Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 112/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 i art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 3 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1320/18 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odebrania psów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] stycznia 2018 r, znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Fundacji [...] w Ł. kwotę 1.300,00 (tysiąc trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r., IV SA/Wa 1320/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji [...] w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odebrania psów.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia [...] października 2017 r. ww. Fundacja poinformowała Burmistrza Ł. o odebraniu w dniu [...] października 2017 r., w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2017.1840 ze zm.), dalej jako "u.o.z.", czterech psów, należących do J. B., z posesji położonej przy ul. K. [...] w Ł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Burmistrz Ł., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, orzekł o odmowie odebrania psów należących do J. B., bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że zachodzi przypadek niecierpiący zwłoki, który wyczerpywałby przesłankę z art. 7 ust. 3 u.o.z. Od powyższej decyzji, odwołanie do wniosła ww. Fundacja wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że czyny których dopuściła się właścicielka psów nie wyczerpują znamion znęcania się nad zwierzętami oraz naruszenie art. 7 u.o.z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ww. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że decyzja o czasowym odebraniu zwierzęcia w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. jest wydawana kiedy zwierzę już zostało faktycznie zabrane właścicielowi, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przepis ten przewiduje szczególny tryb odebrania zwierzęcia. Ma on miejsce w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawienie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu. Wówczas czynność odebrania zwierzęcia podejmuje policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Organ odwoławczy stwierdził, po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że Burmistrz Ł. zasadnie uznał, że w sprawie nie spełnione zostały przesłanki uzasadniające czasowe odebranie dotychczasowej właścicielce psów w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. Zwierzęta nie znajdowały się bowiem w stanie zagrażającym ich życiu i zdrowiu. Kolegium podkreśliło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza aby przedmiotowe psy były w złej kondycji fizycznej czy też w stanie rażącego zaniedbania. Ponadto wskazano, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2017 r. przez Straż Miejską w Ł. ,,szczeniaki wraz z matką były w zamkniętym ciepłym pomieszczeniu, posiadały karmę i wodę do picia, były czyste, zadbane, pełne energii". Kolegium zauważyło, że skoro w dniu kontroli psy były w dobrej kondycji fizycznej, to wątpliwości budzi fakt, iż po trzech dniach od przeprowadzonej kontroli znajdowały się w stanie zagrażającym życiu lub zdrowiu i wymagały interwencyjnego odebrania. Jednocześnie Kolegium wskazało, że zachowanie polegające na przetrzymywaniu zwierząt bez dbałości o ich stan sanitarny (brak odpchlenia i odrobaczenia, brak szczepień w tym obowiązkowych), braku zapewnienia właściwego pożywienia mogłoby wyczerpać przesłanki z art. 7 ust. 1 u.o.z. Jednakże przesłanki wydania decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia w sytuacji o jakiej mowa w z art. 7 ust. 3 u.o.z są dodatkowo określone w stosunku do regulacji z art. 7 ust. 1 tej ustawy. Dla zastosowania art. 7 ust. 3 u.o.z. nie wystarczy spełnienie przesłanki z art. 6 ust. 2, ale konieczne jest spełnienie dodatkowych przesłanek takich jak: przypadek niecierpiący zwłoki, dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Fundacja [...] w Ł., zarzucając naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niezebranie pełnego materiału dowodowego oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego przez organ w sprawie materiału dowodowego, a przez to nieustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, tj. faktu, że psy podlegały rażącemu zaniedbaniu, nie były właściwie pielęgnowane oraz nie posiadały właściwych warunków bytowania, w tym przede wszystkim:

- zaniechanie ustalenia w jakim stanie zdrowia znajdowały się psy będące pod opieką J. B. w dniu ich odebrania przez stronę skarżącą,

- zaniechanie ustalenia w jaki sposób J. B. traktowała psy i w jaki sposób się nimi zajmowała;

2) art. 7 ust. 1 i 3 w zw. art. 6 ust. 2 pkt 10, pkt 11 i pkt 19 u.o.z. przez błędnie uznanie, że nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierząt J. B.;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji I instancji pomimo powyższych uchybień.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości, a także o rozważenie uchylenia na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, iż przedmiotem postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji podjętych w sprawie odmowy odebrania psów J. B. W tym zakresie Sąd I instancji podał, że kwestię czasowego odebrania zwierząt reguluje art. 7 u.o.z. W przepisie tym uregulowane zostały dwa tryby postępowania prowadzące do wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierząt. Przepis art. 7 ust. 1 u.o.z. przewiduje, że zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 tej ustawy, może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane jednemu z podmiotów wymienionych w pkt 1-3 tego przepisu. Decyzja, o której mowa w ust. 1 podlega natychmiastowemu wykonaniu. Natomiast w myśl art. 7 ust. 3 u.o.z., w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant a także upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, może odebrać mu zwierzę zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Z przepisów tych wynika zatem, że w sytuacji określonej w art. 7 ust. 1 u.o.z., samo odebranie zwierząt następuje po wydaniu decyzji administracyjnej, natomiast w trybie przewidzianym w art. 7 ust. 3 u.o.z., odnoszącym się do "przypadków niecierpiących zwłoki", fizyczne odebranie zwierząt poprzedza podjęcie przez właściwy organ decyzji w tym przedmiocie. Decyzja organu I instancji wydana została w drugim z ww. trybów, tj. trybie uregulowanym w art. 7 ust. 3 u.o.z., wiążącym się zawsze z zaistnieniem stanu znęcania się nad zwierzęciem, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.o.z. Sąd podkreślił, że to jednak nie wystarczy na gruncie art. 7 ust. 3 u.o.z. Musi bowiem występować jednocześnie przypadek niecierpiący zwłoki, a więc sytuacja, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela zagraża jego życiu.

Przenosząc przytoczone przepisy na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły bowiem przesłanki znęcania się nad psami ze względu na niewłaściwe warunki bytowania zwierząt i nie był to przypadek niecierpiący zwłoki. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 10 u.o.z., za znęcanie uznaje się "utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania". Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "niewłaściwe warunki". Wyjaśnił natomiast w art. 4 pkt 15 u.o.z. pojęcie "właściwe warunki bytowania", przez które rozumie się zapewnienie zwierzęciu możliwości egzystencji, zgodnie z potrzebami danego gatunku, rasy, płci i wieku. Wnioskując a contrario uznano, że niewłaściwe warunki, o których mowa w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 10 u.o.z. to takie, które nie zapewniają zwierzęciu możliwości egzystencji, zgodnie z potrzebami gatunku, rasy, płci i wieku. Przy czym niewłaściwe warunki bytowania, to nie tylko wskazane w tym przepisie przykłady, ale także brak zapewnienia zwierzętom właściwego schronienia przed chłodem, upałem, deszczem, śniegiem, przetrzymywanie ich na terenie, na którym narażone są na uszkodzenia ciała. Sąd I instancji wskazał, że wobec dokonanych ustaleń powyższa sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób wywieść tezy, że psy przebywające na terenie posesji utrzymywane były w warunkach zagrażających ich życiu lub zdrowiu i należało je niezwłocznie odebrać. Z karty wizyty sporządzonej przez lekarza weterynarii w dniu [...] października 2017 r. oraz uzupełniającej opinii lekarsko-weterynaryjnej z dnia [...] lutego 2018 r. wynika, iż odebranym zwierzętom podano płyny infuzyjne i witaminy w celu uzupełnienia niedoborów wodno-elektrolitowych oraz, że psy zostały odrobaczone, odpchlone i zaszczepione. Zdaniem Sądu – co trafnie stwierdziły organy orzekające – powyższe w żaden sposób nie świadczy o tym, że zwierzęta były w stanie zagrażającym życiu lub zdrowiu. Z żadnej dokumentacji nie wynika aby psy były w złej kondycji fizycznej, aby posiadały obrażenia czy też znamiona znęcania się. Potwierdza to również przedstawiona w toku postępowania przed organem I instancji dokumentacja fotograficzna. Poczynione w sprawie ustalenia nie potwierdziły również aby zwierzęta bytowały w pomieszczeniu bez pokarmu czy też wody. Ponadto, istotnym faktem jest również to, że w dniu [...] października 2017 r., tj. 3 dni przed odebraniem skarżącej psów, miała miejsce interwencja przeprowadzona przez Straż Miejską w Ł., podczas której ustalono, że zwierzęta były w zamkniętym, ciepłym pomieszczeniu, miały zapewniony pokarm i wodę, były czyste, zadbane i pełne energii. Powyższe przeczy argumentacji zarówno karty sporządzonej przez lekarza weterynarii w dniu [...] października 2017 r. oraz skarżącej Fundacji, jakoby zwierzęta były głodne, wychudzone i odwodnione, a tym samym aby koniecznym było interwencyjne odebranie psów. Z zasad doświadczenia życiowego wynika, że niemożliwym byłoby w okresie 3 dni doprowadzenie zwierząt do skrajnego, rażącego zaniedbania czy też stanu zagrażającemu zdrowiu lub życiu psów. W badanej sprawie zaniedbania właścicielki psów nie miały charakteru rażącego, które kwalifikowałyby się jako przypadek niecierpiący zwłoki, uzasadniający odebranie zwierząt w trybie interwencyjnym, tj. stosownie do art. 7 ust. 3 u.o.z. Zdaniem Sądu I instancji niechlujstwo właścicielki zwierząt, utrzymywanie nieporządku w mieszkaniu, czy też brak wymaganych szczepień należy uznać niewątpliwie za naganne, jednakże nie wyczerpuje to przesłanki wskazującej na to, że dalsze przebywanie zwierząt u dotychczasowej właścicielki będzie zagrażało ich zdrowiu lub życiu. Za niezasadny uznano zatem zarzut naruszenia przez organy art. 7 ust. 3 u.o.z., bowiem organy w sposób prawidłowy uznały, że nie było podstaw do interwencyjnego odebrania psów.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. bowiem postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, sformułowanej w art. 7 k.p.a., a materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżącej Fundacji organy wyjaśniły i rozpatrzyły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu I instancji brak było podstaw do zastosowania art. 7 ust. 3 u.o.z. Tym samym skargę uznano za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja [...] w Ł., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) art. 6 ust. 2 u.o.z. polegającą na uznaniu, że znęcanie się nad zwierzętami wymaga wyraźnego fizycznego naruszenia dobrostanu zwierzęta przez akt fizyczny, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu ustawy zawiera w definicji znęcania się nad zwierzętami zachowania obejmujące zarówno działanie jak i zaniechanie, w tym również prowadzące do zaniedbań w sferze psychicznego dobrostanu zwierząt, co Sąd I instancji całkowicie pominął;

b) art. 7 ust. 3 u.o.z. polegającą na wadliwym przyjęciu, że przesłanka stanu "zagrożenia życia lub zdrowia" wymaga stwierdzenia w chwili dokonywania odbioru zwierzęcia, że doszło do wysoce dojmującego niemal na granicy śmierci, fizycznie mierzalnego naruszenia dobrostanu zwierzęcia, podczas gdy ustawa wyraźnie posługuje się słowem "zagrożenie", nie zaś "naruszenie", a zatem wymagane jest jedynie ustalenie, że dane warunki zagrażały nie tylko życiu, ale i szeroko pojętemu zdrowiu zwierzęcia, w tym zdrowiu psychicznemu, zaś opisana błędna wykładnia, pomijająca, że wystarczające jest spełnienie przesłanki stanu zagrożenia zdrowia zwierzęcia, doprowadziła do wadliwego i wręcz nielogicznego przyjęcia, że zwierzęta wymagające po odbiorze podania kroplówek, wyraźnie zaniedbane, wykazujące behawioralne oznaki porzucenia, nie znajdywały się w stanie zagrożenia zdrowia (zdrowym zwierzętom nie trzeba podawać kroplówek);

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1, art. 135, art. 151, art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, mimo braku należytego wyjaśnienia przez organ istotnych okoliczności sprawy, niewyczerpujące zgromadzenie przez organ materiału dowodowego, dowolną i wybiórczą jego interpretację i w konsekwencji przez dowolne i niekompletne ustalenia faktyczne, tj. pomimo, że organy te rozpatrując sprawę naruszyły:

a) art. 7, art. 77, i art. 80 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie okoliczności, które nie zostały w sposób jednoznaczny udowodnione, wynikających z notatki straży miejskiej sporządzonej dopiero dwa miesiące po zdarzeniu objętym tą notatką, z której wynika, że zwierzęta znajdywały się w dobrej kondycji fizycznej i psychicznej, podczas gdy pozostaje to wprost sprzeczne z pozostałymi materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w szczególności z szeroką dokumentacją medyczną, sporządzoną przez obecną w dniu interwencyjnego odbioru zwierząt lek. wet. E. J., z której m.in. wprost wynika, że "wszystkie psy przebywały w zamkniętym pomieszczeniu, bez wody i pokarmu. Po przewiezieniu do gabinetu i zbadaniu psy głodne, wychudzone, odwodnione, bardzo brudne (odchody)" oraz z dokumentacją zdjęciową z miejsca zdarzania i relacjami świadków obecnych w dniu interwencyjnego odbioru, przy czym notatka straży miejskiej została uznana za główny dowód w sprawie dotyczący warunków, w jakich znajdowały się zwierzęta w dniu odbioru, co istotnie wpłynęło na wydane rozstrzygnięcie i doprowadziło do jego wady, bowiem straż miejska w ogóle w dniu odbioru zwierząt obecna nie była (straż miejska była pod adresem gdzie znajdowały się zwierzęta w dniu [...] października 2017 r., a zwierzęta odebrane zostały w dniu [...] października 2017 r., zaś notka sporządzona została dopiero w grudniu 2017 r.;

b) art. 7, art. 77 par 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia szeregu dowodów ze źródeł osobowych, tj. M. K., D. U., E. J., podczas gdy osoby te posiadają wiedzę o warunkach panujących w miejscu utrzymywania zwierząt w dniu odbioru, a zatem miały znaczenie dla sprawy, a zaniechanie ich przeprowadzenia istotnie wpłynęło na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji powinien również na ich podstawie dokonać oceny najważniejszej przesłanki interwencyjnego odbioru zwierząt i dopiero wówczas ocenić moc dowodową notatki straży miejskiej;

c) "art. 106 § ppsa" w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności wynikających z dowodów złożonych już na etapie postępowania sądowego, tj. opinii lekarsko - weterynaryjnej sporządzonej przez lek. wet. E. J. oraz "opinii w sprawie pieska R." wraz z całokształtem dokumentacji medycznej, z których wynika wprost, że zwierzęta w chwili odbioru były w złej kondycji psychicznej i fizycznej, wymagały podania kroplówek, były "głodne, wychudzone, odwodnione, bardzo brudne".

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2023 r. skarżąca Fundacja wniosła o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, ewentualnie odroczenie, z uwagi na rozstrzygnięcie przez Sądu Rejonowego dla Warszawy Żoliborza w Warszawie w sprawie [...] kwestii przepadku zwierząt odebranych J. B. w dniu [...] października 2017 r. Termin posiedzenia w tej sprawie został wyznaczony na dzień [...] lutego 2023 r. Nadto wniesiono o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: a) wyroku Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] października 2022 r., [...] na okoliczność powtarzania się sytuacji, w których J. B. utrzymywała zwierzęta w stanie wypełniającym znamiona znęcania się nad zwierzętami; b) oświadczenia Prezeski Fundacji [...] w Ł. z dnia [...] lutego 2023 r. na okoliczność intensywności leczenia zwierząt odebranych J. B. w dniu 27 października 2017 r.; c) zawiadomienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Żoliborza w Warszawie w sprawie [...] o terminie wyznaczonej rozprawy oraz postanowienia Prokuratury Rejonowej Warszawa – Żoliborz z dnia [...] czerwca 2020 r. o zawieszeniu postępowania na okoliczność tego, że zwrot psów J. B. na tym etapie postępowania byłby rażąco sprzeczny z dobrostanem zwierząt i uchybiałby celom u.o.z.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2000.1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Powyższa regulacja nie przewiduje konieczności uzyskania zgody strony na rozpoznanie sprawy w powyższym trybie.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Mając na uwadze, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., rozpoznanie zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości omowy odebrania psów na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.z. Przepis ten stanowi, iż w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Powyższy interwencyjny tryb odebrania zwierząt, w porównaniu do trybu zwykłego, przewidzianego w art. 7 ust. 1 u.o.z., określa dalsze przesłanki, które winny być spełnione aby zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 tej ustawy, mogło być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi. Na kwestię te trafnie zwracał uwagę Sąd I instancji, akcentując konieczność wykazania w warunkach art. 7 ust. 3 u.o.z. przypadku niecierpiącego zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu. Analiza powyższej regulacji wyraźnie wskazuje, iż posługuje się ona klauzulą generalną, której treść winna zostać zdekodowana w procesie wykładni prawa, tak aby możliwe było prawidłowe jej zastosowanie na gruncie konkretnych okoliczności sprawy. Prawidłowe zastosowanie powyższej regulacji komplikuje dodatkowo art. 6 ust. 2 u.o.z., który definiując zabronione przez prawo znęcanie się nad zwierzętami rozumie przez to zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień, a powyższą definicję egzemplifikuje otwartym katalogiem zachowań.

Zasadnie wskazuje skarżąca Fundacji, że warunkiem prawidłowego zastosowania powyższej regulacji prawnej jest przeprowadzenie wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, pozwalającego na udzielenie miarodajnej odpowiedzi na pytanie o to, czy okoliczności sprawy wskazują występowanie zabronionego przez prawo znęcania się nad zwierzętami przez ich właścicielkę, a nadto, czy zachodzi przypadek niecierpiący zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowej właścicielki zagraża jego życiu lub zdrowiu. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej, stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. Przyjmuje się zatem, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia tegoż zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie konieczne jest dokonanie wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Zajęte w tym zakresie stanowisko winno zostać przekonująco uzasadnione (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wymogu dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego nie spełnia zabieg polegający na wybiórczym odwołaniu się wyłącznie do jednej z ustalonych w sprawie okoliczności i pominięcie innych okoliczności pozostających z nią w sprzeczności, bez dokonania oceny wzajemnych relacji pomiędzy przeprowadzonymi dowodami, oceny ich wiarygodności, czy skonfrontowania ich z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki.

Z uzasadnień decyzji obu instancji wynika, iż za kluczowy dowód w sprawie organy uznały notatkę Straży Miejskiej w Ł., sporządzoną z interwencji w mieszkaniu właścicielki psów w dniu [...] października 2017 r., wyraźnie pomijając jakiekolwiek inne dowody zaoferowane przez skarżącą Fundację. Z ww. notatki Straży Miejskiej wynika natomiast, iż zwierzęta J. B. były w zamkniętym, ciepłym pomieszczeniu, posiadały karmę i wodę, były czyste, zadbane i pełne energii. Sąd I instancji opisując stan faktyczny sprawy poza ww. notatką Straży Miejskiej odwołał się dodatkowo do karty wizyty lekarza weterynarii sporządzonej w dniu [...] października 2017 r. oraz uzupełniającej opinii lekarsko-weterynaryjnej z dnia [...] lutego 2018 r. Przy czym, trafnie wskazuje skarżąca kasacyjnie, iż odwołanie to uznać wypada za wybiórcze, bowiem pomija takie elementy stanu sprawy, wynikające z ww. dokumentów, jak chociażby to, że psy w dniu odbioru były brudne, cuchnące odchodami, wychudzone, odwodnione i bardzo głodne (rzucały się na jedzenie). Powyższe stwierdzenia mogły rodzić wątpliwości co do stanu zwierząt, w porównaniu do tego stanu, na który wskazywała notatką Straży Miejskiej z dnia [...] października 2017 r. Wątpliwości te nie zostały jednak wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, pomimo iż skarżąca Fundacja zaoferowała organom dowody z zeznań trojga świadków mających wiedzę o stanie zwierząt i warunkach ich bytowania w dniu odebrania. W aktach sprawy znajduje się także dokumentacja z wizyt weterynaryjnych, która także nie była przedmiotem oceny w kontekście wypełnienia dyspozycji art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 3 u.o.z.

Należy także dostrzec, iż organy miały wiedzę, że powyższa notatka Straży Miejskiej została sporządzona dopiero po upływie dwóch miesięcy od dnia interwencji, a dodatkowo wskazywała, że w mieszkaniu znajdowały się trzy psy, podczas J. B. miała już wówczas w mieszkaniu cztery psy. Powyższe okoliczności, pomimo iż mogą budzić wątpliwości co do prawdziwości faktów podanych w notatce, nie były przedmiotem jakiejkolwiek weryfikacji ze strony organów. Nie spotkało się to także z krytyczną oceną Sądu I instancji. Dodatkowo należy zauważyć, iż nieuprawnione jest dezawuowanie w motywach zaskarżonego wyroku zapisów karty z wizyty lekarza weterynarii sporządzonej w dniu [...] października 2017 r. oraz uzupełniającej opinii lekarsko-weterynaryjnej z dnia [...] lutego 2018 r., z uwagi na treść ww. notatki, skoro już tylko odstęp czasowy między wizytą Straży Miejskiej a odebraniem zwierząt (3 dni), uznać należy za wystarczający aby w sytuacji zaniechania karmienia i pojenia małych psów, stworzyć warunki zagrożenia życia i zdrowia zwierząt. Tym bardziej, że jedna z suk karmiła dwa szczeniaki. Okoliczności te także nie były przedmiotem wyjaśnień w toku przeprowadzonego postępowania mimo, iż utrzymywanie zwierzęcia bez odpowiedniego pokarmu lub wody przez okres wykraczający poza minimalne potrzeby właściwe dla gatunku wypełnia dyspozycję znęcania się nad zwierzętami (art. 6 ust. 2 pkt 19 u.o.z.).

Z okoliczności sprawy wynika także, że zwierzęta zostały odebrane z mieszkania J. B. w dniu[...] października 2017 r. Odebrano wówczas dwie dorosłe suki, z których jedna karmiła dwa szczeniaki, które z tego powodu były w lepszym stanie niż dorosłe zwierzęta. Mieszkanie było niesprzątnięte, w tym m.in. z licznych odchodów zwierząt. Do interwencji Fundacji doszło na żądanie wynajmującego mieszkanie J. B., który już wcześniej zgłaszał m.in. straży miejskiej, że najemczyni nie opiekuje się zwierzętami, przy czym robi to w taki sposób, że może to wyczerpywać znamiona znęcania się nad zwierzętami. Powyższe kwestie również nie doczekały się wyjaśnienia w toku przeprowadzonego postępowania mimo zarzutów, że właścicielka psów ich nie leczy, nie karmi i nie poi, utrzymuje w złej kondycji fizycznej, w stanie zaniedbania. Skoro również i ten aspekt sprawy nie doczekał się wszechstronnego wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego, to za dowolne uznać wypada zapatrywanie Sądu I instancji, że właścicielce zwierząt nie można zarzucić znęcania się nad zwierzętami, a co najwyżej naganne niechlujstwo w mieszkaniu i brak wymaganych szczepień zwierząt. Należy także zauważyć, iż dla wykazania, w jaki sposób J. B. traktowała w przeszłości inne zwierzęta, skarżąca Fundacja zaoferowała stosowne dowody, które również nie zastały przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego, mimo iż mogłyby się przyczynić do wyjaśnienia, czy właścicielka zwierząt nadal wykorzystuje ten sam sposób ich traktowania jaki miał miejsce w przeszłości.

W toku dotychczasowego postępowania zaoferowane zostały także inne dowody, w tym w szczególności dowody z opinii dr A. P. i lekarza weterynarii E. J., wskazujące na stan zwierząt z chwili ich odebrania z mieszkania J. B., a nadto ujawniające dodatkowo u zwierząt, już w okresie późniejszego leczenia, choroby wskazujące m.in. na stan zwierząt w czasie gdy znajdowały się u właścicielki (masywne, przewlekłe zarobaczenie; nawykowy świąd; pozapalna niewydolność trzustki będąca wynikiem długotrwałego głodzenia; nerwica natręctw). Dowody te również nie zostały ocenione przez pryzmat dyspozycji art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 3 u.o.z., a dodatkowo nie zostały skonfrontowane z treścią notatki Straży Miejskiej, a więc dokumentu uznanego przez organy administracji za kluczowy w okolicznościach niniejszej sprawy.

Trafne są zatem zarzuty kasacyjne skierowane wobec podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 151, p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.

Nie można natomiast potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. Przepis ten przyznaje określone uprawnienie orzecznicze sądowi administracyjnemu. Nie stwarza jednak wnoszącemu skargę podstaw do żądania, aby sąd zakresem orzekania objął akty wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż zaskarżony akt. Tak więc to do sądu należy ocena, czy w danej sprawie przepis ten należy zastosować gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się także, że art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi, a takie rozstrzygnięcie zaskarżono skargą kasacyjną, a nadto, że naruszenie tego przepisu nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., I FSK 205/18; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r., I FSK 568/16; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., I OSK 2093/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie może być także uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis taki nie istnieje w systemie prawa a zatem nie mógł zostać naruszony zaskarżonym wyrokiem.

Z kolei zarzut naruszenia art. 106 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. zawiera wadę konstrukcyjną uniemożliwiającą na jego podstawie kontrolę zaskarżonego wyroku. Postawiony w art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro art. 106 p.p.s.a. dzieli się na 5 paragrafów, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to tak sformułowany zarzut nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., to wypada wskazać, iż statuowana owym przepisem zasada orzekania na podstawie akt sprawy może zostać naruszona w sytuacji gdy sąd I instancji: oddalił skargę mimo niekompletnych akt sprawy; pominął istotną części tych akt; oparł orzeczenie na własnych ustaleniach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Jednocześnie należy zauważyć, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przechodząc do zarzutów kasacyjnych postawionych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy zauważyć, iż ocena zasadności zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego dokonanej w zaskarżonym wyroku wymaga ustalenia stanu sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. Taka sytuacja nie ma aktualnie miejsca, wobec skutecznego podważenia skargą kasacyjną okoliczności stanowiących dotychczasową podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. Ponieważ ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, to zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego uznać należy za przedwczesne (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174).

Brak było także podstaw do zawieszenia postępowania bowiem wniesiony w tym zakresie wniosek skarżącej Fundacji nie odpowiadał którejkolwiek z sytuacji uregulowanych w art. 123 – 126 p.p.s.a., w szczególności zakończenie sprawy karnej w zakresie rozstrzygnięcia o przepadku psów nie stanowi zadadnienia wstępnego (prejudykatu), o którym stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Niezasadne są także wnioski dowodowe zgłoszone w toku postępowania kasacyjnego. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej w postępowaniu administracyjnym (vide: K.Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002/7–8, s. 51; A.Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2, s. 44; K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009/2, s. 55). Oznacza to, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza (vide: H.Knysiak-Sudyka [w:] T.Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, uwagi do art. 106; wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., II FSK 1935/13; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 602/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zaoferowane dowody stanowią niedopuszczalną próbę podważenia oceny okoliczności sprawy dokonanej w dotychczasowym postępowaniu. Ocena ta natomiast, w świetle tego co zostało powyżej powiedziane, narusza dyrektywy wynikające z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w odniesieniu do tych dowodów, które zostały zgromadzone w toku postępowania administracyjnego.

Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę orzekając o uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a.) i podejmie czynności celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego uwzględniając dyrektywy art. 7 k.p.a., rozwinięte w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a podjęte w sprawie rozstrzygnięcie umotywuje w sposób odpowiadający art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.