Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1910/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi B. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. skargę oddala


UZASADNIENIE

W dniu 5 sierpnia 2002r. (data wpływu do organu architektoniczno-budowlanego) J. K. dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na zamiarze wykonania ogrodzenia od strony sąsiadów i ul. [...] na terenie położonym w K. przy ul. [...], na działkach o nr [...].

W wyniku rozpatrzenia powyższego zgłoszenia Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r, na podstawie art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) nałożył na J. K. obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia od strony istniejących i projektowanych ulic.

W związku z nałożonym obowiązkiem B. i J. K. wnieśli w dniu 10 października 2002r. o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę ogrodzenia posesji i kortu tenisowego do celów prywatnych na działce położonej przy ul. [...] w K.

Decyzją z dnia [...] października 2002r. Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla B. i J. K. obejmujące ogrodzenie nieruchomości w tym na odcinku [...], [...] i [...] na warunkach czasowych oraz kortu tenisowego na warunkach czasowych do czasu realizacji układu komunikacyjnego położonego na wskazanym wyżej terenie.

W wyniku interwencji A. B. właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym prowadzonym postępowaniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w dniu [...] listopada 2002r. przeprowadził oględziny posesji przy ul. [...] w K., w trakcie których stwierdzono, że budowa ogrodzenia od strony działki [...], [...], [...] została rozpoczęta. W protokole oględzin opisano roboty budowlane wykonane już w ramach budowy ogrodzenia.

Po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2002r. o pozwoleniu na budowę, Wojewoda Wielkopolski

decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że decyzja organu I instancji o pozwoleniu na budowę nie była zgodna ze złożonym przez inwestora wnioskiem. Wskazano także, że projekt techniczny kortu wraz z ogrodzeniem nie wskazywał, że jest to obiekt projektowany jako tymczasowy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie budowy ogrodzenia i kortu tenisowego na posesji położonej przy ul. [...] w K. do czasu rozstrzygnięcia przez właściwy organ sprawy pozwolenia na budowę.

Wobec uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] października 2002r. Prezydenta Miasta K., B. i J. K. w dniu 5 marca 2003r. złożyli nowy wniosek o wydanie pozwolenia na budowę: ogrodzenia na odcinku [...], [...], [...], [...] o charakterze tymczasowym do czasu realizacji dróg, ogrodzenia stałego na odcinku [...],[...],[...],[...], [...] oraz kortu tenisowego o charakterze tymczasowym na działce położonej w K. przy ul. [...].

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2003r., na podstawie art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał dla B. i J. K. pozwolenie na budowę obejmujące tymczasowe ogrodzenie boczne i tylne do czasu realizacji układu komunikacyjnego na terenie położonym w K. przy ul. [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego A. B. podnosząc, że ogrodzenie boczne, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2003r. zostało wybudowane wzdłuż działki [...] na jesieni 2002r. bez wymaganego pozwolenia na planowanej drodze dojazdowej. Wnioskodawca wskazał, że kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo zwłaszcza obowiązujący przepis art. 48 Prawa budowlanego oraz, że wydano ją bez podstawy prawnej naruszając tym samym przepis art. 107 kpa.

Wojewoda Wielkopolski po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek A. B., decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. wydaną na

podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 157 § 1 i § 2, 158 § 1 Kpa stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2003r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że pozwolenie budowlane wydane zostało niezgodnie z decyzją z dnia [...] września 2002r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej wadliwie ustalił tymczasowość poszczególnych odcinków ogrodzenia. Wskazano także, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 34 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 - Prawa budowlanego, gdyż projekt zagospodarowania terenu nieruchomości był niezgodny z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie zapewnienia planowanego układu komunikacyjnego.

W związku z powyższym uznano, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2003r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 34 ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 - Prawa budowlanego w związku z art. 35 ust. 1 - ustawy o drogach publicznych.

W wyniku rozpatrzenia odwołań B. i J. K., E. T., A. B. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2003r. rażąco narusza przepisy prawa jednakże innego rodzaju, niż wskazał organ wojewódzki w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2002r. przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz pisma kierownika budowy S. D. z dnia 5 marca 2003r. wynika, że budowa ogrodzenia objętego kontrolowaną decyzją została rozpoczęta na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 5 sierpnia 2002r. w Urzędzie Miejskim w K. Po otrzymaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2002r. nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji inwestor wstrzymał roboty budowlane. Do tego momentu zostały wykonane m.in. fundament i słupki na wysokości działek [...] i [...] oraz wykop i częściowy fundament od strony działki nr [...] i [...].

Zdaniem organu odwoławczego inwestor rozpoczął budowę przed upływem 30 dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 i 7 Prawa budowlanego na wniesienie sprzeciwu lub na nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Fakt rozpoczęcia robót budowlanych objętych następnie wnioskiem o pozwolenie na budowę powoduje, iż postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe, gdyż pozwolenie na budowę może dotyczyć jedynie zamierzeń przyszłych, planowanych. W przedmiotowej sprawie roboty budowlane rozpoczęto przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a także przed skutecznym przyjęciem zgłoszenia.

W świetle powyższego uznano, że Prezydent Miasta K. wydając badaną decyzję o pozwoleniu na budowę rażąco naruszył art. 28 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. i J. K. zarzucając naruszenie przez organ art. 7 i art. 77 kpa poprzez zebranie niepełnego materiału dowodowego i brak jego właściwego rozpatrzenia. Skarżący podnieśli w skardze, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie przytoczył dowodów z których wynikałoby, że inwestorzy do dnia [...] sierpnia 2002r. tj. do dnia wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wykonali m.in. "fundament i słupki na wysokości działek nr [...] i [...] oraz wykop i częściowy fundament od strony działki nr [...] i [...]" skoro protokół z oględzin nosił datę [...] listopada 2002r.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Wielkopolskiego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 §

2 ww. ustawy -Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), tylko w takim zakresie dokonywana jest sądowa kontrola.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 30 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymagała jedynie zgłoszenia właściwemu organowi.

W niniejszej sprawie badana w trybie nieważności decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia została wydana w związku z nałożeniem na inwestora takiego obowiązku przez Prezydenta Miasta K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. wydaną na podstawie art. 30 ust. 3 Prawa budowlanego. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2002r. stała się ostateczna i a jej prawidłowość nie była kwestionowana przez inwestora. Istniał zatem prawny obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia nieruchomości skarżącego od strony istniejących i projektowanych ulic.

W tej sytuacji wydanie decyzji na budowę ogrodzenia podlegało procedurze przewidzianej przepisami Prawa budowlanego dla tego typu decyzji. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że pozwolenie na budowę mogło dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powodowała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. ( porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r. II OSK 286/05 LEX nr 190997).

Podgląd powyższy znalazł następnie potwierdzenie w regulacji ustawowej Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

W dacie wydawania kwestionowanego pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. powyższy przepis jeszcze nie obowiązywał, bowiem norma art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego we wskazanym wyżej brzmieniu zaczęła obowiązywać od dnia 11 lipca 2003 r. i wprowadzona została ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). Tym niemniej nie ulegało wątpliwości, że rozpoczęcie i częściowe zrealizowanie inwestycji było także w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia

na budowę przeszkodą do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o pozwoleniu na

i budowę.

Przepis art. 28 Prawa budowlanego także wówczas stanowił, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Gdyby przyjąć dopuszczalność wydania pozwolenia na budowę po częściowym zrealizowaniu robót budowlanych nią objętych to decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby skonsumowana w części już w dacie jej wydania. Poza tym nigdy nie było celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji. W konsekwencji więc oczywistym jest, że pozwolenie na budowę mogło być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po choćby częściowym zakończeniu robót budowlanych.

Zważywszy na powyższe stwierdzić należy, iż nawet częściowe zrealizowanie określonej inwestycji, powoduje, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu.

Na poparcie przedstawionego poglądu przytoczyć można następujące wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego :

"w sytuacji kiedy inwestor zrealizował inwestycję budowlaną, prowadzenie

postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na jej wybudowanie stało się

zbędne." (1998.10.06 wyrok NSA w Warszawie IV SA 1750/96, LEX nr 43777)

"decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć

wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez

inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli

nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania

administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę." ( 2000.11.15

wyrok NSA w Warszawie IV SA 1164/98, LEX nr 53387)

"prezentowana jest konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu

Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego zasada, w myśl której w sytuacji, gdy

roboty budowlane zostały wykonane, wydanie pozwolenia na budowę jest

bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 kpa ulec

umorzeniu. Zatem wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę po ukończeniu robót

budowlanych nie znajduje żadnego oparcia w przepisach Prawa budowlanego i

decyzja taka, jako wydana z rażącym naruszeniem przepisów rozdziału 4 Prawa

budowlanego z 1994 r, kwalifikuje się z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia

jej nieważności." ( 1998.10.22 wyrok NSA w Warszawie IV SA 1860/96, LEX nr 43753).

W sprawie niniejszej stan faktyczny polegał na wcześniejszym częściowym wykonaniu ogrodzenia działek inwestora, przed wydaniem kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2003r. Należy podzielić pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż dowody zgromadzone w sprawie dawały podstawy do niewątpliwego ustalenia, iż ogrodzenie było częściowo wykonane przed dniem [...] czerwca 2003 r. Przy czym w ocenie Sądu nie ma znaczenia czy wykonanie tych robót miało miejsce w warunkach samowoli budowlanej, czy też jak zdaje się sugerować skarga inwestorów w zaufaniu do prawidłowości zgłoszenia dokonanego przez nich w dniu 5 sierpnia 2002 r. Okoliczności te miałyby bowiem znaczenie jedynie dla postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które jednak zostało zawieszone do czasu wydania pozwolenia budowlanego. W istocie jednak zależność między postępowaniem prowadzonym przed organem nadzoru budowlanego a organem architektoniczno budowlanym była odwrotna. To właśnie ustalenia dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miały znaczenia dla ewentualnego zakończenia postępowania prowadzonego z wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na budowę.

Należy podkreślić, że zarówno z ustaleń zawartych w protokole oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w dniu [...] listopada 2002r. jaki i z oświadczenia kierownika budowy S. D. z dnia [...] marca 2003r. wynika, że budowa ogrodzenia została częściowo zrealizowana przed dniem [...] czerwca 2003 r. - to jest dniem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym ustalenia te korespondowały z pismami kierowanymi przez A. B. do organu Nadzoru Budowlanego jak i do organu architektoniczno-budowlanego. Z ich treści wynikało, że już we wrześniu 2002r. ogrodzenie zostało częściowo wybudowane.

Nie zmienia prawidłowości tych ustaleń fakt iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie zawiesił swoje postępowanie i nie podjął decyzji merytorycznej.

Stwierdzenie zatem, iż Prezydent Miasta K. wydał w takich okolicznościach decyzję o pozwoleniu na budowę doprowadziło Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do uznania, że wydana decyzja rażąco naruszyła art. 28 Prawa budowlanego, co z kolei pozwalało na utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że jej uzasadnienie było niewątpliwie wadliwe.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako niezasadną oddalił.