Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1958/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134,  art. 129,  art. 42,  art. 44
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. kwotę 100 (słownie sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 158 § 1 i art. 104, art. 157 § 1 i art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010, nr 243, poz. 1623), po przeprowadzeniu z urzędu postępowaniu administracyjnego, stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] znak: [...], którą udzielono pozwolenia M.W. na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w B.

Odwołanie od ww. decyzji złożył M.W.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie z uwagi na wynikające z akt sprawy wątpliwości co do daty skutecznego doręczenia odwołującemu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] koniecznym jest ustalenie czy wysłanie ww. decyzji do M. W. na adres ul. [...],[...], było prawnie skuteczne, czy też dopiero doręczenie ww. decyzji na adres ul. [...],[...][...] wywołało taki skutek.

Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że adres ul. [...][...][...] jest adresem stałego zameldowania M. W. Powyższy adres był również wskazywany przez M. W. w korespondencji kierowanej do organów administracji publicznej, począwszy od wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...]. Organ nadmienił, że na ww. adres organy administracji publicznej kierowały skutecznie, korespondencję do M. W. (m.in. decyzję z dnia [...]).

Natomiast adres ul. [...][...] pojawia się w aktach sprawy tylko w kontekście adresu realizowanej inwestycji, nigdzie zaś nie pojawia się jako adres korespondencyjny M. W. Powyższy adres jako adres korespondencyjny skarżącego pojawia się dopiero w nieuwierzytelnionych kserokopiach pism przesłanych przez R.C. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego już po wysłaniu decyzji z dnia [...] na adres ul. [...],[...]. Jednakże z uwagi na fakt, że ww. pisma są w formie nieuwierzytelnionych kopii, nie mogą być one wzięte pod uwagę jako materiał dowodowy w niniejszym postępowaniu. Organ zaznaczył, że z załączonej do pisma R. C. z dnia [...] kserokopii pisma M.W. wynika, że zarówno adres przy ul. [...] w [...] jak i adres ul. [...] w [...] są "pełnoprawne".

Organ wskazał, że z odwołania M. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz pełnomocnictwa z dnia [...] udzielonego przez skarżącego radcy prawnemu S.K. załączonego do ww. odwołania wynika, że adresem zamieszkania M.W. jest adres ul. [...], [...].

Wskutek powyższego organ przyjął, że adresem zamieszkania M. W. jest adres ul. [...],[...]. Tym samym wysłanie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] na ww. adres należy uznać za działanie prawidłowe i prawnie skuteczne. Wobec powyższego termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu stopnia podstawowego winien być liczony od dnia doręczenia decyzji na ww. adres.

Dalej, organ odwoławczy wyjaśnił, że przesyłka listowa zawierająca ww. decyzję wysłana do M.W. na adres ul. [...], [...] została zwrócona do organu stopnia wojewódzkiego z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Pierwsze awizowanie (zawiadomienie umieszczono w skrzynce oddawczej adresata) miało miejsce w dniu [...], zaś drugie w dniu [...].

Mając na względzie regulację art. 44 § 4 kpa organ uznał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] została doręczona skarżącemu w dniu 6 kwietnia 2011 r., zatem ustawowy termin do wniesienia odwołania do organu odwoławczego upłynął w dniu 20 kwietnia 2011 r. Tymczasem z pieczątki znajdującej się na kopercie, w której odwołanie od ww. decyzji M. W. reprezentowanego przez radcę prawnego S.K. wynika, że zostało ono nadane w dniu [...], a zatem z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. W. wnosząc o uchylenie postanowienia w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa administracyjnego:

1). art. 42 § 1 w związku z art. 44 § 4 kpa poprzez uznanie, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została prawidłowo doręczona stronie w dniu 6 kwietnia 2011 r. ,

2). art. 129 § 2 kpa poprzez uznanie, iż odwołanie od decyzji zostało złożone z uchybieniem dwutygodniowego terminu,

3). art. 7 oraz art. 77 kpa poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia adresu zamieszkania skarżącego, oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez nie wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji uznania, iż uchybiono terminowi do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym w sposób błędny ustalił adres skarżącego. Wskazano, iż przez cały okres trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie w aktach organu I instancji znajdowała się informacja, że adresem korespondencyjnym skarżącego jest adres jego zamieszkania, który znajduje się w [...] przy ul. [...]. Adres ten został podany przez sąsiadkę skarżącego, która wnioskowała o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skarżącego, skoro organ dał wiarę przedstawionym przez sąsiadkę dokumentom dotyczących porozumienia, które to dokumenty stanowiły podstawę do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności, to również informację na temat adresu zamieszkania skarżącego powinny zostać przez organ potraktowane jako wiarygodne. Zaznaczono, iż nawet gdyby nie dać w pełni wiary zawartym w piśmie informacjom, to uzasadniają one przeprowadzenie w tym zakresie stosownego postępowania.

W ocenie strony skarżącej zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadziły stosownego postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowego adresu skarżącego.

W skardze pełnomocnik skarżącego podniósł, iż organ zbadał jedynie adres zameldowania skarżącego, który może się różnić od adresu zamieszkania.

Podkreślono, że skarżący posiada dokument wystawiony przez Urząd Miasta [...] stanowiący poświadczenie zamieszkiwania przez niego w [...] przy ul. [...] oraz poświadczenia przeniesienia praw obywatelskich. O fakcie, iż skarżący swoje centrum życiowe zorganizował w [...] świadczy przynależności do Okręgowej Izby Lekarskiej w [...]. Ponadto skarżący prowadzi działalność gospodarczą na terenie Miasta [...] oraz wszelkie zobowiązania podatkowe reguluje w Urzędzie Skarbowym właściwym dla Miasta [...].

W tych okolicznościach sprawy zdaniem strony skarżącej brak jest podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] została skarżącemu prawidłowo doręczona.

Zdaniem strony skarżącej decyzja została prawidłowo doręczona dopiero w dniu 17 maja 2011 r. Za takim przyjęciem przemawia również zachowanie organu, który dokonał ponownego wysłania decyzji na adres skarżącego (ul.[...]) oznacza to, iż uznał, że pierwsze doręczenie (na ul.[...]) może być nieskuteczne.

O przyjęciu przez organ I instancji, iż decyzja została prawidłowo doręczona skarżącemu dopiero w dniu 17 maja 2011 r. świadczy również pismo przekazujące akta do organu II instancji, w której organ I instancji nie wskazał, że doszło do uchybienia terminowi.

Strona skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem organu II instancji o możliwości zastosowania art. 44 § 4 kpa. Podniesiono, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności skarżący przed doręczeniem mu decyzji, nie otrzymał żadnego pisma w sprawie. Wobec powyższego nie można zastosować trybu z art. 44 kpa, jeżeli pierwszym pismem, które ma być doręczone stronie postępowania jest pismo zawierające decyzję, która kończy postępowanie w instancji.

Niezależnie od powyższego pełnomocnik skarżącego wskazał, że w sytuacji gdyby nawet przyjąć, iż organ II instancji prawidłowo stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, to pismo skierowane do niego powinno zostać zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie. Wskazano, że strona skarżąca w odwołaniu wskazała, że w toku postępowania przed organem I instancji doszło do sytuacji, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – w oparciu o art. 151 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 kpa oraz art. 156 § 1 pkt. 1 kpa uchylił decyzje z [...] i orzekł:

1. uchylił w całości własną decyzję z dnia [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o udzieleniu pozwolenia M. W. na użytkowanie budynku mieszkalno – usługowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] (o wskazanych danych technicznych);

2. stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 134 kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Rację ma – co do zasady - organ odwoławczy, że przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania jest zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić jego dopuszczalność oraz to czy zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 kpa. Merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego po upływie terminu stanowiłoby bowiem naruszenie art. 16 § 1 kpa a w konsekwencji decyzja taka dotknięta byłaby wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa.

Aby stwierdzić czy odwołanie zostało złożone w ustawowym 14 – dniowym terminie niezbędne jest ustalenie czy i w jakiej dacie doszło do doręczenia decyzji organu I instancji.

W niniejszej sprawie organ uznał, że do doręczenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] doszło w dniu 6 kwietnia 2011 r. w trybie art. 44 § 4 kpa a zatem 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął dnia 20 kwietnia 2011 r. Złożenie zatem odwołania w dniu 30 maja 2011 r. (data nadania w polskiej placówce pocztowej) nastąpiło po upływie wskazanego wyżej terminu. Jednocześnie organ ustalił, że skarżącemu została skutecznie doręczona przesyłka na adres w [...] przy ul. [...].

W ocenie Sądu powyższe ustalenia zostały dokonane z naruszeniem podstawowych zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 77 § i 1, 80 i 107 § 3 kpa. W szczególności nie można uznać za prawidłowe ustaleń organu co do tego, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu I instancji wysłanej na adres w [...] przy ul. [...]. Niesporne jest w niniejszej sprawie, iż skarżący jest na stałe zameldowany pod w/w adresem. Okoliczność ta wynika z akt sprawy, w szczególności pisma Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców z dnia 27 kwietnia 2011 r. jak i pism samego skarżącego. Powyższe nie oznacza jednak – w okolicznościach niniejszej sprawy, że adres ten należało uznać jako ten, na który należy wysyłać korespondencję skierowaną do skarżącego.

Uszło bowiem uwadze organu, że w aktach sprawy znajduje się wniosek M.W. z dnia [...] o wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu budowlanego – budynku mieszkalno – usługowego położonego w [...] przy ul. [...]. W wyniku rozpoznania tego wniosku organ wydał decyzję, której następnie stwierdzono nieważność decyzją z dnia [...]. We wniosku tym skarżący jako adres do korespondencji wskazał ul. [...] w [...]. W aktach sprawy brak jest dowodów doręczeń pism i decyzji wydawanych w postępowaniu zwyczajnym a z rozdzielnika decyzji z dnia [...] wynika, że decyzja została doręczona na adres w [...]. Nawet jeśli pod w/w adresem przesyłka dostała odebrana to i tak nie można uznać, że doręczenie to nastąpiło w sposób prawidłowy. Jeśli bowiem strona wskazuje adres dla doręczeń inny niż adres stałego zameldowana obowiązkiem organu jest kierowanie korespondencji na ten właśnie adres. Adres stałego zameldowania nie musi być wszak adresem zamieszkania, o którym mowa w art. 42 kpa. Wprawdzie żaden przepis kpa nie wskazuje wprost na możliwość doręczenia korespondencji na adres "do korespondencji" jednakże powyższe wynika z wykładni systemowej art. 42 kpa. Skoro przesyłka ma dotrzeć do adresata to w pierwszej kolejności należy wysyłać ją na adres przez niego wskazany. W tej sytuacji organ w pierwszej kolejności winien dokonywać doręczeń na adres wskazany przez skarżącego tj. w [...] przy ul. [...]. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] jest nowym postępowaniem. Obowiązkiem organu – zwłaszcza w postępowaniu wszczynanym z urzędu - jest ustalenie prawidłowego adresu strony w celu dokonywania doręczeń (tak m.in. WSA w Gorzowie Wielkopolskiemu w wyroku z dnia 9.12.2010 r. w sprawie II SA/Go 758/10, Lex 753155). Skoro organowi znany był w/w adres i to jako wskazany przez skarżącego to winien od kierować tam korespondencję.

Rację ma również skarżący co do tego, że organowi znany był również adres skarżącego w [...] przy ul. [...]. Adres taki wskazała R.C. w piśmie z dnia 21.03.2011 r. Adres taki został również przez organ wskazany jako "adres do korespondencji" w postanowieniu z dnia [...]. Z akt sprawy wynika także, że pod tym ostatnim adresem skarżący jest zameldowany na pobyt czasowy co najmniej od 10.10.2002 r. W konsekwencji - w ocenie Sądu – organ administracji wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy – nie ustalił w dostateczny sposób adresu skarżącego co skutkowało błędnym przyjęciem, że przesyłka wysłana na adres stałego zameldowania, nie odebrana po powtórnym awizowaniu, została prawnie skutecznie doręczona w dniu 6.04.2011 r. W tej sytuacji należało uznać, że dopiero kolejne doręczenie – na adres w [...] przy ul. [...] było doręczeniem skutecznym. Niekwestionowaną okolicznością jest, iż tego ostatniego doręczenia dokonano 17 maja 2011 r. W tej sytuacji wniesienie odwołania w dniu 30 maja 2011 r. (data nadania w placówce pocztowej) nastąpiło z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, że – zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze - organ wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] i wyeliminował ją z obrotu prawnego. Sąd badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze bowiem pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący został także pouczony przez Sąd o skutkach uwzględnienia skargi dla decyzji z dnia [...].

Reasumując zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji należało go wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie rozpoznać odwołanie skarżącego.

Z tych względów Sąd – w oparciu o art. 145 §1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.