Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 462/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie sędzia WSA Daria Sachanbińska asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz S. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Sądowego


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy przebudowy części budynku w kondygnacji parteru znajdującego się przy ul. [...] w O., w celu przystosowania pomieszczeń zakładu zegarmistrzowskiego na funkcję sklepu z pieczywem, zapleczem socjalnym i punktem wypieku - nałożył na inwestora A. i E. C. zam. [...], ul. [...] obowiązek dostarczenia inwentaryzacji budowlanej przebudowanej w kondygnacji parteru części budynku wraz z pozytywnymi opiniami wojewódzkiego konserwatora zabytków (montaż skraplaczy na elewacji) oraz w zakresie wymagań sanitarnych, ochrony przeciwpożarowej, bezpieczeństwa i higieny pracy wydane przez właściwe jednostki lub rzeczoznawców oraz orzeczenie techniczne określające stan techniczny przebudowanej części budynku oraz zgodność wykonanych robót z przepisami, obowiązującymi Polskimi Normami przy spełnieniu warunków określonych w art. 5 Prawa budowlanego (protokoły sprawdzenia i odbioru wykonanych instalacji, w tym wentylacji mechanicznej, klimatyzacji, elektrycznej, przewodów kominowych i wentylacyjnych wraz z podłączonymi urządzeniami). Organ dodał, że opracowania winny być wykonane przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, a termin wykonania tego obowiązku ustalono do dnia 30.09.2001r. W uzasadnieniu organ podał, że podczas oględzin dokonanych w dniu 20.06.2001r. stwierdzono dokonaną przebudowę dawnego lokalu zakładu zegarmistrzowskiego na sklep z pieczywem, zapleczem socjalnym i punktem wypieku pieczywa, w którym znajduje się piec elektryczny służący do wypieku galanterii z pieczywa. Podczas oględzin A. C. oświadczył, że w 1990 r. zaadaptował lokal bez wykonywania robót naruszających konstrukcję budynku i były to prace remontowe i instalacyjne, a ponadto w 1999 r. zamontował na elewacji od strony podwórza agregat klimatyzacyjny bez stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia. Organ stwierdził, że inwestor nie posiada zezwolenia budowlanego na wykonane prace lub zgłoszenia i w celu doprowadzenia dokonanej inwestycji do zgodności z przepisami Polskimi Normami należy wykonać nakazane opracowania, które wskażą stopień uciążliwości i rozwiązania techniczne umożliwiające ich eliminację bądź ograniczenie. Wykonane bowiem przez inwestora prace wymagały uzyskania pozwolenia budowlanego bądź zgłoszenia (montaż urządzeń na elewacji budynku wpływa na wygląd obiektu). Roboty budowlane wykonano bez pozwolenia, czyli zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego orzeczono jak w rozstrzygnięciu decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. K., podnosząc, ze jest ona obarczona takimi błędami, które powodują konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego, bowiem dokonana samowolnie zmiana i prowadzona produkcja na parterze nie tylko powoduje hałas, ale zagraża bezpieczeństwu życia i zdrowia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., nie uwzględnił zarzutów odwołania i utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w 1990 roku dokonano adaptacji lokalu zakładu zegarmistrzowskiego na piekarnię, zaś w 1999 roku zamontowano agregat klimatyzacyjny. Podczas tej adaptacji przeprowadzono roboty remontowe, wykończeniowe i instalacyjne, które nie wymagały na gruncie tzw. "starego" Prawa budowlanego (ustawa z 24 października 1974 roku Prawo budowlane - Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i obowiązujących wówczas aktów wykonawczych uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższej adaptacji nie sposób też uznać w świetle obowiązującego wówczas prawa za zmianę sposobu użytkowania. W toku prowadzonego postępowania nie stwierdzono bowiem naruszenia warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków zdrowotnych i higieniczno - sanitarnych, czy też zwiększenia lub zmiany układu obciążeń (art. 45 ust. l pkt 2 i 3 "starego" Prawa budowlanego). Również dokonany w 1999 roku montaż agregatu klimatyzacyjnego nie wymagał uzyskania pozwolenia ani zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych, o wysokości powyżej 3 m; takich wymiarów klimatyzator oczywiście nie ma. Nie było więc konieczne obejmowanie zakresem prowadzonego postępowania sprawy montażu agregatu klimatyzacyjnego. Zgodnie z art. 51ust. 4 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie, po ustaleniu, że zakwestionowane roboty zostały już wykonane, należało zastosować jedynie odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1-3 Prawa budowlanego. Ustawodawca nie przewidział więc odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, który mówi o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, a ponadto nie stwierdzono, jakoby działalność piekarni powodowała zagrożenie dla zdrowia i mienia mieszkańców budynku. Takie twierdzenie nie jest poparte żadnymi uzasadniającymi je dowodami przez skarżącego.

W wyniku kolejnych interwencji S. K. i po doręczeniu przez inwestorów żądanej dokumentacji w/w decyzjami, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję z dnia 23 września 2002r. na podstawie art.51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r Nr 106 poz. 1126 ze zm.) nakładającą wykonanie przez inwestorów określonych robót w pkt. 1-11. W wyniku złożonego odwołania decyzję tę utrzymał w mocy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia 25 listopada 2002r., nr [...]. Po złożeniu skargi do sądu administracyjnego przez S. K. na tę decyzję, WSA w Opolu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2004r., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 23 września 2002r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż wydanie nowych decyzji w tej samej sprawie, bez wzruszania poprzednich, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tych ostatnich, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, bowiem mamy do czynienia z tożsamością rozstrzyganej sprawy z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W wyniku powyższego wyroku, Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję z dnia [...], na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że przeprowadził postępowanie administracyjne dotyczące przebudowy części budynku w kondygnacji parteru budynku przy ul. [...] w O., stąd decyzją nr jw. z dnia [...] został nałożony obowiązek dostarczenia dokumentacji. Właściciele wywiązali się z nałożonego obowiązku i przedstawili wymagane decyzją opracowanie wraz z wymaganymi uzgodnieniami rzeczoznawców. Przedstawiona została również opinia Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O. o nie wniesieniu uwag dotyczących lokalizacji klimatyzatora na budynku. W dniu 6 lipca 2005r. przeprowadzone zostały oględziny potwierdzające zgodność przedstawionych dokumentów ze stanem faktycznym. W trakcie oględzin właściciel zademonstrował pracę urządzenia zwanego "ręczną dzielarką" - w trakcie nie stwierdzono aby urządzenie to było uciążliwe, oświadczył również, że piec elektryczny jest rzadko używany ze względu na zmniejszenie produkcji pieczywa i jego wysokie koszty eksploatacji. Organ uznał, że dokonana przez właścicieli lokalu przebudowa wg wskazań osób opiniujących, spowodowała że działalność sklepu z pieczywem wraz z wypiekiem nie narusza interesów mieszkańców budynku chronionych przepisami prawa administracyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. K., który w obszernym odwołaniu wniósł o uznanie za nierzetelną i niewiarygodną przedłożoną przez inwestorów inwentaryzację wraz z orzeczeniem wykonanych robót. Po pierwsze - wskazał, że obowiązek dostarczenia dokumentacji dotyczył wyłącznie sklepu z pieczywem wraz z zapleczem, punktem wypieku pieczywa i temat ten miał stanowić przedmiot opracowania, a przedłożony dokument zawiera opis starej piekarni (funkcjonującej od lat w piwnicy) oraz w niewielkim rozmiarze nowej na parterze, po zakładzie zegarmistrzowskim (najwyżej 30% całej dokumentacji). Pozytywny obraz remontów i przeglądów starej piekarni, zaciemnia obraz sytuacji i pomniejsza znaczenie zaniedbań w sklepie wraz z zapleczem co do której toczy się postępowanie. Podkreślił, że inwentaryzacja ta nie dotyczy kwestii spornych, samowoli budowlanej. Dalej wywodził, że w pkt. 1.1.3 Inwentaryzacji (...) zapisano: "Druga linia technologiczna - wysoki parter, uruchomiana tylko i wyłącznie w czasie zwiększonego zapotrzebowania na pieczywo czyli w okresach świątecznych." Chodzi w nim mianowicie o piec umieszczony w pomieszczeniach po zakładzie zegarmistrzowskim na wysokim parterze budynku. Piec ten działał w okresie od uruchomienia przez 24 godziny na dobę ponad 10 lat. Istnieją pisemne skargi na uciążliwość pieca z tego okresu. Gdyby piec rzeczywiście działał tylko na Wielkanoc i Boże Narodzenie jak utrzymuje autor opracowania nie byłoby sprawy. Przede wszystkim zaś właściciel piekarni nie kupiłby drogiego pieca po to, aby pracował parę dni w roku. Wieloletnia praca tego pieca 24 godziny na dobę była przyczyną skargi do Nadzoru Budowlanego i od niej zaczęło się całe postępowanie. Nie polega na prawdzie i stanowi celowe zakłamanie obrazu sytuacji stwierdzenie w pkt. 1.1.3 Inwentaryzacji (..), bowiem w pkt. 1.1.3.3. stwierdzono "Natomiast w czasie zwiększonego zapotrzebowania na pieczywo wypiek również odbywa się w pomieszczeniu 1/6, w którym znajduje się elektryczny piec piekarniczy." To zdanie również nie polega na prawdzie z powodów jak w punkcie 1.1.3. czyli pracy 24 godziny na dobę przez cały rok. Ponadto stwierdzono, że "Ciasto do wypieku bułek przenoszone jest z pomieszczenia 0/3 ręcznie w koszach do pomieszczenia 1/6 (wypiek bułek), w którym następuje dzielenie ciasta za pomocą ręcznej dzielarki." Pracę dzielarki dobrze było słychać co noc, a wstrząsy kosza z ciastem rzucanego na podłogę powodowały drgania w pokoju położonym powyżej." Natomiast ekspert (inż. A. Z.) autor opinii, w dalszej części opracowania podaje: "drgań nie stwierdzono". W jaki sposób ich nie stwierdził, nie tłumaczy. Ponadto przy opisie "Strop. Inwentaryzacja konstrukcyjno budowlana" stwierdzono wykonanie modernizacji tego stropu drewnianego, ale podano zupełnie inne parametry wygłuszenia, dużo mniej korzystne: dodał: 1,75 cm płyty karton-gips, 5,00 cm styropianu oraz 5,00 cm wełny mineralnej. W sumie elementy dodane wynoszą więcej niż rzeczywiście istniejący sufit podwieszany. Jednakże nawet dodanie drugiego sufitu do już istniejącego, okazało się niewystarczające dla samego autora tych "ulepszeń", ponieważ stwierdza on, że "Rozwiązania w postaci wykonania stropu podwieszanego nie zabezpieczają poziomu hałasu określonego do pomieszczeń mieszkalnych w wysokości 40DB/dzień i 30DB/noc przy otwartych oknach w mieszkaniu na I piętrze." Mimo poczynionych inwestycji opisanych w inwentaryzacji, również wentylacja piekarni pozostawała nadal niewydolna, powodując przenikanie do mieszkania nieprzyjemnego fetoru, a często również smrodu spalenizny. W inwentaryzacji brak zgody konserwatora zabytków na zainstalowanie kanału wentylacyjnego biegnącego z wysokiego parteru na dach budynku po ścianie budynku. Nie polega na prawdzie również informacja zawarta w zaskarżonej decyzji o decyzji Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia 12.08.2005r., gdyż dotyczy ona kwestii skraplacza, która nie była podnoszona. S. K. zarzucił naruszenie art.79 § 2 kpa, gdyż jako strona nie mógł brać udziału w przeprowadzaniu dowodu z oględzin w dniu 6 lipca 2005r. gdyż osoby wykonujące czynności kontrolne odmówiły mu udziału uzasadniając to tym, iż obawiają się kłótni.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., uznał zaskarżoną decyzję na prawidłową i utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że prowadzone postępowanie miało na celu doprowadzenie inwestycji E. i A. C. do stanu zgodnego z prawem. Wynikiem podjętej procedury było nałożenie na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego. W toku trwania niniejszego postępowania zmianie uległy przepisy Prawa budowlanego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stosownie do postanowień art. 2 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie przywołanej ustawy stosuje się przepisy "nowe", z zastrzeżeniem ust. 2-4 (dotyczących zmiany sposobu użytkowania). Zmienione zostały zapisy art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. l pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W związku z powyższym, w przypadku wykonania przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego miał obowiązek wydać zaskarżoną decyzję, bowiem inne rozwiązanie byłoby możliwe, jedynie wówczas, gdyby zobowiązani nie wykonali żądanych czynności. Stąd Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. posiada wiedzę i uprawnienia budowlane pozwalające na ocenę prawidłowości przedłożonych dokumentów. Organ zatem uznał, że przedłożona 17 września 2002r dokumentacja spełnia wymogi nałożone decyzją z [...]. Dodatkowo 18 sierpnia 2005r. inwestor przedłożył pozytywną ocenę [...] Wojewódzkiego Konserwatora zabytków w O., dotyczącą urządzeń zamontowanych na elewacji budynku. Nadto przeprowadzone oględziny ujawniły, że piece elektryczne do wypieku pieczywa nie są używane i nie mogą powodować hałasu. Wobec czego należało orzec o wykonaniu nałożonego obowiązku. Organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie nałożonego obowiązku na inwestora kończy postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie.

W skardze do Sądu, S. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, ze została wydana w oparciu o nierzetelną i niewiarygodną inwentaryzację i orzeczenie o wykonanych robotach oraz z pominięciem przez organ zgłaszanych w odwołaniu zarzutów wraz ze wskazywaną argumentacją. W uzasadnieniu skargi powtórzył w całości wywody odwołania. Dodał, że w orzeczeniu zaniżono wartości normy i nawet te zniżone nie odpowiadają tym parametrom dla stropów drewnianych w budynkach wielorodzinnych, które wynoszą 51 dB (PN-B/02151/3:1999). Podniósł, że organ nie ustosunkował się do przytaczanych zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu, a stwierdzenie, że "Jako organy wysoko specjalistyczne władne są podjąć decyzję co do prawidłowości, kompletności i rzetelności" , nie zwalnia organu od prawidłowego przeprowadzenia całego postępowania administracyjnego w spornej sprawie. Do pisma procesowym z dnia 1 lutego 2006r. skarżący dołączył ekspertyzę dotyczącą wygłuszenia spornego pomieszczenia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentował, że dla dokonania oceny przedłożonych dokumentów jest ".. jedynie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., legitymujący się odpowiednim wykształceniem i uprawnieniami."

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada wymogom prawa.

W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Jedyne ograniczenie możliwości wyboru przez sąd właściwego orzeczenia zawiera, przewidziana w art. 134 § 2, niedopuszczalność wydania przez sąd administracyjny orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Natomiast stosownie do art. 135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że skargę należy uwzględnić, również z powodów nie podnoszonych w skardze. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej a poprzedzające je uprzednie postępowanie i wydane decyzje w przedmiocie nałożenia obowiązków, z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Postępowanie w sprawie zaskarżonych decyzji zostało wszczęte przez organy nadzoru budowlanego z urzędu, po interwencji skarżącego, który w trakcie całego postępowania był traktowany jako strona tego postępowania. Konsekwencją statusu prawnego strony jest jej roszczenie do określonego zachowania się organów administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie decyzje obu organów stwierdzających wykonanie obowiązku przez inwestora - nałożonego uprzednią decyzją z dnia [...], nr [...] - wydane zostały na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a zatem na dzień 13 października 2005r. Przepis art. 51 ust 3 Prawa budowlanego stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W związku z przywołanym art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, należy stwierdzić, iż dotychczasowa jego regulacja sprzed nowelizacji oraz po nowelizacji, jest ściśle związana z przepisem art. 52 ust. 1 pkt 2, którego brzmienie na dzień wydania zaskarżonej decyzji odbiega od dotychczasowej a na dzień wydania przywołanej decyzji z dnia [...], nr [...], przepis ten stanowił także upoważnienie dla organu do "nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem". Skoro przedmiotem orzekania organu w rozpoznawanej sprawie miało być sprawdzenie w trybie art. 51 ust. 3 ustawy, czy nałożony na inwestora obowiązek wykonania "określonych czynności", w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem został zrealizowany, stąd nie bez znaczenia pozostaje, czy te "określone czynności" zostały prawidłowo nałożone na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy bowiem mieć na uwadze, że tylko w sposób prawidłowy tzn. zgodnie z prawem nałożony obowiązek może być egzekwowany lub też może wywoływać określone skutki prawne. Odnosząc powyższe wywody do wydanych decyzji w tej sprawie, w pierwszej kolejności przypomnieć wypada, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia z dnia [...], nr [...], którą nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia inwentaryzacji budowlanej (z pozytywnymi opiniami wydanymi przez właściwe jednostki) oraz orzeczenie techniczne. Organy obydwu instancji, jako materialnoprawną podstawę wydanych decyzji nakładających powyższy obowiązek, zastosowały przepis art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), który na zasadzie art. 51 ust. 4 tej ustawy miał odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych, które zostały już wykonane bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem organy orzekające zgodnie stwierdziły, że wskazywane roboty zostały wykonane. W tym miejscu należy również zasygnalizować pogląd wyrażany w orzecznictwie, iż decyzje wydane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, nakładające obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, mają charakter uznaniowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2001 r. sygn. akt SA/Rz 261/00, Palestra nr 7-8 z 2002 r., str. 207).

W świetle powyższych wywodów prawnych, działania organu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy miały na celu, wymuszenie na inwestorze doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach prawa poprzez wykonanie konkretnych czynności faktycznych, w odniesieniu do wskazanych już wykonanych robót. Z tego względu decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie mogła ograniczać się wyłącznie do nakazania inwestorowi przedłożenia określonej dokumentacji, inwentaryzacji, ekspertyz i ocen, ale powinna wskazywać na konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przyjęcie odmiennego poglądu, co do treści rozstrzygnięcia, jakie powinno być zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie jest możliwe. Na przeszkodzie stał bowiem art. 51 ust. 1a ustawy, obligujący organ do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2. Gdyby bowiem przyjąć, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy może nakładać jedynie obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku - niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków jakie z nich wynikają – organ byłby zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bez względu na to, czy roboty te są zgodne czy niezgodne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej. Dlatego też przy opisanym ustawowym upoważnieniu z art. 51 ust. 1pkt 2, Sąd zauważa wadliwość w przedmiotowej sprawie, co do nałożonego obowiązku na inwestora.

Konsekwentnie bowiem tut. Sąd prezentował stanowisko, w przedmiocie powyższych obowiązków (por. wyroki z dnia 24 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 520/2001, z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 456/03), podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 28 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1050/04 (niepubl.) wskazał, że "ustawodawca w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dając możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem", nie miał na myśli obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, jak np. ocena techniczna, inwentaryzacja, opinia techniczna, czy też uzgodnienia, gdyż do tego celu służy postanowienie wydane na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego, a nie decyzja. Podobnie również w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004r., sygn. akt IV SA 74/03 - LEX nr 148875, w którym stwierdza się, że "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy wydając w tej sprawie, w 2001roku decyzje na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, błędnie przyjęły i zinterpretowały ten przepis, gdyż nałożony na inwestorów w przedmiotowej sprawie obowiązek polegał wyłącznie na przedłożeniu dokumentacji. Skoro wadliwe było zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, w przedmiocie "określenia czynności" to tym samym wadliwe było kolejne, następne postępowanie z 2005r., w zakresie stwierdzenia wykonania przez inwestorów obowiązków na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z zasadą praworządności organy działają na podstawie prawa i w granicach prawa – art. 6 kpa. Stąd organy w niniejsze sprawie mogły prowadzić postępowanie administracyjne zmierzające do doprowadzenia spornego lokalu do zgodności z prawem, jednakże tylko przez prawidłowe zastosowanie i interpretację wskazanego przepisu art. 51 ust, 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd zwraca uwagę, że organy orzekające słusznie zwróciły uwagę na kolejną zmianę przepisów Prawa budowlanego, a szczególnie nowelizację z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), jednakże nie zmienia to faktu, że wadliwe decyzje poprzedzające zaskarżone decyzje z 2005r. miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Zmieniony zapis art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę zaskarżonych decyzji, obligował organ nadzoru budowlanego, w przypadku wykonania przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków w formie określonych czynności a nie wskazanych dokumentów, które nie zastępowały nieokreślonych "czynności". Skoro organy orzekające nie zobowiązały inwestorów do wyżej opisanych czynności, to brak było przedmiotu do oceny i tym samym brak było podstaw do stwierdzenia ich wykonania. Stąd za wadliwe należało uznać postępowanie w sprawie zaskarżonych decyzji w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązków przez inwestorów.

Nie można bowiem "wymusić" na inwestorze odpowiednich czynności i uznać, że zostały one spełnione, jeżeli wskazanie tych czynności było błędne i dokonane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W związku z wadliwym nałożeniem obowiązków, nie można legalnie prowadzić postępowania administracyjnego, w celu stwierdzenia wykonania obowiązków zmierzających do legalizacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych w lokalu po zakładzie zegarmistrzowskim przystosowanym na sklep z pieczywem, zapleczem socjalnym i pomieszczeniem do wypieku pieczywa. Stąd zdaniem Sądu należało wykorzystać odpowiednie instytucje prawa procesowego, zawarte w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w celu wyeliminowania wadliwych decyzji, bowiem obowiązkiem sądu administracyjnego jest – poprzez wydanie orzeczenia- stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Stąd orzekanie co do decyzji nakładających obowiązek, a następnie do decyzji zaskarżonych w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązków.

Ponadto odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów w przedmiocie braku udziału w czynnościach kontrolnych przez skarżącego, stwierdzić należy, że były one przez organ odwoławczy przemilczane, a w świetle zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, kwestia ta wymusza na organie ustosunkowania się w tej sprawie. Podobnie winien postąpić organ, co do argumentów skarżącego w przedmiocie przedłożonej dokumentacji, bowiem stanowiła ona materiał dowodowy, co do którego strona ma prawo się wypowiedzieć. Te zarzuty zostały przemilczane przez organ odwoławczy, w przypadku gdy jest on zobowiązany ustosunkować się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1999r., IV SA 274/97 – LEX nr 48234; wyrok NSA z 10 kwietnia 1998r., III SA1436/96 – LEX nr 36196). Przywołanie przez skarżącego rozbieżności w dowodach dot. stropu, hałasu czy też podawanych jego wielkości i norm, również nie powinny być przemilczane przez organ, bowiem zaniechanie w tej materii stanowi naruszenie art. 77 § 1 kpa.

Powyższe fakty nie mogły być pominięte z tego powodu, iż odwołanie strony przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Przepisy procedury administracyjnej wymagają od organu odwoławczego rozpoznania sprawy zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego. Ponadto wyniki oceny zebranego materiału dowodowego powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji, jako jej integralnej części, zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

W ocenie Sądu, należało uznać, iż doszło do naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy oraz do istotnego naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, stąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań przy uwzględnieniu właściwych przepisów Prawa budowlanego.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 tej ustawy.