Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 30/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]października 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2013 roku [...]) Wójt Gminy T. P., po rozpatrzeniu wniosku S. W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...] w miejscowości S. w zakresie budowy 3 hal biurowo - usługowo - magazynowo - produkcyjnych z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W uzasadnieniu organ wskazał, że powierzchnia matematyczna zwartego konturu użytków rolnych [...] wynosi 28,3025 ha i obejmuje swoim zasięgiem działki o nr ewid.: [...], obręb S.. Dla przedmiotowych działek o nr ewid. [...]obręb S., oraz dla działek wchodzących w skład ww. zwartego konturu RUI nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, a w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T. P. (uchwala Nr [...] z dnia [...].12.1992r.) obszar zajęty przez ww. działki był ujęty jako tereny rolne, w wyniku czego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Reasumując, na przedmiotowych działkach o nr ewid. [...] obręb S., występują grunty klasy Rlllb (łącznie 2,5877 ha) wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,5 ha. Uwzględniając zapisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2004 nr 121 poz. 1266 ze zm.), nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm.). Organ uznał, iż niezbędna jest zatem zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja nie jest zatem zgodna z przepisami odrębnymi (warunek art. 61, ust 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) - z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. 2004 nr 121 poz. 1266 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji złoży S. W. zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) które miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, pominięcie zasady dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy;

- art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu .przez organ, że kryterium obszarowe, o którym mowa w ww. przepisie dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą a tym samym przyjęcie przez organ, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie jest pojęciem tożsamym z ustawowym pojęciem "zwartego obszaru projektowanego".

2. przepisów postępowania tj:

- art. 7 i 77 § 1 kpa i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (0 tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej "Kpa") w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, że Urząd Gminy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy zakładając przedwcześnie, że nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- art. 8 i 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego organ przyjął, że w obszarze analizowanym brak jest nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej zabudowanych w sposób pozwalający na określenie parametrów dla planowanej zabudowy, podczas gdy w obszarze analizowanym znajdują się dostępne z tej samej drogi publicznej nieruchomości o zabudowie magazynowo - biurowej.

Decyzją z dnia z dnia [...] października 2013 r., nr [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy po przytoczeniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że chociaż słuszny jest zarzutskarżącego, że w niniejszej sprawie organ nie dokonał dokładnego ustalenia stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu analizowanego poprzez wskazanie konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach, to w ocenie organu odwoławczego powyższe naruszenie nie stanowi takiego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 Kpa i w konsekwencji art. 80 Kpa, które mogłoby mieć wpływ na wynik dokonanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wskazał, iż warunkiem ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jest wymóg aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art.3 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 03 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) - ochrona gruntów rolnych polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne. Z kolei według art.6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Utrwalone jest stanowisko, że zgoda, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje tylko w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje zastosowania przed organem rozstrzygającym o warunkach zabudowy. Rolą organu I instancji było więc sprawdzenie czy teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo czy jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, tak jak przewiduje to art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej organ wskazał że dokonana, ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013r., Nr 503) od dnia 26 maja 2013 roku, zmiana art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych potwierdziła, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto na mocy ww. ustawy z dniem 26 maja 2013 roku zmienił brzmienie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Obecnie przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, bez względu na wielkość obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Podnieść dodatkowo należy, że organ odwoławczy zobligowany jest uwzględnić zmiany stanu prawnego, jakie miały miejsce już po wydaniu aktu przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. ustawa z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera przepisów przejściowych, w których wskazywałaby, że w przypadku stanu faktycznego niniejszej sprawy (np. z uwagi na okoliczność, że wniosek o warunki zabudowy złożono przed dniem wejścia w życie ww. ustawy) należałoby stosować art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym przed dniem 26 maja 2013 roku. Należy zauważyć, że zgodnie z § 31 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. nr 100. poz. 908) jeżeli w stosunku do spraw, o których mowa w § 30 ust. 2 pkt 1-3, zamierza się zachować czasowo w mocy przepisy dotychczasowej ustawy, zaznacza się to wyraźnie w nowej ustawie, nadając przepisowi przejściowemu brzmienie: "W sprawach ... stosuje się art. ... ustawy... (tytuł dotychczasowej ustawy)". W oparciu o powyższy przepis, jeżeli ustawodawca nie wprowadza żadnych przepisów przejściowych to należy uznać, że zastosowanie znajdzie wyłącznie nowe prawo. Tym samym, brak przepisów przejściowych w przepisach ustawy z dnia 8 marca 2013 r. wskazuje na konieczność stosowania w spornym zakresie nowych przepisów. I chociaż organ odwoławczy ma świadomość, że naruszenie przepisów rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych

skutków, to jednak uwzględnić należy, że zawiera ono ważne zalecenia dotyczące tworzenia aktów prawnych. "Ustalając standardy poprawnej legislacji, tym samym ustalają także standardy poprawnej interpretacji przepisów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że istnieje ścisła zależność między zasadami redagowania a zasadami interpretowania tekstów prawnych, interpretacja polega wszak na ustalaniu tak czy inaczej rozumianej woli prawodawcy" - wyrok SN z 15 czerwca 2012 sygn. akt II CSK 436/11,LEX nr 1232234.

Brak przepisów międzyczasowych wskazuje zatem na konieczność zastosowania zasady bezpośredniego działania nowego prawa, zgodnie z którą od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszystkich stosunków prawnych, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały wcześniej, przed wejściem w życie nowych przepisów, a które trwają w czasie dokonywania zmian w prawie (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 273/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 505/11 CBOSA). Podnieść także należy, że wprowadzenie przepisu przejściowego jest wyjątkiem od generalnej zasady niedziałania prawa wstecz, a jako wyjątek, przepis o takim charakterze nie może być poddawany wykładni rozszerzającej. Tym bardziej zatem, przepisów prawa, które utraciły moc w związku z wejściem w życie nowych regulacji prawnych nie można stosować w przypadku, gdy takiej ewentualności prawodawca w ogóle nie dopuścił (nie przewidział) w nowym stanie prawnym tj. nie wprowadził żadnych przepisów przejściowych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt III PK 101/04, OSNP 2005, nr 21, poz. 340). W doktrynie prawniczej także wskazano, że nowe prawo, jako dające wyraz aktualnej polityce legislacyjnej, wymaga preferencji dla zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, chyba, że sam ustawodawca postanowi inaczej (por. "Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego" pod red. Ewy Łętowskiej i Konrada Osajdy, Oficyna Wolters Kluwer business, Warszawa 2008, s. 36).

Organ podniósł, iż w niniejszej sprawie jest rzeczą bezsporną, że teren inwestycji tj. działki nr 86/104, 86/106, 86/105, 86/103, 86/107, 86/108, 86/110, 86/109, 86/112 i 86/113 obejmują grunty orne o klasie bonitacji gleby lllb i nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem w niniejszej sprawie przedmiot postępowania obejmuje grunty, które w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla skutecznej realizacji zamierzonej inwestycji (budowy dwóch hal magazynowo - usługowo - biurowo - produkcyjnych) wymagałby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W konsekwencji zasadnie uznał organ I instancji, że w sprawienie jest spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na tej podstawie odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W konsekwencji bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia oceny i wykładni dotychczas użytego w treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przed datą 26 maja 2013r. pojęcia "zwartego obszaru" projektowanego do zmiany przeznaczenia.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że za przyjętym przez organ I instancji rozumieniem "zwartego obszaru" i sposobem prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie przemawiały także wydane, wprawdzie w innej lecz bardzo zbliżonej stanem faktycznym sprawie pomiędzy organem I instancji a skarżącym, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu m.in. z dnia 21 listopada 2012r. IV SA/Po 520/12; z dnia 21 listopada 2013 roku, IV SA/Po 523/12; z dnia 21 listopada 2013 roku IV SA/Po 519/12, w których sąd wskazał na przywołany powyższej wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 kwietnia 2012 roku, sygn. akt. II OSK 94/12, CBOSA i konieczność uzyskania stanowiska Starosty Poznańskiego jako organu właściwego w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Z materiału dowodowego sprawy wynika więc, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyjaśnić tylko należy, iż spełnienie warunku zgodności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z przepisami odrębnymi uzależnione jest niewątpliwie od rodzaju inwestycji i miejsca jej położenia. Oczywistym jest, że mówiąc o przepisach odrębnych należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Zasadnie także podniósł skarżący, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego obszaru analizowanego, poprzez brak uwzględnia oraz wskazania konkretnego rodzaju zabudowy wszystkich działek w obszarze analizowanym, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenia linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisania geometrii dachów poszczególnych działek (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym to, przy uwzględnieniu treści art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 maja 2013 roku, naruszenie powyższe nie może mieć wpływu na dokonane przez organ I instancji rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. W. zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj: art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię .

2. przepisów postępowania, tj: art. 7 i 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy polegające na tym, iż organ II instancji błędnie przyjął, że nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta.

W uzasadnieniu skarżacy wskazał, że wniosek został złożony przed datą wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zatem kierując się zasadą, że prawo nie działa wstecz, wniosek powinien zostać rozpatrzony na podstawie wykładni prawa obowiązującego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Ponadto skarżący wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych dotyczących rozumienia pojęcia "zwartego obszaru" z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jako jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele, a nie jako całego kompleksu rolnego, na obszarze którego leży teren planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2014 r. skarżący cytując wyrok sądu administracyjnego podniósł, że brak jest jakichkolwiek podstaw do pozbawienia skarżącego możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy postanowienia Starosty oraz Kolegium były rezultatem błędnej oceny prawnej, a nowelizacja przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierała przepisów intertemporalnych dotyczących wejścia w życia regulacji zaostrzającej możliwość odrolnienia gruntów. Zastosowanie nowych przepisów spowodowałoby, że w istocie to na skarżącego zostałby w całości przeniesione negatywne skutki związane zarówno z działaniami organu administracji publicznej, jak i wejściem w życie nowej regulacji prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W myśl art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich (określoną w art.61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest to, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowani przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy wymienionej w art. 88 ust.1.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że teren inwestycji obejmuje grunty orne o klasie bonitacji gleby lllb, które nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na

podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren objęty przedmiotowym wnioskiem w nieobowiązującym już Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy T. P. (uchwała nr [...] z dnia [...].1992r.) ujęty był jako tereny rolne.

W tym miejscu podkreślić należy, że podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia, czy organ wyższego stopnia zasadnie uwzględnił istotną zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła pomiędzy wydaniem decyzji przez Wójta, a rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy przez SKO - w związku z wejściem w życie z dniem 26 maja 2013 r. opisanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która m.in. nadała nowe brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Przywołany przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stanie prawnym obowiązującym do dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej stanowił, że: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej" (ministra właściwego ds. rozwoju wsi, stosownie do art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 18 i art. 23 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej - Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548).

Pod rządem tak brzmiącego art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przyjmowano powszechnie, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekraczał 0,5 ha, nie wymagało uzyskania zgody właściwego ministra. Istotne wątpliwości interpretacyjne - a co za tym idzie: także rozbieżności w orzecznictwie - budził natomiast sposób rozumienia pojęcia "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne". Z biegiem czasu w orzecznictwie wykrystalizowało się stanowisko, w myśl którego pojęcie "zwartego obszaru projektowanego" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia (zob. np. wyroki NSA: z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07; z 10 lutego 2010 r" sygn. akt. II OSK 299/09; z 25 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 429/09;- CBOSA). W konsekwencji zaczął przeważać pogląd, że przez "zwarty obszar analizowany" nie należy rozumieć obszaru, z którego teren jest wyłączany w celu jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, ale obszar, który podlega nowemu przeznaczeniu (zob. np. wyroki NSA: z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 738/07; z 10 lutego 2010 r" sygn. akt II OSK 299/09; z lutego 2010 r" sygn. akt II OSK 429/09, z 06 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 670/09 oraz z 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 303/10 - CBOSA). Analizowane pojęcie odnoszono więc, co do zasady, do działki (działek) inwestora, na których planowana inwestycja miała być realizowana, bez wliczania w to obszaru, z którego owa działka (działki) została uprzednio wydzielona [z tym wszakże zastrzeżeniem, że jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne wykraczałoby poza granice wnioskowanej działki - bo np. któryś z elementów tego zamierzenia miałby zostać zlokalizowany na innej działce, albo inwestycja oddziaływałaby na tę działkę w taki sposób, że w praktyce uniemożliwiałaby jej rolnicze (leśne) użytkowanie (w całości lub w części), a więc de facto prowadziłaby do zmiany przeznaczenia okolicznych gruntów na cele nierolnicze (nieleśne) - należało również uwzględniać powierzchnię owych okolicznych działek; por. wyrok WSA z 23 maja 2012r., sygn akt IV SA/Po 219/12, CBOSA], Zarazem jednak dostrzeżono w orzecznictwie istotny problem związany z ujawniającym się w praktyce niebezpieczeństwem fragmentarycznego przeznaczania zwartych obszarów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonywanego w celu obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok NSA z 06 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 113/08; wyrok NSA z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1092/09; - CBOSA). W związku z tym wskazywano, że w toku wykładni i stosowania przepisów tej ustawy z pola widzenia interpretatora nie może uchodzić fakt, iż przyjęcie prostej reguły, że kryterium obszarowe określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do działki ewidencyjnej, dla której ustalane są warunki zabudowy, daje inwestorom potencjalną możliwość uniknięcia wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze (nieleśne). Wystarczy bowiem, że dokonają oni podziału większej nieruchomości w sposób prowadzący do wydzielenia działek o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha każda. Ubieganie się o warunki zabudowy dla każdej z tych działek osobno nie byłoby wówczas - w myśl powołanej wyżej reguły - objęte wymogiem uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ulega zaś wątpliwości, że dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze (nieleśne) kompleksów użytków rolnych wysokich klas, pierwotnie obszarowo większych niż 0,5 ha, czyniłoby ochronę gruntów rolnych przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych czysto iluzoryczną. To z kolei rodziłoby poważne niebezpieczeństwo niekontrolowanego uszczuplania zasobu cennej powierzchni rolnej, i to zwykle w sposób bezpowrotny (por. wyrok WSA z 23 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 219/12, CBOSA).

Właśnie przeciwdziałanie "nagminnemu" zjawisku omijania stosowania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - polegającemu na dzieleniu zwartych gruntów rolnych na mniejsze obszary wyłącznie w celu przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśnie z pominięciem rygorów ww. ustawy - stanowiło jeden z podstawowych motywów uchwalenia ustawy zmieniającej, co jasno wynika już z dokumentacji prac legislacyjnych nad tą ustawą (zob. uzasadnienie autopoprawki do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - druk nr 688 Sejmu RP VII kadencji). Ostatecznie ów zamysł legislacyjny zmaterializował się w postaci zmiany tekstu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który to przepis od dnia 26 maja 2013 r. otrzymał brzmienie: "Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi". W świetle nowego brzmienia cytowanego przepisu nie ulega wątpliwości, że obecnie każda zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, bez względu na wielkość obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymaga uzyskania (wcześniejszej) zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko SKO wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do konieczności uwzględnienia w tej sprawie opisanej wyżej zmiany normatywnej art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W tym miejscu należy podkreślić, że ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych, które rozstrzygałyby, jakie prawo (tu: jaką "wersję" art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) - sprzed czy po nowelizacji - należy stosować do spraw będących w toku w dniu wejścia w życie tej ustawy. W ocenie Sądu, w braku wyraźnej regulacji intertemporalnej w omawianym zakresie, należało przyjąć - tak, jak to właśnie uczyniło SKO - że również do takich spraw (w toku) znajduje zastosowanie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym, nadanym ustawą zmieniającą, brzmieniu (podobnie np. wyrok WSA z dnia 2 grudnia 2013 r" sygn. akt II SA/Bd 1001/13, CBOSA). Jest to zgodne z podstawową zasadą "bezpośredniego działania prawa nowego", która najpełniej urzeczywistnia racjonalny postulat, aby nowe, a więc z założenia "lepsze" prawo, zaczęło być stosowane jak najszybciej. Z tego względu zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie szeroko przyjmowany jest pogląd o istnieniu wręcz domniemania bezpośredniego działania prawa nowego (por. T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, Warszawa 2011, s. 98-110).

Zasadność zastosowania ww. reguły w odniesieniu do ustawy zmieniającej dodatkowo potwierdza analiza uzasadnienia projektu tej ustawy, z której wynika, że celem ustawodawcy było m.in. usunięcie istotnych wątpliwości interpretacyjnych, występujących także w orzecznictwie sądów administracyjnych, w kwestiach regulowanych przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie procedury związanej z ubieganiem się przez właścicieli (inwestorów) o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, podlegających szczególnej ochronie, na inne cele. Nie można wreszcie tracić z pola widzenia głównego celu, jakiemu służy ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, i jaki wynika już wprost z jej tytułu - a mianowicie ochrona tej szczególnej kategorii gruntów, jaką stanowią grunty rolne i leśne - oraz tego, że ustawa zmieniająca ma niewątpliwie za zadanie przyczynić się do jeszcze pełniejszego urzeczywistnienia tego celu.

Wszystko to prowadzi do wniosku o konieczności stosowania nowej dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych także do spraw wcześniej wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Sąd podziela pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1141/13 (CBOSA), który to wyrok zapadł zresztą w sprawie pomiędzy tymi samymi stronami i w nader zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, że nieuwzględnienie wskazanej wyżej zmiany normatywnej w toku instancji uchybiałoby zasadzie ogólnej praworządności (art. 6 Kpa), mającej również walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji), która nakłada na organy administracji (a szerzej: organy władzy publicznej) obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to w szczególności obowiązek rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie aktualnie obowiązującego stanu prawnego (por. wyrok NSA z 08 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 389/11, CBOSA). Powinność ta dotyczy także organów odwoławczych, dla których zasadniczo nie jest wiążący stan prawny z dnia wszczęcia postępowania w sprawie (daty złożenia wniosku), ani nawet z dnia wydania decyzji przez organ I instancji, lecz z daty, w której zapada rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Taki wniosek należy wywieść z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa), mającej również walor zasady konstytucyjnej (zob. art. 78 Konstytucji, statuujący prawo każdej strony do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji). Zasada ta nakłada na organ wyższego stopnia obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie - a nie tylko ograniczenia się do kontroli prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji - co w szczególności implikuje konieczność uwzględniania przez organ drugiej instancji wszelkich zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji (por: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 138, Nb 1; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2013, uw. 7 do art. 138). Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie żadnych szczególnych okoliczności, które przemawiałyby za odstąpieniem od wskazanych wyżej zasad: bezpośredniego działania prawa nowego oraz aktualności orzekania w administracyjnym toku instancji, a w konsekwencji - za zaakceptowaniem stanowiska Skarżącego, że podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie powinien stanowić stan prawny obowiązujący w dniu złożenia przezeń wniosku o wydanie warunków zabudowy (01 marca 2013 r.)

W wyroku z 30 października 2007 r. (P 28/06; OTK-A 2007, nr 9, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej musi być wykładana w świetle standardów państwa prawnego wynikających z art. 2 Konstytucji. (...) Ustalając podstawę rozstrzygnięcia, organy administracji publicznej muszą mieć na uwadze treść zasady ochrony praw nabytych. Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej powinna ustąpić przed konstytucyjnym nakazem ochrony praw nabytych."

W ocenie Sądu, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Sam fakt złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie kreuje bowiem na jego rzecz jeszcze żadnych "praw nabytych" w powyższym rozumieniu, w szczególności nie petryfikuje stanu prawnego mającego stanowić normatywną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Fakt ten nie jest nawet źródłem jakiejkolwiek ekspektatywy (prawnie chronionego oczekiwania), której przedmiotem byłoby uzyskanie rozstrzygnięcia (decyzji) określonej treści. Zwłaszcza w sprawach takich, jak niniejsza,

w których ani praktyka administracyjna, ani orzecznictwo sądowe nie są jednolite, co oznacza, że w chwili składania wniosku nie sposób przewidzieć, jakie rozstrzygnięcie (pozytywne czy negatywne) w konkretnym przypadku zapadnie. Co więcej, w niniejszej sprawie nawet decyzja organu I instancji - jako nieostateczna i odmowna - nie mogła stanowić źródła jakichkolwiek praw nabytych lub choćby prawnie chronionych ekspektatyw dla jej adresata. Odmowny, a więc w najwyższym stopniu niekorzystny dla Wnioskodawcy, charakter tej decyzji przesądza również o tym, że w niniejszej sprawie nie ma miejsca na rozważanie, czy za wyłączeniem stosowania nowego prawa przez organ II instancji mógłby ewentualnie przemawiać wzgląd na ustawowy zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej (tzw. zakaz reformationis in peius - art. 139 Kpa) - który to zakaz może niekiedy, przynajmniej w teorii, uzasadniać odmowę zastosowania nowego, niekorzystnego dla strony odwołującej się, reżimu prawnego (por. w tej kwestii M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 414-416).

Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji prawidłowo zastosował przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w nowym, obowiązującym od 26 maja 2013 r., brzmieniu, i zasadnie przyjął, że wobec tego w niniejszej sprawie nie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawała wykładnia dotychczas używanego pojęcia "zwartego obszaru" projektowanego do zmiany przeznaczenia.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.