Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 355/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106, art. 135, art. 141 § 4 , art. 145 § 1 pkt 2, art. 161 § 1 pkt 3, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 80 poz 872
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
article: art. 28, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 89 poz 625
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity
article: art. 27
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. S.A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 904/10 w sprawie ze skargi H. S.A. w L. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. S.A. w G. na rzecz H. S.A. w L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 września 2010 r. (VI SA/Wa 904/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi H. "L." S. A. w Ł. G. na postanowienie Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego uchylił zaskarżone orzeczenie, stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu i zasądził od Ministra Gospodarki na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że postanowieniem z [...] października 2001 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE) na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) nałożył na G. Z. E. S. A. w G. (dalej: G. Z. E. S. A.) obowiązek podjęcia i kontynuowania dostaw energii dla skarżącej H. W dniu [...] lutego 2006 r. Prezes URE (jako wierzyciel) skierował do organu egzekucyjnego - Wojewody Ś., wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec G. Z. E. S.A. (zobowiązanego), w celu wyegzekwowania wykonania wyżej wskazanego obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Powołując się na postanowienie Sądu Okręgowego w W. - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w dniu [...] marca 2006 r. G. Z. E. S. A. wniosła do Wojewody Ś. zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Decyzją z [...] kwietnia 2006 r., Wojewoda Ś. wstrzymał postępowanie dot. egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym na okres do daty wydania przez Sąd Okręgowy w W. - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowienia w sprawie zażalenia H. "L" na postanowienie Prezesa URE z [...] marca 2006 r. zawierające stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego.

W dniu [...] kwietnia 2006 r. H. "L" zaskarżyła wstrzymującą postępowanie egzekucyjne decyzję wojewody z [...] kwietnia 2006 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: MSWiA), w związku z czym postanowieniem z [...] czerwca 2006 r. MSWiA przekazał odwołanie skarżącej Ministrowi Gospodarki (dalej: MG), jako ministrowi właściwemu, działając na podstawie art. 65 § 1 kpa. Rozpoznając sprawę, Minister Gospodarki postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r. umorzył postępowanie zażaleniowe stwierdzając, że rozstrzygnięcia nadzorcze wydawane przez wojewodę na podstawie art. 20 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 nr 80, poz. 872; dalej: uarw) przyjmują formę postanowienia, a nie decyzji. Zdaniem organu, rozstrzygnięcie Wojewody nie odnosi się do istoty sprawy, a niezależnie od tego nie zostało doręczone H. "L.", gdyż nie jest ona stroną postępowania egzekucyjnego. MG uzasadnił, że stronami postępowania są jedynie: wierzyciel - Prezes URE oraz zobowiązany – G. Z. E. S. A., natomiast H. "L." ma wyłącznie interes faktyczny w przedmiotowej sprawie; zatem - zdaniem organu, prawo zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia mają wyłącznie wymienione strony postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy, w ocenie Ministra Gospodarki, uzasadnione było umorzenie postępowania zażaleniowego z powodu niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. MG H. "L." zarzuciła organowi naruszenie art. 28 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że skarżąca nie jest stroną postępowania zażaleniowego, gdyż nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia Wojewody Ś., a także naruszenie art. 56 § 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) poprzez wadliwą wykładnię zawężającą krąg podmiotów uprawnionych do zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania. W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 2 lutego 2009 r., VI SA/Wa 1425/08, uchylił postanowienie MG z [...] kwietnia 2008 r. Wskazał, że postanowienie MG narusza przepis art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jego zdaniem, organ odwoławczy błędnie uznał, iż skarżąca Spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od rozstrzygnięcia Wojewody Ś. z [...] kwietnia 2006 r. wstrzymującego postępowanie egzekucyjne, ponadto w sprawie prowadzonej na podstawie art. 20 uarw mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu, zmierzającym do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. Zdaniem Sądu, art. 20 cyt. ustawy zawiera minimum elementów formalnych wystarczających do uznania, że formą prawną działania organu administracji publicznej w trybie tego artykułu jest decyzja administracyjna. Sąd podkreślił, że powołany przepis daje możliwość ingerencji w tok postępowania prowadzonego na podstawie innej ustawy, np. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz może w skrajnych przypadkach doprowadzić do uniemożliwienia egzekucji. W ocenie Sądu, od decyzji wstrzymującej postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 20 uarw przysługuje odwołanie. Powyższe stanowisko Sąd uzasadnił tym, że wojewoda w tej sprawie działa jako organ administracji rządowej, a więc zgodnie z art. 1 kpa bezpośrednie zastosowanie mają tu przepisy kpa. W tej sytuacji termin do wniesienia odwołania na ogólnych zasadach wynika z art. 129 § 2 kpa. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego w wyniku rozpatrzenia odwołania przyjmuje postać decyzji administracyjnej, co ma umocowanie w treści art. 138 kpa.

Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym sprawy uzasadnione jest przyznanie H. "L." SA praw strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody Ś. z [...] kwietnia 2006 r. H. miała bowiem w sprawie interes prawny, gdyż przedmiotowa decyzja uniemożliwiała jej realizację postanowienia Prezesa URE z [...] października 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podkreślił, że rozważana kwestia możliwości realizacji tego postanowienia uwzględnia istnienie całkowitej odrębności postępowania prowadzonego na podstawie art. 20 uarw od postępowania egzekucyjnego, dlatego w postępowaniu prowadzonym w tym trybie niedopuszczalne jest stosowanie w drodze analogii przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Uczestnik postępowania – G. Z. E. S. A. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W wyniku jej rozpatrzenia Naczelny Sąd Administracyjny 29 marca 2010 r. (II GSK 537/09) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. NSA stwierdził, iż WSA w W. zasadnie uznał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 20 uarw nie stanowi części postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wojewodę Ś. w sprawie wyegzekwowania od G. Z. E. S. A. wykonania obowiązku podjęcia i kontynuowania dostaw energii na rzecz H. "L.". Ponadto zgodził się z Sądem I instancji, że interwencja Wojewody, jako przedstawiciela Rady Ministrów, w tok egzekucji, oparta jest na innych przesłankach niż wprowadzenie dodatkowego elementu kontroli egzekucji administracyjnych prowadzonych w województwie na podstawie ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przedmiotem omawianego rozstrzygnięcia Wojewody jest okoliczność, czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 20 uarw, uzasadniające ingerencję przedstawiciela administracji (wojewody) w postępowanie egzekucyjne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej NSA uznał, iż rozstrzygnięcie wojewody podejmowane na podstawie art. 20 uarw następuje w postępowaniu odrębnym od postępowania egzekucyjnego, w którego tok ingeruje. NSA uznał zatem, że przyznanie statusu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 20 uarw winno być oceniane na podstawie art. 28 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA wynika, że podstawową przyczyną uwzględnienia skargi było wadliwe przyjęcie przez Ministra Gospodarki, że skarżąca H. "L." nie ma praw strony w postępowaniu w sprawie odwołania od decyzji Wojewody Ś. z [...] kwietnia 2006 r. NSA stwierdził jednak, iż Sąd I instancji, dokonując wspomnianych założeń, nie wyjaśnił, na czym ów błąd organu polegał. Stwierdził nadto, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznego z potrzebami danej osoby. Zatem Sąd pierwszej instancji powinien ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa materialnego, który mógłby uzasadniać interes prawny H.

Dalej NSA wskazał, iż krąg stron postępowania egzekucyjnego nie jest tożsamy z kręgiem stron postępowania merytorycznego. Podobnie odrębnym postępowaniem pod względem podmiotowym, zarówno wobec postępowania egzekucyjnego jak i postępowania merytorycznego, jest postępowanie prowadzone w trybie art. 20 uarw, stąd jak wskazał NSA, nieuzasadnionym jest kreowanie normatywnego związku między tymi postępowaniami w kontekście charakteryzowania sfery prawnej ich podmiotów.

NSA stwierdził, że uchybienie przez Sąd I instancji obowiązkowi dostatecznego wyjaśnienia motywów uwzględnienia skargi oraz nieprzedstawienie wskazań co do dalszego postępowania, czyni uzasadnionym zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 ppsa. Zwrócił również uwagę na okoliczność, iż decyzja Wojewody Ś. dotyczy wstrzymania określonego w niej postępowania egzekucyjnego do czasu wydania przez Sąd Okręgowy w W. - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowienia w sprawie zażalenia skarżącej H. "L." na postanowienie - stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego. Rozważenia zatem wymaga, zdaniem NSA, czy akt o charakterze czasowym, dotyczący kwestii wpadkowych w postępowaniu egzekucyjnym, ma znaczenie prawne po prawomocnym przesądzeniu wyrokiem z 10 maja 2007 r. (III SA 18/06) przez Sąd Najwyższy, że wstrzymanie dostaw przez G. Z. E. S. A. było uzasadnione w świetle łączącej strony umowy, przepisów prawa energetycznego i cywilnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyrokiem z 15 września 2010 r. WSA w W. uchylił zaskarżone postanowienie. Wskazał w uzasadnieniu, iż z uwagi na treść art. 190 ppsa nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem NSA, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku na zalecenia NSA i wskazaną przezeń wykładnię przepisów. Stwierdził, iż Minister Gospodarki odmawiając skarżącej Spółce przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 20 uarw dopuścił się ewidentnej obrazy art. 28 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podniósł, iż jedyną kodeksową przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. W ocenie Sądu strona skarżąca - wbrew twierdzeniom organu oraz uczestnika postępowania - wykazała w niniejszym postępowaniu, iż służy jej wspomniany interes prawny.

Jako źródło interesu prawnego i podstawę do uznania skarżącej Spółki za stronę w postępowaniu szczególnym zainicjowanym decyzją nadzorczą (postanowieniem) Wojewody Ś., należy uznać wskazane przez Spółkę przepisy art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne. Ponadto ustaleń podmiotów mających status strony w postępowaniu egzekucyjnym, nie można dokonywać w całkowitym oderwaniu od toczącego się wcześniej postępowania merytorycznego.

WSA w W. wskazał, iż skarżąca ma ewidentny interes prawny w zaskarżeniu decyzji Wojewody Ś., gdyż przedmiotowa decyzja w bezpośredni sposób uniemożliwiała jej realizację postanowienia Prezesa URE, wydanego w oparciu o normę prawną zawartą w art. 8 ust. 2 ustawy Prawo energetyczne. Sąd podkreślił również, że pozbawienie H. możliwości zaskarżenia decyzji Wojewody wstrzymującej postępowanie egzekucyjne, którego strona skarżąca jest beneficjentem, pozbawiłoby ją możliwości realizowania jej zasadniczych praw wynikających z unormowań ustawy - Prawo energetyczne.

Sąd zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że za przyznaniem jej przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym przemawia również zasada praworządności, przejawiająca się w umożliwieniu obalenia niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia organu administracji w drodze zaskarżenia oraz ochrona praw jednostki. Uznał, iż Spółka wykazała, że w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym decyzją Wojewody Ś. (wydaną na podstawie art. 20 uarw), przysługuje jej interes prawny, o którym mowa w przepisie art. 28 kpa.

Sąd pierwszej instancji na marginesie wskazał, że wadliwa jest forma prawna wydanego przez Ministra Gospodarki w [...] kwietnia 2008 r. rozstrzygnięcia. Ustawodawca zawarł w normie prawnej art. 20 uarw minimum elementów formalnych wystarczających do uznania, że od owej decyzji administracyjnej - na zasadach ogólnych - przysługuje odwołanie, a nie zażalenie, zatem w wyniku rozpatrzenia tego środka zaskarżenia MG winien wydać decyzję, a nie - jak w niniejszej sprawie - postanowienie, co dodatkowo uzasadnia konieczność jego uchylenia.

Ustosunkowując się do wniosku o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego stwierdził, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej: ppsa). Sąd nie został pozbawiony przedmiotu kontroli, bowiem decyzja administracyjna nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

WSA wskazał, że orzeczenie Sądu Najwyższego z 10 maja 2007 r. (III SK 18/06) nie czyni bezprzedmiotowym postępowania, bowiem nadal istnieje przedmiot kontroli sądowej.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł G. Z. E. S. A. w G. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 ppsa przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistością, tj.:

a) bezpodstawne stwierdzenie, iż NSA w wyroku z 29 marca 2010 r. (II GSK 537/09) "słusznie zauważył istnienie po stronie skarżącej H. L S. A. interesu prawnego" (s. 10), chociaż z żadnego fragmentu wyroku NSA nie wynika, iż Sąd ten dostrzegł istnienie najmniejszego choćby interesu prawnego po stronie H. L. S. A. (NSA stwierdził jedynie, że "jeżeli Sąd I instancji formułował twierdzenie, że H. L. ma przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 20 uarw, to powinien ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa materialnego, który mógłby je uzasadnić"),

b) bezpodstawne uznanie, iż Prezes URE w postanowieniu z [...] października 2001 r. nałożył na G. Z. E. nadający się do wykonania w egzekucji administracyjnej obowiązek podjęcia i kontynuowania dostaw energii dla H. L. S. A., a także pozorne tylko wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (powołane w wyroku art. 7 i 8 Prawa energetycznego z definicji nie mogą stanowić takiej podstawy),

c) bezpodstawne stwierdzenie, iż "decyzja Wojewody Ś. z [...] kwietnia 2006 r. uniemożliwiła jej w sposób bezpośredni realizację postanowienia Prezesa URE z [...] października 2001 r., wydanego w oparciu o normę prawną zawartą w art. 8 ust. 2 ustawy - Prawo energetyczne", oraz że "pozbawienie H. L. S. A. możliwości zaskarżenia decyzji Wojewody wstrzymującej postępowanie egzekucyjne, którego strona jest beneficjentem, pozbawiłoby ją możliwości realizowania jej zasadniczych praw wynikających z unormowań ustawy Prawo energetyczne" (s. 14);

2) art. 8 ust. 2 Prawa energetycznego (stanowiącego podstawę prawną postanowienia Prezesa URE z [...] października 2001 r.) przez:

a) zakwalifikowanie tego przepisu jako normy prawa materialnego, chociaż jest to klasyczny przepis proceduralny, który z definicji nie może uzasadniać interesu prawnego;

b) zakwalifikowanie tego przepisu jako źródła "zasadniczych praw (H. L. S. A.) wynikających unormowań ustawy Prawo energetyczne", mimo iż przepis ten reguluje wyłącznie kwestię proceduralną (z wyroku nie wynika zresztą na czym miałyby polegać owe "zasadnicze prawa");

c) zakwalifikowanie postępowania toczącego się w trybie tego przepisu jako postępowania "merytorycznego" w relacji do postępowań prowadzonych na podstawie ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (upea) i na podstawie ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (uarw), podczas gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 8 ust. 2 Prawa energetycznego jest postępowaniem wpadkowym, w którym Prezes URE nie rozpoznaje meritum sprawy (którym jest kwestia zasadności lub bezzasadności wstrzymania dostaw energii rozpoznawana w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego);

3) art. 7 ust. 1 Prawa energetycznego poprzez uznanie, iż przepis ten jest źródłem interesu prawnego H. L. S. A., chociaż:

a) przepis ten, w sposób oczywisty nie ma w sprawie zastosowania i nie rodził jakichkolwiek uprawnień, które mogłyby przysługiwać H. L. S. A. (przepis ten służy ochronie podmiotów, którym przedsiębiorstwo energetyczne odmówiło zawarcia umowy o przyłączenie do sieci, która to sytuacja nie miała miejsca w realiach sprawy);

b) przepis ten (z powodu swej oczywistej nieprzydatności) nie został wskazany przez Prezesa URE, jako podstawa prawna postanowienia z [...] października 2001 r.;

4) art. 190 ppsa polegające na:

a) nieuzasadnionym przyjęciu przez WSA, iż jest związany poglądem, iż H. L. S. A. miała interes prawny uzasadniający jej udział w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 20 ust. 1 uarw, tj. poglądem rzekomo wyrażonym przez NSA w wyroku z 29 marca 2010 r. (II GSK 537/09), chociaż w powołanym orzeczeniu NSA poglądu takiego nie wyraził (w efekcie WSA uznał, iż jest zobligowany do wskazania jakiejś podstawy prawnej tego interesu, co zaowocowało naruszeniem art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Prawa energetycznego), zignorowaniu poglądu NSA, iż akt wstrzymujący egzekucję jest aktem dotyczącym kwestii wpadkowych w postępowaniu egzekucyjnym (co z kolei zaowocowało błędną, nielogiczną konkluzją, iż krąg stron postępowania wpadkowego jest szerszy od kręgu stron postępowania podstawowego);

b) tylko pozornym zastosowaniu się do zalecenia NSA "rozważenia czy akt o charakterze czasowym, dotyczącym kwestii wpadkowych w tego typu postępowaniu egzekucyjnym, ma znaczenie prawne po prawomocnym przesądzeniu przez Sąd Najwyższy, wyrokiem z 10 maja 2007 r. (III SA 18/06), że wstrzymanie dostaw przez G. Z. E. było uzasadnione w świetle łączącej strony umowy, przepisów prawa energetycznego i cywilnego" - WSA ograniczył się do stwierdzenia, iż "wspomniane orzeczenie Sądu Najwyższego nie czyni bezprzedmiotowym niniejszego postępowania ze skargi H. L. S. A. na postanowienie Ministra Gospodarki z [...] kwietnia 2008 r., albowiem nadal istnieje przedmiot kontroli sądowej", a przecież NSA miał tego świadomość i na pewno nie miał na myśli "rozważenia" polegającego na stwierdzeniu tej oczywistości;

5) art. 20 ust. 1 uarw w zw. z art. 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 kpa przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż Wojewoda Ś. miał prawo wydać na tej podstawie decyzję o wstrzymaniu egzekucji administracyjnej (zastosowanego środka egzekucyjnego) w postępowaniu, które nie mogło być prowadzone w tym trybie, bowiem egzekucja świadczeń cywilnoprawnych z postanowienia Prezesa URE z [...] października 2001 r. jest niedopuszczalna, gdyż z ww. postanowienia nie wynikają obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym, nadające się do egzekucji administracyjnej;

6) art. 1a pkt 13 upea przez błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że Prezes URE jest "wierzycielem" (w rozumieniu tej ustawy) obowiązków wynikających z postanowienia wydanego na podstawie art. 8 ust. 2 Prawa energetycznego;

7) art. 1a pkt 20 upea przez błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że uczestnik jest "zobowiązany" (w rozumieniu tego przepisu) do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, rzekomo wynikających z postanowienia Prezesa URE z [...] października 2001 r.;

8) art. 2 § 1 pkt 10 oraz 3 § 1 upea przez błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że świadczenia stron umowy, o których mowa w postanowieniu Prezesa URE z [...] października 2001 r., wydanym na podstawie art. 8 ust. 2 Prawa energetycznego, mają charakter "obowiązków niepieniężnych", o których mowa w tych przepisach i podlegają egzekucji administracyjnej;

9) art. 4 upea przez błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż świadczenia wzajemne stron umowy zawartej między stronami sporu postanowieniem Prezesa URE z [...] października 2001 r. podlegają egzekucji administracyjnej na podstawie przepisów upea;

10) art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o egzekucji w zw. z art. 19 kpa przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż Prezes URE jest uprawniony do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej świadczeń wynikających z postanowienia z [...] października 2001 r., odsyłającego do umowy z [...] lipca 2001 r., która obowiązywała między stronami jedynie do [...] grudnia 2001 r.;

11) art. 8 ust. 2 Prawa energetycznego, przez błędną wykładnię sprowadzającą się do bezpodstawnego uznania, iż "postanowieniem z [...] października 2001 r. Prezes URE działając na podstawie art. 8 ust. 2 Prawa energetycznego nałożył na G. Z. E. obowiązek podjęcia i kontynuowania dostaw energii elektrycznej dla H. L. S. A.", podczas gdy z treści przepisu stanowiącego podstawę prawną postanowienia wynika, że "w sprawach, o których mowa w ust. 1, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki może wydać na wniosek jednej ze stron postanowienie, w którym określa warunki podjęcia, bądź kontynuowania dostaw do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu; przepis ten przyznaje zatem Prezesowi URE kompetencję do określenia warunków podjęcia i kontynuowania dostaw (czyli kontynuowanie dostaw jest, co do zasady, uzależnione od warunków określonych w postanowieniu regulatora), a nie bezwarunkowego nakazu określonego zachowania skierowanego do jednego tylko podmiotu (jednej ze stron postępowania prowadzonego w trybie art. 8 ust. 1 Prawa energetycznego);

12) art. 20 ust. 1 uarw i art. 1 pkt 1 oraz art. 28 kpa przez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż H. L. S. A. była stroną postępowania w sprawie;

13) art. 20 ust. 1 uarw w zw. z art. 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 kpa przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że H. L. S. A. legitymowała się

interesem prawnym w tym postępowaniu, który polega na tym, że "decyzja

Wojewody Ś. z [...] kwietnia 2006 r. uniemożliwiła jej w sposób bezpośredni realizację postanowienia Prezesa URE z [...] października 2001 r., wydanego w oparciu o normę prawną zawartą w art. 8 ust. 2 ustawy Prawo energetyczne";

14) art. 20 ust. 1 uarw w zw. z art. 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 kpa przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wstrzymanie czynności egzekucyjnej następuje w drodze decyzji administracyjnej;

15) art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 135 ppsa przez niezastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ppsa przez zastosowanie i uchylenie postanowienia Ministra Gospodarki zamiast stwierdzenia jego nieważności i uchylenia poprzedzającego rozstrzygnięcia Wojewody Ś. z [...] kwietnia 2006 r. pomimo dostrzeżenia w uzasadnieniu wyroku szeregu naruszeń przepisów o postępowaniu i przepisów prawa materialnego, które powinny zostać uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

16) art. 106 § 3 ppsa polegające na oddaleniu wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentu zawierającego stanowisko Prokuratora Okręgowego z [...] listopada 2010 r. wyrażone w sprawie toczącej się przed WSA (VI SA/Wa 1841/07) mimo tego, iż uwzględnienie tego wniosku nie przedłużyłoby postępowania, a było niezbędne dla zaleconego przez NSA rzeczywistego rozważenia kwestii potrzeby umorzenia postępowania w sprawie oraz na tym, iż WSA nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z akt sprawy VI SA/Wa 1841/07 (którą to sprawę sam uznał za ściśle związaną ze sprawą niniejszą);

17) art. 161 § 1 pkt 3 ppsa polegające na przyjęciu, że postępowanie niniejsze nie jest bezprzedmiotowe mimo, iż:

a) zaskarżone postanowienie Ministra Gospodarki jest (co stwierdził NSA) aktem dotyczącym tylko kwestii wpadkowych w postępowaniu egzekucyjnym, które to postępowanie nie tylko zostało umorzone, ale nigdy nie powinno się było toczyć (v. powołane w skardze jako dowód postanowienie Prezesa URE z [...] listopada 2010 r.) ze względu na niedopuszczalność egzekucji;

b) Wojewoda Ś. mógł wstrzymać nie tylko poszczególne czynności egzekucyjne, ale także całe postępowanie egzekucyjne, stosując dostępne mu - jako organowi egzekucyjnemu - środki przewidziane w upea.

Pełnomocnik Ministra Gospodarki przyłączył się do skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik H. L. wniósł o oddalenie wniosku o dopuszczenie dowodów uzupełniających, oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz H. L. kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada pełnego związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez NSA. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w tej sprawie nie występują.

Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną, opartą na obydwu wskazanych w art. 174 ppsa podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (czyli gdy stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo gdy ustalonego stanu faktycznego nie "podciągnięto" pod hipotezę określonego przepisu) może być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym.

G. Z. E. S. A. w G. podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa - przez "przedstawienie stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistością" - w istocie nie wykazuje, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało któregoś z elementów wymienionych we wskazanym przepisie, jak również nie podnosi, iż nie jest możliwa kontrola orzeczenia.

Zajęcie przez Sąd pierwszej instancji odmiennego stanowiska od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom określonym we wskazanym przepisie. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa we wskazanym przepisie, oraz pozwala na kontrolę instancyjną. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów procedury, w szczególności art. 106 ppsa, uczestnik postępowania nie wskazuje, w jaki sposób konkretne naruszenie miałoby wpływać na wynik sprawy. Należy mieć na uwadze, że podstawą kasacyjną może być jedynie takie naruszenie przepisów postępowania sądowego, które mogło wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest w tej sytuacji wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.

Dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet zatem w sytuacji, gdyby taki dowód był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to nieprzeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu przez sąd i uchylenie decyzji do ponownego rozpoznania - nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (v. wyrok NSA z 28 maja 2008 r., I FSK 660/07, Lex nr 471254). Ponadto, oferowany w sprawie dowód w postaci dokumentu ze stanowiskiem Prokuratora Okręgowego z innej sprawy dotyczył postępowania egzekucyjnego, zatem nie postępowania opartego na przepisie art. 20 ust. 1 uarw, i - jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji - przeprowadzenie tego dowodu nie było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Brak jest w sprawie podstawy do przypisania Sądowi pierwszej instancji niewystarczającej argumentacji w zakresie podstawy prawnej orzeczenia, ponieważ w jego uzasadnieniu wskazano, jakie przepisy prawa i dlaczego mają zastosowanie w sprawie, podano także podstawę prawną uzasadniającą uwzględnienie skargi.

Zasadniczą kwestią dla oceny zasadności skargi kasacyjnej jest treść art. 190 ppsa, czyli związanie Sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozumianą nie tylko jako interpretacja przepisu w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale i jako wyjaśnienie przez NSA istotnej treści regulacji i sposobu jej zastosowania w konkretnym wypadku. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 ppsa oznacza, iż Sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i - poprzez treść nowego orzeczenia - zobowiązany jest do konsekwentnego podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

G. Z. E. S. A. w G. zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał się za związanego poglądem, "rzekomo wyrażonym przez NSA w wyroku z 29 marca 2010 r.", iż H. L. S. A. miała interes prawny uzasadniający jej udział w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 20 ust. 1 uarw, "chociaż w powołanym wyroku NSA poglądu takiego nie wyraził".

Powyższy zarzut w istocie ma charakter jedynie polemiczny z prawidłowymi w tym zakresie ocenami WSA w W. W wyroku z 29 marca 2010 r. NSA podkreślił, że przyznanie statusu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 20 uarw winno być oceniane na podstawie art. 28 kpa, a "jeśli Sąd I instancji sformułował twierdzenie, że H. L. ma przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 20 uarw, to powinien ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa materialnego, który mógłby je uzasadnić".

Powołane w wyroku Sądu pierwszej instancji przepisy art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne stanowią podstawę interesu prawnego H. "L." oraz podstawę uznania jej za stronę w postępowaniu szczególnym zainicjowanym decyzją nadzorczą Wojewody Ś. (postanowieniem z [...] kwietnia 2006 r.) - poprzez nałożenie na G. Z. E. S. A. w G. obowiązek zawarcia umowy o przyłączenie do sieci "z podmiotem ubiegającym się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru". Ustawowy obowiązek zawarcia umowy należy rozumieć jako obowiązek faktycznego wykonywania takiej umowy. Gdyby celem ustawodawcy nie było zapewnienie stronie dostaw energii, nie ustanowiłby (tym bardziej w sposób tak kategoryczny) obowiązku zawarcia wskazanej umowy. Przepis art. 8 ustawy - Prawo energetyczne, stanowiący o powinności Prezesa URE oraz o uprawnieniu strony wnioskującej, stanowi podstawę wydania rozstrzygnięcia określającego warunki podjęcia, bądź kontynuowania dostaw do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sporu. Treść przepisu świadczy o uprawnieniu strony, powinności Prezesa URE, a przede wszystkim o celowości ustabilizowania i prawnego rozwiązania sytuacji do czasu zakończenia sporu, poprzez określenie warunków podjęcia/kontynuowania dostaw. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, wskazany przepis stanowił podstawę prawną postanowienia Prezesa URE z [...] października 2001 r., nakładającego na G. Z. E. S. A. obowiązek podjęcia i kontynuowania dostaw energii dla H. "L.", które to rozstrzygnięcie było z kolei podstawą do wystąpienia przez Prezesa URE (jako wierzyciela) do Wojewody Ś. (jako organu egzekucyjnego) z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec G. Z. E. S. A. (jako zobowiązanego), w celu wyegzekwowania wykonania wskazanego wyżej obowiązku o charakterze niepieniężnym, a więc zapewnienie H. "L." realizacji prawa wynikającego z obowiązku ciążącego na G. Z. E. S. A. z mocy art. 7 ust. 1 - Prawa energetycznego. Rozstrzygnięcie Wojewody w przedmiocie wstrzymania egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym (dostawa energii) faktycznie uniemożliwiło H. "L." w sposób bezpośredni realizację postanowienia Prezesa URE z [...] października 2001 r., nakładającego na G. Z. E. S. A. obowiązek podjęcia i kontynuowania dostaw energii dla H., a więc zapewnienie jej prawa wynikającego obowiązku z ciążącego na G. Z. E. S. A. z mocy art. 7 ust. 1 - Prawa energetycznego.

W konsekwencji, H. "L." w postępowaniu o wstrzymanie egzekucji ma interes prawny, tak samo jak miała go w postępowaniu egzekucyjnym (jego podstawą jest obowiązek G. Z. E. S. A. wynikający z art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 2 ustawy - Prawo energetyczne). W tej sytuacji związanie Sądu pierwszej instancji oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy niezmienionych ustaleniach faktycznych powoduje, że WSA w W. nie mógł inaczej rozstrzygnąć i umotywować swojego rozstrzygnięcia.

Niezasadnymi są zarzuty skarżącej Spółki wskazujące na naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku z 29 marca 2010 r. (II GSK 537/09, LEX nr 596918) "interwencja wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w tok egzekucji oparta jest na innych przesłankach niż wprowadzenie dodatkowego elementu kontroli w tok egzekucji administracyjnych prowadzonych w województwie na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przedmiotem rozstrzygnięcia wojewody jest bowiem okoliczność czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 20 uarw, uzasadniające ingerencję wojewody jako przedstawiciela administracji w postępowanie egzekucyjne. Innymi słowy, przedmiot tego postępowania stanowi ocena, czy w danej sytuacji faktycznej zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki" przemawiające za zastosowaniem tego środka. Dlatego wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej należy uznać, iż rozstrzygnięcie wojewody podejmowane na podstawie art. 20 uarw następuje w postępowaniu odrębnym od postępowania egzekucyjnego, w którego tok ingeruje."

Skoro zatem niniejsze postępowanie stanowi odrębne od postępowania egzekucyjnego postępowanie merytoryczne, to w jego ramach nie mogło mieć miejsca naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stąd też nieuzasadnionym jest kreowanie normatywnego związku między tymi postępowaniami w kontekście charakteryzowania sfery prawnej ich podmiotów.

Potwierdzeniem tak rozumianej funkcji wojewody, jest zawarte w druku sejmowym nr 1072 z 2008 r. uzasadnienie do art. 27 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), stanowiącego odpowiednik art. 20 uchylonej ustawy o administracji rządowej w województwie. Wynika z niego, że "uzupełnieniem funkcji kontrolnych wojewody jest możliwość wydawania poleceń obowiązujących wszystkie organy administracji rządowej w województwie, a w sytuacjach nadzwyczajnych także organy samorządu terytorialnego, oraz możliwość wstrzymania przez wojewodę egzekucji administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. W tym ostatnim zakresie w stosunku do obecnych przepisów doprecyzowano formę wstrzymania egzekucji, a także wprowadzono dodatkowo w odniesieniu do egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym obowiązek informowania właściwego ze względu na przedmiot egzekucji ministra, co obecnie obowiązuje tylko w odniesieniu do obowiązków o charakterze pieniężnym, o których wojewoda informuje ministra właściwego do spraw finansów publicznych." Z powyższego wynika, że zamiarem ustawodawcy nie była zmiana omawianej formy orzekania, a jedynie jej "doprecyzowanie", w tym jednoznacznie stwierdzenie, iż to doprecyzowanie następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Nie są zasadne zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 135 ppsa. Tego rodzaju ogólnikowe sformułowanie, nawet bez wskazania czy chodzi o przepis prawa materialnego czy procesowego, uniemożliwia ocenę nie tylko w zakresie jego wyjątkowości - "rażące", ale i w kwestii rzeczywistego wystąpienia.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, przez zaniechanie umorzenia postepowania w sprawie, mimo, że - zdaniem autora skargi kasacyjnej - postępowanie to z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie, wszczęte i prowadzone na podstawie art. 20 ust. 1 uarw, nie jest bezprzedmiotowe, bowiem jego prawny byt, jako odrębnego postepowania merytorycznego, nie jest uzależniony od bytu postępowania egzekucyjnego. Wojewoda, działając jako przedstawiciel rządu w województwie a nie jako organ egzekucyjny, zastosował środek nadzoru określony w art. 20 ust. 1 uarw, i tylko kontroli tego aktu dotyczy przedmiot postępowania.

Mając na uwadze, że nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).