Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3007/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 art. 6 ust. 1 pkt. 2 i 3, art. 3 ust. 2 , art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1138/14 w sprawie ze skargi M. D. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2015r., sygn. akt II SAB/Wa 1138/14, uwzględnił skargę M. D. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązał go do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2014 r., z wyłączeniem pytań nr 8 i 9, w zakresie których skargę oddalił, w terminie 14 dni, nadto stwierdził że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i orzekł o kosztach postępowania.

Jak wynika z jego uzasadnienia wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. D. wnioskiem z [...] listopada 2014r., powołując się na m.in. art. 1 ust. 1, art. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 4 lit. a i d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej u.d.i.p., zwrócił się do Ministra Finansów o przekazanie w formie elektronicznej informacji dotyczących wymienionych we wniosku osób, które miały wziąć lub wzięły udział w sprecyzowanych tamże imprezach organizowanych lub finansowanych przez różne podmioty związane z rynkiem finansowym w Polsce. Ponadto zażądał następujących informacji:

I. Czy te osoby, w przypadku każdej ze wskazanych imprez, reprezentowały Ministerstwo Finansów będąc na nie formalnie delegowanymi? Czy z uczestnictwa w nich została sporządzona notatka służbowa? Czy taka notatka jest dostępna w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej?

II. Kto w takim przypadku pokrywał koszty (przejazd, zakwaterowanie, wyżywienie itp.) uczestnictwa tych osób? Czy, jeśli koszty te były pokrywane przez stronę zapraszającą/organizatora, to czy fakt ten został odnotowany w oświadczeniach majątkowych ww. osób?

III. Czy, jeśli te osoby uczestniczyły w jakiejkolwiek enumeratywnie wyszczególnionej imprezie nie będąc na nią formalnie delegowanymi przez Ministerstwo Finansów i go nie reprezentując, to czy na tę okoliczność wzięły urlop bezpłatny lub wypoczynkowy bądź w jakikolwiek inny sposób usprawiedliwiły swoją nieobecność zważywszy na dni powszednie oraz na kodeksowe godziny pracy odbywania się danej imprezy? Która, względnie które, była (były) to impreza (imprezy)?

IV. Czy te osoby otrzymały od strony zapraszającej/organizatora jakiejkolwiek enumeratywnie wyszczególnionej imprezy jakąkolwiek gratyfikację materialną lub finansową w związku z uczestnictwem w niej, np. za wygłoszony/odczytany referat, wystąpienie/prelekcję/prezentację itp.? Jeśli tak, to czy zostało to odnotowane w oświadczeniach majątkowych tych osób? Jaka była wysokość tej gratyfikacji?

V. Czy znane jest organowi uczestnictwo tych osób w podobnej imprezie (podobnych imprezach) w okresie od [...] stycznia 2002 r. do daty niniejszego wniosku? Jeśli tak, to ważność zachowują pytania I – IV, przy czym po sprecyzowaniu pismem z dnia [...] listopada 2014 r. pytanie to brzmiało: Czy znane jest organowi uczestnictwo ww. osoby w podobnej imprezie (podobnych imprezach) w okresie od [...] stycznia 2002 r. do daty niniejszego wniosku? Jaka (jakie) to była impreza (były imprezy) - rodzaj, temat, data, miejsce, organizator, program? W jakim charakterze ww. osoba brała w niej (w nich udział)? Jeśli tak, to ważność zachowują pytania I – IV.

Ponadto wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji:

1. Czy poza tymi osobami jest znane organowi, czy pozostałe osoby pełniące funkcje publiczne a zatrudnione (na dzień niniejszego wniosku) w Departamencie FN brały udział (w okresie po [...] stycznia 2002 r.) w jakimkolwiek charakterze w jakichkolwiek konferencjach, warsztatach, kongresach, seminariach, forach organizowanych przez różne organizacje, instytucje czy też środowiska związane z rynkiem finansowym w Polsce? Jeśli tak, to:

- jakie to były osoby (imię, nazwisko i stopień służbowy),

- w jakim charakterze brały udział oraz

- jakie to były imprezy (rodzaj, temat, data, miejsce, organizator, program)?

2. Wobec ujawnionych osób w pkt 1 należy także odpowiedzieć na pytania w pkt I - IV według powyższego schematu.

3. Czy w przypadku delegowania bądź niedelegowania danej osoby biorącej udział w danej imprezie każdorazowo brany był (lub jest) pod uwagę aspekt potencjalnego wystąpienia potencjalnych przesłanek korupcyjnych i/lub konfliktu interesów występowania jako reprezentant organu regulacyjnego (względnie osoba pełniąca w nim funkcję publiczną) na danej imprezie organizowanej i/lub finansowanej/sponsorowanej przez podmiot (bądź podmioty) podlegający (bądź podlegające) przez ten organ regulacji? Czy jest to w jakikolwiek sposób monitorowane? Jakie, o ile są, są wyniki takiej analizy, wnioski, rekomendacje, zalecenia i czy są one dostępne w trybie dostępu do informacji publicznej? Jakie są procedury, regulacje obowiązujące w Ministerstwie mające na celu zapobieganie wystąpienia potencjalnych przesłanek korupcyjnych i/lub konfliktu interesów występowania jako reprezentant organu regulacyjnego na danej imprezie organizowanej i/lub finansowanej/sponsorowanej przez podmiot (bądź podmioty) podlegający (bądź podlegające) przez ten organ regulacji? Po korekcie pismem z dnia [...] listopada 2014 r. pytanie to brzmiało: Czy w przypadku delegowania bądź niedelegowania danej osoby biorącej udział w danej imprezie każdorazowo brany był (lub jest) pod uwagę aspekt potencjalnego wystąpienia potencjalnych przesłanek korupcyjnych i/lub konfliktu interesów występowania jako reprezentant organu regulacyjnego na danej imprezie organizowanej i/lub finansowanej/sponsorowanej przez podmiot (bądź podmioty) podlegający (bądź podlegające) przez ten organ regulacji? Czy jest to w jakikolwiek sposób monitorowane? Jakie, o ile są, są wyniki takiej analizy, wnioski, rekomendacje, zalecenia i czy są one dostępne w trybie dostępu do informacji publicznej? Jakie są procedury, regulacje obowiązujące w Ministerstwie mające na celu zapobieganie wystąpienia potencjalnych przesłanek korupcyjnych i/lub konfliktu interesów występowania jako reprezentant organu regulacyjnego (względnie osoba pełniąca w nim funkcję publiczną) na danej imprezie organizowanej i/lub finansowanej/sponsorowanej przez podmiot (bądź podmioty) podlegający (bądź podlegające) przez ten organ regulacji?

4. Czy i jakie osoby zatrudnione w Departamencie FN, a będące osobami wykonującymi funkcje publiczne, oraz na podstawie jakiego uzasadnienia i wniosku wykonują lub wykonywały w okresie 3 lat wstecz - dodatkową działalność zarobkową na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W.?

5. Jakie było wówczas ich stanowisko służbowe oraz zadaniowy zakres wykonywanych obowiązków służbowych, a jaki jest obecnie?

6. Czy nadal wykonują one ww. działalność?

7. Czy posiadały na tę działalność zgodę Dyrektora Generalnego Ministerstwa Finansów?

8. Czy, jeżeli uzyskały taką zgodę, to nie powinna być ona udzielona ze względu na wykonywany zakres obowiązków służbowych i fakt, że ww. Fundacja, finansowana przez banki (głównie niemieckie hipoteczne), świadczy de facto działalność lobbingową w procesie stanowienia prawa na rzecz finansujących ją zagranicznych instytucji finansowych?

9. Czy kwestia ta (ujęta w pkt 8) nie powinna być przedmiotem zainteresowania Departamentu Bezpieczeństwa i Ochrony Informacji Ministerstwa Finansów oraz Biura Audytu i Kontroli Wewnętrznej?

Pismem z [...] listopada 2014 r. organ poinformował wnioskodawcę, że ów wniosek zostanie rozpatrzony do dnia [...] grudnia 2014 r., a pismem z tej daty podał, iż żądane dane stanowią informację przetworzoną, zatem wezwał wnioskodawcę do wykazania, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Ministra Finansów w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r., domagając się zobowiązania go do załatwienia wniosku w terminie 14 dni, stwierdzenia że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie nie pozostaje w bezczynności, gdyż przedłużył termin załatwienia sprawy, nadto wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu przedmiotowych danych, które okazało się bezskuteczne. Jego zdaniem dane te noszą znamiona informacji przetworzonej, już choćby tylko dlatego, iż obejmują okres 12 lat. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2015 r. postulował odrzucenie skargi jako przedwczesnej, ewentualnie jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Podniósł także, że skarżący w okresie 4 miesięcy złożył 75 wniosków o udzielenie informacji publicznej, a wraz z korektami skierował doń w tym czasie ponad 100 e-maili.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań przybliżył zakres swej kognicji w tej sprawie, pojęcie bezczynności organu administracyjnego oraz sposoby jej zwalczania. Analizując stan faktyczny sprawy doszedł do przekonania, że organ bez usprawiedliwienia nie rozpatrzył przedmiotowego wniosku skarżącego w terminie. Wskazał, iż Minister Finansów jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a to wobec brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 1 pkt 1 u.d.i.p. Jego zdaniem spełniona została również przesłanka przedmiotowa pozwalająca na zastosowanie przepisów tej ustawy. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje jej art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje mające charakter informacji publicznych, nie zawężając jego katalogu do zagadnień tamże ujawnionych, czyli czyniąc to w sposób otwarty, posługując się zwrotem "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo, w oparciu o ogólną formułę omawianej ustawy, a także konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem publicznym. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Przy czym chodzi tu wyłącznie o fakty. Dlatego też zawarte we wspomnianym na wstępie wniosku żądanie dotyczyło spraw publicznych, ergo stanowiło informację publiczną, poza pytaniami w punktach 8 i 9, które obejmowały ocenę, pogląd czy opinię. Odnośnie tych pytań organ nie był bezczynny, bo nie musiał udzielić informacji, przeto skargę należało oddalić. Natomiast w pozostałym zakresie skarga była zasadna, albowiem organ nie rozpatrzył wniosku, skoro nie dokonał jakiejkolwiek przepisanej czynności w formie kończącej to postępowanie, tj. nie udostępnił informacji ani nie wydał decyzji odmownej. W przekonaniu Sądu meriti wydłużenie ustawowego terminu załatwienia żądania nie było uzasadnione, gdyż nie może ono mieć oparcia w szerokim zakresie żądania, jak podał organ, ani w wezwaniu do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, w którym zresztą nie zakreślił on terminu jego wykonania i skutków, tym bardziej, że skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. zakwestionował stanowisko organu uznające żądane dane za informację publiczną przetworzoną. Co mając na uwadze Sąd meriti skonkludował, że Minister Finansów popadł w zwłokę w należytym załatwieniu wniosku skarżącego, dlatego skargę częściowo uwzględnił na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej: P.p.s.a., nie dostrzegając w bezczynności rażącego naruszenia prawa. Z powodu braku cech oczywistości, lekceważenia strony i ciężkiego naruszenia obowiązków, za zbędne uznał wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Orzeczenie oddalające skargę oparł o przepis art. 151 tej ustawy, zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 4 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów i zaskarżając go w części uwzględniającej skargę i orzekającej o kosztach postępowania, zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i niezasadne uwzględnienie skargi, pomimo iż organ w terminie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej, a więc nie był bezczynny,

b) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów z akt sprawy,

c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a, poprzez wyrażenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z aktualnym stanem faktycznym, a ich wykonanie doprowadzi do naruszenia prawa,

d) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku niejasnych wskazań co do dalszego postępowania,

2. prawa materialnego, tj.:

a) art. 13 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez wywiedzenie, iż organ niezasadnie przedłużył termin realizacji wniosku,

b) art. 3 ust. 2 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej niezwłocznie, w sytuacji gdy żądanie dotyczy danych za okres 12 lat.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Minister Finansów wniósł o:

uchylenie tegoż wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi,

ewentualnie uchylenie go w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

nadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej konkluzja Sądu meriti o bezczynności organu jest nieprawidłowa. W toku postępowania organ podejmował bowiem czynności procesowe zmierzające do załatwienia wniosku. Poza tym uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w jej opinii, nie odpowiada ustawowym wymogom. W zakresie zarzutów materialnoprawnych przytoczono brzmienie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 i art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., oraz podniesiono, iż żądana informacja obejmowała długi okres czasu, co miało zapewne usprawiedliwić przedłużenie okresu załatwienia wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oczywiście nieuzasadniona.

Wpierw godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty procesowe. Należało je odeprzeć. Art. 149 § 1 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, który ma zastosowanie wówczas, gdy kontrola legalności wykaże bezczynne lub przewlekle prowadzenie sprawy przez organ, zatem dotyczy meritum sporu. Z tego powodu wytyk w tym obszarze zostanie omówiony poniżej. W tym miejscu dość stwierdzić, że błędny jest pogląd organu, wedle którego podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych zwalnia go od zarzutu bezczynności. Ekskulpować wszak mogą tylko czynności niezbędne dla załatwienia sprawy i to podejmowane w ustawowych, a co najmniej rozsądnych z punktu widzenia przedmiotu sprawy terminach. Poza tym w sprawie o bezczynność z zakresu dostępu do informacji publicznej badaniu podlega generalnie czy organ w ustawowym terminie sprawę załatwił w przepisany sposób. Samo wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego nie wyczerpuje tego obowiązku. Jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji załatwienie sprawy z zakresu odstępu do informacji publicznej następuje poprzez dokonanie czynności udostępnienia, bądź poinformowania o tym, że informacja nie nosi znamion informacji publicznej albo że organ nie jest w jej posiadaniu, bądź wydanie decyzji odmownej. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., który statuuje orzekanie przez sąd administracyjny co do zasady na rozprawie i na podstawie akt sprawy (administracyjnej). Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał na rozprawie, nadto w oparciu o akta sprawy, a więc tej regule nie uchybił. Podnoszone nieuwzględnienie wszystkich faktów tej konkluzji nie przeczy, gdyż nawet podzielając ten pogląd kasatora mógłby on czynić skutecznym zarzut błędnych ustaleń faktycznych, czy wadliwej oceny dowodów, dokonanych przez organ. Pominięcie pewnych faktów mogłoby też prowadzić do zarzutu nieprawidłowej subsumpcji pod przepis prawa materialnego, ale wówczas winien on zostać umieszczony w drugiej podstawie kasacyjnej. W tej sprawie tak się nie stało, gdyż Sąd meriti uwzględnił wszystkie istotne okoliczności sprawy, natomiast inaczej niż organ je ocenił. Ewentualnej wadliwości w tej materii niepodobna podważyć zarzutem naruszenia tego przepisu, tym bardziej, że jego motywy nie są przekonujące. Jak to wyżej wykazano, ujawnione czynności procesowe nie doprowadziły do zakończenia postępowania. Nie doszło wreszcie do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymaganiom wskazanym w tym przepisie, w szczególności przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i wyrażenie wadliwych wskazań co do dalszego toku postępowania. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. II FSK 568/08, LEX nr 513044, z dnia 9 maja 2017 r., sygn. I OSK 1975/15, CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, oceny tego stanu, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., sygn. II OSK 481/14, (CBOSA), funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji przedstawił ocenę faktyczną sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów tych wynika, dlaczego przyjął konkretny reżim prawny załatwienia żądania skarżącego i dlaczego uznał bezczynność organu na tym gruncie, zaś nakazując wydanie aktu lub dokonania czynności, nie przesądził ich treści, a więc sposobu załatwienia wniosku skarżącego. Jak to już wyżej wskazano, załatwienie sprawy, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, gdy żądanie skierowano do organu zobowiązanego do jej udzielenia, winno nastąpić poprzez czynność materialno-techniczną albo przez wydanie decyzji odmownej. W tym obszarze wytyczne są prawidłowe i co do sposobu załatwienia sprawy nie wiążą organu, który samodzielnie musi ustalić i rozważyć okoliczności przemawiające za wyborem odpowiedniej formy i treści. Trzeba w tym miejscu dodać, że decyzja odmowna może zapaść wówczas, gdy żądane dane podlegają ochronie na podstawie właściwych przepisów, albo gdy obejmują informację przetworzoną a wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. Niezrozumiałe i chyba przesadzone jest twierdzenie kasacji, że wykonanie tych wytycznych doprowadzi do naruszenia prawa.

Przechodząc do oceny zarzutów zaprezentowanych w ramach podstawy uchybień prawu materialnemu, trzeba wskazać, iż skarga kasacyjna dowodzi braku bezczynności, podważając trafność poglądu Sądu I instancji o wadliwym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, nadto eksponując obszerność żądania, wykluczającą niezwłoczne udzielenie informacji, wreszcie podejmowanie czynności, w tym wezwanie wnioskodawcy o wykazanie wspomnianego wyżej interesu. Wszak motywy tych zarzutów nie są przekonujące. Poza tym są niezasadne. Zagadnienie poprawności przedłużenia terminu w zasadzie nie ma znaczenia, skoro przedłużono go do dnia [...] grudnia 2014 r., a do dnia dzisiejszego sprawy nie zakończono. W tym aspekcie rozważanie czy możliwe było niezwłoczne udzielenie informacji jest bezprzedmiotowe. Nie ma więc znaczenia dla tej sprawy ilość żądanych informacji, ani okres, jaki one obejmują. Tego rodzaju okoliczności mogą uzasadniać pogląd o charakterze informacji, jako informacji przetworzonej, której udostępnienie jest wyłączone w razie niewykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Wszak w takiej sytuacji rzeczą organu jest wydanie w terminie decyzji odmownej. Wezwanie strony do dokonania określonych czynności, w tym wykazania owego interesu też nie zwalnia od rygoru terminowego załatwienia sprawy. Oczywiście w niniejszej sprawie kategorii informacji publicznej nie przesądzono. Niemniej jednak skoro organ na takim stanowisku stanął i wezwał wnioskodawcę do wykazania tego interesu, to niezrozumiałym jest dalsze niepodejmowanie jakichkolwiek czynności w sprawie i poprzestanie na samym wezwaniu. Jak słusznie przyjął Sąd meriti należało przede wszystkim zakreślić wnioskodawcy termin jego wykonania i podać skutki. Jednakże stanowisko w tym zakresie skarżącego jest jasne, przeczące stanowisku organu. Przeto nie było powodu do dalszego wyczekiwania na bardziej stanowczą odpowiedź. Na koniec trzeba dodać, że przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przekonuje do postawionej w kasacji tezy.

W konsekwencji tych wywodów uprawnioną jawi się konkluzja, iż prawidłowo Sąd meriti zastosował art. 149 § 1 P.p.s.a. (w ówczesnym brzmieniu) i poprawnie ocenił charakter bezczynności. Warunkiem niezbędnym dla zastosowania tego przepisu jest wszak ocena, że organ był bezczynny lub przewlekle prowadził dane postępowanie. Ocena taka dokonywana być powinna przy uwzględnieniu rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza przy uwzględnieniu określonych w niej terminów, w jakich organ powinien podejmować działania i okoliczności faktycznych w tej sprawie występujących. O bezczynności organu możemy mówić wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, co oznacza że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce w jej udostępnieniu. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobligowany jest stosować ogólne zasady dotyczące terminów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tzn. art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. wydając akt odpowiedniej do okoliczności treści i formie, gdyż w przeciwnym wypadku pozostaje w bezczynności.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.