Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1642/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154, 268a, 156, 16
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1890/14 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; 2) zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz J. M. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1890/14 oddalił skargę J.M. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Obrony Narodowej rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...] zwolnił J.M. z zawodowej służby wojskowej z powodu niewyrażenia zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe.

Pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. J.M. zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o uchylenie w/w rozkazu personalnego w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.").

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmówił uchylenia kwestionowanego rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 1990r. nr [...], wskazując, że w świetle dyspozycji art. 154 K.p.a. może być uchylona lub zmieniona tylko decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wyjaśnił, że "nabycie prawa" w rozumieniu art. 154 K.p.a. należy rozumieć szeroko, gdyż każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawo". Na mocy kwestionowanego rozkazu personalnego J.M. nabył zatem prawo. Natomiast, za słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 K.p.a. nie można uznać samego subiektywnego poczucia krzywdy, rozczarowania i żalu zainteresowanego wobec stanowiska organu administracji.

Następnie Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], podtrzymując przedstawioną w niej argumentację. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.

W dniu 5 maja 2014 r. J.M., na podstawie art. 156 § 1 i 2 K.p.a., zwrócił się do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]. Zarzucił naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności dotyczących ustalenia "właściwości rzeczowej" organu wydającego kwestionowaną decyzję – zakwestionował uprawnienie Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej do podpisywania, na podstawie art. 268a K.p.a., decyzji w imieniu Ministra Obrony Narodowej. Ponadto wskazał na niewłaściwe zbadanie przez organ, czy w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 154 K.p.a. oraz dodatkowo na okoliczności " zwolnienia" z zawodowej służby wojskowej.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji, a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, badaniu podlega występowanie kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności, czy decyzje te zostały wydane z zachowaniem przepisów o właściwości oraz czy rażąco naruszają przepisy materialne stanowiące podstawę ich wydania. Żadna z nich nie występuje jednak w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do kwestii naruszenia "właściwości rzeczowej" wskazał, że zgodnie z art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Na podstawie tego przepisu, Minister Obrony Narodowej upoważnił Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej do załatwiania tego rodzaju spraw, stwierdzając w pkt 1 ppkt 2 upoważnienia nr 41/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. MON Nr 17, poz. 256), że właściwym do wydawania w imieniu Ministra Obrony Narodowej decyzji i postanowień w pierwszej instancji w sprawach żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe (pozostających w rezerwie kadrowej albo dyspozycji) do stopnia etatowego pułkownika włącznie, dotyczących wniosków o stwierdzenie nieważności, wznowienia postępowania oraz uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych – wydanych przez Ministra Obrony Narodowej, jest Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej. Wbrew twierdzeniu strony, Sekretarz Stanu nie nadzoruje Ministra Obrony Narodowej, lecz wydaje decyzje w sprawach powierzonych mu przez tego Ministra. W związku z powyższym, zarzut naruszenia przepisów o właściwości, poprzez bezprawne upoważnienie Sekretarza Stanu w MON, jest niezasadny.

Ponadto organ stwierdził, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] wyczerpująco wyjaśnił stronie brak możliwości zastosowania w sprawie trybu określonego w art. 154 K.p.a.

Minister Obrony Narodowej podtrzymał także stanowisko przedstawione w decyzji pierwszej instancji wskazując, że podniesione przez wyżej wymienionego zarzuty dotyczące jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie mogą być przedmiotem merytorycznej oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto podał, że dokumenty znajdujące się w teczce akt personalnych żołnierza, których wiarygodność kwestionuje, jako dokumenty urzędowe korzystają z domniemania autentyczności i prawdziwości stwierdzeń w nich zawartych.

Odnosząc się do zarzutu niewysłuchania J.M. przez Ministra Obrony Narodowej przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., wyjaśnił, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ takiego obowiązku. Strona ma prawo zapoznania się ze zgromadzonym przez organ w jej sprawie materiałem, o czym wyżej wymieniony wiedział i z którego to prawa skorzystał, zapoznając się w dniu 13 czerwca 2014 r. z aktami sprawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, w sposób rażący naruszającej art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 154 § 1 i art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz tolerującej nadużycie art. 268a w zw. z art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. w zw. z § 1 pkt 2 zarządzenia MON z dnia 5 sierpnia 2011 r. oraz art. 2, art. 7, art. 30, art. 32, art. 37 ust.1, art. 40 i art. 44 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podał, że jego prawo do zapoznania się z aktami nie jest równoznaczne z wysłuchaniem przez organ przed podjęciem decyzji, do czego nie doszło. Ponownie również stwierdził, że żaden przepis prawa nie daje możności upoważnienia Sekretarza Stanu do nadzorowania Ministra. Upoważnienie może dotyczyć jedynie spraw załatwianych w trybie zwykłym. Zdaniem skarżącego, organ stworzył własną interpretację art. 154 K.p.a., bowiem nieprawidłowo uznał, że bezpodstawne pozbawienie żołnierza zawodowego prawa do wykonywania przez niego wyuczonego zawodu jest "nabyciem prawa".

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący w złożonym na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. piśmie procesowym bez daty podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, koncentrując się na zarzutach posługiwania się przez organy sfałszowaną dokumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżona decyzja została wydana w szczególnym trybie postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie to, prowadzone na podstawie art. 156 i następnych K.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji ostatecznej wyrażonej w art.16 K.p.a. Z tego względu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności musi być niewątpliwe i oczywiste, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Pewność obrotu prawnego wymaga, aby ostateczne decyzje administracyjne były stabilne i aby można je było wzruszyć tylko w nadzwyczajnych sytuacjach i z ważnych powodów. Działanie organu administracyjnego w w/w trybie nadzoru wymaga innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Organ ocenia bowiem kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ. OSNP 1996/18/258, wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, publ. LEX nr 1452703). Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy natomiast rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważanie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art.16 § 1 K.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98, publ. CBOSA).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia – w trybie art. 154 K.p.a. – rozkazu personalnego Ministra Obrony Narodowej z [...] listopada 1990 r. nr [...], zwalniającego skarżącego z zawodowej służby wojskowej z powodu odmowy objęcia niższego stanowiska służbowego. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności w/w decyzji skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. przesłankę nieważnościową stanowi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie do art. 268a K.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Powołany przepis jest związany z dekoncentracją zadań, a więc tzw. dekoncentracją wewnętrzną. Organ upoważniający może swobodnie dobierać osoby, którym udzieli upoważnienia do wydawania aktów, jak i prowadzenia postępowań w swoim imieniu. Ustawodawca wprowadził w tym przypadku jedno ograniczenie: osoba ta musi być pracownikiem obsługującym organ. Organ może zatem upoważniać takich pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie takie winno mieć formę pisemną z określeniem daty, od której obowiązuje (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1577/13, LEX nr 1646737). Wywiera ono ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu w prawnych formach, ale upoważniony pracownik nie staje się przez to organem administracyjnym – nosicielem kompetencji (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt I OZ 722/10, LEX nr 741977). Przepis ten stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik był umocowany do wykorzystania kompetencji organu. Wybór upoważnianego pracownika należy do organu i nie jest związany z żadnymi wymaganiami prawnymi w tym względzie, w szczególności nie jest to uzależnione od funkcji i stanowisk (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 42/07, LEX nr 336995). Upoważnienie takie nie musi przy tym dotyczyć poszczególnych spraw, ale może odnosić się ogólnie do określonego rodzaju spraw.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że powyższy przepis mógł stanowić dla Ministra Obrony Narodowej podstawę do upoważnienia – w upoważnieniu nr 41/MON z dnia 5 sierpnia 2011 r. Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej do wydawania decyzji i postanowień w pierwszej instancji w sprawach żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe (pozostających w rezerwie kadrowej albo dyspozycji) do stopnia etatowego pułkownika (komandora) włącznie oraz byłych kandydatów na żołnierzy zawodowych dotyczących wniosków o stwierdzenie nieważności, wznowienia postępowania oraz uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych – wydanych przez Ministra Obrony Narodowej, lub dyrektora departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej właściwego do spraw kadr. Tego rodzaju upoważnienie – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie narusza art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a.

Skoro zatem decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], odmawiająca uchylenia, na podstawie art. 154 K.p.a., rozkazu personalnego Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 1990 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, jako decyzja pierwszoinstancyjna, została wydana przez działającego z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej, natomiast decyzja w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydana została przez Ministra Obrony Narodowej, to nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że nadzwyczajny tryb postępowania, przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., służy do eliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Znaczenie pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" oznacza, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Fakt powoływania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżoną decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, publ. ONSA 1983, Nr 1, poz. 5).

Z kolei rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1056/10, publ. LEX nr 1070197 i z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1566/10, publ. LEX nr 1068431). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., I OSK 170/10, dostępny CBOSA).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w świetle powyższych uwag, brak jest podstaw do uznania, że kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r., została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Występując do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem z dnia 10 grudnia 2013 r. skarżący w sposób jednoznaczny określił podstawę prawną swojego żądania – wniósł o uchylenie rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 1990 r. w trybie art. 154 K.p.a. W tym też trybie żądanie skarżącego zostało rozpoznane, co oznacza, że wydane rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w przepisach prawa. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. stanowi jeden z elementów systemu kilku nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych pod względem prawnym. System ten oparty jest na niekonkurencyjności, tzn.że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art.154 K.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności tej decyzji. Podkreślenia przy tym wymaga, że nie jest to dalsze postępowanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją. Dla wzruszenia decyzji w trybie art. 154 K.p.a. wymagane jest spełnienie łącznie trzech przesłanek: 1) musi być to decyzja ostateczna, 2) decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, 3) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto musi być spełniony jeszcze jeden warunek, aby organ administracyjny mógł skutecznie zastosować tryb z art. 154 K.p.a., a mianowicie zaskarżona decyzja winna być ostateczna, przy czym na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa. Ponadto słuszny interes strony (rozumiany aż do kolizji z interesem społecznym) nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 K.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1647/07, LEX nr 508426 i z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt V SA/Wa 1658/05, LEX nr 188729). Ustalenie faktu, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, wymaga zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień.

Rozpatrując wniosek skarżącego organ wszystkie powyższe elementy uwzględnił i poddał ocenie. Wynikiem tej oceny było uznanie, że skarżący w wyniku rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 1990 r. nabył prawa, m.in. do zaopatrzenia emerytalnego. Już z tego powodu zastosowanie trybu weryfikacji decyzji w trybie powyższego przepisu nie było możliwe. Organ przeanalizował jednak dodatkowo, czy za uchyleniem decyzji nie przemawia słuszny interes strony i doszedł do przekonania, że samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez skarżącego oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organów wojskowych, nie stanowi przesłanki słusznego interesu strony w rozumieniu art. 154 K.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ przeanalizował wszystkie przesłanki składające się na treść art. 154 K.p.a. i ocenił, że brak podstaw to zastosowania tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji, a swoje stanowisko uzasadnił szczegółowo w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, brak jest podstaw do oceny, że taka decyzja rażąco narusza prawo. Podkreślenia przy tym wymaga, wobec stanowiska reprezentowanego przez skarżącego tak w toku postępowania administracyjnego, jak i przed Sądem, że ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ściśle określonych przez skarżącego rozstrzygnięć, organ nie był uprawniony do oceny prawidłowości działań podejmowanych przez Ministra Obrony Narodowej przy wydawaniu rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 1990 r. Wskazać również należy, że kwestionowana decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do strony postępowania, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą, a ponadto nie istnieją odrębne przepisy, które przesądzałyby, że powołana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Skarżący został w sposób prawidłowy powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i z uprawnienia tego skorzystał, przedstawiając dodatkowo swoje stanowisko w sprawie. Stanowisko to jednak nie mogło zostać wzięte pod uwagę, gdyż odnosi się ono do kwestii merytorycznych związanych ze zwolnieniem skarżącego ze służby, które nie były przedmiotem rozpoznania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Poza prawem strony do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, żaden przepis prawa nie nakłada na organ osobistego spotkania się ze stroną przed wydaniem decyzji. Nie można zatem postawić organowi zarzutu, że do wnioskowanego spotkania skarżącego z Ministrem nie doszło.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia zarówno wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i przepisów Konstytucji RP.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.M., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zarzuty skarżącego dotyczące rażącego naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 154 § 1 K.p.a., z uwagi na niespełnienie przesłanek z tego przepisu nienaruszenia interesu społecznego i słusznego interesu strony, choć zarzuty skarżącego szczegółowo wskazywały na istotne błędy zaskarżonej decyzji w tym zakresie;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ pkt1 ppkt. 2 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 41/MON z dnia 5 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. MON Nr 17, poz. 256), upoważniającego Sekretarza Stanu MON do zastępowania Ministra, co w ocenie skarżącego było niezgodne z art. 24 § 1 pkt 7 i art. 154 § 2 K.p.a. w zw. z zarządzeniem Ministra Obrony Narodowej nr 45 z dnia 9 września 1970 r. o przebiegu służby żołnierzy zawodowych w zw. z art. 268a K.p.a. i błędnie ustalało zakres upoważnienia;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2 i 7 Konstytucji RP z powodu tolerowania przez organ rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 oraz art. 12 ustawy z 24 maja 1989 r. o szczególnych uprawnieniach niektórych osób do ponownego nawiązania stosunku pracy (Dz. U. Nr 32, poz. 172 ze zm.), gdyż w ocenie skarżącego nie można było mu proponować niższych stanowisk służbowych, co świadczyło o naruszeniu interesu społecznego i jego słusznego interesu;

- art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 10 K.p.a., poprzez zaakceptowanie pozbawienia skarżącego prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania sprawy i składania wyjaśnień, gdyż w jego ocenie przepisy te nakładały na organ obowiązek wysłuchania go przed podjęciem decyzji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 268a K.p.a. Jest on związany z zaniechaniem prawidłowego odniesienia się przez Ministra Obrony Narodowej w zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji, jak również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, do podnoszonej przez J.M. w toku postępowania kwestii naruszenia art. 268a K.p.a. Skarżący konsekwentnie wskazywał, że upoważnienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 sierpnia 2011r. nr 41/MON., z którego wywodzono uprawnienie Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej do wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany, w trybie art. 154 K.p.a., rozkazu personalnego o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej, nie mogło dotyczyć jego osoby, gdyż jego sytuacja prawna nie była objęta dyspozycją tego upoważnienia.

Wyjaśnić należy, iż istota przewidzianego w art. 127 § 3 K.p.a. środka prawnego – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, polega na dwukrotnym wydaniu decyzji przez uprawniony podmiot. Pracownik Ministerstwa Obrony Narodowej jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra jedynie w takim zakresie, w jakim wynika to z upoważnienia udzielonego mu przez Ministra na podstawie art. 268a K.p.a. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r., I OSK 94/10). Utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo, po rozpatrzeniu sprawy ponownie na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., także rażąco narusza prawo. Ocena zatem, czy wydana na podstawie art. 154 K.p.a. decyzja była podpisana przez Sekretarza Stanu na podstawie właściwego upoważnienia Ministra miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w której skarżący domagał się stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz decyzji utrzymującej ją w mocy.

Zauważyć należy, iż upoważnienie Ministra Obrony Narodowej dnia 5 sierpnia 2011 r. nr 41/MON (Dz. Urz. MON Nr 17, poz. 256), umocowało Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej do wydawania decyzji w imieniu Ministra Obrony Narodowej decyzji i postanowień w pierwszej instancji w sprawach żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych, zajmujących stanowiska służbowe (pozostających w rezerwie kadrowej albo dyspozycji) do stopnia etatowego pułkownika (komandora) włącznie dotyczących wniosków o stwierdzenie nieważności, wznowienia postępowania oraz uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych – wydanych przez Ministra Obrony Narodowej, lub dyrektora departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej właściwego do spraw kadr. Upoważnienie to od strony podmiotowej dotyczy zatem spraw osób, które spełniają na zasadzie koniunkcji dwa warunki:

- są żołnierzami zawodowymi (aktualnymi i byłymi);

- zajmują stanowiska służbowe (pozostają w rezerwie kadrowej albo dyspozycji) do stopnia etatowego pułkownika (komandora) włącznie.

Upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a K.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu. Analiza omawianego upoważnienie wskazuje, że pozostaje ono jednoznaczne co do możliwości orzekania przez Sekretarza Stanu w wymienionym wyżej zakresie w stosunku do żołnierzy zawodowych w służbie czynnej w dacie wydawania decyzji. Nie czyni natomiast zadość wymogom skonkretyzowania uprawnień osoby upoważnionej w trybie art. 268a K.p.a. ta część upoważnienia, która dotyczy byłych żołnierzy zawodowych (w sytuacji takiej jak skarżący), skoro nie zajmują oni stanowisk służbowych, ani nie pozostają w rezerwie kadrowej albo dyspozycji.

Chybiony okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 10 K.p.a. Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że skarżący został w sposób prawidłowy powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i z uprawnienia tego skorzystał, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu, zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów zostało zatem zrealizowane. Żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku osobistego spotkania się ze stroną przed wydaniem decyzji. Brak osobistego wysłuchania go przed podjęciem decyzji przez Ministra Obrony Narodowej – co w istocie zarzuca skarżący kasacyjnie – nie narusza powołanych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z uwzględnieniem zarzutu dotyczącego kwestii upoważnienia Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej do wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – związanych z naruszeniem prawa materialnego – należało uznać za przedwczesne.

Rozpatrując sprawę ponownie Minister Obrony Narodowej dokona szczegółowej oceny swej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], pod kątem zawartej w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną dotyczącą upoważnienia Sekretarza Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej do wydania decyzji w przedmiocie zmiany decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. stwierdził, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, poprzez zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 209 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461).