Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1116/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18, art. 29 § 1, art. 15 § 1, art. 143 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 32
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1174/14 w sprawie ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1174/14 oddalił skargę Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że podstawą prowadzonej w stosunku do Z. P. egzekucji była ostateczna decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono zezwolenia na realizację opisanej wyżej inwestycji drogowej. Nie ulega wątpliwości, że decyzja Wojewody Małopolskiego w części dotyczącej działki nr [...] weszła do obrotu prawnego i nigdy nie została z niego wyeliminowana. Skarga na tą decyzję została oddalona przez WSA w Krakowie (wyrok z 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 739/13), a ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 października 2014 r. sygn. akt II OSK 1997/14 - oddalił skargę kasacyjną. Nie nastąpiło również wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., ponieważ WSA w Krakowie postanowieniem z 5 lipca 2013 r. odmówił wstrzymania tej decyzji, a NSA postanowieniem z 26 listopada 2013 r. sygn. akt II OZ 926/13 oddalił zażalenie Z. P. na postanowienie WSA w Krakowie. W świetle tych okoliczności stwierdzić należy, że z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, skarżący utracił własność tej nieruchomości, co wynika z regulacji prawnej zawartej w art. 12 ust. 4 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W konsekwencji należy przyjąć, że obowiązek wydania działki nr [...] istniał i był wykonalny (decyzja Wojewody Małopolskiego została wydana [...] kwietnia 2013 r., czyli termin wydania przedmiotowej działki upłynął w sierpniu 2013 r.), zaś Z. P. nie wykonał tego obowiązku dobrowolnie. Zatem zarzut przeciwegzekucyjny oparty na art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012 poz. 1015 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a.") nie jest zasadny, a stanowisko organów w tym zakresie było prawidłowe.

Ponadto zdaniem Sądu I instancji zarzut nieprecyzyjnego określenia zakresu obowiązku podlegającego wykonaniu też nie jest zasadny, ponieważ w tytule wykonawczym wyraźnie powołano się na decyzję Prezydenta Miasta Krakowa zezwalającą na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, a w tej decyzji jednoznacznie wskazano na działkę nr [...] jako powstałą z podziału działki nr [...]. Wyjaśnić trzeba też, że wydaniu podlegała nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], której granice zostały opisane w operacie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast żaden przepis prawa nie nakłada na organy prowadzące postępowanie egzekucyjne obowiązku dokonywania nowych pomiarów geodezyjnych przy egzekwowaniu obowiązku wydania nieruchomości.

Co więcej również zarzut braku doręczenia upomnienia (art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.) nie jest zasadny, ponieważ z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że stosowne upomnienie zostało wystawione 24 lutego 2014 r. (k. 77 akt adm.), a doręczenie upomnienia skierowanego na adres zamieszkania zobowiązanego nastąpiło w dniu 25 lutego 2014 r. do rąk dorosłego domownika K. A. (k. 73 akt adm.). Zwrócić też należy uwagę, że doręczenie upomnienia powinno nastąpić zobowiązanemu, nawet jeśli w postępowaniu administracyjnym miał pełnomocnika (tak m.in. NSA w wyroku z 23 grudnia 2008 r. sygn. akt II FSK 945/08). Zatem organy egzekucyjne dokonały doręczenia upomnienia w sposób prawidłowy.

Ponadto Sąd I instancji poniósł, że w całości podzielić trzeba stanowisko organów egzekucyjnych wielokrotnie już prezentowane skarżącemu, że rozpatrywanie wniesionych przez zobowiązanego zarzutów nie oznacza, że organ egzekucyjny rozpoznaje sprawę od strony merytorycznej. Przeciwnie, organ egzekucyjny nie jest do tego uprawniony, gdyż wówczas wkraczałby w kompetencje organów, które rozstrzygały sprawę merytorycznie w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji nakładającej obowiązek. W ocenie Sądu zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało wydane po prawidłowym zbadaniu przez organ egzekucyjny na podstawie art. 29 § 1 u.p.e.a. Trafnie organy przyjęły, że egzekucja przedmiotowego obowiązku była dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony, a upomnienie prawidłowo doręczono skarżącemu. Nietrafnie zatem zarzucono w skardze naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. Poz 267; dalej jako: "k.p.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił również zarzutu naruszenia Konstytucji RP oraz Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Z przedstawionych wyżej okoliczności wynika bowiem, że prowadzona w stosunku do skarżącego egzekucja opierała się na decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek wydanej w postępowaniu administracyjnym, którego prawidłowość została potwierdzona przez wyroki sądów administracyjnych obu instancji. Zauważyć trzeba też, że w toku postępowania egzekucyjnego skarżący korzystał ze swoich uprawnień wynikających z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz środki te nie doprowadziły do zakwestionowania działań organów egzekucyjnych (WSA w Krakowie oddalił skargę Z. P. na postanowienie wzywające skarżącego do wydania nieruchomości – wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1061/14 oraz oddalił skargę na postanowienie SKO w Krakowie wydane w wyniku rozpatrzenia skargi na czynność egzekucyjną – wyrok WSA w Krakowie z 12 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1318/14). Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że kwestionowane przez niego postępowanie egzekucyjne prowadzi do bezprawnego pozbawienia go własności bez odszkodowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył Z. P. w całości skargą kasacyjną z 4 marca 2015 r. Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § l pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., jak również art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. co wyraziło się w braku:

a) wzięcia pod uwagę i należytej oceny wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności podnoszonego przez skarżącego zarzutu, że nie otrzymał należnego mu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a postępowanie egzekucyjne doprowadziło go do pozbawienia prawa własności bez żadnego ekwiwalentu pieniężnego w zamian;

b) odniesienia się do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez skarżącego;

c) należytego umotywowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego zarzucane przez skarżącego naruszenie prawa, jak również jego interesu prawnego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie następuje;

2. a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (zwanej dalej: Konwencją) i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, którego konsekwencją był brak oceny prawnej kwestionowanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w kontekście zasady ochrony prawa własności;

3. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do skutecznego sporządzenia i doręczenia skarżącemu upomnienia

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie na wypadek stwierdzenia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący wielokrotnie konsekwentnie podnosił, że mimo faktycznego przejęcia wywłaszczonej nieruchomości, nie otrzymał aż do chwili obecnej żadnego ekwiwalentu. Okoliczność ta była znana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, tym niemniej skarżący zaakcentował ją na rozprawie. Skarżący argumentował, że utrzymanie w mocy kwestionowanego postanowienia, a co za tym idzie – stanu, w którym pozostaje on bez własności i bez odszkodowania – kłóci się z konstytucyjnymi i międzynarodowym standardami ochrony podstawowego prawa człowieka, jakim jest prawo własności. Pomimo to, Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do tej kwestii bardzo ogólnikowo, ograniczając uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie do stwierdzenia, że nie zachodzą wskazywane przez skarżącego naruszenia Konstytucji i Konwencji, albowiem legalność wywłaszczenia i egzekucji została potwierdzona decyzjami oraz wyrokami odpowiednio: organów i sądów krajowych. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a więc ma a) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów i argumentów stawianych przez stronę skarżącą; b) obowiązek gruntownego zweryfikowania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykonał żadnego z tych obowiązków.

Brak wyczerpującego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do kwestii braku wypłaty odszkodowania w sytuacji pozbawienia skarżącego nieruchomości w sposób przymusowy przełożył się na błędne przyjęcie, że nie doszło do naruszenia wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej naruszeń przepisów Konstytucji i Konwencji.

Skarżący konsekwentnie podtrzymuje, że pozostał bez własności i bez jakiegokolwiek ekwiwalentu pieniężnego za utraconą nieruchomość. Obecnie skarżący pozostał bez własności, bez źródła utrzymania i bez jakiegokolwiek ekwiwalentu za utraconą nieruchomość. Stan taki jest sprzeczny ze standardami Konstytucji RP i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Europejski Trybunał Praw Człowieka zwrócił uwagę na "niedopuszczalność faktycznego przejęcia nieruchomości bez odszkodowania" (E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX-el., teza 2). Treść zarówno kwestionowanego postanowienia SKO, jak i w konsekwencji zaskarżonego wyroku, prowadzą w istocie do skutków sprzecznych z Konstytucją RP i ratyfikowaną umową międzynarodową, jaką jest Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Co więcej, zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Taką umową jest właśnie Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i Protokoły Dodatkowe do niej, jako jej integralne części. Oznacza to, że nawet najbardziej poprawna z punktu widzenia zasad językowych wykładnia prawa krajowego nie może prowadzić do stanu sprzecznego z Konwencją - a takim stanem jest pozbawienie skarżącego nieruchomości bez odszkodowania, co zostało potwierdzone przez zaskarżone postanowienie, którego treść i skutek prowadzą do utrzymania w mocy wszystkich czynności podjętych w postępowaniu egzekucyjnym.

Stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z powyższego przepisu wynika, że możliwość skutecznego wszczęcia egzekucji determinuje uprzednie wezwanie do dobrowolnego wykonania obowiązku z oznaczeniem jego terminu oraz zagrożeniem wszczęcia egzekucji. Wezwanie to ma charakter postanowienia, na które przysługuje zażalenie i w takiej formie prawnej powinno zostać sporządzone i doręczone. Żadne inne pisma, choćby nawet dotyczyły wykonania obowiązku, nie mogą być traktowane jako wezwanie w rozumieniu tego przepisu. Tymczasem skarżący otrzymał ww. postanowienie dokładnie w tym samym dniu, co tytuł wykonawczy, tj. w dniu 19 marca 2014 r. Wynika z tego, że nie otrzymał upomnienia, a żadne pismo jakie otrzymał uprzednio nie może mieć prawnego waloru upomnienia. Oznacza to, że nie została spełniona przesłanka doręczenia upomnienia, jako przesłanka skutecznego wszczęcia i prowadzenia egzekucji. W tym kontekście, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że doręczenie upomnienia oraz postanowienia w przedmiocie wezwania do wykonania obowiązku są od siebie niezależne nie znajduje oparcia w przepisach u.p.e.a., albowiem z tych przepisów wynika określona sekwencja działań podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym względem obowiązanego. Ponadto, należy wskazać, że skoro skarżącemu wysyłane były różnorakie pisma na etapie przedegzekucyjnym i był on wówczas reprezentowany przez pełnomocnika, który działał w oparciu o pełnomocnictwo ogólne, to pisma w postępowaniu egzekucyjnym należało również kierować do pełnomocnika, zgodnie z zasadami doręczeń w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie są trafne.

Zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej nr 1 i 2 są bezzasadne, ponieważ wskazane przez skarżącego kasacyjnie przepisy nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że organ egzekucyjny nie jest władny do zbadania sprawy skarżącego od strony merytorycznej, a jedynie ma obowiązek zbadania dopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz rozpatrzenia kwestii wyłaniających się w toku postępowania egzekucyjnego. Nie wolno mu natomiast badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Zatem Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., skoro kwestia "przejęcia wywłaszczonej nieruchomości, mimo że skarżący kasacyjnie nie otrzymał aż do chwili obecnej żadnego ekwiwalentu", a co za tym idzie – naruszenie przepisów i standardów gwarantujących ochronę prawa własności, wykracza poza granice zarówno sprawy egzekucyjnej, jak i poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, rozpoznanej przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, wydanym na skutek wniesienia przez skarżącego Z. P. skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] czerwca 2014 r., nr [...].

Błędny jest również zarzut naruszenia art. 15 § 1 u.p.e.a. Skarżący kasacyjnie myli "pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego" warunkujące wszczęcie postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie, z "wezwaniem do wykonania obowiązku wydania nieruchomości" warunkującym zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym stanowi art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Pierwsze z nich jest czynnością materialno-techniczną wierzyciela i poprzedza wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Natomiast drugie wezwanie następuje w formie postanowienia organu egzekucyjnego i jego doręczenie wraz z odpisem tytułu wykonawczego oznacza przystąpienie do czynności egzekucyjnych (art. 143 § 1 u.p.e.a.).

Stosownie do art. 32 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. strona postępowania egzekucyjnego w administracji może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. O stronie tego postępowania można mówić dopiero z chwilą jego wszczęcia. Skoro dokonanie upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. jest czynnością wierzyciela poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego, to przyjąć należy, że doręczenie tego upomnienia następuje do rąk zobowiązanego, ponieważ nie przysługują mu jeszcze w tym momencie uprawnienia procesowe strony postępowania egzekucyjnego, w tym także prawo do działania przez pełnomocnika. W rezultacie zarzut braku doręczenia upomnienia pełnomocnikowi skarżącego należało uznać za niemający usprawiedliwionych podstaw.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.