Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 597/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie NSA Ewa Krawczyk (spr.), WSA (del.) Jolanta Rosińska, Protokolant ref. stażysta Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. i G. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...] roku nr [...] oraz postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] i utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania [...]zł ([...]zł).


UZASADNIENIE

Skarżący S. i G. S. oraz uczestnicy T. i B. P. są współwłaścicielami nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]. T. i B. P. udział w nieruchomości nabyli w [...] roku od D. K.. W budynku znajdują się dwa lokale mieszkalne. Lokal położony na parterze jest użytkowany przez skarżących, a lokal na piętrze przez T. i B. P.. Budynek posiada jeden wspólny pion kanalizacji sanitarnej, która to kanalizacja była przedmiotem robót budowlanych przeprowadzonych przez D. K. w [...] roku. W trakcie tych robót pion kanalizacyjny został skrócony do wysokości około 50 cm nad posadzką I piętra budynku (lokalu należącego od [...] r. do T. i B. P.) i wraz z zaworem napowietrzającym zabudowany w łazience lokalu na I piętrze, za wanną.

Przeprowadzone niewłaściwie – w ocenie skarżących – roboty budowlane na pionie kanalizacyjnym – powodują częste zalewanie ich mieszkania.

W trakcie postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...], organ nadzoru budowlanego ustalił, iż doszło do samowolnego usunięcia części odcinka kanalizacji sanitarnej służącej odpowietrzaniu pionu kanalizacyjnego, ale uznał, że "wymiana odcinka pionu kanalizacyjnego przeprowadzona w warunkach awarii" nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie remontu instalacji kanalizacji sanitarnej w budynku, a także budowy grilla i ogrodzenia (co nie dotyczy niniejszej sprawy).

Po uchyleniu powyższej decyzji przez organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] r., który stwierdził, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania i zalecił odrębne prowadzenie sprawy co do każdego obiektu objętego decyzją organu I instancji, organ ten postanowieniem z dnia [...] roku zobowiązał T. i B. P. do wykonania i przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej dotyczącej wykonanej przebudowy pionu kanalizacyjnego w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (rozporządzenie z 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) wraz z określeniem zakresu robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia przebudowy do stanu zgodnego z przepisami, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje budowlane.

W podstawie prawnej postanowienia organ powołał art. 50 ust. 3, 4, 5 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z zm. z 2003 r.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podał, iż ustalono, że ponad stropem I piętra (to jest na poddaszu) nie istnieje dotychczasowy pion kanalizacji sanitarnej. Jednakże ustalenie faktycznego stanu będącego następstwem przebudowy w zakresie usytuowania pionu i wykonania jego odpowietrzenia z uwagi na zabudowę wanny i okafelkowanie ściany w łazience mieszkania na piętrze jest niemożliwe. Zdaniem organu wykonane roboty stanowiły remont instalacji sanitarnej będącej urządzeniem wspólnym, który w świetle art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagał zgłoszenia. Roboty wobec braku zgłoszenia stanowią samowolę budowlaną, w stosunku do której należy przeprowadzić postępowanie przewidziane w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W związku z całkowitym zakończeniem robót odstąpiono od ich wstrzymania w oparciu o art. 50 ust. 1, zobowiązując uczestników P. (nabywców udziału w nieruchomości od D. K., w tym lokalu mieszkalnego nr [...] w którym dokonano przebudowy pionu) do złożenia oceny technicznej wykonanych robót (art. 50 ust. 3, 4, 5).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpoznaniu zażalenia skarżących na powyższe postanowienie organu I instancji – utrzymał je w całości w mocy postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa oraz art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wyraził pogląd, że skoro przedmiotem postępowania są samowolne roboty związane z przebudową pionu kanalizacyjnego to postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego uzasadnia nałożenie na uczestników obowiązku złożenia oceny technicznej tych robót co umożliwi organowi podjęcie w drodze decyzji stosownych rozstrzygnięć.

Podporządkowując się wyżej opisanemu postanowieniu uczestnicy złożyli opinię techniczną sporządzoną przez S. J. z [...] r. i [...] r., a skarżący z własnej inicjatywy ocenę wykonanych robót sporządzoną przez Zakład "A" – W. W. oraz firmę "B" z [...] roku.

Po analizie przedłożonych opinii, zastrzeżeń skarżących, które zostały potwierdzone złożonymi z kolei przez nich ocenami, organ I instancji stwierdził, że opinia techniczna złożona przez zobowiązanych uczestników postępowania a wykonana przez S. J. nie spełnia wymogów postanowienia z [...] roku i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy co do prawidłowości wykonanej przebudowy pionu kanalizacyjnego. W związku z tym organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 124 kpa zobowiązał T. i B. P. do uzupełnienia opinii technicznej, przedłożonej w związku z wykonaniem postanowienia z [...] r., a dotyczącej prawidłowości robót budowlanych polegających na przebudowie pionu kanalizacyjnego poprzez demontaż części pionu kanalizacyjnego oraz odpowietrzenia pionu wyprowadzonego ponad dach i montażu urządzenia napowietrzającego na poziomie piętra budynku o ekspertyzę techniczną w zakresie wskazanym w postanowieniu (w punktach a, b, c) w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia.

W zażaleniu na to postanowienie skarżący podkreślili samowolny charakter robót, brak ich zgody na te roboty w sytuacji gdy pion kanalizacyjny stanowi wspólną część nieruchomości, a przede wszystkim uznali, że organ powinien sam wydać stosowną decyzję. W ocenie skarżących powinien być to nakaz przywrócenia pionu do poprzedniego stanu.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 i art. 105 § 1 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 2 i art. 3 Prawa budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe. Zdaniem organu odwoławczego z uwagi na fakt, iż od wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego upłynął okres dwóch miesięcy (art. 50 ust. 4) postanowienie o wstrzymaniu utraciło moc i niedopuszczalnym jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1. Dalsze postępowanie w sprawie jest więc bezprzedmiotowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. i G. S. podnieśli zarzut bezzasadnego umorzenia postępowania w sprawie mimo nie doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Ich zdaniem doszło tym samym do naruszenia zasad art. 7, 8 i 12 kpa, a także przepisów budowlanych.

Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko co do zasadności umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na upływ terminu ważności postanowienia o którym mowa w art. 50 Prawa budowlanego. Nadto organ wyraził pogląd, że jeżeli ponownie wystąpią przesłanki z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego to będzie możliwe ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, tym bardziej iż dotychczas nie określono którego punktu art. 51 ust. 1 postępowanie dotyczyło. W konkluzji odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola wykazała, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa, a także naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podobnie jak rozstrzygnięcia organów obu instancji poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia.

Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Sprowadza się on do przebudowy pionu kanalizacyjnego w budynku stanowiącym współwłasność stron. Przebudowa polegała na usunięciu części pionu kanalizacyjnego znajdującego się ponad stropem pierwszego piętra oraz odpowietrzenia pionu wyprowadzonego na dach. Zakres robót wyklucza zakwalifikowanie ich do remontu, który stosownie do art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego polega na odtworzeniu stanu pierwotnego i wyraźnie wskazuje, że roboty te miały charakter przebudowy. Przebudowa jest robotą budowlaną (art. 3 pkt 7) nie będącą budową (art. 3 pkt 6) i w związku z tym w przypadku roboty budowlanej polegającej na przebudowie przeprowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę – skutki samowoli podlegają likwidacji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Przebudowa pionu kanalizacyjnego w dacie podejmowania przez organ zaskarżonych rozstrzygnięć, jak i w dacie ich wykonania w 1999 r. wymagała pozwolenia na budowę. Ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę korzystała bowiem – zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 20 budowa przyłączy do budynków – w tym kanalizacyjnych, a przebudowa i remont przyłączy do budynków – w tym kanalizacyjnych wymagały zgłoszenia – art. 29 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2.

Wykonane roboty nie stanowiły jednak budowy przyłącza do budynku, ani nie były przebudową takiego przyłącza. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów, przytoczonych wyżej, polegały one na przebudowie pionu kanalizacyjnego znajdującego się wewnątrz budynku. Oznacza to, że nie korzystała ta robota budowlana ze zwolnienia przewidzianego w art. 29 ust. 1, ani nie podlegała zgłoszeniu – art. 29 ust. 2. Wykonanie przebudowy pionu kanalizacyjnego wymagało pozwolenia na budowę. Skoro w sprawie jest także bezsporne, że takiego pozwolenia na budowę nie wydano, a roboty zostały zakończone przez wszczęciem postępowania w sprawie to organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie zmierzające do likwidacji popełnionej samowoli, przewidziane art. 51 Prawa budowlanego. Do robót budowlanych zakończonych w ogóle nie znajduje zastosowania art. 50 tego Prawa. Natomiast zgodnie z regulacją zawartą w art. 51 ust. 7 jeżeli roboty budowlane, nie podlegające art. 48 i 49 b (budowa), zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1, a więc między innymi bez wymaganego pozwolenia na budowę, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 stosuje się odpowiednio. To odpowiednie stosowanie, przy wyraźnym stwierdzeniu w art. 51 ust. 7, że chodzi tu o roboty już wykonane oznacza, że dwumiesięczny termin o którym mowa w art. 50 ust. 4 nie znajduje zastosowania.

W postępowaniu prowadzonym w stosunku do wykonanych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego powinien przede wszystkim rozważyć możliwość ich legalizacji. W tym celu organ – stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 – nakłada na właściciela (inwestora, zarządcę) obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Pod pojęciem czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy także rozumieć przedłożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako niezbędnego dokumentu w legalnie prowadzonym procesie budowlanym. W pojęciu tym mieszczą się także wszelkie opinie, oceny techniczne wykonanych robót z tym, że zdaniem Sądu podstawą do zobowiązania właściciela do ich złożenia powinien być art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Dopiero po złożeniu oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ustaleniu stanu faktycznego wykonanych robót przy ewentualnym wykorzystaniu złożonych opinii i ocen organ prowadzący postępowanie może podjąć decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 2.

Jeżeli natomiast nie zostanie złożony dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub przeprowadzone postępowanie, w tym opinie i oceny techniczne, wykażą niemożność doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem to organ może podjąć jedynie decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 1, co w przypadku robót wykonanych będzie sprowadzało się do rozbiórki lub doprowadzenia do stanu poprzedniego.

Powyższe oznacza, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowolnej przebudowy pionu kanalizacyjnego organy prowadzące postępowanie w pierwszym rzędzie powinny zażądać od uczestników oświadczenia o zgodzie na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ w omawianym przypadku budynek stanowił współwłasność, a pion kanalizacyjny był częścią wspólną budynku oznacza to wymóg zgody skarżących na wykonaną przebudowę. Brak tej zgody wyklucza legalizację wykonanych robót, a więc i podjęcie decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2. W przypadku złożenia wymaganego dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ powinien przy wykorzystaniu już złożonych opinii i ewentualnie dopuszczonej z urzędu opinii rozstrzygnąć o możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli organ stanie na stanowisku istnienia takiej możliwości będzie to uzasadniało podjęcie decyzji przewidzianej art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z dwukrotnym zobowiązywaniem przez organ I instancji uczestników postępowania do składania opinii Sąd pragnie zwrócić uwagę organowi orzekającemu, że jeżeli w jego ocenie podjęcie rozstrzygnięcia, przy już ustalonym stanie faktycznym, wymaga wiadomości specjalnych, przekraczających posiadane przez organ orzekający, to powinien on wykorzystać możliwości powołania biegłego przewidziane art. 84 § 1 kpa.

Postępowanie w sprawie, które poprzedziło wydanie zaskarżonego postanowienia nie zostało przeprowadzone w wyżej wskazany sposób. Przepisy Prawa budowlanego zostały naruszone już postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r., utrzymanym w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] r. Podstawą wydania tych postanowień organy uczyniły art. 50 ust. 3, 4 i 5 w związku z art. 51 ust. 7. Został więc naruszony art. 51 ust. 7, który nie odsyła do stosowania art. 50, a jedynie wskazuje na warunki w jakich mają być dokonane roboty o których mowa w ust. 7 art. 51.

Konsekwencją tego naruszenia prawa przez organy obu instancji było postanowienie z dnia [...] r., którym uzupełniono obowiązek nałożony wadliwym postanowieniem z [...] r. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte przy błędnym założeniu, iż w sprawie wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych z art. 50 ust. 1, które istotnie zachowuje ważność przez okres dwóch miesięcy od doręczenia. Takiego postanowienia nigdy jednak nie wydano, a w postanowieniu z dnia [...] r. wyraźnie stwierdzono, iż z uwagi na wykonanie robót odstępuje się od ich wstrzymania, natomiast – jak stwierdzono wyżej – błędnie w oparciu o art. 50 ust. 3, 4, 5 Prawa budowlanego nałożono na uczestników obowiązek złożenia ekspertyzy. W sposób oczywisty organ odwoławczy naruszył zaskarżonym postanowieniem także art. 105 § 1 kpa bowiem postępowanie dotyczące bezspornie nielegalnej przebudowy pionu kanalizacyjnego nie stało się bezprzedmiotowe, a nadto o umorzeniu postępowania organ orzeka decyzją administracyjną.

Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające przeprowadzą postępowanie przewidziane art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z uwzględnieniem wyżej przedstawionego stanowiska Sądu.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c, art. 135, art. 152 i art. 209 w związku z art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł jak w sentencji.