Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 506/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 101 ust. 1, art. 91, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 2, art. 20, art. 22, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 53 par. 2, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi S. Z. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność gminy i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Zarządzeniem nr [...] Burmistrza A. z dnia [...] r. w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Gminy A. i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, wydanym na podstawie art.30 ust. 2 pkt 3, art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm) zobowiązano Naczelników Wydziałów Urzędu Miejskiego w A., dyrektorów oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta dysponujących nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy A. lub pozostających w zarządzie albo stanowiącym własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Burmistrz A. i zawierających umowy dzierżawy, najmu lub inne dające prawo do dysponowania nieruchomością do ich nieudostępniania na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt (§ 1 pkt 1). Jednocześnie zakazano dystrybucji biletów na przedmiotowe wydarzenia w Urzędzie Miejskim w A., jednostkach organizacyjnych, a także ich promocji z wykorzystaniem majątku Gminy A. i Skarbu Państwa (§ 1 pkt 2). Wykonanie tego zarządzenia powierzono naczelnikom wydziałów Urzędu Miejskiego w A. oraz dyrektorom i kierownikom jednostek organizacyjnych miasta (§ 2).

Pismem z dnia 29 marca 2017 r., które wpłynęło do organu dnia 3 kwietnia 2017r., S. Z. i Związek A, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wezwali Burmistrza A. do usunięcia naruszenia interesu prawnego powołanym na wstępie zarządzeniem.

Następnie wobec bezskuteczności powyższego wezwania S. Z., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 26 maja 2017 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe zarządzenie nr [...] Burmistrza A. z dnia [...] r., wnosząc o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w całości bądź ewentualnie:

2) uchylenie tego zarządzenia z uwagi na upływ czasu,

3) dopuszczenie w charakterze uczestnika postępowania Związku A w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a.,

4) przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu na okoliczności tam podniesione,

5) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu zarządzeniu pełnomocnik skarżącego zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem:

1. zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie aktu administracyjnego, do wydania którego Burmistrz nie był właściwy, a brak właściwości był mu znany;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) niezastosowanie art. 6, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 oraz art. 73 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Burmistrza A. w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskimi i Skarbu Państwa,

b) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki nieruchomościami i błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że Burmistrz A. jest uprawniony do kierowania się przy gospodarowaniu mieniem komunalnym kryterium: czy najemca nieruchomości gminnej prezentuje w swoich legalnych przedstawieniach cyrkowych zwierzęta, podczas gdy art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że nawet "właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa",

c) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że Burmistrz A. posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i ponadto jest właściwy w sprawach objętych właściwością administracji rządowej, to jest art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4, art. 28 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, a w wyniku tego naruszenie w szczególności art. 5, art. 8, art. 9, art. 24i, art. 24j, to znaczy Rozdziału 4b ("Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych") ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1539 z późn. zm.) oraz art. 3 ust.1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 1482).

Motywując sformułowane wyżej zarzuty w obszernym uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego stwierdził, że niniejsza skarga spełnia wymogi formalne, ponieważ zaskarżone zarządzenie jest aktem administracyjnym mającym na celu realizację zadań publicznych, wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 23 ust. 1, art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnosi się do zarządu mieniem gminy. Jest ono aktem o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, jego wykonanie powierzono naczelnikom wydziałów oraz kierownikom/dyrektorom jednostek organizacyjnych gminy A. i wywiera ono bezpośrednie skutki zewnętrzne w prawach skarżącego, gdyż wyklucza go z grona osób, z którymi gmina A. w ogóle zamierza kontraktować. Podlega zatem zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, do którego Burmistrz się nie ustosunkował.

Pełnomocnik podkreślił przy tym, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi, gdyż jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność związaną z wystawianiem przedstawień artystycznych, a zaskarżone zarządzenie narusza jego interes prawny. Ingeruje ono bowiem bezpośrednio w indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuację skarżącego, który, jako przedsiębiorca prezentujący przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, zostaje wykluczony z grona najemców nieruchomości miejskich i Skarbu Państwa w A. Następstwem zarządzenia jest ograniczenie, a z uwagi na brak zainteresowania widowni przedstawieniami bez udziału zwierząt, nawet pozbawienie skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień. Uprawnienia te stanowią w szczególności: swoboda działalności gospodarczej ograniczona nadzorem weterynaryjnym wykonywanym przez powiatowych lekarzy weterynarii, wolność sztuki i wyrazu artystycznego, prawo do równego traktowania. Między zaskarżonym zarządzeniem a naruszonymi prawami skarżącego zachodzi bezpośredni i realny związek. Naruszenie ma charakter aktualny, zindywidualizowany, wymierzony w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Można stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa ono skarżącego z przysługujących mu praw, ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego mu uprawnienia do odpłatnego, czasowego korzystania z nieruchomości, ale przede wszystkim do organizowania w A. na terenach gminnych i Skarbu Państwa zgodnych z prawem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika z naruszenia jego negatywnych, publicznych praw podmiotowych do nieingerowania przez administrację publiczną w jego prawo do swobody działalności gospodarczej oraz z naruszenia jego prawa do równego traktowania, a także wynika z naruszenia konkretnych norm, tj. art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 78 i art. 84a pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także wynikającego z tego przepisu "prawa swobody działalności gospodarczej" na równych prawach zgodnie z "wpisem do właściwej ewidencji" oraz art. 17 ust. 1, art. 18 ustawy o ochronie zwierząt w zw. z art. 34a oraz 37 tej ustawy.

Na poparcie swojego stanowiska o istnieniu interesu prawnego wynikającego z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, a następnie wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą polegającą na przedstawieniach cyrkowych z udziałem zwierząt na terenie całej Polski od 1993 r. Warunkiem wykonywania tej działalności jest możliwość najmu odpowiednio dużych terenów, utwardzonych, położonych w centrum miast, z dostępem do energii elektrycznej i wody dla zwierząt i ludzi. Skarżący najmuje takie tereny od gmin kilka razy w sezonie. Jego działalność w zakresie dotyczącym zwierząt podlega zgodnie z art. 84a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nadzorowi weterynaryjnemu na podstawie ustawy o ochronie zwierząt, ustawy z dnia 27 sierpnia 2003 r. o weterynaryjnej kontroli granicznej, ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Organ samorządu terytorialnego może jedynie na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w razie powzięcia wiadomości o wykonywaniu działalności gospodarczej niezgodnie z przepisami ustawy, a także w razie stwierdzenia: zagrożenia życia lub zdrowia, niebezpieczeństwa powstania szkód majątkowych w znacznych rozmiarach lub naruszenia środowiska w wyniku wykonywania tej działalności, niezwłocznie zawiadomić o tym właściwe organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie natomiast Burmistrz pozbawił skarżącego możliwości prowadzenia działalności w postaci przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na nieruchomościach miejskich i Skarbu Państwa spełniających warunki na posadowienie taboru cyrkowego, wychodząc z założenia, że działalność taka jest wykonywana niezgodnie z przepisami ustawy, a nawet z zagrożeniem życia lub zdrowia samych zwierząt. Skarżący w zakresie swoich przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt ma jednak prawo być kontrolowanym i ocenianym przez właściwe, kompetentne organy administracji publicznej, i to prawo również zostało naruszone zakazem wynajmu nieruchomości w celu organizacji w A. przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Zarządzenia prezydentów i burmistrzów miast podobne do zaskarżonego zarządzenia traktowane są jako zakazy wjazdu do miasta cyrkom ze zwierzętami. Istnieją grupy aktywistów, których celem jest wprowadzanie takich zakazów przez poszczególnych prezydentów i burmistrzów. Organ administracji powinien jednak działać tylko na podstawie prawnej i zgodnie z procedurami przewidzianymi prawem, tak aby nie naruszyć interesu prawnego innych podmiotów. Osobiste przekonania osób będących organem administracji publicznej nie zwalniają ich z przestrzegania prawa i nienaruszania interesu prawnego przedsiębiorców - w niniejszej sprawie skarżącego. Zarządzenie będące przedmiotem skargi postrzegane jest nadto jako zakaz prezentowania zwierząt w cyrkach w A., o czym świadczy publikacja w internecie. Skarżący został drastycznie ograniczony w swoim prawie do działalności gospodarczej, w tym w organizowaniu przedstawień z udziałem zwierząt. Ograniczenia tego, bez zbadania stanu faktycznego dotyczącego zwierząt w cyrkach, dokonał organ nieposiadający żadnych kompetencji w zakresie oceny dobrostanu zwierząt. Ponadto zarządzenie piętnuje przedsiębiorców cyrkowych i utrudnia widzom - mieszkańcom A. i okolic dostęp do cyrków na terenach, które były odpowiednie dla rozstawiania namiotów cyrkowych z zapleczem. Brak zgody na wynajem terenów ogranicza prawo skarżącego do działalności gospodarczej, pozbawiając go dostępu do terenów dotychczas wynajmowanych i odpowiadających jego potrzebom, także z uwagi na potrzeby samych zwierząt. Zakaz wynajmu terenów ma zapewne na celu wymuszenie zaprzestania przez skarżącego działalności gospodarczej polegającej na prezentowaniu przedstawień z udziałem zwierząt. Zakaz organizowania przedstawień ma także ten skutek, że prowadzi bezpośrednio do ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie możliwości dostępu potencjalnych widzów do miejsca prowadzenia tej działalności, to jest do cyrku. Zakaz wynajmu terenów stanowi pozaustawową sankcję za prezentowanie przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt i ogranicza skarżącego w jego działalności jedynie do przedstawień bez zwierząt, czyniąc to bez żadnej podstawy prawnej i faktycznej. Ponadto zaskarżone zarządzenie narusza interes prawny skarżącego wynikający z art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 34a oraz 37 tej ustawy, gdyż zakazuje skarżącemu w A. przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, pomimo że przestrzega on art. 17 ust. 1 i art. 18 wskazanej ustawy, posiada wszelkie zezwolenia i dokumenty konieczne do prowadzenia takiej działalności, podlega kontrolom powiatowych lekarzy weterynarii, czego dowodem jest pismo Inspekcji Weterynaryjnej Głównego Lekarza Weterynarii z dnia 11 maja 2016 r. wraz z załącznikiem. Zgodnie z art. 34a ustawy o ochronie zwierząt skarżący ma prawo do tego, aby to Inspekcja Weterynaryjna i powiatowi lekarze weterynarii sprawowali nadzór nad przestrzeganiem przez niego przepisów o ochronie zwierząt. Zakaz wynajmu terenów naruszył interes prawny skarżącego, gdyż pozbawił go dostępu do tych terenów, a zarazem utrudnił dostęp widzom do przedstawień cyrkowych w A.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącego, wskazując na wady formalne zaskarżonego zarządzenia, zarzucił organowi m.in. brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego, dotyczącego metod treningu oraz warunków utrzymania i transportu zwierząt przez polskich przedsiębiorców cyrkowych. Z publikacji internetowych wynika, że zarządzenie zostało wydane w celu dołączenia do wielu polskich miast, które wydały wcześniej zakazy dla cyrków ze zwierzętami. Celem zarządzenia jest ochrona zwierząt, zatem organ wydał akt administracyjny w sposób samowolny, bez zasięgnięcia opinii lekarzy weterynarii i innych instytucji zajmujących się nadzorem weterynaryjnym oraz bez poinformowania o zamiarze wydania przedmiotowego zarządzenia poszczególnych (kilkunastu) przedsiębiorców cyrkowych w Polsce ani też zrzeszającego ich Związku A. Procedując w ten sposób organ naruszył zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, gdyż w istocie nie przeprowadził procesu prawodawczego w sprawie wydania zarządzenia, które zawiera normy abstrakcyjne i generalne. Brak stanowiska przedsiębiorców cyrkowych oraz nieustalenie stanu faktycznego w zakresie metod treningu, utrzymania i transportu zwierząt cyrkowych miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia ingerującego bezpośrednio w przyznane przedsiębiorcom wcześniej prawa z pominięciem stanowiska skarżącego, uczestnika i jakiegokolwiek przedsiębiorcy organizującego przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, bez zasięgnięcia opinii powiatowych lekarzy weterynarii. W sprawie pominięto fundamentalne procedury gwarantujące ochronę praw podstawowych kilkunastu przedsiębiorców cyrkowych przed ingerencją organów publicznych. Burmistrz nie badając wszystkich pobudek działalności grup aktywistów przeciwnych cyrkom ze zwierzętami pominął istotną okoliczność, że organizacje aktywistów mają bezpośredni własny interes ekonomiczny w zakazaniu zwierząt w cyrkach, gdyż mają nadzieję, że zwierzęta cyrkowe zostaną wydane pod opiekę tych organizacji do tzw. "azyli" prowadzonych przez nie, a finansowanych z różnych darowizn prywatnych oraz ze środków publicznych, głównie samorządowych.

Następnie pełnomocnik skarżącego podniósł, że kwestionowane zarządzenie stanowi abstrakcyjną oraz generalną normę prawną i jest przejawem władzy publicznej, która realizuje swój cel polegający na zakazaniu przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt posługując się dla osiągnięcia tego celu narzędziem w postaci zobowiązania urzędników miejskich do niewynajmowania nieruchomości spełniających potrzeby cyrków przedsiębiorcom cyrkowym prezentującym również zwierzęta. Z tego też powodu nosi znamiona normy prawa miejscowego. Nie ma ono na celu zarządzania nieruchomościami miejskimi i Skarbu Państwa na podstawie ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi ono wyraz politycznej ingerencji Burmistrza w działalność gospodarczą przedsiębiorców cyrkowych. Z uwagi na charakter normy, jaką stanowi zarządzenie, należy je uznać za przejaw imperium władzy publicznej, a nie dominium. Jednakże nawet gdyby przyjąć, że należy ono do sfery dominium, to z ostrożności pełnomocnik skarżącego podniósł, że również stosunki między podmiotami prywatnymi nie są wyjęte spod zakresu obowiązywania norm Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., a w szczególności jej art. 14 dotyczącego zakazu dyskryminacji. Wprawdzie pojęcie horyzontalnego obowiązywania praw podstawowych w orzecznictwie sądów polskich i jurysprudencji oraz w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie jest jednolicie rozumiane, to istnienie więzi między normami konstytucyjnymi i normami prawa prywatnego nie może już budzić wątpliwości. Zatem nawet działanie Burmistrza w sferze dominium przejawiające się w swobodzie zawierania umów znajduje ograniczenie w prawach podstawowych przedsiębiorców, w tym przedsiębiorców cyrkowych prezentujących zwierzęta i podlega ocenie w świetle tych praw. Odmowa zawierania umów wynajmu nieruchomości optymalnych dla prowadzenia działalności cyrkowej według kryterium prezentowania bądź nieprezentowania zwierząt, pomimo, że obie formy przedstawień są zgodne z ustawami i Konstytucją RP, jest dyskryminacją, ograniczaniem działalności gospodarczej, godzi w wolność sztuki oraz w kulturalne prawa podstawowe. Wymiar sprawiedliwości nie może pozostawać bierny wobec horyzontalnych naruszeń praw podstawowych. Ponadto podstawą faktyczną zarządzenia są zapewne ustalenia, co do których organ samorządu terytorialnego nie posiada żadnych kompetencji ustawowych i wkracza w zakres właściwości powiatowych lekarzy weterynarii, Głównego Lekarza Weterynarii oraz Inspekcji Weterynaryjnej, zatem zarządzenie jest wadliwe również z formalnego punktu widzenia.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, zarządzenie narusza art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w tym wypadku organ jest zobowiązany do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Zasady te wprawdzie nie zostały zdefiniowane, niemniej doktryna posługuje się kryterium działania dobrego gospodarza, co oznacza, że działanie organu powinno być legalne oraz celowe. Zasady prawidłowej gospodarki przede wszystkim nie powinny powodować uszczuplenia wartości nieruchomości czy też marnotrawstwa. Zatem wynajmując teren, Burmistrz w ramach gospodarki nieruchomościami powinien brać pod uwagę, kto jest właścicielem terenu oraz w jaki sposób uzyskiwać pożytki z tych terenów, aby zaspokajać również potrzeby mieszkańców.

Według pełnomocnika skarżącego w zarządzeniu pominięto skutki finansowe. W latach ubiegłych, cyrki wydzierżawiały od A. tereny na organizowanie przedstawień cyrkowych. Zakaz wydzierżawiania wydany przedmiotowym zarządzeniem powoduje, że polskie cyrki za tereny gminne i Skarbu Państwa w A. nie będą już płacić czynszu najmu do budżetu miasta, co uszczupla jego przychody. Ponadto Burmistrz powinien gospodarować nieruchomościami w sposób legalny, a zatem nie naruszać swoimi działaniami Konstytucji i ustaw: w tym art. 22 Konstytucji RP gwarantującego przedsiębiorcom wolność gospodarczą, art. 65 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 oraz 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie pełnomocnika Burmistrz nie ma uprawnień do wprowadzania jakichkolwiek zakazów, które ograniczają prawa podstawowe przedsiębiorców działających zgodnie z prawem, nie może ich dyskryminować poprzez przyznawanie im różnych praw w zależności od tego, czy w ich przedstawieniach uczestniczą zwierzęta, czy też nie. Wskazując na art. 32 i art. 73 Konstytucji RP pełnomocnik skarżącego stwierdził, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W szczególności nie może być dyskryminowany według kryterium organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt bądź bez ich udziału, gdyż obie formy działalności cyrkowej są zgodne z ustawą. W systemie prawa polskiego nie przewidziano także żadnych uprawnień dla organów samorządu terytorialnego umożliwiających mu kształtowanie sztuki, w tym sztuki cyrkowej. Pełnomocnik podkreślił przy tym, że Burmistrz wydając zarządzenie przyjął bezpodstawnie, że posiada władzę ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i w ten sposób naruszył art. 10 Konstytucji RP. Ponadto wydanym aktem administracyjnym uchylił w istocie obowiązywanie art. 17 ustawy o ochronie zwierząt i innych ustaw związanych z utrzymywaniem i transportem zwierząt, podczas gdy ocena stanów faktycznych objętych tą normą prawną należy wyłącznie do właściwości służb weterynaryjnych. Zarządzenie wkracza zatem w zakres właściwości administracji rządowej opisanej w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej: art. 22 ust. 1 Dział rolnictwo pkt 4): ochrona zdrowia zwierząt, weterynaryjna ochrona zdrowia publicznego oraz ochrona zwierząt; art. 28 ust. 1 Dział środowisko pkt 1) ochrona i kształtowanie środowiska oraz racjonalnego wykorzystywania jego zasobów; oraz pkt 2) ochrona przyrody, w tym w parkach narodowych i krajobrazowych, rezerwatach przyrody, oraz ochrona gatunków roślin i zwierząt, prawem chronionych lasów, zwierzyny i innych tworów przyrody; art. 20 ust. 1 Dział oświata i wychowanie pkt 1) kształcenie, nauczanie, wychowanie, kultura fizyczna dzieci i młodzieży.

Pełnomocnik skarżącego podniósł także, iż organ dokonał oceny stanu faktycznego w oparciu o ustawę z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a wbrew jej art. 5, art. 8 oraz art. 9 sam uznał się władny do nadzoru weterynaryjnego wszystkich cyrków działających w Polsce i ich działalność ocenił negatywnie odmawiając im prawa najmowania gruntów należących do A. W szczególności Burmistrz naruszył "cały" Rozdział 4b tej ustawy pt. "Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych" (art. 24i oraz art. 24j). Naruszona została ponadto ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - art. 3 ust. 1. Jeżeli bowiem Burmistrz stwierdził konkretne naruszenia obowiązujących ustaw dotyczących zwierząt i cyrków ze zwierzętami, to powinien był zawiadomić o takich przypadkach odpowiednie kompetentne służby państwowe, czego jednak nie uczynił. Faktyczny obraz polskich cyrków jest inny niż ten, w który wydaje się, że wierzy Burmistrz A., o czym świadczy stanowisko Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej z 30.03.2016 r. W ocenie pełnomocnika zarządzenie narusza również kulturalne prawa podstawowe, stoi w sprzeczności ze zobowiązaniami, jakie przyjęła na siebie Rzeczpospolita Polska ratyfikując Konwencję UNESCO z 20 października 2005 r. w sprawie ochrony i promowania różnorodności form wyrazu kulturowego (Dz.U.2007,215,1585 z 16.11.2007 r.). Istotnym jest, że Parlament Europejski w Rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie nowych wyzwań stojących przed cyrkiem, stanowiącym część kultury europejskiej (2004/2266 (INI) z dnia 13 października 2005 r. wezwał Komisję Europejską oraz te Państwa Członkowskie, które jeszcze tego nie uczyniły, do podjęcia konkretnych działań zmierzających do uznania cyrku za część kultury europejskiej. Z treści Rezolucji wynika jednoznacznie, że dla Parlamentu Europejskiego cyrk łączy się z udziałem zwierząt w przedstawieniach cyrkowych. Rezolucja stanowi wyraz troski o społeczność cyrkową, szczególnie o jej dzieci i młodzież, oraz dążenia do harmonizacji prawa w celu ułatwienia poruszania się cyrków pomiędzy Państwami Członkowskimi, co przyczyni się w ten sposób do zachowania klasycznego cyrku europejskiego i bezpieczeństwa publicznego. Zatem samorządowe zakazy wynajmu terenów gminnych cyrkom ze zwierzętami stoją w całkowitej sprzeczności z powyżej powołanymi normami prawa.

Ponadto z ostrożności procesowej pełnomocnik podniósł, że nawet gdyby przyjąć, że samorząd terytorialny posiada legitymację do stanowienia prawa w zakresie ochrony zdrowia zwierząt, to zakaz wynajmu nieruchomości miejskich wszystkim cyrkom prezentującym jakiekolwiek zwierzęta narusza zasadę proporcjonalności stanowiącą podstawę państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Wskazując na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 stycznia 1996 r. o sygn. akt K 18/95 pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że zakaz wynajmu gruntów nie powinien dotyczyć wszystkich przedsiębiorców cyrkowych prezentujących zwierzęta, ale tylko tych, którzy naruszają prawo i działają niezgodnie z ustawą o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Wątpliwości budzi również zakazanie udziału wszelkich zwierząt w przedstawieniach cyrkowych, co byłoby całkowitym ewenementem na skalę światową. Zasadę proporcjonalności narusza również fakt, że sporne zarządzenie zostało wydane bez żadnego vacatio legis i weszło w życie z dniem podpisania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz A., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem pełnomocnika organu zarzuty skargi są niezasadne. Odnosząc się przy tym do kwestii charakteru zaskarżonego aktu prawnego pełnomocnik organu wskazał, że zarówno treść zarządzenia jak i podstawa prawna, na jakiej je oparto, jednoznacznie przesądzają, iż ma ono charakter aktu wewnętrznego kierowanego wyłącznie do zwierzchników poszczególnych wydziałów Urzędu Miejskiego i jednostek organizacyjnych gospodarujących nieruchomościami Gminy A. bądź Skarbu Państwa, którymi zarządza gmina. Zaskarżone zarządzenie jest de facto ubranym w formę prawną poleceniem służbowym w zakresie woli co do dysponowania mieniem komunalnym. Sama treść zarządzenia nie przesądza o prawach i obowiązkach osób trzecich, jest rodzajem niewiążącej na zewnątrz dyspozycji kierowanej wyłącznie do wskazanych w nim osób, pracujących w strukturach gminnych. Tekst zaskarżonego zarządzenia należy odczytywać wyłącznie jako ustalenie przyszłej treści oświadczenia woli organu gminy w zakresie braku zgody na udostępnienie terenów gminnych na cele związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych. Jest to jednocześnie wypełnienie treści upoważnień, pełnomocnictw osób upoważnionych do działania w imieniu gminy. Treść spornego aktu jest też przejawem zasady swobody zawierania umów, jednej z podstawowych zasad kodeksu cywilnego. Zasada ta nie doznała żadnego ograniczenia ustawowego związanego z uprawnieniami skarżącego. Pełnomocnik organu nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, jakoby zaskarżone zarządzenie stanowiło akt o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, wywierającym bezpośrednie skutki zewnętrzne w prawach skarżącego, szczegółowo uzasadniając stanowisko zajęte w tej kwestii przez organ. Jednocześnie pełnomocnik organu zaznaczył, że nawet gdyby uznawać za zasadne stanowisko przeciwne do powyższego - to jest aprobować twierdzenie, że zaskarżone zarządzenie wywołuje skutki bezpośrednie w sferze prawnej skarżącego - to niewątpliwie skutki te należałyby do sfery cywilnej (oświadczenie woli, a właściwie zapowiedź takiego oświadczenia o braku zgody na zawarcie umowy obejmującej korzystanie z gruntu). Tymczasem przyjmuje się w orzecznictwie, że sprawy z zakresu administracji publicznej - poddane kontroli sądowoadministracyjnej w myśl art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., obejmują działania z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne. Efektem aprobaty takiego stanowiska powinno być zatem odrzucenie skargi.

W podsumowaniu pełnomocnik organu zwrócił uwagę na brak norm administracyjnego prawa materialnego uprawniających skarżącego do korzystania z mienia komunalnego lub żądania zapewnienia takiej możliwości. Podkreślił, że żaden z przepisów materialnego prawa administracyjnego nie rodzi po stronie skarżącego i innych podmiotów prowadzących podobną działalność uprawnień do korzystania z nieruchomości gminnych, nie rodzi też roszczeń tego rodzaju. Skarżący nie wskazał jednak przepisu prawa materialnego, na mocy którego przysługiwało mu prawo do odpłatnego czasowego korzystania z nieruchomości gminnej, który to przepis miałby zostać zarządzeniem naruszony. W szczególności przepisami takimi nie są przepisy Konstytucji, ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarce nieruchomościami czy też ustawy o swobodzie działalności gospodarczej naruszone - według opinii skarżącego - w niniejszej sprawie. Dotychczasowa współpraca między stronami sporu mogła być jedynie wynikiem zgodnej woli stron Gminy A. i skarżącego w zakresie zawarcia stosunku o charakterze cywilnoprawnym - nie zaś efektem realizacji przez gminę uprawnień skarżącego. Trudno więc mówić o "wyzuwaniu z praw". Wobec powyższego brak przepisu administracyjnego prawa materialnego przyznającego skarżącemu uprawnienie do korzystania z gruntów komunalnych lub prawo żądania udostępnienia tych gruntów przesądza o braku interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie. W ocenie pełnomocnika organu w przedmiotowej sprawie Gmina ma prawo działać w ramach ogólnie pojętych, wynikających z kodeksu cywilnego uprawnień właścicielskich. Jako organ zarządzający nieruchomościami Burmistrz ma prawo wyrażania woli co do treści oświadczeń, jakie w zakresie zarządzania nieruchomościami mogą składać osoby do tego uprawnione. Zaskarżone zarządzenie, wbrew twierdzeniom skarżącego (wskazującego naruszenie art. 10 Konstytucji RP i innych przepisów ustawowych) nie rozstrzyga o jego działalności gospodarczej. Oznacza jedynie, że Gmina A. nie chce być kontrahentem skarżącego ani innych podmiotów w zakresie udostępniania nieruchomości w celu realizacji przedstawień z udziałem zwierząt. Nieograniczone w tym zakresie, w szczególności uprawnieniami skarżącego, prawa właścicielskie Gminy A. w odniesieniu do gospodarowania gruntami pozwalają na korzystanie z zasady swobody zawierania umów. Ocena stanowiska organu administracji przez pryzmat jego zgodnego z prawem działania w sferze zwykłych uprawnień właścicielskich wynikających z kodeksu cywilnego pozwala na uznanie, iż zaskarżone zarządzenie nie narusza ani przepisów Konstytucji RP, ani też ustaw przywołanych w skardze. Nie jest też przejawem działania przez Gminę A. w sferze imperium, tak jak chciałby tego skarżący. Organ wykonawczy gminy działa w sferze dominium, nie realizuje uprawnień i obowiązków organu administracji w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej, nie działa jako organ władzy w rozumieniu art. 10 Konstytucji. Brak również podstaw do uznania, iż zarządzenie będące przedmiotem niniejszego postępowania wymagało jakiejś szczególnej procedury wydania. Tym samym nie można mówić o wadach formalnych w tym zakresie. Brak normy administracyjnego prawa materialnego określającej uprawnienia skarżącego względem nieruchomości gminnych, która miałaby być naruszona, przesądza o braku interesu prawnego lub uprawnień skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle powyższego, zdaniem pełnomocnika organu, zasadne jest odrzucenie skargi.

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r. Sąd na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuścił Związek A z siedzibą w W. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zarządzenie nr [...] Burmistrz A. z dnia [...] r. w sprawie zakazu udostępniania terenów stanowiących własność Gminy A. i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi należy wskazać, iż z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446), dalej jako: "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07).

W pierwszej kolejności Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie rozważył zatem, czy skarga została poprzedzona wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga została wniesiona w przewidzianym prawem terminie. Dokonując analizy w tym zakresie Sąd zwrócił uwagę, że skarżący wniósł wprawdzie wezwanie zatytułowane jako "wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego", aczkolwiek spełnia ono warunki wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w powołanym przepisie i na tej podstawie przyjął, że powyższe wymogi zostały w niniejszej sprawie dochowane, skarga została bowiem poprzedzona stosownym wezwaniem i została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

W dalszej kolejności w ocenie Sądu należy podkreślić, że analiza postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż skuteczne złożenie przewidzianej tam skargi w odniesieniu do zarządzeń wymaga spełnienia dwu zasadniczych przesłanek: po pierwsze – zarządzenie powinno być podjęte przez organ gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej"; po drugie – skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego tym zarządzeniem. Niespełnienie tych przesłanek (jednej bądź obu) wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny.

Dokonując oceny charakteru prawnego zaskarżonego aktu w kontekście kwalifikowania go jako "zarządzenia" w rozumieniu art. 91 u.s.g., co warunkuje uznanie go za "zarządzenie z zakresu administracji publicznej", należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że pojęcie "zarządzeń" z art. 91 u.s.g. w orzecznictwie sądowym rozumiane jest bardzo szeroko. Obejmuje generalnie rzecz biorąc wszelkie, podejmowane przez organ monokratyczny gminy, akty jednostronne, rozstrzygające i władcze, niebędące decyzjami administracyjnymi. Chodzi zarówno o akty o charakterze powszechnie obowiązującym i wewnętrznym, jak i akty nienormatywne (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06).

W świetle powyższych uwag, zważywszy zwłaszcza na władczy charakter zaskarżonego zarządzenia, tak w układzie wewnętrznym (zakaz skierowany do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych), jak i w układzie zewnętrznym (jednostronne ograniczenie możliwości zawierania umów przez określoną grupę podmiotów gospodarczych), jak również brak podstaw do zaliczenia go do decyzji administracyjnych, akt ten uznać trzeba za zarządzenie w rozumieniu art. 91 u.s.g.

Organ niezasadnie kwestionuje, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Już bowiem samo to, że akt ten ma charakter władczy, a ponadto został wydany przez organ monokratyczny gminy, na podstawie przepisów prawa administracyjnego (art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i nie jest aktem pozostającym tylko w sferze prawa cywilnego (jego skutki wykraczają poza tą sferę), uzasadnia zaliczenie go do tej grupy. Pogląd taki został wyrażony m.in. w orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym w wyrokach WSA we Wrocławiu (II SA/Wr 372/16 i II SA/Wr 391/16) i wyroku WSA w Warszawie (I SA/Wa 604/16) oraz wyroku WSA w Gliwicach (II SA/Gl 828/16), jak również w wielu innych orzeczeniach sądów administracyjnych, nawet odrzucających skargi przedsiębiorstw cyrkowych (zob. postanowienia II SA/Gd 441/16 lub IV SA/Po 516/16). W orzeczeniach tych powołano ustabilizowane orzecznictwo sądowe zaliczające do tego zakresu akty dotyczące gospodarowania mieniem gminnym lub z zakresu gospodarki nieruchomościami według art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. (tak: zob. postanowienie III ARN 45/96, uchwały OPS 3/98 i 11/00, wyroki OSA 1/99 i 2/00), o ile nawet mają charakter wewnętrzny i zmierzają pośrednio do wywołania skutków cywilnoprawnych.

Jeśli chodzi o kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżonym zarządzeniem, to zauważyć trzeba, iż istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Jak jednolicie przyjmuje się w judykaturze, skarżący wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżone zarządzenie naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację.

W niniejszej sprawie, w której istotą jest zarzut naruszenia swobody działalności gospodarczej przysługującej skarżącemu będącemu przedsiębiorcą, źródeł jego interesu prawnego należy poszukiwać w publicznym prawie podmiotowym, określonym w art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd w tym miejscu podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2016 r. I SA/Wa 604/16, za którym opowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r. II SA/Gl 828/16, zgodnie z którym zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, wyrażona w art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, rodzi ten skutek, że interesu prawnego skarżącego można (należy) upatrywać w normach konstytucyjnych.

Wolność gospodarcza, deklarowana w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej (por. A.Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994, s. 12; Z. Leoński, Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Poznań 1998, s. 97). Należy ono do kategorii praw negatywnych "wolnościowych", do istoty których należy posiadanie przez uprawnionego roszczenia do państwa zarówno o zaniechanie przez nie ingerencji w sferę uprzednio uznanej wolności, jak i o udzielenie ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę wolności jednostki (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002, s. 269). Swoboda podejmowanych czynności i działań sięga do granic wyznaczonych przez prawo (tamże, s. 316).

Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy uznać trzeba, iż skarżący, zważywszy na istotę negatywnego, wolnościowego publicznego prawa podmiotowego do wolności gospodarczej, ma interes prawny w odniesieniu do aktów prawnych ograniczających tę wolność poprzez zawężanie jej prawnych granic. Może on, w takiej sytuacji, żądać od władzy publicznej udzielenia ochrony przed niedozwoloną ingerencją innych podmiotów prawa w sferę jego wolności.

Zaskarżone zarządzenie, wbrew stanowisku Burmistrza, zawęża granice wolności gospodarczej przysługującej przedsiębiorcom prowadzącym działalność polegającą na organizowaniu objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a do takich niewątpliwie należy skarżący, ze względu na skierowany do kierowników jednostek organizacyjnych Gminy zakaz zawierania z nimi (tj. przedsiębiorcami) umów, których przedmiotem jest udostępnianie terenów stanowiących własność Gminy A. i Skarbu Państwa na cele związane z organizowaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt stanowiących przedmiot ich działalności. Dodatkowo jeszcze, co także zawęża granice ich wolności gospodarczej, na mocy tego aktu wprowadza się zakaz dystrybucji biletów w urzędzie miasta oraz w jednostkach organizacyjnych Miasta, a także ich promocji z wykorzystaniem majątku Miasta i Skarbu Państwa. Wobec tego zarządzenie, ingerując w sferę przyznanej wolności (publicznego prawa podmiotowego), w sposób bezpośredni ma wpływ na sytuację prawną skarżącego, co uzasadnia jego interes prawy. Natomiast powodując ograniczenie jego wolności gospodarczej interes ten narusza. Zaskarżone zarządzenie, już z przyczyn, które legły u podstaw uznania jego wpływu na sytuację prawną skarżącego, pozostaje aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Innymi słowy, jeśli akt ten powoduje jednostronną ingerencję organu samorządu terytorialnego w sferę wolnościowego publicznego prawa podmiotowego ze względu na ograniczenie wynikającej z niego wolności, ma znamiona aktu władczego. Natomiast czym innym jest kwestia, czy został on wydany w ramach przysługującego organowi władztwa publicznego, czy też poza jego zakresem.

To zastrzeżenie jest o tyle istotne, z punku widzenia kontroli tego aktu, że zachodzą istotne wątpliwości, czy znajduje on wystarczające umocowanie prawne. Burmistrz w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia, a następnie w odpowiedzi na skargę wskazuje na przepisy art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. oraz art. 25 ust.1 u.s.g., a więc normy regulujące zasady gospodarowania mieniem komunalnym oraz z zakresu zwierzchnictwa służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Normy te, ale tylko w układzie wewnętrznym, upoważniają Burmistrza do podejmowania określonych działań mieszczących się w zakresie gospodarowania nieruchomościami i w zakresie jego uprawnień zwierzchnich, ale z całą pewnością nie kształtują upoważnienia do regulowania sytuacji prawnej podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy, a takim niewątpliwie podmiotem jest skarżący.

Zarządzenie, jak zostało to wykazane wyżej, wkracza w publiczne prawo podmiotowe skarżącego, wobec czego ma określone skutki zewnętrzne, a takie mógłby wywierać jedynie akt prawa miejscowego, decyzja administracyjna bądź inna władcza forma działania organów administracji. Natomiast wskazane podstawy prawne nie dają możliwości ani podejmowania działań władczych, ani też regulowania sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych.

Trzeba także zauważyć, iż zarządzenie podjęte na podstawie wskazanych przepisów narusza zasadę zgodności działań administracji publicznej z celami ustawowymi. Celem jego podjęcia nie jest przecież kwestia gospodarowania nieruchomościami, ale ochrona zwierząt. Jest to pewnego rodzaju obejście prawa, skoro ustawodawca nie wyposażył organu monokratycznego gminy w odpowiednie kompetencje służące ochronie zwierząt w takiej sytuacji, natomiast organ ten wykorzystuje inne swoje uprawnienia, temu niesłużące. Słusznie zatem podnosi skarżący, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem szczegółowo wskazanych w skardze przepisów ustawy o ochronie zwierząt, ustawy o działach administracji rządowej, ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, a także ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

Reasumując, Sąd podziela podstawowy zarzut skarżącego, jakim jest bezprawne naruszenie zarządzeniem nr [...] Burmistrza A. jego interesu prawnego, znajdującego bezpośrednie umocowanie w konstytucyjnym publicznym prawie podmiotowym do swobody prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Tym samym za uzasadnione uznaje zarzut naruszenia art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak również większość zarzutów z tym związanych, odnoszących się do konsekwencji wskazanych uchybień. Chodzi w szczególności o art. 32 Konstytucji RP (naruszenie zakazu dyskryminacji), art. 2 Konstytucji RP (naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa poprzez uchybienie zasadzie proporcjonalności). Analogiczne stanowisko w tych kwestiach zajął m.in. WSA w Gliwicach w wyrokach z dnia 17 listopada 2016 r., II SA/Gl 828/16 i II SA/Gl 765/16, a także z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Gl 88/17 oraz WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r., I SA/Wa 744/16 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA).

Z powyższych względów Sąd, stwierdziwszy naruszenie prawa mające istotny charakter, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).

A.B.