Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2990/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 6, pkt 1, at. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 10, art. 28, art. 61 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 147, art. 148
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 185 par.1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 771/11 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Miękinia na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ochrony gruntów leśnych i rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Gminy Miękinia na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 220 zł ( dwieście dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 771/11) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia 16,7500 ha gruntów rolnych klasy III, położonych w obrębie L., w granicach wydzieleń planistycznych oznaczonych symbolem: [...] oraz odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 1,1500 ha gruntów rolnych klasy IIIa, położonych w obrębie L., gmina M., w granicach wydzieleń planistycznych oznaczonych symbolem: [...] w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych, stanowiących integralną część wniosku Wójta Gminy Miękinia z dnia 7 lipca 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Miękinia o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2011 r. o wyrażeniu zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 16,7500 ha gruntów rolnych klasy III, położonych w obrębie L., oznaczonych symbolem: [...] oraz odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 1,1500 ha gruntów rolnych klasy IIIa, położonych w obrębie L., gmina M., oznaczonych symbolem: [...] w granicach wydzieleń planistycznych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że jego decyzje odpowiadają przepisom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 j.t.),dalej jako: ustawa o ochronie gruntów, albowiem Minister nie ocenia wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych, czy korzyści ekonomicznych, lecz jego zadaniem jest ochrona najlepszych gleb oraz zwartej przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem oraz ograniczenie działań, polegających na nieuzasadnionym przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze. Minister zaznaczył, że na terenie gminy M. w latach 2005-2010, w ramach opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze zostało przeznaczonych ponad 300 ha gruntów rolnych klas II-III w ramach rezerwy inwestycyjnej, z czego zainwestowaniu uległo tylko 4,82 ha. Wobec tego obszar możliwy do wykorzystania na inwestycje znacznie przekracza potrzeby gminy. Zgoda na przeznaczenie kolejnych dużych obszarów najbardziej wartościowych w Polsce gleb na cele nierolnicze byłaby sprzeczna z art. 3 ustawy, określającym zasady dotyczące ochrony gruntów rolnych.

Ponadto Minister nie podzielił dalszej argumentacji odwołania Wójta Gminy Miękinia. Nie zasadnym jest twierdzenie o ograniczaniu decyzją Ministra władztwa planistycznego gminy, związaniu Ministra zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przy rozpatrywaniu wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nie jest zasadne też stanowisko Wójta Gminy o naruszeniu procedury administracyjnej. Minister opowiedział się za brakiem interesu prawnego właścicieli nieruchomości, których działki są przedmiotem wniosku o zmianę przeznaczenia gruntu, a w konsekwencji nie uznał ich za stronę postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniósł Wójt Gminy Miękinia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 771/11, uwzględniając skargę Wójta Gminy Miękinia, stwierdził, że Minister naruszył art. 61 § 4 i art. 10 § 2 w związku z art. 28 k.p.a., ponieważ właściciele nieruchomości, których działki obejmował wniosek Wójta o zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze pozbawieni zostali możliwości zgłoszenia takich okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla wydania zaskarżonych decyzji. W ocenie Sądu I instancji ugruntowany jest w orzecznictwie pogląd, iż zgoda, udzielana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów, na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, stanowiących użytki rolne klasy I-III następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w formie decyzji administracyjnej. W świetle art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów stroną tego postępowania jest wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przepisy powołanej ustawy nie zawierają szczególnych uregulowań w kwestii, czy poza podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku stronami tego postępowania administracyjnego są również właściciele nieruchomości, które objęte są wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjął, że skoro przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają szczególnych uregulowań dotyczących strony postępowania, to należy stosować ogólne przepisy dotyczące postępowania administracyjnego, a więc art. 28 k.p.a. Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, interes prawny w załatwieniu sprawy dotyczącej zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają również ich właściciele. Decyzja w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest niewątpliwie z wykonywaniem własności nieruchomości i może ograniczyć sposób dysponowania tą własnością. Z tego powodu Sąd przyjął, iż właściciele nieruchomości będąc stroną w tym postępowaniu nie brali w nim udziału, co jest naruszeniem prawa i stanowi podstawę uchylenia decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych, posiadają właściciele działek wchodzących w skład obszaru objętego tym wnioskiem, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Nadto wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych , art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 28 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 141 § 4 i art. 151 P.p.s.a.

Organ powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, podniósł, że wadliwie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze (nieleśne) gruntów rolnych (leśnych) mają właściciele działek wchodzących w skład obszaru objętego wnioskiem wójta. Zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych wydawana na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie jest typową decyzją administracyjną, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Decyzja ta ma specyficzny charakter wynikający z usytuowania tej zgody w systemie prawa, jako sui generis instytucji stanowiącej konieczny element wstępny, aby gmina mogła zrealizować swoje zamierzenie planistyczne. Jest to w istocie akt swoim celem zbliżony do wymaganej zgody organu współdziałającego na wydanie aktu normatywnego lub zamieszczenia w tym akcie pewnego rodzaju uregulowań wiążących się z koniecznością współdziałania różnych wyspecjalizowanych organów. W konsekwencji właściciele gruntów objętych wnioskiem wójta w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie są stronami w takim postępowaniu.

Ponadto w skardze kasacyjnej Minister zaznaczył, że zgoda na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych nie wpływa bezpośrednio na sferę sytuacji prawnej właścicieli gruntów, zatem nie można mówić o interesie prawnym strony, co najwyżej przysługuje im interes faktyczny. Decyzja zawierająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu lub jej odmowa nie jest decyzją samoistną wywierającą skutki prawne w stosunku do właściciela nieruchomości. Sama nie kształtuje zakresu jego praw i obowiązków związanych z przysługującym mu prawem własności. Dopiero przeniesienie jej ustaleń przez gminę do uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może spowodować ograniczenia w wykonywaniu tego prawa, co jest jednak zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Na poddanym kontroli sądowej etapie procedury legislacyjnej tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego decyzja ta nie wywiera bezpośrednich skutków na uprawnienia rzeczowe właścicieli gruntów objętych projektem planu i przedmiotowym wnioskiem. Wyłącznym adresatem decyzji jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), toteż tylko uprawnienia władztwa planistycznego doznają ograniczenia tą decyzją, choć można z tej zgody skorzystać lub nie. Wobec tego przymiot strony nie przysługuje, jak błędnie przyjął w wyroku Sąd I instancji, właścicielom gruntów objętych wnioskiem i nie znajdą zastosowania przepisy art. 28, art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a.

W oparciu o przywołane podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

W rozpatrywanej sprawie jedynym powodem uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji było stanowisko, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest stroną w tym postępowaniu i przysługują mu uprawnienia wskazane w przepisach kodeksy postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13 wyjaśnił, że właściciel nieruchomości objętej wnioskiem wójta wszczynającym postępowanie w sprawie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest stronę tego postępowania, także gdy postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503).

W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że według art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia gruntów rolnych, wymagająca zgody, jest dokonywana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany wystąpić o opinie o projekcie planu, o jego uzgodnienie, a także, jeżeli zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wymaga zgody – o zgodę właściwego organu administracji publicznej na dokonanie takiej zmiany. Te regulacje wskazują na powiązanie trybu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów z procedurą legislacyjną uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego. Udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze należy postrzegać jako szczególny przykład współdziałania ustrojowo odrębnych organów samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej w ramach procedury planistycznej.

NSA w przywołanej uchwale podkreślił, że wskazane w art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działania w postaci wystąpienia o zaopiniowane i uzgodnienie projektu planu miejscowego przez inne organy oraz działanie w postaci wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze posiadają odmienny charakter. W odróżnieniu od uzgodnienia projektu planu, wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego nie ma na celu jedynie zagwarantowania prawidłowości projektowanego planu, ale dotyczy rozstrzygnięcia odrębnej kwestii wiążącej się z zapewnieniem gruntom rolnym prawidłowej ochrony przed ich nieuzasadnionym wykorzystaniem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób ścisły odróżnia czynności przygotowawcze procedury uchwałodawczej polegające na uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów od przedstawienia opinii i dokonania uzgodnienia (art. 17 pkt 9, art. 24 ust.1, art. 25 ust. 1-2, art. 26 ust. 1). Odrębność tego środka prawnego od instytucji uzgodnienia projektu planu można upatrywać także w tym, że przepisy upoważniające ministra do rozstrzygnięcia wniosku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz szczegółowa procedura rozpoznania wniosku zostały zamieszczone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Specyfika zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze opiera się na tym, że nie wynika ona z milczenia organu opartego na konstrukcji tzw. dorozumianego uzgodnienia. W związku w tym wskazane w art. 25 ust. 1 lub 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym terminy na uzgodnienie projektu planu (czas nie krótszy niż 14 i nie dłuższy niż 30 dni) nie mogą mieć zastosowania do ministra rozpatrującego wniosek wójta, burmistrza, prezydenta miasta.

Wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze następuje w drodze decyzji administracyjnej, z tym że decyzja ta ma specyficzny charakter. Decyzja w tym przedmiocie rozstrzyga o uprawnieniach gminy w sferze stanowienia prawa, w związku z czym dotyczy podmiotu niepozostającego formalnie na zewnątrz administracji. Podwójna konkretność tego aktu przejawia się w tym, że jest on skierowany do organu gminy prowadzącej procedurę planistyczną i odnosi się do konkretnej sytuacji związanej z dopuszczalnością przeznaczenia gruntów rolnych w planie miejscowym na cele nierolnicze. Władczość i jednostronność decyzji wynika z tego, że uprawnienie gminy do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w planie uzależnione jest od uzyskania zgody na taką zmianę. Organ udzielający zgody rozstrzyga o wniosku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na podstawie przepisów prawa, w oparciu o przyjęte ustalenia faktyczne konkretnej sprawy, które odnoszą się do powierzchni gruntów mających podlegać przekształceniu, ich klasy bonitacyjnej oraz innych elementów faktycznych, które organ powinien ustalić i ocenić, co dotyczy w szczególności ekonomicznych aspektów wejścia w życie projektu przekształcenia gruntów (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Analizując wyjątkowość postępowania w sprawie o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zaznaczono w uchwale, że zgoda ta dotyczy gruntów rolnych jako takich, często o znacznym obszarze, a nie poszczególnych nieruchomości rolnych znajdujących się na obszarze objętym wnioskiem wójta. W tym postępowaniu chodzi także o określenie kierunku projektowanego przestrzennego rozwoju zabudowy, co może być przedstawione w różnych wariantach (art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Cel i zakres tego postępowania nie wymaga dokonywania ustaleń dotyczących stanu prawnego nieruchomości oraz co do tego, kto jest właścicielem lub wieczystym użytkownikiem poszczególnych nieruchomości, które znajdują się na obszarze gruntów rolnych objętych wnioskiem wójta.

Przyjęty w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mechanizm przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zabezpiecza interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości przed jego nieuprawnionym naruszeniem (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 576/11). Artykuł 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazuje bowiem wyraźnie, że do zmiany przeznaczenia gruntów dochodzi nie tyle na skutek decyzji w sprawie udzielenia zgody, lecz wskutek wejścia w życie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W wydaniu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi decyzji należy w związku z tym upatrywać jedynie konieczny warunek do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych. Zakres możliwego naruszenia interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości uzależniony jest w sposób bezpośredni od przyjętych przez gminę przyszłych ustaleń odnoszących się do postanowień, które ma ona zamiar wprowadzić w treści planu miejscowego na podstawie udzielonej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z uwagi na to, że wskazana kompetencja realizowana jest poprzez stanowienie prawa miejscowego, a ponadto organ może z niej nie skorzystać (odstąpić od dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, pomimo wyrażenia na to zgody), ewentualne naruszenie interesu prawnego właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości, podlegające ochronie, należy wiązać z ostatecznym kształtem planu miejscowego, jaki on przybierze w momencie jego uchwalenia przez radę gminy.

Interes prawny to interes chroniony przepisami prawa, konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie jedynie hipotetyczny. Interes prawny nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, oderwanego od sytuacji faktycznej, w której znajduje się podmiot administrowany. Musi się on znajdować bowiem w takiej sytuacji faktycznej, w której skierowany do niego indywidualny akt administracyjny w sposób bezpośredni wpływa na jego sytuację prawną. Takiej normy nie da się wywieść z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem skuteczność decyzji w sprawie udzielenia zgody realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej (uchwalenia aktu prawa miejscowego). Dopiero wejście w życie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczającego obszar objęty decyzją, na cele nierolnicze, wpływa na wykonywanie prawa własności przez podmioty, którym te prawa rzeczowe na obszarze objętym miejscowym planem przysługują. W toku niezakończonej procedury planistycznej nie można mówić o tym, by uprawnienia lub obowiązki wskazanych podmiotów zostały przez prawo określone w sposób definitywny. Adresatem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze jest wyłącznie gmina, a pozostałe podmioty zainteresowane przeznaczeniem gruntów rolnych na cele nierolnicze mogą poszukiwać ochrony swoich uprawnień związanych z wykonywaniem prawa własności nieruchomości w drodze skorzystania ze środków prawnych, które przewidziane zostały w tym zakresie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku sporządzenia projektu planu oraz udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości mogą wypowiedzieć się na temat treści proponowanych rozwiązań planistycznych w formie przez prawo określonej: składając wnioski do planu (art. 17 pkt 1 ustawy), wnosząc uwagi do projektu planu (art. 18 ust. 1 ustawy) oraz uczestnicząc w dyskusji publicznej bądź na sesji rady gminy. Dopiero w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, właścicielom (użytkownikom wieczystym) nieruchomości objętych planem będzie służyło prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę uchwałę.

Interpretacja przepisów art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zaprezentowana w uchwale nie jest poglądem nowym na tle dotychczasowego stanowiska orzecznictwa w tym zakresie i nie wynika jedynie z nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503). Artykuł 7 ust 3a znowelizowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu: "Stroną w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta)." Potwierdza wprost, że stroną w tym postępowaniu jest wójt. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej celem dodania ust. 3a w art. 7 była potrzeba likwidacji możliwości pojawienia się rozbieżności interpretacyjnych odnoszących się do zakresu podmiotowego postępowania w sprawie o udzielenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych.

W rozpoznawanej sprawie problem sprowadza się do oceny, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny miał podstawy do przyjęcia, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, z uwagi na naruszenie przepisów art. 61 § 4 w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich stron postępowania dotyczącego zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, brak zawiadomienia ich o jego wszczęciu oraz nie zapewnienie tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął bowiem, że poza podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku (wójtem) stronami tego postępowania są również właściciele nieruchomości, które są położone na obszarze gruntów rolnych objętym wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze.

Przyjmując za wiążące w tej sprawie stanowisko wyrażone w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13 przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać, iż skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok, w którym przyjęto, że stronami tego postępowania są właściciele nieruchomości, objętych wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, został wydany z naruszeniem art. 61 § 4 w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Niezależnie od tego należy również wskazać, że wyłącznym powodem uwzględnienia skargi Wójta Gminy Miękinia i uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi było przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że skoro właściciele nieruchomości, które objęte są wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie brali udziału w tym postępowaniu, to tym samym są podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, z tym że Sąd odstąpił od tej podstawy uchylenia decyzji z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie. W związku z tym należy podnieść, iż stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a., wiąże się z tym, że uprawnionym do podnoszenia zarzutu pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu jest podmiot, który bez swej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty, a także sąd administracyjny, nie mogą się skutecznie powoływać się na okoliczność zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych względów Sąd nie miał podstaw do podnoszenia z urzędu, że podmiot niewnoszący skargi, który nie brał udziału w postępowaniu sądowym, został pominięty w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że także z tej przyczyny wadliwe było uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zob. wyroki NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OSK 796/09; z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08). Niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Inne podmioty, ani sąd administracyjny z urzędu, nie mogą co do zasady zastępować uprawnionej strony i powoływać się na to, że osoba, która powinna brać udział w postępowaniu, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym.

Ta podstawa wznowienia postępowania zależy także od wykazania, że strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy oraz zachowała termin, o którym mowa w art. 148 K.p.a.

W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji rozpozna skargę mając na uwadze ocenę, iż właściciele nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym wnioskiem wójta nie są stroną w tym postępowaniu, ale także powinien ocenić zakres zaskarżenia decyzji przez Wójta Gminy Miękinia, który kwestionuje decyzję Ministra w części dotyczącej odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze określonych gruntów rolnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.