Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2060/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Aptekarska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: aret. 7 ust. 2 pkt 7, art. 29 pkt 5
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. W. S. i wspólnicy Sp. j. z siedzibą w P. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w W. z dnia [...] marca 2016 r.; 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej spółki W. W. S.i wspólnicy Sp. j. z siedzibą w P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] (sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., nr [...]) Naczelna Rada Aptekarska, działając na podstawie przepisów art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1429) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez spółkę W. sp. j. z siedzibą w P. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") na uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej pozytywnie opiniującą zamiar cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...] " położonej w P. przy [...] - utrzymała w mocy ww. uchwałę [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w P. .

Zaskarżona uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 10 lutego 2016 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w P. zwrócił się do [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w P. z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie cofnięcia skarżącej spółce W. sp. j. z siedzibą w P. udzielonego jej zezwolenia na prowadzenie wskazanej powyżej apteki ogólnodostępnej w związku z podejrzeniem, iż przedsiębiorca ten przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w przedmiotowym zezwoleniu (vide: utrata rękojmi należytego prowadzenia apteki).

Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w P. wskazał we wniosku, że ujawniono, iż skarżąca spółka w 2011 i 2012 r. dokonywała sprzedaży z Apteki "[...] ", ul. [...] ; [...] , produktów leczniczych na podstawie wskazanych we wniosku faktur VAT na rzecz hurtowni farmaceutycznych: [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...] oraz [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...].

W wyniku rozpoznania wniosku organu Wielkopolska Okręgowa Rada Aptekarska w P. podjęła w dniu [...] marca 2016 r. uchwałę nr [...] , w wyniku której, działając na podstawie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich pozytywnie zaopiniowała wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w sprawie cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...] " zlokalizowanej w P. przy [...] .

Od powyższej uchwały skarżąca spółka wniosła zażalenie do Naczelnej Rady Aptekarskiej.

Wnosząc o uchylenie spornej uchwały i przekazanie sprawy [...] Okręgowej Radzie Aptekarskiej do ponownego rozpoznania, strona zarzuciła uchwale:

- naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. - przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji brak ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia istotnych okoliczności sprawy;

- naruszenie art. art. 124 § 2 k.p.a. - przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego wydanej uchwały;

- naruszenie art. 86a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 2142 ze zm. - dalej także: "P.f.") - przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji pozytywne zaopiniowanie zamiaru cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia, w sytuacji, gdy przepis ten nie obowiązywał w chwili dokonania sprzedaży z apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...] " we wskazanej lokalizacji na rzecz hurtowni farmaceutycznych w 2011 oraz 2012 r., albowiem art. 86a cyt. ustawy został dodany ustawą z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy Prawo Farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 28), która weszła w życie dnia 8 lutego 2015 r., gdy tymczasem rozpatrywana sprawa dotyczy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie innej apteki ogólnodostępnej (tj. apteki pod nazwą "[...] " we wskazanej lokalizacji) niż ta, z której dokonano sprzedaży produktów leczniczych na rzecz hurtowni farmaceutycznych;

- naruszenie art. 103 ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne - przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji pozytywne zaopiniowanie cofnięcia zezwolenia skarżącej spółce, w sytuacji, gdy przepis ten nie obowiązywał w chwili dokonania sprzedaży z apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...] " na rzecz hurtowni farmaceutycznych w 2011 oraz 2012 r., bowiem art. 103 ust. 3 PF został dodany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo Farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 788), która weszła w życie w dniu 12 lipca 2015 r., zaś przepis ten przewiduje wyłącznie możliwość, nie zaś obowiązek, cofnięcia zezwolenia na prowadzenie pozostałych aptek i punktów aptecznych przedsiębiorcy.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Naczelna Rada Aptekarska uchwałą z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymała w mocy w/w uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej nr [...], [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu uchwały organ odwoławczy stwierdził, że organ działający w trybie art. 106 k.p.a. może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jeżeli uzna to za stosowne. W takim wypadku, zdaniem organu odwoławczego, obowiązany jest zawiadomić strony i umożliwić im aktywny udział w tym postępowaniu.

Organ odwoławczy podkreślił również, że fakt naruszenia prawa został zbadany przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, a informacja o nim przekazana została do Okręgowej Rady Aptekarskiej. Mając na uwadze powyższe, Naczelna Rada Aptekarska uznała, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie dopatrzyła się naruszenia zasady prawdy obiektywnej, ani też art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 88 k.p.a., gdyż - w jej ocenie - organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zebrał i zbadał cały materiał dowodowy w tej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że postępowanie prowadzone w trybie art. 106 § 3 k.p.a. stanowi stadium postępowania w sprawie, która ma być załatwiona decyzją.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie jest rzeczą organu samorządu aptekarskiego weryfikowanie ustaleń Inspekcji Farmaceutycznej co do prowadzenia przez skarżącą spółkę obrotu z nieuprawnionym podmiotem, a jedynie wyrażenie opinii, czy stwierdzone przez organy Inspekcji Farmaceutycznej naruszenia stanowią podstawę do cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie apteki z uwagi na utratę przez tego przedsiębiorcę rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Jednocześnie, organ odwoławczy zauważył, że w wyroku z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1203/05, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie przed organem współdziałającym ma wyłącznie charakter pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ. W takiej zaś sytuacji, jak stwierdził NSA, stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję, gdyż zgodnie z art. 106 § 4 k.p.a., organ współdziałający może jedynie w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Tym samym, jak podniosła Naczelna Rada Aptekarska, NSA uznał za niedopuszczalne prowadzenie w trybie współdziałania organów postępowania wyjaśniającego co do okoliczności ustalonych przez organ załatwiający sprawę.

W ocenie Naczelnej Rady Aptekarskiej, brak jest podstaw do uznania za zasady argumentu skarżącej spółki, jakoby w okresie dokonywania przez stronę skarżącą naruszeń, nie istniała podstawa prawna do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że posiadanie rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej oraz kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy - Prawo farmaceutyczne, w tym art. 65 ust. 1 cyt. ustawy, który określa zasady obrotu produktami leczniczymi oraz art. 86a wprowadzonego nowelizacją z 2014 r. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, ze z dniem 11 lipca 2015 r. weszła w życie kolejna nowelizacja ustawy Prawo farmaceutyczne, która w art. 86a finalnie stanowi, że zakazane jest zbywanie produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. Organ podkreślił jednocześnie, że przed wspomnianą nowelizacją cyt. ustawy Inspekcja Farmaceutyczna opierała się na wykładni, która wielokrotnie była potwierdzana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelna Rada Aptekarska podniosła, iż zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w tej ustawie. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, działalność polegająca na prowadzeniu obrotu hurtowego produktami leczniczymi zarezerwowana jest dla działających na podstawie stosownego zezwolenia hurtowni farmaceutycznych. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 88 ust. 5 pkt 5 cyt. ustawy, do zadań kierownika apteki - osoby odpowiedzialnej za prowadzenie apteki, należy zakup produktów leczniczych wyłącznie od podmiotów posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej oraz ich wydawanie zgodnie z art. 96 wspomnianej ustawy. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na przepis § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie podmiotów uprawnionych do zakupu produktów leczniczych w hurtowni farmaceutyczne, zgodnie z którym apteka ogólnodostępna winna zaopatrywać się w produkty lecznicze w hurtowni farmaceutycznej. W konsekwencji, Naczelna Rada Aptekarska stwierdziła, że każda sprzedaż w kierunku innym, niż ustalony w ustawie, tj. odsprzedaż leków z apteki do hurtowni lub innej apteki uważana jest za uczestnictwo w tzw. odwróconym łańcuchu dystrybucji.

Naczelna Rada Aptekarska podkreśliła, że postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni farmaceutycznych na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Zdaniem organu odwoławczego, z zaskarżonej uchwały organu pierwszej instancji wynika, że organ ten uznał ustalenia faktyczne dokonane przez organy Inspekcji Farmaceutycznej za wystarczające dla wykazania, że przedsiębiorca naruszył wymienione w uchwale przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne. Naczelna Rada Aptekarska uznała, że również nie widzi podstaw do zakwestionowania wiarygodności przedstawionych w niniejszej sprawie ustaleń Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, gdyż przedstawione przez Inspekcję Farmaceutyczną informacje uzasadniają podjęcie uchwały pozytywnie opiniującej zamiar cofnięcia stronie skarżącej stosownego zezwolenia na prowadzenie apteki.

Pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2016 r.

Strona zarzuciła zaskarżonej uchwale:

1) nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - z uwagi na niewykonalność uchwały istniejącą od dnia jej wydania, która ma charakter trwały, poprzez rozstrzygnięcie sentencją uchwały o utrzymaniu w mocy uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w W., która to uchwała nie stanowiła przedmiotu zaskarżenia do Naczelnej Rady Aptekarskiej przez skarżącą spółkę,

2) nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio - z uwagi na wydanie zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej bez podstawy prawnej,

3) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji brak ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia istotnych okoliczności sprawy, jak również przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów,

4) naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. - przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak należytego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego wydanej uchwały,

5) naruszenie art. 86a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne - przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy uchwały w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania zamiaru cofnięcia zezwolenia stronie skarżącej, w sytuacji gdy:

a) przepis ten nie obowiązywał w chwili dokonania sprzedaży z apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...] " przy ul. [...] na rzecz hurtowni farmaceutycznych w 2011 r. oraz w 2012 r., bowiem art. 86a P.f. został dodany ustawą z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 28), która weszła w życie dnia 8 lutego 2015 r.,

b) rozpatrywana sprawa dotyczy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie innej apteki ogólnodostępnej, niż ta, z której dokonano sprzedaży produktów leczniczych na rzecz hurtowni farmaceutycznych;

6) naruszenie art. 103 ust. 3 P.f. - przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy uchwały w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania zamiaru cofnięcia zezwolenia skarżącej spółce, w sytuacji, gdy:

a) przepis ten nie obowiązywał w chwili dokonania sprzedaży z apteki ogólnodostępnej pod nazwą "[...] " we wskazanej lokalizacji na rzecz hurtowni farmaceutycznych w 2011 oraz 2012 r., albowiem art. 103 ust. 3 P.f. został dodany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo Farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 788), która weszła w życie w dniu 12 lipca 2015 r.,

b) przepis ten przewiduje wyłącznie możliwość, nie zaś obowiązek, cofnięcia zezwolenia na prowadzenie pozostałych aptek i punktów aptecznych przedsiębiorcy.

W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o:

- stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały [...] Okręgowej Rady Aptekarskiej w P. ,

- zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, ewentualnie o

- uchylenie zaskarżonej uchwały i poprzedzającej ją uchwały oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia [...] Okręgowej Radzie Aptekarskiej w P. , ze wskazaniem konieczności samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez ten organ, zastosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie stwierdzonych naruszeń oraz należyte zindywidualizowane uzasadnienie podjętej uchwały.

W uzasadnieniu wniesionej skargi strona skarżąca zauważyła, że zarówno uchwała Okręgowej Rady Aptekarskiej w P. , jak i zaskarżona uchwała organu odwoławczego wydane została w trybie art. 106 k.p.a., gdy tymczasem przewidziany w powołanym przepisie tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji musi wynikać z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego, który uzależnia wydanie decyzji od uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ współdziałający.

Skarżąca spółka podniosła, że jako materialną podstawę wydanej uchwały Okręgowa Rada Aptekarska w P. wskazała przepis art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Strona skarżąca uznała, że wskazany przepis stanowi normę kompetencyjną do opiniowania przez okręgową radę aptekarską na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W ocenie strony skarżącej, wspomniany przepis nie stanowi jednak materialnej podstawy przewidującej współdziałanie okręgowej rady aptekarskiej z wojewódzkim inspektorem farmaceutycznym w trybie art. 106 k.p.a. Skarżąca spółka wskazała, że takie stanowisko wielokrotnie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, m.in. w wyrokach z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 343/15, z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2288/15, z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 1373/15, a także z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2651/15. Strona skarżąca zauważyła, że we wskazanych powyżej orzeczeniach WSA w Warszawie podkreślił również, iż materialnej podstawy do zajęcia merytorycznego stanowiska przez Okręgową Radę Aptekarską w formie uchwały podjętej w trybie art. 106 k.p.a., nie dostarcza także wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego skierowany do samorządu aptekarskiego, zaś właściwym trybem zajęcia stanowiska i wykonania wniosku jest wydanie na zasadach ogólnych opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.

W świetle powyższego, strona skarżącą uznała, że zarówno uchwała Okręgowej Rady Aptekarskiej w P. , jak i zaskarżona uchwała Naczelnej Rady Aptekarskiej zostały wydane bez podstawy prawnej. Według strony skarżącej, uchwała organu pierwszej instancji podjęta została na skutek błędnego przyjęcia, iż ustawa o izbach aptekarskich przewiduje materialną podstawę do współdziałania w trybie art. 106 k.p.a., zaś uchwała organu odwoławczego - na skutek zastosowania trybu z art. 106 § 5 k.p.a., co doprowadziło w konsekwencji do wadliwego utrzymania w mocy uchwały organu pierwszej instancji, zamiast stwierdzenia jej nieważności i wskazania organowi samorządu aptekarskiego właściwego trybu, w jakim powinno nastąpić wykonanie wniosków Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego.

Zdaniem skarżącej spółki, organy obu instancji zaniechały ustalenia stanu faktycznego sprawy, uznając za podstawowy dowód pismo Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego. W ocenie strony skarżącej, stan faktyczny wymagał szczegółowego zbadania, gdyż z samego wniosku Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wynika, że postępowanie główne dotyczy innej apteki, aniżeli ta, w której nastąpić miały naruszenia. Skarżąca spółka wyjaśniła ponadto, że sprzedaż miała mieć miejsce z apteki zlokalizowanej w Turku, która nie funkcjonuje od ponad trzech lat, bowiem zezwolenie na prowadzenie tej apteki zostało wygaszone z końcem stycznia 2013 r. Natomiast, jak zauważyła strona skarżąca, w odniesieniu do apteki zlokalizowanej na [...] w P. , której dotyczy postępowanie, nigdy nie występowały tego rodzaju nieprawidłowości w jej funkcjonowaniu, zaś żadna spośród przeprowadzonych przez Inspekcję Farmaceutyczną kontroli nie wykazała nieprawidłowości w zakresie sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych.

Skarżąca spółka zarzuciła, że podjęcie obu spornych uchwał nastąpiło bez przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez przeprowadzenia dowodów mających uzasadnić pozytywne zaopiniowanie cofnięcia zezwolenia skarżącej, co w konsekwencji świadczy o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Skarżąca zauważyła, że organy samorządu aptekarskiego obu instancji nie zbadały należycie stanu faktycznego, ograniczając się wyłącznie do przyjęcia za podstawę swojego rozstrzygnięcia jedynie ustalenia organu prowadzącego postępowanie główne, co świadczy o wydaniu obu spornych uchwał z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów i tym samym przepisu art. 80 k.p.a. Według strony skarżącej, organy samorządu zawodowego powinny zwrócić się do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o uzupełnienie wniosku w zakresie opisu stanu faktycznego sprawy w zakresie apteki, której dotyczy postępowanie główne. Zaniechanie w tym względzie, zdaniem strony skarżącej, świadczy o naruszeniu przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Ponadto, strona uznała, że wydanie uchwały pozytywnie opiniującej wniosek wyłącznie w oparciu o informacje przekazane przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, godzi również w wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów administracji publicznej.

Strona skarżąca uznała zatem, że niezależnie od tego, czy organy samorządu zawodowego podejmowałyby uchwałę w trybie art. 106 k.p.a., czy też wydawały opinię w trybie art. 84 § 1 k.p.a., zobowiązane były one należycie wyjaśnić stan faktyczny, albowiem z treści wniosku Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego wynika, iż okoliczności faktyczne naruszeń nie są oczywiste.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Aptekarska wniosła o jej oddalenia, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizując pod tym kątem skargę spółki W. spółka jawna z siedzibą w P. , należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem organy samorządu aptekarskiego obu instancji, wydając sporne uchwały w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania zamiaru cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - wydały swoje rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, co w konsekwencji oznacza, że uchwały te jako takie - są nieważne, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy wyraźnie podkreślić na wstępie, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest niewątpliwie zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje szereg etapów, w tym m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Ustalenie to jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. Przyjmując, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia [...] marca 2002 r., sygn. akt V SA 1241/01 ("Biuletyn Skarbowy" z 2002 r. nr 5, poz. 31), stwierdził, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy forma taka wynika z przepisów prawa materialnego.

Analizując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów samorządu aptekarskiego, należy zauważyć, iż wydane one zostały wprawdzie w trybie art. 106 § 1 k.p.a., jednakże nie ulega wątpliwości, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy istnieje wyraźna norma prawa materialnego, która uzależnia wydanie decyzji w sprawie od zajęcia stanowiska przez inny organ.

Zatem, istotą niniejszej sprawy, niezależnie od pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, jest ustalenie, czy w obowiązującym stanie prawnym Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny posiadał uprawnienie do złożenia wniosku, w trybie art. 106 § 1 k.p.a., obligującym organ samorządu zawodowego aptekarzy do wydania opinii w sprawie zamiaru cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie przez nią apteki ogólnodostępnej, a w konsekwencji, czy organ samorządu aptekarskiego - w odpowiedzi na złożony wniosek organu administracji publicznej - był uprawniony do działania w trybie art. 106 § 1 k.p.a.

Zgodnie z brzmieniem art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.

W doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych, z uwzględnieniem jednakże pierwszeństwa przepisów szczególnych, ustanawiających inne reguły i zasady współdziałania (por. m.in. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r., sygn. akt OPK 14/98, ONSA z 1999 r., nr 3, poz. 80).

Sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć wyłącznie w sensie procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji w tym sensie, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot powyższy nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu, czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska, bowiem nie jest ono wiążące dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Innymi słowy, przepis art. 106 k.p.a. reguluje jedynie zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, nie jest natomiast samoistną podstawą takiego współdziałania, bowiem to musi wynikać z przepisów szczególnych.

Tym samym, uznać należy, że obowiązek organu samorządu zawodowego aptekarzy do działania, na żądanie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jako prowadzącego postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, musi wynikać z przepisów prawa materialnego, obligującego go do wydania opinii w tym przedmiocie.

Zdaniem Sądu, sam przepis art. 106 k.p.a. nie wyznacza kompetencji organu samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w sprawie cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, albowiem kompetencja taka musi ewidentnie wynikać z przepisu prawa materialnego, który to przepis musi z kolei nakazywać organowi administracji publicznej zasięgnięcie takiej opinii przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie.

Innymi słowy, uznać trzeba zatem, iż roli samorządu zawodowego aptekarzy w kwestii opiniowania wniosku organu administracji, w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a., nie wyznacza sam organ zamierzający podjąć decyzję o cofnięciu zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez swoje żądanie wydania opinii, ale czyni musi to konkretny przepis prawa materialnego, który musi nakazywać temu organowi administracji zasięgnięcie takiej opinii przed wydaniem decyzji.

W ocenie Sądu, na gruncie obowiązującego stanu prawnego przepisami wyznaczającymi tę rolę nie są podstawy prawne, które wskazała w spornej uchwale Okręgowa Rada Aptekarska, a mianowicie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, albowiem są to jedynie normy kompetencyjne, które statuują ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni.

Zdaniem Sądu, to ogólne uprawnienie przewidziane przez ustawodawcę w ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich nie stwarza jednak dla organu samorządu aptekarskiego podstawy do działania w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a., gdyż tylko przepis będący prawną podstawą cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych mógłby rodzić po stronie organu administracji publicznej obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie.

Tymczasem, należy zauważyć, że z normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne nie wynika, by cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od wcześniejszego wydania w tym zakresie opinii przez organ samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.

Tak więc, w świetle obecnie obowiązujących przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczne, uznać trzeba, iż decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez konieczności współdziałania z organem samorządu aptekarskiego.

Zdaniem Sądu, istniejące w powołanej ustawie o izbach aptekarskich ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, stwarza jedynie kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie we wskazanym powyżej przepisie ustawy - Prawo farmaceutyczne lub w innych przepisach tej ustawy. Nie ulega wątpliwości Sądu, iż przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne, jak również inne regulacje ustawowe, nie zawierają jednak normy prawnej, która wprowadzałaby obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

W konsekwencji, uznać należy, że skoro ustawodawca nie uzależnił podejmowanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia od opinii organu samorządu aptekarskiego, to nie można przyjąć, że podstawą takiego współdziałania są jedynie generalne normy kompetencyjne i przepis art. 106 § 1 k.p.a.

Normy kompetencyjne wyznaczają tylko i wyłącznie uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni, ale nie stanowią materialnoprawnych podstaw do podejmowania takich opinii i to w trybie współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a.

Innymi słowy, to, że ustawa o izbach aptekarskich przewiduje ogólną kompetencję organu samorządu aptekarskiego do podejmowania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek, nie oznacza, że przepisy art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 tej ustawy stają się materialnoprawnymi podstawami, które uzależniają wydanie decyzji od współdziałania organów.

Przypomnieć należy, że wspomniana ustawa o izbach aptekarskich weszła w życie w dniu 29 maja 1991 r., natomiast w dniu 20 lutego 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. Nr 105, poz. 452 ze zm.). Okoliczność ta ma znaczenie prawne o tyle, że na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego kwestię zezwoleń na prowadzenie aptek regulował art. 33 ust. 5 ww. ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej, który przewidywał, że udzielenie lub cofnięcie koncesji na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej wymaga zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego. W ocenie Sądu, przepis ten stanowił wówczas materialnoprawną podstawę zobowiązującą do stosowania trybu współdziałania organów w oparciu o procedurę określoną w art. 106 § 1 k.p.a., albowiem zasięgnięcie opinii organu samorządu aptekarskiego wprowadzało obligatoryjny wymóg w tym zakresie przed wydaniem decyzji o udzieleniu lub cofnięciu koncesji. Tym samym, to w poprzednio obowiązującym stanie prawnym - na mocy art. 33 ust. 5 ww. ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej - istniał obowiązek współdziałania po stronie organu samorządu aptekarskiego, w trybie art. 106 § 1 k.p.a., przewidujący wydanie opinii w związku z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich - w formie uchwały - postanowienia właściwej okręgowej rady aptekarskiej, zaskarżalnego w drodze zażalenia do Naczelnej Rady Aptekarskiej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1998 r., sygn. akt I SA 2137/97 oraz z dnia 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 1817/01, publikowane /w:/ http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec zmienionego stanu prawnego, uznać trzeba jednak, ze w świetle obecnie obowiązujący regulacji prawnych, nie ma podstawy do podejmowania przez organy samorządu aptekarskiego uchwał opiniujących kwestię cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Przepis art. 33 ust. 5 ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej po dniu 1 października 2002 r. nie znalazł bowiem swego "odpowiednika" w ustawie - Prawo farmaceutyczne, ani też w żadnej innej regulacji, która mogłaby mieć zastosowanie w analizowanym przypadku. Ustawa - Prawo farmaceutyczne nie wróciła do rozwiązania zawartego w poprzedniej ustawie i nie przewiduje obowiązku organów Inspekcji Farmaceutycznej w zakresie zasięgnięcia opinii przed wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia. Nie przewidują takiego trybu zarówno powołany już wcześniej art. 99 ust. 2, ani też art. 103, czy też art. 37ap ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, statuujące zasady wydawania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ani też inne przepisy tej ustawy.

Zdaniem Sądu, istniejące w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza zatem jedynie generalną kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w konkretnym przepisie ustawy - Prawo farmaceutyczne lub w innych regulacjach o charakterze powszechnie obowiązującym. Skoro jednak w aktualnym stanie prawnym brak jest takich materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a., to Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny nie miał obowiązku uruchamiania trybu współdziałania przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zaś Okręgowa Rada Aptekarska w P. w takiej sytuacji nie miała podstaw do podejmowania uchwały opiniującej ten zamiar w trybie art. 106 § 1 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, uznać trzeba, iż sporna uchwała Okręgowej Rady Aptekarskiej w P. wydana została bez podstawy prawnej i jako taka dotknięta jest wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. W konsekwencji, również zaskarżona uchwała Naczelnej Rady Aptekarskiej dotknięta jest tą samą wadą nieważności, bowiem utrzymuje w mocy nieważną uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej w P.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Jednocześnie, działając w oparciu o przepisy art. 200 i art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a., Sąd zasądził od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej spółki kwotę 357 złotych, w tym kwotę 100 złotych stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, a także kwotę 240 złotych poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika procesowego, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1579 ze zm.) oraz kwotę 17 złotych, poniesioną przez stronę skarżącą tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.