Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1212/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 113 ust. 6, art. 133 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 134 § 2, art. 184 i art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 546/18 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 546/18 oddalił skargę A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.

Prezydent [...] [...] (dalej również: Prezydent [...]; organ I instancji) decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] ustalił wysokość odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie wysokości odszkodowania należnego do wypłaty dotychczasowym współwłaścicielom, na kwotę [...] zł (punkt [...] decyzji). Jednocześnie w punkcie [...] decyzji wskazał, że wypłaty odszkodowania należy dokonać na rzecz: G. W. w wysokości [...] zł za udział [..] części nieruchomości, A. C. K. I, P. C. i W. C. – każdemu w wysokości [...] zł za przypadający udział [...], B. W., E. K. i E. S. – każdemu z nich w wysokości [...] zł za udział [...] części nieruchomości. Ponadto w punkcie [...] lit. i organ I instancji postanowił, że o złożeniu na rachunek depozytowy sądu, na okres do [...] lat od kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, kwoty odszkodowania w wysokości [...] zł za udział [...] części nieruchomości stanowiący uprzednio współwłasność L. W.

Prezydent [...] stwierdził, że w dniu uzyskania waloru ostateczności przez decyzję własną tego organu z dnia [...] kwietnia 2015 r., udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowiła współwłasność G. N. i L. W. – każdej z nich w udziale [...], A. C. P. C., W. C. i K. I. – każdego z ich w udziale [...] oraz G. W. w udziale [...]. W toku postępowania L. W. zmarła (w dniu [...] lutego 2017 r.), zaś spadek po niej nabyły jej dzieci: B. W., E. K. i E. S. – każde z nich po [...] części.

Organ I instancji ustalił, że pierwotne prawo własności przedmiotowej nieruchomości wynika z Aktu [...] [...] wydanego przez Prezydenta [...] [...] w dniu [...] października 1975 r. nr [...] (dalej: [...] z [...] r.; [...]), na podstawie którego nabyli je z mocy samego prawa E. C., L. W., P. W. i L. W. Organ stwierdził, że [...] z [...] r. został wydany w celu uregulowania stanu prawnego gospodarstwa rolnego na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1971 r. nr 27, poz. 250), natomiast obecni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nabyli przysługujące im udziały w drodze spadkobrania po swoich wstępnych. Zarazem Prezydent [...] wskazał na to, że spór zaistniał natomiast w odniesieniu do ustalenia kręgu spadkobierców po L. W. zmarłym w dniu [...] grudnia 1993 r. i w tym względzie uznał, że spadek nabyła po nim w całości (również co do przysługującego mu udziału wynoszącego [...] części we współwłasności przedmiotowej nieruchomości) G. N. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. sygn. akt [...] (dalej również: postanowienie sygn. akt [...]).

Z ustaleniem tym w zakresie, w jakim dotyczy ono stwierdzenia, że G. N., w drodze spadkobrania po ojczymie L. W., nabyła udział [...] części we współwłasności przedmiotowej nieruchomości, nie zgodziła się A. W. (dalej również: skarżąca; zainteresowana; skarżąca kasacyjnie). Strona ta podnosiła w trakcie postępowania, że na podstawie zapisu testamentowego zawartego w testamencie L. W. (akt notarialny z dnia [...] maja 1992 r. repertorium [...] nr [...]) przysługujący mu udział w spadku po jego rodzicach (tj. P. i P. W.), obejmujący udział w prawie współwłasności przedmiotowej nieruchomości, przysługuje jego dzieciom, tj. skarżącej i J. W. Ponadto powoływała się na to, że zapis ten został wykonany w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 1996 r. (repertorium [...] nr [...]), w którym G. N. na podstawie postanowienia sygn. akt [...] przeniosła po połowie na rzecz A. P. (obecnie W. – tj. skarżącej) i J. W. udział wynoszący [...] części spadku po P. W. Zainteresowana utrzymywała, że nieruchomość ujęta w [...] z [...] r. stanowiła przed jego wydaniem własność P. W. Na tą okoliczność skarżąca przedłożyła do akt kserokopie dokumentów, które w jej ocenie, miały świadczyć o tym, że P. W. był właścicielem, a nie posiadaczem samoistnym przedmiotowej nieruchomości.

Z takim twierdzeniem zainteresowanej nie zgodził się z kolei organ I instancji, uznając, że gdyby P. W. był przez wydaniem [...] z [...] r. właścicielem nieruchomości, a nie jej posiadaczem samoistnym, wówczas jego wydanie (de facto po [...] latach od chwili jego śmierci), w świetle zapisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych byłoby bezcelowe i niezasadne. W ocenie organu, skoro przedmiotowa nieruchomość została na podstawie [...] z [...] r. przyznana na własność E. C., L. W., P. W. i L. W., jako posiadaczom wspólnie gospodarującym na tym gruncie, to wykonanie poczynionego przez L. W. zapisu testamentowego na rzecz jego dzieci nie mogło obejmować gruntów ujętych w [...], bowiem nie nabył on przysługującego mu udziału w tym gruncie w drodze spadkobrania po ojcu P. W., lecz właśnie na mocy tego [...]. Organ I instancji stwierdził, że skarżąca nie przedłożyła dokumentów, z których jednoznacznie wynikałoby, że przysługuje jej prawo współwłasności lub inne prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Uznał, że podnoszone przez skarżącą wykonanie zapisu testamentowego nie potwierdza posiadania przez nią praw spadkowych do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania, bowiem brak jest dokumentów potwierdzających, że prawo własności tej nieruchomości przysługiwało P. W. i mogło ono wchodzić w skład spadku po nim. Organ podniósł przy tym, że zapis ujawniony ewidencji gruntów i budynków nie może być dokumentem potwierdzającym własność, bowiem ewidencja ta jako rejestr jest jedynie zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczną, nie rozstrzyga sporów prawa do gruntów ani też nie nadaje tych praw. Wskazując na deklaratoryjny charakter wpisów do tej ewidencji, organ podniósł, że zbiór ten nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów, będących dowodami własności nieruchomości, którymi są umowy notarialne zbycia prawa własności nieruchomości, ostateczne decyzje administracyjne i prawomocne orzeczenia sądowe, z których wynika nabycie prawa własności nieruchomości. Końcowo organ stwierdził w tym względzie, że stan prawny nieruchomości objętej postępowaniem – w zakresie [...] udziału w jej współwłasności, należącym uprzednio do L. W. – odpowiada przesłankom z art. 133 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej: u.g.n.), co uzasadnia wpłacenie części odszkodowania przysługującej za ten udział do depozytu sądowego, bowiem w tym zakresie odszkodowanie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zarazem organ stwierdził, że uprawnionym do odbioru złożonej w depozycie kwoty odszkodowania jest ta osoba, która jednoznacznie udowodni przysługiwanie jej tytułu prawnego względem udziału po L. W. w przedmiotowej nieruchomości.

Prezydent [...] przedstawił również ocenę operatu szacunkowego, na podstawie którego określono wartość przejętej nieruchomości i wysokość odszkodowania. Ponadto umotywował stwierdzony brak podstaw do podwyższenia odszkodowania o [...]% wartości nieruchomości na zasadzie określonej w art. 18 ust. 1e pkt 1 specjalnej ustawy drogowej.

Wojewoda [...] (dalej również: Wojewoda; organ II instancji; organ odwoławczy), utrzymując w mocy decyzję Prezydenta [...] zaskarżoną przez A. W., w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. podzielił ustalenia organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wątpliwości budzi stan prawny przedmiotowej działki, a w szczególności to, czy wchodziła ona w skład masy spadkowej po P. W. zmarłym w dniu [...] czerwca 1966 r., po którym zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 1966 r. sygn. akt [...] (dalej: postanowienie sygn. akt [...]) spadek nabyli żona P. W. oraz dzieci E. C., L. W. oraz T. W. – każde w [...] części.

W ocenie Wojewody, materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy pozwala na przyjęcie, że P. W. przed śmiercią był jedynie posiadaczem samoistnym nieruchomości, bowiem za jej właścicieli można uznać wyłącznie osoby wskazane w [...] z [...] r., tj. E. C., L. W., P. W. i L. W. Organ II instancji zauważył, że P. W. mógł być właścicielem lub współwłaścicielem tejże działki, jednakże jest to domniemanie w pełni wzruszalne, a brak dokumentacji w tym zakresie nakazywał podzielenie stanowiska organu I instancji. W tym względzie organ odwoławczy stwierdził, że zarówno testament sporządzony przez ojca skarżącej, jak i wykonanie zawartego w nim zapisu testamentowego przez spadkodawcę uprawniają skarżącą do dochodzenia praw do spadku po P. W., jednak żaden z tych dokumentów nie przesądza o tym, co wchodziło w skład masy spadkowej po tej osobie – a w szczególności, czy była to własność lub współwłasność (ewentualnie użytkowanie wieczyste) przedmiotowej działki.

Organ II instancji podkreślił, że w sprawie zgromadzono obszerny i kompletny materiał dowodowy, na podstawie którego nie udało się jednak ponad wszelką wątpliwość ustalić, czy P. W. był kiedykolwiek właścicielem, współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym przedmiotowej działki – a tym samym, czy skarżącej przysługuje odszkodowanie należne L. W. za udział [...] części w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości. Końcowo Wojewoda stwierdził, że powyższe ustalenia przemawiały za zasadnością skorzystania przez organ I instancji z dyspozycji art. 133 ust 2 u.g.n. "z uwagi na nieuregulowany stan prawny przedmiotowej działki przed wydaniem [...]".

W skardze na decyzję Wojewody A. W., działająca osobiście, zarzuciła nieuwzględnienie faktu, że na mocy zawartego w testamencie L. W. zapisu na rzecz skarżącej udział w prawie własności przedmiotowej działki przysługuje skarżącej oraz błędne przyjęcie, że P. W. był posiadaczem samoistnym, a nie właścicielem tejże nieruchomości. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2018 r. pełnomocnik zainteresowanej uzupełnił skargę, precyzując, że oprócz decyzji organu odwoławczego kwestionuje również decyzję organu I instancji w zakresie jej punktu [...] w części dotyczącej złożenia kwoty [...] zł do depozytu sądowego oraz niepowiększenia należnego odszkodowania o dodatkowe [...]%.

Po zakończeniu postępowania administracyjnego Prezydent [...] [...] wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. o złożenie do depozytu sądowego kwoty [...] zł, stanowiącej zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] maja 2018 r. część odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specjalnej ustawy drogowej – z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] zezwolił Gminie [...] na złożenie do depozytu sądowego kwoty [...] zł na okres [...] lat tytułem odszkodowania za wywłaszczony na rzecz Miasta [...] udział [...] części w prawie współwłasności nieruchomości, na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] [...] z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] – z zastrzeżeniem, że kwota ta ma być wypłacona osobie fizycznej lub osobie prawnej, która jednoznacznie udowodni przysługiwanie tytułu prawnego względem przejętej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] (dalej: WSA w [...]; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki), motywując swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że zaistniały spór dotyczący złożenia do depozytu [...] części odszkodowania – tj. [...] zł z łącznej kwoty odszkodowania [...] zł, za udział [...] części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, stanowiący uprzednio własność L. W. – sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy nieruchomość objęta ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma uregulowany czy też nieuregulowany stan prawny. Zdaniem Sądu, kwestia ta przesądzała o zasadności lub bezzasadności rozstrzygnięcia zawartego w pkt [...] lit. [...] decyzji z dnia [...] maja 2018 r. dotyczącego wpłaty części odszkodowania do depozytu sądowego.

W swoich rozważaniach Sąd I instancji przywołał treść art. 12 ust. 4a, 4f i 5 specjalnej ustawy drogowej oraz art. 132 ust. 1a i art. 133 u.g.n., zaznaczając, że druga z przesłanek zawartych w art. 133 u.g.n. legła u podstaw orzeczenia o wpłacie spornej części odszkodowania do depozytu sądowego, z czym nie zgodziła się skarżąca. Sąd stwierdził w tym względzie, że zgodnie z art. 113 ust. 6 u.g.n. przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe, który to przepis znajduje odpowiednie zastosowanie do wywłaszczenia dokonanego w trybie specjalnej ustawy drogowej (art. 12 ust. 5 tej ustawy). Sąd wojewódzki wyjaśnił również, że przedmiotowa nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, w związku z tym, ustalając stan prawny nieruchomości, organy obydwu instancji zasadnie posiłkowały się pozostającą w ich dyspozycji dokumentacją, w tym [...] z [...] r., postanowieniami spadkowymi i aktami notarialnymi (w tym testamentem L. W. z dnia [...] maja 1992 r. oraz wykonaniem zapisu testamentowego).

Sąd wojewódzki z jednej strony podzielił ustalenia organów wskazujących na G. N. jako współwłaścicielkę udziału wynoszącego [...] części w prawie własności wywłaszczonej nieruchomości, który przypadł jej w drodze spadkobrania po ojczymie L. W. (ojcu skarżącej), jak i wykluczających możliwość uznania skarżącej za współwłaścicielkę tego udziału wespół ze zstępnymi jej zmarłego w dniu [...] czerwca 2006 r. brata J. W. Z drugiej, nie zaaprobował stanowiska co do tego, że stan prawny omawianej nieruchomości nie był uregulowany i tym samym nie było możliwe ustalenie osoby uprawnionej do uzyskania spornej części odszkodowania, co też stanowiło podstawę do niezasadnego złożenia spornej części odszkodowania do depozytu sądowego.

Powołując się na art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), WSA w [...] stwierdził, że w wyniku analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji doszedł do zbieżnego z ustaleniami organów wniosku, że G. N. (jako spadkobierczyni L. W.) jest jednym z obecnych współwłaścicieli tejże nieruchomości, w udziale wynoszącym [...] części prawa własności, co oznacza, że prawo to nie przysługuje ani skarżącej, ani spadkobiercom jej brata. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw, aby podzielić w tym względzie stanowisko zainteresowanej, że nabyła ów udział w drodze pośredniego spadkobrania po P. W., bowiem z materiału dowodowego nie wynika, aby w skład spadku po P. W. wchodził udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. Sąd wyjaśnił, że nie neguje przy tym faktu, iż wskutek wykonania przez G. N. zapisu zawartego w testamencie L. W. skarżąca oraz jej brat nabyli (po [...]) udział wynoszący [...] części spadku po P. W., przysługujący pierwotnie L. W. (vide: postanowienie sygn. akt [...]). Sąd podniósł, że z zapisu tego nie wynika jednak jakich składników majątku P. W. ów udział dotyczy, natomiast treść [...] z [...] r. wyklucza, aby jednym z nich był sporny udział wynoszący [...] części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu, udział ten nie mógł wchodzić w skład spadku nabytego przez ojca skarżącej po P. W. z chwilą śmierci tego ostatniego w dniu [...] czerwca 1966 r., bowiem ojciec skarżącej stał się właścicielem tego udziału nie w drodze spadkobrania po P. W., lecz na podstawie [...] z [...] r., który uprawomocnił się w dniu [...] grudnia 1975 r. Sąd stwierdził, że już sama okoliczność wydania [...] w świetle przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wyklucza, aby w chwili śmierci P. W. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, bowiem gdyby tak było, nie zostałyby spełnione przesłanki wydania [...], a tym samym do jego wydania by nie doszło. Sąd wskazał przy tym na pierwotny charakter nabycia własności w trybie art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Wyjaśnił również, że z protokołu z dnia [...] marca 1975 r. sporządzonego w postępowaniu uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy wynika, że uczestnicy tego postępowania (spadkobiercy P. W.) nie wylegitymowali się żadnym dokumentem stwierdzającym formalne lub nieformalne nabycie przedmiotowej nieruchomości przez P. W. lub jego poprzedników prawnych, a powoływali się jedynie na okoliczność spadkobrania po P. W. W ocenie Sądu, skoro w toku postępowania uwłaszczeniowego jego uczestnicy nie zdołali wykazać ani formalnego, ani też nieformalnego (tj. pozbawionego wymaganej formy prawnej) nabycia przedmiotowej nieruchomości, organ uwłaszczeniowy miał podstawy do uznania ich (a przy tym pośrednio i P. W.) za posiadaczy samoistnych oraz wydać na ich rzecz [...] na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Sąd dodał również, że nawet gdyby takie dokumenty istniały (co nie jest wykluczone), ale nie zostały uwzględnione w postępowaniu uwłaszczeniowym, wzruszenie wydanego [...] nie byłoby możliwe z uwagi na treść art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2018, poz. 91), wedle którego do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Końcowo stwierdził, że powyższa regulacja zamknęła możliwość wzruszenia [...] w trybie nadzwyczajnym, wobec czego sąd administracyjny nie ma możliwości przeprowadzania kontroli tego aktu pod względem zgodności ze stanem faktycznym i prawnym.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, jakoby pomimo wydania [...] z [...] r. L. W. nabył udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości w drodze dziedziczenia po P. W., gdyż taka interpretacja pozostaje w oczywistej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Sąd podkreślił, że nie było podstaw do uznania [...] z [...] r. za akt nieistniejący (pozorny) w ramach koncepcji tzw. bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej, co byłoby dopuszczalne jedynie w razie wydania decyzji przez organ oczywiście niewłaściwy lub bez zachowania jakiejkolwiek procedury albo w przypadku oczywistego braku prawa materialnego administracyjnego – które to okoliczności, jak się wydaje, nie zachodzą w niniejszej sprawie.

Z powyższych względów Sąd przyjął, że nie ma podstaw do uznania, iż skarżąca została współwłaścicielką spornego udziału w prawie współwłasności przedmiotowej nieruchomości wskutek pośredniego spadkobrania po P. W., gdyż to G. N. jest obecnym właścicielem spornego udziału. Zdaniem Sądu, okoliczności tej nie zmienia również to, że P. W. mógł uważać się za właściciela przedmiotowej nieruchomości, w którym to przeświadczeniu pozostaje skarżąca oraz jej krewni, tym bardziej, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje we władaniu ich poprzedników prawnych od wielu lat, bowiem takiego stanu prawnego nie potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. Podobnie Sąd uznał, że strony postępowania pozostają w mylnym przeświadczeniu, że G. N. skutecznie zrzekła się przedmiotowego udziału na rzecz skarżącej oraz jej brata, bowiem okoliczność ta nie wynika ani z protokołu otwarcia i ogłoszenia testamentu L. W. z dnia [...] lutego 1995 r., ani też z pełnomocnictwa notarialnego z dnia [...] marca 1996 r. udzielonego przez skarżącą i jej brata G. N., upoważniającego do przyjęcia w ich imieniu zapisu testamentowego, ani też z zaświadczeń wydanych przez organy skarbowe czy z pism kierowanych przez strony postępowania do organów. Sąd przypomniał, że ze względu na istnienie [...] zapis zawarty w testamencie ojca skarżącej nie mógł obejmować udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, zaś pozostałe przywołane dokumenty nie mają charakteru prawotwórczego. Ponadto dodał, że za przyjęciem stanowiska skarżącej nie przemawia również okoliczność ujawnienia jej w ewidencji gruntów i budynków [jako współwłaściciela nieruchomości], która to ewidencja posiada jedynie deklaratoryjny charakter, a więc nie kształtuje nowego stanu prawnego.

W dalszej części swoich rozważań WSA w [...] stwierdził, że pomimo jednoznacznych w swojej treści ustaleń faktycznych organy niezasadnie uznały, iż stan prawny nieruchomości w opisywanym zakresie jest nieuregulowany, opierając ów wniosek jedynie na podnoszonych przez skarżącą twierdzeniach, że nabyła ona udział w prawie współwłasności nieruchomości w drodze pośredniego spadkobrania po swoim dziadku P. W., którą to możliwość, w ocenie Sądu, organy zarazem jednoznacznie wykluczyły. W konsekwencji, Sąd wojewódzki uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, że stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie jest uregulowany, a tym samym – do rozstrzygnięcia na podstawie art. 133 pkt 2 u.g.n. o złożeniu spornej części odszkodowania do depozytu sądowego. Sąd argumentował, że w kontekście powyższych ustaleń niezrozumiałe jest twierdzenie organu I instancji co do tego, że w sprawie zaistniał spór wymagający rozstrzygnięcia w procesie sądowym, skoro na podstawie zgromadzonej dokumentacji możliwe było ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, a czego też w istocie organy dokonały. Sąd podkreślił, że jeżeli na podstawie istniejących dokumentów możliwe jest jednoznaczne ustalenie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości,, która nie posiada założonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, to brak jest podstaw do twierdzenia, że nieruchomość ta ma nieuregulowany stan prawny w rozumieniu art. 113 ust. 6 u.g.n. – nawet jeżeli w ewidencji gruntów i budynków zamiast jednego ze współwłaścicieli mylnie ujawniono inną osobę, niebędącą "w istocie jej formalnoprawnym współwłaścicielem". Zdaniem Sądu, oceny powyższej nie zmienia również okoliczność wydania przez Sąd Rejonowy w [...] w dniu [...] października 2018 r. postanowienia zezwalającego Gminie [...] na złożenie do depozytu sądowego spornej kwoty odszkodowania.

Wobec powyższego Sąd I instancji zgodził się z zarzutem skarżącej, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 133 pkt 2 u.g.n. (w zw. z art. 113 ust. 6 u.g.n.), pomimo sformułowania tego zarzutu na podstawie odmiennych okoliczności (tj. wywiedzionych na potwierdzenie przysługiwania prawa własności spornego udziału skarżącej). Zarazem Sąd stwierdził, że nie mógł na tej podstawie uwzględnić skargi – a to ze względu na zakaz reformationis in peius ustanowiony w art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej skutkowałoby koniecznością zawarcia w uzasadnieniu takiego wyroku oceny prawnej oraz zaleceń co do dalszego postępowania, które w postępowaniu administracyjnym prowadziłyby do wydania rozstrzygnięcia pogorszającego sytuację skarżącej względem tej, która wynika z obecnej treści pkt 4 lit. i osnowy decyzji organu I instancji. Dalej Sąd wojewódzki argumentował, że uwzględnienie wytycznych Sądu prowadziłoby do rozstrzygnięcia eliminującego skarżącą z kręgu osób uprawnionych do uzyskania spornej części odszkodowania, podczas gdy "obecne brzmienie kwestionowanego zapisu przynajmniej hipotetycznie uprawnia skarżącą do podjęcia zdeponowanej części odszkodowania, a przede wszystkim nie eliminuje jej z kręgu osób do tego uprawnionych". Wyjaśnił, że w przypadku uchylenia przedmiotowego rozstrzygnięcia do takiej eliminacji by doszło, bowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji (w zakresie opisanym w art. 134 p.p.s.a.) – poprzedzona analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wynikających z niego okoliczności prawnych – wykazała, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do uzyskania omawianej części odszkodowania, a więc nie mogłaby zostać uwzględniona w kręgu osób, na rzecz których należy dokonać jego wypłaty.

Za niezasadne Sąd uznał pozostałe zarzuty sformułowane przez pełnomocnika skarżącej, a dotyczące ustalenia stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Ponadto wskazał na to, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazywał na ziszczenie się w stanie faktycznym sprawy wymogów z art. 18 ust. 1e pkt 1 specjalnej ustawy drogowej, tj. aby doszło do wydania nieruchomości przez wszystkich jej współwłaścicieli, co w świetle treści tego przepisu oraz art. 199 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) było warunkiem koniecznym w przedmiotowej sprawie.

W takich warunkach Sąd stwierdził, że nie mógł orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2018 r. A. W., reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, zaskarżyła to orzeczenie w całości i zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 133 pkt 2 i art. 113 ust. 6 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej u.g.n.) w zw. z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia (w części dotyczącej L. W.) wprawdzie ma uregulowany stan prawny, jednakże z uwagi na zakaz reformationis in peius, orzeczenie przez organ o złożeniu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego jest zasadne, umożliwia bowiem skarżącej przynajmniej hipotetyczne jej odebranie z tego depozytu,

b) art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 – dalej: specjalna ustawa drogowa) poprzez "wprawdzie wyjątkowo lakoniczne, ale nadal błędne przyjęcie, iż nieruchomość nie została wydana inwestorowi, przez co nie ma podstaw do powiększenia należnego odszkodowania o dodatkowe [...]%";

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., poprzez "w istocie brak odniesienia się do argumentów strony w zakresie kwestii związanej z przekazaniem inwestorowi nieruchomości (nieczynieniem jakichkolwiek trudności w tym względzie), a wyrok w tym zakresie "poza ogólnikowym zaakceptowaniem wywodów decyzji nie posiada własnego uzasadnienia (własnej oceny [...])".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor z jednej strony podtrzymał twierdzenie, że "własność nieruchomości przejętej pod drogę niewątpliwie należała do P. W.", jednakże "z uwagi na charakter aktu własności ziemi nie jest ani dopuszczalne, ani też celowe podważanie jego postanowień w niniejszym postępowaniu", ani w innym, nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. W ocenie strony, Sąd I instancji błędnie zaakceptował niewłaściwie zastosowanie art. 133 pkt 2 u.g.n. przez organy orzekające w sprawie, skoro nie zaistniało rzeczywiste nieuregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Skarżąca wyjaśniła, że kwestionuje zasadność złożenia odszkodowania do depozytu, gdyż po prawomocnym i negatywnym dla strony zakończeniu niniejszego postępowania "nie będzie ona mogła już w żadnym innym postępowaniu administracyjnym domagać się realizacji jej prawa", czego nie dostrzegł Sąd wojewódzki. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd wkroczył w domenę zastrzeżoną dla sądów powszechnych, bowiem stwierdził – do czego nie ma uprawnień – iż skarżąca nie może domagać się realizacji zapisu testamentowego. Poza tym podniosła, że dla skuteczności dochodzenia realizacji zapisu testamentowego niezbędne jest, aby G. N. nabyła określony składnik masy spadkowej, gdyż w takiej sytuacji skarżąca ma możliwość podważenia ważności decyzji-aktu własności ziemi w postępowaniu cywilnym, np. o wykonanie zapisu lub o zapłatę, w myśl zasady bezwzględnej nieważności aktu administracyjnego, a kwestie te będą mogły zostać ocenione wyłącznie przez sądy powszechne, które ocenią zakres zasady związania skutkami prawnymi orzeczeń organów administracyjnych. Dodała, że w tym celu kwestia istnienia przysporzenia po stronie G. N. i jej wzbogacenia kosztem skarżącej musi być niesporna, tymczasem złożenie odszkodowania do depozytu powoduje, że zainteresowana nie może wytoczyć skutecznego powództwa w tym zakresie dopóki G. N., czerpiąca swoje prawo własności pośrednio z aktu własności ziemi, nie uzyska przysporzenia w postaci odszkodowania.

Zdaniem zainteresowanej, zaskarżone decyzje blokują jej takie działanie. W tym względzie stwierdziła, że nie są zasadne twierdzenia Sądu I instancji co do tego, że naruszyłby zakaz reformationis in peius, uchylając zaskarżone akty administracyjne. W ocenie skarżącej, w żaden sposób działanie takie nie naruszy jej interesu, skoro bowiem Sąd przesądził, że akt własności ziemi w sposób bezwzględny przeniósł własność na Z. W. a następnie na G. N. (w drodze spadkobrania), to oddalenie skargi jest niezasadne, bowiem "blokuje każdej ze stron prawo do odebrania świadczenia". Dodała również, że decyzje te nie przesądzają, czy skarżąca i G. N. mają prawo do odszkodowania, zatem w żaden sposób ich pozycja nie zostanie pogorszona. Ponadto podniosła, że organy w sposób rażący naruszyły art. 133 pkt 2 i art. 113 ust. 6 u.g.n., czego Sąd I instancji w ogóle nie przeanalizował, "a co jest jedną z przesłanek zastosowania art. 134 § 2 p.p.s.a.".

W odniesieniu do zarzutu nr 1 lit. b skarżąca podniosła, że organy, a za nimi Sąd błędnie interpretują przepis art. 18 ust. 1e pkt 1 specjalnej ustawy drogowej. W ocenie strony, fakt wydania nieruchomości może polegać również na nieczynieniu jakichkolwiek trudności inwestorowi bądź działającemu na jego rzecz wykonawcy, a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż żaden z uczestników postępowania, po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyposażonej w rygor natychmiastowej wykonalności, nie czynił jakichkolwiek trudności (nie grodził działki, nie zakazywał wstępu), aby rozpocząć inwestycję drogową. Zdaniem skarżącej, okoliczność, że inwestor nie przekazał na czas terenu protokolarnie wykonawcy nie tylko nie świadczy o niewydaniu terenu, ale zdaje się pośrednio wskazywać na całkowitą zbędność orzeczonego rygoru natychmiastowej wykonalności i nadanie go "z automatu". Dalej podniosła, że nie zgadza się z takim pojmowaniem omawianego przepisu, które w sytuacji nieczynienia jakichkolwiek przeszkód w rozpoczęciu budowy drogi przez dotychczasowych właścicieli wyłącza powiększenie odszkodowania o [...]%, bowiem uzależnia skuteczność "milczącej zgody" od wejścia wykonawcy na teren budowy bądź protokolarnego wydania nieruchomości (nieogrodzonej), zaś to nie następuje z przyczyn leżących po stronie inwestora lub wykonawcy. Stwierdziła również, że wydanie nieruchomości, to również nieczynienie przeszkód w swobodnym rozpoczęciu inwestycji, a to, że inwestor i wybrany przez niego wykonawca nie śpieszą się z rozpoczęciem budowy nie może obciążać strony, która wydała nieruchomość, gdyż okoliczność ta jest poza jakimkolwiek wpływem stron i nie może w związku z tym negatywnie rzutować na ich uprawnienia. Podniosła końcowo, że celem ustawodawcy ustanawiającego premię za wydanie nieruchomości było osiągnięcie poprzez tę zachętę celu, jakim jest umożliwienie bezproblemowego wejścia na teren inwestycji.

Motywując zarzut nr 2, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd I instancji "w zasadzie w ogóle nie odniósł się do twierdzeń strony (...) [i] nie przedstawił jakichkolwiek wyjaśnień, co do argumentów podniesionych w skardze i jej uzupełnieniu". Zdaniem strony, "w tej sytuacji trudno odszyfrować rzeczywiste argumenty Sądu, jakie przemawiały za oddaleniem skargi z tego powodu", gdyż WSA [w [...]] ogólnie zaakceptował wywody organów".

Przy tak sformułowanych i umotywowanych zarzutach podniesionych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, pełnomocnik skarżącej (adwokat ustanowiony z urzędu) wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, jak również zaskarżonej decyzji Wojewody oraz uchylenie w całości decyzji Prezydenta [...] [...] – z uwagi na konieczność ponownego rozstrzygnięcia sprawy przy uwzględnieniu wysokości odszkodowania w kwocie powiększonej o [...]%. Ponadto wniósł o "rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym", jednocześnie oświadczając, że zrzeka się rozprawy, a także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu stronie w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. [wersja na dzień orzekania: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.] Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny; Sąd odwoławczy) nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W rozpatrywanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (podstawy przytoczone w punkcie I skargi kasacyjnej), ponieważ zasadniczo sąd odwoławczy ma możliwość oceny prawidłowości zastosowania w danej sprawie norm prawa materialnego, jeżeli wcześniej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uchybiono przepisom procesowym (przede wszystkim przepisom Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i gdy sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że postępowanie administracyjne nie było wadliwe proceduralnie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Omówienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy zacząć od podkreślenia, że naruszenie prawa procesowego może nastąpić w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Może zatem przejawiać się w dwóch różnych formach, tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.

Naruszenie przepisów postępowania określonych zarzucie nr 2 skargi kasacyjnej zostało określone poprzez powiązanie art. 133 § 1 i art. 134 § 2 z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. Miało ono polegać na nieodniesieniu się do argumentów strony dotyczących kwestii związanej z przekazaniem inwestorowi nieruchomości (nieczynieniem jakichkolwiek trudności w tym względzie), gdyż wyrok poza ogólnikowym zaakceptowaniem wywodów decyzji nie posiada własnego uzasadnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten, w kształcie wynikającym z przytoczonej podstawy kasacyjnej i uzasadnienia, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu, należy po pierwsze zaznaczyć, że naruszenie przepisu blankietowego, jakim jest art. 151 p.p.s.a. było uzależnione do stwierdzenia innych naruszeń prawa procesowego lub materialnego. Istotne zatem było w ramach tego zarzutu ocenienie, czy w sprawie miało miejsce takie naruszenie przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie dotyczącym kwestii wydania nieruchomości inwestorowi, od której zależała z kolei możliwość powiększenia należnego odszkodowania o dodatkowe [...]% (art. 18 ust. 1e pkt 1 specjalnej ustawy drogowej).

Po drugie, naruszenie przepisów art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera lub zawiera istotnie niepełne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, czego skutkiem jest nieprzeprowadzenie, w granicach sprawy, prawidłowej kontroli działania organu lub niezastosowanie odpowiednich środków określonych w ustawie. Sąd administracyjny co do zasady nie ustala stanu faktycznego, lecz jedynie przyjmuje go na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) w ramach kontroli prawidłowości postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ. Rezultat tych ustaleń powinien znaleźć się w uzasadnieniu wyroku poprzez zwięzłe przedstawienie stanu sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Innymi słowy, naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. byłoby takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach, jak i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym lub postępowaniu administracyjnym, pominięcia istotnej części tych akt, czy też oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, również w dowodach przeprowadzonych w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2582/17, dostępny jw.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest przy tym pogląd, że orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania, zarazem jednak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. samodzielnie nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Tym samym – przy braku innych zarzutów naruszenia prawa procesowego, które byłyby skuteczne – samo uznanie przez sąd wojewódzki, że poczyniona przez organ ocena materiału dowodowego była zgodna z przepisami postępowania i przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nie może stanowić naruszenia powyższego przepisu, nawet gdyby stanowisko sądu było w tym zakresie błędne (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 806/10; 17 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1609/10; 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 336/12, 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1264/15 i 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2455/16 – dostępne jw.).

Po trzecie, w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że zaskarżony wyrok został wydany na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd I instancji nie wyprowadził oceny prawnej na podstawie materiału, którego nie ma w aktach sprawy, nie ustalał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy w oderwaniu od akt sprawy (materiału procesowego zawartego w aktach administracyjnych i sądowych). Istotnie, dość zwięźle odniósł się do zarzutu strony (przedstawionego w piśmie uzupełniającym pełnomocnika skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r.) dotyczącego błędnego przyjęcia przez organy, że nieruchomość nie została wydana inwestorowi. Zajął jednakże w tym zakresie jednoznaczne stanowisko, zaś autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że w tym wypadku zaakceptowanie ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej przedstawionej przez organy było błędne. Uzasadnienie jest syntetyczne w tej części, jednakże koresponduje ze stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu administracyjnym. Ponadto skarżąca nie podważyła w żadnym aspekcie sposobu ustalenia okoliczności faktycznych w przedmiotowej sprawie. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że Sąd I instancji stosownie do wymogów przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. przedstawił ocenę prawną wynikającą z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Kwestie związane z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 18 ust. 1e pkt 1 specjalnej ustawy drogowej zostaną zaś omówione w dalszej części uzasadnienia. Nie sposób też uznać, że w tym wypadku doszło do takiego naruszenia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a., które powodowałoby niezrozumienie intencji Sądu wojewódzkiego czy inne istotne utrudnienie kontroli instancyjnej.

Po czwarte wreszcie, Sąd wojewódzki nie zastosował zakazu reformationis in peius w związku z okolicznościami wskazanymi w zarzucie nr 2, zatem w tej części omawianym zarzut związany z naruszeniem art. 134 § 2 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony merytorycznie. Poza tym uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera odpowiednie wyjaśnienie co do podstaw zastosowania przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a. i również w tym zakresie poddaje się pełnej kontroli.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów sformułowanych w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej, warto rozpocząć je od drugiego w kolejności zarzutu, a dotyczącego naruszenia art. 18 ust. 1e pkt 1 specjalnej ustawy drogowej. Zarzut ten pomimo swoich niedostatków konstrukcyjnych i metodologicznych został merytorycznie rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niemniej jednak trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie – dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Oznacza to, że ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego w sprawie stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Należy jednocześnie wskazać, że podstawą kasacji może być naruszenie prawa materialnego, jeśli pozostaje ono w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Z powyższego wynika, że naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsame z niewłaściwym jego zastosowaniem, nieuprawnione jest zatem zamienne używanie tych pojęć. Może jednakże dojść do kumulatywnego błędu polegającego na subsumcji przepisu, który został przy tym mylnie zinterpretowany. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany zastosowany przepis prawa – czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny, winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny. W skardze kasacyjnej należy zatem sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II FSK 530/18, dostępny jw.).

W zarzucie nr 1 lit. b autor skargi kasacyjnej stwierdził, że naruszenie przepisu art. 18 ust. 1e pkt 1 specjalnej ustawy drogowej miało nastąpić poprzez "błędne przyjęcie, iż nieruchomość nie została wydana inwestorowi, przez co nie ma podstaw do powiększenia należnego odszkodowania o dodatkowe [...]%". Taka redakcja zarzutu, bez sięgnięcia do uzasadnienia skargi kasacyjnej, powodowałaby, że zarzut ten w istocie dotyczyłby kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Ustalenia faktyczne są zaś wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów postępowania i kwestionowanie okoliczności składających się na stan faktyczny powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, który w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2764/14, dostępny jw.). W uzasadnieniu zarzutu nr 1 lit. b skarżąca podniosła jednakże, że organy, a za nimi Sąd, błędnie interpretują przepis art. 18 ust. 1e pkt 1 specjalnej ustawy drogowej i przedstawiła właściwy jej zdaniem sposób wykładni. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze zasadę falsa demonstratio non nocet i uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 1/2010/1/1, orzeczenie dostępne jw.), uwzględnił pełne brzmienie tego zarzutu zgodnie z intencją strony wyrażoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie zgadza się z przedstawionym przez stronę sposobem wykładni przepisu art. 18 ust. 1e pkt 1 specjalnej ustawy drogowej. Zdaniem Sądu kasacyjnego, za "wydanie nieruchomości" w rozumieniu omawianego przepisu należy uznać podjęcie i ujawnienie przez dotychczasowego jej właściciela takich czynności, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą. Przepis art. 18 ust. 1e tej ustawy wyraźnie stanowi o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości nie później niż w terminie 30-dniowym – liczonym odpowiednio od dnia: 1) zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna – nie zaś o gotowości do jej wydania. To z kolei co do zasady jednoznacznie przesądza o wymogu aktywnej postawy byłego właściciela tej nieruchomości, jakkolwiek nie musi ona polegać na protokolarnym przekazaniu nieruchomości, a może przybrać postać jednostronne oświadczenia woli zakomunikowanego inwestorowi (organowi). Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy po stronie wywłaszczonego właściciela zachodzi wielość podmiotów (współwłasność). W takiej sytuacji przekazanie władztwa nad rzeczą (wydanie nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności) przekracza granice zwykłego zarządu i zgodnie z art. 199 k.c. do skuteczności takiej czynności potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Trafnie zwrócił na to uwagę Sąd I instancji, stwierdzając, że nie doszło do wydania nieruchomości przez wszystkich jej współwłaścicieli, co w świetle treści tego przepisu oraz art. 199 k.c. było warunkiem koniecznym do podwyższenia kwoty odszkodowania.

Skoro w treści art. 18 ust. 1e specjalnej ustawy drogowej mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie – a nie np. o "udostępnieniu" lub "nieczynieniu przeszkód" inwestorowi – to w terminie tym powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli). Jedynie wyjątkowo można w pewnych sytuacjach uznać skuteczność "wydania nieruchomości" w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora, a zatem poprzez zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą, tolerowanie faktycznego wkroczenia inwestora na teren nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych (por. wyrok NSA wyrok z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3189/18, dostępny jw.). Oczywistym wnioskiem jest jednak stwierdzenie, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem dodatkowych [...]% premii, konieczne jest objęcie nieruchomości w posiadanie przez inwestora w terminie określonym w tym przepisie (por. stanowisko NSA przedstawione w wyrokach z dnia: 14 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2517/13, 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 509/16, 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2027/18 – orzeczenia dostępne jw.).

Z tych powodów Sąd kasacyjny nie mógł podzielić stanowiska strony, że samo nieczynienie jakichkolwiek przeszkód w rozpoczęciu budowy drogi przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości umożliwia powiększenie odszkodowania o [...]%. Właśnie dla uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości co do skuteczności takiej "milczącej zgody" wszystkich wywłaszczonych współwłaścicieli oraz uniezależnienia przyjęcia skutku "wydania nieruchomości" od sprawności wyłonienia wykonawcy robót przez inwestora i wejścia wykonawcy na teren budowy, zasadniczo niezbędne jest podjęcie przez wywłaszczonych właścicieli minimum aktywności procesowej, a to poprzez wyraźne oznajmienie inwestorowi swojej woli w tym zakresie. Pogląd taki nie stoi też w żaden sposób w sprzeczności ze słusznym stwierdzeniem strony, że "celem ustawodawcy ustanawiającego premię za wydanie nieruchomości było osiągnięcie poprzez tę zachętę celu, jakim jest umożliwienie bezproblemowego wejścia na teren inwestycji". Wymóg aktywnego wyrażenia woli przez dotychczasowego właściciela wywłaszczonej nieruchomości służy właśnie zagwarantowaniu braku wystąpienia problemów prawnych i faktycznych związanych z objęciem władztwa nad terenem inwestycji, co wprost przekłada się na możliwość przyznania właścicielowi dodatkowej premii w wysokości [...]% odszkodowania.

Poza tym należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował skutecznie ustaleń faktycznych w sprawie, jakie Sąd I instancji przejął za podstawę orzekania. Sąd wojewódzki stwierdził w tym względzie, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazywał na spełnienie wymogów z art. 18 ust. 1e pkt 1 specjalnej ustawy drogowej, tj. aby doszło do wydania nieruchomości przez wszystkich jej współwłaścicieli. W ramach procesowej podstawy kasacyjnej nie został sformułowany zarzut dotyczący błędu w ustaleniach faktycznych co do okoliczności poddanych subsumcji prawnej w ramach tego przepisu. Natomiast za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego czynić tego nie można, bowiem tego rodzaju zarzut nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych (zob. np. wyroki NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12 i 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2872/17 – dostępne jw.).

Na koniec pozostało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu omówienie pierwszego zarzutu sformułowanego w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej. W tym miejscu należy jeszcze raz przypomnieć, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie – dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Oznacza to, że ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego w sprawie stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Należy jednocześnie wskazać, że podstawą kasacji może być naruszenie prawa materialnego, jeśli pozostaje ono w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany zastosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie przepisów art. 133 pkt 2 i art. 113 ust. 6 u.g.n. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. zostało przez autora skargi kasacyjnej określone, jako popełnione przez Sąd I instancji poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia (w części dotyczącej L. W.) wprawdzie ma uregulowany stan prawny, jednakże z uwagi na zakaz reformationis in peius orzeczenie przez organ o złożeniu kwoty odszkodowania do depozytu sądowego jest zasadne, umożliwia bowiem skarżącej przynajmniej hipotetyczne jej odebranie z tego depozytu.

Konstrukcja zarzutu nr 1 wskazuje na to, że pomimo powołania go w ramach materialnoprawnej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej kwestionuje za jego pomocą nie tyle błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 133 pkt 2 i art. 113 ust. 6 u.g.n., co niewłaściwe zastosowanie przepisu procesowego, jakim jest art. 134 § 2 p.p.s.a. W istocie strona skarżąca kasacyjnie próbuje podważyć w tym zarzucie zasadność zastosowania zakazu reformationis in peius, uznając je za błędne i niekorzystne dla niej, jak i dla innego podmiotu, który zdaniem Sądu wojewódzkiego jest współwłaścicielem spornego udziału w nieruchomości. Zarówno w samym zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakichkolwiek argumentów wskazujących na to, że zastosowanie przez Sąd I instancji przepisów art. 133 pkt 2 i art. 113 ust. 6 u.g.n. w niniejszej sprawie było niewłaściwe. Sytuacja przedstawia się wręcz odwrotnie, bowiem zarówno Sąd wojewódzki, jak i skarżąca zgadzają się co do tego, że wywłaszczona nieruchomość (działka nr [...] o pow. [...]) ma uregulowany stan prawny, wobec czego zastosowanie przez organy przepisów art. 133 pkt 2 i art. 113 ust. 6 u.g.n. było błędne. Natomiast kwestia, kto jest współwłaścicielem (właścicielem udziału) wywłaszczonej nieruchomości – co od której skarżąca kasacyjnie i Sąd wojewódzki zajęły stanowiska przeciwne – należy do sfery ustaleń faktycznych w sprawie. Przeciwko ustaleniom faktycznym co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, kto jest współwłaścicielem wywłaszczonej nieruchomości, skarżąca kasacyjnie nie sformułowała odpowiedniego zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Stąd też kwestia ta pozostała poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, związanego granicami skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji jednoznacznie wskazał na materiał dowodowy, na którym oparł swój wniosek co do tego, że nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia ma uregulowany stan prawny w rozumieniu art. 113 ust. 6 u.g.n. Stwierdzenie tego faktu doprowadziło zaś Sąd do uznania, że organy błędnie zastosowały w sprawie art. 133 pkt 2 u.g.n., który stanowił podstawę złożenia do depozytu [...] zł jako [...] części odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł, tj. odszkodowania za udział [...] części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, stanowiący uprzednio własność L. W.. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, nieruchomość objęta ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma uregulowany stan prawny, co przesądzało o bezzasadności rozstrzygnięcia zawartego w pkt [...] lit. [...] decyzji z dnia [...] maja 2018 r. dotyczącego wpłaty części odszkodowania do depozytu sądowego. Sąd odwołał się w tym względzie do ustalonego stanu faktycznego, w tym aktu własności ziemi wydanego L. W. już po śmierci i stwierdzeniu dziedziczenia po P. W. Uwzględnił w tym zakresie, że akt własności ziemi dotyczący (części) nieruchomości objętej wywłaszczeniem pod realizację inwestycji drogowej, co do której ustalane jest odszkodowanie w odrębnym postępowaniu, przesądza o nabyciu tej nieruchomości z mocy prawa, co wynika z przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Akty takie są niewzruszalne w trybie administracyjnym, co z kolei wynika z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W konsekwencji uznał, że to nie skarżąca A. W. ma uprawnienia włościańskie względem udziału [...] własności wywłaszczonej nieruchomości, lecz G. N. jako dziedzicząca po L. W., która wprawdzie zobowiązana jest do wykonania zapisu testamentowego zgodnie z wolą L. W. w zakresie przeniesienia udziału w spadku przysługującego temu spadkodawcy po zmarłych rodzicach (w tym po P. W.) na rzecz dzieci L. W., a zatem również i skarżącą A. W.

W kontekście omawianego zarzutu nie było podstaw do stwierdzenia po stronie Sądu I instancji naruszenia art. 113 ust. 6 i art. 133 pkt 2 u.g.n., który prawidłowo zastosował te przepisy, stwierdzając, że nie było podstaw do złożenia części kwoty odszkodowania do depozytu sądowego, gdyż stan prawny nieruchomości był uregulowany.

Powodem, dla którego Sąd jednak nie uchylił zaskarżonej decyzji (ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji) był wynik rozważań dotyczących zakazu reformationis in peius. Oceniając zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 2 p.p.s.a. w kształcie wynikającym z opisu zawartego w omawianej podstawie kasacyjnej i jej uzasadnieniu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca nie przedstawiła takiej argumentacji, która uzasadniałaby tezę o błędnym zastosowaniu w przedmiotowej sprawie zakazu reformationis in peius.

Po pierwsze, zgodnie z poglądami orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego z zasady tej wynika, że orzeczenie wydane na skutek rozpoznania środka zaskarżenia nie może być dla strony skarżącej mniej korzystne niż orzeczenie zaskarżone (por. wyrok z dnia [...] kwietnia 2008 r. sygn. akt [...]). Trudno mówić o orzeczeniu na niekorzyść strony skarżącej w sytuacji, gdy wyrok ani nie rozszerza obowiązków, ani nie uszczupla uprawnień skarżącej określonych w skontrolowanej przez ten sąd decyzji (por. wyrok z dnia [...] września 2008 r., [...], dostępny jw.). Niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację faktyczną, procesową lub materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyroki z dnia: [...] lipca 2008 r. sygn. akt [...], [...] maja 2011 r. sygn. akt [...], [...] maja 2012 r. sygn. akt [...] – dostępne jw.). Natomiast w przypadku oddalenia skargi do naruszenia zasady zakazu reformationis in peius może dojść, gdy sąd pierwszej instancji zadecydował o usunięciu błędów w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, przy czym wytknięte uchybienia, np. w zakresie dokonanej wykładni czy też zastosowanej podstawy prawnej, mogą skutkować zmianą sposobu wykonania utrzymanej w obrocie prawnym decyzji, w sposób odbiegający od pierwotnego kształtu, w kierunku pogarszającym sytuację strony (por. wyroki z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. akt [...] i [...] września 2015 r. sygn. akt [...] – dostępne jw.).

Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko autora skargi kasacyjnej co od tego, jak zaskarżony wyrok pogarsza sytuację zainteresowanej, jest nieprzekonujące. W sposób oczywisty bowiem samo oddalenie skargi w tych warunkach nie spowodowało, że sytuacja strony stała się mniej korzystna niż przed wniesieniem skargi. Skoro w wyniku wydania wyroku rozstrzygnięcie administracyjne o złożeniu części sumy odszkodowania do depozytu sądowego pozostało w mocy, to na tej płaszczyźnie sytuacja strony nie uległa zmianie in minus.

Po trzecie, nie mogło za takowe pogorszenie sytuacji strony wnoszącej skargę być uznane przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku określonych poglądów co do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zgadza się w pełni z tymi poglądami, które uznają, że przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. wprowadza zakaz pogorszenia sytuacji materialnoprawnej sytuacji podmiotu wnoszącego skargę, którą to sytuację trzeba wiązać z poszerzeniem zakresu obowiązków lub też uszczupleniem uprawnień, jakie wynikały dla strony z zaskarżonego aktu (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3. Warszawa 2015, str. 572; wyrok NSA z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt [...], dostępny jw.). Nie można jednak wiązać tego poszerzenia obowiązków czy uszczuplenia uprawnień z ocenami prawnymi wyrażonymi w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej poddanej kontroli sądu, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z rolą i zadaniami sądownictwa administracyjnego. Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej zakaz reformationis in peius ogranicza się w istocie do zakresu orzekania sądu, a nie do jego ocen odnoszących się do stanu faktycznego i prawnego sprawy wyrażonych w uzasadnieniu orzeczenia, nawet i tych, które mają wpływ na kształt przyszłego rozstrzygnięcia organu z mocy art. 153 p.p.s.a. Zakaz z art. 134 § 2 p.p.s.a. dotyczy granic wyrokowania postrzeganych "wszerz" (np. co do aktu lub jego części nieobjętej zaskarżeniem, czy wykraczającej poza zakres zaskarżenia), jak i "w głąb" sprawy administracyjnej (np. oprócz zaskarżonej decyzji ostatecznej uchylenie również "korzystnej", bo przyznającą skarżącemu uprawnienie, decyzji organu pierwszej instancji). Natomiast oceniając materiał dowodowy w konkretnej sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie może w ogóle naruszyć zakazu z art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż tak rozumiany zakaz uniemożliwiałby kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia stosownie do wymagań zawartych w art. 134 § 1 p.p.s.a.

Po czwarte, argumentacja strony skarżącej, która twierdzi, że "w efekcie tego [wyroku] żadna ze stron postępowania nigdy nie odbierze kwoty świadczenia z depozytu", abstrahuje od wykładni art. 170 p.p.s.a., jak i od charakteru postępowania w sprawach depozytowych (Dział V – przepisy art. 692 i nast. k.p.c.).

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] stycznia 2000 r. sygn. akt [...], LEX nr [...]). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem, w którym zawiera się tok rozumowania sądu, prowadzący do określonego rozstrzygnięcia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowoadministracyjnej (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, komentarz do art. 170; por. wyroki NSA z dnia [...] maja 2016 r. sygn. akt [...] i [...] czerwca 2014 r. sygn. akt [...] – dostępne jw.).

Również całkowicie zasadne było odwołanie się w tym względzie do orzecznictwa sądów cywilnych. Z uwagi na brak w prawie administracyjnym innych przepisów materialnoprawnych dotyczących spełnienia świadczenia poprzez jego złożenie do depozytu sądowego, należy przyjąć, że art. 133 u.g.n. jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 467 k.c., który stanowi, że złożenie do depozytu sądowego może nastąpić nie tylko w przypadkach w tym przepisie wymienionych, ale także w przypadkach wymienionych w przepisach innych. Nadto, wobec nieuregulowania procedury tego złożenia w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w pełni uzasadnione jest stosowanie przepisów art. 692–693(10) k.p.c. Natomiast Kodeks postępowania cywilnego w części dotyczącej zwrotu depozytu sądowego składającemu i wydanie depozytu sądowego uprawnionemu zawiera pewne szczególne postanowienia, z których najistotniejszy jest przepis art. 693(17), który przewiduje, że jeżeli złożenie do depozytu sądowego nastąpiło na żądanie właściwego organu, depozyt wydaje się osobie uprawnionej dopiero po wykazaniu przez nią, że warunki, pod którymi wydanie depozytu mogło nastąpić, zostały spełnione. Jest to modyfikacja ogólnej reguły z art. 693(14) k.p.c., że na żądanie wierzyciela sąd postanowi wydać mu depozyt, jeżeli zachodzą warunki określone we wniosku o złożenie do depozytu. W przypadku, w którym złożenie sumy do depozytu sądowego nastąpiło w wyniku zastosowania art. 133 pkt 2 u.g.n., wykazanie to będzie dotyczyło prawa własności (w okresie sprzed wywłaszczenia nieruchomości na cele drogowe i orzeczenia o odszkodowaniu).

Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że zaskarżona decyzja wpłynęła na takie zdeterminowanie treści wniosku o zezwolenie złożenia sumy do depozytu, że nie będzie możliwie jego podjęcie. Podstawą wystąpienia przez organ z wnioskiem o złożenie sumy pieniężnej (części odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość) do depozytu sądowego była ostateczna decyzja administracyjna, o której legalności – w warunkach uzasadniających zastosowanie zakazu reformaitionis in peius – przesądził WSA w [...]. Niemniej jednak treść tej decyzji nie stanowiła przedmiotu merytorycznego badania przez sąd powszechny w sprawie o wydanie zezwolenia na złożenie przedmiotu świadczenia (tu: sumy odszkodowania) do depozytu sądowego. W tym postępowaniu nie podlega badaniu "ważność" złożenia do depozytu, a zatem to, czy faktycznie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego. Zakres badania wyznaczony jest bowiem przez treść przepisu art. 693(1) k.p.c. Wobec tego Sąd I instancji prawidłowo wskazał na to, że w postępowaniu o złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sąd nie bada prawdziwości twierdzeń zawartych we wniosku, ograniczając się wyłącznie do oceny, czy według przytoczonych okoliczności złożenie do depozytu jest prawnie uzasadnione, ograniczając się tym samym do formalnej oceny twierdzeń wniosku. W postępowaniu o złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego nie podlega w ogóle badaniu ważność złożenia do depozytu, a więc to, czy faktycznie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego i czy przez to złożenie nastąpi wygaśnięcie zobowiązania. Sąd przyjmujący depozyt (zezwalający na złożenie sumy odszkodowania do depozytu) nie był uprawniony do badania, czy istnieje rzeczywiste nieuregulowanie stanu prawnego. Istotne było to, czy taki stan został we wniosku wskazany w ramach jednej z ustawowych przesłanek umożliwiających złożenie świadczenia pieniężnego do depozytu.

Ze skądinąd słusznego stwierdzania strony, że odebranie depozytu może nastąpić wyłącznie po wylegitymowaniu się prawem do niego, przy czym warunki odebrania takiej należności określa składający do depozytu, nie można wyprowadzić wniosku, że strony nigdy nie będą mogły wykazać swojego prawa własności. Zasadność takiego antycypowania rozstrzygnięcia sądu cywilnego nie została przez autora skargi kasacyjnej dowiedziona. Podobnie należy odnieść się do tezy, że "po prawomocnym i negatywnym dla Skarżącej zakończeniu niniejszego postępowania, nie będzie ona mogła już w żadnym innym postępowaniu administracyjnym domagać się realizacji jej prawa". Próba zasugerowania, że zaskarżony wyrok WSA w [...] doprowadził do wystąpienia takiego skutku wymagałby wykazania, że sąd powszechny rozstrzygający o konkretnym uprawnieniu skarżącej musiałby w odpowiednim postępowaniu uwzględnić związanie tym wyrokiem co do rozstrzygnięcia kwestii własnościowych dotyczących udziału w nieruchomości, w stosunku do której to części wywłaszczonej nieruchomości odszkodowanie zostało złożone do depozytu. Tak się jednak nie stało. Kwestionowany wyrok nie ma charakteru prejudycjalnego względem postępowania w przedmiocie podjęcia sumy z depozytu sądowego ani też postępowania w trybie procesowym, w którym rozstrzygnięciu podlegałaby kwestia istnienia i wykonania zobowiązania z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok ten nie stanowił prejudykatu warunkującego skuteczne złożenie sumy odszkodowania do depozytu sądowego, ani też jego wydanie nie rozstrzygało zagadnienia wstępnego, od którego uzależniona jest możliwość odbioru depozytu przez wierzyciela.

Sąd wojewódzki miał prawo w niniejszej sprawie odnieść się do kwestii związanych z zapisem testamentowym L. W.. Sąd nie czynił jednak tego w zastępstwie sądu powszechnego rozstrzygającego ewentualny spór cywilny pomiędzy zobowiązaną do wykonania tego zapisu G. N. a skarżącą, lecz wyłącznie w kontekście kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia administracyjnego dotyczącego złożenia części sumy odszkodowania do depozytu sądowego. Takie działanie było uprawnione w graniach wyznaczonych przez przepisy art. 113 ust. 6 i art. 133 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 specjalnej ustawy drogowej, a zatem na płaszczyźnie orzekania o złożeniu sumy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość do depozytu sądowego z uwagi na jej nieuregulowany stan prawny. Tylko w takim zakresie Sąd I instancji odwołał się do kwestii związanych ze stanem prawnym nieruchomości, w tym do [...] z [...] r. oraz testamentu L. W. z dnia [...] maja 1992 r. i wykonania zawartego w nim zapisu testamentowego. Zdaniem Sądu odwoławczego, w ten sposób Sąd wojewódzki nie wkroczył w domenę zastrzeżoną dla sądów powszechnych. Sąd powszechny powinien rozstrzygnąć o skuteczności dochodzenia realizacji zapisu testamentowego od G. N. i czy nabyła ona określony składnik masy spadkowej. Kwestionowane decyzje – stwierdzając, że stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany – nie mogą po temu stanowić przeszkody.

Samo oddalenie skargi w niniejszej sprawie formalnie nie blokuje żadnej ze stron prawa do odebrania świadczenia. Ten podmiot, który przed sądem powszechnym wykaże się prawem do udziału w nieruchomości, będzie mógł podjąć sumę odszkodowania z depozytu. Sąd wojewódzki, przyjmując określone skutki aktu własności ziemi, obejmującego sporną nieruchomość, w odniesieniu do Z. L. W., a następnie względem G. N. (nabycie w drodze spadkobrania), nie rozstrzygał żadnego sporu o wykonanie zapisu czy inne roszczenia pomiędzy spadkobiercą a zapisobiercą. Brak jest też jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że jeżeli "decyzje te [organów I i II instancji] staną się ostateczne, to w żadnym postępowaniu, nawet nadzwyczajnym, a już zwłaszcza w cywilnym, nie będzie mogła zostać podważona zasadność twierdzeń organu o tym, że stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany", to strony – skarżąca i G. N. – nigdy nie będą mogły wykazać swojego prawa własności i "w efekcie tego, żadna ze stron postępowania nigdy nie odbierze kwoty świadczenia z depozytu". W szczególności niezrozumiałe jest stwierdzenie, że druga z nich nie dowiedzie swojego prawa do nieruchomości, "bowiem organy przesądziły, a WSA tego wiążąco w sentencji wyroku nie zakwestionował, że pomimo posiadania aktu własności ziemi przez jej ojczyma, istnieje stan nieuregulowanego stanu prawnego". Okoliczności te mogą zostać rozstrzygnięte wyłącznie przed sądem cywilnym, właściwym od rozstrzygania sporów o własność i inne prawa majątkowe. Sięgnięcie zaś do orzecznictwa sądów powszechnych jest w tym względzie całkowicie zasadne, bowiem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednakże ustawodawca przewidział, że jego rozstrzygnięcie następuje na drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. sygn. akt [...], dostępny jw., Legalis nr [...]). Ze stanowiska sądów cywilnych wynika zaś, że sprawie o wydanie przedmiotu depozytu kognicja sądu ogranicza się do sprawdzenia, czy żądający wydania jest wierzycielem, któremu depozyt ma być wydany zgodnie z treścią wniosku, oraz czy spełniły się warunki, od których spełnienia uzależniono wydanie. W postępowaniu tym sąd nie rozpoznaje sporów co do osoby uprawnionej do żądania wydania depozytu i w przypadku sporu pomiędzy wierzycielami stosunku prawnego, w ramach którego nastąpiło złożenie do depozytu sądowego, co do tego, kto jest uprawniony do żądania wydania depozytu, spór ten nie podlega rozstrzygnięciu w omawianym trybie. Wierzyciele powinni wystąpić do właściwego sądu o rozstrzygnięcie sporu o przyznanie prawa otrzymania depozytu. W tym miejscu warto wskazać na wciąż aktualną uchwałę Sądu Najwyższego z dnia [...] maja 1951 r. sygn. akt [...] (dostępna jw., LEX nr [...]), która dotyczy sytuacji, gdy powstał spór co do tego, kto jest wierzycielem i podmioty pretendujące do uzyskania takiego statusu prawnego toczą postępowanie (spór) między sobą. W uchwale tej wyraźnie stwierdzono, że wierzyciel musi wylegitymować się przed sądem, który decyduje o wydaniu depozytu, tj. wykazać swoje prawo do otrzymania depozytu, ale wykazać to uprawnienie mógłby tylko wyrokiem prawomocnym zapadłym w postępowaniu rozstrzygającym spór tego wierzyciela z pozostałymi osobami zgłaszającymi pretensję do otrzymania depozytu i przyznającym temu wierzycielowi prawo do otrzymania depozytu (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia [...] maja 2004 r. sygn. akt [...], dostępny jw., Legalis nr [...]). Również w postępowaniu przed sądem powszechnym, w którym badana jest ważność złożenia do depozytu sądowego w znaczeniu określonym w art. 470 k.c., sąd ocenia, czy przez złożenie przedmiotu świadczenia do depozytu sądowego nastąpiło wygaśnięcie zobowiązania (por. postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2014 r. sygn. akt [...], Legalis nr [...] i [...] sierpnia 2013 r. sygn. akt [...], a także postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2017 r. sygn. akt [...], LEX nr [...] – orzeczenia dostępne w Internecie: www.orzeczenia.ms.gov.pl). Autor skargi kasacyjnej nie dowiódł, że stanowisko to nie odnosi się do depozytu, którego przedmiotem jest suma odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, złożona do depozytu na podstawie art. 133 pkt 2 u.g.n.

Dodać jeszcze należy, że poza lakonicznym stwierdzeniem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że organy w sposób rażący naruszyły art. 133 pkt 2 i art. 113 ust. 6 u.g.n., czego Sąd I instancji w ogóle nie przeanalizował, "a co jest jedną z przesłanek zastosowania art. 134 § 2 p.p.s.a.", autor skargi kasacyjnej nie sformułował odpowiedniego zarzutu, w którym skonkretyzowałby uchybienie Sądu wojewódzkiego dotyczące tych przepisów prawa materialnego. Skoro zaś skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że Sąd I instancji popełnił określony błąd przy wykładni lub subsumcji przepisów art. 133 pkt 2 i art. 113 ust. 6 u.g.n., nie dostrzegając rażącego naruszenia tych przepisów przez organy, to nie mogła w ten sposób skutecznie podważyć zastosowania art. 134 § 2 p.p.s.a.

Z powyższych względów zarzut naruszenia przepisów art. 133 pkt 2 i art. 113 ust. 6 u.g.n. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. został przez Naczelny Sąd Administracyjny uznany za niezasadny.

W świetle przedstawionych argumentów Sąd odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie Sądu wojewódzkiego odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach – i z tej przyczyny podlegała oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny końcowo wyjaśnia jeszcze, że nie rozpoznał wniosku pełnomocnika strony o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (na etapie postępowania kasacyjnego), ponieważ stosownie do art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy powinien rozstrzygnąć w odrębnym postanowieniu właściwy wojewódzki sąd administracyjny.