Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1278/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Zabytki
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 3, ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 235/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji celu publicznego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 235/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji celu publicznego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] lipca 2008 r., uzgadniające ze stanowiska konserwatorskiego projekt decyzji Burmistrza Z. odmawiającej ustalenia lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej.

Organ konserwatorski uznał, że projekt decyzji odmownej jest rozstrzygnięciem trafnym. Potwierdził, że zamierzona inwestycja celu publicznego ma być zrealizowana w obrębie wpisanego w 1976 r. do rejestru zabytków pod nr A - 21 układu urbanistycznego Z.. Podkreślił, że nie podano argumentów przemawiających za budową tej stacji. Natomiast maszt o znacznej wysokości, o masywnej konstrukcji usytuowany w chronionej, historycznej przestrzeni stanowiłby element obcy, którego nie można wkomponować w tradycyjną formę przestrzeni bez jej uszkodzenia i degradacji. Z tego względu uzgodnił decyzję odmowną, jako niebudzącą zastrzeżeń konserwatorskich.

We wniesionym zażaleniu pełnomocnik [...] Sp. z o. o. zarzucił brak skonkretyzowanych, w odniesieniu do tego zamierzenia, argumentów, wykluczających możliwość realizacji tej inwestycji.

Ponownie rozstrzygając sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił stanowisko organu I instancji, potwierdził, że działka ew. nr [...] w Z. usytuowana jest w granicach układu urbanistycznego miejscowości Z., podlegającego ochronie konserwatorskiej. Dokładnie jest położona w obrębie centrum zabytkowego miasta Z.. W sąsiedztwie znajduje się zespół zabudowy zabytkowego rynku i uliczek przyrynkowych. Na obszarze tym zlokalizowana jest zabudowa o wys. 1-3 kondygnacje, z dachami dwuspadowymi, symetrycznymi. Stąd zasadna jest akceptacja rozstrzygnięcia odmownego, zaproponowanego w przekazanym do uzgodnienia projekcie decyzji.

We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik inwestora zarzucił, że organy nie ustosunkowały się do zebranego materiału dowodowego, naruszając art. 77 § 1 k.p.a.. Podkreślił, że przedmiotowy budynek, na którym miano umiejscowić maszt anteny stacji bazowej, nie został objęty żadną z form ochrony konserwatorskiej w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie pełnomocnika nie wykazano niezgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa. Nadto, w jego ocenie, organ nie powinien odnieść się do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz zająć własne stanowisko w sprawie. Pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał także zawarte w zażaleniu zarzuty dowolności i arbitralności podjętych rozstrzygnięć.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

W motywach zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie naruszyło przepisów obowiązującego prawa w stopniu, skutkującym koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, co do zasady uzgodnieniom podlegają projekty decyzji pozytywnych, a więc ustalających warunki zabudowy dla zamierzonego przedsięwzięcia lub lokalizację celu publicznego. Uzgodnienia mają gwarantować udział w postępowaniu organów wyspecjalizowanych, dokonujących oceny zgodności z prawem zamierzeń inwestycyjnych, z punktu widzenia niektórych ustaw szczególnych.

Zasada uzgadniania decyzji pozytywnych doznaje jednakże wyjątku, w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie inwestycyjne (główne) i przygotowujący projekt decyzji, mając na względzie przepisy odrębne, dojdzie do przekonania, iż wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie. Przed wydaniem decyzji odmownej - jako że nie jest w danym zakresie organem specjalistycznym - winien zweryfikować prawidłowość swego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej, poprzez przedstawienie projektu takiej decyzji - opartej na przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy.

Dopiero, po uzgodnieniu tego projektu przez właściwy w danej sprawie organ wyspecjalizowany, wymieniony w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ architektoniczno-budowlany uzyskuje pewność, iż trafnie zamierza rozstrzygnąć.

Taka sytuacja, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zachodzi w niniejszym postępowaniu inwestycyjnym. Odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonano z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, powołując się na wstępną opinię w tej sprawie. Zasadność stanowiska przyjętego w projekcie decyzji odmownej wymagała zatem potwierdzenia przez organy konserwatorskie, zwłaszcza wobec faktu, iż jedynie z uwagi na kwestie pozostające w ich gestii sporządzono projekt decyzji odmownej.

W myśl art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

- warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

- stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego jest więc możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. Brak owej zgodności czyni zatem niemożliwym wydanie decyzji pozytywnej.

Wobec wskazanych okoliczności wpisanie obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa działka do rejestru zabytków przesądza o tym, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie Delegatura w Tarnowie był organem współdziałającym w tej sprawie, jak stanowi art. 53 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie przyjął konserwator zabytków, że istniały podstawy do sporządzenia projektu decyzji odmownej. Działka o nr ew. [...], położona przy ul. [...] w Z., na której inwestor zamierza zrealizować stację bazową telefonii komórkowej znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. Ochroną tą objęty jest cały układ urbanistyczny tej miejscowości, co potwierdza załącznik do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Tarnowie z dnia 9 września 1976 r. w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków (K- 13 i 14 akt admin.). Nie jest więc zasadny zarzut, iż brak było podstaw do podzielenia stanowiska organu głównego, skoro przedmiotowy budynek, na którym miano umiejscowić maszt anteny stacji bazowej nie został objęty żadną z form ochrony konserwatorskiej w rozumieniu art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W myśl art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego oraz ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obszar ten jest wpisany do rejestru zabytków, a więc jest objęty jedną z form ochrony zabytków. Nie jest więc konieczne dla objęcia ochroną konserwatorską, aby do tego rejestru dodatkowo został wpisany budynek, na którym zamierzony maszt telefonii komórkowej miałby być zlokalizowany. Nadto Studium konserwatorskie, którego część podsumowująca znajduje się w aktach sprawy wspomina o wydzieleniu enklaw w wyniku uwzględnienia przesłanek, wynikających zarówno ze studium historycznego, jak i z analizy krajobrazu. Na terenie jednej z tych enklaw położona jest przedmiotowa, zabudowana działka.

Wobec tego nie są trafne zarzuty skargi, jakoby decyzja Ministra była dowolna i arbitralna. Wskazano bowiem jaka forma ochrony zabytków występuje na przedmiotowym obszarze. Wywiedziono także, że maszt o znacznej wysokości, o masywnej konstrukcji w chronionej, historycznej przestrzeni stanowiłby element obcy, którego nie można wkomponować w tradycyjną formę przestrzeni bez jej uszkodzenia i degradacji. Na obszarze tym zlokalizowana jest zabudowa o wys. 1-3 kondygnacje, z dachami dwuspadowymi, symetrycznymi. Nadto w sąsiedztwie przedmiotowej działki znajduje się zespół zabudowy zabytkowego rynku i uliczek przyrynkowych.

Nie można także podzielić zarzutu skarżącego, że organ konserwatorski nie powinien odnieść się do decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz zająć własne stanowisko w sprawie. Art. 53 ust. 5a cyt. ustawy mówi wyraźnie o uzgadnianiu decyzji, a dodany w ostatnim czasie ust. 5c art. 53 wskazuje na uzgadnianie projektu decyzji. Organ współdziałający uzgadnia zatem przedłożony mu projekt decyzji. Nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej. Zajęcie przez niego stanowiska następuje w granicach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma zatem charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej.

W skardze kasacyjnej na powyższego wyroku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie podniosła zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), poprzez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w konsekwencji:

- wadliwą wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 106 k.p.a. w zakresie podstaw uzyskania uzgodnienia;

- wadliwą wykładnię art. 21 w zw. z art. 7 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) w zakresie oceny stanowiska wyrażonego w uzgodnieniu przez konserwatora zabytków w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2. naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi):

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zakresie nierozpoznania na

podstawie całokształtu materiału dowodowego w zakresie uznania, że: "Fakt, że zagospodarowanie przedmiotowego terenu nie ulegnie żadnej zmianie w stosunku do stanu obecnego oznacza bowiem, że ta cześć układu urbanistycznego miasta Z. nie ulegnie zmianie".

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnosi o:

1. Uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Z powyższego wynika wniosek, że skoro Wójt Gminy Z. miał zamiar odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to nie był obowiązany do dokonania uzgodnienia. W razie bowiem pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego pozostawałoby ono bez wpływu na treść przyszłej decyzji wydawanej przez organ główny. Z tego względu postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2008 r., [...] i postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r. zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z tych względów skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że nieruchomość wpisana jest do "rejestru zabytków układu urbanistycznego Z.". Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami formą ochrony są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem należało przyjąć, iż ponieważ przedmiotowy budynek nie został objęty żadną z ww. form ochrony konserwatorskiej, w rozumieniu przepisu art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie istniała konieczność uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący zarzuca, że organy administracji publicznej rozumieją ochronę konserwatorską, jako zakaz realizacji przedsięwzięć, które w jakikolwiek sposób odbiegają od charakteru obiektów, w sąsiedztwie których ma funkcjonować nowa inwestycja. Poprzez odesłanie do wiedzy pozaprawnej - urbanistycznej i architektonicznej, twierdzenia "o elemencie obcym, którego nie można wkomponować w tradycyjną formą przestrzeni bez jej uszkodzenia i degradacji", wyłączona jest jakakolwiek polemika. Z tych względów wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powinien zostać uchylony.

W ocenie skarżącego kasacyjnie budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej - służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej - łączności publicznej wymienionej w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z tych powodów należy ją uznać za inwestycję celu publicznego. Podnieść należy, że organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Nie jest zatem konieczne "podawanie argumentów przemawiających za budową stacji bazowej".

O ile wydanie postanowienia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy uzgodnieniu decyzji mieści się w ramach tzw. "uznania administracyjnego", to nie oznacza jednak zezwolenia na dowolne, arbitralne rozstrzyganie przez organ administracji publicznej i zwolnienie go z przestrzegania ogólnych reguł procedury administracyjnej oraz wymogu wnikliwego i logicznego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez [...] Sp. z o.o. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zawiera zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), jak i naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W tej sytuacji, jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. Tylko bowiem po przesądzeniu, że postępowanie sądu nie było obarczone wadami proceduralnymi, mogącymi mieć istotny wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, możliwa jest ocena prawidłowości zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego w rozpatrywanej sprawie.

Zarzuty dotyczące prawa procesowego, podniesione w skardze kasacyjnej, sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości dokonania przez sąd pierwszej instancji kontroli sądowej działalności administracji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., Sąd kasacyjny, na podstawie analizy akt sądowych, nie dopatrzył się naruszenia tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji w zakresie nie rozpoznania sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego i nie dokonania właściwej oceny tego materiału.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadniczego zarzutu kasatora, że skoro Wójt Gminy Z. miał zamiar odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to nie był obowiązany do dokonania uzgodnienia. Zdaniem strony skarżącej w razie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego pozostawałoby ono bez wpływu na treść przyszłej decyzji wydawanej przez organ główny. Z tego względu, jak podnosi skarżący, postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2008 r., i postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r., zostały wydane bez podstawy prawnej.

Stosownie do treści art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje m.in. po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, którego zgoda jest wymagana w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską. Kompetencje organów ochrony zabytków określają, co do przedmiotu, zakresu i formy ochrony zabytków przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Przedmiotem ochrony konserwatorskiej, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy są zabytki nieruchome będące układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, dziełami architektury i budownictwa. Stąd też działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej musi być podporządkowana wymogom konserwatorskim.

Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy.

Zgodnie z poglądem ukształtowanym od lat w doktrynie stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego. W tej sytuacji treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić z kolei o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 428).

Nie można zatem podzielić zarzutu skarżącego kasacyjnie, że organ konserwatorski w ogóle nie powinien odnieść się do decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz zająć własne stanowisko w sprawie. Przepis art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu przestrzennym mówi wyraźnie o uzgadnianiu decyzji, a dodany w ostatnim czasie przepis ust. 5c art. 53 wskazuje na uzgadnianie projektu decyzji. Organ współdziałający uzgadnia zatem przedłożony mu projekt decyzji. Nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej. Zajęcie przez niego stanowiska następuje w granicach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma zatem charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej.

Zaznaczyć jednak w tym miejscu należy, że uzgodnienie dokonać się może jedynie w ramach kompetencji organu uzgodniającego. Tak więc zarówno Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, jak i działający jako organ odwoławczy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uzgadniając projekt decyzji o warunkach lokalizacyjnych, nie mogą wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia. Innymi słowy: dokonują uzgodnienia wyłącznie w zakresie swoich kompetencji wyznaczonych przez miarodajne w tej mierze przepisy prawa materialnego. Jest bowiem oczywiste, że jeżeli przepis uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska (uzgodnienia) przez inny organ, to stanowisko to nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu uzgadniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, ONSA 1998 nr 4, poz. 123 z aprobującą glosą J. Borkowskiego oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 408/07, LEX nr 338871).

Zakres kompetencji organu konserwatorskiego jest wyznaczony przez przepisy ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 1 tej ustawy określa ona przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków. Opieka nad zabytkami, stosownie do art. 4 ustawy o ochronie zabytków, w szczególności polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków oraz uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ochrona szczególnych wartości charakteryzujących zabytki stanowi bowiem ważny interes publiczny rangi konstytucyjnej (zob. fragment preambuły Konstytucji RP: "zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku" w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji). Ustawa wyraźnie odróżnia przy tym "ochronę zabytków", od "opieki nad zabytkami". Zagwarantowanie "ochrony zabytków" stanowi obowiązek organów administracji publicznej, przede wszystkim organów konserwatorskich, wyposażonych dla realizacji tego celu w określone prawem instrumenty o charakterze władczym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji, uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zostało wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł szczegółową, logiczną, przekonującą argumentację, że planowana inwestycja w postaci lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie zabytków realizowana na terenie objętym ochroną konserwatorską. Sąd prawidłowo uznał, że organ uzgadniający, zobowiązany do samodzielnego poszukiwania kryteriów swojego rozstrzygnięcia, w sposób wyraźny je określił i szczegółowo omówił przyczyny takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu postanowienia.

W myśl art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego oraz ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Układ urbanistyczny miejscowości Z. (zabytkowe centrum miasta) jest wpisany do rejestru zabytków, a zatem jest objęty jedną z form ochrony zabytków.

Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że istniały podstawy do sporządzenia projektu decyzji odmownej. Działka o nr ew. [...], położona przy ul. [...] w Z., na której inwestor zamierza zrealizować stację bazową telefonii komórkowej znajduje się w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. Ochroną tą objęty jest bowiem cały układ urbanistyczny tej miejscowości, co potwierdza załącznik do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Tarnowie w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków.

Nie jest zatem konieczne, dla objęcia ochroną konserwatorską, aby do tego rejestru dodatkowo został wpisany budynek, na którym zamierzony maszt telefonii komórkowej miałby być zlokalizowany. Nadto studium konserwatorskie, którego część podsumowująca znajduje się w aktach sprawy, wspomina o wydzieleniu enklaw w wyniku uwzględnienia przesłanek, wynikających zarówno ze studium historycznego, jak i z analizy krajobrazu. Na terenie jednej z tych enklaw położona jest przedmiotowa, zabudowana działka.

Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na formę ochrony zabytków występującą na przedmiotowym obszarze. Prawidłowo wywiedziono także, że maszt o znacznej wysokości, o masywnej konstrukcji w chronionej historycznej przestrzeni stanowiłby element obcy, którego nie można wkomponować w tradycyjną formę przestrzeni bez jej uszkodzenia i degradacji. Organy ochrony zabytków były uprawnione do dokonania oceny, czy określone przedsięwzięcie inwestycyjne może spowodować uszczerbek dla wartości chronionych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej żądań, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.