Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 407/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. Spółki z o.o. z siedzibą w Ż. na uchwałę Rady Miasta Pruszcz Gdański z dnia 14 maja 2020 r., nr XVII/43/2020 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako Spółka lub skarżąca) wniosła skargę na uchwałę nr XVII/43/2020 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 14 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania gminy Pruszcz Gdański dla fragmentu obrębu geodezyjnego Przejazdowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 23 czerwca 2020 r., poz. 2826). Uchwała została zaskarżona w części, tj. w zakresie § 15 ust. 10 pkt 1 ww. uchwały co do ustalenia powierzchni obszaru 27.U (teren zabudowy usługowej), obejmującego działkę o nr ewid. [...] oraz § 15 ust. 11 pkt 1-9 uchwały w zakresie ustalenia rolnego przeznaczenia fragmentu działki o nr ewid. [...] i przypisania tego fragmentu do obszaru 31.R o funkcji rolnej, jak również w zakresie wytyczenia linii rozgraniczającej między obszarami o funkcji nie rolnej (usługowej) i rolnej w ramach należących do skarżącej działek o nr ewid. [...] i [...], w tym także w zakresie odpowiadającej ww. postanowieniom części graficznej (rysunku planu) uchwały. Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 z zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez naruszenie zasad sporządzania planu poprzez nadużycie władztwa planistycznego w zakresie ustalenia powierzchni terenów, przeznaczenia terenów oraz wytyczenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu poprzez wytyczenie linii rozgraniczającej tereny o przeznaczeniu zabudowy usługowej (obszar 27.U) i rolnym (obszar 31.R) w sposób nieuwzględniający powierzchni terenów i przebiegu linii rozgraniczającej teren o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym i rolnym ustalonych postanowieniami miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXXIV/190/2005 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 27 października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część nizinna oraz z pominięciem linii podziału ewidencyjnego nieruchomości nr ewid. [...] na nieruchomości o nr ewid. [..] i [...], dokonanego z uwzględnieniem przeznaczenia terenów ustalonego uchwałą nr XXXIV/190/2005 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 27 października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański - część nizinna, tj. powielenia naruszenia, którego organ dopuścił się przy uchwalaniu wcześniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr XXXIX/18/2018 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część nizinna A, w zakresie fragmentu obrębu geodezyjnego Przejazdowo i Dziewięć Włók;

2) art. 140 k.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną ingerencję w sferę własności skarżącej w zakresie nieruchomości nr ewid. [...] poprzez wytyczenie linii rozgraniczającej obszar o przeznaczeniu zabudowy usługowej (obszar 27.U) i rolnym (obszar 31.R) w taki sposób, że nieruchomość o nr ewid. [...] stała się nieruchomością rolną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, przy czym organ nie przedstawił żadnego uzasadnienia dla przesunięcia linii rozgraniczającej obszary o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym i rolnym w stosunku do rozgraniczenia przewidzianego uchwałą nr XXXIV/190/2005 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 27 października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część nizinna, tj. powielenia naruszenia, którego organ dopuścił się przy uchwalaniu wcześniejszego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXXIX/18/2018 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część nizinna A, w zakresie fragmentu obrębu geodezyjnego Przejazdowo i Dziewięć Włók.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 10 pkt 1 i § 15 ust. 11 pkt 1-9 uchwały oraz odpowiadającej tym postanowieniom części graficznej uchwały nr XVII/43/2020 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 14 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański dla fragmentu obrębu geodezyjnego P. w zakresie ustalenia powierzchni terenu i rozgraniczenia obszarów o przeznaczeniu zabudowy rolnej (obszar 27.U) i rolnym (obszar 31.R) dokonanej na działce o nr ewid. [...] i [...].

Skarżąca upatruje nieważności planu na płaszczyźnie ustalenia powierzchni terenów oraz wytyczenia przebiegu linii rozgraniczającej obszary o przeznaczeniu zabudowy usługowej (obszar 27.U) i rolnym (obszar 31.R) w obszarze należącej do skarżącej nieruchomości o nr ewid. [...] i nr ewid. [...] z uwagi na nadużycie władztwa planistycznego oraz nieuzasadnioną, niezgodną z zasadą proporcjonalności ingerencję w sferę własności skarżącej. Istotą zastrzeżeń skarżącej jest przesunięcie w ramach planu linii rozgraniczającej obszar zabudowy usługowej i rolny względem rozgraniczenia dokonanego uchwałą nr XXXIV/190/2005 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 27 października 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański - część nizinna, czego skutkiem było przeznaczenie niewielkiego fragmentu nieruchomości o nr ewid. [...] – południowo-wschodniej, przy granicy z działką o nr ewid. [...] – na cele rolne jako część obszaru 31.R. Sposób wytyczenia linii rozgraniczających obszary o przeznaczeniu zabudowy usługowej i rolnym w ramach planu w sposób odmienny niż w uchwale z dnia 27 października 2005 r. spowodował, iż część działki o nr ewid. [...], która zgodnie z intencją skarżącej miała stanowić nieruchomość objętą wyłącznie przeznaczeniem zabudowy usługowej stała się nieruchomością rolną w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że nieruchomością rolną w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jest także nieruchomość częściowo przeznaczona w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 września 2012 r. IV CSK 93/12). Ustalenie przeznaczenia działki o nr ewid. [...] w sposób wymagający uznania jej za nieruchomość rolną w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego przyniosło za sobą szereg konsekwencji. Skarżąca wskazała, że nieruchomości stanowiące działki ewidencyjne o nr [...] i [...] w wyniku dokonanego 20 grudnia 2018 r. połączenia poprzez przejęcie zostały przeniesione ze spółki G. S.A. na spółkę G. sp. z o.o. W ramach czynności przygotowawczych do połączenia spółek skarżąca wystąpiła do Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (w trybie przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego) o uzyskanie zgody na przeniesienie własności nieruchomości rolnej o nr ewid. [..]. Zgoda Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa udzielona decyzją z 11 grudnia 2018 r. dotyczyła wyłącznie działki o nr ewid. [...] (wydzielonej zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z uchwały z dnia 27 października 2005 r. jako nieruchomość rolna). Tymczasem zgodnie z ustaleniem przeznaczenia terenu dokonanym w zaskarżonym planie częściowo rolny charakter miała także działka o nr ewid. [...] (wydzielona wyłącznie na cele mieszkaniowo-usługowe zgodnie z uchwałą z dnia 27 października 2005 r.), która w świetle treści zaskarżonej uchwały również wymagała zgody Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na przeniesienie jej własności – skarżąca jednak o taką zgodę nie wystąpiła.

W ocenie skarżącej organ dokonując przesunięcia linii rozgraniczającej tereny o przeznaczeniu nie rolnym i rolnym w ramach zaskarżonego planu, względem podziału dokonanego w uchwale z dnia 27 października 2005 r. (oraz podziału ewidencyjnego przeprowadzonego na podstawie tej uchwały, zatwierdzonego przez Wójta Gminy Pruszcz Gdański) nadużył władztwa planistycznego i dokonał nieuprawnionej ingerencji w konstytucyjne prawo własności skarżącej.

Zdaniem skarżącej brak było istotnych racji, które przemawiałyby za przesunięciem linii rozgraniczającej tereny o przeznaczeniu nie rolnym i rolnym w ramach zaskarżonego planu względem rozgraniczenia dokonanego w uchwale z dnia 27 października 2005 r. Za niezrozumiałe skarżąca uznała także pominięcie przy wytyczaniu linii rozgraniczającej linii podziału ewidencyjnego dokonanego w styczniu 2018 r., który został dokonany przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości ustalonego w uchwale z dnia 27 października 2005 r.

W tym kontekście skarżąca wskazała, że organ uchwalając zaskarżony plan nie wskazał na żadne cele, które uzasadniałyby objęcie części powierzchni działki o nr ewid. [...] przeznaczeniem rolnym. Jedynym uzasadnieniem, które można domniemywać jest posadowienie na działkach obiektów infrastruktury technicznej w postaci napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV z konstrukcjami wsporczymi. Skarżąca zauważyła przy tym jednak, że ustanowienie pasa technicznego napowietrznej linii energetycznej nie wymaga ustalenia określonego przeznaczenia gruntu, przez który pas ten przebiega. Ograniczenia dotyczące zabudowy obowiązują niezależnie od ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia gruntu, a pas techniczny istniał przecież w czasie obowiązywania uchwały z dnia 27 października 2005 r. i w tym czasie przebiegał przez teren zakwalifikowany jako nierolniczy.

Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały nr XXXIX/18/2018 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański – część nizinna A, w zakresie fragmentu obrębu geodezyjnego Przejazdowo i Dziewięć Włók, która utraciła moc w wyniku uchwalenia zaskarżonego planu na cele nierolnicze zostały przeznaczone grunty rolne, dla których uzyskano zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze: w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański (plan stracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r.) oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański - część nizinna A, uchwalonym uchwałą nr XXXIV/190/2005 z dnia 27 października 2005 r. W uchwale z dnia 27 października 2005 r. przeznaczono zaś obszar stanowiący aktualnie południowo-wschodnią część działki nr [...] na cele nierolnicze – w części graficznej fragment ten zostało objęty oznaczeniem przewidzianym dla funkcji mieszkaniowo-usługowej (MU). Rozgraniczenie obszarów między obszarem MU i R ustalonego w części graficznej było brane pod uwagę jako wiążąca wytyczna dla przeprowadzenie podziału ewidencyjnego działki [...], którego celem było wydzielenie działki rolnej i nie rolnej. Fakt objęcia południowo-wschodniej części działki nr [...] przeznaczeniem nierolniczym zgodnie z uchwałą z dnia 27 października 2005 r. potwierdza postanowienie Wójta Gminy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości. Jeżeli organ w zaskarżonym planie zmienił przeznaczenie tego terenu w stosunku do przeznaczenia wynikającego z uchwały z dnia 27 października 2005 r., to powinien bardzo szczegółowo uzasadnić, jakie są tego przyczyny.

Organ, ustalając przebieg linii rozgraniczających w ramach zaskarżonego planu, nie uzasadnił w żaden sposób, jakie wartości realizował. W związku z przesunięciem linii rozgraniczającej obszar terenu rolnego w ramach nieruchomości o nr ewid. [..] został powiększony względem obszaru nie rolnego o zaledwie 900 m2. Tak niewielka powierzchnia w sposób całkowicie pomijalny wpływa na możliwość realizacji podstawowej funkcji gruntów rolnych – prowadzenia produkcji rolnej. Zdaniem skarżącej wyłączenie przeznaczenia znikomej części działki o charakterze nie rolnym na cele rolne nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Z tego względu trudno przyjąć, że właśnie potrzeba zwiększenia produkcji rolnej stanowiła niewyartykułowaną przyczynę przesunięcia granicy obszaru rolnego kosztem obszaru nie rolnego. Natomiast w przypadku zmiany przeznaczenia chociażby niewielkiej części nieruchomości organ powinien szczegółowo uzasadnić powody dokonywanej korekty. Jeżeli organ takiego uzasadnienia nie przedstawia nadużywa władztwa planistycznego.

Skarżąca podniosła, że przesunięcie linii rozgraniczającej obszary o przeznaczeniu rolnym i nie rolnym spowodowało, że skarżąca dysponuje dwoma nieruchomościami o charakterze rolnym. Oznacza to przede wszystkim, że każda z nieruchomości podlega ograniczeniom prawa własności wynikającym z przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, co stanowi poważną ingerencję w prawo własności nieruchomości skarżącej. Najistotniejszą konsekwencją zmiany przeznaczenia terenu są jednak skutki w zakresie zbycia nieruchomości o nr ewid. [...] w kontekście dokonanego przejęcia spółki G. S.A. przez spółkę G. sp. z o.o. Należy bowiem zauważyć, że uznanie nieruchomości o nr ewid. [...] za nieruchomość rolną w dacie dokonywania tych czynności oznaczało konieczność przeprowadzenia przed przeniesieniem własności tej nieruchomości postępowania zgodnie z przepisami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego – w szczególności zatem konieczność uzyskania zgody Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa dla zbycia także tej nieruchomości. Brak uzyskania takiej zgody stawia pod znakiem zapytania ważność czynności prawnych składających się na przeprowadzone połączenie. Stwierdzenie nieważności uchwał połączeniowych wywołałoby zaś trudne do przewidzenia skutki prawne, korporacyjno-organizacyjne i finansowe.

W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Radę Gminy radca prawny wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do zarzutów skargi.

Na wstępie wyjaśniono, że nieprawidłowym jest podnoszenie zarzutów dotyczących uchwały o planie zagospodarowania z 2020 r. w stosunku do ustaleń planu z roku 2005, kiedy w międzyczasie wszedł w życie miejscowy plan z roku 2018, który w zakresie ww. działek należących do skarżącej uchylił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2005. Tego rodzaju zarzuty do planu można formułować w odniesieniu do planu obowiązującego bezpośrednio przed zaskarżonym planem.

Dalej wskazano, że opisane w skardze negatywne konsekwencje dla skarżącej, wynikające z przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego powstały już po uchwaleniu miejscowego planu z 2018 r. i zdarzenia te nie mogą mieć żadnego wpływu na ważność podjętej uchwały. W takich okolicznościach można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej. Podkreślić jednak należy, że naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi.

Następnie wyjaśniono, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański - część nizinna A uchwalonym uchwałą Nr XXXIV/190/2005 Rady Gminy Pruszcz Gdański z 27 października 2005 r. (Dz.U. Woj. Pom. Nr 141 poz. 3356) działka gruntu [...] położona była na terenach objętych w planie dwoma funkcjami: funkcją zabudowy mieszkaniowo- usługowej (symbol planu MU) oraz funkcją terenów rolnych (symbol planu R). Funkcje terenu MU i R zostały rozgraniczone na rysunku planu linią przerywaną określającą zgodnie z legendą rysunku planu granice terenów wymagające zmian granic ewidencyjnych. Wskazano też, że przez teren objęty funkcją tereny rolne przebiegał korytarz magistralnych sieci infrastruktury technicznej - elektroenergetyczch o symbolu TE.

Zaznaczono, że rysunek planu dla P. opracowany był na mapie o bardzo małej skali 1:5000. Przedmiotowe linie rozgraniczeniowe i korytarze techniczne były rysowane ręcznie, pisakami. Siłą rzeczy rysunek planu musiał cechować się pewną niedokładnością, w szczególności w zakresie linii przerywanych rysowanych mazakiem rozgraniczających tereny o różnych funkcjach wymagających ustalenia nowych granic ewidencyjnych, jak to miało miejsce w przypadku rozgraniczenia funkcji na działce [..] w P. Wskazane tam linie rozgraniczeniowe poszczególnych funkcji terenu siłą rzeczy miały wyłącznie charakter orientacyjny. Grubość samej kreski linii przerywanej na rysunku planu z 2005 r. wynosi ponad 2 mm, co przy skali 1:5000 oznacza niedokładność rzędu ponad 10 m w rzeczywistości.

W uchwale Nr XXXIX/18/2018 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Pruszcz Gdański - część nizinna A, w zakresie fragmentu obrębu geodezyjnego Przejazdowo i Dziewięć Włók (Dz.U. Woj. Pom. z 2018 r. poz. 1427), dotychczasowa działka gruntu nr [...] położona była na terenach objętych w planie dwoma funkcjami: funkcją teren zabudowy usługowej (symbol A.30.U) i funkcją tereny rolnicze (symbol A.74.R). Funkcje terenu A.30.U i A.74.R zostały już rozgraniczone ciągłą czarna linią - zgodnie z legendą rysunku planu - linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. W obrębie dotychczasowej działki [...] biegnie również zaznaczony czarną linią pas techniczny istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych 110 kV oznaczonych na rysunku planu symbolem TE2.

Jak wskazano, istnienie tego pasa technicznego miało wpływ na ostateczny przebieg linii rozgraniczającej terenów o funkcji zabudowy usługowej (symbol A.30.U) i terenu o funkcji rolniczej (symbol A.74.R). Sporna linia rozgraniczająca tereny o różnych funkcjach pokrywa się z zaznaczoną na rysunku planu linią pasa technicznego istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznych 110 kV oznaczonej na rysunku planu symbolem TE2.

Ograniczenia w nowej zabudowie na terenie pasa technicznego determinują pozostawienie dotychczasowej rolnej funkcji terenu południowo-wschodniej części dawnej działki nr [...] w zakresie pokrywającym się z pasem technicznym linii elektroenergetycznej TE2. Na spornym terenie granica rozgraniczenia terenów o funkcji teren zabudowy usługowej i teren rolniczy pokrywa się z granicą pasa technicznego istniejącej linii elektroenergetycznej.

Organ uznał zatem za zasadne, aby teren faktycznie użytkowany dotychczas rolniczo, dla którego zaplanowano w planie zagospodarowania z 2018 r. funkcję zabudowy usługowej, nie obejmował terenu pasa technicznego linii elektroenergetycznej TE2, z której istnieniem związane są liczne ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. W granicach pasa technicznego w tym terenie organ uznał za zasadne pozostawić funkcję rolniczą, tak jak było w poprzednim planie.

W związku z tym, że rysunek planu był już tworzony techniką cyfrową, istniała możliwość dokładnego wyznaczenia granicy rozgraniczenia terenów o różnych funkcjach na rysunku planu i plan doprecyzował 20 metrowy pas techniczny istniejących linii elektroenergetycznych TE2.

Dalej wskazano, że na rysunku planu na terenie dawnej działki nr [...] granice terenu o różnych funkcjach nie mogły się pokrywać z granicami podziału działki nr [...] wynikającymi z decyzji podziałowej Wójta Gminy nr GPiRG-GO.6831.12.2018 z 9 lutego 2018 r. choćby z tego powodu, że podział ten nastąpił siedem dni przed uchwaleniem planu zagospodarowania z 2018 r. Wszystkie czynności planistyczne poprzedzające uchwalenie miejscowego planu przez Radę Gminy Pruszcz Gdański zostały już zakończone.

Podkreślono przy tym, że przyjęte rozwiązanie nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr XVII/43/2020 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 14 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania gminy Pruszcz Gdański dla fragmentu obrębu geodezyjnego Przejazdowo (dalej jako uchwała lub plan miejscowy), w zakresie należących do skarżącej działek o nr ewid. [..] i [...] w obrębie P., znajdujących się na obszarach przeznaczonych w zaskarżonej uchwale pod zabudowę usługową (oznaczonych symbolem 27.U) oraz pod rolę (oznaczonych symbolem 31.R). Uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 23 czerwca 2020 r. pod poz. 2826.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tym samym należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Badając następnie formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej jako u.s.g.) dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r., zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.). Oznacza to, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie z formalnego punktu widzenia jest dopuszczalna.

W dalszej kolejności Sąd był zobowiązany do zbadania legitymacji skargowej strony, a to ze względu na treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 559, dalej jako u.s.g.), który stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego, wnosząc skargę w tym trybie trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej.

W tym zakresie Sąd uznał, że skarżąca jest uprawniona do wniesienia niniejszej skargi, które to uprawnienie wynika z przysługującego jej prawa własności działek nr [...] i [...] w obrębie P., objętej regulacjami zaskarżonej uchwały. Przy czym, skarżąca upatruje naruszenia przysługującego jej prawa własności w przeznaczeniu części terenu, stanowiącej jej własność nieruchomości o nr ewid. [...] na teren rolny, a nie usługowy, wykluczający zarazem w tym zakresie prawo zabudowy. Skarżąca wskazuje przy tym, że w zaskarżonym planie dokonano przesunięcia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu (rolnym i usługowym) w ten sposób, że w ramach działki nr [...] obszar przeznaczony na teren rolny został powiększony o 910 m2 względem obszaru przeznaczonego pod usługi. Nastąpiło to zarazem, jak argumentuje skarżąca, w sposób odmienny niż wynikało to z uchwały z 27 października 2005 r., w której linia rozgraniczająca obszary o różnym przeznaczeniu przebiegała zgodnie z granicami działek nr [...] i [...], wydzielonymi z działki nr [...] na podstawie decyzji Wójta Gminy Pruszcz Gdański z 9 lutego 2018 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], obr. Geod. P. W tym kontekście zatem, treść przysługujących skarżącej uprawnień właścicielskich w ramach prawa zabudowy doznaje ograniczeń, co oznacza, że uprawnienie skarżącej zostało naruszone zaskarżoną uchwałą, a to z kolei upoważnia Sąd do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego w zakresie zgodności prawem.

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w cyt. ustawie - regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym. Zarazem, zgodnie zaś z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Oznacza to, że zarówno naruszenie "zasad sporządzania", jak i istotne naruszenie "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.

Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253). Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587 ze zm.). Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że w aktualnym stanie prawnym nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

Pomimo braku zarzutów skargi w zakresie naruszenia trybu sporządzania planu Sąd zbadał tę okoliczność z urzędu i stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została z zachowaniem przepisanej procedury.

Przechodząc zaś do kontroli zasad sporządzania, w szczególności w kierunku wytyczonym w skardze, a dotyczącym zarzucanego organowi planistycznemu nadużycia władztwa planistycznego przy przeznaczaniu nieruchomości skarżącej pod teren rolny Sąd wyjaśnia, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli jej kompetencji do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.

Powołana w skardze argumentacja w zasadniczej mierze sprowadza się do zarzucenia organowi gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie określonej części nieruchomości skarżącej o nr ewid. [...] - na obszarze około 910 m2, pod teren rolny zamiast usługowy (jak na pozostałej części), przy czym jak argumentuje skarżąca – nastąpiło to poprzez przesunięcie linii rozgraniczającej tereny o przeznaczeniu nierolnym (usługowym) i rolnym w stosunku do adekwatnej linii, wynikającej z uchwały z 2004 r. Na skutek ustaleń zaskarżonego planu uszczupleniu uległ obszar działki nr [...] przeznaczony pod usługi, bowiem część działki została przeznaczona pod teren rolny (w zakresie owych 910 m2). Skarżąca jednocześnie wskazuje na podział działki nr [...], z której wydzielono działki nr [...] i [...] (decyzją z 9 lutego 2018 r.), a który dokonany został na podstawie uchwały w przedmiocie planu z 2004 r. Jak wynika zarazem z ww. decyzji podziałowej, działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym w planie z 2004 r. na funkcję zabudowy mieszkaniowo – usługowej, a działka nr [...] stanowi teren rolny. Jednocześnie w decyzji tej wskazano, że przez teren działki nr [...] przebiega korytarz magistralnych sieci infrastruktury technicznej TE, co należy uwzględnić w przyszłym zagospodarowaniu działki.

W doktrynie wskazuje się, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 - CBOSA). W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można organom gminy zarzucić dowolnego przeznaczenia spornego terenu na tereny rolny, bez wyważenie interesu właściciela nieruchomości (interesu prywatnego) oraz racji, składających się na interes publiczny. Racje te znajdują bowiem odzwierciedlenie w, podlegającej również ochronie konstytucyjnej, ochronie dziedzictwa narodowego, obejmującego dziedzictwo kulturowe (art. 5 Konstytucji RP). Konieczności realizacji celu publicznego w zakresie zapewnienia dostępu do prądu

W pierwszej kolejności, badając zgodność zaskarżonego planu z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Pruszcz Gdański (art. 20 u.p.z.p.), tj. uchwałą nr XLIX/30/2010 Rady Gminy Pruszcz Gdański z dnia 2 czerwca 2010 r., zmienionej uchwałą nr LII/50/2010 z dnia 6 sierpnia 2010 r., w brzmieniu ujednoliconym wynikającym z załącznika nr 3 do uchwały nr XVI/26/2020 Rady Gminy Pruszcz Gdański z 21 lutego 2020 r. (dalej jako Studium), Sąd nie dostrzega sprzeczności postanowień zaskarżonej uchwały z przepisami Studium. Analiza części graficznej Studium w zakresie dotyczącym działki stanowiącej przedmiot własności skarżącej wskazuje, że przez jej obszar przebiega linia rozgraniczająca strefy określone jako "zespoły zabudowy usługowej, produkcyjnej i składowej" (kolor niebieski w czarną kratkę) oraz "tereny różnorodnych form produkcji rolnej z prawem realizacji zagród" (kolor żółty). Zarazem, na granicy tych stref wrysowany jest korytarz magistralny sieci infrastruktury technicznej. Bardziej szczegółowe postanowienia dotyczące infrastruktury technicznej opisane są w rozdziale 9 Studium, podrozdziale 1 (s. 27 – 28), w którym w szczególności wskazano na szerokości poszczególnych korytarzy technicznych z odesłaniem do szczegółowego ich ustalenia w planie miejscowym.

Postanowienia Studium w tym zakresie znajdują zatem odzwierciedlenie w treści zaskarżonego planu. Zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium (tak np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/14, CBOSA). Zgodność planu ze studium nie oznacza jednak bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. W orzecznictwie przyjmuje się, że stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego, unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2769/13, CBOSA).

Odnosząc się w tym miejscu do szczegółowych postanowień planu, wskazać należy, że działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym w tym planie symbolem 31.R – tereny rolnicze (§ 3 ust. 6 pkt 3 lit. a planu, zaś ustalenia szczegółowe wynikają z karty terenu nr 11 w § 15 planu), przy czym przebiega przez nią pas techniczny napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV o szerokości 40 m (po 20 m w każdą stronę osi linii), oznaczony na planie symbolem TE2. W obszarze objętym pasem technicznym, jak wynika z § 12 ust. 4 pkt 1 planu obowiązują określone ograniczenia i zakazy, w tym dopuszcza się m. in. lokalizację budynków pod warunkiem spełnienia obowiązujących norm i przepisów (...). Na terenach rolnych w pkt 2 lit. d) karty terenu nr 11 plan wprowadza zakaz lokalizacji budynków i obiektów pomocniczych.

Z kolei, na działce nr [...], na obszarze graniczącym z działką [...] o powierzchni 910 m2 ustanowiona została strefa 31.R wraz z pasem technicznym linii elektroenergetycznej 110 kV (TE2), zaś na pozostałej, przeważającej części działki nr [...] ustalono przeznaczenie usługowe, wynikające ze strefy 27.U. Szczegółowe ustalenia dotyczące zasad zabudowy w odniesieniu do tej strefy wynikają z § 15 karty terenu opisanej w ustępie 10.

Dokonując oceny powyższych postanowień planu w granicach naruszonego interesu skarżącej z perspektywy naruszenia zasady władztwa planistycznego wskazać należy, że skarżąca upatruje tego naruszenia w ustaleniu przebiegu linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu, tj. rolnym i usługowym na działce nr [...] i w konsekwencji – przeznaczenia części (na powierzchni około 910 m2) tej działki pod tereny rolne. W efekcie tego, działka ta ma na części obszaru przeznaczenie rolne, obok przeznaczenia usługowego. Tymczasem taki przebieg linii rozgraniczającej nie uwzględnia decyzji podziałowej z 9 lutego 2018 r., ustalającej na działce nr [...] teren zabudowy mieszkaniowo- usługowej, zaś na terenie działki nr [...] – teren rolny. Zarzuty skargi koncentrują się na zakwestionowaniu przeznaczenia części obszaru działki nr [...] – na tereny rolne, gdyż zdaniem skarżącej, cały obszar te działki powinien mieć przeznaczenie usługowe, tak jak to wynika z ww. decyzji podziałowej. Skarżąca argumentuje, że brak było jakichkolwiek powodów, by dokonać przeznaczenia ww. terenu w sposób, w jaki nastąpiło to w zaskarżonym planie. Takim argumentem nie jest w szczególności fakt, że przez część działki nr [...], objętą przeznaczeniem rolnym, przebiega pas techniczny elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV (w planie oznaczony symbolem TE2). Skarżąca jednocześnie wskazuje, że przeznaczenie części działki nr [...] jako teren rolny pozostaje bez żadnego wpływu na realizację funkcji rolnej na tych terenach. W tej sytuacji ingerencja w jej prawo własności do tej działki jest nieracjonalna i pozostaje nieproporcjonalna do celu, dla osiągnięcia którego plan wprowadził ograniczenie prawa zabudowy. W ocenie Sądu, argumentacja skarżącej, biorąc pod uwagę wszystkie aspekty niniejszej sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie.

W powyższym kontekście przypomnieć należy, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

Podkreślić należy, że prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego – charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności - jeśli więc pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, jest dopuszczalna i nie oznacza przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Elementem tak rozumianego prawa własności jest w szczególności uprawnienie do zabudowy nieruchomości, które przekłada się na możliwość wykonywania w określony sposób prawa własności (np. poprzez zabudowanie nieruchomości budynkiem mieszkalnym). Z kolei, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W tym kontekście, wyłączenie możliwości zabudowy w ramach władztwa planistycznego, nie oznacza pozbawienia prawa własności nieruchomości, lecz ograniczenie jednego z istotnych uprawnień, kształtujących to prawo. Rację ma jednak skarżąca, że wprowadzenie tego ograniczenia musi spełniać konstytucyjne standardy, o których mowa była powyżej.

Wprowadzone ograniczenia muszą więc mieć swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, CBOSA). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. W ramach koncepcji władztwa planistycznego gmina może ingerować w wykonywanie prawa własności, jednak ingerencja taka musi uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ustawowym odzwierciedleniem możliwości wprowadzania ograniczeń na jednostki w planowaniu przestrzennym są wartości, które organ obligatoryjnie uwzględnia w tym procesie, dokonują wyważenia interesu prywatnego i publicznego, tj. w szczególności walory architektoniczne i krajobrazowe – art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Rzecz w tym, by te wartości, leżące u podstaw wprowadzania ograniczeń w konkretnych przypadkach, były w jasny sposób zidentyfikowane przez organ planistyczny i nadawały się do weryfikacji, stanowiąc obiektywną przeciwwagę dla interesu prywatnego. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Istotne jest przy tym by wprowadzając te ograniczenia gmina nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, czy nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.

Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że Rada Gminy Pruszcz Gdański, ustalając dla terenu, na obszarze którego znajdują się działki skarżącej, przeznaczenie pod teren rolny, nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem wprowadzone przeznaczenie na części działki nr [...] wraz z zakazem zabudowy znajduje obiektywne i przekonywujące uzasadnienie w innych wartościach chronionych przepisami odrębnymi, tj. w szczególności w potrzebie utrzymania ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz w potrzebie zabezpieczenia pasa technologicznego jako terenu koniecznego dla prawidłowej obsługi linii elektroenergetycznej i jej urządzeń. Nadto, w ocenie Sądu, przyjęte postanowienia nie naruszają proporcji między interesem skarżącej a interesem publicznym, będąc wynikiem konsekwentnych i spójnych działań organów gminy, ukierunkowanych na wprowadzenie ograniczeń związanych z istniejącym pasem technicznym linii napowietrznej 110 kV na tym obszarze. Podkreślenia bowiem wymaga, że ustalone w zaskarżonym planie przeznaczenie działki skarżącego jest zgodne z jej historycznym przeznaczeniem w poprzednio obowiązujących planach i w tym zakresie, w ocenie Sądu, argumentacja skargi nie jest uzasadniona.

Otóż, jak wynika z analizy treści uchwały nr XXXIV/190/2005 Rady Gminy Pruszcz Gdański z 27 października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego giny Pruszcz Gdański – część nizinna (Dz. Urz. Woj. Pomom. Nr 141, poz. 3356) działka nr [...] (z której wydzielono działki nr [...] i [...] w 2018 r.) znajdowała się na terenie objętym w planie dwiema funkcjami – rolną oraz mieszkaniowo – usługową. Przy czym, przez teren tej działki przeznaczony w planie pod funkcje rolną przebiegał korytarz magistralnych sieci infrastruktury technicznej elektroenergetycznej o symbolu TE. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, faktycznie linia rozgraniczająca tereny o funkcji rolnej i mieszkaniowo – usługowej przebiegająca przez działkę nr [...] była linią przerywaną. W odniesieniu do takich linii regulacyjnych w § 10 planu z 2005 r. w ust. 3 przewidziano, że oznaczone linią przerywaną są linie regulacyjne wymagające ustalenia nowych granic ewidencyjnych. W § 10 ust. 4 ww. planu wskazano, że linie takie mogą ulec niezbędnym korektom w postępowaniu realizacyjnym pod warunkiem, że nie wpłynie to negatywnie na funkcje podstawowe poszczególnych terenów. Bezsporne jest, o czym mowa była powyżej, że przez obszar działki [...] przebiegał i przebiega do dziś korytarz magistralnych sieci infrastruktury technicznej elektroenergetycznej o symbolu TE (obecnie TE2). W nawiązaniu do tego, w § 35 ust. 15 planu z 2005 r. ustalono, że adaptuje się i ustala na rysunkach przebieg korytarzy magistralnych sieci przesyłowych – m. in. o symbolu TE. W ust. 16 § 35 jednocześnie plan przewidywał, że "wszystkie korytarze techniczne określone na rysunkach mogą ulec niezbędnym korektom wynikającym z przyczyn technicznych lub szczegółowości podkładów mapowych". Z § 35 ust. 17 planu z 2005 r. wynikał natomiast zakaz zabudowy – dotyczący realizacji obiektów nie związanych z funkcjonowaniem sieci - ustanowiony w obrębie wszystkich korytarzy technicznych, w tym oznaczonego symbolem TE.

Powyższe przepisy planu miejscowego z 2005 r. wskazują zatem, że: 1) przez obszar działki nr [...] przebiegała linia rozgraniczająca tereny o różnych funkcjach (część rolna i usługowo – mieszkaniowa), 2) przebiegająca przez obszar działki [...] linia rozgraniczająca tereny o różnych funkcjach miała charakter orientacyjny i wymagała uszczegółowienia, 3) przez obszar działki [...] przebiegał również korytarz magistralnych sieci infrastruktury technicznej elektroenergetycznej o symbolu TE, z którym powiązana była możliwość korekt przebiegu jego granic, 4) z istnieniem strefy TE, czyli korytarza magistralnych sieci infrastruktury technicznej elektroenergetycznej powiązany był zakaz zabudowy.

Z kolei w zaskarżonym planie (oraz w planie miejscowym z 2018 r., który zastąpił plan z 2005 r.), o czym mowa była powyżej, linia rozgraniczająca tereny o różnym przeznaczeniu (31.R i 27.U) pokrywa się z przebiegiem korytarza pasa technicznego linii napowietrznej 110 kV (TE2) na działce nr [...], przy czym korytarz ten znajduje się w całości na obszarze działki przeznaczonym pod funkcję rolną. Funkcje terenu 27.U i 31.R zostały rozgraniczone linią ciągłą, a zarazem przebieg pasa technicznego istniejącej linii napowietrznej 110 kV oznaczony na rysunku zaskarżonego planu symbolem TE2 jest analogiczny jak w planie z 2018 r. W strefie pasa technicznego obowiązują ograniczenia wynikające z powołanego już wyżej § 12 ust. 4 planu. Jak wynika natomiast z odpowiedzi na skargę, organ planistyczny uznał za zasadne, by teren faktycznie użytkowany dotychczas rolniczo, dla którego zaplanowano w zaskarżonym planie funkcję usługową, nie obejmował terenu pasa technicznego linii napowietrznej TE2, z której istnieniem wiążą się liczne ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. W tej sytuacji organ uznał, że na obszarze tego pasa zasadne jest pozostawienie funkcji rolnej. W konsekwencji, granica przebiegu stref usługowej i rolnej przebiega obecnie przez działkę nr [...], która powstała z podziału działki [...] i pokrywa się z przebiegiem pasa technicznego linii elektroenergetycznej (TE2).

W ocenie Sądu, argumentacja Rady Gminy przemawiająca za takim ustaleniem przebiegu granic rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu na działce nr [..], jest uzasadniona. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie regulują ani szerokości pasa technologicznego pod liniami elektroenergetycznym, wobec tego kwestia ta zasadnie, w ramach realizacji władztwa planistycznego, poddana została regulacji w zaskarżonym planie. Co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy to fakt, że sytuacja prawna skarżącej, związana z możliwością realizacji w ramach przysługującego jej prawa własności prawa zabudowy na gruncie przepisów planu z 2005 r. (kiedy to obowiązywał zakaz zabudowy pod strefą TE) oraz przepisów zaskarżonego planu (zakaz zabudowy wynika z przeznaczenia rolnego terenu) w żaden sposób nie uległa zmianie. Przebieg linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu w planie z 2005 r. był orientacyjny i wynikało to wprost z postanowień planu, a zarazem było to powiązane bezpośrednio z istniejącą i przebiegającą przez działkę nr [...] linią energetyczną (korytarzem sieci magistralnej TE). Z istnieniem tego korytarza niewątpliwie też wiązał się zakaz zabudowy. Obecnie zaś, a więc na gruncie zaskarżonego planu, cały obszar pasa technicznego przebiegającego przez nieruchomości skarżącej, zaplanowany został na terenach rolnych, z którym to przeznaczeniem również wiąże się zakaz zabudowy. Sytuacja prawna skarżącej ukształtowana postanowieniami wszystkich opisanych wyżej planów zatem, jeśli chodzi o możliwości wykonywania uprawnień wynikających z prawa własności do działki [...], a obecnie – powstałych z jej podziału – działek nr [...] i [..], w tym w szczególności prawa do ich zabudowy, w żaden sposób nie uległa zmianie. Część działki skarżącej przez którą przebiega pas techniczny, w planie z 2005 r. opisany jako korytarz sieci magistralnej, objęta była zakazem zabudowy i zaskarżony plan nie zmienia tego zasadniczego kierunku zagospodarowania nieruchomości skarżącej. W postanowieniach planu z 2018 r. I planu będącego przedmiotem niniejszej skargi dokonano zatem uporządkowania zasad zagospodarowania terenu obejmującego pas techniczny linii elektroenergetycznej 110 kV (TE), obejmującego w szczególności precyzyjne ustalenie jego przebiegu i granic. Skutkowało to również ustaleniem przeznaczenia nieruchomości skarżącej, stanowiących działki nr [...] i [...], utrzymującego zakaz zabudowy na części nieruchomości skarżącej, przez którą przebiega pas techniczny, a która objęta została przeznaczeniem rolnym. Bez znaczenia jest tu powołana przez skarżącą decyzja o podziale nieruchomości z 9 lutego 2018 r., bowiem nie kreuje ona stanu prawnego, który organ musi uwzględniać przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta wydana została w 2018 r. Na podstawie planu z 2005 r. Stanowisko organu współdziałającego (KOWR) wyrażana było zatem z odniesieniem do tego planu. Oczywistym jest, że obecnie decyzja ta nie może być podstawą dla realizacji zamiarów inwestycyjnych skarżącej, bowiem wydana została w oparciu o plan, który stracił moc obowiązującą.

W ocenie Sądu, zestawienie dyrektyw wynikających ze Studium z treścią kontrolowanego planu miejscowego w odniesieniu do działek skarżącej, a także lokalizacja części spornej działki na terenie, przez który od wielu lat przebiega linia elektroenergetyczna, prowadzi do wniosku, że ustalając w zaskarżonym planie przeznaczenie m.in. dla działek skarżącej jako terenu rolnego Rada Gminy nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem nie wprowadziła żadnych nowych ograniczeń, ani też ograniczeń nieproporcjonalnych, mogących być uznane za nadmierne. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącej naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Fakt przeznaczenia w planie części działki skarżącej pod teren rolny nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących uwarunkowań tej nieruchomości (w planie z 2005 r. był to teren rolny) oraz okoliczności i uwarunkowań prawnych obszaru związanych z przebiegiem linii elektroenergetycznej, konsekwentnie realizowanych przez władze gminy na przestrzeni wielu lat. Organ planistyczny prawidłowo ustalił i wyważył racje przemawiające za takim właśnie przebiegiem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu na działce nr [...], uwzględniając przy tym interes publiczny związany z zapewnieniem bezpieczeństwa przebiegu i utrzymania przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej i interes prywatny skarżącej związany z przysługującym jej prawem własności, przy czym nie nastąpiło to w sposób, z którym wiązałoby się ograniczenie praw skarżącej, wynikających z wcześniejszych regulacji planistycznych. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza interes skarżącej w sposób nieuzasadniony i niezgodny z obowiązującymi przepisami.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).

Sąd orzekł w postepowaniu uproszczonym na wniosek skarżącej z 27 czerwca 2022 r., przy braku sprzeciwu organu (art. 119 pkt 2 ww. ustawy).