Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 901/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 235(1), art. 237 par. 1 pkt 5 i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1320
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.
article: par. 4 ust. 1, par. 5 ust. 2 i 3, par. 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 5 pkt 4a
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi H. Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną przez H. Ł. decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] wydaną w przedmiocie choroby zawodowej.

Rozstrzygnięcia te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. (dalej: PPIS w T. ; Inspektor powiatowy; organ I instancji) w decyzji z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] uznał brak podstaw do stwierdzenia u H. Ł. (dalej również: pracownik; skarżąca; strona) choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, pod postacią guzków głosowych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 195) i art. 235(1) ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2020 r., poz. 1320 ze zm.) oraz § 5, § 6 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367 ze zm.) – dalej również: rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych; rozporządzenie.

Podejmując takie rozstrzygnięcie, PPIS w T. oparł się na orzeczeniu lekarskim [...] Centrum Medycyny Pracy w P. (dalej: [...]CMP w P.) z dnia [...] października 2020 r. nr BP [...] oraz orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy [...]i (dalej: IMP [...]) z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u H. Ł..

Organ I instancji wyjaśnił, że w związku z podejrzeniem choroby zawodowej została skierowana została do Poradni Chorób Zawodowych [...]CMP w P. przez lekarza specjalistę otolaryngologii, audiologii i foniatrii; dolegliwości ze strony narządu głosu występują u skarżącej od 2000 r. i uległy nasileniu po około 4 latach, natomiast w 2002 r. podjęła leczenie laryngologiczne i od 2011 r. pozostaje pod opieką poradni foniatrycznej; była hospitalizowana w klinice foniatrii w 2019 r., wymagała też leczenia uzdrowiskowego; dwukrotnie przyjęta w Poradni Chorób Zawodowych [...]CMP w P.; przeprowadzono konsultację z lekarzem medycyny pracy, poza tym dwukrotnie wykonano badanie przez lekarzy specjalistów laryngologa i foniatrę, badanie spirometryczne, audiometryczne oraz wykonano dwukrotne badanie wideostroboskopowe.

Organ stwierdził, że w wyniku badań wykonanych w [...]CMP w P. stwierdzono: w opinii specjalisty laryngologa – "zaburzenia czynnościowe głosu"; w badaniu foniatrycznym – "dysfonię hiperfunkcjonalną"; w badaniu wideostrobosokopowym – drgania jednakowe i jednoczasowe, amplituda skrócona, przesuniecie brzeżne symetrycznie ograniczone, pełne zawarcie szpary głośni; jednostka orzecznicza I stopnia rozpoznała u skarżącej "zaburzenia czynnościowe głosu". Organ wskazał również na to, że przed wydaniem opinii zapoznano się z wynikami przeprowadzonych badań specjalistycznych, dokumentacją lekarską, zaświadczeniami o przebiegu pracy zawodowej oraz oceną narażenia zawodowego, dokonaną przez pracodawcę i lekarza poradni chorób zawodowych.

Przybliżając treść orzeczenia IMP [...] (jednostki orzeczniczej II stopnia.), Inspektor powiatowy stwierdził m.in., że w badaniu laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznano cechy "dysfonii hyperfunkcjonalnej"; nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu; stwierdzone obecnie zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych.

PPIS w T. uznał, że obydwa orzeczenia lekarskie – zarówno wydane przez organ I stopnia, jak i organ II stopnia – stwierdzają, iż H. Ł. pracowała w narażeniu na wysiłek głosowy, jednakże przy braku objawów klinicznych choroby figurującej w wykazie chorób zawodowych należało orzec o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

W odwołaniu od decyzji PPIS w T. H. Ł. zarzuciła Inspektorowi powiatowemu błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że nie ma podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej, mimo że cierpi ona na zaburzenia narządu głosu wymienione pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych, tj. niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które powstały w związku z wykonywaną praca zawodową nauczyciela szkolonego. Strona domagała się uzupełnienia dowodów poprzez zlecenie przeprowadzenia u niej dodatkowych badań narządu głosu.

W toku postępowania odwoławczego skarżąca przedstawiła dodatkową dokumentację medyczną (pismo z dnia [...] lipca 2021 r.).

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: Inspektor wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) w toku postępowania odwoławczego całość dokumentacji akt sprawy, wraz dodatkową dokumentacją medyczną przedstawioną przez stronę, przesłał do [...]CMP w P. celem zajęcia stanowiska w sprawie.

W dniu [...] sierpnia 2021 r. do Inspektora wojewódzkiego wpłynęła opinia uzupełniająca [...]CMP w P. do orzeczenia lekarskiego nr BP [...] z dnia [...] października 2020 r. (pismo znak [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r.), w której jednostka orzecznicza podtrzymała pierwotne rozstrzygnięcie, odnosząc się do stanowiska skarżącej i przedstawionej przez nią dokumentacji.

Inspektor wojewódzki w decyzji z dnia [...] października 2021 r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: k.p.a., podzielił stanowisko PPIS w T. o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej.

Motywując swoje rozstrzygnięcie, organ II instancji wskazał na obwiązujące przepisy ustawowe i wykonawcze oraz podkreślił specyfikę postępowania w sprawach dotyczących chorób zawodowych i wynikający z tego fakt związania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej z orzeczeniami lekarskimi wydanymi w sprawie, w tym znaczeniu, że organy te nie są uprawnione do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania schorzenia; dotyczy to zarówno objawów choroby, jak i przyczyn jej powstania (etiologii). Zauważył również, że ocena opinii lekarskich dokonywana przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprowadza się do badania ich pod względem formalnym, a zatem ustalenia, czy wyjaśniają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy są rzeczowo i przekonująco uzasadnione.

Inspektor wojewódzki wyjaśnił, że wziął pod uwagę stanowisko strony, która w odwołaniu podniosła zarzut braku ustosunkowania się jednostek orzeczniczych do załączonej przez nią dokumentacji medycznej, badań z poradni foniatrycznej oraz pobieżne, nierzetelne podejście do sprawy, jak również do dosłanej w piśmie uzupełniającym dodatkowej dokumentacji medycznej. Organ stwierdził, że wobec tego w pismach z dnia [...] czerwca 2021 r. i [...] lipca 2021 r. znak [...] przesłał całość akt sprawy do IMP [...], za pośrednictwem [...]CMP w P., w celu zajęcia stanowiska w sprawie i wydania nowej opinii lekarskiej, lub uzupełnienia już wydanej, ze szczególnym odniesieniem się do zarzutów podniesionych przez stronę w piśmie z dnia [...] marca 2021 r.

W następnej kolejności Inspektor wojewódzki stwierdził, że [...]CMP w P. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] przedstawiło opinię uzupełniającą do orzeczenia lekarskiego nr BP [...] z dnia [...] października 2020 r. i przybliżył stanowisko wyrażone w tej opinii.

Wskazując na powyższe, Inspektor wojewódzki podniósł, że w przedmiotowej sprawie wydane zostały dwa orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, tj. orzeczenie wydane przez [...]CMP w P. nr BP [...] z dnia [...] października 2020 r., uzupełnione opinią uzupełniającą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. oraz orzeczenie lekarskie IMP [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Organ odwoławczy uznał, że stanowiska lekarskie jednostek orzeczniczych są spójne i w sposób jednoznaczny wskazują na brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącej. Zdaniem organu, ustalenia dokonane zarówno przez [...]CMP w P., jak i IMP [...] pozwalały na przyjęcie ich za podstawę do wydania decyzji stwierdzającej brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Zdaniem organu II instancji, fakt, że strona inaczej niż lekarze jednostek orzeczniczych postrzega swoje schorzenia, nie może skutecznie podważyć orzeczenia wydanego przez uprawnione do orzekania w tym zakresie jednostki medyczne, jeżeli w sposób przekonujący, jednocześnie spójny i logiczny, uzasadnią swoje stanowisko w przedmiocie nierozpoznania choroby zawodowej. Inspektor wojewódzki podniósł, że jednostki medyczne uprawnione do orzekania w przedmiocie choroby zawodowej jednoznacznie wypowiadały się o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej i w sposób wyczerpujący odnoszą się do przeprowadzonego badania, wobec czego tymi ustaleniami organy sanitarne są związane. W tym względzie organ zauważył, że w każdym przypadku orzekania o stanie zdrowia pracownika decydujące i rozstrzygające znaczenie ma badanie lekarskie oraz badanie specjalistyczne, przeprowadzane w jednostce wydającej stosowne orzeczenie; na podstawie tych badań weryfikowane są inne badania lekarskie i rozpoznania związane z podejrzeniem choroby zawodowej.

Organ II instancji stwierdził, że ocena stanu zdrowia H. Ł. pod kątem występowania choroby zawodowej została przeprowadzona w toku postępowania administracyjnego, przez specjalizujące się w medycynie pracy dwie jednostki orzecznicze – [...]CMP w P. i IMP [...]; wykonane badania diagnostyczne wykazały, że w narządzie głosu skarżącej nie występują zmiany organiczne w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwała dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej wskazanej pod poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Dalej wyjaśnił w tym względzie, że stwierdzone przez [...]CMP w P. zaburzenie czynnościowe głosu (dysfonia hyperfunkcjonalna) oraz stwierdzona przez IMP [...] dysfonia hyperfunkcjonalna nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Dodał, że nie każde zachorowanie pozostające nawet w związku przyczynowym z warunkami, jakie wystąpiły w czasie zatrudnienia, prowadzi do uznania za chorobę zawodową, gdyż bezwzględną przesłanką do uznania konkretnej choroby za chorobę zawodową jest umieszczenie jej w wykazie chorób zawodowych. Rozwijając tę myśl, Inspektor wojewódzki wyjaśnił, że utrata zdrowia w wyniku choroby, nawet w związku z wykonywaniem pracy w warunkach szkodliwych dla zdrowia, która nie została ujęta w obowiązującym wykazie, albo jeżeli warunki te nie są jej przyczyną, nie daje podstaw do wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej.

W podsumowaniu organ II instancji, opierając się na orzeczeniach lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia, podniósł, że [...]CMP w P. i IMP Pracy [...] stwierdziły jednoznacznie, iż u odwołującej nie występują zmiany kliniczne charakterystyczne dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmiany przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Podkreślił, że wyspecjalizowane lekarskie jednostki orzecznicze po przeprowadzeniu badań nie znalazły podstaw aby rozpoznać u pracownika schorzenie, które zawarte jest w wykazie chorób zawodowych. Wobec tego organ II instancji uznał, że wprawdzie u H. Ł. występują zmiany w narządzie głosu, jednakże z uwagi na fakt, że nie mieszczą się one w katalogu chorób zawodowych wymienionych w rozporządzeniu, brak jest podstaw do stwierdzenia u H. Ł. choroby zawodowej narządu głosu.

H. Ł. wniosła skargę na decyzję Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] października 2021 r., zarzucając jej naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2009 r. nr 105, poz. 869 ze zm.) poprzez wydanie decyzji na podstawie lakonicznych i wadliwych orzeczeń lekarskich, które nie posiadają wyczerpującego uzasadnienia, a nadto nie zostały wydane przez specjalistów z dziedziny foniatrii;

2) przepisów postępowania, tj. art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sprawie wyczerpującego postępowania dowodowego i nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie dokumentacji przedstawionej przez skarżącą, z której wyraźnie wynika istnienie u niej choroby zawodowej wymienionej pod poz. 15 pkt 3 wykazu chorób zawodowych z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., tj. niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które powstały w związku z wykonywaną pracą zawodową nauczyciela szkolnego.

W uzasadnieniu strona wyraziła stanowisko, że zaskarżona decyzja została wydana w zasadzie tylko na podstawie lakonicznego orzeczenia lekarskiego IMP [...] oraz [...]CMP w P., nie odnosząc się merytorycznie do całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności do przedłożonej przez stronę prywatnej dokumentacji medycznej oraz przebiegu jej pracy zawodowej. Zarzuciła organowi odwoławczemu niekonsekwencję, gdyż do dodatkowej dokumentacji odniosła się jedynie jednostka orzecznicza I stopnia, tj. [...]CMP w P., natomiast nie wypowiedziała się w tym zakresie jednostka orzecznicza II stopnia, tj. IMP [...], mimo że to przecież do tej ostatniej jednostki było skierowane zapytanie organu (a jednostka I stopnia miała pośredniczyć w przesłaniu dokumentacji zawartej w aktach sprawy). Zarazem skarżąca stwierdziła, że przedstawione przez nią dokumenty jednoznacznie wskazują, że występuje u niej choroba zawodowa narządu głosu, wymieniona w poz. 15 pkt 3 wykazu chorób zawodowych, tj. niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwała dysfonią. Według strony, organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, oparł się w zasadzie tylko na niespójnych orzeczeniach lekarskich jednostek orzeczniczych i w sposób niekonsekwentny, poprzestał jedynie na opinii uzupełniającej jednostki orzeczniczej I stopnia oraz nie odniósł się merytorycznie do dokumentów przedłożonych przez samą skarżącą. Za błędne skarżąca uznała stanowisko Inspektora wojewódzkiego, który stwierdził, że skoro jednostka orzecznicza I stopnia wydała opinię uzupełniającą, w której podtrzymała wcześniejsze orzeczenie, to nie było podstaw do zasięgania opinii jednostki orzeczniczej II stopnia (mimo, że początkowo organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. widział taką konieczność). Ponadto przestawiła polemikę z opiniami jednostek orzeczniczych obydwu stopni.

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Inspektor wojewódzki, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.). Przedmiotowa sprawa została uprzednio skierowana do rozpoznania w takim trybie, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie odpowiedniego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Strony zostały powiadomione o powyższym i Sąd zapewnił im możliwość wypowiedzenia się w sprawie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Inspektora wojewódzkiego z dnia [...] października 2021 r. utrzymująca w mocy zaskarżoną przez H. Ł. decyzję PPIS w T. z dnia [...] marca 2021 r. wydaną w przedmiocie choroby zawodowej. Organy obydwu instancji zgodnie uznały brak podstaw do stwierdzenia u H. Ł. choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, pod postacią guzków głosowych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Zgodnie z art. 235(1) Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (inaczej – z narażeniem zawodowym).

W następnej kolejności podkreślić należy, że kwestionowana decyzja została wydana na skutek przeprowadzenia niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dowodów, ich właściwej oceny, prawidłowych ustaleń faktycznych co do najistotniejszych okoliczności sprawy, które znalazły odpowiedni wyraz w motywach rozstrzygnięcia Inspektora wojewódzkiego. Przy czym organ II instancji rozstrzygnął sprawę orzekając na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego.

Stwierdzenie istnienia choroby zawodowej przez właściwego inspektora sanitarnego musi zostać poprzedzone orzeczeniem lekarskim o rozpoznaniu choroby zawodowej, wydanym przez upoważnioną jednostkę organizacyjną służby zdrowia. Orzeczenie takie ma zasadnicze znaczenie w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej. Wynika to z faktu, że ustawodawca w art. 237 § 1 pkt 5 i 6 Kodeksu pracy wskazał, iż Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych. Wydane na podstawie wskazanej wyżej delegacji ustawowej przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych stanowią zatem w postępowaniach dotyczących stwierdzania chorób zawodowych regulacje szczególne, modyfikujące w zakresie w nich wskazanym ogólne przepisy postępowania administracyjnego. Z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej obowiązkowe jest skierowanie pracownika (byłego pracownika), którego dotyczy podejrzenie, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej I stopnia. Orzeczenia lekarskie mają w sprawie choroby zawodowej charakter funkcjonalny opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.). W świetle § 8 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia nie jest dopuszczalne zastąpienie takiego orzeczenia innymi dowodami, w tym opinią innego biegłego – na przykład lekarza będącego wprawdzie biegłym sądowym, lecz niezatrudnionym w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia, czy też niespełniającym wymagań kwalifikacyjnych, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 437).

Należy też podkreślić, że organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych ani też do dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej (zob. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. II OSK 2056/10 i 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 398/18, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ inspekcji sanitarnej nie może zatem sam, we własnym zakresie rozstrzygnąć, czy rozpoznane u pracownika schorzenie stanowi chorobę zawodową. Podstawą do stwierdzenia choroby zawodowej są bowiem zawsze orzeczenia lekarskie jednostek organizacyjnych medycyny pracy, które są wiążące dla organów inspekcji sanitarnej, jeżeli zostały one wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych (zob. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1220/16, dostępny jw.). Bez takiej opinii, bądź sprzecznie z tą opinią, organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1964/17, dostępny jw.).

Konsekwentnie też, to uprawniona jednostka diagnostyczno-orzecznicza ocenia, czy dysponuje pełnym materiałem lekarskim pozwalającym na wydanie orzeczenia w sprawie istnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. To orzecznik takiej jednostki ma wiedzę specjalistyczną w zakresie rozpoznania choroby zawodowej i to on decyduje o tym, jakie dokumenty i badania są niezbędne, w jakim zakresie, i jak mają zostać przeprowadzone (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. II OSK 940/16, dostępny jw.). Stąd istotny jest udział pracownika w prowadzonych przez uprawnioną jednostkę medyczną badaniach, niekiedy również w warunkach hospitalizacji.

W związku z powyższym wszelkie zarzuty skargi (a wcześniej odwołania), które w istocie miały sprowadzać się do braku merytorycznej weryfikacji stanowisk wyrażonych w orzeczeniach jednostek medycyny pracy obydwu stopni, były z gruntu nieskuteczne. Za takie bowiem należy uznać te wszystkie twierdzenia H. Ł., które doprowadziły ją do konkluzji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż u skarżącej występuje choroba zawodowa narządu głosu, która powstała w związku z wykonywaną pracą zawodową. Ponadto za bezprzedmiotowe należy uznać rozważanie kwestii dotyczących aktywności zawodowej skarżącej, skoro fakt wystąpienia narażenia zawodowego (narażenia na działanie czynników szkodliwych w miejscu pracy) w istocie nie był podważany przez żaden z organów, ani też przez żadną z jednostek orzeczniczych służby medycyny pracy.

W rozpoznawanej sprawie organy inspekcji sanitarnej dysponowały odpowiednimi orzeczeniami lekarskimi, wydanymi przez jednostki orzecznicze I i II stopnia, tj. orzeczeniem [...]CMP w P. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] oraz orzeczeniem IMP [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], które zgodnie wskazywały na brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u H. Ł.. Organ II instancji dodatkowo dysponował wyrażoną w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] opinią uzupełniają [...]CMP w P. do orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] października 2020 r. Skarżąca w toku postępowania skorzystała zatem z możliwości zbadania jej stanu zdrowia przez jednostkę odwoławczą służby medycyny pracy. Poza tym jej zastrzeżenia oraz przedstawione dokumenty na etapie odwoławczym postępowania głównego były przedmiotem uzupełniającej opinii jednostki orzeczniczej I stopnia, tj. [...]CMP w P..

Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy był niekonsekwentny, gdyż do dodatkowej dokumentacji odniosła się jedynie jednostka orzecznicza I stopnia, natomiast nie wypowiedziała się w tym zakresie jednostka orzecznicza II stopnia, tj. IMP [...], mimo że to przecież do tej ostatniej było skierowane zapytanie organu (a jednostka I stopnia miała pośredniczyć w przesłaniu dokumentacji zawartej w aktach sprawy). Istotnie, Inspektor wojewódzki w pismach kierowanych do [...]CMP w P. poprosił tę placówkę o to, by po wydaniu opinii uzupełniającej przekazała akta do IMP [...] celem zajęcia stanowiska przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Ostatecznie jednak, jak w sposób dorozumiany wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy po zapoznaniu się z opinią uzupełniającą [...]CMP w P., uznał, że materiał dowodowy jest wystarczający do wydania końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Takie działanie organu II instancji nie jest błędem, stanowiąc uprawnioną okolicznościami sprawy korektę wcześniejszego stanowiska. Trzeba bowiem podkreślić, że już dwa pierwotne orzeczenia jednostek służby medycyny pracy były spójne i zgodne, a wystąpienie o opinię uzupełniającą było skutkiem stanowiska wyrażonego przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji nie miał bowiem wątpliwości co do orzeczeń jednostek orzeczniczych medycyny pracy, a jedynie uznawał, że analiza i weryfikacja dodatkowej dokumentacji medycznej nie należy do jego kompetencji.

Wbrew zarzutom skarżącej, pomiędzy tymi orzeczeniami nie było sprzeczności. Wyjaśniło to dodatkowo [...]CMP w P. w opinii uzupełniającej z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...]. Orzeczenia pierwotne są zwięzłe, jednakże wskazują wszystkie istotne kwestie, które zostały wzięte pod uwagę przy formułowaniu opinii. Jednostki orzecznicze wyjaśniły na podstawie jakich okoliczności ustaliły stan zdrowia skarżącej w zakresie narządu głosu. Dla przypomnienia [...]CMP w P. jednoznacznie w swoim orzeczeniu stwierdziło, że zapoznało się z wynikami przeprowadzonych badań specjalistycznych, dostarczoną dokumentacją leczenia, zaświadczeniem o przebiegu pracy zawodowej oraz oceną narażenia zawodowego. [...]CMP w P. w toku postępowania orzeczniczego, na podstawie wyników badań laryngologicznych, foniatrycznych i wideostroboskopowych ustaliło, że u pracownika występują zaburzenia czynnościowe głosu [w opinii laryngologa – "zaburzenia czynnościowe głosu"; w badaniu foniatrycznym – "dysfonię hiperfunkcjonalną"]. Po przeprowadzonej diagnostyce narządu głosu nie stwierdzono jednak zmian o typie guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych lub niedowładów mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wymienionych w pkt 15 wykazu chorób zawodowych. Wobec powyższego jednostka ta stwierdziła brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W wyniku zakwestionowania tego orzeczenia przez skarżącą, została ona poddana badaniu przez jednostkę orzeczniczą II stopnia, która wydała swoje orzeczenie przy uwzględnieniu wywiadu i przedstawionej dokumentacji, jak i po przeprowadzeniu oceny wydolności głosowej krtani metodą wideostroboskopową oraz badania laryngologicznego i foniatrycznego. Rozpoznano cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej. Badania wideostroboskopowe wykazały, że fałdy głosowe są blade, gładkie, prawidłowo ruchome; widoczne jest krzyżowanie nalewek, a zwarcie fonacyjne jest prawidłowe; próba obciążeniowa narządu głosu jest ujemna; poziom fałdów głosowych jest równy; drgania fałdów głosowych są jednakowe, jednoczesne, regularne; nie występuje tendencja do fonacji rzekomej. Z kolei w badaniu laryngologicznym i foniatrycznym rozpoznano cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej. Nie wykazano natomiast zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Zarazem zwrócono uwagę na to, że stwierdzone zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych.

W opinii uzupełniającej [...]CMP w P. wyjaśniło m.in., że wyniki badań w [...]CMP w P. oraz w IMP [...] są tożsame, gdyż rozpoznanie czynnościowych zaburzeń głosu (dysfonii hyperfunkcjonalnej) ustalone w [...]CMP w P. po badaniu laryngologicznym i foniatrycznym, zostało podtrzymane przez specjalistów IMP [...]; opinie obu jednostek orzeczniczych są zgodne w odniesieniu do braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, gdyż nie stwierdzono trwałych zmian w narządzie głosu pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych lub niedowładów mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, jednoznacznie wymienionych w wykazie chorób zawodowych; po wnikliwej analizie całej zgromadzonej dokumentacji [...]CMP w P. nie znalazło żadnych podstaw do zmiany orzeczenia lekarskiego wcześniej wydanego; orzeczenie to jest zgodne z orzeczeniem lekarskim wydanym w trybie odwoławczym przez jednostkę II stopnia; całość dokumentacji, jaką dysponuje Inspektor wojewódzki pozwala na wydanie decyzji bez kolejnej dodatkowej konsultacji IMP [...], zwłaszcza że H. Ł. była już badana w tym Instytucie w trybie odwoławczym.

W tym kontekście zarzut skarżącej, że obydwie jednostki przedstawiły odmienne rozpoznania jest nietrafny. Orzeczenia lekarskie jednostek obydwu stopni są wzajemnie spójne. W istocie, łącznie wskazują na to samo rozpoznanie. Orzeczenie jednostki orzeczniczej II stopnia doprecyzowało stanowisko zawarte w orzeczeniu [...]CMP w P.. Najważniejsze zaś jest to, że nie wykazano zmian w obrębie narządu głosu charakterystycznych dla skutków wieloletniego narażenia na nadmierny wysiłek głosowy w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu (wskazanej w pkt 15 wykazu chorób zawodowych), gdyż stwierdzone zmiany morfologiczno-czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych.

Nie sposób skutecznie zarzucić Inspektorowi wojewódzkiemu naruszenia § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Decyzja w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej została bowiem wydana na podstawie materiału dowodowego, w szczególności zaś na podstawie danych zawartych w orzeczeniach lekarskich jednostek orzeczniczych I i II instancji, również z uwzględnieniem oceny narażenia zawodowego. Organ II instancji, poprzestając na uzupełniającej opinii jednostki orzeczniczej I stopnia, nie naruszył też § 8 ust. 2 tego rozporządzenia.

Dodać należy, że przedmiotowe orzeczenia zostały wydane przez uprawnionych lekarzy służby medycyny pracy. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzania stanowi, że właściwym do orzekania w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o których mowa w ust. 2 i 3. Na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy wydano m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 czerwca 2010 r. w sprawie specjalizacji lekarskich niezbędnych do wykonywania orzecznictwa w zakresie chorób zawodowych (aktualnie: Dz.U. z 2021 r., poz. 1289), które w § 1 wskazuje, że specjalizacjami lekarskimi, niezbędnymi do wykonywania orzecznictwa lekarskiego w zakresie chorób zawodowych, z zastrzeżeniem § 2 i 3, są: 1) medycyna pracy; 2) medycyna przemysłowa; 3) medycyna morska i tropikalna; 4) medycyna lotnicza; 5) medycyna kolejowa; 6) medycyna transportu. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenia jednostek orzeczniczych obydwu instancji (oraz opinia uzupełniająca) zostały sporządzone przez uprawnionych specjalistów medycyny pracy. Wydanie orzeczenia lekarskiego jest czym innym niż wykonanie poszczególnych badań przez lekarzy specjalności danego rodzaju (badania laryngologiczne i foniatryczne).

Zdaniem tutejszego Sądu, nie sposób zatem uznać, aby organy nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i nie zgromadziły kompletnego materiału dowodowego. Przeciwnie, materiał ten został zebrany należycie, w wyniku wykonania odpowiednich czynności – i jako taki pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy. Dodać należy, że skarżąca miała zagwarantowane niezbędne uprawnienia procesowe w trakcie postępowania administracyjnego, o czym świadczą akta sprawy, a jej twierdzenia (wsparte przedłożoną dokumentacją) zostały rozważone w toku postępowania odwoławczego poprzez zasięgniecie przez Inspektora wojewódzkiego opinii uzupełniającej jednostki orzeczniczej I stopnia w kierunku rozpoznania choroby zawodowej. Organ odwoławczy nie pominął zatem zgłaszanych przez skarżącą zastrzeżeń, pozyskując opinię uzupełniającą jednostki orzeczniczej I stopnia. Opinia ta stanowiła odpowiednią weryfikację dotychczasowych stanowisk wyrażonych w orzeczeniach lekarskich jednostek orzeczniczych I i II stopnia. Po stronie organów nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zaś art. 7, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Wobec braku uzasadnionych podstaw do zakwestionowania rzetelności i przydatności dowodowej orzeczeń jednostek medycyny pracy – po pozytywnym formalnym zweryfikowaniu tych opinii – organy inspekcji sanitarnej były co od zasady związane uzyskanymi orzeczeniami, a szczególnie orzeczeniem IMP [...], tj. jednostki uprawnionej do orzekania w sprawach chorób zawodowych jako jednostka II instancji. Wobec tego, w braku uzasadnionych podstaw do zakwestionowania rzetelności przeprowadzonych badań, interpretacji ich wyników i ostatecznie wyciągniętych wniosków przez jednostkę orzeczniczą medycyny pracy, za miarodajne dla oceny stanu zdrowia skarżącej należało uznać zarówno końcowe wnioski, jak i motywy orzeczeń lekarskich jednostek orzeczniczych.

Dla stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest łączne wystąpienie takich czynników jak praca w warunkach szkodliwych i rozpoznanie schorzenia jako choroby zawodowej przez uprawnioną placówkę lekarską oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy pracą w takich warunkach a chorobą. Brak rozpoznania schorzenia będącego chorobą zawodową (ujętą w wykazie chorób zawodowych) wyklucza jej stwierdzenie przez organ sanitarny, nawet mimo istnienia pozostałych przesłanek. Zatem do uwzględnienia żądania strony skarżącej w przedmiotowej sprawie dojść nie mogło. IMP [...], który prowadzi Centralny Rejestr Chorób Zawodowych (§ 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych), nie stwierdził u skarżącej takiego schorzenia, tym samym potwierdził wcześniejsze rozpoznanie jednostki orzeczniczej I stopnia. Nie sposób obciążać organów prowadzących postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej obowiązkiem tak długotrwałego prowadzenia postępowania i powoływania coraz nowych dowodów, aż uzyskałyby orzeczenie medyczne zgodne z przeświadczeniem skarżącej co do jej stanu zdrowia.

Podsumowując wszystkie dotychczasowe rozważania, Sąd stwierdza, że żadna z placówek diagnostycznych nie stwierdziła u skarżącej takich schorzeń narządu głosu, które mogłyby być podstawą do stwierdzenia przez organy inspekcji sanitarnej wystąpienia choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego złącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Wobec powyższego Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów sanitarnych odpowiadają prawu.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.