Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1000/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J Sp. z o.o. w W na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J w W kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWIMNB") zaskarżonym postanowieniem z 1 kwietnia 2022 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.) po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. w W[...] (poprzednio [...] [...]Sp. z o.o. 1 Sp. k.) reprezentowanej przez adwokata R. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z [...] grudnia 2021 r. - uchylił ww. postanowienie i orzekł o nałożeniu na podstawie art. 81 c ust. 2 Pr. bud. na [...] Sp. z o.o. w [...] obowiązku przedłożenia w PINB oceny technicznej (z uwzględnieniem części opisowej i graficznej) miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na terenie działek nr ew. [...] i [...] obr[...] przy ul. [...] w [...], wskazującej inny niż doprowadzenie do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę sposób usunięcia nieprawidłowości w zakresie zawężonego miejsca postojowego nr 14 i braku swobodnego dostępu do pomieszczenia wentylatorni oraz braku wykonania platform przesuwnych, zgodny z przepisami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. W dokumentacji należy określić sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Dokumentacja winna być wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane o odpowiedniej specjalności i aktualny wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę.

Uzasadniając postanowienie [...]wyjaśnił, że [...] października 2019 r. do PINB wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], w którym zwróciła się o przeprowadzenie kontroli wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. 6 grudnia 2019 r. PINB przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalono m.in. że na podstawie decyzji [...] nr [...] z 11 lipca 2019 r. wykonano roboty budowlane związane z przebudową lokalu usługowego na potrzeby sklepu drogeryjnego Rossmann wraz ze zmianą sposobu użytkowania części garażu (dla 4 samochodów osobowych) zlokalizowanego w parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z usytuowaniem 6 nowych miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku przy ul. [...] w [...]. Ustalono również, że miejsce parkingowe nr 14 w zakresie powierzchni 0,45 x 1,8m zabudowane jest ścianą, za którą znajduje się pomieszczenie opisane jako wentylatornia. Drzwi do pomieszczenia otwierają się na zewnątrz pomieszczenia dodatkowo zawężając szerokość i długość miejsca postojowego. Przy zaparkowanym aucie uniemożliwione jest wyjście z przedmiotowego pomieszczenia. Ponadto w pkt. 4 protokołu oględzin wskazano: "Na wysokości pierwotnie istniejących miejsc postojowych nr 4,5 oraz 6 i części 7 (szerokość mp. dla osób niepełnosprawnych) wykonano wydzielone na pasie dojazdowym dodatkowe 2 mp. Podobna sytuacja występuje na wysokości miejsc postojowych oznaczonych numerami 42, 44, 46, 48 i 50 (42 częściowo), gdzie również w pasie dojazdowym wydzielono za pomocą naklejanej taśmy dwa miejsca postojowe". Organ powiatowy również ustalił, że w nowopowstałych miejscach postojowych projektowane byty platformy przesuwne.

Zawiadomieniem z 10 grudnia 2019r. poinformowano o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w ww. sprawie robót. Z uwagi na fakt, że rzut kondygnacji -1 z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z [...] lipca 2019 r. nie odzwierciedlał stanu faktycznego oraz nie był tożsamy z rzutem pochodzącym z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. PINB zwrócił się do Wojewody [...] o kontrolę legalności decyzji nr 250/B/2019r. i postanowieniem Nr IIOT/228/2020 z 22 lipca 2020 r. zawiesił prowadzone postępowanie do czasu rozpatrzenia przez Wojewodę [...] ww. wniosku PINB. Postanowieniem Nr [...] z [...] listopada 2020 r. [...] uchylił to rozstrzygnięcie organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

26 października 2021 r. PINB przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził, że stan faktyczny nie uległ zmianie w stosunku do stwierdzonego 6 grudnia 2019 r. za wyjątkiem tego, że obecnie nie ma oznaczeń na miejscach przeznaczonych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Nr [...] z [...] lipca 2019 r. na platformy przesuwne. "Obiekt jest niezgodny z w/w projektem budowlanym w następującym zakresie dotyczącym parkingu podziemnego: 1. miejsce postojowe nr 14 ma szerokość 1,97 m w rejonie wejścia do wentylatorni, 2. ściana wentylatorni z otworem drzwiowym jest wysunięta w stronę miejsca postojowego nr 14 zmniejszając jego szerokość, 3. nie zamontowano platform przesuwnych dla czterech stanowisk oznaczonych w projekcie numerami 71-74."

Postanowieniem Nr [...] z [...] grudnia 2021 r. PINB nałożył na [...] Sp. z o.o. 1 Sp.k. w Warszawie obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym terminie, oceny technicznej (z uwzględnieniem części opisowej i graficznej) prawidłowości robót budowlanych polegających na wykonaniu miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na terenie działek nr ew. [...]i [...] obr. 1-05-30 przy ul. [...]w [...] zrealizowanych celem dostosowania lokalu usługowego na potrzeby sklepu drogeryjnego Rossmann odnoszącej się do spełnienia wymagań określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) oraz wskazujące sposób usunięcia nieprawidłowości wynikających z różnic pomiędzy rzutem kondygnacji -1 z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją [...] Nr [...] z dnia [...].07.2019 r., rzutem kondygnacji -1 z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja [...]Nr [...] z dnia[...].08.2014 r. i stanem faktycznym

Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie złożyła [...] Sp. z o.o. w [...]reprezentowana przez adwokata R. D.

MWIN wyjaśnił kompetencje organu zażaleniowego i stwierdził, że zasadnym jest uchylenie zaskarżonego postanowienie i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, aczkolwiek z innych przyczyn niż to zostało wskazane w zażaleniu. Zdaniem [...]organ powiatowy co do zasady prawidłowo nałożył obowiązek w trybie art. 81 c ust. 2 Pr. bud., jednak niewłaściwie określił zakres wymaganego opracowania technicznego. Ponadto z uwagi na informację zawartą w zażaleniu o połączeniu spółki [...] sp. z o.o. 1 sp. k. ze spółką [...] z o.o. w ramach niniejszego postępowania II-go instancyjnego [...] był zobowiązany wskazać właściwego adresata obowiązku.

Zgodnie z art. 81 c ust. 1 Por. bud. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mają prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych m.in. z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Postanowienie PINB zostało wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Pr. bud., który stanowi regulację określającą tryb żądania przez właściwe organy dostarczenia wymaganych ocen technicznych i ekspertyz. Wymienione uprawnienia umożliwiają zebranie przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego i wydanie decyzji mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 marca 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 2440/06 i stwierdził, że skorzystanie z dyspozycji art. 81 ust. 2 Pr. bud. powinno mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do załatwienia sprawy, a organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości dokonania koniecznych ustaleń we własnym zakresie. Zdaniem [...] taka sytuacja w niniejszej sprawie występuje, gdyż inwestycja została wykonana niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowanym (decyzja Nr [...] z [...] lipca 2019 r.) oraz przepisami w zakresie warunków technicznych, co zostało potwierdzone ostatecznie w protokole z oględzin z 26 października 2021 r.

Ponadto PINB ustalił, że aktualny stan faktyczny sprawy po przesunięciu miejsca nr 14 w kierunku przegrody uniemożliwia swobodne otwarcie drzwi pomieszczenia wentylatorni na zewnątrz, jak również, że to miejsce nie spełnia wymiarów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Według treści protokołu z dnia 06.12.2019 r. miejsce postojowe w zakresie powierzchni 0,45 m x 1,80 m zabudowane jest ścianą, za którą znajduje się pomieszczenie wentylatorni. Ponadto z ustaleń organu powiatowego wynika, że przebieg przegrody budowlanej przy wejściu do pomieszczenia wentylatorni określony w rzucie kondygnacyjnym -1 projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...] z [...] lipca 2019 r. jest odmienny od ujawnionego w rzucie w/w kondygnacji z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...] z 25 sierpnia 2014 r.

Wobec powyższego, dopiero ocena techniczna sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia pozwoli dokładnie określić zakres prac, inny niż wynikający z zatwierdzonej dokumentacji projektowej, umożliwiający doprowadzenie w/w inwestycji do stanu zgodnego z przepisami technicznymi. W niniejszym przypadku występują bowiem niezgodności z przepisami i dokumentacją projektową dotyczące zbyt małej szerokości miejsca postojowego nr 14, braku swobodnego dostępu do pomieszczenia wentylatorni w sposób niezakłócony (wysuniecie ściany z drzwiami wentylatorni na miejsce postojowe przy jednoczesnym zaparkowaniu pojazdu na tym miejscu uniemożliwia opuszczenie pomieszczenia - protokół nr [...]) oraz braku wykonania miejsc postojowych na platformach przesuwnych (protokół Nr [...]).

W przedmiotowej sprawie PINB w sposób należyty wykazał zasadność nałożenia obowiązku oraz brak możliwości dokonania niezbędnych ustaleń we własnym zakresie. Dokonanie ustaleń stanu faktycznego w powyższym względzie możliwe jest jedynie poprzez uzyskanie stosownego opracowania technicznego, sporządzonego przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane oraz w wyniku dokonania stosownych oględzin i pomiarów, wyliczeń, których organy nadzoru budowlanego nie są w stanie wykonać we własnym zakresie w ramach jednorazowych, ograniczonych czasowo czynności kontrolnych. Ustalenia zawarte w żądanym opracowaniu stanowić będą podstawę do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w przedmiotowej sprawie. Niemniej jednak z uwagi na niepełnie sformułowanie sentencji rozstrzygnięcia i niewłaściwe określenie zakresu przedmiotu opracowania MWINB orzekł merytorycznie w w/w sprawie.

Adresat nałożonego obowiązku również został właściwie określony. Sam wybór adresata obowiązku wynikającego z art. 81 c ust. 2 powinien być dokonany przez organ prowadzący postępowanie administracyjne w sposób adekwatny do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 81 c ust. 1 Pr. bud. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów. Z akt sprawy wynika, że inwestorem robót budowlanych była spółka J[...] Sp. z o.o. 1 Sp.k., która została przejęta przez spółkę [...]Sp. z o.o. Mając na uwadze tą zmianę [...]w ramach niniejszego postępowania wskazał adresata obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w oparciu o treść art. 81 c ust. 2 Pr. bud. uwzględniając jednocześnie połączenie w/w spółek.

Postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania.

Argumenty podniesione w zażaleniu pozostają zdaniem[...] bez wpływu na rozstrzygnięcie. Z akt spawy wynika, iż zawiadomieniem z 10 grudnia 2019 r. poinformowano o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie ww. robót budowlanych, a zawiadomienie zostało odebrane przez spółkę 18 grudnia 2019 r., czyli przed 19 września 2021 r. Wobec powyższego zarzuty w zakresie zastosowania niewłaściwych przepisów Prawa budowlanego są niezasadne i nie mają oparcia w aktach sprawy.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika datowanym na 5 maja 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu pełnomocnik zarzucił naruszenie:

"I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (...), poprzez bezzasadne nałożenie na Spółkę obowiązku przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] oceny technicznej (z uwzględnieniem części opisowej i graficznej) miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na terenie działek nr ew. [...] i [...]Obr. 1-05-30 przy ul. [...] w [...], w sytuacji, w której [...] przed zastosowaniem art. 81 c ust. 2 PB nie dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy i nie wykazał istnienia uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych w obiekcie budowlanym;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

2. art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (...) w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a PB, poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, mimo, że postępowanie w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe i brak jest przesłanek do jego prowadzenia;

3. art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 KPA, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji"

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchyleniu obu postanowień i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej opisał stan postępowania administracyjnego, stwierdzając w tym kontekście, że nie stwierdzono nieważności ostatecznej decyzji [...] Nr [...] z [...] lipca 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, na podstawie której zrealizowano inwestycję będącą przedmiotem postępowania toczącego się przed PINB, a przeprowadzona kontrola nie wykazała, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Co istotne, mimo, szeregu podjętych czynności i znacznego upływu czasu [...]nie dostrzegł, iż PINB nie wskazał w jakim trybie prowadzone są czynności kontrolne, w istocie nie wszczynając postępowania w określonym przedmiocie. Do chwili obecnej toczyły się bowiem wyłącznie czynności kontrolne dotyczące robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu usługowego na potrzeby sklepu drogeryjnego Rossmann wraz ze zmianą sposobu użytkowania części garażu zlokalizowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na lokal usługowy oraz usytuowanie 6 miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na terenie działek nr ew. [...] i 1[...]z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]

Wbrew stanowisku [...] art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Pr. bud. w brzmieniu nadanym ustawą z [...] lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, który wszedł w życie [...] września 2020 roku, a zgodnie z którym nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych (za wyjątkiem przebudowy dotyczącej przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych tych budynków), ma w przedmiotowej sprawie zastosowanie. PINB nie wszczął bowiem do chwili obecnej postępowania określając jego przedmiot, a prowadził jedynie czynności kontrolne. Dlatego też, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania art. 25 ww. ustawy z 13 lutego 2020 r., zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą Prawo budowlanych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Tym samym, wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku, wymyka się spod reglamentacji przepisów prawa budowlanego. Skoro, biorąc pod uwagę aktualny stan prawny, w zakresie przebudowy budynku nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenie, to nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie inwestycji polegającej na przebudowie lokalu usługowego na potrzeby sklepu drogeryjnego Rossmann wraz ze zmianą sposobu użytkowania części garażu zlokalizowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na lokal usługowy oraz usytuowanie 6 miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w [...], które z tej oraz z ww. przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

Dlatego też organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. powinien był postępowanie umorzyć, jako bezprzedmiotowe, uznając, że wykonane przez inwestora roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, zwłaszcza że do chwili obecnej PINB podejmował jedynie czynności kontrolne, nie wszczynając postępowania w określonym przedmiocie. W sytuacji, gdy roboty budowlane, których niniejsza sprawa dotyczy, nie wymagają pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia, brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Powyższe musi skutkować formalnym zakończeniem postępowania poprzez jego umorzenie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

PINB pismem z 28 października 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji, wskazując, że art. 54 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w przypadku przebudowy i zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części, dlatego też w zakresie inwestycji będącej przedmiotem zawiadomienia inwestor nie jest zobowiązany do zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Mając to na uwadze pełnomocnik skarżącej stwierdził: "wnoszę o umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu usługowego na potrzeby sklepu drogeryjnego Rossmann wraz ze zmianą sposobu użytkowania części garażu zlokalizowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego na lokal usługowy oraz usytuowanie 6 miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu 1-05-30 przy ul. [...] w [...] wobec braku przesłanek do prowadzenia takiego postępowania oraz z uwagi na jego bezprzedmiotowość".

Art. 81c ust. 2 Pr. bud. limituje uprawienie organu do żądania dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, odnosząc go wyłącznie do sytuacji istnienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, jakości robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego muszą znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Takie ustalenia i ich kwalifikowany charakter muszą być stwierdzone przed zastosowaniem art. 81 c ust. 2 Pr. bud., uzasadniając jego zastosowanie, muszą być oparte na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymagają wyczerpującego uzasadnienia.

MWINB wydając zaskarżone postanowienie nie udowodnił, aby w niniejszej sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości.

Nałożenie obowiązku w trybie art. 81 c ust. 2 Pr. bud. powinno być poprzedzone szczegółowymi ustaleniami, co do sposobu wykonania spornych prac, czy też stanu technicznego. Dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ sam nie będzie w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w wyżej wymienionym przepisie. Postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego, dysponujący pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego muszą znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Trzeba mieć na uwadze, iż takie ustalenia i ich kwalifikowany charakter muszą być stwierdzone przed zastosowaniem art. 81c ust. 2 Pr. bud., uzasadniając jego zastosowanie, a brak poczynienia stosownych ustaleń w sprawie stanowi nieuzasadnione przerzucenie na Skarżącego ciężaru i kosztów prowadzenia postępowania.

[...] dopuścił się również naruszenia art. 6 w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem zasady praworządności, słusznego interesu strony oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i winny prowadzić postępowanie w ten sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Na gruncie rozpatrywanej sprawy doszło do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, ponieważ organ swymi działaniami podważył pewność stron postępowania, że ich interes w postępowaniu zostanie oceniony całościowo. Zgodnie z unormowaną w art. 7 zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprany". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę [...] podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające było błędne prawnie – aczkolwiek z przyczyn wskazanych poniżej – zaś skarga była zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że nałożenie na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego przez organa administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego postanowieniem obowiązku dostarczenia w określonym terminie i na ich koszt odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz dopuszczalne prawnie jest wyłącznie w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego (art. 81c ust. 2 Pr. bud.).

Ustawodawca w sposób nienasuwający wątpliwości wykładniczych uzależnił ww. uprawnienie organów po pierwsze od powzięcia przez nie wątpliwości, ale tylko co do jakości wyrobów lub robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu, a po drugie od ich uzasadnionego charakteru. Wyraźne wskazanie ustawodawcy na "jakość" lub "stan techniczny" oznacza, że spod dyspozycji tego przepisu wyłączone zostały jakiekolwiek inne wątpliwości organów budowlanych w odniesieniu do procesu budowlanego, w tym dotyczące np. zgodności wykonywanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym, pozwoleniem na budowę lub dokonanym zgłoszeniem. "Uzasadnione" zaś są takie wątpliwości, które powstały u organu, wprawdzie dysponującego fachową wiedzą, ale w stopniu niewystarczającym na ich wyjaśnienie (por. wyroki NSA z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1336/18, z 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1611/20, z 11 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1774/19, CBOSA).

Organ może więc skorzystać z uprawnień określonych w art. 81c ust. 2 Pr. bud. jedynie w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Tym samym przesłanką ustawową, od spełnienia której uzależniona jest możliwość skorzystania przez organ z uprawnień wynikających z ust. 2, jest istnienie uzasadnionych wątpliwości i to co do enumeratywnie wymienionych okoliczności. Pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Art. 81c ust. 2 Pr. bud. powinien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2877/18, CBOSA).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Zarówno organ I, jak i II instancji, wskazują na powstałe w wyniku przebudowy "nieprawidłowości w zakresie zawężonego miejsca postojowego nr 14 i braku swobodnego dostępu do pomieszczenia wentylatorni oraz braku wykonania platform przesuwnych", a w konsekwencji na niezgodność z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Nr [...] z [...] lipca 2019 r. Co więcej, organ I instancji zwracał ponadto uwagę na fakt, że "przebieg przegrody budowlanej przy wejściu do pomieszczenia wentylatorni określony w rzucie kondygnacyjnym -1 projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr 250/B/2019 z 11 lipca 2019 r. jest odmienny od ujawnionego w rzucie w/w kondygnacji z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...] z [...][...]sierpnia 2014 r.".

Tym samym, wątpliwości organów obu instancji nie dotyczyły ani jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych użytych lub wykonanych w czasie przebudowy lokalu usługowego na potrzeby sklepu drogeryjnego Rossmann wraz ze zmianą sposobu użytkowania części garażu, ani stanu technicznego obiektu budowlanego. Nie dotyczyły też wątpliwości co do prawidłowego wykonania części robót budowlanych w ramach tej przebudowy, ale pewności co do tego, że określone przez sam organ roboty budowlane zostały podczas przebudowy wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie architektoniczno-budowlanym i wskazanych przez organ przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Taka sytuacja prawna nie uzasadniała więc zastosowania art. 81c Pr. bud., ale art. 50 ust. 3 Pr. bud., zgodnie z którym organ mógł nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

Należy zwrócić uwagę, że nie tylko postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Pr. bud. ma charakter dowodowy. Taki sam charakter ma postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 3 Pr. bud. Do organu należy stwierdzenie, czy dla wydania ostatecznego rozstrzygnięcia niezbędne jest nałożenie na inwestora takiego obowiązku. Wydając w tym trybie postanowienie o nałożeniu obowiązku organ ma na celu zgromadzenie dowodów w sprawie i ustalenie ewentualnych niezbędnych prac do wykonania, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Dopiero postępowanie dowodowe przeprowadzone na podstawie tak zgromadzonego materiału pozwoli określić, jakie z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 Pr. bud. powinno być w określonej sprawie wydane. Wykładnia tego przepisu wskazuje też, że organ może nałożyć na inwestora jeden lub kilka wskazanych tam obowiązków (por. też wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1323/19, WSA w Łodzi z 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 576/18, CBOSA).

Skoro PINB wydał[...] grudnia 2021 r. postanowienie Nr [...] w celu zgromadzenia dowodów w sprawie i ustalenia niezbędnych do wykonania robót, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (co wprost wynikało z rozstrzygnięcia organu), to w rzeczywistości prowadził postępowanie naprawcze w rozumieniu art. 50 i n. Pr. bud. Wyłącznie bowiem postępowanie naprawcze mogłoby doprowadzić do wydania jednego z rozstrzygnięć, przewidzianych w art. 51 ust. 1 Pr. bud. Nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej lub odpowiednich ocen technicznych robót budowlanych jest elementem postępowania naprawczego, jego pierwszym etapem. Po uzyskaniu ekspertyzy (oceny) kolejnym etapem postępowania jest dokonanie przez organ nadzoru budowlanego oceny, czy istnieją podstawy do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 Pr. bud. (por. np. wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3100/14, CBOSA).

Dlatego też organ I instancji naruszył art. 81c ust. 2 Pr. bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie; w konsekwencji naruszając art. 6 k.p.a., nakładający na organa administracji publicznej obowiązek działania na podstawie prawa.

MWINB natomiast naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 81c ust. 2 Pr. bud. i art. 6 k.p.a. przez to, że wprawdzie prawidłowo uchylił postanowienie pierwszoinstancyjne, ale błędnie orzekł co do istoty sprawy. Organ II instancji nie zmienił bowiem podstawy prawnej nakładanego na inwestora obowiązku (art. 82c ust. 2 Pr. bud.), choć nie wymienił jej w samym rozstrzygnięciu. Organ ten ustalił cel nakładanego obowiązku złożenia oceny technicznej – przez to, że miała ona wskazywać "inny niż doprowadzenie do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę sposób usunięcia nieprawidłowości w zakresie zawężonego miejsca postojowego nr 14 i braku swobodnego dostępu do pomieszczenia wentylatorni oraz braku wykonania platform przesuwnych, zgodny z przepisami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...). W dokumentacji należy określić sposób doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami".

W tym kontekście – podtrzymując ocenę prawną charakteru tego przepisu, poczynioną we wcześniej części uzasadnienia – wyjaśnić też należy, że art. 81c ust. 2 Pr. bud. nie służy temu, aby osoby trzecie miały za wyspecjalizowany organ nadzoru budowlanego określać "inny niż doprowadzenie do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę sposób usunięcia nieprawidłowości", przez doprowadzenie ich "do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami". Jest to ustawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego i w pełni leży – a przynajmniej tak być powinno - w granicach wyłącznej kompetencji [...] i [...].

Również i w tym wypadku, organ, który uznaje niezgodność wykonanych robót w przepisami (np. ujętymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) może dążyć do usunięcia nieprawidłowości, ale w określonym ustawą Prawo budowlane trybie – to znaczy art. 50 i art. 51 Pr. bud., a więc w postępowaniu naprawczym. W tym też trybie ma możliwość wydawania postanowień dowodowych; również dotyczących przedstawienia odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz – art. 50 ust. 3 Pr. bud.).

Związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) organ – o ile uzna taką potrzebę z uwagi na brak własnej wiedzy w tym zakresie – po rozważeniu przedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) przeprowadzi dowód z takich ocen technicznych bądź ekspertyz, o których mowa w art. 50 ust. 3 Pr. bud., należycie określając tezę dowodową i biorąc pod uwagę, że autor oceny lub ekspertyzy nie może organu zastępować przy wyborze jednego z rozstrzygnięć, przewidzianych w art. 51 ust. 1 Pr. bud., a ww. środki dowodowe służą jedynie pomocniczo organowi nadzoru budowlanego przy wyborze jednego z trzech rozstrzygnięć o:

1. nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo

2. nałożeniu obowiązku wykonania w określonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, albo

3. nałożenia - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.