Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2754/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 pkt 5-6
journal: Dz.U. 2010 nr 258 poz 1747
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty  spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej
article: art. 18 par. 1 pkt 6a, art. 19
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1825/17 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 sierpnia 2017 r. nr PB.rw.027.84.2017 w przedmiocie odmowy umorzenia w części kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1825/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy umorzenia w części kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa w Płońsku 2 września 2014 r. wydał decyzję nr 4/OB/137/14, na mocy której ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 41 533,70 zł za rok 2009, w tym z tytułu: jednolitej płatności obszarowej w wysokości 29 014,47 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 12 519,23 zł. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z 22 października 2014 r. nr PB/31/14.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, decyzją z 29 maja 2017 r. nr 125/2017 Prezes ARiMR odmówił umorzenia w części kwoty nienależnie pobranych płatności, ustalonych na mocy decyzji nr 4/OB/137/14 z 2 września 2014 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku, w wysokości 40 % ustalonej kwoty w ramach jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej oraz odmówił umorzenia odsetek naliczanych od kwoty nienależnie pobranych płatności ustalonych na mocy decyzji nr 4/OB/137/14 w łącznej wysokości 41 533,70 zł za rok 2009.

Decyzją z 4 sierpnia 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z 29 maja 2017 r.

Organ odwoławczy wskazał, że nie wystąpiła przesłanka umożliwiająca umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na kwotę należności nieprzekraczającą równowartości 100 euro zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. nr 58, poz. 1747, dalej: rozporządzenie RM z 21 grudnia 2010 r.).

Skarżący zwrócił się z prośbą o częściowe umorzenie nienależnie pobranych środków finansowych, jednakże kwoty ustalone na mocy decyzji nr 4/OB/137/14 bezsprzecznie przekraczają wartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote wg kursu ustalonego zgodnie z przepisami. Zdaniem organu II instancji w sprawie nie zaszła również żadna z przesłanek, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. Podkreślił również, iż stan faktyczny ustalony w przedmiotowej sprawie dopuszcza ocenę zasadności żądania strony jedynie w świetle przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 4 - 6 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy dokonał analizy tych przesłanek i stwierdził, że nie wystąpiły w sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając oddalenie skargi WSA stwierdził, że w sprawie nie zaistniała żadna (z wymienionych enumeratywnie w § 3 i 4 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r.) przesłanek zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. W sposób oczywisty do strony skarżącej nie znajdują zastosowania przesłanki umorzenia określone w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia. Nie znajdą zastosowania również przesłanki umorzenia należności dotyczące racjonalizacji ponoszenia kosztów na ich egzekucję, bowiem w dacie wydania przez organ II instancji zaskarżonej decyzji z nieruchomości będących własnością strony nie była prowadzona egzekucja, a strona mogła nimi swobodnie dysponować. Organ odwoławczy prawidłowo uznał zatem, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające umorzenie części należności określonej decyzją nr 4/OB/137/14 (w tym przesłanka o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 5). Materiał dowodowy, z którego wynikało, że skarżący jest właścicielem nieruchomości rolnych oraz mieszkania położonego w Warszawie, dawał podstawy do ustalenia przez organy, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie możliwości wyegzekwowania przedmiotowej należności od zobowiązanego. Istnienie przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, tj. bezskuteczności postępowania egzekucyjnego, może zostać stwierdzone dopiero po przeprowadzeniu takiego postępowania, co nie miało miejsca.

Wskazywane przez stronę okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej, zdrowotnej, czy rodzinnej w świetle przepisów rozporządzenia nie mają żadnego znaczenia dla objęcia skarżącego ulgą w postaci umorzenia należności. Organ agencji płatniczej może umorzyć należności tylko w przypadkach ściśle określonych w § 3 i 4 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r., a sytuacja strony nie odpowiada żadnej z hipotez wynikających z tych przepisów.

J. G. skargą kasacyjną zaskarżył wyrok WSA w Warszawie, zarzucając mu

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie zasad postępowania mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, polegające na:

a) naruszeniu art. 8 i 9 k.p.a. tj. braku uwzględnienia przez Sąd z urzędu, iż wniosek rolnika zawierał wniosek o umorzenie postępowania i rozłożenie zaległości na raty, zaś organ działając w oparciu o przepisy prawa rozpoznał tylko część wniosku, a mianowicie tę w zakresie umorzenia, pozostawiając bez rozstrzygnięcia pozostałą cześć wniosku, czy też nie wydając stosownego postanowienia o przekazaniu wniosku w tej części do oddzielnego rozpoznania, co w istocie doprowadziło tylko do częściowego załatwienia sprawy;

b) braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania dowodowego pod kątem faktycznych kosztów postępowania egzekucyjnego, a w szczególności braku wystąpienia przez organ z urzędu z wnioskiem o dział majątku dorobkowego małżonków na podstawie art. 896 i 912 k.p.c., które to działanie pozwoliłoby dopiero na ustalenie faktyczne wartości składników majątku dorobkowego i jego kosztów;

c) brak oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 9 i 10 k.p.a. i obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, które to zaniechanie powiadomienia rolnika o sytuacjach związanych z brakiem aktywności dowodowej w przypadku braku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami prowadziły wprost do odebrania skarżącemu szansy na złożenie wniosków dowodowych w postaci informacji o braku zainteresowania zakupem gruntów rolnych z biur pośrednictwa nieruchomości, skuteczności egzekucji z nieruchomości rolnych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komorników sądowych i w ramach postępowania o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wreszcie w zakresie tylko częściowego rozpoznania wniosku skarżącego, bez rozpoznania pozostałej części tj w zakresie rozłożenia na raty;

d) brak oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. polegającego na stosowaniu zasady zaufania do organów – której uzewnętrznieniem jest realizacja prawa strony do prowadzenia postępowania dowodowego – o ile interes strony wymaga wykazania przesłanek pozwalających na ustalenie czy wskutek postępowania egzekucyjnego uzyska się więcej niż koszty postępowania;

e) naruszeniu art. 18 § 1 ust. 6a p.p.s.a. w zbiegu z art. 19 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie niniejszej nie zachodzą przesłanki wyłączenia sędziego w osobie sędzi Izabelli Janson, w sytuacji gdy była ona sędzią w innej sprawie rozstrzyganej przez tutejszy Sąd pomiędzy tymi samymi stronami w analogicznym zakresie tożsamy jak objęty niniejszą skargą (przy czym zakres sprawy dotyczył tylko innego czasokresu i kwot), gdzie miała możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i wyrobienie stanowiska w sprawie popieranego następnie w toku innych spraw przez co zdaniem skarżącego jej ogląd był oparty o wyrobione wcześniej stanowisko i konieczność zachowania spójności w zakresie prezentowanych wcześniej poglądów;

f) naruszenie art. 183 § 2 pkt. 4 w związku z treścią art. 18 § 1 ust. 6a p.p.s.a. w zbiegu z art. 19 p.p.s.a. dopuszczenie do udziału w sprawie o wyłączenie sędziego – sędziego Arkadiusza Tomczaka, który dwukrotnie zasiadał w składzie WSA w sprawach o sygn. V SA/Wa 1740/17 i V SA/Wa 1739/17, w których uczestniczyły te same strony w zakresie tych samych podstaw skargi, a które to składy oddaliły skargi pana J. G.;

g) naruszenie art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. oraz art. 194 § 1pkt 6 p.p.s.a. w związku z treścią art. 45 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych) - zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady ochrony zaufania do państwa (art. 2 Konstytucji) oraz zasady trójpodziału władz, z której wynika zasada kontroli legalności działań władzy administracyjnej przez bezstronny, niezależny i niezawisły sąd (art. 10 ust. 1 Konstytucji) prawa do rozstrzygnięcia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd poprzez prowadzenie rozprawy w sytuacji gdy skarżącemu przysługiwał środek odwoławczy od postanowienia o odmowie wyłączenia sędzi Izabeli Janson, a tym samym brak możliwości kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia Sądu, które to rozstrzygnięcie bezpośrednio wpływało na treść i prawidłowość wydanego wyroku, a przez uniemożliwienie wniesienia środka odwoławczego pozbawiono stronę możliwości obrony jej praw.

Skarżący zarzucił również wyrokowi, na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu § 3 ust. 1 pkt. 5 i 6 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r.

Skarżący wniósł o:

- uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej z uwzględnieniem kosztów postępowania przed sądem;

- skierowanie sprawy na rozprawę i rozpoznanie jej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z powyższych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, uznając za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności nie można skutecznie zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie orzeka bowiem na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To w oparciu o przepisy tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a. Już chociażby z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej, które bezpośrednio zarzucają Sądowi naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (patrz: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

W zasadzie argumentacja skargi kasacyjnej w ramach zarzucanego naruszenia art. 8 i art. 9 k.p.a. sprowadza się do "braku uwzględnienia przez sąd z urzędu, iż wniosek rolnika zawierał wniosek o umorzenie postępowania i rozłożenie zaległości na raty, zaś organ działając w oparciu o przepisy prawa rozpoznał tylko część wniosku, a mianowicie tę w zakresie umorzenia, pozostawiając bez rozstrzygnięcia pozostałą cześć wniosku, czy też nie wydając stosownego postanowienia o przekazaniu wniosku w tej części do oddzielnego rozpoznania, co w istocie doprowadziło tylko do częściowego załatwienia sprawy".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest niezasadny. Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestia rozłożenia należności na raty została objęta odrębnym postępowaniem, gdyż w pierwszej kolejności rozpoznawane było żądanie skarżącego o częściowe umorzenie należności. Taki stan sprawy wynika z samej treści decyzji z 4 sierpnia 2017 r.(v. s. 4 jej uzasadnienia).

Również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały sformułowane poprawnie. Ponadto wskazać należy, że o skuteczności tego rodzaju zarzutów nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wymaga to jednak od autora skargi kasacyjnej precyzyjnego określenia na czym owe uchybienia miałyby polegać w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej nie wskazano jaki wpływ na wydane rozstrzygnięcie ma brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego. Niewątpliwie jedną z przesłanek umorzenia należności jest uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności, jednakże skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przytoczył jakiekolwiek argumentacji, która wykazałaby zasadność przeprowadzenia owego dowodu oraz że koszty egzekucyjne przewyższają dochodzoną należność. Ponadto, ustalanie przedmiotowych kosztów nie było konieczne, bowiem wynikają one bezpośrednio z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (a ponadto nawet przyjmując maksymalne koszty egzekucyjne przy ustalonym majątku strony (prawo współwłasności kilku nieruchomości o powierzchni ok. 6 ha i nieruchomości w Warszawie) to nie sposób uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym z majątku strony nie uzyskałoby się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji ustalonej do zwrotu należności.

Odnosząc się natomiast do pozostałej części zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zakresie "braku wystąpienia przez organ z urzędu z wnioskiem o dział majątku dorobkowego małżonków na podstawie art. 896 i 912 k.p.c., które to działanie pozwoliłoby dopiero na ustalenie faktyczne wartości składników majątku dorobkowego i jego kosztów", stwierdzić należy, że i ten zarzut obarczony jest brakiem wykazania wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 k.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje odpowiedź co do istoty sprawy w zakresie braku możliwości umorzenia dochodzonych należności. Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić również zarzut naruszenia zawartej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a. Z uzasadnienia przedmiotowego zarzutu wynika, że w istocie skarżący kwestionuje naruszenie przez organ odwoławczy obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, czyli art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji niedopełnienie tych obowiązków stanowi podstawę uwzględnienia skargi jedynie w przypadku, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, co jasno wynika z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zgromadzony w nich materiał dowodowy uzasadnia więc ocenę Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, a zatem na podstawie dokumentów z którymi skarżący miał możliwość zapoznania się już wcześniej. Skarżący nie wskazał przy tym, jakie dowody przedłożyłby po ewentualnym powiadomieniu go przez organ odwoławczy, a które skutkować mogłyby uznaniem decyzji Ministra za wadliwą. W tym stanie rzeczy uznać należało, że uchybienie organu odwoławczego – w sytuacji braku w postępowaniu drugoinstancyjnym nowego, nieznanego skarżącemu materiału dowodowego - nie miało wpływu na wynik sprawy, bo skarżący miał zapewnioną możliwość obrony swojego interesu prawnego w toku postępowania odwoławczego.

Całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., ponieważ w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z mocy ustawy sędziego, który brał udział w wydaniu zaskarżonego wyroku.

Obecnie (jak również w dacie wydania zaskarżonego wyroku) art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. stanowi, że sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Taką treść nadała temu przepisowi nowelizacja dokonana na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) z dniem 15 sierpnia 2015 r. Zgodnie z wcześniejszym brzmieniem tego przepisu, sędzia był wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Omawiana nowelizacja art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., polegająca na ograniczeniu przesłanki wyłączenia sędziego, ma wpływ na interpretację art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Użyty w niniejszym przepisie zwrot "w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym" obejmuje decyzje lub postanowienia wydane w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych, stwierdzenia ich nieważności lub wznowienia postępowania, a także rozstrzygnięcia nadzwyczajne uregulowane w ustawach szczególnych. W przedmiotowej sprawie zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 4 sierpnia 2017 r. nie była wydana w żadnym z ww. nadzwyczajnych trybów administracyjnych, a zatem sędzia, który brał udział w wydaniu wcześniejszego wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1826/17 nie podlega wyłączeniu z mocy ustawy w trybie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.

Nieuzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 19 p.p.s.a. Wskazać należy, że art. 19 p.p.s.a. stanowi, że niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywane przez skarżącego okoliczności nie stanowią żadnej z określonych art. 19 p.p.s.a. przesłanek wyłączenia sędziego od orzekania w tej sprawie. Przesłanki wyłączenia sędziego nie może stanowić okoliczność, że sędzia brał udział w rozpoznawaniu innych spraw skarżącego wyrażając przy tym określone poglądy prawne. Wykonywanie przez sędziów funkcji orzeczniczych - które z mocy regulacji konstytucyjnych (art. 184 Konstytucji RP) i ustawowych (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) w przypadku sędziów sądów administracyjnych polega na kontroli zgodności z prawem działalności administracji - zawsze wiąże się z określoną oceną prawną tychże działań organów administracji publicznej, a więc wyrażeniem konkretnego poglądu prawnego w danej sprawie. Przyjęcie, że sędzia podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy tylko dlatego, że dokonał oceny prawnej w innych sprawach - nawet między tymi samymi stronami postępowania - byłoby naruszeniem zasady niezawisłości sędziowskiej i prowadziłoby do paraliżu sądownictwa, gdyż z istoty sądowego rozstrzygania spraw wynika, że przynajmniej dla jednej ze stron postępowania określone orzeczenie sądowe lub wyrażony w nim pogląd jest niekorzystne, co - w razie przyjęcia poglądów prezentowanych w przedmiotowym wniosku o wyłączenie sędziego - uprawniałoby tę niezadowoloną z rozstrzygnięcia stronę do żądania wyłączenia sędziego, który ją podjął od rozpoznania każdej kolejnej sprawy, w której występowałby ten sam lub zbliżony problem prawny (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2015 r. o sygn. akt II GZ 339/10).

W odniesieniu do zarzutu nieważności postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Przepis art. 18 p.p.s.a. reguluje przyczyny wyłączenia sędziego z mocy ustawy (iudex inhabilis). Przyczyny te są wymienione enumeratywnie, ich katalog jest zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco. Przyczyny te opierają się na związkach sędziego z przedmiotem lub podmiotami postępowania. Powiązania te są tego rodzaju, że - niezależnie od subiektywnych odczuć osób występujących w sprawie - czynią prawdopodobnym przypuszczenie, iż rozpoznanie sprawy nie będzie odpowiadało wymaganiom bezstronności (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 18). Analiza okoliczności sprawy nie dostarcza informacji aby którakolwiek z okoliczności opisanych w owym przepisie wystąpiła w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej dla uzasadnienia naruszenia art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a przywołany został fakt orzekania w sprawie o wyłączenie sędziego oraz orzekanie w sprawach w przedmiocie odmowy umorzenia w części kwoty nienależnie pobranych płatności. Powyższe okoliczności nie odpowiadają jednak treści art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. i nie mogą stanowić o tym, że sędzia Arkadiusz Tomczak miał w postępowaniu przed Sądem I instancji status iudex inhabilis. Skoro zatem nie podlegał wyłączeniu z mocy prawa, to nie można uznać, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie zaistniała przesłanka nieważnościowa, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem - nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. NSA jak i doktryna prawa są zgodne, że nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (np. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r. III FSK 2822/21). Ponadto o "pozbawieniu możności obrony swych praw" można mówić wówczas, gdy zaistniałe uchybienie procesowe godzi bezpośrednio w uprawnienia danej osoby, która już jest stroną postępowania. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazał i nie uzasadnił w jaki sposób Sąd I instancji uniemożliwił mu skorzystanie z przysługujących środków odwoławczych.

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej powołując się na podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt. 5 i 6 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. Odnosząc się do powyższego zarzutu zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna stosownie do art. 176 p.p.s.a. spełniać musi wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zaskarżonym orzeczeniem. Z kolei uzasadnienie musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym dokładnie, zdaniem autora kasacji, polegało złamanie każdej wytykanej Sądowi I instancji normy prawnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego. Uchybienie normom materialnym może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Są to dwie różne formy naruszenia prawa. Zarzut błędnej wykładni nie obejmuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich, ale także przytoczyć argumentację prawną stosowną do każdego z tych rodzajów naruszeń.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu-dlaczego powinien być zastosowany.

Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i zwalczanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Zwalczanie ustaleń faktycznych może odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Jak wyjaśniono wyżej wskazywanie na naruszenie prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy.

Tymczasem autor przedmiotowej skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego nie wskazał czy w jego ocenie doszło do błędnej wykładni czy też naruszenie to polegało na niewłaściwym zastosowaniu § 3 ust. 1 pkt. 5 i 6 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił natomiast argumentację wskazującą na brak ustaleń faktycznych w zakresie kosztów egzekucyjnych oraz przychodów możliwych do uzyskania w toku egzekucji. W ocenie Naczelnego Sądy Administracyjnego, taka argumentacja nie może stanowić o naruszeniu prawa materialnego, a więc nie może stanowić podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.