Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 66/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 58 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 189
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 115/17 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia od M. K. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 115/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi M. K. (dalej także: "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego: 1. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

M. K. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku polegającą na braku złożenia propozycji służby w służbie celno–skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.; dalej: "przepisy wprowadzające"). Wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w związku z faktem nieprzedstawienia jej propozycji służby oraz o zobowiązanie organu do złożenia propozycji służby.

W uzasadnieniu wskazała, że służbę w Służbie Celnej zaczęła pełnić w 1995 r.

w Urzędzie Celnym w Gdyni, a do końca lutego 2017 r. pełniła służbę w [...] Izbie Celnej w Gdyni na stanowisku specjalisty w stopniu starszego aspiranta celnego.

W maju 2017 r. otrzymała propozycję pracy będącą w jej ocenie w istocie decyzją

o zwolnieniu jej ze służby, gdyż każda jej decyzja w stosunku to tej propozycji, tj. zarówno jej przyjęcie, jak i ewentualne nieprzyjęcie, skutkowała w efekcie zwolnieniem jej ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Skarżąca podała, że działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym, została zmuszona do przyjęcia tej propozycji, niemniej w dalszym ciągu kwestionuje jej zasadność i domaga się złożenia jej nowych warunków służby. Dnia 12 lipca 2017 r. skarżąca wniosła zażalenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na bezczynność organu, a wcześniej wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, lecz wobec dalszej bezczynności organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu podniósł, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych wskazanych w przepisach wprowadzających autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Organ wyjaśnił, iż brak jest regulacji prawnych obligujących organ do przedłożenia żądanej przez skarżącą propozycji pełnienia służby, co wyklucza tym samym podstawy żądania podjęcia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej określonych działań w ramach stosunku administracyjnego.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w przepisach wprowadzających pozwala na przyjęcie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy);

- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy);

- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy).

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że pismem z 12 maja 2017 r. przedstawiono skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Gdańsku, którą to propozycję skarżąca przyjęła. Pismo (propozycja) nie zawierało uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącej wybrano opcję propozycji zatrudnienia, zamiast przedstawienia propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niej działań. Następnie Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 45 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP oraz omówił art. 169 ust. 4 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających. Wskazał, że ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania - zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej, oraz wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Sąd ten przyjął, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane ze sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie, nawiązanie stosunku pracy. Charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy zaś sfery prawa cywilnego – prawa pracy.

Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącej) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy. Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku stanowi art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Powyższe przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.). W ocenie tego Sądu przedmiotowa propozycja nie spełnia warunków określonych przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowi ona bowiem czynność organu (swego rodzaju ofertę) mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o jej przyjęciu lub nie. Cechy propozycji zatrudnienia wykluczają także uznanie jej za decyzję administracyjną. Z treści regulacji zawartych w przepisach wprowadzających wynika wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby, jak też zatrudnienia. Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 ww. ustawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających. Stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę do 31 sierpnia 2017 r. stanowią art. 169 ust. 4 (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Wskazał, że w następstwie uprawomocnienia się wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny, rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącej zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącej poprzez wydanie stosownej decyzji.

Wyjaśnił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej, jeśli - rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy - oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącej jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Taka ocena powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego. Nie jest jednak zdaniem tego Sądu wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do złożenia skarżącej propozycji kontynuowania służby, organ taką propozycję złożył. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji (oferty) zatrudnienia - zgodnym z wolą skarżącej. W ocenie Sądu pierwszej instancji ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających (31 maja 2017r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z zastrzeżeniem wskazującym na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na tym etapie postępowania nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, w związku z czym nie zastosował art. 149 § 1b p.p.s.a. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wziął bowiem pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni mających zastosowanie w sprawie regulacji prawnych, jak i ich konstytucyjności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy o KAS poprzez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny;

b) art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną,

w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawiał bezczynny, nie wydając żądanej decyzji;

c) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu do wydania takiego rozstrzygnięcia;

d) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona;

e) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 170 ust. 1 i ust. 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął powyższe zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z 28 stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej rzez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. Strony postępowania nie złożyły dodatkowych wyjaśnień w zakreślonym terminie. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 189 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu, jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

Za skuteczne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące, że organ nie był w sprawie zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, który, wobec przyjęcia przez skarżącą propozycji zatrudnienia, uległ przekształceniu w stosunek pracy. Kwestia ta w orzecznictwie była przedmiotem wątpliwości i rozbieżności, co skutkowało przyjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19. W uchwale tej zajęto stanowisko, zgodnie z którym: "Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948; dalej jako: "p.w.KAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego." Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację przedstawioną w ww. uchwale, a tym samym jest związany jej treścią (art. 269 § 1 p.p.s.a.). W konsekwencji wyrok Sądu pierwszej instancji, zobowiązujący organ do wydania decyzji, jako wydany z naruszeniem art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 768; zwanej dalej u.KAS.) przez ich błędną wykładnię oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegał uchyleniu.

Natomiast wniesiona przez skarżącą skarga na bezczynność polegającą na braku złożenia na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji służby w służbie celno-skarbowej podlega odrzuceniu ze względu na brak właściwości sądów administracyjnych do orzekania w tych sprawach. Przepisy art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. regulują, w jakich sprawach sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W katalogu tym nie mieszczą się propozycje składane na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, co zresztą prawidłowo skonstatował Sąd pierwszej instancji. Stanowisko to znalazło także potwierdzenie w powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. Propozycja, w tym propozycja określająca nowe warunki służby, nie jest decyzją ani postanowieniem, nie jest też aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis art. 169 ust. 4 p.w.KAS przewiduje co prawda, że propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, ale jednocześnie uzależnia możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy od uprzedniego przyjęcia propozycji. Dopiero w konsekwencji przyjęcia propozycji następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję w rozumieniu art. 169 ust. 4 p.w.KAS. W rezultacie przyjąć należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 p.w.KAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a jak wynika z treści art. 169 ust. 4 i 7 tej ustawy, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.

Prowadzi to do wniosku, że także w przypadku propozycji służby, przed jej przyjęciem, stanowi ona jedynie ofertę nowych warunków służby, a funkcjonariuszowi pozostawiono wybór co do jej przyjęcia lub odmowie przyjęcia. Z tego względu sama propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia i nie kształtuje w sposób władczy praw i obowiązków, nie rodzi skutków prawnych. Skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku zarówno czynności podjętych przez organ, jak i przez funkcjonariusza: odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie w terminie oświadczenia o jej przyjęciu prowadzą do wygaśnięcia stosunku służbowego, który oznacza zwolnienie ze służby; przyjęcie propozycji prowadzi do kontynuacji służby na nowych warunkach.

Postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest też postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa p.w.KAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W konsekwencji, w razie nieprzedstawienia propozycji, stan taki nie może być objęty skargą na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., a wniesiona skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nie należąca do właściwości sądów administracyjnych. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS. Nieprzedstawienie propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego - wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS - rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że ponoszenie przez skarżącą skutków błędnego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji byłoby nie do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych, w szczególności wobec podjęcia uchwały w sprawie sygn. I OPS 1/19 już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku.