Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 105/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 §1a ustawy PoPPSA

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi W F na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] postępowania w sprawie [...] I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] na rzecz W F kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W. F. złożył skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB). Wskazał na rażący charakter przewlekłości wywodząc, że przez ok. 25 lat nie wydano pozwolenia na budowę rozpoczętej budowy budynku przy ul. [...]. Zarzucił, że PINB nie wydał rozstrzygnięcia po uchyleniu przez WINB decyzją z 18 września 2019r. nr [...]decyzji PINB z 5 października 2018r. Nr [...] - zatwierdzającej projekt zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie - i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżył nadto postanowienie WINB z 24 marca 2022 r. odmawiające uznania przewlekłości postępowania PINB jako rażąco naruszającej prawo i brak odniesienia do przewlekłości od 1997 r.

Wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania od 1997 r. z rażącym naruszeniem prawa, w tym w zakresie ostatniej czynności PINB i WINB; stwierdzenie rażącej przewlekłości; zasądzenie kosztów postępowania; ewentualnie stwierdzenie rażącej przewlekłości wobec niewydania rozstrzygnięcia w sprawie ww. decyzji WINB z 18 września 2019r.; zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zaznaczył, że kolejne etapy postępowania obarczone były bezczynnością i przewlekłością rażąco naruszająca praw i były to:

1. postanowienie PINB w [...] (PINB) z 30.09.1999r. wstrzymujące roboty przy budowie budynku biurowego; 2. decyzja PINB z 21.10.1999r. nakładająca obowiązek dostarczenia dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej robót budowlanych; 3. decyzja [...]WINB z 8.02.2000r. utrzymująca w mocy ww. decyzję; 4 decyzja PINB z 28.04.2000r udzielająca pozwolenia na wznowienie robót; 5. decyzja Starosty Powiatu [...] z 12.06.2000r. stwierdzająca nieważność decyzji z 20.01.1998r. o pozwoleniu na budowę; 6. decyzja WINB z 13.12.2000r. uchylająca decyzję z 28.04.2000r. i umarzająca postępowanie; 7. postanowienie PINB [...] (PINB) z 1.02.2001r. wstrzymujące roboty budowlane prowadzone z istotnymi odstępstwami; 8. postanowienie WINB z 12.03.2001r. uchylające ww. postanowienie; 9. postanowienie PINB z 21.05.2001r. nakładające obowiązek dostarczenia dokumentacji budynku; 10. postanowienie z 13.07.2001r. uchylające ww. postanowienie; 11. decyzja PINB z 14.12.2001r. nakładająca obowiązek złożenia inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej; 12. decyzja WINB z 25.03.2002r. uchylająca ww. decyzję w części nakładającej obowiązek złożenia opinii Zarządu Dróg Miejskich co do zapewnienia miejsc parkingowych oraz terminu; 13. postanowienie PINB z 27.08.2003r. wstrzymujące roboty budowlane prowadzone bez pozwolenia na budowę oraz nakazujące wykonanie zabezpieczeń; 14. postanowienie PINB z 27.08.2003r. nakładające obowiązek złożenia oceny technicznej robót wykonanych z odstępstwami; 15. decyzja PINB z 27.10.2003r. nakładająca obowiązek dostarczenia dokumentacji, uwzględniającej zmiany, przeróbki i roboty do wykonania; 16. decyzja WINB z 5.03.2004r. utrzymująca w mocy ww. decyzję; 17. decyzja PINB z 8.10.2004r. zatwierdzająca projekt budowlany i pozwalająca na wznowienie robót budowlanych; 18. decyzja WINB z 16.12.2004 utrzymująca w mocy ww. decyzję; 19. postanowienie PINB z 16.04.2007r. o podjęciu postępowania; 20. postanowienie WINB z 28.09.2007r. utrzymujące w mocy ww. postanowienie; 21. decyzja PINB z 12.06.2008r. nakazująca złożenie projektu zamiennego; 22. decyzja PINB z 30.09.2008r. o odmowie pp. Piecuch udostępniania informacji dot. ww. robót budowlanych; 23. decyzja PINB 2.10.2008r. o odmowie E. Stajszczak udostępnienia informacji w ww. zakresie; 24. postanowienie PINB z 10.12.2008r. zawiadamiające o zwłoce i nowym terminie załatwienia sprawy do 31 stycznia 2009r.; 25 decyzja WINB z 30.12.2008r. uchylająca decyzję PINB z 30.09.2008r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia; 26. decyzja WINB z 7.08.2009r. stwierdzająca nieważność decyzji PINB z 12.06.2008r.; 27. decyzja WINB z 7.08.2009r. uchylająca decyzję PINB [...] zatwierdzającą projekt zamienny i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia; 28. decyzja WINB z 10.08.2009r. odmawiająca wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją PINB z 12.06.08 r.; 29. decyzja WINB z 22.03.2010r. stwierdzająca nieważności decyzji PINB z 12.06.2008r.; 30. decyzja WINB z 26.10.2010r. stwierdzająca nieważność decyzji PINB z 12.06.2008r.; 31. decyzja z 21.03.2012r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 12.06.2008r.; 32. decyzja PINB Nr [...] z 2.07.2012r. nakazująca zaniechanie robót; 33. decyzja PINB Nr [...] z 3.04.2013r. nakazująca zaniechanie dalszych robót; 34. decyzja WINB Nr [...] z 20.06.2013r utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą zaniechanie dalszych robót; 35. decyzja WINB Nr [...] z 25.06.2015r. umarzająca wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 12.06.2008r.; 36. postanowienie PINB z 02.06.2017r. nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym zamiennym; 37. decyzja PINB Nr [...]z 5.10.2018r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i pozwalająca na wznowienie robót budowlanych oraz nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie; 38. decyzja WINB z 18.09.2019r. uchylająca ww. decyzję i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Doszło do rażących naruszeń prawa, zwłaszcza przewlekłości - PINB:

Decyzja z 28.04.2000r - 27 tygodni; postanowienie z 1.02.2001r - 39 tygodni; decyzja z 14.12.2001r. - 105 tygodni; postanowienie z 27.08.2003r - 88 tygodni; decyzja z 27.10 2003r. - 9 tygodni; decyzja z 8.10.2004r - 49 tygodni; postanowienie z 16.04.2007r. -126 tygodni, decyzja z 12.06.2008r. - 61 tygodni, decyzja z 30.09.2008r. -15 tygodni; postanowienie z 10.12.2008r. - 9 tygodni; decyzja z 2.07.2012r. - 185 tygodni; decyzja z 3.04.2013r. - 39 tygodni, postanowienie z 2.06.2017r. - 217 tygodni, decyzja z 5.10.2018r. - 70 tygodni.

Dalej skarżący wymienił daty, w których WINB wydawał rozstrzygnięcia.

Zarzucił bezczynność polegającą na niepodejmowaniu żadnych czynności, albo podejmowaniu ich z rażącym naruszeniem prawa po długim czasie, w tym czynności pozornych tj. bezzasadnych, błędnych i wadliwych, które wzruszano od 1997 r. aż dotąd, gdy jest ono bezzasadne bo uchwalono plan.

W ocenie skarżącego, należy rozpatrywać całość postępowania jako rażąco przewlekłego, bo jest to jedyny sposób, aby dostrzec działania organów przedłużające postępowania, nieudolność decyzji i wyraźnej ich celowości. Dalej wyjaśnił pojęcie przewlekłości postępowania, powołując się na orzecznictwo.

Co do wniosku ewentualnego podniósł, że w ostatnim postępowaniu PINB przez 27 miesięcy nie podjął żadnych czynności, jednak WINB nie orzekł o rażącym naruszeniu prawa tylko dlatego, że po wniesieniu skargi 15 marca 2022r. podjął czynności informacyjne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia (art. 52 p.p.s.a.), a jego zażalenie rozpatrzył WINB postanowieniem z 24 marca 2022 r.

PINB wskazał, że postępowanie w tej sprawie rozpoczęła kontrola w dniu 10.09.1999 r., która wykazała prowadzenie robót z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 20.01.1998 r. o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z 26.03.1997 r. ustalono warunki zabudowy i 17.07.1997 r. opatrzono klauzulą ostateczności, pomimo wniesionych odwołań, które SKO rozpoznało dopiero 20.09.2000 r., utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, a więc po wydaniu decyzji na budowę.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji SKO o warunkach zabudowy wyrokiem NSA z 06.06.2001 r. IV SA 2381/00 i decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją Starosty Powiatu [...] z 12.06.2000r. skutkowało wszczęciem postępowania przed PINB. W jego toku wydano wiele decyzji, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Kolejne rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło decyzją PINB z 5.10.2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i pozwalającą na wznowienie robót budowlanych, którą WINB decyzją z 18.09.2019 r. nr [...] uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność zbadania zgodności projektu zamiennego z planem uchwalonym 7.03.2019 r.tj. po wydaniu decyzji z 5.10.2018 r.

W dniu 14.03.2022 r. zawiadomiono strony zgodnie z art. 10 kpa.

W dniu 9.05.2022 r. zapadła decyzja nakazująca rozbiórkę ww. budynku.

Odnosząc się do zarzutów skargi PINB wyjaśnił, że opóźnienie nie wynikało z nieznajomości k.p.a., ale ze skomplikowanego charakteru sprawy i konieczności dogłębnej analizy materiału dowodowego oraz z dysproporcji pomiędzy ilością spraw, a liczbą osób je prowadzących i ogromem działań spoczywających na PINB. Znaczenie miało też ogłoszenie epidemii i związanej z tym absencji pracowników chorujących na COVID-19 bądź objętych kwarantanną, co zwiększyło zaległości.

Zaznaczył, że postępowanie zakończyła decyzja z 9.05.2022 r., wydana przed upływem terminu wyznaczonego w postanowieniu z 24.03.2022 r.

Organ na marginesie zaznaczył, że w postępowaniu zapadały rozstrzygnięcia organów obu instancji i orzeczenia WSA i NSA, co wiązało się z przekazywaniem akt, co również wydłużyło postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - p.p.s.a.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie.

Zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.)

Zgodnie z art. 53 § 2 b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu.

Złożoną w tej sprawie skargą na przewlekłość postępowania objęto jednocześnie dwa organy - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z tego względu zarządzeniem z 22 sierpnia 2022r. wyłączono do odrębnego rozpoznania skargę w części dotyczącej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Skarga złożona na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]y jest dopuszczalna, gdyż skarżący uprzednio skierował do organu wojewódzkiego ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (błędnie wskazano p.p.s.a. - pismo z 3 marca 2022r.), które prawidłowo uznano za zażalenie, skoro postępowanie wszczęto i nie zakończono decyzją ostateczną przed 1 czerwca 2017r. (art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935).

Odnosząc się do zarzutów skargi w powyższym zakresie, a więc obowiązku zbadania przebiegu postępowania organu powiatowego pod względem jego sprawności – mając na uwadze, że skarżący domagał się skontrolowania przewlekłości od 1997r. – zaznaczyć należy, że instytucja przewlekłości postępowania została wprowadzona do ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi w dniu 11 kwietnia 2011r. w wyniku nowelizacji dokonanej na mocy art. 2 pkt 7 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Dopiero od tej daty obowiązuje art. 149 p.p.s.a., w którym mowa jest również o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ.

Do czasu nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a. dokonanej cyt. wyżej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie "przewlekłości postępowania" rozumiano, jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Pojęcie to obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak i nieuzasadnione przedłużanie załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ wprawdzie wykonuje zasadne czynności procesowe, ale w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały np. czynności podejmuje w długich odstępach czasu lub podejmuje czynności pozorne np. wzywa do przedstawienia dokumentów, które nie są wymagane, bądź nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia, lub zachodzą obie ww. sytuacje jednocześnie. Opieszałość organu może też sprowadzać się do niepodejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego ulegnie przekształceniu w stan bezczynności. Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą więc kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania. Przy czym przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a zatem czynności procesowe nie są skoncentrowane w czasie (art. 12 § 1 k.p.a.

Podkreślić przy tym trzeba, że w postępowaniu wszczętym skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania (lub bezczynność) kompetencja sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy organ miał - wynikający z przepisów prawa - obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminach ustawowych, wymienionych w art. 35 k.p.a., ewentualnie zasadnie przedłużonych na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. lub w innym - wynikającym z przepisów prawa materialnego - terminie.

Wskazania wymaga również to, że w art. 12 § 1 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązał do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym mowa w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W art. 35 § 1 i 3 k.p.a. zobowiązał organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że PINB [...] prowadził postepowanie w sposób przewlekły, jednak nie wszystkie odnotowane odstępy czasu można przypisać opieszałemu działaniu organu. Z akt sprawy wynika bowiem, że w toku postępowania zapadały różne, liczne orzeczenia, które dodatkowo kontrolowane były zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można ponadto pominąć, że również stwierdzane odstępstwa inwestora od warunków pozwolenia na budowę skutkowały uruchamianiem przez organ powiatowy kolejnych postępowań naprawczych (decyzja z 14 grudnia 2001r.; decyzja z 27 października 2003r.; decyzja z 5 marca 2004r.; decyzja z 8 października 2004r.; decyzja z 12 czerwca 2008r. – kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym i wznowieniowym, decyzja z 28 stycznia 2009r.). Toczyły się ponadto postępowania nadzwyczajne, w tym o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji PINB (wyrok WSA w W-wie VII SA/Wa 433/11). Prowadzono także postępowania w innych przedmiotowo sprawach, których przebieg i wynik miał wpływ na niniejsze podstępowanie- m.in. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (wyrok NSA z 6 czerwca 2001r. IV SA 2381/00, który uchylił decyzję o warunkach zabudowy z 26 marca 1997r., w oparciu o którą Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z 20 stycznia 1998r.- która także została wyeliminowana z obrotu prawnego).

Niemniej sama analiza działań organu powiatowego - podejmowanych po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2017r., VII SA/Wa 2416/16 decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 czerwca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]z 3 kwietnia 2013 r. nakazującą zaniechanie robót przy budowie ww. obiektu – wskazuje, że PINB dopiero 5 października 2018r. wydał decyzję. W międzyczasie podejmował czynności: w dniu 22 maja 2017r. zawiadomił strony o treści art. 10 k.p.a. wyznaczając termin na zapoznanie się z aktami sprawy. Trzykrotnie wzywał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym, w tym bezpodstawnie do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, pomimo odmiennej oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionej w uzasadnieniu wyroku z 22 lipca 2016r., II OSK 2810/14 i przywołanej w ww. wyroku WSA z 17 stycznia 2017r. (postanowienia z: 2 czerwca 2017r., 10 lipca 2017r., 27 października 2017r. ). O powyższym informowała organ również strona (pismo z 23 stycznia 2018r.). Pismem z 10 stycznia 2018r. organ wezwał inwestora do sprecyzowania wniosku z 9 listopada 2017r. i tego samego dnia zawiadomił o treści art. 10 k.p.a. wyznaczając 14 dni na zapoznanie się z aktami sprawy; odpowiedź strony na ww. wezwanie wpłynęła do organu 26 styczna 2018r. W dniu 5 lutego 2018r. organ powiadomił stronę o pozostawieniu pisma bez rozpoznania. W marcu 2018r. inwestor zwrócił uzupełniony projekt budowlany zamienny. Kolejną czynnością PINB było wystosowanie w dniu 16 sierpnia 2018r. zawiadomienia o treści art. 10 i wyznaczenie 7 dniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. W międzyczasie organ był również monitowany przez WINB o udzielenie informacji, czy zakończono już postepowanie.

Następnie PINB wydał wymienioną wyżej decyzję z 5 października 2018r., którą WINB decyzją z 18 września 2019r. uchylił w związku z wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie. Akta sprawy zostały zwrócone organowi powiatowemu w dniu 22 listopada 2019r. Następną czynnością jaką podjął było wystosowanie w dniu 14 marca 2022 r. zawiadomienia o treści art. 10 k.p.a. i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a zatem po upływie 2 lat i trzech miesięcy, a po upływie kolejnych blisko dwóch miesięcy wydał w dniu 9 maja 2022r. decyzję.

Opisane wyżej działanie PINB świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania, które niewątpliwie rażąco narusza art. 35 k.p.a. wyznaczający terminy do załatwiania spraw. Organ ponadto w ogóle nie informował stron o treści art. 36 k.p.a. przyczynie zwłoki i terminie załatwienia sprawy. Jest to naruszenie znaczące i oczywiste, a także okresowo pozbawione racjonalnego uzasadnienia.

Sąd wziął również pod uwagę, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) – dodanym 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r. W art. 15zzs ust. 10 cyt. ustawy wskazano, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Przywołany art. 15zzs ustawy o COVID został uchylony (art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz.U. poz. 875), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy o COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r.

Ponieważ w dacie orzekania przez Sąd organ wydał już decyzję zobowiązanie zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe. Z tej przyczyny Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt I wyroku).

Skarżący nie zawarł we wniosku żądania ukarania organu grzywną, ani przyznania sumy pieniężnej. Sąd nie jest jednak związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji przywołanego przepisu należy zauważyć, że obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować te środki leży wyłącznie w gestii sądu a przesądzające są konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy.

Sąd odstąpił od nałożenia na organ grzywny, jak i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Sąd uznał, że skoro akt został wydany, a grzywna ma charakter przede wszystkim prewencyjno - represyjny, to nie było zasadne nakładanie na organ tego środka dyscyplinującego. Działanie organu – pomimo znacznej długości postępowania - nie miało też charakteru celowego naruszenia obowiązków, nadto należało mieć na uwadze, że na stan przewlekłości postępowania miały wpływ nie tylko działania samego organu powiatowego, ale również inwestora (opisane wyżej), postępowania toczące się przed organem odwoławczym, liczne postępowania przed sądami obu instancji uruchamiane – co wymaga podkreślenia - również przez uczestników postępowania kwestionujących prawidłowość prowadzenia przez inwestora procesu budowlanego.

W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, wówczas treść art. 149 § 2 p.p.s.a. miałaby inne brzmienie, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość(zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 stycznia 2022 r., IV SAB/Wr 376/21, LEX nr 3361129).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I –II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).