Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 891/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Bożena Pindel (spr.), Protokolant Paulina Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. C-K. na czynność Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki dotacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez A. C.(dalej: strona lub skarżąca) jest czynność Prezydenta Miasta Z. przedstawiona w piśmie z dnia [...] r. nr [...] dotycząca ustalenia stawki dotacji na rok 2015 na ucznia niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w Z., kształcącego w trybie zaocznym.

Skarżąca prowadzi [...] Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w Z.. W piśmie z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. (dalej: organ) poinformował stronę, że: "(...) wysokość dotacji na ucznia niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w Z., kształcącego się w trybie zaocznym w roku 2015 wynosi [...] zł/miesiąc. Powyższa kwota stanowi 50% wydatków bieżących, ponoszonych w niepublicznym liceum ogólnokształcącym dla dorosłych w Z., działającym przy Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Z.. Jednocześnie informuję, że w ubiegłych latach na terenie naszego miasta nie funkcjonowała placówka tego typu i rodzaju, wobec czego wysokość wydatków bieżących ustalana była wg wydatków bieżących, ponoszonych w najbliższej gminie, tj. w R.. Z uwagi na fakt, że wysokość raty dotacji, która przypadłaby do wypłaty w marcu 2015 r. tj. wypłacanej wg sprawozdania - marzec 2015 ([...] zł) przekracza kwotę, którą Urząd Miasta Z. jest zmuszony potrącić (-[...] zł), wysokość wypłaty dla [...] go Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Z. w miesiącu marcu wyniosła [...] zł, natomiast w kolejnym miesiącu z kwoty należnej dotacji zostanie potrącona kwota [...] zł ([...] - [...] zł)."

Natomiast w piśmie z dnia 22 kwietnia 2015 r. (będącym odpowiedzią na pismo strony z dnia 16 kwietnia 2015 r.) wyjaśnił, że potrącenie wynika z określenia nowej stawki miesięcznej w wysokości [...] zł. Kwota dotacji należnej za styczeń 2015 r. wynosi [...] zł (wypłacono kwotę [...] zł) a kwota do zwrotu to [...] zł.

Strona pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez utrzymanie w mocy poprzedniej wysokości dotacji na ucznia niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych (kształcącego w trybie zaocznym) kwoty, która była obowiązująca na dzień 1 stycznia 2015 r. – tj. kwoty w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu podała, że organ pismami z dnia 9 oraz 22 kwietnia 2015 r. pogwałcił wynikająca z art. 2 ustawy zasadniczej zasadę niedziałania prawa wstecz. Dodatkowo organ naruszył art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: u.s.o.) poprzez nieprawidłowe wyliczenie i zaniżenie stawki dotacji na ucznia ponadgimnazjalnej szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej prowadzonej przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych. W ocenie strony całość postępowania organu dotującego wraz z niedbałą redakcją Uchwały [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. jest sprzeczne z regułami określonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Wskazała także, że stosunek łączący organ z beneficjentem dotacji ma charakter administracyjny a nie obligacyjny (podmiot uprawniony nie ma wpływu na jej wysokość). Strona stwierdziła, że uchwalenie stawki dotacji na dany rok powinno przybrać formę uchwały organu kolegialnego lub zarządzenia organu monokratycznego. Zakomunikowanie o tak ważnej sprawie w formie zwykłego pisma stanowi złamanie zasady de lege artis tym bardziej, że różni się na niekorzyść w porównaniu z rokiem poprzednim. Za niedopuszczlne uznała także potrącanie nadpłaty dotacji z bieżącej transzy. Prawidłową, sprawiedliwą i zgodną z prawem praktyką powinno być (w celu zapobiegania podobnym jak przedmiotowa sytuacjom) ustalanie progu wydatków bieżących na poziomie minimalnym 50% na dzień 1 stycznia nowego roku z ewentualną późniejszą korektą jedynie "na korzyść" jednostki dotowanej.

Zakwestionowała zaliczkowe przekazywanie dotacji, co rodzi niepewność co do wysokości otrzymywanej kwoty, podczas gdy zapisy zawarte w ustawie gwarantują otrzymanie dotacji w określonej wysokości. Skoro organ wypłacił już od stycznia kwotę na poziomie roku ubiegłego, to ryzyko leży po jego stronie i stawka ta nie może być już pomniejszona w ciągu roku.

W piśmie powołano orzecznictwo sądów administracyjnych i powszechnych oraz Trybunału Konstytucyjnego cytując ich fragmenty.

Organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] r.) podniósł, że potrącenie nadpłaty dotacji zostało dokonane zgodnie z podjętą, obowiązującą i niezakwestionowaną przez Wojewodę [...] Uchwałę Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] r. (§ 5 ust. 7 i 8). Kwota [...] zł wypłacana na osobę miesięcznie była zaliczkowa a ustalona obecnie stawka ([...] zł) jest obowiązująca. Ponadto wyjaśnił, że z uwagi na konieczność ustalenia stawek również dla innych typów szkół, dla których stawka uzależniona jest od informacji spływających m.in. z gmin ościennych, zarządzenie zostało wydane niezwłocznie po uzyskaniu zebranych informacji. Przepisy ustawy o systemie oświaty oraz postanowienia ww. uchwały nie pozwalają na utrzymanie poprzedniej wysokości dotacji (z 2014 r.), zaś Wydział Edukacji wykonał wszelkie czynności nakazane prawem celem prawidłowego ustalenia i przekazania dotacji. Przypomniał, że w poprzednich latach kwoty dotacji były wypłacane w sposób analogiczny do roku bieżącego, tj. po uzyskaniu metryczki subwencji oświatowej w marcu danego roku lub po uzyskaniu informacji z gmin ościennych o wysokości wydatków bieżących w szkołach danego typu i rodzaju, co również następuje w okolicach marca każdego roku. Uznał, że przyjętym rozwiązaniem jest ustalanie stawek dla danej szkoły nie w styczniu danego roku, lecz w okolicy marca. W ubiegłym roku, po zmianie stawki Gmina Miejska Z. dokonała wyrównania różnicy stawki, wypłacając szkołom prowadzonym przez stronę dodatkowe środki pieniężne wynikające z różnicy stawek za poprzedni rok. Wówczas również stawka została ustalona w marcu, co nie oznaczało jednak, że od stycznia obowiązywała stawka za 2013 r. (niższa niż ustalona na 2014 r.)

W skardze strona (reprezentowana przez radcę prawnego) wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności ustalenia przez Prezydenta Miasta Z. wysokości stawki dotacji na ucznia niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w Z. kształcącego się w trybie zaocznym w roku 2015 oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarzuciła czynności naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady lex retro non agit, zasady ochrony praw nabytych, zasady prawidłowej legislacji, zasady określoności prawa, zasady zaufania obywatela do państwa prawa i przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez realizację przez organ wykonawczy kompetencji organu stanowiącego z art. 90 ust. 4 u.s.o.,

- art. 90 ust. 3 i art. 90 ust. 4 u.s.o. polegające na niewyliczeniu prawidłowej stawki dotacji na dzień 1 stycznia nowego roku budżetowego w oparciu o termin i zasady z art. 90 ust. 3 u.s.o. i uzupełnieniu bezpodstawną prawnie czynnością zapisów Uchwały Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] r., co w przedmiotowej sprawie pogorszyło sytuację prawną skarżącej z mocą wsteczną,

- art. 2 i 7 Konstytucji RP, polegające na braku uzasadnienia i podania algorytmu obliczeń wysokości dotacji na ucznia niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w Z., kształcącego się w trybie zaocznym w roku 2015 - obowiązek ten nie może być sanowany już w toku postępowania (np. w odpowiedzi na skargę), bowiem motywy rozstrzygnięcia muszą być znane przez jego podjęciem, a nie w odpowiedni sposób preparowane po jego wydaniu - co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości dokonanych przez organ dotujący czynności.

W uzasadnieniu podkreśliła, że skarga w niniejszej sprawie jest uzasadniona z uwagi na naruszenie interesu prawnego skarżącej dokonaną przez organ czynnością ustalenia wysokości stawki dotacji z dnia [...] r. Podała, że środki publiczne są jej jedynym źródłem finansowania. Wskazując na przepis art. 90 ust. 3 u.s.o., wskazała, że szczególnego znaczenia nabiera możliwość wcześniejszej kalkulacji przewidywanych wydatków – z tych względów stawka dotacji winna być znana od początki roku budżetowego. Dokonanie zmian w trakcie roku poprzez ich zmniejszenie narusza stabilność finansową a może nastąpić jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną (powołała wyroki WSA w Szczecinie z 5 lutego 2015 r. I SA/Sz 1118/14 i z 28 stycznia 2015 r. I SA/Sz 802/14 oraz w Krakowie z 8 maja 2015r. I SA/Kr 2045/11). Organ naruszył konstytucyjne, nadrzędne i fundamentalne zasady, wynikające z art. 2 ustawy zasadniczej takie jak: zakaz niedziałania prawa wstecz, zasadę ochrony praw nabytych, zasadę prawidłowej legislacji i zasadę określoności prawa, co doprowadziło do pogorszenia jej sytuacji prawnej.

Dodatkowo organ naruszył art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez wykroczenie poza granice upoważnienia ustawowego, polegającego na realizacji kompetencji organu stanowiącego prawo (Rady Miasta) i uregulowaniu bezpodstawną prawnie czynnością ustalenia wysokości dotacji na ucznia Niepublicznego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Z., co jest sprzeczne zarazem z art. 94 Konstytucji (brak delegacji ustawowej w razie kwalifikacji czynności jako realizacji art. 90 ust. 4 u.s.o.). Skarżąca zwróciła uwagę, że w § 5 Uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. udziela dotacji, lecz nie ma on upoważnienia do ustalania jej wysokości. W jej ocenie uchwała wydana na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. powinna przesądzać formę prawną konkretyzacji wysokości dotacji dla niepublicznej szkoły i placówki. Kompetencji w zakresie stanowienia prawa i realizacji ustawowych obowiązków, zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, nie można ani domniemywać, ani uzurpować jej sobie. Z powyższych przyczyn należy przyjąć, że zaskarżona czynność Prezydenta Miasta Z. ustalająca pomniejszoną kwotę dotacji z mocą wsteczną od początku roku budżetowego wydana została bez podstawy prawnej.

Skarżąca zarzuciła, że pismo z dnia [...] r. nie zawierało uzasadnienia oraz algorytmu obliczeń stanowiących podstawę dla pomniejszenia jednostkowej stawki dotacji, czym naruszono art. 2 i 7 Konstytucji RP. Ponadto nie określało precyzyjnie kwoty bieżących wydatków ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia w danym powiecie; brak było podstaw do zweryfikowania, czy ustalona przez organ kwota dotacji rzeczywiście wynosi 50% wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. Czynność winna także wskazywać adresata i w konsekwencji określać stawkę dotacji indywidualnie, a nie generalnie (na ucznia niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych).

Kontynuując wskazała, że obowiązek uzasadniania aktów (w tym przypadku czynności) dotyczących przyznania i obliczenia dotacji, o których mowa m.in. w art. 90 ust. 3 u.s.o. można wyprowadzić wprost z art. 2 i 7 Konstytucji RP, zaś brak uzasadnienia zaskarżonych decyzji i pism uniemożliwia podjęcie w tym zakresie jakiejkolwiek polemiki. Ustawodawca zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. świadomie wyznaczył termin 30 września na ostatni dzień, do którego organy prowadzące szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych podają organom dotującym planowaną liczbę uczniów na przyszły rok. Ten legislacyjny "zabieg" zapewnić miał organom dotującym wystarczającą ilość czasu na prawidłowe obliczenie stawki dotacji na kolejny rok. Za nieprawidłowe uznała, że obliczenie stawki dotacji i wszystkie konsekwencje z tym związane ponosi jednostka dotowana (pomijając niedopuszczalność stanowienia prawa wstecz). Za prawidłową, sprawiedliwą i zgodną z prawem praktykę uznała ustalanie progu wydatków bieżących na poziomie minimalnym 50% na dzień 1 stycznia nowego roku z ewentualną późniejszą korektą jedynie "na korzyść" jednostki dotowanej.

Zauważyła także, że ustawodawca nie przewidział udzielania dotacji zaliczkowo ani też możliwości jej korygowania (art. 80 ust. 3c i art. 90 ust. 3c u.s.o.). Na poparcie tego stanowiska powołała również wyroki sądów administracyjnych.

Organ (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi.

Odpowiadając kolejno na zarzuty skargi wskazał, że sposób w jaki dokonane zostało wyliczenie wysokości dotacji, w pełni odpowiada postanowieniom obowiązującej Uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Z. dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych oraz trybu i zasad kontroli prawidłowości ich wykorzystania (§ 5 ust. 7 i § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały). Zauważył, że zasady na których naruszenie wskazała skarżąca dotyczą procesu stanowienia prawa a wyliczenie przez organ wykonawczy gminy wysokości dotacji udzielanych szkołom niepublicznym nie jest aktem stanowienia prawa; w orzecznictwie sądów administracyjnych działanie to określa się mianem czynności materialno- technicznej. Kompetencje organu stanowiącego w przedmiotowej sprawie, które to miałyby zostać naruszone przez organ wynikają z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o. przewidującego, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z przepisu tego nie wynika natomiast, by kompetencją organu stanowiącego było ustalanie wysokości dotacji. W konsekwencji nie można zasadnie twierdzić, że ustalenie wysokości dotacji przez organ wykonawczy stanowi naruszenie kompetencji organu stanowiącego. Wskazał także, że w treści § 5 ust. 1 uchwały obok zapisu "Dotacji udziela Prezydent Miasta Z.", do którego odnosi się skarżący, zawarte jest kolejne zdanie "Miesięczną wysokość dotacji oblicza się jako iloczyn 1/12 podstawy obliczania dotacji i rzeczywistej ilości uczniów wynikającej z informacji o której mowa w § 5 ust. 4 i 5". Taka redakcja przepisu powoduje, że organ nie tylko został uprawniony do udzielania dotacji, ale także otrzymał narzędzie do ustalenia jej wysokości w postaci wzoru wskazanego w tym przepisie.

Odnosząc się do drugiego zarzutu, organ stwierdził, że jakkolwiek nie doszło przed 1 stycznia 2015 r. do wyliczenia ostatecznej kwoty dotacji, to nie jest to czynność bezprawna a znajdująca umocowanie w treści § 5 ust. 7 i 8 w związku z § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały. W 2015 r. doszło do sytuacji uzasadniającej skorzystanie z powyższego rozwiązania prawnego, bowiem nie wszystkie szkoły niepubliczne działające na terenie Miasta Z. posiadały swoje odpowiedniki wśród szkół publicznych. Pozyskanie informacji o wydatkach bieżących ponoszonych na utrzymanie danego rodzaju szkół publicznych z miejscowości sąsiednich, w których takie szkoły są prowadzone było na tyle czasochłonne, że uniemożliwiło ustalenie na ich podstawie wysokości dotacji przed dniem 1 stycznia 2015 r. Opóźnienie wyliczenia ostatecznej stawki dotacji na 2015 r. było uzasadnione okolicznościami i przewidziane prawem lokalnym.

Odpowiadając na trzeci z zarzutów dotyczący braku uzasadnienia i określenia algorytmu obliczeń wysokości dotacji organ – nawiązując do pisma z dnia [...] r. – przyznał, że w zabrakło w nim jedynie wskazania wysokości wydatku bieżącego ponoszonego w przeliczeniu na jednego ucznia w niepublicznym liceum ogólnokształcącym w Z.. Wskazał, że wzór obliczenia wysokości dotacji wynika z treści uchwały Rady Miasta stanowiącej prawo miejscowe powszechnie obowiązujące, a więc adresowane także do skarżącej.

Zwrócił także uwagę, że treść skargi i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie wskazują, by problemem skarżącej był właśnie brak wiedzy co do sposobu, w jaki ostateczna wysokość dotacji została wyliczona, uniemożliwiający mu weryfikację poprawności wyliczenia tej wysokości. Przyczyną dla której skarżący zakwestionował

poprawność czynności organu była niekorzystna dla skarżącego różnica pomiędzy stawką dotacji z 2014 r. stosowana do zaliczkowego obliczenia wysokości dotacji w pierwszych miesiącach 2015 r. a ostateczną wysokością dotacji wyliczoną za ten rok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem zaskarżenia i oceny jest podjęta przez Prezydenta Miasta czynność z dnia [...] r. polegająca na ustaleniu i przekazaniu, na rok kalendarzowy 2015, dotacji w wysokości [...] zł miesięcznie na jednego ucznia niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych w Z. kształcącego w trybie zaocznym. Spór koncentruje się wokół stawki dotacji ustalonej zaskarżoną czynnością, która stanowi czynność materialno – techniczną i na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) podlega kontroli sądowoadministracyjnej co do zgodności z prawem; zakres tej kontroli determinowany jest jednak charakterem tej czynności.

Skarżąca spełniła wymogi wynikające z art. 52 § 3 p.p.s.a., pismem z dnia [...] r. wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa a następnie, po otrzymaniu w dniu [...] r. odpowiedzi na to wezwanie, wniosła skargę z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Materialnoprawne podstawy działania organu stanowiły przepisy art. 90 u.s.o. oraz podjęta na podstawie delegacji ustawowej uchwała Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta Z. dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych oraz trybu i zasad kontroli prawidłowości ich wykorzystania.

Bezsporne jest, że skarżąca prowadzi w Z. Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych, a więc placówkę, do której znajduje zastosowanie art. 90 ust. 3 u.s.o. Stanowi on, że dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. Uczestnictwo uczniów w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych musi być potwierdzone ich własnoręcznymi podpisami na listach obecności na tych zajęciach. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Realizując upoważnienie ustawowe, Rada Miasta podjęła w dniu [...] r. ww. uchwałę Nr [...] (dalej: uchwała). Z przepisu § 5 ust. 1 uchwały wynika, że dotacji udziela Prezydent Miasta a jej miesięczna wysokość jest obliczana jako iloczyn 1/12 podstawy obliczania dotacji i rzeczywistej ilości uczniów wynikającej z informacji, o której mowa w § 5 ust. 4 i 5. Przepis § 5 ust. 6 wskazuje, że dotacje mogą być wykorzystywane zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o.; ust. 7 stanowi, iż do czasu ustalenia podstawy obliczania dotacji, środki przekazywane są zaliczkowo w wysokości podstawy z roku poprzedniego. Natomiast ust. 8 tego przepisu przewiduje, że "po ustaleniu podstawy obliczania dotacji przypadającej na ucznia w roku bieżącym następuje wyrównanie kwot dotacji przekazanej zaliczkowo. W przypadku przekazania kwot dotacji w wysokości wyższej od należnej kwota nadpłaty zostaje zaliczona na poczet dotacji należnej na następne miesiące. W przypadku wypłacenia kwoty niższej od należnej, kwota ta zostanie wyrównana." Z kolei przepis § 4 uchwały reguluje sposób obliczenia wysokości należnej dotacji, jako iloczyn kwoty podstawy obliczania dotacji i rzeczywistej liczby uczniów (ust. 1), zaś w ust. 2 przyjęto jako podstawę obliczania dotacji wysokość dotacji przypadającej na 1 ucznia dla poszczególnych rodzajów szkół. Znaczący dla sprawy jest także przepis § 3 uchwały, zgodnie z którym podstawą obliczenia miesięcznej stawki dotacji na jednego ucznia jest uchwała budżetowa Rady Miasta Z. oraz informacja o sposobie wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta Z. otrzymana od ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca w styczniu 2015 r. zaliczkowo otrzymała kwotę dotacji na jednego ucznia w wysokości [...] zł, natomiast ostateczna kwota dotacji, obliczona i udzielona jej przez organ, została ustalona na kwotę [...] zł miesięcznie na jednego ucznia. W wezwaniu do naruszenia prawa skarżąca domagała się utrzymania w mocy poprzedniej wysokości dotacji na ucznia niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych tj. kwoty, która była obowiązująca na dzień 1 stycznia 2015 r. w wysokości [...] zł.

W ocenie Sądu czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nie narusza przepisów wymienionych w skardze.

Nawiązując do cytowanego wyżej art. 90 ust. 4 u.s.o., wskazać należy, że intencją ustawodawcy było, aby organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego ustalił w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego) zasady związane z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybem weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznanych środków. Uchwała taka może m.in. wskazywać podstawę obliczania dotacji. Skoro uchwała stanowi akt prawa miejscowego to oznacza to, że jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły, co wynika z art. 87 § 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) Prezydent wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Jego zadanie określone są przykładowo w art. 30 ust. 2 tej ustawy, który wymienia: przygotowywanie projektów uchwał rady gminy (1), określanie sposobu wykonywania uchwał (2), gospodarowanie mieniem komunalnym (3), wykonywanie budżetu (4), zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (5). Przytoczona regulacja jednoznacznie wskazuje, że Prezydent Miasta zobligowany jest do wykonywania uchwał Rady Miasta.

Dopóki zatem uchwała pozostaje w obrocie prawnym, zaskarżona czynność ma swoją podstawę prawną, której legalność (zgodność z przepisami ustawy o systemie oświaty) nie może być przez sąd administracyjny – w sprawie ze skargi na czynność będącą czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym Prezydenta Miasta – weryfikowana. Podkreślenia bowiem wymaga, że przedmiotem skargi jest czynność organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego a nie uchwała, na podstawie której została ona wydana.

Prezydent dokonując tych czynności wykonał obowiązek prawny nałożony na niego wskazanymi przepisami oraz uchwałami (z dnia [...] r. oraz budżetową). Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1171/13 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), zgodnie z którym ustawa o systemie oświaty przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienia do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Dotacje te przysługują uprawnionym podmiotom z mocy prawa, w przypadku spełnienia przez nie wymogów formalnych określonych w ustawie. Podkreślić należy, że stawki dotacji oświatowej odnoszą się wyłącznie do danego roku budżetowego, zaś zgodnie z art. 211 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Wobec tego stawki dotacji na jednego ucznia dla danego rodzaju szkoły obowiązują od stycznia do grudnia konkretnego roku kalendarzowego a ich płatność jest dokonywana w formie miesięcznych rat. Zatem wyliczenie wysokości dotacji przysługującej w danym roku kalendarzowym, już w trakcie jego trwania, nie narusza żadnych praw uprawnionego podmiotu w tym zakresie. Nadanie aktowi określającemu kwotę dotacji mocy wstecznej ma charakter wyłącznie porządkowy i służy pełnemu wykonaniu omawianego obowiązku finansowego jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że z istoty omawianego świadczenia oraz wskazanej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że uprawnienie do jego otrzymania obejmuje cały rok kalendarzowy, począwszy od 1 stycznia danego roku. Stawka dotacji jest zatem niezmienna w danym roku budżetowym, a jej wysokość ustalana jest według stałych parametrów (tj. budżetu powiatu i metryczki subwencji oświatowej MEN).

Dodatkowo należy wskazać, że wymieniony wyżej przepis art. 211 zawiera legalną definicję budżetu jednostki samorządu terytorialnego, określa formę uchwalania i czasowe ramy obowiązywania uchwały budżetowej oraz podkreśla jej rolę jako podstawy gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Budżet jednostki samorządowej jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów jednostek samorządowych, uchwalanym przez organ przedstawicielski w formie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Z tak sformułowanej definicji wynikają cechy budżetu: jest planem dochodów i wydatków, ma charakter roczny, jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na okres roku budżetowego, uchwała budżetowa (której najistotniejszym elementem jest budżet) stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. Skoro budżet jest planem rocznym, co wynika wprost z art. 211 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, to zasada ta przesądza o tym, że budżet jednostki samorządu terytorialnego nie może "obejmować" innego okresu jak okres roczny. Należy przy tym zaakcentować, że procedura uchwalania budżetów jednostek samorządu terytorialnego wiąże się z procedurą uchwalania budżetów państwa, a wydatkowanie budżetowe – do czasu uchwalenia budżetu – następuje na podstawie tzw. prowizorium budżetowego czyli projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ujmując rzecz inaczej, ustanowienie roku kalendarzowego rokiem budżetowym nie narusza prawa, gdyż rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy.

Skarżąca podkreślała, że jej działalność jest z założenia deficytowa i wymaga wsparcia środkami publicznymi, a zmniejszenie stawki dotacji narusza stabilność finansową szkoły. Jednak należy mieć na uwadze działania, które musi podjąć gmina w celu prawidłowego ustalenia wysokości dotacji. Przepis art. 254 ustawy o finansach publicznych określa katalog zasad obowiązujących w toku wykonywania budżetu przez jednostkę samorządu terytorialnego. Organy mają obowiązek dokonywania wydatków w przyjętych limitach przy respektowaniu zasady gospodarności i uwzględnianiu kryteriów ekonomicznych; przy realizacji zadań finansowanych z budżetu (z zachowaniem reguły celowości) winny wydatkować środki zasadnie pod względem społecznym i gospodarczym.

W ocenie Sądu brak akceptacji skarżącej co do wysokości ustalonej miesięcznej dotacji nie może przesądzać o jej niezgodności z prawem. Jak zauważył organ w roku poprzednim, dotacja była przyznana w analogiczny sposób, tyle że zaliczka była w niższej wysokości, co wiązało się z dopłatą ostatecznie ustalonej dotacji na rzecz skarżącej. Jeżeli w 2015 r. stawka dotacji uległa zmniejszeniu, bo najbliższe jednostki samorządu wykazały niższe kwoty wydatków bieżących ponoszonych w poszczególnych szkołach dla dorosłych może wynikać z różnych okoliczności (np. zmniejszenia etatowe kadry w takich placówkach) a to oznacza, że przepis wprowadzający jej wysokość nie narusza prawa. Ustalony zatem przez ustawodawcę tryb przyznawania dotacji wiąże się z ewentualnym obowiązkiem zwrotu nadpłaconej dotacji przez beneficjenta lub obowiązkiem wyrównania dotacji przez powiat.

Skoro w niniejszej sprawie zaskarżona została jedynie czynność organu, która nie jest aktem stosowania prawa, nie ma charakteru generalnego aktu normatywnego a jest adresowana do ściśle określonego podmiotu, to nie mogła ona naruszać zasady niedziałania prawa wstecz i tym samym wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP i ustawy o systemie oświaty. Z tych względów zarzut naruszenia zasady lex retro non agit nie mógł zostać uwzględniony.

Również chybiony jest zarzut naruszenia art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. poprzez niewyliczenie prawidłowej dotacji na dzień 1 stycznia nowego roku budżetowego, skarżąca kwestionuje przy tym możliwość zaliczkowego wypłacania dotacji. Ponownie należy przypomnieć, że Sąd nie może oceniać w tym postępowaniu zgodności uchwały Rady Miasta Z. z ww. przepisami u.s.o. Wszystkie powołane przez skarżącą wyroki sądów administracyjnych mające popierać prezentowane stanowisko (o sygn. akt: II GSK 1609/11, IV SA/Wr 878/13, I SA/Op 232/14, I SA/Gl 377/14, V SA/Wa 2302/12) dotyczyły skarg o stwierdzenie nieważności uchwał rad miasta, zatem prezentowana tam argumentacja nie może zostać uwzględniona w niniejszym postępowaniu.

Nietrafne są wobec tego wszelkie wywody skarżącej zmierzające do wykazania, że w granicach tej sprawy mieści się kontrola innego aktu.

Ostatni z zarzutów dotyczy braku uzasadnienia i określenia algorytmu obliczeń wysokości dotacji w piśmie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. stanowiącego zaskarżoną czynność. Należy się zgodzić z organem, że uchwała jako akt powszechnie obowiązującego prawa miejscowego była opublikowana i była dostępna powszechnie, w tym dla skarżącej. Rozliczenia zaś dokonane przez Prezydenta było realizacją uregulowań zawartych w obowiązującej uchwale. Istotą rozliczenia jest przy tym dokonanie obliczeń retrospektywnych, których wynikiem może być ( i tak było w niniejszej sprawie) zarówno zwiększenie, jak i zmniejszenie kwoty wypłaconej dotacji. Wielkość dotacji, co wynika z przedstawionych uregulowań prawnych, zależna jest od zmieniających się w ciągu roku w poszczególnych parametrów (także liczby uczniów, ilości godzin, poziom wydatków bieżących w budżetach). Wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, Prezydent działał tedy na podstawie obowiązujących go wskazanych wyżej przepisów (u.s.o. oraz uchwały), określających materialne przesłanki przyznawania dotacji w określonej wysokości oraz tryb ich udzielania i rozliczenia. Zatem rola Prezydenta Miasta powołanego do wykonania uchwały sprowadzała się w istocie do wyliczenia i zamieszczenia jego wyniku dla danego typu szkoły. Z pisma wynika, że kwota dotacji stanowi 50% wydatków bieżących ponoszonych w Niepublicznym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w Z. działającym przy Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Z. z jednoczesną informacją, że wysokość wydatków bieżących ustalana była wg wydatków bieżących ponoszonych w najbliższej gminie, tj. w R..

Charakter zaskarżonej czynności rzutuje także na jej ocenę w aspekcie wymogów procesowych. Nie ma bowiem podstaw do przyjmowania, że organ miał obowiązek zastosowania zasad i wszystkich unormowań regulujących postępowanie administracyjne, jak w przypadku decyzji czy postanowienia. W szczególności nie ma podstaw do stawiania organowi wymogu sporządzania uzasadnienia podjętej czynności. Nie oznacza to jednak, że skarżąca nie miała prawa poznać przesłanek dokonanego rozliczenia dotacji. Prawo to wynika z ogólnych reguł funkcjonowania organów państwa załatwiających indywidualne sprawy podmiotów, do których adresowane są ich działania. Ma rację skarżąca, że jej źródło stanowią przepisy Konstytucji RP ( art. 2, 7). Sąd, rozpoznając sprawę, nie stwierdził zarzucanego skargą naruszenia tych zasad, zaś skarżąca otrzymała niezbędne do poznania przesłanek czynności informacje.

Konstatacja ta nakazywała oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.