Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 619/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1, art. 185, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Spółka z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 217/13 w sprawie ze skargi W. Spółka z o.o. z siedzibą w D. na uchwałę Rady Miejskiej w Piławie Górnej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków na terenie Gminy P. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Miasta P. na rzecz W. Spółka z o.o. z siedzibą w D. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Wr 217/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. Sp. z o.o. w D. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Piława Górna.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że uchwałą z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 1 i art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), Rada Miejska w P. odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. na okres od 1 lutego 2013 r. do 31 stycznia 2014 r., przedłożonych wnioskiem z dnia 22 listopada 2012 r. przez W. Spółkę z o.o. w D. z uwagi na ich sporządzenie niezgodne z przepisami. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w wyniku przeprowadzonej weryfikacji wniosku taryfowego Burmistrz stwierdził nieprawidłowości, które uniemożliwiały zatwierdzenie przedłożonych taryf. Nieprawidłowo skalkulowano opłaty abonamentowe, gdyż w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w jednej grupie taryfowej występują 3 różne opłaty abonamentowe, a w taryfie dla odprowadzania ścieków 2 opłaty abonamentowe. Stanowi to naruszenie § 13 ust. 2 i 7 rozporządzenia taryfowego, ponieważ "... taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokacje kosztów według grup odbiorców. Natomiast przez alokacje kosztów (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć obciążenie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów. Dokonany w wyżej wymienionym celu podział grupy odbiorców powinien nastąpić przez stworzenie co najmniej dwóch grup taryfowych przy uwzględnieniu kryterium wskazanego w art. 2 pkt 13 cyt. ustawy, a nie jak to uczyniono w uchwale objętej rozstrzygnięciem nadzorczym - jednej grupy taryfowej. Zgodnie bowiem z § 10 rozporządzenia alokacja kosztów dotyczy taryfowych grup odbiorców (a więc co najmniej dwóch) odpowiednio dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. W konsekwencji zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Niedopuszczalnym jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy...".

Ponadto w przypadku opłat środowiskowych: 1. nieprawidłowo określono koszty opłat środowiskowych za pobór wody dla poszczególnych grup taryfowych; 2. koszty te są zawyżone dla grupy odbiorców gospodarstwa domowe; 3. występuje subsydiowanie skrośne pomiędzy poszczególnymi grupami taryfowymi, co stanowi naruszenie § 3 pkt 1 b i c rozporządzenia.

W wyliczeniu opłat przedstawionym w piśmie skierowanym przez Spółkę do Burmistrza P. podano, że ilość wody pobrana dla grupy taryfowej opisanej w taryfie jako pozostali, a w samym wyliczeniu jako przemysł i pozostali, wynosi sumarycznie 21.732 m3 w skali roku, natomiast ilość sprzedana określona w tabeli E wniosku taryfowego wynosi 22.000 m3, a dla grupy gospodarstwo domowe odpowiednio w wyliczeniu 282 663 m3, a w tabeli E 168.000 m3. Ponadto w uzasadnieniu podano, że w wyliczeniu opłat występują znaczne rozbieżności pomiędzy kosztami podanymi w wyliczeniu, a określonymi we wniosku dla poszczególnych grup; dla gospodarstw domowych jest to 18.373,10 zł w wyliczeniu oraz 19.430 zł we wniosku tabela E. W przypadku pozostałych 2.208,09 zł w wyliczeniu, a we wniosku – 1.150zł. Rada podniosła, że zgodnie ze stanowiskiem Izby Gospodarczej Wodociągi Polskie koszty opłat środowiskowych dla poszczególnych grup taryfowych powinny być alokowane zgodnie z poszczególnymi stawkami jednakże w oparciu o proporcje wynikające ze sprzedanej wody, a nie pobranej, co świadczy o tym, że zastosowano nieprawidłową alokację kosztów opłat środowiskowych wobec grupy gospodarstwa domowe, niezgodną z § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w kontekście zapisów § 11 ust 6. Zapisy te stanowią, że współczynnik alokacji kosztów opłat środowiskowych winien być wyliczony na podstawie udziałów poszczególnych grup odbiorców w odniesieniu, do ilości dostarczonej wody i może być stosowany, przy uwzględnieniu kosztów wynikających z uwarunkowań technicznych - w tym przypadku zróżnicowanych stawek jednostkowych dla poszczególnych grup taryfowych. Ponadto przedstawione przez przedsiębiorstwo wyliczenie opłaty środowiskowej jest w ocenie organu sprzeczne z orzecznictwem związanym ze sposobem wyliczania opłat za wodę w kontekście kosztów związanych z opłatami środowiskowymi. Biorąc pod uwagę przedstawione przez Spółkę wyliczenie Rada Miejska stwierdziła, że poziom strat wody kształtuje się na poziomie (317044-l90000)/190000=67%, więc ilość wody pobranej nie powinna stanowić podstawy do określania kosztów ponoszonych z tytułu opłat środowiskowych.

Zdaniem organu zawyżono również bezpodstawnie stawki z tytułu opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, bowiem z przedstawionej przez wnioskodawcę kalkulacji wynika iż stawki pracowników wykonujących w/w usługę wynoszą 98,91 zł oraz 65,42 zł za godzinę, co stanowi wartość absurdalną w stosunku do obecnych płac krajowych, a także obowiązujących w przedsiębiorstwie. Do takiego wniosku prowadzi analiza całości poniesionych w roku 2011 kosztów. Przedstawione stawki naruszają zapisy z § 3 pkt 1) lit. b) rozporządzenia, gdyż przy ich ustaleniu przedsiębiorstwo naruszyło podstawową zasadę opracowania taryf w sposób zapewniający ochronę odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Ponadto zarzucono Spółce zastosowanie nieprawidłowej alokacji kosztów przedsiębiorstwa wobec mieszkańców Gminy P. niezgodne z § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Analiza rachunku zysków i strat za rok 2011 oraz wniosku wskazuje na znaczne zawyżenie kosztów ogólnych poprzez dokonanie nieprawidłowej alokacji niezgodnej z rozporządzeniem taryfowym, czym naruszono § 11 pkt 5. Biorąc pod uwagę przedstawione przez Spółkę ogólne ilości sprzedanej wody i odebranych ścieków w sprawozdaniu M-06 w powiązaniu z ilościami przedstawionymi we wniosku oraz zasadami podziału kosztów pomiędzy gminy wynika, że udział Gminy P. w w/w kosztach ogólnych winien wynosić odpowiednio 6 % dla wody i 5,58% dla ścieków, a proporcje podziału pomiędzy wodę i ścieki odpowiednio 55% i 45%. Stąd biorąc pod uwagę w/w rachunek należy przyjąć, że poniesione w roku 2011 koszty ogólne wyniosły dla wody 94.943 zł oraz 72.243 zł dla ścieków. W przypadku obu rodzajów działalności prognozowane koszty zawyżono po ok. 20.000 zł, co nie zostało uzasadnione we wniosku taryfowym, a stanowi naruszenie § 3 pkt 1 b rozporządzenia. We wniosku spółka przyznaje, że alokacji dokonano w oparciu ponoszone koszty bezpośrednie, a nie w oparciu o ilości świadczonych usług. Ponadto przedsiębiorstwo podaje dane księgowe, w których występują duże rozbieżności w określeniu kosztów roku obrachunkowego, gdyż w dokumencie pn. Zestawienie kosztów roku obrachunkowego 01.10.2011 - 30.09.2012 dostarczanie wody P. podano kwotę 965.596,16 zł, a w tabelarycznych zestawieniach Kosztów bezpośrednich i pośrednich dla sieci wodociągowej P. oraz ZUW Nowar – P. suma z zestawień wynosi bez alokacji kosztów ogólnych i pośrednich 835.518,78 zł, zaś z alokacją 1.126 926,65 zł. Analogicznie dla ścieków jest 660.039,51 zł oraz 521.794,07 bez alokacji oraz 681.219,69 zł z alokacją.

Rada Miejska wskazała również, że wzrost cen dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla gospodarstw domowych o 42,06% z 3,21 zł netto na 4,56 zł netto, stawek opłat dla wszystkich odbiorców usług wodociągowych od 27,45% do 67,40% i wzrost cen dla zbiorowego odprowadzania ścieków dla gospodarstw domowych o 31,67% z 3,41 zł netto na 4,49 zł netto, stanowi nieuzasadniony wzrost cen i stawek opłat, co narusza przepis § 3 pkt 1) lit. b) ww. rozporządzenia taryfowego. Taryfy winny przede wszystkim zapewniać ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem opłat i cen, a wzrost ten powinien być uzasadniony w świetle zapisów art. 20 oraz art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Zgodność z prawem powyższej uchwały zakwestionowała W. Spółka z o.o. z siedzibą w D., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, poprzedzoną bezskutecznym wezwaniem Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszenia prawa.

Spółka – powołując się na przepisy art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) i art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101) – wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnymi oraz art. 23 i art. 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz normami rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886) poprzez oparcie uchwały na przesłankach sprzecznych z tymi przepisami i niezasadne zakwestionowanie przez Radę kosztów nowej taryfy opracowanych wyłącznie na podstawie danych księgowych.

W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z konieczności odzyskiwania pełnych kosztów związanych z dostawą wody i odprowadzaniem ścieków oraz obowiązku prowadzenia rzetelnej ewidencji księgowej, jak też dbałości o utrzymanie składników majątkowych w stanie zapewniającym realizację statutowych zadań.

Rada Miejska w P. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i ponowiła argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dodatkowo wskazała, że Wojewoda Dolnośląski, działający jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w województwie dolnośląskim, nie wyeliminował zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, co wskazuje na jej poprawność.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 10 lipca 2013 r. Sąd postanowił zawiesić postępowanie w sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznając, że rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny tego, czy przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest legitymowane do zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, czy też dysponuje wyłącznie interesem faktycznym, stanowi zagadnienie prejudycjalne w tej sprawie. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r. (sygn. akt II OZ 795/13).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podniósł, że zaskarżenie tej uchwały przez przedsiębiorstwo wnioskujące o zatwierdzenie taryf możliwe było w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a działający imieniem W. Spółki z o.o. z siedzibą w D. Prezes oraz Dyrektor d/s Finansowych pismem z dnia 8 stycznia 2013 r. oznaczonym jako "Wniosek o uchylenie uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wezwali – bezskutecznie Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa. Spełnienie wymogów formalnych skutkowało obowiązkiem Sądu dokonania oceny legitymacji skarżącej Spółki do zaskarżenia tej uchwały. Sąd podkreślił, że konstrukcja art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżącego. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej, określonej w art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez posiadanie interesu prawnego, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały lub zarządzenia, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Uwzględnienie skargi wniesionej w trybie tego przepisu uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Sąd zwrócił uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003r. /sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114/, a mianowicie "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną / a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza /czyli pozbawia lub ogranicza/ właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej ...".

Sąd podniósł, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis /skargi powszechnej/ i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia /por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8/.

W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej nie można się dopatrzyć. Skarżąca Spółka nie przedstawiła takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez niego uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie, a zatem skarżąca nie spełniła przesłanki, która uprawniałaby ją do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd odwołał się także do orzecznictwa, zgodnie z którym o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 tej ustawy nie decyduje uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego /por. wyrok NSA z 29 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 251/09/.

Zdaniem Sądu przedstawiona przez skarżącą Spółkę argumentacja wskazywać mogłaby jedynie na możliwość naruszenia interesu faktycznego, który jednak nie został uwzględniony w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istotne przy tym jest, że konsekwencją odmowy zatwierdzenia taryf przez radę gminy w sposób nienaruszający prawa jest – zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5 a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf w sposób w tym przepisie określony oraz powinność podjęcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne czynności, o których mowa w przepisie art. 24 ust. 2 powyższej ustawy.

Brak legitymacji po stronie skarżącej Spółki do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. Sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości czy słuszności działania organów gminy. Sąd zaznaczył, że nie podziela stanowiska zaprezentowanego w Komentarzu do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczącego dysponowania przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne interesem prawnym, a poprzez to legitymacją do samodzielnego zaskarżania w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków.

W skardze kasacyjnej W. Sp. z o.o. w D., reprezentowana przez r.pr. P. M., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 1-2 i 5 oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez błędną wykładnię art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i niezastosowanie przywołanych przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co skutkowało przyjęciem przez Sąd stanowiska, że skarżącej (przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu) nie przysługuje interes prawny (a jedynie interes faktyczny) w zaskarżeniu uchwały rady gminy o odmowie zatwierdzenia taryf (uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]), gdy tymczasem w świetle art. 20, art. 24 ust. 1 -2 i 5 oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków skarżącej będącej przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym na terenie Miasta P., jako inicjatorowi procedury zatwierdzającej taryfy oraz opracowującemu taryfy, a zarazem podmiotowi, który na ich podstawie prowadzi rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z odbiorcami usług, przysługuje niewątpliwie interes prawny, który zostaje naruszony w sytuacji odmowy zatwierdzenia taryf przez właściwą radę gminy.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy skarżącej nie przysługuje interes prawny, w sytuacji gdy podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf przez radę właściwej gminy (Radę Miejską w P.) z natury rzeczy (przy uwzględnieniu przywołanych wyżej przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków) wpływa na sferę praw i obowiązków skarżącej, w tym na możliwość prowadzenia rozliczeń finansowych z odbiorcami jej usług na podstawie prawidłowo sporządzonych przez nią taryf, następnie przedstawionych do zatwierdzenia we właściwej procedurze.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej Spółki ustawowa konstrukcja charakteru taryf i procedury taryfowej prowadzi do wniosku, że interesem prawnym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest zatwierdzenie przez radę właściwej gminy przedstawionych przez niego taryf. Odmowa zatwierdzenia taryf z natury rzeczy skutkuje naruszeniem tak zindywidualizowanej i skonkretyzowanej, a zarazem aktualnej sfery praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego ( jego interesu prawnego).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w P., reprezentowana przez r.pr. M. B., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ nie zgodził się z zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej i podniósł, że przygotowany przez skarżącą projekt taryf za wodę jest nieprawidłowy i nierzetelny oraz sprzeczny z przepisami prawa. W ocenie organu, argument strony skarżącej w postaci konieczności prawidłowego kształtowania dochodów i wydatków dla skutecznego prowadzenia działalności gospodarczej dotyczy w istocie interesu ekonomicznego przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, a nie interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, albowiem oparta została na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca Spółka nie posiada legitymacji prawnej do wniesienia skargi na powyższą uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g., co oznacza, że brak jest podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, a to z poniższych względów. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Jednak to prawidłowe stwierdzenie legło u podstaw wysnucia błędnych wniosków co do braku legitymacji W. Sp. z o.o. w D. do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P.

Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Powyższe oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu gminy

Interes prawny (uprawnienie), o którym mowa w art. 101 u.s.g. to interes znajdujący ochronę w obowiązującym systemie prawa. Interes prawny jest pojęciem obiektywnym. A zatem, skargę w trybie art. 101 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy.

Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego (uprawnienia) w przypadku uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. niewątpliwie wykazać może strona skarżąca – W. Sp. z o.o. w D., która przedłożyła powyższe taryfy do zatwierdzenia.

W myśl art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy ze sfery spraw publicznych powierzonych jej do wykonywania. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków może przy tym prowadzić przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, po uprzednim uzyskaniu stosownego zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). W takim przypadku, rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków (art. 26 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków).

Przypomnieć należy, iż procedura zatwierdzania taryf obejmuje określone ustawowo etapy postępowania:

1) opracowanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne projektu taryf i przedłożenie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosku o ich zatwierdzenie,

2) dokonanie sprawdzenia przez organ wykonawczy gminy zaproponowanych taryf – stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123, poz. 858 ze zm.),

3) zatwierdzenie taryf przez radę gminy - art. 24 ust. 5 ustawy,

4) ogłoszenie taryf.

Kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 ustawy). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005r., II OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/5/87, Prok.i Pr.-wkł. 2005/10/39, Wspólnota 2005/11/52 ) użytemu w art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 123, poz. 858 ze zm.) terminowi "zatwierdzenie" należy przypisać swoiste znaczenie prawne, wynikające z kontekstu normy kompetencyjnej, tj. normy nakładającej na organ obowiązek zajęcia się sprawą taryfy w granicach kompetencji władczych nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Wyznaczony w art. 24 ust. 3 ustawy termin 45 dni odnosi się nie tylko do uchwały, której przedmiotem jest zatwierdzenie taryfy, ale również do uchwały o odmowie jej zatwierdzenia.

Sprawa taryfy może być zatem rozstrzygnięta przez jej zatwierdzenie w sytuacji, gdy taryfa odpowiadać będzie prawem określonym wymaganiom. Czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację obowiązywania cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. W przeciwnym przypadku rada gminy jest władna podjąć uchwałę o odmowie jej zatwierdzenia taryf.

A zatem, ustawodawca przyznał kompetencję do określania taryf opłat za wodę przedsiębiorstwom wodno-kanalizacyjnym (art. 20 ustawy), z tym że uprawnienie do ich zatwierdzenia powierzył radom gmin, które dokonują tego w drodze uchwały (art. 24 ust. 1 ustawy). Realizację tego obowiązku można zatem traktować, jako fragment władztwa rady gminy nad działalnością przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. W tym miejscu wskazać należy, że pojęcie "taryfy", o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy, z uwagi na jej zdefiniowanie w art. 2 pkt 12 ustawy, należy rozumieć, jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania.

Istotne jest przy tym, że postępowanie taryfowe inicjuje wniosek przedsiębiorstwa ( art. 24 ust. 2 ) i po załatwieniu tego wniosku przez radę gminy, przepisy prawa nakazują przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu ogłoszenie, zatwierdzonych przez radę taryf, w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty, w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały (art. 24 ust. 7).

Taryfę cen i opłat określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na jeden rok ( art. 20 ust. 1), lecz wymaga ona zatwierdzenia w drodze uchwały rady gminy ( art. 24 ust. 1). Zatwierdzanie omawianej taryfy cen i opłat przez radę gminy jest zatem władczym uprawnieniem gminy wynikającym z realizacji nałożonych na nią w drodze ustawy zadań publicznych z zakresu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Skoro zaś na podstawie omawianej taryfy dokonuje się rozliczenia usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na rzecz odbiorców, to jej zatwierdzenie oddziałuje zatem na prawa przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i na obowiązki odbiorców w tym zakresie. Oznacza to, że uchwałę rady gminy o zatwierdzeniu omawianej taryfy lub o odmowie jej zatwierdzenia, należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej, jako wyraz władczego oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami, jako podmiotami zewnętrznymi wobec rady gminy, w żaden sposób niepodporządkowanymi jej funkcjonalnie.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż na gruncie stanu normatywnego wynikającego z postanowień ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie budzi wątpliwości, że zaskarżenie niekorzystnej dla siebie uchwały rady gminy, w szczególności dotyczącej podstawowej sfery działalności przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego, prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, jest zasadniczym interesem prawnym Spółki. Brak bowiem aktualnej taryfy w istocie negatywnie, bezpośrednio i realnie wpływa na ekonomiczną i korporacyjną sferę działania przedsiębiorstwa, czyli narusza jego interes prawny.

Ponownie rozpatrując sprawę, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i dokona merytorycznej oceny zarzutów skargi wniesionej przez W. Sp. z o.o. w D. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2012r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P.

Chybiony jest natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p. p. s. a. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku ( art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Przedstawienie natomiast "wadliwej", zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, oceny interesu prawnego strony nie uzasadnia postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.