Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1885/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.39 ust.1 i 2 , art.41 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch NSA Tadeusz Geremek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1045/06 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 1045/06 oddalił skargę K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące ustalenia.

Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Zabrze w dniu [...] marca 2006 r. odmówiono K. P. przyznania zasiłku celowego na opłacenie energii z uwagi na to, że posiada dochód przewyższający ustawowe kryterium, a ponadto nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w art. 7 pkt 1-5 ustawy o pomocy społecznej. Świadczenie, o które ubiegał się K. P., nie ma charakteru świadczenia gwarantowanego, a uznaniowy charakter powoduje, że pomoc zależy nie tylko od potrzeb wnioskujących, ale także od możliwości finansowej Ośrodka.

Powyższą decyzję, wskutek odwołania K. P., uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż użyty w art. 7 ustawy o pomocy społecznej zwrot "w szczególności" świadczy o tym, że nie stanowi on zamkniętego katalogu przyczyn warunkujących przyznanie świadczenia. Na istnienie innych okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia wskazuje brzmienie art. 8 ustawy, który przywołując uznaniowy charakter świadczeń dodaje, że tym bardziej sprawa przyznania lub odmowy przyznania świadczenia wymaga dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia zgłaszanej potrzeby, aby nie narazić się na zarzut dowolnego działania.

Ponowną decyzją z dnia [...] maja 2006 r. organ I instancji odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na opłacenie energii elektrycznej w marcu i kwietniu 2006 r. Organ przytoczył te same motywy, dodatkowo wskazując na brak szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie zasiłku celowego specjalnego lub zwrotnego.

SKO w Katowicach decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. ponownie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Kolegium uznało, że pomimo wytycznych zawartych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. organ pierwszej instancji w dalszym ciągu nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący ważnego aspektu sprawy, a mianowicie, czy strona jest w stanie zaspokoić zgłoszoną potrzebę z posiadanych środków. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji w ogóle nie badał tego problemu w toku ponownego rozpatrywania sprawy, a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wnioskować, że rozeznanie sytuacji bytowej strony ma być dopiero przedmiotem pracy socjalnej. Powołując się na art. 2 ustawy o pomocy społecznej, z którego wynika, że pomoc społeczna jest instytucją polityki socjalnej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, podkreśliło, że w tym kontekście ustalenie, czy wnioskujący jest w stanie zaspokoić zgłoszoną potrzebę bytową z posiadanych środków, czy też nie, jest zadaniem podstawowym i pierwszoplanowym. Wobec faktu, iż w oparciu o zgromadzony i przedstawiony materiał dowodowy nie można stwierdzić, czy istnieje niezbędna potrzeba bytowa strony oraz czy strona może ją zaspokoić wykorzystując własne możliwości, Kolegium uznało, że w oparciu o przedstawiony, niepełny materiał dowodowy nie może dokonać oceny, czy organ nie przekroczył granic swobodnego uznania w merytorycznym orzeczeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. P. niezadowolony z decyzji, zwrócił się o rozpatrzenie jego sprawy i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że pomimo starań, nie mógł samodzielnie zaspokoić potrzeb w postaci zapłaty za energię elektryczną, a zgłaszając się po pomoc do powołanych w tym celu organów, nie znalazł zrozumienia dla swoich potrzeb i nie uzyskał wnioskowanej pomocy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i nie dopatrzył się przyczyn, które obowiązany był uwzględnić z urzędu.

Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z nim organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, gdy rozstrzygnięcie to wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując zaś sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wyjaśnić i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji postanowił o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej.

Zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. Użycie sformułowania "w szczególności" świadczy, że jest to katalog przykładowy, niezamknięty.

Jednocześnie, stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 4 cytowanej ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy.

Istotą więc zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej występującej u osoby, czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie, przy czym orzekające w sprawie organy obowiązane są ustalić ową niezbędną potrzebę bytową.

Sąd podkreślił uznaniowy charakter decyzji w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, co jednakże nie oznacza dowolności. Organ powinien więc wydając decyzję ocenić całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej niewątpliwie wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb. Dopiero po dokładnym ustaleniu, że występuje zgłoszona potrzeba, która nie może być zaspokojona z posiadanych środków, czyli wnioskowana pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę okoliczności przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Poczynione ustalenia odnoszą się również do wysokości przyznawanej pomocy.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia - zasiłku celowego na opłatę energii, nie postąpił zgodnie w przedstawionymi powyżej wskazaniami. Organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie z wniosku K. P. z dnia 9 marca 2006 r. o zasiłek celowy na energię elektryczną, ustalił sytuację rodzinną i finansową strony, a mianowicie stwierdził, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i uzyskuje dochód w postaci wynagrodzenia za pracę przewyższający kryterium ustawowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Potwierdził także, że w przypadku strony nie występuje żadna z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 1-15 cytowanej ustawy. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego - odmówił wnioskowanego świadczenia, podnosząc w uzasadnieniu, iż zasiłek celowy nie posiada charakteru świadczenia gwarantowanego i udzielany jest w oparciu o analizę sytuacji strony, jak również możliwości finansowych pomocy społecznej. Zatem w przeprowadzonym postępowaniu w najmniejszym stopniu, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił zgłaszanej potrzeby w postaci opłaty za energię oraz możliwości samodzielnego jej zaspokojenia. Dlatego też Kolegium rozpatrując odwołanie K. P., decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylając sprawę do ponownego rozpoznania, nakazało organowi pierwsze instancji należycie wyjaśnić sprawę zgłaszanej potrzeby oraz czy strona jest w stanie zaspokoić ją z posiadanych środków. Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane przez Kolegium, iż brak okoliczności wymienionej w art. 7 pkt. 1-15 nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania świadczenia. Pomimo jednak uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia z bardzo dokładnymi wskazaniami, prowadząc nowe postępowanie organ nie przeprowadził go w sposób wyczerpujący i nie wyjaśnił podniesionych wątpliwości. Dlatego też ponownie rozpatrywana decyzja odmowy przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeby w postaci opłaty za energię została przez Kolegium powtórnie uchylona zaskarżoną decyzją. Wobec całkowitego pominięcia argumentów Kolegium i niewyjaśnienia sprawy w kierunku wskazanym w uzasadnieniu pierwszej decyzji uchylającej, organ odwoławczy nie był w stanie sprawdzić zasadności argumentów poniesionych przez organ pierwszej instancji.

W ocenie Sądu wyjaśnienia wymagają okoliczności związane ze zgłoszoną przez K. P. potrzebą, jej istnienie czy też możliwość samodzielnego jej zaspokojenia przez wnioskującego. Uznając, że wyjaśnienie tych okoliczności wymaga przeprowadzania postępowania w całości lub przynajmniej w znacznej części organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, zasadnie wydał decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwaną dalej ustawą P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. P., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu i opierającego ją na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ tej ustawy poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach: art. 136 i 138 § 2 k.p.a. pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia tego rodzaju naruszenia,

b) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa procesowego, a to naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach: art. 12 § 1, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia tego rodzaju naruszenia; przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodzi, iż art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozpoznania odwołań od decyzji wydawanych przez organ I instancji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę kasacyjną nie zbadał, czy zachodziły przesłanki wydania przez organ decyzji kasatoryjnej. Brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń odnośnie tego, czy zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy w zakresie stanu rodzinnego i majątkowego skarżącego wymagał przeprowadzenia po raz trzeci postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz brak ustaleń odnośnie przyczyn, dla których braki w zakresie postępowania wyjaśniającego nie mogły zostać usunięte w trybie art. 136 k.p.a.

Sąd I instancji winien w uzasadnieniu wyroku wskazać w jakiej części postępowanie przed organem I instancji było obarczone wadliwością, jakich czynności w związku z tym miał dokonać organ I instancji oraz przyczyny niemożności usunięcia stwierdzonych uchybień w postępowaniu odwoławczym. Bez tego rodzaju ustaleń nie było podstaw do stwierdzenia lub wykluczenia naruszenia przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Sam fakt stwierdzenia, iż organ nie zastosował się do wskazań z pierwszej decyzji kasatoryjnej nie przesądza o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Organ nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których odstąpił od prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r. sygn. akt III RN 7/99, publ. OSNP 2000/9/338: Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a.

W ocenie skarżącego charakter oraz zakres stwierdzonych uchybień w postępowaniu przed organem I instancji nie dawał podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, zaś braki mogły zostać usunięte w toku postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., a na poparcie przytacza treść wyroku WSA sygn. akt IV SA 5244/03.

Powtórne wydanie decyzji kasatoryjnej w ocenie skarżącego narusza zasadę szybkości postępowania statuowaną w art. 12 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie występują wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności z tego też względu rozpoznając sprawę Sąd odwoławczy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej, która w myśl art. 176 ustawy P.p.s.a. winna czynić zadość wymaganiom pisma procesowego, a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie oraz wniosek o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia.

Podstawa kasacyjna winna wskazywać naruszone przepisy z podaniem artykułu, zaś w przypadku gdy przepis posiada rozbudowaną strukturę - konkretną jednostkę redakcyjną w postaci ustępu, punktu lub podpunktu. Ponadto należy w skardze kasacyjnej podać na czym naruszenie to polegało, a przy podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. wykazać, iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna odpowiada warunkom formalnym z art. 176 ustawy P.p.s.a. jednakże wadliwie wskazano w niej naruszone przepisy. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych określa zakres kontroli dokonywanej przez sąd. Przepis ten nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji, który dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu.

Powołując jako naruszony przepis art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a. autor skargi nie dostrzegł, iż składa się on z dziewięciu punktów określających różne przedmioty kontroli. Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej nie zezwala na uzupełnianie braków skargi i domyślanie się o jaką jednostkę redakcyjną chodziło autorowi skargi. Dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku pod tym względem nie było więc możliwe.

Jako chybione uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty naruszenia przepisów art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. w zw. z przepisami art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.

Zważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję kasacyjną Kolegium, która uchylała niekorzystną dla strony decyzję organu I instancji. Z uwagi na dochód strony, przekraczający ustawowe kryterium dochodowe wniosek K. P. o przyznanie zasiłku celowego na opłacenie energii elektrycznej mógł być jedynie rozpoznany na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Przepis ten stwarza możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego osobie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe, lecz tylko wtedy gdy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki. Uznaniowy charakter tego świadczenia wymaga więc dokonania szczegółowych ustaleń nie tylko co do istnienia uzasadnionej potrzeby, możliwości samodzielnego jej zaspokojenia (co zwłaszcza w sytuacji zamieszkiwania K. P. w lokalu wspólnie z innymi członkami rodziny ma istotne znaczenie), lecz także zbadanie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium zasadnie zwróciło uwagę na istotne braki w postępowaniu wyjaśniającym, które nie uwzględniało wymogów wynikających z przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Braki te w zakresie wyjaśnienia sytuacji materialnej strony, udziału rodziny w ponoszeniu wydatków związanych z opłaceniem energii elektrycznej, możliwości zaspokojenia tej potrzeby przez skarżącego osobiście lub przy pomocy rodziny wymagały przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części i zasadnie zostały ocenione przez organ odwoławczy jako wymagające uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Nie można więc przyjąć, że wydając decyzję kasacyjną SKO naruszyło przepisy art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.

Brak jest także podstaw, aby przyjąć naruszenie przez WSA przepisu art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a., określającego granice orzekania Sądu I instancji skoro Sąd rozstrzygał w granicach danej sprawy, zaś sporządzone uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a.

Nie sposób uznać ze zasadny zarzut naruszenia wyżej wskazanych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z zarzutem, naruszenia przez SKO przepisu art. 12 § 1 k.p.a., nakazującego organom działać wnikliwie i szybko powołując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Niezależnie od tego, że zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy organowi I instancji (posiadającego lepsze możliwości uzupełnienia materiału dowodowego i oceny sytuacji skarżącego), stwarza warunki do wnikliwego i szybszego załatwienia sprawy zasiłku celowego dla skarżącego.

Z tych względów nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia przepisów postępowania, zaś skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.

Z uwagi na treść wyroku rozpoznaniu podlega jedynie wniosek o zasądzenie wynagrodzenia należnego od Skarbu Państwa dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, który to wniosek podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ustawy P.p.s.a.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.