Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 103/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 86e
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 7; art. 77 § 1; art. 80; art. 107 § 3; art. 124 § 2; art. 126; art. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 135; art. 145 § 1 lit. c; art. 200; art. 205 § 2; art. 202 § 2.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. z siedzibą w S., B. z siedzibą w P. oraz D. z siedzibą w B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2021 r., [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2021 r. znak: [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz N. z siedzibą w S., B. z siedzibą w P. oraz D. z siedzibą w B. solidarnie kwotę 831 (osiemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem znak DOOŚ-WDŚZOO.420.24.2020.aka.US.72 z dnia 19 listopada 2021 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 144 kpa. oraz art. 86c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 poz. 247 ze zm.), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 29 czerwca 2021 r. znak DOOŚ-WDŚZOO.420.24.2020.aka.44 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 18 marca 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.:1B.2 Etap I i Etap II Prace modernizacyjne na Odrze Granicznej w ramach projektu Ochrony Przeciwpowodziowej w Dorzeczu Odry i Wisły.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

RDOŚ w Szczecinie decyzją z dnia 18 marca 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie z dnia 14 listopada 2017 r., na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 82 ustawy ooś określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia i na podstawie art. 108 § 1 kpa, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

[...] wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia 1 października 2020 r., [...] wnioskiem z dnia 7 października 2020 r. oraz [...] wnioskiem z dnia 28 października 2020 r. wnieśli o wstrzymanie wykonania decyzji RDOŚ w Szczecinie z dnia 18 marca 2020 r.

Stowarzyszenie [...] i [...] we wniosku wskazały, że w przedmiotowej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek uzasadniający wstrzymanie decyzji z uwagi na wadliwość decyzji w kontekście zarzutów sformułowanych w odwołaniu co do naruszenia prawa procesowego, materialnego i unijnego. Decyzji zarzucono mianowicie naruszenie m.in.: 1) art. 33 ust. 1 pkt 1 - pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 34 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 - pkt 4 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 81 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej jako: "ooś.") - poprzez brak właściwej analizy znaczącego, negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszarów Natura 2000 - PLB080004 Dolina Środkowej Odry; PLH080013 Łęgi Słubickie; PLC080001 Ujście Warty; PLH320037 Dolna Odra; PLB320003 Dolina Dolnej Odry i wydanie rozstrzygnięcia, które dopuszcza znaczące negatywne oddziaływanie na cele ochrony tych obszarów; 2) art. 3 ust. 1 pkt 17 lit. a - lit. c ooś w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 - pkt 3 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 5 pkt 1d ustawy o ochronie przyrody - poprzez wydanie decyzji, która dopuszcza ponadnormatywny wpływ na integralność obszarów Natura 2000; 3) art. 75 ust. 1 pkt 1) lit. i) ooś w zw. z art. 75 ust. 5 o.o.ś. w zw. z 82 ust. 1 - ust. 3 ooś w zw. z art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a - lit. c oraz pkt 2 - poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo że nie wykazano istnienia konieczności realizacji przedsięwzięcia (brak dowodów potwierdzających istnienie problemu z pracą lodołamaczy, a także wskazujących, że przedsięwzięcie będzie miało wpływ na poprawę ochrony przeciwpowodziowej, a wręcz możliwość stwierdzenia, że realizacja przedsięwzięcia może spowodować zwiększenie ryzyka powodziowego); 4) art. 4 ust. 7 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (dalej jako: Ramowa Dyrektywa Wodna) w zw. z art. 66 pkt 1) i pkt 2), art. 67 pkt 1 ) i pkt 2), art. 68 pkt 1) - pkt 4) oraz art. 63 ust. 1 pkt 1) - pkt 4) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej jako: "p.w.") w zw. z art. 81 ust. 3 ooś - poprzez wydanie rozstrzygnięcia, które: niesie poważne ryzyko pogorszenia stanu ekologicznego i potencjału ekologicznego rzeki Odry; jest sprzeczne z regułą podejmowania wszelkich działań, aby łagodzić skutki negatywnych działa na stan jednolitych części wód powierzchniowych; a także przyczyny zmian i działań polegających na niezrealizowaniu celów środowiskowych i pogorszeniu stanu wód nie są uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, a pozytywne efekty związane z ochroną zdrowia, utrzymaniem bezpieczeństwa oraz zrównoważonym rozwojem nie przeważają nad korzyściami dla społeczeństwa i środowiska związanymi z osiągnięciem celów środowiskowych, utraconymi w następstwie tych zmian i działań; zakładane korzyści wynikające ze zmian i działań, mogą zostać osiągnięte przy zastosowaniu innych działań, znacząco korzystniejszych z punktu widzenia interesów środowiska, ze względu na negatywne uwarunkowania wykonalności technicznej lub nieproporcjonalnie wysokie koszty; 5) art. 3 ust. 1 pkt 13) ooś w zw. z art. 2 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko w zw. z art. 72 ust. 5 ooś - poprzez naruszenie zakazu dzielenia przedsięwzięć (tzw. salami slacing), ponieważ projekt (przedsięwzięcie) jest częścią większego zamierzenia - regulacji całej Odry Granicznej oraz Środkowej, co wiązało się z koniecznością oceny całości oddziaływań występujących w efekcie całości połączonych przedsięwzięć; 6) art. 66 ust. 1 pkt 4 - pkt 10 ooś w zw. z art. 66 ust. 2 ooś - poprzez oparcie decyzji o niezgodne z prawem i stanem faktycznym ustalenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 7) art. 82 ust. 1 pkt 4 ooś w zw. z art. 82 ust. 2a ooś w zw. z art. 88 ust. 1a - poprzez brak stwierdzenia konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 8) art. 81 ust. 1 ooś - poprzez dopuszczenie do realizacji wariantu, który zgodnie z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest możliwy i zgodny z prawem; 9) art. 172 ust. 1 w zw. z art. 172 ust. 4 w zw. z art. 173 ust. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., dalej jako: "Prawo wodne") w zw. z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. (Dz. U. Z 2016 r., poz. 1938) w zw. art. 7 ust. 4, art. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 7 ust. 1 - ust. 3 dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (dalej jako: "dyrektywa przeciwpowodziowa") - poprzez określenie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, które będzie zwiększać ryzyko powodzi w miejscowościach Oderbruch, Słubice i Frankfurt nad Odrą, a także ich okolicy; a także wydanie decyzji bez uwzględnienia stanowiska Ministerstwa Środowiska Brandenburgii, które sprzeciwia się analizowanej inwestycji w projektowanym kształcie.

Powołano, że z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja jest tak dalece wadliwa, co uzasadnia jej uchylenie, inwestor nie powinien mieć możliwości przystąpienia na jej podstawie do realizacji dalszych etapów inwestycji przed jej skontrolowaniem przez organ odwoławczy. Wskazano, że motywy, które przemawiają za uchyleniem rygoru świadczą również po części o konieczności wstrzymania natychmiastowego wykonania. Zarzucono, że organ nie przeanalizował przesłanki "niezbędności" a inwestor nie wykazał, że zagrożenie jego interesu ma charakter realny i jest pewne a nie jedynie prawdopodobne. Powołano, że organ odwoławczy nie załatwił sprawy w terminie a zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia w połączeniu z równoczesnym nadaniem decyzji rygoru, wpływa na niedopuszczalne rozciągnięcie w czasie możliwości "wykonywania" przez inwestora decyzji. Zarzucono, że przewlekłość organu odwoławczego doprowadziło do sytuacji, w której z jednej strony praktycznie zahamowane zostało postępowanie w sprawie wydania decyzji przez organ II instancji, w trakcie którego powinny zostać zweryfikowane te fragmenty decyzji, które wpływają na wadliwość całego rozstrzygnięcia, a równocześnie dopuszczono do wykonania jej przez inwestora w zaskarżonym kształcie, co realnie zagraża interesowi społecznemu, polegającemu na ochronie środowiska naturalnego w kontekście powstanie nieodwracalnych dla środowiska skutków. Wskazano, że ze względu na występujące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w środowisku, a także spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w konsekwencji realizowania inwestycji powinna istnieć możliwość wstrzymanie decyzji aby szkodom zapobiec jeszcze przed przystąpieniem do realizacji przedsięwzięcia, co wynika z zasady przezorności i prezencji obowiązującej w polskim jak i unijnym prawie. Powołano, że decyzja środowiskowa, zawiera elementy nadające się do wykonania w zakresie np. warunków realizacji inwestycji takie jak czas prowadzenia robót, sposób ich prowadzenia, a także warunki odnoszące się do eksploatacji przedsięwzięcia.

[...] zakwestionował istnienie przesłanek uzasadniających nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, oceniając, że takową nie jest pozyskanie środków na realizację inwestycji. Powołano, że samo znaczenie inwestycji dla ochrony przeciwpowodziowej, ani ujęcie w programach sektorowych, nie może być przesłanką do natychmiastowej wykonalności, gdyż w żadne sposób nie wyklucza możliwości przeprowadzenia postępowania w trybie zwykłym. Skarżący wskazał na błędy merytoryczne decyzji oraz braki postępowania dowodowego. Powołano, że ochrona bezpieczeństwa i zdrowi ludzi zawsze stanowi interes publiczny ale również ochrona środowiska stanowi interes publiczny.

Ministerium fur Landwirtschaft, Umwelt und Klimaschutz des Landes Branderburg we wniosku wskazało, że rygor natychmiastowej wykonalności został nadany bezpodstawnie a to automatycznie stanowi "uzasadniony przypadek" dla wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji. Powołano, że prawdopodobieństwo wadliwości nieostatecznej decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, również stanowi uzasadniony przypadek dla wstrzymania wykonalności takiej decyzji. W tym aspekcie wskazano, że zakres i treść merytorycznych zarzutów złożonych przez strony w odwołaniach od decyzji organu I instancji niewątpliwie świadczy o prawdopodobieństwie wadliwości decyzji. Dodatkowo strona zwróciła uwagę na treść i zakres prac objętych decyzją, które to mogą wywołać nieodwracalne skutki faktyczne w środowisku.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r., znak: DOOŚ-WDSZ00.420.24.2020.aka.44, na podstawie art. 86e ustawy ooś, odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji RDOŚ w Szczecinie z dnia 18 marca 2020 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że argumenty odwołujących uzasadniające ich zdaniem konieczność wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji RDOŚ w Szczecinie z dnia 18 marca 2020 r. sprowadzają się w głównej mierze do podważania podstaw nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ podkreślił, że w granicach wyznaczonych przepisem art. 86e ustawy ooś nie mieści się zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 kpa i zarzuty podniesione przez wnioskodawców dotyczące poprawności nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności zostaną rozpatrzone przez GDOŚ w trwającym postępowaniu odwoławczym, zarówno co do jego celowości, jak i zgodności z prawem. GDOŚ ocenił, że na obecnym etapie postępowania odwoławczego nie zaistniały przesłanki, które obligowałyby organ do wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji RDOŚ w Szczecinie z dnia 18 marca 2020 r. Mianowicie organ uznał, że brak jest podstaw, by w chwili obecnej przesądzić o wadliwości decyzji nieostatecznej w stopniu uzasadniającym zastosowanie przepisu art. 86e ustawy ooś, jak również, by uznać, że jej wykonanie wywoła nieodwracalne skutki faktyczne i prawne. Organ podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter "rozstrzygnięcia wstępnego" względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną. W tym kontekście wskazano, że powyższe rozstrzygnięcie nie stanowi zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, a jedynie określa środowiskowe uwarunkowania tej realizacji, a zatem nie rodzi bezpośrednich skutków w środowisku - co do zasady nie powoduje skutków prawno- rzeczowych w postaci np. utraty praw własności, ani nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne i ocenił, że zarzuty odnoszące się do wyrządzenia znacznej szkody w związku z wydaniem przedmiotowej decyzji lub spowodowania nieodwracalnych skutków należy uznać za bezpodstawne.

W dniach 9 lipca 2021 r. i 22 lipca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie kwestii rozstrzygniętej ww. postanowieniem wniosły Ministerium fur Landwirtschaft, Umwelt und Klimaschutz des Landes Branderburg, Naturschutzbund Deutschland (NABU) e.V. Deutscher Naturschutzring Dachverband der deutschen Natur-, Tier- und Umweltschutzorganisationen (DNR) e.V. i Bund fur Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND) Landesverband Brandenburg e.V. W dniach 20 lipca 2021 r. i 3 sierpnia 2021 r. [...] oraz Stowarzyszenie [...] wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na powyższe postanowienie. Skargi zostały wniesione w ustawowym terminie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozpoznał te skargi jak wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 29 czerwca 2021 r., wskazując na naruszenie:

1. art. 86e ustawy ooś poprzez wadliwą wykładnię, nieuwzględniającą celu wskazanego przepisu i pomijającą konieczność uwzględnienia prounijnej wykładni przepisu oraz oparcie wykładni na nieaktualnej doktrynie i orzecznictwie, obowiązujących przed wejściem w życie przepisu i uchylenie się od analizy przesłanek wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji - istnienia prawdopodobieństwa wadliwości decyzji nieostatecznej,

2. art. 7 w związku z art. 77 kpa poprzez brak dostatecznego i wnikliwego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, brak rozpoznania i przeanalizowania wniosków organizacji, pominięcie okoliczności, że decyzja znajduje się w obrocie prawnych od marca 2020 r., postępowania odwoławcze jest przedłużane przez co w obrocie prawnym znajduje się niezweryfikowana merytorycznie przez tak długi czas decyzja, która jest wykonalna w całości, co winno stanowić "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 86e ustawy.

3. art. 124 § 2 w związku z art. 126 i art. 107 § 3 kpa poprzez lakoniczne, niewyczerpujące i niejasne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie,

4. art. 108 kpa poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że decyzja ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego, prowadzące do wykluczenia możliwości uchylenia nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności. Ponadto, zdaniem skarżących, decyzji RDOS w Szczecinie z dnia 18 marca 2020 r. niewłaściwie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem nie zachodziły w sprawie przesłanki uzasadniające nadanie takiego rygoru.

Skarżący podnieśli również, że decyzja RDOŚ w Szczecinie z dnia 18 marca 2020 r., przy jej natychmiastowej wykonalności, może wywołać nieodwracalne skutki dla środowiska poprzez uzyskanie zezwolenia na inwestycję oraz jej realizowanie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał powołane na wstępie zaskarżone postanowienie. Organ uznał, że postanowienie z dnia 29 czerwca 2021 r. jest prawidłowe i nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Organ stwierdził, że wprowadzając art. 86e ust. 1 ustawy ooś ustawodawca nie wskazał, co należy rozumieć przez "uzasadnione przypadki", pozostawiając to uznaniu organu administracji publicznej. Natomiast, ze względu na analogiczne brzmienie art. 135 kpa, organ uznał za zasadne ustalenie znaczenie tego określenia na tle okoliczności konkretnej sprawy, kierując się np. takimi względami, jak poważne ryzyko powstania w razie wykonania decyzji nieodwracalnych skutków prawnych, znaczne prawdopodobieństwo wadliwości zaskarżonej decyzji, wystąpienie zagrożeń, o których stanowi art. 108 § 1 kpa zdanie pierwsze. Organ powołał również

zasadę ogólną uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli z art. 7 kpa, wskazując, że jego obowiązkiem jest wyważenie słusznego interesu strony i interesu publicznego. Organ stwierdził, że skoro wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, wystąpienie okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji prowadzących do naruszenia interesu społecznego musi być oczywiste. W opinii GDOŚ w analizowanej kwestii brak jest okoliczności, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazywałyby, że wykonanie decyzji RDOŚ w Szczecinie z dnia 18 marca 2020 r. wywołałoby nieodwracalne skutki prawne lub wyrządzało szkodę, a w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia interesu społecznego. Organ stwierdził, że okoliczności takich nie wskazały również skarżące Stowarzyszenia. Organ uznał, że to wstrzymanie natychmiastowego wykonania powyższej decyzji, rozumianego jako umożliwienie inwestorowi ubieganie się o uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, prowadziłoby do naruszenia interesu społecznego, ze względu na fakt, że przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi inwestycję w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Organ ocenił, że art. 86e ustawy ooś nie może być interpretowany w ten sposób, że wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach będzie następowało każdorazowo, gdy będzie domagała się tego organizacja społeczna, a tym samym przestanie być instytucją stosowaną w sytuacjach wyjątkowych. Ponadto organ zauważył, że zasadniczym celem powyższego przepisu nie była zmiana podejścia organów do kwestii wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i okoliczności to uzasadniających, a umożliwienie zaskarżenia postanowień tę kwestię rozstrzygających i poddanie ich kontroli sądowej, co było jednym z postulatów Komisji Europejskiej, a co znalazło swoje odzwierciedlenie w ust. 2 analizowanego artykułu. Organ powołał również, że żaden z przepisów ustawy ooś nie wyłącza stosowania przepisu art. 135 kpa, który umożliwia organowi administracji publicznej wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji z urzędu, i tym samym brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, aby organ orzekając na podstawie art. 86e ustawy ooś lub art. 135 kpa kierował się odmiennymi przesłankami i w sposób odmienny dokonywałby oceny okoliczności danej sprawy. Z powyższych względów organ nie zgodził się ze stanowiskiem, że poglądy wypracowane w oparciu o art. 135 kpa nie znajdą zastosowania przy wykładni art. 86e ustawy ooś, a w konsekwencji uznał zarzut naruszenia analizowanego przepisu ustawy ooś za nietrafiony.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał swoje stanowisko, że w granicach wyznaczonych przepisem art. 135 kpa, jak i analogicznie art. 86e ustawy ooś, nie mieści się badanie zasadności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 kpa. Organ nie podzielił również zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 kpa, a także art. 124 § 2 w związku z art. 126 i art. 107 § 3 kpa.

Skargi na powyższe postanowienie wnieśli: [...] z siedzibą w [...], [...] z siedzibą w [...] i [...] z siedzibą w [...].

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

I. 1.naruszenie art. 7 i 77 §1 kpa, poprzez ich niezastosowanie i kompletne pominięcie następujących istotnych okoliczności:

a. bezspornej okoliczności, że decyzja (jako nieostateczna jednak wykonalna) znajduje się w obrocie prawnym od marca 2020 r. (aktualnie ponad półtora roku), natomiast postępowanie odwoławcze jest przedłużane i do tej pory nie zostało zakończone, przez co w obrocie prawnym znajduje się niezweryfikowana merytorycznie przez tak długi czas decyzja, która jest wykonalna w całości;

b. organ w swoim piśmie z dnia 23 lipca 2021 r. (stanowiącym odpowiedź organu na ponaglenie Skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego) sam przyznaje, że w ramach postępowania przed organem I instancji złożono nieprawidłowy raport środowiskowy (karta nr 4 rzeczonego pisma w załączeniu), który jest kluczowym dokumentem eksperckim w tym postępowaniu, co stanowi o wysokim prawdopodobieństwie wadliwości decyzji i jej uchylenia, co jednocześnie oznacza, że decyzja jest wykonalna pomimo swojej merytorycznej wadliwości;

c. organ, rozpatrując kwestię wykonalności decyzji jako decyzji nieostatecznej, kompletnie pomija okoliczności, którymi sam się posiłkuje w ramach rozpatrywania kwestii przewlekłości swojego postępowania odwoławczego, co prowadzi do istotnej rozbieżności w działaniu organu, tzn.:

i. z jednej strony organ wskazuje, że nie może zakończyć w terminie postępowania odwoławczego, ponieważ był zmuszony uzupełnić wadliwy (niekompletny) raport środowiskowy, natomiast sama sprawa jest merytorycznie skomplikowana i jej weryfikacja zajmuje czas;

ii. z drugiej strony organ, odmawiając wstrzymania wykonalności decyzji, umożliwia wykonanie decyzji, która została wydana w wadliwym postępowaniu i faktycznie sama może być wadliwa oraz organ sam nie wie kiedy zakończy postępowania odwoławcze;

2. co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ w konsekwencji powyższego, doszło do naruszenia art. 86e ust. 1 ustawy ooś poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy organ winien był uznać, że w niniejszej sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek", a to przypadek w postaci:

a. niezwykle (istotnie ponadprzeciętnie) długiego czasu prowadzenia postępowania odwoławczego, ponieważ organ nie jest w stanie przez tak długi czas (od ponad półtora roku) merytorycznie rozstrzygnąć złożonych odwołań od decyzji; oraz

b. wadliwości raportu środowiskowego, który organ (jako organ II instancji) sam uzupełnia, jednocześnie przyznając, że ten kluczowy dokument ekspercki nie spełnia wymogów Ustawy a jego uzupełnienia są niezwykle obszerne - cyt.: "zawiera 638 stron tekstu oraz 34 strony załączników graficznych";

natomiast równolegle adresat decyzji ma cały czas możliwość niezakłóconego podejmowania kroków faktycznych i prawnych nakierowanych na realizację przedsięwzięcia określonego w decyzji właśnie dzięki rygorowi jej natychmiastowej wykonalności.

II. 1. art. 86e ust 1 o.o.ś. w zw. z art. 135 kpa poprzez błędne zrozumienie celu wskazanego przepisu i dokonanie wadliwej wykładni prounijnej, a także oparcie wykładni przepisu na nieaktualnych doktrynie i orzecznictwie, które prezentowano przed wejściem przepisu w życie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia;

2. art. 86e ust. 1 o.o.ś. w zw. z art. 7 kpa - poprzez wadliwą wykładnię sformułowania "uzasadnione przypadki", wadliwe ustalenie treści interesu społecznego, a w związku z tym - wadliwe wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu strony, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie brak jest okoliczności, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazują, że wykonanie decyzji wywołałoby nieodwracalne skutki prawne lub wyrządzało szkodę, a w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia interesu społecznego;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa - poprzez brak dostatecznego i wnikliwego wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy oraz brak rozpoznania i przeanalizowania wniosków organizacji.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia 19 czerwca 2021 r. i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniach skargi powołano, że od półtora roku w obrocie prawnym jest niezweryfikowana merytorycznie decyzja, która jest wykonalna w całości, a przed organem I instancji złożono nieprawidłowy raport i organ odwoławczy prowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe. Wskazano, że decyzja nadaje się do uchylenia a zakres uzupełnień raportu nie mieści się w dyspozycji art. 136 kpa, co rzutuje na pilną konieczność wstrzymania wykonalności decyzji. W skargach powołano również uzasadnioną opinię Komisji Europejskiej (KE) z dnia 7 marca 2019 r. (naruszenie nr 2016/2046), skierowaną do Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w sprawie uchybienia zobowiązaniom określonym w art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, zwanej dalej "dyrektywą ESA". Skarżący wskazali, że z opinii tej wynika, że co do zasady nie chodzi o sam fakt umożliwienia zainteresowanej społeczności zaskarżania postanowień znajdujących się w obrocie prawnym, ale o umożliwienie wstrzymywania przez organy administracji publicznej natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym Skarżący wskazali na zasadność odrzuconej przez GDOŚ wykładni, że zasadniczym celem przepisu art. 86e o.o.ś. było właśnie spowodowanie zmiany podejścia organów do kwestii wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wydawanie pozytywnych rozstrzygnięć w tym zakresie. Zarzucono, że wniosek o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej został przez organ rozpatrzony w oparciu o poglądy doktryny i orzecznictwo negujące w ogóle możliwość wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej, a także bez uwzględnienia przyczyn uchwalenia ustawy nowelizującej z dnia 30 marca 2021 r. oraz celów, które zgodnie z intencją ustawodawcy miała realizować. Powołano, że organ bezrefleksyjnie oparł swoje rozstrzygnięcie na wypracowanej na gruncie art. 135 kpa wykładni tego przepisu co do możliwości (a w zasadzie braku możliwości) wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i oparł się o orzecznictwo wypracowane na gruncie ww. przepisu, choć nie przystaje ono do specyfiki postępowania uregulowanego w ustawie szczególnej - art. 86e ooś, którego celem była zasadnicza zmiana i przyznanie - również stronom i uczestnikom na prawach strony - możliwości wnioskowania o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej. W ocenie Skarżących wykładnia funkcjonalna art. 86e ooś winna prowadzić do wniosku o braku możliwości stosowania w tym przypadku wypracowanych na gruncie art. 135 kpa warunków wstrzymywania wykonania decyzji, a w każdym razie niedopuszczalny jest automatyzm przyjęty w tym zakresie przez organ w pierwotnym postanowieniu. Zarzucono, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy pogląd ten nie uległ zmianie, jak również GDOŚ nie wytłumaczył swojego stanowiska w kwestii możliwości zastosowania wypracowanego przed wejściem w życie art. 86e ooś, nieaktualnych już obecnie orzecznictwa i literatury przedmiotu. Skarżący wskazali, że samo zbliżone brzmienie przepisów nie daje bowiem automatycznie podstawy do stosowania w obu przypadkach analogicznych rozwiązań przyjętych przez sądy administracyjne. W ocenie Skarżących za trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w przepisie art. 86f ust. 1 ooś, rozumieć powinno się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności. Powołano, że w przeciwnym wypadku, mimo istotnej zmiany stanu prawnego, wciąż nie byłoby możliwości spełnienia przesłanek wstrzymania wykonania w odniesieniu do decyzji środowiskowej, ponieważ wobec organizacji społecznych, które nie działają we własnym interesie, nigdy nie zostałaby spełniona przesłanka wyrządzenia znacznej szkody a sama decyzja środowiskowa nie wywołuje skutków; skutki wynikają z realizacji planowanego przedsięwzięcia, dla którego wydano decyzję. Skarżący powołali, że za wstrzymaniem natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie musi przemawiać "oczywistość" czy też pewność wystąpienia negatywnych skutków czy też naruszenia interesu społecznego, a wystarczy istnienie prawdopodobieństwa czy też poważnego ryzyka ich wystąpienia. Zarzucono, że organ nie zbadał, czy natychmiastowe wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może prowadzić do nieodwracalnych skutków prawnych, czy istnieje prawdopodobieństwo, że w sposób niezgodny z prawem nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, czy w sposób niezgodny z prawem wydano decyzję, która podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa, czy istnieje prawdopodobieństwo wadliwości decyzji nieostatecznej, ani czy zmieniły się okoliczności, uzasadniające nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Strony stwierdziły, że przyjęty przez organ sposób wykładni prowadziłby w rzeczywistości w każdym przypadku do odmowy wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w ten sposób organ, mimo zmiany stanu prawnego, osiągnął identyczny jak na gruncie nieaktualnego już orzecznictwa skutek w postaci niemożności spełnienia przesłanek wstrzymania wykonania w odniesieniu do decyzji środowiskowej. Powołano, że przy rozpatrywaniu wniosku o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji należy brać pod uwagę skutki, jakie planowane przedsięwzięcie będzie miało dla środowiska oraz ich nieodwracalność a generalnym celem wstrzymania wykonania decyzji powinno być zapobieżenie realizacji przedsięwzięcia zanim zostanie ono (a więc sama decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach) poddane kontroli sądowej, gdyż tylko w ten sposób można zapobiec wynikającej z przedsięwzięcia szkodzie dla środowiska i zapewnić wpływ rozstrzygnięcia sądowego na kształt inwestycji. W szczególności ma to znaczenie przy procedurze wieloetapowej jaka stosowana jest w prawie polskim (decyzja środowiskowa i dopiero następnie odpowiednia decyzja zezwalająca na realizację inwestycji), a także - tak jak w przedmiotowej sprawie - w sytuacji długotrwałości administracyjnej procedury odwoławczej. Skarżący zarzucili, że decyzja organu I instancji jest wadliwa, o czym świadczą zarzuty podniesione przez Skarżących w odwołaniu. W związku z powyższym inwestor zdecydowanie nie powinien mieć możliwości przystąpienia na jej podstawie do realizacji dalszych etapów inwestycji przed jej skontrolowaniem przez organ odwoławczy. Ponadto w sprawie zachodzi ponadto inna przesłanka wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji RDOŚ w Szczecinie, tj. przesłanka niebezpieczeństwa wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków - następstw wynikających z realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Powołano, że jeżeli przedsięwzięcie zostałoby zrealizowane w kształcie zaproponowanym we wskazanej decyzji, to doszłoby do znacznych zniszczeń w świecie przyrodniczym, dojdzie do niemożliwych do skompensowania szkód, których można uniknąć wyłącznie dzięki wstrzymaniu natychmiastowego wykonania niniejszej decyzji. Wskazano, że nie jest w żadnym wypadku konieczne, by przesłankę "następstw wynikających z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" rozumieć w taki sposób, że jedynie rzeczywiste przystąpienie do realizacji przedsięwzięcia pozwala na wstrzymanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taka wykładnia przeczyłaby celowi wprowadzenia możliwości wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej, gdyż przepis ten ma służyć w praktyce jako podstawa do wstrzymania możliwości uzyskania przez inwestora decyzji realizacyjnych na postawie nieostatecznej i nieprawomocnej decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący zauważyli, że nie jest niezbędnym wykazywanie, że do realizacji przedsięwzięcia w rzeczywistości już przystąpiono - przy takiej bowiem interpretacji, w przeważającej części przypadków samo wstrzymanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach byłoby już niewystarczające, zatem przepis stałby się niepotrzebny. Zarzucono, że organ nie zwrócił uwagi na wyjaśnienia i argumenty przedstawiane przez Skarżących, wadliwie interpretując przy tym przesłanki wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej na gruncie art. 86e ooś, GDOŚ nie dokonał wykładni celowościowej zastosowanego przepisu, błędnie zinterpretował termin "uzasadnione przypadki", a przez to - w konsekwencji - wadliwie stwierdził, że natychmiastowe wykonanie decyzji RDOŚ w Szczecinie nie narusza interesu społecznego. Powołano, że wykonanie nieostatecznej, z dużą dozą prawdopodobieństwa wadliwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach naruszy interes społeczny w postaci ochrony środowiska i przyrody.

Organ – w odpowiedzi na skargi – wniósł o ich oddalenie.

W pismach procesowych z dnia 12 kwietnia 2022 r., 15 kwietnia 2022 r. i 9 czerwca 2022 r. Skarżący [...] z siedzibą w [...], [...] z siedzibą w [...], [...] z siedzibą w [...] podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżący wskazali, że wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach doprowadzi do utraty wartości siedlisk przyrodniczych i gatunków chronionych z powodu prowadzenia prac w niedopuszczalnych porach roku, że wykonanie decyzji nie może nastąpić na skutek wydania w dniu 8 lutego 2022 r. postanowienia przez GDOŚ uchylającego postanowienie RDOŚ w Szczecinie z 19 maja 2020 r i 6 sierpnia 2020 r., w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji w zakresie m.in. istotnych warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji prac budowlanych, co powoduje, że istotne elementy decyzji są aktualnie wykonywane w sposób uznaniowy i pozbawiony podstawy prawnej, co grozi wystąpieniem niemożliwych do odwrócenia skutków w sferze ichtiofauny i ornitofauny, zarzucono, że niezwłoczne wykonanie decyzji pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Umowy między Rządem RP a rządem RFN podpisanej w Warszawie w dniu 27 kwietnia 2015 r. o wspólnej poprawie sytuacji na drogach wodnych na pograniczu polsko-niemieckim. Stwierdzono, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach opiera się na błędnych założeniach jakoby prace podejmowane po polskiej stronie Odry nie miały doprowadzić do znaczącego pogorszenia stanu środowiska w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory i w tym zakresie Strony wyszczególniły zastrzeżenia do decyzji środowiskowej. Powołano, że wzrost poziomu wody wynikający z niezwłocznego wykonania decyzji w sposób negatywny wpłynie na ochronę przeciwpożarową, bezpośrednio prowadząc do poważnych szkód w mieniu i zagrożenia zdrowia bądź życia mieszkańców, co stanowi skutki niemożliwe do odwrócenia, ponadto niezwłoczne wykonanie decyzji będzie prowadzić do stopniowej zmiany przebiegu granicy państwowej, zarzucono, że niezwłoczne wykonanie decyzji nie ma w rzeczywistości na celu ochrony życia ludzkiego (ochrony przeciwpowodziowej) i w konsekwencji nie służy realizacji ważnego interesu społecznego, o którym mowa w art. 108 kpa. Skarżący powołali, że w sprawie decyzji środowiskowej Komisja Europejska udzieliła odpowiedzi na skierowane pytania, załączając do pisma z dnia 9 czerwca 2022 r. wydruk odpowiedzi. Skarżący wnieśli, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy oraz konieczność przeprowadzenia drobiazgowej analizy obszernego materiału dowodowego, o zasądzenie na rzecz każdego ze Skarżących od organu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej.

W piśmie z dnia 7 kwietnia 2022 r. [...] przyłączył się do skargi. Uczestnik powołał, że przedmiotowa decyzja środowiskowa przy jej natychmiastowej wykonalności może wywołać nieodwracalne skutki, ponieważ jako takie należy traktować jej skutki pośrednie, tj. skutki kolejnych decyzji, które były wydane z uwzględnieniem wadliwych uwarunkowań środowiskowych, a wstrzymanie tej decyzji było zasadne aby inwestor nie otrzymał pozwolenia wodnoprawnego, pozwolenia na budowę i decyzji z art. 118 ustawy o ochronie przyrody. Uczestnik wskazał, że inwestor uzyskał w dniu 7 i 10 września 2021 r. decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę i rozpoczął prace przekształcające środowisko. Zarzucono, że za przesłankę do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności uznano samo pozyskanie środków unijnych na realizację inwestycji służącej interesowi publicznemu, co nie powinno mieć miejsca, gdyż w żadne sposób nie wyklucza to możliwości prowadzenia postępowania w trybie zwykłym, przy założeniu, że organy dotrzymywały terminów załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2022, poz. 329.) - zwanej dalej: ppsa], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ppsa) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).

Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 ppsa. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 19 listopada 2021 r. i poprzedzające je z dnia 29 czerwca 2021 r. naruszają przepisy prawa w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 §1 lit. c ppsa.

Zgodnie z art. 86e ustawy ooś organ rozpatrujący odwołanie od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na wniosek strony, może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać natychmiastowe wykonanie tej decyzji.

Spornym w przedmiotowej sprawie było to, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek uzasadniający wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji środowiskowej wydanej przez organ I instancji.

GDOŚ doszedł do przekonania, że taka sytuacja nie ma miejsca i nie uwzględnił wniosku Stron w tym przedmiocie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd w całości podziela wywody Skarżących odnośnie celu wprowadzenia przepisu art. 86e ustawy ooś. Mianowicie ten przepis szczególny dopuszcza wstrzymywanie natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Celem jego wprowadzenia nie było tylko zapewnienie możliwości zgłaszania przez strony i uczestników postępowania wniosków w tym zakresie ale umożliwienie wstrzymywania wykonania decyzji środowiskowych oraz – zgodnie z ust. 2 art. 86e ooś poddanie rozstrzygnięcia organu administracji w tym aspekcie kontroli sądowoadministracyjnej. Tak więc nieaktualne i nieprzystające do obecnego stanu prawnego pozostają wywody organu i powoływane orzecznictwo sądowoadminstracyjne, wskazujące na brak przymiotu wykonalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i tym samym na brak zasadności wstrzymywania takich decyzji. Zgodzić się również należy ze Skarżącymi, że generalnym celem wstrzymania wykonania decyzji powinno być zapobieżenie realizacji przedsięwzięcia zanim zostanie ono (a więc decyzja środowiskowa) poddane kontroli sądowej, gdyż tylko w ten sposób można zapobiec wynikającej z przedsięwzięcia szkodzie dla środowiska.

Sąd jednocześnie podziela stanowisko organu, że do uznania organu administracji pozostawiona została kwestia zakwalifikowania sprawy jako "uzasadnionego przypadku" uzasadniającego wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji. W tym aspekcie niewątpliwie organ może sięgać do wypracowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa na gruncie art. 135 kpa, z uwagi na analogiczne brzmienie tego przepisu co do "uzasadnionego przypadku". Niemniej jednak obowiązkiem organu było rozważenie wszystkich okoliczności, które powołał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – tj. istnienia poważnego ryzyka powstania w razie wykonania decyzji nieodwracalnych skutków prawnych, znaczne prawdopodobieństwo wadliwości zaskarżonej decyzji. Również słusznie organ wskazał, że przy rozpoznawaniu wniosku, winien kierować się zasadą ogólną uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Obowiązkiem organu było również przeanalizowanie wszystkich okoliczności przedstawionych przez Skarżących, które w ich ocenie wskazywały na zasadność wstrzymania wykonania decyzji.

Sąd uznał, że organ nie rozpoznał sprawy w sposób wszechstronny i wnikliwy, naruszając tym samym art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2, 126 i 11 kpa. Mianowicie organ tylko ogólnikowo w uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak jest okoliczności, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazywałyby, że wykonanie decyzji z 18 marca 2020 r. wywołałoby nieodwracalne skutki prawne lub wyrządzało szkodę, a w konsekwencji prowadziłoby do naruszenia interesu społecznego. Organ jedynie powołał, że wstrzymanie decyzji prowadziłoby do naruszenia interesu społecznego z uwagi na fakt, że przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi inwestycję w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Organ w ogóle nie odniósł się do argumentów sformułowanych przez Strony we wnioskach o wstrzymanie oraz przesłanek uzasadniających w ich ocenie wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji. Organ nie przeanalizował, że w obrocie prawnym od dwóch lat znajduje się nieostateczna, natychmiast wykonalna decyzja środowiskowa, która nie została zweryfikowana przez organ odwoławczy. Nie uwzględnił, że na podstawie ww. decyzji inwestor otrzymał pozwolenie wodnoprawne i pozwolenia budowlane. Nie wziął pod uwagę, że w decyzji środowiskowej określono m.in. warunki prowadzenia robót budowalnych, a decyzja została merytorycznie zakwestionowana w złożonych odwołaniach. Obszerność zarzutów sformułowanych w odwołaniach i fakt, że organ odwoławczy prowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe, w trakcie którego zostało złożone uzupełnienie raportu o objętości ponad 600 stron wskazuje, że zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja środowiskowa wydana przez organ I instancji jest wadliwa, a w szczególności, że np. warunki prowadzenia prac budowalnych przez inwestora nie zostały ustalone prawidłowo, co może w konsekwencji doprowadzić do powstania nieodwracalnych szkód w środowisku. Organ nie wypowiedział się również co do zarzutów w aspekcie długości prowadzonego postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu powyższa okoliczność ma istotne znaczenie w sprawie. Gdyby organ odwoławczy rozpoznał sprawę w terminie ustawowym, inwestor prowadziłby prace budowlane w sytuacji istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, jak to wynika z pism procesowych Skarżących, jeszcze przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne i pozwolenia budowlane i wszedł w teren. W tej sytuacji nie można wykluczyć, że wykonywanie prac budowlanych, na warunkach ustalonych w decyzji środowiskowej, które to warunki nie zostały merytorycznie zweryfikowanie przez organ odwoławczy, doprowadzi do powstania nieodwracalnych szkód w środowisku. W przedmiotowej sprawie organ całkowicie pominął istotne w ocenie Sądu okoliczności związane z wielością merytorycznych zarzutów wobec decyzji środowiskowej, długotrwałością prowadzonego postępowania odwoławczego, koniecznością uzupełnienia kluczowego dowodu jakim jest raport środowiskowy, co wskazuje na wady postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Nie można stracić z pola widzenia również okoliczności, że prowadzenie tak obszernego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy oznacza, że nie wiadomo w jakim terminie zapadnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Wskazać również należy, że co prawda organ rozpatrując wniosek o wstrzymanie nie jest uprawniony do badania zasadności nadania przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, ale niewątpliwie powinien zanalizować, czy nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji rozumiane jako nowe okoliczności ale również – w ramach wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, zobligowany jest do badania, czy wstrzymanie nie doprowadziłoby do naruszenia interesu społecznego. Tak więc organ winien przeanalizować, niezależnie od powoływanych przez Skarżących okoliczności związanych z wadami decyzji i z powstaniem nieodwracalnej szkody w środowisku, czy istnieją aktualnie również inne przesłanki odnoszące się od interesu społecznego, uzasadniające istnienie w obrocie prawnym nieostatecznej, wykonalnej decyzji. Dopiero przeanalizowanie tych wszystkich okoliczności pozwoli na dokonanie oceny sprawy w jej całokształcie, wyważenie interesu społecznego i umożliwi dokonanie wnikliwej oceny zasadności wniosku o wstrzymanie bądź jego braku. Zwrócić w tym miejscu należy również uwagę, że co prawda organ odwoławczy rozpoznając kwestię wpadkową w przedmiocie wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji nie będzie szczegółowo analizował poszczególnych zarzutów merytorycznych odwołań, ale musi z uwagi na wagę i skalę złożonych zarzutów, jak również ilość negatywnych skutków dla środowiska wskazanych w piśmie Skarżących z dnia 12 i 15 kwietnia 2022 r. rozważyć, czy w interesie społecznym jest dopuszczenie do dalszej realizacji przedsięwzięcia na podstawie nieostatecznej decyzji, czy też z uwagi na ryzyko wystąpienia nieodwracalnych szkód w środowisku, korzystniejszym byłoby wstrzymanie wykonania decyzji na tym etapie.

Stwierdzone uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego je postanowienia na podstawie art. 145 § 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zastosować się do wyrażonej przez sąd oceny prawnej i merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1, 80 kpa, analizując szczegółowo wszystkie okoliczności podniesione we wnioskach o wstrzymanie i na późniejszym etapie postępowania – w szczególności dotyczących wystąpienia nieodwracalnych skutków w środowisku, a uzasadnienie rozstrzygnięcia winno zostać sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 202 § 2 ppsa. Na koszty składają się: wpis od skargi (100 zł), opłata od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych co do Skarżącego [...], a w stosunku do pozostałych Skarżących licząc trzy opłaty za pełnomocnictwo i trzy uiszczone opłaty sądowe i wynagrodzenie jednego – wspólnego pełnomocnika. W sprawie nie zaistniały przesłanki określone w § 15 ust. 3 ww. rozporządzenia, uzasadniające przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w sześciokrotnej wysokości, biorąc pod uwagę przedmiot sprawy oraz fakt, że sprawa została rozpoznania na posiedzeniu, bez udziału stron i ich pełnomocników.

-----------------------

środowiskowych