak implementacji określonych regulacji prawa wspólnotowego w zakresie ustanowienia standardów, nie zwalnia państwa członkowskiego z obowiązku rozważenia kwestii oceny oddziaływania określonych emisji na środowisko – w myśl regulacji normatywnych wskazanych wcześniej w kontekście oddziaływania emisji w zakresie wytwarzania odpadów.

Zdaniem Sądu I instancji, nie jest trafna argumentacja organu administracji, że istotne znaczenie w kwestii ograniczenia emisji rtęci i jej związków oraz ich skutków dla środowiska może mieć obowiązek ujęcia tego zagadnienia w analizie porealizacyjnej sporządzonej w myśl art. 82 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy środowiskowej. Dokument ten bowiem wykaże dopiero rzeczywiste skutki przyjętych obecnie rozwiązań. Zasadą jest natomiast zapobieganie powstawaniu zanieczyszczeń na etapie wyboru rozwiązań technicznych (temu służy m.in. procedura oceny oddziaływania dla instalacji objętych obowiązkiem stosowania BAT), zaś eliminacja (np. poprzez stosowanie następczych procesów oczyszczania) powinna dotyczyć tych, których powstaniu nie da się zapobiec, co wywodzić należy m.in. z samej zasady przezorności (art. 6 p.o.ś.).

W ocenie Sądu I instancji, trafnie organ administracji wywiódł, że podstawą dla oceny czy dopuszczalna jest realizacja przedsięwzięcia o proponowanych parametrach, nie może być wskazana, jako alternatywna dla innych rozwiązań, przywoływana w skardze, a zawarta w art. 3 ust. 2 lit. a/ dyrektywy 08/105/WE norma zawartości rtęci i jej związków w osadach lub faunie i florze. Przedmiotowa regulacja dyrektywy, z uwagi na możliwość wyboru zróżnicowanych środków ochrony, wymaga implementacji i tylko wtedy może być podstawą oceny, czy spełnione są określone w niej wymagania.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w pkt I.2.2.27 decyzji organu I instancji warunkowo zobowiązano inwestora do przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska Programu działań organizacyjnych i technicznych, mających na celu ograniczenie emisji pyłu PM10 z transportu węgla. W ocenie Sądu I instancji, nałożenie tego rodzaju obowiązku wykracza, poza ramy zakreślone art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i c/, oraz pkt 2 lit. b/ ustawy środowiskowej, a równocześnie nie znajduje podstaw w treści art. 82 ust. 1, zakreślającego zamknięty katalog obowiązków, jakie mogą być nałożone na inwestora w decyzji środowiskowej.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka oraz Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

Po pierwsze, art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej w związku z art. 186 pkt 1, art. 204 ust. 1 w związku z art. 207 ust. 1 oraz art. 3 pkt 10 p.o.ś., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest ustalenie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, że planowana instalacja spełnia wymagania najlepszych dostępnych technik. W ocenie skarżącej spółki, prawidłowa wykładnia powyższych norm prowadzi do wniosku, że przepisy te statuują jedynie obowiązek zawarcia w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko porównania proponowanej techniki, dotyczącej instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, z najlepszymi dostępnymi technikami.

Po drugie, art. 207 ust. 1 w związku z art. 204 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że analiza spełniania kryteriów ujętych w art. 207 ust. 1 p.o.ś. może być przeprowadzona w oparciu o wymagania wykraczające poza obowiązujące przepisy prawa, a także wykraczające poza publikowane przez Komisję Europejską dokumenty referencyjne, do których odsyła art. 207 ust. 1 pkt 6 p.o.ś., jako do informacji na temat najlepszych dostępnych technik publikowanych przez Komisję Europejską. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, analiza spełnienia kryteriów ujętych w art. 207 ust. 1 w związku art. 204 ust. 1 p.o.ś. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych powinna się opierać na przepisach prawa, a także na dokumentach referencyjnych Komisji Europejskiej, do których odsyła art. 207 ust. 1 pkt 6 p.o.ś.

Po trzecie, art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej w związku z art. 186 pkt 1, art. 204 ust. 1, art. 207 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 10 p.o.ś., poprzez błędną wykładnię opartą na art. 9a ust. 1 i ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/80/WE z dnia 23 października 2001 r., polegającą na uznaniu, że z norm prawa krajowego (art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej w związku z art. 186 pkt 1, art. 204 ust. 1 oraz art. 207 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 10 p.o.ś.) wynika konieczność zastosowania obowiązków określonych w art. 9a ust. 1 i ust. 2 dyrektywy, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyżej przywołanych norm prawa polskiego nie pozwala na nadanie skutku art. 9a ust. 1 i ust. 2 dyrektywy.

Po czwarte, art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy środowiskowej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że z normy art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy środowiskowej nie wynika możliwość nałożenia na inwestora w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dodatkowego obowiązku ograniczenia konkretnej emisji. W ocenie skarżącej spółki, na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy środowiskowej, organ administracji może nałożyć na adresata decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach obowiązek ograniczenia konkretnej emisji w ramach działań mających na celu ograniczenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Skarżąca spółka podniosła także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwana dalej p.p.s.a.), poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, mające swoje odzwierciedlenie w niewłaściwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z którego wynika, że wydając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykroczył poza kryterium zgodności z prawem. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne opiera się na kontroli działalności administracji publicznej wykonywanej pod względem zgodności z prawem, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku poprzez odwołanie się do konkretnych norm prawnych uzasadniających treść podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej spółki, w konsekwencji doprowadziło to do naruszenia art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praworządności polegające na wykroczeniu poza kryterium legalności, natomiast zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Biorąc pod uwagę powyżej powołane zarzuty, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i w związku z art. 193 p.p.s.a., skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r. i o oddalenie skargi Fundacji.

W razie nieuwzględnienia tego wniosku, skarżąca spółka podniosła dodatkowo zarzut naruszenia przepisów postępowania:

Po pierwsze, art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 11 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej w związku z art. 143 p.o.ś. oraz w związku z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a/, b/ i d/ oraz pkt 2 oraz art. 66 ust. 1 pkt 6, pkt 7 lit. a/ oraz pkt 8 lit. c/ ustawy środowiskowej, polegające na uwzględnieniu skargi ze względu na wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, swobody jego oceny oraz uzasadnienia decyzji w odniesieniu do wyjaśnienia zagadnienia zagospodarowania odpadów. W ocenie skarżącej spółki, w trakcie postępowania administracyjnego wszystkie istotne dla rozpatrywanej sprawy zagadnienia zostały rozważone, co znalazło swoje odzwierciedlenie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jego uzupełnieniach, jak i w pozostałym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz w konsekwencji w przywołanych powyżej decyzjach.

Po drugie, art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej w związku z art. 186 pkt 1, art. 204 ust. 1 w związku z art. 207 ust. 1 oraz art. 3 pkt 10 p.o.ś., polegające na uwzględnieniu skargi ze względu na wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, swobody jego oceny, oraz uzasadnienia decyzji w odniesieniu do zagadnienia oddziaływania rtęci i jej związków, jaka może być zawarta w odprowadzanych ściekach.

Po trzecie, art. 152 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, podczas gdy art. 152 p.p.s.a. nie daje podstaw do wstrzymania wykonania decyzji, które nie wymagają wykonania.

Po czwarte, art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustrojów sądów administracyjnych w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz w związku z art. 12 § 1, art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi w ten sposób, że zostały usunięte z obrotu prawnego decyzje organu I i II instancji, podczas gdy brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej organu administracji zarzucono:

Po pierwsze, naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 80 ust. 1 pkt 2 oraz art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej w związku z art. 207 ust. 1 p.o.ś. poprzez przyjęcie, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz w ramach oceny oddziaływania na środowisko konieczne jest wykazanie, że zostały spełnione wymagania najlepszych dostępnych technik (BAT).

Po drugie, naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 10) oraz art. 207 ust. 1 p.o.ś. poprzez przyjęcie, dokonane w oparciu o prowspólnotowe podejście do wykładni prawa krajowego mające zapewnić skuteczność celów określonych dyrektywą (art. 9a dyrektywy 2001/80/WE), że urządzenia do wychwytywania i sprężania CO2 są elementem koniecznym do oceny czy energetyczna instalacja do spalania paliw, objęta oceną oddziaływania na środowisko, spełnia wymagania BAT.

Po trzecie, naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 7, 77 k.p.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym i przyjęcie, że organy I i II instancji niewłaściwie ustaliły na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że Raport spełniał wymagania art. 66 ust. 1 pkt. 6, 7 lit. a/, pkt. 8 lit. c/ i ust. 5 ustawy środowiskowej.

Po czwarte, naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy bez starannego i adekwatnego do podstawy uchylenia decyzji wyjaśnienia stanu prawnego, które pomimo oparcia wyroku na skutkach nietransponowania dyrektywy do krajowego porządku prawnego (a więc oceny horyzontalnej krajowego porządku prawnego) ograniczone zostało jedynie do etapu decyzyjnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od Fundacji kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, że podniesione zarzuty kasacyjne są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, należy podkreślić, że uchylając zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji, Sąd I instancji orzekał tylko na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a., a więc w związku z naruszeniem przez właściwe organy przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji stwierdził także, że właściwe organy orzekające w tej sprawie mogły naruszyć szereg przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności miało to dotyczyć naruszenia przez zaskarżoną decyzję jak i decyzję I instancji przepisu art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, nastąpił brak bezpośredniego zastosowania w tej sprawie art. 9a ust. 1 dyrektywy 01/080/WE, wprowadzonego dyrektywą 2009/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla (CCS) oraz zmieniająca dyrektywę Rady 85/337/EWG, Euratom, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE, 2001/80/WE, 2004/35/WE, 2006/12/WE, 2008/1/WE i rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 (Dz.Urz. UE L Nr 140, poz. 114), z powodu braku właściwej wykładni prawa stosowanego na poziomie państwa członkowskiego, żeby zapewnić jej skuteczność. Kolejny podniesiony przez Sąd I instancji zarzut dotyczył naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy środowiskowej, jak i art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b/ tejże ustawy. Niezależnie od tego, że wszystkie wyżej wymienione zarzuty podnoszone przez Sąd I instancji są chybione, co będzie przedmiotem dalszej oceny prawnej, to należy już w tym miejscu podkreślić, że w takim przypadku Sąd I instancji powinien także orzekać na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a., a nie tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tejże ustawy.

Po drugie, przechodząc do podniesionych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że błędna jest ocena kluczowego dowodu w tej sprawie, dokonana przez Sąd I instancji z punktu widzenia podniesionych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego, co miało spowodować naruszenie przez właściwe organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jak i art. 107 § 3 k.p.a. Na wstępie należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny raportu, tylko dokonuje kontroli ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego, samemu nie prowadząc żadnego postępowania dowodowego, za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił. Natomiast pierwszy kluczowy zarzut podniesiony przez Sąd I instancji dotyczył naruszenia przez właściwe organy art. 66 ust. 5 cyt. ustawy środowiskowej. Jednak przepis ten stanowi tylko, że jeżeli planowane przedsięwzięcie jest związane z użyciem instalacji objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia zintegrowanego, to raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać porównanie proponowanej techniki z najlepszymi dostępnymi technikami. Przedmiotowy raport, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, realizuje tego rodzaju obowiązek dotyczący porównania proponowanej techniki z regułą BAT, co jednocześnie wynika z jego treści, tj. pkt 17 pt. "Analiza przedsięwzięcia z punktu widzenia spełnienia wymagań, o których mowa w art. 143 ustawy p.o.ś. z punktu widzenia najlepszej dostępnej techniki BAT" (s. 360-371). Oznacza to, że na tym etapie postępowania decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację danego przedsięwzięcia w żadnym przypadku nie może rozstrzygać o treści osnowy (rozstrzygnięcia) odrębnej decyzji wymaganej przez polskie prawo ochrony środowiska, tj. pozwolenia zintegrowanego wydawanego dla przedsięwzięcia na podstawie art. 201 w związku z art. 207 § 1 i art. 3 pkt 10 ustawy p.o.ś. jak i w związku z art. 208–211 tejże ustawy. Wynika to także z tego, że dopiero ostateczna decyzja w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego zawierać będzie obowiązek nałożony na przedsiębiorcę, dotyczący warunków prowadzenia danej instalacji, której funkcjonowanie biorąc pod uwagę rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności może powodować znaczne zanieczyszczenie środowiska jako całości lub poszczególnych jego elementów, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z najlepszych dostępnych technik oraz nie przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych (art. 204 w związku z art. 207 p.o.ś.). Z tej przyczyny także kwestie dotyczące realizacji reguły BAT, w zakresie dotyczącym odpowiedniego zagospodarowania odpadów wytwarzanych przez danego przedsiębiorcę, będzie szczegółowo analizowane na etapie wydania pozwolenia zintegrowanego, zgodnie z dyspozycją art. 204 ust. 1 w związku z art. 207 ustawy p.o.ś., biorąc pod uwagę również wymagania wynikające z tzw. BREF w zakresie dotyczącym analizowanej dyrektywy, także odnośnie kwestii odzysku jak i unieszkodliwiania odpadów. Dyspozycje art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a/, b/ i d/ oraz pkt 2 jak i art. 66 ust. 1 pkt 6, 7 lit. a/, pkt 8 lit. c/ ustawy środowiskowej, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie dają podstaw prawnych do rozstrzygania przez właściwe organy o obowiązku stosowania reguły BAT, o której stanowi dyspozycja art. 201 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 10 i art. 204 ust. 1 oraz art. 207 ustawy p.o.ś. Oznacza to także, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w polskim prawie ochrony środowiska nie może władczo rozstrzygać kwestii dotyczących reguły BAT, BREF – także oczywiście dotyczących dyrektywy – jak i innych ustawowych przesłanek koniecznych do uzyskania przez wnioskodawcę pozwolenia zintegrowanego, a o których stanowi art. 208 i 211 ustawy p.o.ś. Stąd orzekanie w tych kwestiach przez Sąd I instancji narusza także art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Dlatego też osnowa decyzji środowiskowej w zakresie obowiązku spełnienia reguły BAT nie jest w polskim prawie ochrony środowiska swoistą promesą wobec przyszłej osnowy decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego, co oznacza, że decyzja środowiskowa nie może w swojej treści rozstrzygać kwestii, które mogą zostać rozstrzygnięte dopiero na etapie wydawania pozwolenia zintegrowanego. Ponadto, należy także zaznaczyć, że polski ustawodawca wprowadził przedmiotowy obowiązek w art. 66 ust. 5 ustawy środowiskowej, czyli przepisie dotyczącym treści raportu, a nie w art. 82 tejże ustawy, który zawiera obligatoryjne elementy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym także charakterystykę danego przedsięwzięcia (art. 82 ust. 3 p.o.ś.).

Na uwzględnienie zasługuje także podniesiony w skargach kasacyjnych zarzut dotyczący błędnego stanowiska Sądu I instancji w zakresie braku prawidłowej prounijnej wykładni przepisu art. 66 ust. 5 w związku z art. 186 pkt 1 i art. 204 ust. 1, 207 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 10 p.o.ś. oraz w związku z art. 9a ust. 1 i 2 dyrektywy. Należy zgodzić się bowiem ze stanowiskiem zaprezentowanym w skargach kasacyjnych, że prawidłowa prounijna wykładnia powyższych norm prawa materialnego nie pozwala na nadanie skutku art. 9a ust. 1 i ust. 2 dyrektywy.

Przepis art. 9 a dyrektywy 2001/80/WE został wprowadzony przez wskazaną wyżej dyrektywę 2009/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. Celem dyrektywy 2009/31/WE jest regulacja procesu wychwytywania i geologicznego składowania dwutlenku węgla (CCS) jako technologii pomostowej przyczyniającej się do łagodzenia zmian klimatu. Warto podkreślić, że dyrektywa 2009/31/WE w sposób szczegółowy reguluje zakres przedmiotowy procesu wychwytywania i geologicznego składowania dwutlenku węgla (CCS). Przepisy tej dyrektywy nakładają na państwa członkowskie obowiązek wskazania na swoim terytorium obszarów, na których można lokalizować składowiska. Z kolei państwa członkowskie powinny także dokonać oceny zdolności składowania na swoim terytorium CO2 oraz określić, w których przypadkach potrzebne są poszukiwania, mające na celu uzyskanie informacji niezbędnych do wyboru lokalizacji składowiska. Jednocześnie dyrektywa stanowi, że poszukiwania, tj. działania ingerujące w struktury podpowierzchniowe, powinny podlegać obowiązkowi uzyskania odpowiedniego pozwolenia. Rozpatrując ten aspekt sprawy, należy mieć także na uwadze fakt, że termin implementacji dyrektywy upłynął dnia 25 czerwca 2011 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę wskazany powyżej zakres przedmiotowy dyrektywy 2009/31/WE, a w tym w szczególności zakres art. 9a dyrektywy 2001/80/WE, zastosowanie tego przepisu nie będzie w ogóle możliwe tylko za pomocą odpowiedniej prounijnej wykładni i bez implementacji dyrektywy przez ustawodawcę. Nie obowiązują bowiem w tym zakresie przedmiotowym odpowiednie normy prawa krajowego z zakresu regulowanego przez dyrektywę, które pozwalałyby na tego rodzaju prounijną wykładnię.

Wykładnia prounijna powinna być stosowana tak daleko, żeby osiągnąć cel założony w danej dyrektywie, a wykładni tej należy dokonywać do granicy, w której sędzia nie staje się organem prowadzącym lub organem wykonawczym, oczywiście w ramach ogólnych zasad prawa (wyrok TS C-91/92 w sprawie Faccini Dori, Zb. Orz. I-3325, pkt 27 oraz C-192/94 El Corte Ingres SA, Zb. Orz. I-1281, pkt 22) lub w której zastosowana wykładnia prounijna będzie wykładnią contra legem (wyrok TS 80/86 w sprawie Kolpinghuis Nijmegen, ECR z 1987 r., Nr 9, s. 03969 oraz wyrok TS C-165/95 Arcaro, Zb. Orz. I-4705, pkt 42). Ponadto, nie można również nałożyć na jednostkę obowiązku, który wynika bezpośrednio z normy dyrektywy, a nie normy prawa krajowego. Rezultatem wykładni prounijnej nie może więc być nałożenie obowiązku ustanowionego w dyrektywie, jeżeli nie obowiązuje ustawa uchwalona w celu jej implementacji (wyrok TS C-165/95 Arcaro, Zb. Orz. I-4705). Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwa prounijna wykładnia norm prawa krajowego uwzględniająca art. 9a cyt. dyrektywy, której implementacja wymaga kompleksowej regulacji ze strony państwa.

Dlatego też nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że wymagania nałożone w art. 9a dyrektywy 2001/80/WE mogą stanowić podstawę prawną do zobowiązania właściwego organu do nałożenia na inwestora w decyzji środowiskowej odpowiednich obowiązków, które gwarantować będą realizację instalacji CCS w przyszłości. Ponadto, w związku z brakiem przyjętych w tym zakresie kryteriów i metodyk referencyjnych, nieuprawione jest zobowiązanie właściwego organu do oceny, czy dany operator obiektu energetycznego spalania o elektrycznej mocy znamionowej 300 megawatów lub wyższej, któremu pozwolenia (...) udzielono już po wejściu w życie dyrektywy 2009/31/WE spełnił warunki odnoszące się do dostępnych odpowiednich składowisk oraz czy instalacje transportowe i modernizacja pod kątem wychwytywania CO2 jest wykonalna technicznie i ekonomicznie.

Należy również wskazać na stanowisko Trybunału Sprawiedliwości UE, który przyjął, że norma dyrektywy może być bezpośrednio skuteczna, jeżeli jest wystarczająco precyzyjna i bezwarunkowa, zaś jej stosowanie nie jest uzależnione od dalszych działań ze strony organów UE lub organów państw członkowskich, oraz jeżeli jest skierowana na przyznanie praw jednostkom. Dlatego też w interesie prawnym jednostki mieści się możliwość zakwestionowania legalności decyzji władz krajowych w zakresie objętym sferą bezpośrednio skutecznych norm dyrektyw. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskazany powyżej przepis nie posiada tych cech, a więc rozstrzygnięcie nie może zostać oparte na tym przepisie.

Z tych też względów należy podzielić zarzuty kasacyjne, że implementacja dyrektywy do polskiego porządku prawnego wymaga całościowego uregulowania procesu związanego z CCS, zaś nałożenie na jednostkę obowiązku, nawet jeżeli ma służyć nadrzędnemu celowi (tj. ochronie środowiska) jest w tej sprawie nieuprawnione, bez jakichkolwiek obowiązujących unormowań w zakresie CCS. Stąd Sąd I instancji orzekając w tym zakresie naruszył art. 66 ust. 5 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, dokonując ich błędnej wykładni w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy.

Po trzecie, należy uznać za zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b/ cyt. ustawy środowiskowej z powodu błędnej jego wykładni dokonanej przez Sąd I instancji i uznanie, że z tego przepisu nie wynika uprawnienie dla właściwego organu nałożenia na adresata (tj. przedsiębiorcę) dodatkowego obowiązku ograniczenia oznaczonej emisji do środowiska. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i c/ w związku z art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b/ cyt. wyżej ustawy, nałożenie dodatkowego obowiązku tego rodzaju jest możliwe w celu ograniczenia oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia.

Po czwarte, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. dokonując nieprawidłowej kontroli stanu faktycznego ustalonego przez właściwe organy.

Po piąte, należy zauważyć, że kwestia legitymacji procesowej Fundacji ClientEarth Poland nie mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie rozpatrzona, ponieważ zarzut w tym zakresie został podniesiony dopiero w uzupełnieniu skargi kasacyjnej wniesionej przez PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. z siedzibą w Bełchatowie, a nie w skardze kasacyjnej, co wykluczało jego rozpoznanie, zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji uwzględni wykładnię prawa dokonaną w niniejszym wyroku, zgodnie z dyspozycją art. 190 ustawy p.p.s.a.

Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O odstąpieniu od kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 ustawy p.p.s.a.