Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 267/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40 ust 3, art. 40 ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 156 par 1 pkt 4, art. 145 par 1 pkt 4, art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] r. J. L. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...] zezwalającej J. L. na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w okresie od dnia [...] r. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia [...] r. celem umieszczenia pawilonu handlowego o powierzchni [...] m² oraz ustalającej z tego tytułu opłatę.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż w dniu [...] r. pomiędzy nim a Gminą zawarta została umowa dzierżawy Nr [...] z terminem obowiązywania do [...] r. Umowa ta, była dwukrotnie modyfikowana - aneksem z dnia [...] r., który wprowadził nową stawkę czynszu dzierżawy oraz zmienił termin obowiązywania umowy, przedłużając go do dnia [...] r. oraz aneksem z dnia [...] r., przedłużającym okres obowiązywania umowy do dnia [...] r. Przedmiotem umowy jest dzierżawa byłej wiaty przystankowej o pow. [...] m² umiejscowionej w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...] , która wydzierżawiona została z przeznaczeniem na prowadzenie działalności handlowej. Modernizacje przeprowadzone przez poprzedniego użytkownika, doprowadziły do zabudowania wiaty i powstania pawilonu handlowego.

J. L. podkreślił, że każdorazowe podpisanie przez Gminę aneksów do umowy, uzależniane było od złożenia przez niego wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co należy uznać za nieuprawnione, ponieważ brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy istniejącą umową dzierżawy a koniecznością uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem wnioskodawcy, konieczność uzyskania stosownego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wynika wyłącznie z faktu samego umiejscowienia pawilonu w pasie drogi krajowej i trwać będzie do chwili usunięcia pawilonu z jego obecnej lokalizacji, co z kolei nie pozostaje w żadnym związku z istnieniem, bądź ustaniem pomiędzy skarżącym a właścicielem pawilonu, stosunku dzierżawy.

Wydana w dniu [...] r. przez Prezydenta Miasta decyzja, nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy. Jak wynika z jej treści, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, wydane zostało w celu umieszczenia pawilonu handlowego o powierzchni [...] m² co nie polega na prawdzie. Pawilon ten bowiem, był umieszczony w pasie drogowym, już w chwili zawierania przez skarżącego umowy dzierżawy z dnia [...] r.

W ocenie wnioskodawcy, organ I instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co doprowadziło do niewłaściwego ustalenia stron postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, przez co skarżący niesłusznie obciążony został opłatą w wysokości [...] zł. W ocenie skarżącego to nie on, a właściciel wiaty (Gmina ) powinna była być stroną decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Ani treść przepisu art. 40 ustawy o drogach publicznych ani inne regulacje tej ustawy, nie dookreślają wprost co należy rozumieć pod pojęciem "zajęcie pasa drogowego". Zdaniem skarżącego, już w momencie wznoszenia pawilonu handlowego w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...], niezbędne było uzyskanie wymaganego zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego. Z chwilą bowiem umiejscowienia pawilonu doszło do "zajęcia pasa drogowego". Fakt "zajęcia pasa drogowego" oraz związana z powyższym konieczność uzyskania stosownego zezwolenia zaktualizowała się więc na długo przed zawarciem przez skarżącego umowy dzierżawy. Obecne użytkowanie przez skarżącego wiaty nie ma najmniejszego związku z zajmowaniem pasa drogowego, albowiem te uzależnione jest od rzeczywistego umiejscowienia pawilonu, a nie od faktu jego użytkowania.

Ponadto, za podmiot stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej w zakresie wydawanego zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ustawy o drogach publicznych, może być uznany wyłącznie właściciel pawilonu handlowego, a nie podmiot tymczasowo przedmiotowy pawilon użytkujący. Zdaniem skarżącego, sam fakt posiadania zależnego, tj. użytkowania pawilonu nie może być utożsamiany z "zajmowaniem pasa drogowego", albowiem takie rozumowanie prowadziłoby do konkluzji, iż w sytuacji ustania stosunku dzierżawy byłej wiaty przystankowej, ustałby również stan zajmowania pasa drogowego przez wskazany obiekt budowlany. Fakt "zajmowania pasa drogowego" determinuje, nie jak podnosi organ, fakt użytkowania pawilonu umiejscowionego w pasie drogowym, lecz samo umiejscowienie pawilonu w tymże pasie drogowym, za co pełną odpowiedzialność ponosić może jedynie właściciel pawilonu. Za powyższą interpretacją przemawia również treść § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z tym przepisem, wniosek w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego winien określać planowany okres jego zajęcia, co należy utożsamiać z okresem rzeczywistego pozostawania takiego obiektu w pasie drogowym, a nie z okresem jego użytkowania.

Zdaniem wnioskodawcy, organ wszczynając postępowanie administracyjne zobowiązany jest każdorazowo zbadać czy podmiot występujący z określonym wnioskiem posiada legitymację do działania. Samo bowiem wystąpienie z wnioskiem nie przesądza automatycznie o posiadaniu statusu strony w postępowaniu. Wobec powyższego, w chwili złożenia przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zarządca drogi winien był sprawdzić legitymację skarżącego do występowania z tego typu wnioskiem, a nie uznać go za legitymowanego tylko w oparciu o fakt złożenia przez niego wniosku. Brak legitymacji skarżącego skutkować winno odrzuceniem wniosku z uwagi na jego niedopuszczalność.

J. L. stwierdził, że podmiotem zajmującym pas drogowy, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jest Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego, albowiem to on wzniósł przedmiotowy pawilon handlowy w pasie drogowym i jako właściciel odpowiada za powyższy stan rzeczy względem zarządcy drogi, w tej sytuacji, względem samego siebie.

Decyzją z dnia [...] r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...].

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, można wzruszyć określone rozstrzygnięcie. Po przytoczeniu treści art. 156 § 1 K.p.a. organ podkreślił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej decyzji – wymienionych przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

W postępowaniu tym organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego wskazanych w przepisach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ podał, że zgodnie z regułą przyjętą w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W myśl zaś § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 140, poz. 1481), wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem składa zajmujący pas drogowy. Przepisy powołanego rozporządzenia regulują też wymogi wniosku wskazując, że powinien on m.in. zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Oznaczenie podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego powinno też zostać określone w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Przepisy ustawy o drogach publicznych jak i przepisy aktu wykonawczego do tej ustawy pozwalają więc na wyprowadzenie wniosku, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się (na zasadzie przewidzianej art. 61 § 1 i § 3 K.p.a.) na wniosek zajmującego pas drogowy, nie precyzując konkretnie kto może być zajmującym pas drogowy, w szczególności nie ograniczając kręgu "zajmujących pas drogowy" do właścicieli danych obiektów. Decyzja kończąca postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotyczy i kierowana jest do podmiotu, który zainicjował to postępowanie i jest podmiotem faktycznie zajmującym pas drogowy. W sytuacji więc, gdy właściciel danego obiektu budowlanego nie jest "zajmującym" pas drogowy, nie ma obowiązku występowania z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Taki obowiązek spoczywa na podmiocie faktycznie korzystającym z pasa drogowego i go zajmującym.

Kolegium stwierdziło, że należy zdecydowanie odróżnić umowę dzierżawy, poprzez którą wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz od decyzji administracyjnej, której przedmiotem jest udzielenie przez zarządcę drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz ustalenie w związku z tym zajęciem stosownej opłaty. W przedmiotowej sprawie, umowa dzierżawy uprawnia do korzystania z obiektu a nie z pasa drogowego. W sytuacji, kiedy obiekt będący przedmiotem dzierżawy, znajduje się jednocześnie w pasie drogowym, dzierżawca bezwzględnie obowiązany jest uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] zostało zainicjowane oraz prowadzone na wniosek J. L., który jest podmiotem faktycznie zajmującym rzeczony pas drogowy. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], załatwiająca powyższy wniosek, została wydana m.in. w oparciu o art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Nie można zatem uznać, jakoby decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Kolegium nie stwierdziło również aby decyzja dotknięta była którąkolwiek z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Od powyższej decyzji, J. L. w dniu [...] r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Wnioskodawca przyznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przytaczając treść § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, słusznie wskazało, iż wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem składa zajmujący pas drogowy. Należy mieć jednak na uwadze, iż powyższy przepis posługuje się wyłącznie sformułowaniem "zajmujący pas drogowy", nie dookreślając jego definicji. Próby zdefiniowania ww. pojęcia nie podjął również sam organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ograniczając się do uznania za prawdziwe, iż skarżący będący dzierżawcą pawilonu handlowego oraz podmiotem składającym wniosek o wydanie zezwolenia za zajście pasa drogowego jest podmiotem "zajmującym pas drogi". Zdaniem wnioskodawcy, wyjaśnienie pojęcia "zajmujący pas drogowy" jest w przedmiotowym stanie faktycznym istotne, gdyż jedynie w ten sposób możliwe jest ustalenie kręgu osób mogących być stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego.

Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego wynika, iż możliwość przypisania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, wymaga uprzedniego stwierdzenia posiadania przez niego interesu prawnego w uzyskaniu takiego zezwolenia. Skarżący natomiast, na żadnym etapie postępowania nie był prawnie zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co najwyżej, jego zainteresowanie mieścić się mogło w granicach interesu faktycznego. Uzasadniając powyższe stanowisko należy mieć na uwadze, iż umiejscowienie pawilonu handlowego w jego obecnej lokalizacji oraz kubaturze, nastąpiło na długo przed zawarciem przez skarżącego z właścicielem pawilonu handlowego umowy dzierżawy. Stan umiejscowienia pawilonu handlowego nie ulegnie także zmianie po ustaniu stosunku dzierżawy. Powyższe ukazuje zatem, iż rzeczywiste zajęcie pasa drogowego nastąpiło w chwili umiejscowienia pawilonu handlowego w tymże pasie drogowym. Toteż stosowne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, winno było być wydane na długo przed zawarciem przez skarżącego umowy dzierżawy pawilonu handlowego, a dokonanie powyższego mieściło się wyłącznie w interesie prawnym właściciela pawilonu, odpowiedzialnego za jego umiejscowienie.

W chwili zawierania przez skarżącego umowy dzierżawy, skarżący legitymować mógł się jedynie interesem faktycznym, kształtującym jego zainteresowanie w tym, aby użytkowany przez niego pawilon handlowy był legalnie zlokalizowany w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...], a więc aby nie nakazano jego rozbiórki. Posiadanie w sprawie interesu faktycznego nie przesądza jednakże o byciu stroną postępowania.

We wniosku wskazano, że w analizowanej sytuacji, gdy przedmiot dzierżawy stanowi sam pawilon umiejscowiony w pasie drogowym, dzierżawca nie odpowiada za fakt umiejscowienia w pasie drogowym przedmiotu dzierżawy. Obowiązany jest wyłącznie do wykonywania obowiązków o charakterze cywilnoprawnym, określonych w treści zawartej umowy. Obowiązki o charakterze publicznoprawnym należeć będą wyłącznie do właściciela wiaty, gdyż chwilą przesądzającą o ich zaktualizowaniu był już sam moment umiejscowienia pawilonu handlowego w pasie drogowym. W ocenie skarżącego z tą też chwilą, a nie z chwilą rozpoczęcia użytkowania pawilonu przez skarżącego (co miało miejsce kilkanaście lat po wybudowaniu pawilonu) nastąpiło faktyczne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej, które poprzedzone winno było być, zgodnie z dyspozycją przywołanego powyżej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r., uzyskaniem stosownego zezwolenia.

Zdaniem J. L., Prezydent Miasta przed wydaniem decyzji, stanowiącej przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności, winien był w pierwszej kolejności stwierdzić spełnienie przez skarżącego przesłanek określonych w art. 28 i 29 K.p.a., a nie a priori, przypisać mu przymiot strony wyłącznie z uwagi na złożenie przez niego wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samo bowiem złożenie wniosku inicjującego postępowania administracyjne, nie może przesądzać o legitymizacji podmiotu go składającego do działania w tym postępowaniu w charakterze strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r.

Kolegium po przytoczeniu treści przepisu art. 156 § 1 K.p.a. wskazało, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma ocena zaistnienia przesłanki określonej w pkt 4 art. 156 § 1 K.p.a., przewidującego jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji, skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.

Przepisy ustawy o drogach publicznych jak i przepisy aktu wykonawczego do tej ustawy pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się na wniosek zajmującego pas drogowy, nie precyzując konkretnie kto może być zajmującym pas drogowy, w szczególności nie ograniczając kręgu "zajmujących pas drogowy" do właścicieli danych obiektów. Zatem decyzja kończąca postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, dotyczy i kierowana jest do podmiotu, który zainicjował to postępowanie i wyraził wolę zajęcia pasa drogowego.

Kolegium stwierdziło, że "wiata przystankowa" jako obiekt związany niewątpliwie z potrzebami ruchu drogowego, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, mogła pozostawać w pasie drogowym bez zezwolenia. Z chwilą jednak, kiedy jak podaje J. L., na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. została przez T. S. przebudowana, w wyniku czego powstał pawilon handlowy, utraciła przymiot obiektu związanego z potrzebami ruchu drogowego i stała się obiektem budowlanym którego funkcjonowanie w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, udzielonego w drodze decyzji administracyjnej, za odpowiednią opłatą. J. L. na mocy umowy dzierżawy z dnia [...] r. uprawniony był do korzystania z obiektu, a nie z pasa drogowego.

Dlatego też, w sytuacji kiedy obiekt budowlany będący przedmiotem dzierżawy znajduje się jednocześnie w pasie drogowym, jej dzierżawca obowiązany jest uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i z tego tytułu uiścić należną na mocy art. 40 ust. 3 przywołanej ustawy - opłatę.

Organ w pełni podzielił stanowisko wyrażone w decyzji Kolegium z dnia [...] r., że legitymację w postępowaniu administracyjnym określają przepisy administracyjne prawa materialnego, a nie stosunki cywilnoprawne łączące określone podmioty.

J. L., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . W skardze podniósł zarzut naruszenia:

-art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 K.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nie jest dotknięta wadą nieważności, albowiem skierowana została do podmiotu będącego stroną decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy w rzeczywistości skarżący, jako posiadacz zależny, nie był w ogóle legitymowany biernie do występowania z wnioskiem inicjującym postępowanie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a co za tym idzie nie powinien być stroną tej decyzji;

-przepisu prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, iż podmiotem zajmującym pas drogowy w rozumieniu ww. przepisu jest dzierżawca wiaty przystankowej, a nie jej właściciel,

-art. 7 K.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się w uznaniu, iż decyzja z dnia [...] r. wydana została skarżącemu w celu umożliwienia mu umieszczania pawilonu handlowego w pasie drogi, podczas gdy w rzeczywistości już przed zawarciem przez skarżącego umowy dzierżawy pawilonu, a co za tym idzie również przed wystąpieniem przez niego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zajęcia pasa drogowego, ww. pawilon umieszczony był już w pasie drogi krajowej ul. [...],

-art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przejawiające się w arbitralnym uznaniu, iż dzierżawca jest podmiotem "faktycznie zajmującym pas drogowy" bez przytoczenia w uzasadnieniu decyzji podstaw powyższej kwalifikacji.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty zawarte we wniosku z dnia [...] r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na poparcie swych twierdzeń skarżący przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący J. L. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. zezwalającą skarżącemu na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w okresie od [...] r. do czasu zapotrzebowania terenu, nie dłużej niż do dnia [...] r. i ustalającą opłatę za zajęcie pasa drogowego w kwocie [...] zł. Jako podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji skarżący wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie skarżącego, jako dzierżawca pawilonu handlowego umiejscowionego w pasie drogowym, nie był zobowiązany do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, gdyż podmiotem legitymowanym do uzyskania zezwolenia w tym zakresie był oraz jest wyłącznie właściciel pawilonu tj. Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego.

W tych okolicznościach, zdaniem skarżącego decyzja z dnia [...]r. została skierowana do osoby nie będącej stroną tego postępowania, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło wystąpienia żadnej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r.

Organ ten uznał, że przepisy ustawy o drogach publicznych jak i przepisy wykonawcze do tej ustawy pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się na wniosek zajmującego pas drogowy, nie precyzując kto może być zajmującym pas drogowy, w szczególności nie ograniczając kręgu "zajmujących pas drogowy" do właścicieli danych obiektów. Kolegium podkreśliło, że to skarżący zainicjował postępowanie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, zatem decyzja została skierowana do skarżącego. Kolegium podniosło też, że skarżący na mocy umowy dzierżawy pawilonu handlowego z dnia [...] r. uprawniony był do korzystania z obiektu, a nie z pasa drogowego. W ocenie Kolegium, w sytuacji kiedy obiekt budowlany będący przedmiotem dzierżawy znajduje się w pasie drogowym, dzierżawca takiego obiektu obowiązany jest uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i z tego tytułu uiszczać na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – opłatę.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które – jak trafnie wskazało Kolegium – jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Tryb ten może być stosowany w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o materiał zgromadzony w postępowaniu zwykłym, weryfikuje samo rozstrzygnięcie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.

Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2011 r., II OSK 1347/10, LEX nr 1069001).

Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania, powstaje do rozważenia kwestia, czy ostateczna decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Oceny legalności tej decyzji należało dokonać tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w tym postępowaniu.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, Kolegium zawęziło problematykę związaną z oceną interesu prawnego strony, którą rozpatrywało w kontekście określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium mianowicie, wychodząc z założenia, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udzielane jest podmiotowi zajmującemu pas drogowy stwierdziło, że skoro skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie takiego zezwolenia to znaczy, że był stroną postępowania w tym przedmiocie, co w konsekwencji w przekonaniu organu czyni chybionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Taki tok rozumowania nie może być uznany za zgodny z prawem, ponieważ ogranicza pojęcie interesu prawnego do kwestii proceduralnej, natomiast pojęcie interesu prawnego jest zagadnieniem materialnoprawnym, ponieważ to z przepisu prawa materialnego na gruncie niniejszej sprawy wywieść należy na kim ciąży obowiązek złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod obiekt niezwiązany z potrzebami ruchu drogowego, w przeciwnym razie za stronę należało by uznać zarówno ten podmiot, który zamierza zająć pas drogowy i w związku z tym wnosi o udzielenie stosownego zezwolenia, jak również tego kto pozostając w błędnym przekonaniu o ciążącym na nim obowiązku występuje o takie zezwolenie mimo, że w rzeczywistości obowiązek taki na nim nie ciąży.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, złożenie przez określony podmiot wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie zwalnia zatem organu decyzyjnego od ustalenia czy wnioskodawca jest podmiotem zobowiązującym z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wynik tych rozważań polegający na przykład na stwierdzeniu, że w istocie rzeczy na wnioskodawcy nie ciążył obowiązek wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musiałby bowiem prowadzić do konkluzji, że wydano decyzję w stosunku do podmiotu nie mającego interesu prawnego w wystąpieniu o takie zezwolenie.

Wyżej przedstawione rozważania wiążą się więc nierozerwalnie z oceną zagadnienia istnienia po stronie skarżącego w realiach sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. będącej przedmiotem postępowania niewłaściwego obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Dokonując oceny w tym zakresie Kolegium przyjęło, że decydujące znaczenie miała umowa dzierżawy, ta zaś dotyczyła wyłącznie korzystania z obiektu a nie korzystania z pasa drogowego.

W realiach niniejszej sprawy Sąd nie podziela poglądu Kolegium, że "kiedy obiekt będący przedmiotem dzierżawy znajduje się jednocześnie w pasie drogowym, dzierżawca bezwzględnie obowiązany jest uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego".

W kwestii tej bowiem trzeba mieć na uwadze różnorodność stanów faktycznych w zależności od zaistnienia których różnie kształtować się mogą obowiązki dzierżawcy obiektu znajdującego się w pasie drogowym i tak, gdy dzierżawa takiego obiektu będzie miała na celu wykorzystanie go jako nośnika reklamy to zajęcie pasa drogowego pod reklamą zawsze będzie wymagało uzyskania zezwolenia przez zajmującego i to niezależnie od tego czy nośnikiem tej reklamy stanie się obiekt związany z obsługą ruchu drogowego np. latarnia bądź wiata przestynkowa czy też będzie to obiekt niezwiązany z ruchem drogowym i potrzebami zarządzania drogami np. kiosk z prasą.

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że w rozpoznawanej sprawie obiekt znajdujący się w pasie drogowym został tam usytuowany w związku z obsługą ruchu drogowego była to bowiem wiata przystankowa. Na skutek umów cywilnoprawnych zawartych pomiędzy właścicielem wiaty a pierwszym dzierżawcą, pierwotna funkcja tego obiektu po jego legalnej przebudowie została zmieniona na pawilon handlowy. Skarżący zawarł w dniu [...]. z Zarządem Dróg i Transportu Miejskiego z siedzibą w [...] jako kolejny już dzierżawca umowę dzierżawy tego obiektu, przy czym jak przyjęły organy orzekające w sprawie, umowa dzierżawy nie zawierała postanowienia nakładającego na skarżącego obowiązek wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

W rozważaniach zaskarżonej decyzji brak jest oceny, czy zmiana funkcji obiektu znajdującego się w pasie drogowym, którego dzierżawca ani nie posadowił go w tym pasie ani nie zmienił jego pierwotnej funkcji, rodzi po stronie tego dzierżawcy obowiązek na wystąpienie o zgodę na zajęcie pasa drogowego.

Potrzeba rozważenia tej okoliczności staje się tym bardziej konieczna, że właścicielem tego obiektu znajdującego się w pasie drogowym jest zarządca drogi a więc podmiot który sam sobie zezwolenia nie będzie udzielał.

W ocenie Sądu, wydzierżawienie przez zarządcę drogi tego obiektu nie może prowadzić do obowiązku uzyskania przez dzierżawcę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, bo stan zajęcia pasa drogowego istniał już w dacie zawarcia umowy dzierżawy.

W przeciwnym razie z chwilą zakończenia umowy dzierżawy powstałby stan, w którym ponownie sporny obiekt istniałby w pasie drogowym nie tworząc po stronie jego właściciela obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pominięcie przez Kolegium tych wszystkich kwestii czyni co najmniej przedwczesne stanowisko tego organu stwierdzające, że skarżący był stroną postępowania skoro złożył wniosek o zajęcie pasa drogowego, co stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. i co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego stanowią jednocześnie o kierunku w jakim powinno podążać postępowanie administracyjne przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I wyroku. W kwestii wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy, a o kosztach postępowania w oparciu o art. 200.