Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1451/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 pkt. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2007r. sygn. akt IV SA/Gl 570/06 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 570/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Powyższe orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na podstawie art. 106 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), odmówiono przyznania J. M. zasiłku celowego i w naturze na spłatę zadłużenia za wodę w PGM. W uzasadnieniu organ instancji wskazał, że dochód strony z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wyniósł [...] zł, a zatem przekroczył kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 461 zł, co uniemożliwia udzielenie pomocy bezzwrotnej. Podkreślono także, iż w toku postępowania nie stwierdzono zaistnienia przesłanek przyznania pomocy określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, a w sytuacji strony nie występują szczególne okoliczności, udokumentowane m.in. zwiększonymi, nieoczekiwanymi wydatkami na zakup leków. Pouczono również stronę, że powinna wystąpić do PGM z wnioskiem o umorzenie zaległości w opłatach za wodę.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. wskazał, że zadłużenie za wodę spowodowane było brakiem wodomierzy w mieszkaniu, na skutek czego obciążano go opłatami niewspółmiernymi do wielkości zużycia wody. Strona wskazała, że zawarta w decyzji organu pierwszej instancji informacja o możliwości wystąpienia do PGM z wnioskiem o umorzenie zadłużenia jest bezprzedmiotowa, gdyż dwukrotne próby uzyskania takiej ulgi okazały się nieskuteczne. W odwołaniu podważono także rzetelność twierdzenia organu pierwszej instancji, że strona nie ponosi wydatków na leki - odwołujący się przyznał co prawda, że nie przedłożył w OPS recept, ale wskazał, że może przecież zaopatrywać się w leki wydawane bez zlecenia lekarza.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, będący podstawą do przyznania stronie pomocy w formie zasiłku celowego na spłatę zadłużenia za wodę. Ponadto stwierdzono, że spłata zaległości za wodę nie jest celem pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Art. 39 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, tymczasem spłata zadłużenia za wodę nie jest, w ocenie organu drugiej instancji, taką potrzebą bytową, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym.

W skardze na powyższą decyzję J. M. wniósł o jej uchylenie, podnosząc, iż w rzeczywistości jego dochód, po dokonanych potrąceniach z tytułu egzekucji, wynosi [...] zł, a ponadto nie zgodził się z tezą Sądu, że zaopatrzenie w wodę nie stanowi podstawowej potrzeby życiowej, a sankcją za nieuregulowanie należności za wodę jest zaprzestanie jej dostarczania do odbiorcy.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany, niezależnie od dochodu osobie, która poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, co wynika z art. 40 tej ustawy, a art. 41 powołanej ustawy przewiduje, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach, możliwe jest przyznanie osobie, której dochód przekracza kryterium dochodowe, specjalnego zasiłku celowego w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, który nie podlega zwrotowi, a także zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomoc rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem min. art. 40 i 41 przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zaś samo pojęcie dochodu zdefiniowane jest w art. 8 ust. 3 tej ustawy i obejmuje ono sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Sąd stwierdził, iż organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż skarżący - którego dochód stanowi renta - przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej i jego wniosek należy rozpatrywać w kontekście art. 41. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, iż przepis ten przewiduje szczególny wyjątek od zasady, że pomoc społeczna adresowana jest do osób, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego, a przyznanie świadczenia w nim przewidzianego, oparte jest na tzw. uznaniu administracyjnym, w ramach którego organ administracji upoważnionym jest do dokonania wyboru pomiędzy dwoma równowartościowymi rozwiązaniami, co oznacza, że przyznanie przedmiotowego świadczenia nie jest obligatoryjne, nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Sąd pierwszej instancji stwierdził przy tym, iż podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1174/97 (LEX nr 45813), w którym wskazano, że "konieczność pokrycia zaległości w opłatach za mieszkanie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, o którym mowa w art. 32 ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej". W orzeczeniu tym, które zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pozostaje aktualne na gruncie ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. wskazano, że udzielenie zasiłku celowego na pokrycie zaległości byłoby w gruncie rzeczy udzieleniem pomocy wierzycielowi skarżącego, a więc podmiotowi, do którego na pewno nie jest adresowana ustawa o pomocy społecznej.

Odnosząc się do wskazywanych przez stronę skarżącą skutków długotrwałego zalegania z uiszczaniem należności za wodę, Sąd przyznał, że zaopatrzenie gospodarstwa domowego w bieżącą wodę jest jednym z istotnych elementów standardu lokalu mieszkalnego, zauważył jednak przy tym, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody, jeżeli odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty, jednakże jest wtedy zobowiązane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu.

Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły dochód strony, którego wysokość wyłączała uprawnienie skarżącego do otrzymania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz, iż zasadnie rozpoznano wniosek strony pod kątem przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego i przyjęto, że spłata zadłużenia za media nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. M., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, adwokat A. M. R., domagając się jego uchylenia w całości i opierając swoje żądanie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 w zw. z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżący nie spełnił warunków do uzyskania prawa do specjalnego zasiłku celowego, albowiem spłata zadłużenia za wodę nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniosła, iż wprawdzie Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie, z uwagi na dochody osiągane przez skarżącego, można mówić jedynie o "specjalnym" zasiłku celowym. Jednak argumentacja Sądu orzekającego, odnośnie braku podstaw do uznania, że dostęp skarżącego do wody jest niezbędną potrzebą życiową, wydaje się być błędna, a zdaniem skarżącego wykładnia przedmiotowych przepisów, zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest niesłuszna. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżący z uwagi na swoje możliwości finansowe, nie jest w stanie sam pokryć zadłużenia za wodę, powstałego bez jego winy. Ponadto podkreślono, iż odnosząc się do otwartej listy potrzeb bytowych, przykładowo wyliczonych w art. 39 par 2 cyt. ustawy stwierdzić należy, że dostęp do wody bezspornie jest bardziej elementarną potrzebą od wymienionych w nim drobnych remontów lub napraw. Skoro zasiłek celowy obejmuje także koszty żywności winien on także - w ocenie skarżącego - dotyczyć opłat za wodę.

Pełnomocnik strony stwierdziła również, iż rozważania Sądu o konsekwencjach odcięcia wody, to jest wyznaczenia dla niego zastępczego punktu poboru wody. są całkowicie niezrozumiałe. Wskazano też, iż J. M. na bieżąco reguluje opłaty za wodę, jak też pozostałe media, a jedynie nie jest w stanie uporać się finansowo z powstałymi zaległościami i w tej sytuacji zasługuje na to, aby wspomóc go w tej wyjątkowo trudnej sytuacji życiowej tak, aby mógł na bieżąco zaspokajać swoje potrzeby egzystencjalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzi konieczność uwzględnienia z urzędu nieważności postępowania. W tej sprawie żadna z przesłanek nieważności, wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie występuje. Sąd odwoławczy ograniczył się więc do zbadania postawionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Wskazany jako naruszony przepis art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) umożliwia przyznanie specjalnego zasiłku celowego osobie niespełniającej ustawowego kryterium dochodowego jednakże tylko wówczas gdy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki. Ustawa nie precyzuje pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków", co oznacza, iż oceny w tym przedmiocie winien dokonywać każdorazowo organ przyznający świadczenia.

Przewidziane w art. 41 ustawy o pomocy społecznej świadczenie gdy chodzi o zasiłek celowy może być przyznane tylko wówczas, gdy zostaną spełnione warunki z art. 39 powołanej ustawy, a więc tylko w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przykładowe wyliczenie tych potrzeb zawiera przepis art. 39 ust. 2 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni przepisów stanowiących podstawę zaskarżonych decyzji uznając, iż specjalny zasiłek celowy może być przyznany wyłącznie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej pod warunkiem ustalenia przez właściwy organ, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek. Sąd zasadnie zwrócił uwagę na charakter świadczenia - będącego w istocie świadczeniem celowym. Przesądza to, że nie może być przyznane na opłacenie "obojętnie jakiego rachunku".

Oceniając legalność stosowania prawa materialnego przez organy wydające decyzję, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż przyznanie zasiłku celowego na spłatę zadłużenia powstałego wskutek nieuregulowania należności za zużycie wody nie mieści się w kategorii celów pomocy społecznej, o których stanowi art. 39 ust. 2 ustawy.

Wprawdzie - o czym wspomniano wyżej - przepis ten wymienia tylko przykładowo owe cele jak: pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, jednakże to przykładowe wyliczenie wskazuje, iż chodzi tu o zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wyjaśnianiu treści pojęć użytych przez ustawodawcę w omawianych przepisach, należy posłużyć się wykładnią językową. Słownik języka polskiego pojęcie "niezbędny" wyjaśnia jako "taki bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny" (PWN W-wa 1978 t. II str. 374)"bytowy" to związany z warunkami życia, dotyczący życia, istnienia (tamże t. I str. 227). Zatem niezbędna potrzeba to taka bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia.

Do takich potrzeb nie można zaliczyć konieczności spłaty zadłużenia powstałego wskutek zaniedbania opłacania rachunków za zużycie wody.

Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż potrzeba ta nie mieści się w katalogu wymienionym w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, a wywody Sądu w aspekcie skutków nieuregulowania opłat za pobór wody dla skarżącego zasługują w pełni na aprobatę.

Za nie mający znaczenia w tej sprawie Sąd odwoławczy uznał argument WSA, że udzielenie zasiłku celowego w przedmiotowej sprawie stanowiłoby pomoc dla wierzyciela skarżącego, gdyż zawsze beneficjentem środków z pomocy społecznej jest bezpośrednio konkretna osoba fizyczna. Poza oceną Sądu i organów w tej sprawie pozostaje kwestia następstw wadliwie przyznanej pomocy społecznej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami.

Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzielną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ustawy Ppsa.

Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik powinien złożyć WSA stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.