Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2324/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7,77 par 1, 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012r. sygn. akt II SA/Kr 324/12 w sprawie ze skargi M. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 20 grudnia 2011r. nr SKO.OŚ/4170/114/2011 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 324/12, po rozpoznaniu skargi M. S. i M. S., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Tuchowa decyzją z dnia [...] października 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku B. i C. Z. określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą i wjazdami na działce nr [...] w Tuchowie przy ul. M.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, po rozpatrzeniu odwołania M. S. i M. S., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu wskazano, że planowana inwestycja lokalizowana będzie na działce nr [...] przy ul. M. w Tuchowie przy skrzyżowaniu drogi wojewódzkiej nr 977 Tuchów – Ciężkowice oraz drogi gminnej. Dojazd do działki objętej inwestycją będzie możliwy od ulicy wojewódzkiej, tj. ul. M.. Zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Tuchów działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 36U, tj. tereny zabudowy usługowej (komercyjnej i publicznej), gdzie dopuszcza się realizację inwestycji typu stacje paliw.

Ze znajdujących się w aktach sprawy raportów z września 2010 r. i grudnia 2010 r. oraz aneksu do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że uciążliwości w zakresie funkcjonowania w tym miejscu stacji paliw zamkną się w granicach przedmiotowej działki. W raporcie stwierdzono, że projektowane przedsięwzięcie będzie miało wpływ na powietrze, klimat akustyczny, gospodarkę wodną, gospodarkę ściekową i gospodarkę odpadami. Planowana inwestycja będzie źródłem emisji zanieczyszczeń do powietrza takich jak: dwutlenek siarki, dwutlenek azotu, tlenek węgla i węglowodory alifatyczne. Według dokonanych obliczeń korzystanie ze środowiska poprzez emisję ww. zanieczyszczeń będzie przebiegało w sposób niepowodujący przekroczenia dopuszczalnych norm.

Następnie Kolegium wskazało, że w kwestii hałasu, autor raportu trafnie wskazał, iż klimat akustyczny w analizowanym obszarze kształtuje głównie bezpośrednie sąsiedztwo drogi wojewódzkiej nr 977 – ul. M.. Droga ta jest bowiem w znacznym stopniu obciążona ruchem tranzytowym i lokalnym. Jest to fakt powszechnie znany wszystkim mieszkańcom tego terenu, jak i terenów położonych dalej np. Tarnowa. Na podstawie obliczeń emisji hałasu stwierdzono, że na granicy z najbliższymi terenami chronionymi nie występują przekroczenia norm akustycznych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). W najbliżej położonym od inwestycji punkcie obserwacji (po drugiej stronie ul. M. w kierunku południowo-wschodnim) poziom hałasu powodowany przez stację dla pory dnia wyniesie 41,7 dB (przy dopuszczalnym poziomie 50 dB, a dla pory nocnej 38,9 (przy dopuszczalnym poziomie 40 dB).

W zakresie gospodarki wodnej stwierdzono, iż stacja paliw nie będzie bezpośrednio korzystała z zasobu wód podziemnych oraz powierzchniowych. Odnośnie gospodarki ściekowej wskazano, iż wody opadowe z dachów i innych czystych powierzchni będą odprowadzane do przydrożnego rowu pod warunkiem wszakże uzyskania pozwolenia wodno-prawnego. Z kolei ścieki technologiczne z myjni oraz ścieki sanitarne będą odprowadzane do miejskiej kanalizacji. Co się zaś tyczy gospodarki odpadami to na zasadach ogólnych wynikających z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.), na transport, odzysk lub unieszkodliwianie odpadów powinny zostać zawarte umowy z odbiorcami posiadającymi zezwolenia.

Kolegium stwierdziło, iż z treści raportu wynika, że oddziaływanie inwestycji zamknie się granicach działki nr [...]. Zdaniem Kolegium istotne w niniejszej sprawie są właśnie ustalenia szczegółowo opisane w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i to właśnie wskazania zawarte w treści raportu winny być odniesieniem do ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania.

Kolegium stwierdziło, że biorąc pod uwagę analizy przeprowadzone w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazać należało, iż skoro oddziaływanie inwestycji nie obejmowało działek należących do odwołujących, to tym bardziej M. i M. S. nie legitymowali się interesem prawnym, który dawał podstawę do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym.

W konkluzji napisano że konsekwencją przyjęcia, iż odwołujący nie byli stronami postępowania było umorzenie postępowania odwoławczego.

M. S. i M. S. w skardze od powyższej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 3 i art. 66 i ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – dalej jako "u.i.ś." – poprzez przyjęcie, że:

– formalny wymóg dołączenia do wniosku o wydanie decyzji poświadczonej kopii mapy ewidencyjnej z zakreślonym na tej mapie przez wnioskodawcę zakresem oddziaływania inwestycji na środowisko jest wystarczający i tym samym determinuje krąg stron tego postępowania i nie podlega on kontroli na podstawie innych dowodów, a w szczególności znanych z urzędu organowi l i II instancji dokumentów z których wynika, że zakres tego oddziaływania na środowisko był w rzeczywistości inny niż podawali to wnioskodawcy,

– opracowany przez wnioskodawców raport determinuje zakres oddziaływania inwestycji na środowisko i nie podlega weryfikacji na podstawie innych znanych z urzędu organowi l i II instancji dokumentów zawierających dane, które kwestionują rzetelność opracowania tego raportu;

b) art. 77 § 1, 2 i 4 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu nie miało znaczenia, że skarżący w umorzonej wcześniej sprawie RiMK-7632/1/2009 byli stronami, pomimo że organowi odwoławczemu wiadome było w chwili orzekania z urzędu, że obecna sprawa dotyczy ciągle tego samego przedsięwzięcia co w sprawie RiMK-7632/1/2009, a z dokumentacji zalegającej w aktach tej sprawy wynikało że podawany przez wnioskodawców w sprawie GPMK.7624.2.2011.ZP zakres oddziaływania przedsięwzięcia był niezgodny z rzeczywistością, tzn. jest zawężony;

c) art. 136 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez SKO jako organ odwoławczy i merytoryczny do wniosków dowodowych skarżących zmierzających do wykazania ich interesu prawnego w tej sprawie, tzn. że byli oni stronami tego postępowania ze względu na rzeczywisty zakres oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na ich nieruchomości, co wynikało z wnioskowanych przez skarżących dokumentów zalegających w aktach Urzędu Miejskiego w Tuchowie znak RiMK-7632/1/2009 znanych temu organowi z urzędu;

d) art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z 28 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodniony fakt, że nieruchomości skarżących, tj. dz. nr 1469/8 i 1469/9 leżały poza zakresem oddziaływania przedmiotowej inwestycji bez uprzedniego zweryfikowania tego zakresu na podstawie wnioskowanych przez strony dowodów, zalegających w aktach Urzędu Miejskiego w Tuchowie znak RiMK-7632/1/2009, znanych temu organowi z urzędu;

e) co przekłada się na naruszenie art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej z której wynika obowiązek organu do wyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy, co w tym przypadku oznaczało ustalenie, czy podany przez wnioskodawców we wniosku oraz raportach zakres oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko był zgodny z rzeczywistością w konfrontacji z danymi dotyczącymi tejże inwestycji zawartymi w aktach Urzędu Miejskiego w Tuchowie znak sprawy RiMK-7632/1/2009, znanymi organowi l i II instancji z urzędu;

f) ostatecznie uchybienia te doprowadziły do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez skarżących oraz utrzymanie decyzji organu l instancji w mocy bez uprzedniego wyjaśnienia całego stanu faktycznego sprawy.

Naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. i 144 k.c. oraz art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150) – dalej jako "p.o.ś." – w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 3 u.i.ś. oraz art. 82 ust. 1 pkt 5, poprzez:

– przyjęcie, że skarżący jako właściciele działek nr 1469/8 i 1469/9 mieli jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy i w związku z tym nie posiadali interesu prawnego do udziału w niniejszym postępowaniu pomimo, że z akt sprawy wynikało że zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji na dz. nr 1469/8 i 1469/9 stał się przedmiotem sporu i w tym zakresie skarżący jako właściciele tych nieruchomości posiadają interes prawny zmierzający do ustalenia z ich udziałem tego zakresu w rzeczywistości za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, w tym znanych z urzędu organowi l i II instancji dokumentów zalegających w aktach UMT znak RiMK-7632/1/2009, co do których to dowodów nie wypowiedziały się ani organ l, ani II instancji;

– błędne przyjęcie, że skarżący posiadali jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu tej sprawy nie poparty jednak przepisami powszechnie obowiązującego prawa, co nie było prawdą ponieważ interes skarżących wynikał z przepisów prawa rzeczowego, a jego taką ochronę zapewniają skarżącym;

– przepisy prawa sąsiedzkiego, tj. art. 140 k.c. i 144 k.c. określające ograniczenia właściciela nieruchomości w korzystaniu ze swej własności – w tym konkretnym przypadku ograniczenia szkodliwych immisji z działki inwestora na nieruchomości sąsiednie należące do skarżących;

– dodatkowe rygory nakładające obowiązek ustalenia strefy ograniczonego użytkowania zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 3 u.i.ś., czy nałożenia na inwestora obowiązku wybudowania ekranów akustycznych oraz sporządzenia analizy porealizacyjnej zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 5 u.i.ś.

W uzasadnieniu skarżący wskazali m.in., że niniejsze postępowanie jest tożsame z wcześniej prowadzonym, które wskutek cofnięcia wniosku zostało umorzone, a w którym brali udział. Jedyna różnica w charakterystyce przedsięwzięcia jest taka, że "obecnie planowana stacja paliw ma mieć wiele większą moc przerobową w stosunku do tej jaką pierwotnie podawali wnioskodawcy".

W pierwszej sprawie byli uznani za stronę postępowania na podstawie raportu sporządzonego w czerwcu 2009 r., zgodnie z którym nieruchomość stanowiąca ich własność leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Tymczasem do kolejnego wniosku inwestor dołączył raporty z 2010 r., z których wynika, że uciążliwości w zakresie funkcjonowania stacji paliw zamkną się w granicach działki inwestora, co dało organowi podstawę do uznania, że odwołujący nie mają statusu strony w tym postępowaniu. Skarżący ponadto podnieśli, że ich interes prawny w sprawie wynika z przepisów prawa administracyjnego w zakresie prawa do obiektywnego rozstrzygnięcia spornej kwestii zakresu oddziaływania inwestycji na środowisko. Te ustalenia z kolei mają znaczenie dla ochrony uprawnień skarżących wynikających z prawa własności, tj. art. 140 k.c. i 144 k.c. (a contrario). Podano, że chodzi tutaj o zapobieżenie sytuacji, w której immisje z nieruchomości wnioskodawców będą ponad przeciętną miarę zakłócać korzystanie przez skarżących z ich nieruchomości na skutek braku obiektywnej weryfikacji zakresu tych immisji.

Po drugie ochronę interesów skarżących wynikających z prawa własności zapewniają przepisy prawa administracyjnego, a w szczególności regulacje związane z ewentualnym ustaleniem obszaru ograniczonego użytkowania zgodnie z art. 135 prawa ochrony środowiska i na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W ocenie skarżących chodzić tu może o nałożenie na inwestora obowiązku poczynienia dodatkowych zabezpieczeń w zakresie immisji hałasu (np. montaż ekranów akustycznych), zanieczyszczeń gleby, wody i powietrza, czy też poddania weryfikacji przedsięwzięcia poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia analizy porealizacyjnej. Jest to uzasadnione ponieważ planowana inwestycja miała być zlokalizowana w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że stanowisko Kolegium jakoby skarżący nie legitymowali się interesem prawnym jest błędne, a wnioski z niego wyprowadzone co najmniej przedwczesne. Jednoznaczny i kategoryczny argument, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zamyka się w granicach działki, na której ma funkcjonować stacja paliw, jest nie do zaakceptowania biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zdaniem Sądu odpowiedzi na pytanie, czy skarżący posiadają atrybut strony w przedmiotowej sprawie należy poszukiwać w treści art. 28 k.p.a., gdyż przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227) nie określają kto jest stroną postępowania w sprawie określenia ww. uwarunkowań.

Stosownie do art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika, iż elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). W wypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może (czy też powinien) uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w wypadku normy zobowiązującej może (powinien) być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość (lub obowiązek) konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu, a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień lub obowiązków ma nastąpić decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień lub obowiązków. Sąd zwrócił uwagę, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie administracyjnej.

Z treści skargi wynika, że skarżący upatrują swojego interesu prawnego w naruszeniu ich prawa własności przez negatywne immisje w postaci hałasu związanego z funkcjonowaniem stacji paliw znajdującej się na nieruchomości sąsiedniej.

W ocenie Sądu organ II instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśnił, czy skarżącym służy przymiot strony w postępowaniu, a jedynie z góry założył, iż skarżący nie są stroną postępowania bez zbadania, czy i w jakim zakresie decyzja Burmistrza Tuchowa z dnia [...] października 2011 r. określająca środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji dotyczy ich interesu prawnego. Uzasadnieniem dla odmowy przyznania skarżącym przymiotu strony nie może być w ocenie Sądu stwierdzenie, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zamyka się w granicach działki, na której ma ono być zrealizowane, wobec czego nieruchomość skarżących (działka nr 1469/8 i 1469/9 przy ul. M. w Tuchowie) nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji paliw oraz że skarżący nie będą odczuwali dolegliwości związanych z funkcjonowaniem stacji paliw. Stanowisko takie wynika z analizy zawartej w raporcie o oddziaływaniu na środowisko ww. inwestycji z września i grudnia 2010 r. Tymczasem skarżący nie zgadzają się z tym poglądem i trafnie podnoszą, że jako strony przedmiotowego postępowania administracyjnego, chcą w nim uczestniczyć i wyrazić w tym zakresie swój pogląd, wskazując na wady raportu. W ocenie Sądu skarżący posiadają interes prawny oraz przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji pn.: "Budowa stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą i wjazdami na działce nr [...] w Tuchowie przy ul. M.".

Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosło o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez niewskazanie przepisu prawa materialnego, którego naruszenia dopuściło się Kolegium, a w konsekwencji niewskazanie również wpływu powyższego naruszenia prawa materialnego na wynik sprawy;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w związku z wydaniem decyzji SKO w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2011 r. wystąpiło inne naruszenie przepisów postępowania i że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Kolegium prawidłowo przyjęło, że skarżący nie legitymują się interesem prawnym w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że krąg stron w postępowaniu w sprawach, w których wydawane są decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia musi być ustalany na zasadach ogólnych, tj. w oparciu o art. 28 k.p.a. Dalej autor skargi przedstawił uwagi dotyczące "interesu prawnego" podnosząc, że stwierdzenie takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

Wskazano m.in., że w sprawach środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia istotną kwestią w ustalaniu katalogu stron jest ocena oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko, zwłaszcza w kontekście analizy raportu oddziaływania na środowisko, a przymiot strony w tych sprawach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz nich inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia.

Podtrzymując argumentację przedstawioną wcześniej w decyzji podkreślano, że z poddanych analizie zapisów raportów wynika, iż negatywne konsekwencje inwestycji zamkną się w granicach nieruchomości, na której ma być ona realizowana.

Zdaniem Kolegium ustalenia w zakresie kręgu stron postępowania należy wiązać z oceną wyrażoną w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Tymczasem Sąd Wojewódzki uznał, że skarżący posiadają w sprawie legitymację procesową już z tego tylko powodu, że chcą brać udział w postępowaniu z uwagi na możliwość dowodzenia swoich racji poprzez kwestionowanie raportu.

W istocie zatem Sąd wypowiedział się za "subiektywnym" pojęciem strony, co nie może być zaaprobowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Na wstępie zaznaczyć należy, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty wynikają ze zbyt uproszczonej interpretacji uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ale też mają związek z tym, że przedstawiona przez Sąd Wojewódzki argumentacja nie jest spójna i konsekwentna.

Uznając więc rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego za trafne, uzupełnić i skorygować należy samo uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Mianowicie zasadniczym powodem uwzględnienia skargi było błędne uznanie organu odwoławczego co do braku legitymacji procesowej skarżących, będące wynikiem przedwczesnej oceny w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość stanowiącą własność skarżących.

Sąd Wojewódzki słusznie wskazał, że Kolegium odmawiając skarżącym atrybutu strony nie rozważyło wystarczająco argumentów szeroko przedstawionych przez nich w odwołaniu oraz z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie wyjaśniło w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności istotnych dla ustalenia interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie. Zgodzić się należało w szczególności ze stwierdzeniem Sądu, że nie do zaakceptowania było kategoryczne stanowisko organu odwoławczego, że oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zamyka się w granicach działki inwestora, przy czym wnioskowanie takie wynikało zasadniczo tylko z dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę, w tym raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Niewątpliwie organ odwoławczy przed wydaniem decyzji nie zweryfikował w wymagany sposób dokumentacji złożonej przez inwestora, a zwłaszcza wykonanych na jego zlecenie raportów z 2010 roku, w których autor stwierdził, że uciążliwości w zakresie funkcjonowania stacji paliw zamkną się w granicach przedmiotowej działki.

Większa wnikliwość organu w ocenie wymienionych dokumentów była konieczna w rozpatrywanej sprawie z uwagi na to, że skarżący już przed organem pierwszej instancji wnosili o dopuszczenie ich do udziału w sprawie z powołaniem na dokumentację zebraną we wcześniejszym postępowaniu prowadzonym co do przedmiotowej inwestycji. Również w odwołaniu, wskazując na tożsamość obu postępowań podnosili, że w pierwszej sprawie – umorzonej wskutek cofnięcia wniosku przez inwestora – uznano ich za strony w oparciu o sporządzony wówczas raport z 2009 r., zgodnie z którym nieruchomość skarżących leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. W takim stanie sprawy niedopuszczalne było pominięcie tej kwestii przez organ odwoławczy i niewyjaśnienie różnic w raportach sporządzonych co do przedmiotowej inwestycji.

Zaznaczyć przy tym należy, że raport oddziaływania inwestycji na środowisko jest dowodem prywatnym, aczkolwiek o szczególnym charakterze. Musi być więc weryfikowany w prowadzonym postępowaniu, a podmioty mające w tym interes prawny muszą mieć stworzone warunki procesowe do zgłaszania wniosków dowodowych dotyczących tego dokumentu.

Ustalenia co do obszaru oddziaływania inwestycji nie mogą wynikać z jednostronnej, arbitralnej oceny organu administracji opartej wyłącznie na wnioskach zawartych w raporcie, bez wyjaśnienia tego w postępowaniu jurysdykcyjnym, przeprowadzonym z zachowaniem wszelkich wymogów K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, niezależnie od wniosków skarżących, organ z urzędu powinien ustalić czy rzeczywiście oba postępowania dotyczą tożsamej inwestycji, ewentualnie na ile zmieniła się charakterystyka przedsięwzięcia. Organ odwoławczy powinien w sposób szczegółowy i jednoznaczny wypowiedzieć się co do treści wszystkich raportów sporządzonych w związku z przedmiotową inwestycją i wykazać z jakich względów za miarodajne uznano raporty z 2010 roku. Jako sprzeczne z podstawowymi zasadami procedury uznać bowiem należy działanie organu administracji prowadzące do tego, że w przypadku tej samej inwestycji w dwóch tożsamych przedmiotowo postępowaniach, bez wykazania wyraźnej przyczyny, różnie ustalony zostaje krąg stron. Obowiązkiem organu jest wykazanie przesłanek do przyjęcia w kolejnym postępowaniu odmiennej oceny w zakresie dotyczącym obszaru oddziaływania inwestycji.

Niedokonanie tego przez organ odwoławczy skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji. W związku z tym, że Sąd Wojewódzki wskazał na uchybienia proceduralne skutkujące niewyjaśnieniem okoliczności dotyczących oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomość skarżących, a w konsekwencji rzutujących na ocenę ich interesu prawnego, to zasadne było podanie w podstawie rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, c/ p.p.s.a. Zauważyć bowiem trzeba, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu, przepis art. 28 k.p.a. nie ma charakteru wyłącznie procesowego gdyż pojęcie "strony" ma wymiar formalno-materialny (zob. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 122-124; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck Warszawa 2009, s. 186-187).

Uzupełniając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poczynić należy dodatkowe zastrzeżenia co do obowiązków organu administracji w zakresie ustalania kręgu stron postępowania na podstawie art. 28 k.p.a.

Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości, co należy oceniać w kontekście prawa publicznego, ale też cywilnego. Istotne jest ustalenie tych przepisów prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działek sąsiednich. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji organ nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego "dotyczy postępowanie". Legitymacja procesowa nie jest więc uzależniona od takich tylko przypadków, gdy organ stwierdzi naruszenie analizowanych w sprawie norm.

Z kolei w aspekcie proceduralnym nie jest dopuszczalne, aby weryfikacja statusu strony dokonywana była na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, w którym dany podmiot nie miał zapewnionego udziału. Jeżeli osoba składająca odwołanie nie była dopuszczona do postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, to obowiązkiem organu odwoławczego jest zapewnienie odwołującemu możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego w sprawie, jak też ewentualnego zgłoszenia w tym zakresie wniosków dowodowych.

Zachowanie wskazanych wymogów jest niezbędne do tego, aby rozstrzyganie przez organ administracji w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów nie miało charakteru arbitralnego.

Powyższe uwagi organ odwoławczy uwzględni przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych stwierdzić dodatkowo trzeba, że wyrazem niekonsekwencji Sądu Wojewódzkiego było stwierdzenie w końcowej części uzasadnienia wyroku, że skarżący posiadają interes prawny oraz przymiot strony w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań dla spornej inwestycji. Skoro przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji były uchybienia proceduralne zaistniałe w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym i skutkowały one niewyjaśnieniem okoliczności istotnych dla oceny statusu skarżących w sprawie, to przedwczesne było uznanie przez Sąd Wojewódzki, że mają oni interes prawny, warunkujący udział w przedmiotowym postępowaniu.

Jak wykazane zostało wyżej, zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. W konsekwencji skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek M. S. o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego nie był uzasadniony w świetle art. 203 i 204 p.p.s.a. M. S. nie poniósł bowiem podlegających zwrotowi wydatków skoro na rozprawę się nie stawił, a złożona odpowiedź na skargę kasacyjną była sporządzona przez niego osobiście a nie przez profesjonalnego pełnomocnika.