Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1310/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 1, art. 30
journal: Dz.U. 1946 nr 16 poz 109
law: Dekret z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P., L. P., M. P., G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1713/15 w sprawie ze skargi M. P., L. P., M. P., G. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce nazwiska "S." postanawia wpisać nazwisko "S."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1713/15 oddalił skargę M. P., L. P., G. P. i M. P. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z [...] września 2009 r., po rozpatrzeniu wniosku J. P., Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1966 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1966 r., na mocy którego odmówiono J. z P. H. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ww. nieruchomość stanowiąca własność J. H., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret"). 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, na podstawie art. 1 dekretu, przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Obecnie nieruchomość znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład działki ew. nr [...] stanowiącej mienie komunalne oraz w skład działek [...] i [...] będących własnością Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Do Zarządu Miejskiego [...] [...] lutego 1949 r. wpłynął wniosek J. H., o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości.

Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] lipca 1966 r., nr [...] odmówiło uprawnionej przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Decyzję uzasadniono tym, że "na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] przeznaczony został po użyteczność publiczną" i jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki położone na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] września 1966 r., nr [...] utrzymało w mocy ww. orzeczenie z [...] lipca 1966 r.

Minister ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta do dnia wydania decyzji ostatecznej powojennym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec powyższego zbadał, czy zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości w odniesieniu do "Ogólnego planu zabudowania [...]" zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]), a wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34 z 1939 r., poz. 216). Wskazał, że wg owego planu teren, na którym znajdowała się przedmiotowa nieruchomość, przeznaczony był pod zabudowę luźną lub grupową 3 kondygnacyjną, Zatem uznanie, iż teren omawianej nieruchomości przeznaczony został na cele użyteczności publicznej, które to przeznaczenie nie dawało się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela, przy braku jakichkolwiek dokumentów potwierdzających takie przeznaczenie, świadczyło o naruszeniu art. 7 ust. 2 dekretu. Obowiązujący w dacie wydania decyzji dekretowych plan zagospodarowania przestrzennego nie był sprzeczny z istniejącym na gruncie sposobem zabudowy i nie wskazywał, na co powołano się w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji, na przeznaczenie gruntu pod użyteczność publiczną.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Kancelaria Prezesa Rady Ministrów zarzucając decyzji z [...] września 2008 r., naruszenie art. 61 § 4 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 7 K.p.a. Ponadto podniosła naruszenie przepisów dekretu oraz przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94 ze zm., dalej: ustawa z dnia 12 marca 1958 r.) oraz naruszenie art. 156 § 2 K.p.a.

[...] lipca 2015 r. do akt sprawy wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym [...] lipca 2012 r. J. P., zgodnie z którym spadkobiercami zmarłego zostali skarżący.

Decyzją z [...] lipca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1966 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1966 r.

Minister wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż planem zagospodarowania przestrzennego wiążącym organy dekretowe orzekające w niniejszej sprawie był plan zabudowy z 1931 r. Organ wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji dekretowych obowiązywał ogólny plan [...] Etapowy i Kierunków Dzielnicy [...] zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] stycznia 1961 r. Sąd powołał się w tym zakresie na stanowisko zawarte w wyroku NSA z 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10. Następnie wskazał, że zgodnie z opracowaniem uprawnionego geodety sporządzonym na bazie wydruku nadesłanego przez Archiwum Państwowe [...] przy piśmie z [...] lipca 2004 r. ustalono, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została w tym planie pod zabudowę wielorodzinną.

W ocenie Ministra, mając na uwadze powyższe przeznaczenie nieruchomości oraz konieczność oceny możliwości realizacji tego przeznaczenia przez osobę prywatną należało uznać, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 46). Oznacza to, że funkcja przewidziana dla nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogła zostać zrealizowana przez dotychczasową właścicielkę.

Zdaniem Ministra, organ wydający orzeczenie dekretowe miał obowiązek uwzględnienia decyzji o lokalizacji szczegółowej budowy hotelu przy ul. [...]. Decyzja lokalizacyjna nr [...] została wydana [...] kwietnia 1965 r., a następnie, na wniosek z [...] czerwca 1966 r., rozszerzona decyzją z [...] sierpnia 1966 r., nr [...]. Decyzja z [...] sierpnia 1966 r. objęła swoim zasięgiem działkę położoną przy ul. [...]. Ponieważ zarówno decyzja lokalizacyjna, jak i orzeczenie dekretowe wydawane były przez Prezydium Rady Narodowej [...] organ ten uwzględnił w treści decyzji dekretowej przeznaczenie nieruchomości uwzględniające założenia podjęte w równolegle procedowanym postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej pomimo, że nie znajdowała się ona jeszcze w obrocie prawnym. Uchybienie to zostało sanowane w postępowaniu odwoławczym, a decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1966 r., została wydana z uwzględnieniem wydanej wcześniej decyzji lokalizacyjnej.

Końcowo Minister wskazał, że organy dekretowe odmawiając przyznania prawa własności czasowej uzasadniły to przeznaczeniem nieruchomości pod użyteczność publiczną, co oznacza, że kierowały się brzmieniem art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r. Cel ten jednocześnie był zgodny z przeznaczeniem wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego, którego nie mogła realizować osoba fizyczna. Organy dekretowe zasadnie zatem odmówiły przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której organowi II drugiej instancji zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 157 § 2 i 61 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne wszczęcie postępowania w trybie art. 127 § 3 K.p.a. na wniosek Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, która nie posiada interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dawnemu właścicielowi nieruchomości prawa użytkowania wieczystego,

1.2. art. 7. 77 § 1, 80 K.p.a., poprzez:

a) błędne przyjęcie, że przeznaczenie gruntu wg obowiązującego zdaniem organu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z [...] stycznia 1961 r. pod zabudowę wielorodzinną oznaczało przeznaczenie gruntu pod użyteczność publiczną w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i tym samym mogło stanowić podstawę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz dawnego właściciela na podstawie art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., podczas gdy przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną nie jest tożsame z przeznaczeniem nieruchomości pod użyteczność publiczną,

b) błędne przyjęcie, że przeznaczenie gruntu wg obowiązującego zdaniem organu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] stycznia 1961 r. pod zabudowę wielorodzinną uniemożliwiało ustanowienie prawa własności czasowej na rzecz byłego właściciela nieruchomości wobec treści art. 15 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r., podczas gdy przepis ten nie wyłączał możliwości budowania przez inwestora prywatnego budynków wielorodzinnych, a zatem funkcja przewidziana dla nieruchomości w planie zagospodarowania z 1961 r. mogła zostać zrealizowana przez dotychczasowego właściciela,

c) błędne przyjęcie, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1966 r. oraz decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1966 r. odmawiały dawnemu właścicielowi przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości z uwagi na lokalizację szczegółową objętą decyzją z [...] sierpnia 1966 r., w której nieruchomość została przeznaczona pod budowę hotelu, podczas gdy decyzja lokalizacyjna została wydana prawie miesiąc po wydaniu decyzji przez Prezydium Rady Narodowej w [...], a ponadto zarówno z treści sentencji jak i uzasadnienia decyzji Prezydium oraz Ministerstwa Gospodarki Komunalnej wynika, że podstawą ich wydania był art. 7 ust. 2 dekretu, a nie decyzja lokalizacyjna,

d) błędne przyjęcie, że przeznaczenie gruntu na podstawie decyzji lokalizacyjnej z [...] sierpnia 1966 r. pod budowę hotelu dla członków rady ministrów stanowiło o przeznaczeniu nieruchomości pod użyteczność publiczną w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i tym samym mogło stanowić podstawę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz dawnego właściciela na podstawie art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., podczas gdy budowa tego typu hotelu nie stanowiła celu użyteczności publicznej, ani żadnego innego celu wskazanego w art. 3 ww. ustawy z 1958 r.,

e) błędne przyjęcie, że podstawę prawną decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1966 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1966 r. stanowił art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., podczas gdy w sentencji obu ww. decyzji ta podstawa prawna nie została wskazana jako podstawa prawna rozstrzygnięcia,

f) brak jakichkolwiek ustaleń czy lokalizacja szczegółowa hotelu dokonana na podstawie decyzji z [...] sierpnia 1966 r. dotyczyła całej przedwojennej nieruchomości objętej KW [...] o powierzchni [...] m2, czy też jedynie jej części, co uniemożliwia weryfikację, czy odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do całej przedwojennej nieruchomości była prawidłowa,

g) błędne przyjęcie, że w dacie wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1966 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1966 r. obowiązywał Ogólny plan [...] Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., podczas gdy plan ten nie został opublikowany w sposób prawem przewidziany,

h) brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, czy Ogólny plan [...] Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] stycznia 1961 r. został w jakikolwiek sposób opublikowany, w tym chociażby w sposób zgodny z art. 25 ust. 1 w zw. z art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109, dalej: "dekret z 1946 r."),

1.3. art. 156 § 1 K.p.a., poprzez:

a) odmowę stwierdzenia nieważności i uchylenie prawidłowej decyzji Ministra Infrastruktury z [...] września 2008 r. oraz odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] września 1966 r. wraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1966 r., poprzez bezzasadne przyjęcie, że orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej i PRN w [...] nie są dotknięte wadą z art. 156 § 1 K.p.a.,

b) przekroczenie granic, w jakich organ nadzoru władny jest sprawować kontrolę, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, poprzez ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a nie ocenę ograniczoną do stwierdzenia wystąpienia wad decyzji z art. 156 § 1 K.p.a.,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r., poprzez:

a) błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela było niezgodne z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego,

b) błędne przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu w trybie dekretu warszawskiego znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane i nieprawidłowe ustalenie na tej podstawie, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zagospodarowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wnieśli również uczestnicy, tj. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów i Minister Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, oddalił skargę skarżących.

Sąd I instancji za niezasadny uznał pierwszy z zarzutów. Podał, że Kancelarii, jako trwałemu zarządcy spornej nieruchomości, przysługiwał z mocy art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przymiot strony w postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania, poprzedniczce prawnej skarżących, prawa własności czasowej do nieruchomości [...].

Za bezzasadny Sąd I instancji uznał także zarzut, iż plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] stycznia 1961 r. nie może zostać uznany za plan obowiązujący.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie administracyjnym, iż na terenie [...] obowiązywały przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268). Na podstawie bowiem art. 14 ww. ustawy, w odniesieniu do obszaru m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego, zostały uchylone przepisy dekretu z 1946 r., który obowiązywał w całej części kraju, aż do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Zatem istotnie, od dnia 8 sierpnia 1947 r. (data wejścia w życie ustawy o odbudowie m. st. Warszawy) tryb publikacji planu zagospodarowania winien odbywać się na podstawie przepisów tej ustawy, tj. podlegać publikacji w Monitorze Polskim. Sąd wyjaśnił, że powyższe nie oznaczało jednak, że w taki właśnie sposób winien zostać opublikowany ww. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1961 r., nr [...]. [...] stycznia 1951 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz. 523), z którym to faktem wiąże się okoliczność zaprzestania obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy. Chociaż więc nie nastąpiło formalne uchylenie przepisów tego ostatniego aktu prawnego, to jednak przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. przestały obowiązywać na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa. Odpadała w tym momencie bowiem podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy, do obowiązków której należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego i Warszawskiego Zespołu Miejskiego (art. 3 pkt a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy), jak i podległego najpierw Ministrowi Odbudowy a następnie Ministerstwu Budownictwa, Biura Odbudowy Stolicy, które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego obowiązków (art. 6 cyt. ustawy). Powyższe, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że doszło do faktycznego zaprzestania działalności przez Radę na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura. Miało ono bowiem rangę organu Ministerstwa, który nie mógł funkcjonować, po jego likwidacji, bez wyraźnego unormowania, jako jednostka innego ministerstwa. Nie mógł mieć również samodzielnego bytu. Tym bardziej, że analiza treści Monitorów Polskich wykazała, iż od początku lat 50-tych brak było w nich, jakichkolwiek planów, dotyczących [...] uchwalonych przez Radę. Zdaniem Sądu na skutek nieprzestrzegania lub niestosowania określonych przepisów prawa, utraciły one moc na skutek negatywnego zwyczaju. W rezultacie zaś w takiej sytuacji winny być brane pod uwagę przepisy ogólne, obowiązujące w całym kraju, tj. przepisy dekretu z 1946 r. Przepisy te w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 przewidywały natomiast, że plan miejscowy (a za taki należało uznać plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...]), po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. Brak zaś precyzji w zapisie przepisu, dotyczącego rozumienia sposobu zwyczajowo przyjętego w danej miejscowości, pozwala na sformułowanie tezy, iż mogło się to odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych. Wobec powyższego podstawą dla dokonywania ustaleń co do możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela był plan zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] stycznia 1961 r.

Sąd nie zgodził się także ze stanowiskiem skarżących w zakresie w którym kwestionowali możliwość uznania, że podstawą dla odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej mogła być ustawa z 12 marca 1958 r., a nie wyłącznie art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. oraz podkreślali, że przepisy tej ustawy nie zostały powołane w podstawie prawnej decyzji z [...] lipca oraz [...] września 1966 r.

Sąd I instancji podał, że ustawa z 12 marca 1958 r. wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości [...], rozszerzając, m.in. zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 tej ustawy odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Oznacza to, że art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mógł stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu z 1945 r. W takiej sytuacji dla oceny legalności kontrolowanych orzeczeń dekretowych niezbędne jest rozważenie czy odmowa przyznania prawa własności czasowej nie narusza rażąco także tego przepisu. Nie ma przy tym znaczenia, czy kwestionowane orzeczenie powoływało tę podstawę prawną w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania.

Sąd wyjaśnił, że w świetle powyższego za niezasadne uznać należy również zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że organ odwoławczy przekroczył granice postępowania w jakich władny był sprawować kontrolę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności poprzez ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy a nie ocenę ograniczoną do wystąpienia wad decyzji z art. 156 § 1 K.p.a.

Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne organu II instancji, że dla przedmiotowego terenu wydana została decyzja o lokalizacji szczegółowej.

Podał, że zgodnie z decyzją z [...] sierpnia 1966 r. nr [...], skierowaną do Urzędu Rady Ministrów, Prezydium Rady Narodowej w [...] ustaliło lokalizację szczegółową na budowę hotelu położonym w [...] przy ul. [...] i [...] oraz [...]. Ze szkicu załączonego do powyższej decyzji wynika, że pod lokalizację szczegółową przeznaczona była również nieruchomość położona przy ul. [...], stanowiąca własność poprzednika prawnego skarżących.

Sąd podkreślił, że kwestia czy decyzja o odmowa przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...], a więc do nieruchomości objętej tym samym planem zagospodarowania oraz tą samą decyzją o lokalizacji szczegółowej, rażąco naruszała prawo była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10. W sprawie poddanej rozstrzygnięciu sądu kasacyjnego:

a. Minister Infrastruktury decyzją z [...] października 2009 r. uchylił swoją uprzednią decyzję z [...] września 2008 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych,

b. WSA w Warszawie wyrokiem z 5 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1979/09 uchylił decyzję z [...] października 2009 r.,

c. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10 uchylił wyrok z 5 marca 2010 r. i oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku NSA wynika, że organ drugiej instancji w decyzji z [...] października 2009 r. zasadnie przyjął zaistnienie przesłanek prowadzących do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Przesłankami tymi był brak możliwości pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela z zapisami planu, zgodnie z którymi teren był przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną, co w ocenie organu nie dawało się pogodzić z korzystaniem przez dotychczasowego właściciela gruntu. NSA wskazał również, że zgodnie z art. 54 ustawy z 12 marca 1958 r. poprzedniemu właścicielowi gruntu, który na podstawie dekretu z 1945 r. przeszedł na własność Państwa, może być odmówione prawo własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Celami tymi były: użyteczność publiczna, obrona Państwa, wykonanie zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. NSA wyjaśnił, że sporna nieruchomość była przeznaczona na jeden z tych celów, przeto odmowa uwzględnienia żądania przyznania własności czasowej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] znajdowała również podstawę w przywołanym przepisie, gdyż przeznaczenie to sprzeciwiało się korzystaniu z gruntu przez byłego właściciela. Zatem zarówno przeznaczenie planistyczne spornego terenu, jak i cel jego zagospodarowania bronią dotychczasowych decyzji, wykluczając przy tym możliwość przetransponowania na grunt niniejszej sprawy zawartego w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 wywodu będącego podstawą tezy, wedle której przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Pomimo tego, że wynikający z mocy wiążącej stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zwartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, w pewnych sytuacjach konieczne jest sięgnięcie do treści uzasadnienia w celu prawidłowego odczytania treści samego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego zdaniem Sądu, zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że nawet przeznaczenie gruntu wynikające z planu z 1961 r. dawało się pogodzić z korzystaniem z niego przez dotychczasowego właściciela, a organ naruszył przepisy postępowania, w tym wobec treści art. 15 ustawy Prawo budowlane uznać należy za niezasadne.

Sąd I instancji nie zgodził się także z zarzutem naruszenia zasady dwuinstancyjności w toku postępowania wywołanego wnioskiem z art. 7 ust. 1 dekretu. Podniósł, że ustawa z 12 marca 1958 r. była aktem powszechnie obowiązującym, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania. Podkreślił, także, że organ II instancji rozpoznający odwołanie od decyzji z [...] lipca 1966 r. zobowiązany był do uwzględnienia stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania przez niego decyzji. Skoro na dzień [...] września 1966 r. istniała w obrocie prawnym decyzja o lokalizacji szczegółowej, organ II instancji zobowiązany był do wzięcia jej pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy.

Odnosząc się do zarzutu, iż decyzje odmawiające przyznania prawa własności czasowej uzasadnione były w sposób lakoniczny, Sąd I instancji podniósł, że kwestia lakoniczności uzasadnienia określonego rozstrzygnięcia mogłaby być ewentualnie rozważana jako naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Prawidłowość decyzji z [...] lipca i [...] września 1966 r. jest jednak obecnie badana w ramach postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności a ewentualne naruszenie art. 107 §3 K.p.a. nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Końcowo Sąd podniósł, że nie zgadza się z zarzutem, iż organ II instancji nie wyjaśnił, czy decyzja lokalizacyjna obejmowała całą przedmiotową nieruchomość. Sąd wyjaśnił, że o objęciu całej nieruchomości decyzją o lokalizacji szczegółowej świadczy szkic do decyzji o lokalizacji szczegółowej.

W skardze kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:

art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej: “P.u.s.a."), poprzez uchylenie się w zaskarżonym wyroku od zbadania prawidłowości zaskarżonych decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju pod względem ich zgodności z prawem w zakresie objętym zarzutami strony wskazanymi w punkcie 1 lit. a), b) i d) skargi do Sądu I instancji,

art. 25 ust. 1 w zw. z art. 30 dekretu z 1946 r., poprzez przyjęcie, że Ogólny plan [...] Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] stycznia 1961 r. wszedł w życie i stał się obowiązujący pomimo braku dowodów potwierdzających, że plan ten został opublikowany w sposób określony w powyższych przepisach, tj. poprzez ogłoszenie w sposób przyjęty w danej miejscowości, wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia.

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: “P.p.s.a."), poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie Sąd jest związany oceną stanu faktycznego i wykładnią prawa dokonaną w prawomocnym wyroku NSA z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt: I OSK 1383/10, podczas gdy orzeczenie to nie wiąże Sądu w niniejszej sprawie w powyższym zakresie;

art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez uchylenie się przez Sąd I Instancji od rozpoznania sprawy w jej granicach, tj. w zakresie naruszenia prawa przez zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sposób objęty zarzutami z punktu 1 lit. a), b) i d) skargi strony do WSA;

art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że Ogólny plan [...] Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] stycznia 1961 r. wszedł w życie i stał się obowiązujący pomimo faktu, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, że plan ten został opublikowany w sposób określony w powyższych przepisach, tj. poprzez ogłoszenie w sposób przyjęty w danej miejscowości, wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia, a Minister Infrastruktury i Rozwoju nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia faktu publikacji wskazanego planu;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 15 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju przepisów postępowania polegającego na błędnym ustaleniu, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] września 1966 r., nie została wydana w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., podczas, gdy powyższe orzeczenie Ministerstwa Gospodarki Komunalnej wydane zostało z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a.;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju przepisów postępowania i prawa materialnego polegającego na:

błędnym przyjęciu, że Ogólny plan [...] Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...], zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] stycznia 1961 r. wszedł w życie i stał się obowiązujący pomimo faktu, że Minister Infrastruktury i Rozwoju nie dokonał żadnych ustaleń mających na celu określenie, czy plan ten został opublikowany w sposób zgodny z art. 25 ust. 1 w zw. z art. 30 dekretu z 1946 r., tj. poprzez ogłoszenie w sposób przyjęty w danej miejscowości, wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia i brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających fakt prawidłowej publikacji powyższego planu;

błędnym przyjęciu, że przeznaczenie gruntu według obowiązującego zdaniem organu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z [...] stycznia 1961 r. pod zabudowę wielorodzinną oznaczało przeznaczenie gruntu pod użyteczność publiczną w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., i tym samym mogło stanowić podstawę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz dawnego właściciela na podstawie art. 54 powołanej ustawy, podczas gdy przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną nie jest tożsame z przeznaczeniem nieruchomości pod użyteczność publiczną;

błędnym przyjęciu, że przeznaczenie gruntu według obowiązującego zdaniem organu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego z [...] stycznia 1961 r. pod zabudowę wielorodzinną uniemożliwiało ustanowienie prawa własności czasowej na rzecz byłego właściciela nieruchomości wobec treści art. 15 ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r., podczas gdy przepis ten nie wyłączał możliwości budowania przez inwestora prywatnego budynków wielorodzinnych, a zatem funkcja przewidziana dla nieruchomości w planie zagospodarowania z 1961 r. mogła zostać zrealizowana przez dotychczasowego właściciela;

błędnym przyjęciu, że przeznaczenie gruntu na podstawie decyzji lokalizacyjnej z 20 sierpnia 1966 r. pod budowę hotelu dla członków rady ministrów stanowiło o przeznaczeniu nieruchomości pod użyteczność publiczną w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., i tym samym mogło stanowić podstawę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz dawnego właściciela na podstawie art. 54 powołanej ustawy, podczas gdy budowa tego typu hotelu nie stanowiła celu użyteczności publicznej, ani żadnego innego celu wskazanego w art. 3 ww. ustawy z 1958 r.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania – Minister Skarbu Państwa, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a., przez zaniechanie zbadania prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem w zakresie objętym zarzutami wskazanymi w pkt 1 lit. a, b, d skargi do WSA.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 P.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, z 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11, z 19 września 2013 r., II OSK 533/12). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 P.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. (por. wyroki NSA z 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, z 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12).

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenia także dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Skarżący kasacyjnie nie wskazują też takich naruszeń prawa, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyroki NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14, z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09, z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11;). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Wobec tego stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Nie mógł też osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., czego skarżący kasacyjnie upatrują w błędnych ustaleniach faktycznych co do wejścia w życie Ogólnego planu [...] Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...].

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji lub postanowienia – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, z 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12).

Sąd I instancji analizując i oceniając znajdujący się w aktach administracyjnych materiał dowodowy nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji poprzez dostrzeżenie lub niedostrzeżenie uchybień w zakresie rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej do niego decyzji nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku skuteczny mógłby się okazać zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. (por. wyroki NSA z 22 marca 2012 r., I FSK 415/11, z 12 stycznia 2012 r., II GSK 1205/11).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej do tego Sądu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. prowadząca do wniosku o zgodności z prawem tej decyzji, została przeprowadzona prawidłowo, a zatem trafne było oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., co czyniło zarzuty naruszenia tego przepisu, jak i zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zarzutami niezasadnymi.

Zarzut naruszenia powyższych przepisów jest niezasadny także i z tego powodu, że wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] września 1966 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 15 K.p.a. W sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja ta utrzymywała w mocy decyzję Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1966 r., którą to decyzją odmówiono przyznania J. H. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. Oznacza to, że została zrealizowania zasada dwuinstancyjności. Zaznaczenia jednak wymaga, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego uzyskała rangę zasady ogólnej dopiero nowelą do Kodeksu postępowania administracyjnego z 1980 r.

Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji odwoławczej art. 120 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i wydaje w tym zakresie nową decyzję. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie bezpośrednio przed organem odwoławczym byłoby zbyt uciążliwe lub połączone ze znacznymi kosztami (§ 2). Z przywołanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, że w określonych w tym przepisie sytuacjach, organ drugiej instancji mógł przeprowadzać nowe dowody istotne w sprawie i uwzględniać wynikające z nich okoliczności, bez potrzeby uchylania zaskarżonej decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania. Wykorzystanie zatem przez Ministra Gospodarki Komunalnej decyzji lokalizacyjnej z [...] sierpnia 1966 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Nie było to bowiem niewątpliwie ani zbyt uciążliwe, ani połączone z jakimikolwiek kosztami.

Orzekający w sprawie w trybie nieważnościowym Minister Infrastruktury i Rozwoju zgromadził i rozpatrzył cały istotny w sprawie materiał dowodowy, a jego ocena mieści się w ramach wyznaczonych przepisem art. 80 K.p.a. Podzielić należy stanowisko organu o wejściu w życie i obowiązywaniu Ogólnego planu [...] Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...], zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] stycznia 1961 r. W tym zakresie zarówno organ, jak i Sąd I instancji odwołali się do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych. Sąd orzekający w tym składzie nie znajduje podstaw do odstąpienia od wyrażanej w orzecznictwie oceny o obowiązywaniu powyższego planu. Podkreślenia przy tym wymaga, że stanowisko powyższe zostało przedstawione w wyroku z 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10, który to wyrok odnosił się do nieruchomości położonej przy ul [...], o tym samym statusie prawnym, co działka przedmiotowa.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że choć nie nastąpiło formalne uchylenie przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r.o odbudowie m. st. Warszawy, to jednak - per desuetudinem - przepisy te przestały obowiązywać na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa. Odpadała bowiem w tym momencie podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy, do obowiązków której należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego i Warszawskiego Zespołu Miejskiego (art. 3 pkt a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy), jak i - podległego najpierw Ministrowi Odbudowy a następnie Ministerstwu Budownictwa, Biura Odbudowy Stolicy, które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze m. st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego (art. 6 cyt. ustawy). Powyższe – zdaniem NSA – prowadziło do wniosku, że doszło do faktycznego zaprzestania działalności przez Radę na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura. Miało ono bowiem rangę organu Ministerstwa, który nie mógł funkcjonować, po jego likwidacji, bez wyraźnego unormowania, jako jednostka innego ministerstwa. Nie mógł mieć również samodzielnego bytu. Tym bardziej, że – jak zaakcentował Sąd w powołanym wyżej wyroku – analiza treści Monitorów Polskich wykazała, iż od początku lat 50-tych brak było w nich, jakichkolwiek planów, dotyczących [...] uchwalonych przez Radę.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny - we wspomnianym wyżej wyroku - przyjął, że zaistniała w analizowanym przypadku sytuacja, w której wskutek nieprzestrzegania lub niestosowania określonych przepisów, utraciły one moc na skutek negatywnego zwyczaju.

W rezultacie, konstatacja ta doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do uznania, iż w takiej sytuacji winny być brane pod uwagę przepisy ogólne, obowiązujące w całym kraju, to jest przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Przepisy te w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 przewidywały, że plan miejscowy (a za taki należało uznać plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...]), po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. W orzecznictwie przyjmuje się nadto, że brak precyzji w zapisie przepisu, co oznacza sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, pozwala na sformułowanie tezy, iż mogło się to odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych (por. wyrok z 6 lutego 2013 r., I OSK 1643/11).

O tym, iż plan z 1961 r. obowiązywał i wywoływał określone skutki prawne wskazywał również w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, który akcentował, że okoliczności związane z dokonywaniem w sposób formalny zmian tego planu, wydawaniem na jego podstawie licznych decyzji lokalizacyjnych na podstawie, których wznoszono inwestycje oraz formalne pozbawienie tego planu mocy obowiązującej uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1969 r. nr [...], uzasadniały przyjęcie, że plan zagospodarowania zatwierdzony [...] stycznia 1961 r. uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] miał moc obowiązującą. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że mimo, że nie udało się odnaleźć miejsca publikacji tego planu, analiza innych dowodów pozwala na przyjęcie jego obowiązywania i stosowania, co prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 w zw. z art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju nie został oparty na usprawiedliwionej podstawie.

W dacie wydania decyzji objętych postępowaniem nieważnościowym obowiązywała regulacja zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., a także art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem poprzedniemu właścicielowi może być odmówione prawo własności czasowej do gruntu - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - także ze względu na cele określone w art. 3 niniejszej ustawy. Natomiast art. 3 tej ustawy dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była ona niezbędna dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

W orzecznictwie, choć niejednolicie, przyjmuje się, że powołana ustawa z dnia 12 marca 1958 r. wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości [...], rozszerzając, między innymi, zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 51 ust. 1 tej ustawy odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Oznacza to, że art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mógł stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. (por. wyrok NSA z 9 października 2015 r., I OSK 142/150). W innych orzeczeniach składy orzekające zwracały uwagę na fakt, że z uwagi na odmienność regulacji prawnych zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu "warszawskiego" i art. 51 ustawy z 1958 r., różnić się winny zarówno postępowania prowadzone w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień (por. wyroki NSA z 5 lipca 2015 r., I OSK 2663/13; z 4 września 2008 r., I OSK 1249/07).

W rozpoznawanej sprawie, organ nadzoru rozważył czy doszło do rażącego naruszenia prawa przy analizie zarówno przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego określonej w dekrecie z dnia 26 października 1946 r., jak i w ustawie z dnia 12 marca 1958 r., oceniając, że zarówno przeznaczenie planistyczne spornego terenu, jak i cel jego zagospodarowania nie pozwalały na uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do tego terenu. Jak wynika bowiem z planu nieruchomość ta przeznaczona była pod zabudowę wielorodzinną, której – świetle art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane – nie mógł realizować prywatny inwestor. Oznacza to, że korzystania z gruntu nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z zapisów planu. Także wynikający z decyzji lokalizacji szczegółowej cel zagospodarowania spornego terenu jakim była budowa hotelu, a wskazany w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako cel użyteczności publicznej, nie pozwalał na realizację wniosku dekretowego. Zgodnie z art. 320 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanych i zabudowie osiedli (Dz. u. z 1939 r. Nr 34 poz. 2016) hotele uznawane były za obiekty użyteczności publicznej. Wprawdzie powyższy akt prawny przestał obowiązywać 31 stycznia 1961 r., ale jego regulacje mogą stanowić wskazówkę interpretacyjną dla ustalenia jakie obiekty mogą być zaliczone do obiektów użyteczności publicznej. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego do obiektów służących użyteczności publicznej zalicza się hotele (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08).

Wobec wskazanej powyżej rozbieżności w orzecznictwie w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym jest podkreślenie, że podstawową przesłanką przesądzającą o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego była przesłanka wskazana w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Przesłanki odmowy wynikające z ustawy gruntowej z 1958 r. były poddane analizie przez organ nadzoru dodatkowo, niezależnie od podstawy prawnej wskazanej w decyzji z [...] lipca 1966 r. i z [...] września 1966 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 170 i art. 171 P.p.s.a. zauważyć należy, że Sąd I instancji wprawdzie odwołał się do treści art. 170 P.p.s.a., ale w zaskarżonym wyroku zawarł pełną ocenę legalności poddanej jego kontroli decyzji. Należy odróżniać związanie oceną prawną od związania prawomocnym wyrokiem. Ocena prawna wiąże sąd i organy administracyjne w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie. Niewątpliwie stanowisko wyrażone w wyroku I OSK 1383/10 z 3 sierpnia 2011 r. co do obowiązywania planu zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] stycznia 1961 r. winno być wzięte przez Sąd pod uwagę. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje ona zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/9).

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprostowania oczywistej omyłki w sentencji zaskarżonego wyroku dokonano w oparciu o przepis art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a.

Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie został uwzględniony, albowiem przepisy nie przewidują możliwości zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników.