Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 930/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16, art. 24, art. 61, art. 127, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20
journal: Dz.U. 2004 nr 251 poz 2507
law: Ustawa z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego.
article: art. 9, art. 33
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Ośrodka Doradztwa Rolniczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2009r. sygn. akt I SA/Wa 1485/08 w sprawie ze skargi P. Ośrodka Doradztwa Rolniczego w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2008r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenie nabycia przez P. Ośrodek Doradztwa Rolniczego w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1485/08 oddalił skargę [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia przez [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. po rozpatrzeniu wniosku [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w G., uzupełnionego pismem z dnia [...] lipca 2008 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody P. z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Pomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego w Gdańsku prawa użytkowania wieczystego gruntu - utrzymał w mocy własną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia przez [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu, będącego własnością Skarbu Państwa położonego w G. przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zapisanego w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] III Wydział Ksiąg Wieczystych. Powodem odmowy było nieprzedstawienie przez stronę dokumentu, o którym mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, to jest dokumentu, z którego wynikałoby, że w dniu 1 stycznia 2005 r. strona posiadała w zarządzie przedmiotowy grunt.

Wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2008 r. [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w G. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody P. z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia przez [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w G. prawa użytkowania gruntu, zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieobowiązujacy stan prawny, a nadto rażące naruszenie art. 20 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, wskazując, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie doszło do objęcia przez stronę w zarząd nieruchomości stanowiących własności Skarbu Państwa, nie doszło również do nabycia na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w G., zarzucając decyzji rażące naruszenie art. 20 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego przez błędną wykładnię i nie zastosowanie tego przepisu, oraz rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że nie dopatrzył się przesłanek, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia przez [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (Dz. U. Nr 251, poz. 2507 z późn. zm.), z dniem wejścia w życie ustawy, to jest z dniem 1 stycznia 2005 r., grunty stanowiące własność Skarbu Państwa będące w zarządzie lub w trwałym zarządzie dotychczasowych wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego oraz ośrodków doradztwa rolniczego, stają się nieodpłatnie z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego właściwych ze względu na położenie tych gruntów ośrodków doradztwa; stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego dokonuje właściwy wojewoda w drodze decyzji.

W niniejszej sprawie natomiast dokumentem, z którego strona skarżąca wywodzi swoje prawo zarządu do nieruchomości objętej wnioskiem, jest umowa z dnia [...] września 1992 r. o administrację zleconą nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 1 września 1992 r. obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), której art. 33 ust. 2 stanowił, że państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej uzyskują grunty stanowiące własność Skarbu Państwa w zarząd na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej lub na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy, o której mowa w art. 9 ust. 2 tej ustawy – "nieruchomości nabyte w drodze umowy przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej pozostają w ich zarządzie". Natomiast obowiązująca od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w art. 199 ust. 2 (przepisie przejściowym) stanowi, że zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie tej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, ze aby z dniem 1 stycznia 2005 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, określony grunt mógł stać się przedmiotem użytkowania wieczystego ośrodka doradztwa rolniczego - grunt ten, w tym dniu, to jest w dniu 1 stycznia 2005 r., musiał być w zarządzie lub trwałym zarządzie tego ośrodka. Jak zatem wynika z przytoczonych wyżej przepisów, wskazana przez wnioskodawcę umowa z dnia 1 września 1992 r. o administrację zleconą nieruchomości, zdaniem Sądu nie spełnia przesłanek wskazujących na istnienie zarządu czy trwałego zarządu nieruchomości, bowiem strona skarżąca nie otrzymała nieruchomości których dotyczy skarga w zarząd na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, nie nabyła ich na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu, i nie nabyła ich w drodze umowy, o której mowa w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jeśli zatem grunty, których dotyczy skarga, nie były w zarządzie ani w trwałym zarządzie ośrodka doradztwa rolniczego, to nie mogły stać się nieodpłatnie, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego właściwych ze względu na położenie tych gruntów ośrodków doradztwa rolniczego, o czym stanowi art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie jest również zasadny podniesiony na rozprawie przez stronę skarżącą zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa i art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. Sąd wskazał bowiem, że wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można zaliczyć wprost do środków odwoławczych, a to z tego względu, że nie spełnia podstawowego warunku - uruchomienia toku instancji. Istotną cechą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jego niedewolutyność. Wniesienie takiego środka nie powoduje przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz ponownie powierza ją temu samemu organowi. W przypadku podejmowania decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie ma również zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem mówić o "niższej" i "wyższej" instancji, gdyż obie decyzje zostają wydane przez ten sam organ.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2009 r. [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w G. wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, albo uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej go decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2008 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej kontroli działalności administracji publicznej i w konsekwencji błędne uznanie, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak również poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa i w następstwie przez niezastosowanie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a i lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nieuwzględnienie skargi [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w G. pomimo, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 128 k.p.a. oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 6 kpa , art. 8 kpa.;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 20 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego z dnia 22 października 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 251, poz. 2507 z późn. zm.), poprzez jego błędne zastosowanie i błędne uznanie, iż przedmiotowe grunty nie mogą stać się przedmiotem użytkowania wieczystego [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny prawidłowości postępowania i decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób pobieżny, jednostronny, bez dokładnej analizy elementów, które zdecydowały o zapadłym rozstrzygnięciu. Wskazano, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony został w oparciu o przepis art. 127 § 3 k.p.a. i wskazano, że do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Odwołanie zaś, zgodnie z treścią art. 128 k.p.a. nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z decyzji. W związku z tym skarżący kasacyjnie stwierdził, iż nowe zarzuty i argumenty nie stanowią przesłanki wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stanowisko, iż zarzuty te zostały już rozpatrzone w sposób kompleksowy i wyczerpujący, zdaniem skarżącego kasacyjnie jest niedopuszczalne.

Podkreślono ponadto, że przedstawienie decyzji o oddaniu przedmiotowych nieruchomości w zarząd jest niemożliwe, gdyż najprawdopodobniej uległa ona zniszczeniu. W G. bowiem miała miejsce tragiczna powódź i archiwum Ośrodka Doradztwa Rolniczego zostało zalane wodą, a dokumenty w nim gromadzone zniszczone. Skutki tego tragicznego zdarzenia były wielokrotnie podnoszone we wcześniejszych pismach oraz w rozmowach ustnych z przedstawicielami ministerstwa. Wskazano przy tym, iż fakt powodzi i jej tragicznych skutków w G. jest okolicznością powszechnie znaną. Dodatkowo strona przedłożyła dwa pisma Urzędu Rejonowego w G. dotyczące zarządu przedmiotowych nieruchomości - jedno kierowane do Miejskiego Konserwatora Zabytków w G., a drugie bezpośrednio do Ośrodka Doradztwa Rolniczego w G., które to dokumenty mają potwierdzać istnienie zarządu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie również doszedł do przekonania, że grunty, o których mowa nie mogą stać się przedmiotem wieczystego użytkowania [...] Ośrodka Doradztwa Rolniczego w G. na podstawie art. 20 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego i w konsekwencji błędnie nie zastosował tego przepisu. Błędnie również powołał się na ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która utraciła moc obowiązująca dnia 1 stycznia 1998r. na podstawie art. 241 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997r.Nr 115, poz.741), a zatem 7 lat przed wejściem w życie ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w tej sytuacji nie ma podstaw zarówno prawnych, jak i faktycznych, aby wykładnia pojęcia "zarząd", jakim posługuje się ustawa o jednostkach doradztwa rolniczego, następowała w oparciu o wspomniane, uchylone przepisy. Przedstawiona przez stronę umowa o administrację zleconą nieruchomości winna być badana przez pryzmat przepisu art. 65 K.c., który stanowi, iż oświadczenia woli należy tak tłumaczyć jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje. W umowach tych należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Autor skargi kasacyjnej uznał, że jest to tym bardziej uzasadnione, że zgodnie z art. 33 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zarząd mógł być ustanowiony również w drodze umowy, a nazewnictwo ustalonego stosunku prawnego jest drugorzędne.

W ocenie skarżącego kasacyjnie celem przekazania mienia Ośrodkowi Doradztwa Rolniczego było ustanowienie zarządu, w związku z czym przyjmując powierzone obowiązki [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego sprawuje zarząd nad posiadanym mieniem. Przy czym charakter prawny tego zarządu jest taki, iż daje on podstawę obecnie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wskazano, że – jak wynika z treści umowy – Ośrodek Doradztwa Rolniczego mógł na jej podstawie korzystać z nieruchomości oraz dokonywać zmian dotychczasowej zabudowy. W szczególności przejmujący w ramach podpisanej umowy zobowiązany jest do wszelkich napraw, remontów na terenie nieruchomości, a także na czas trwania umowy zobowiązany jest ponosić wszelkie ciężary i opłaty jakie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie swych rozważań Naczelny Sad Administracyjny pragnie przypomnieć, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zatem celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, również Sąd pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji, a jedynie winien ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. utrzymał mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności swojej decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia przez [...] Ośrodek Doradztwa Rolniczego w G. prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przy czym "odpowiedniość" stosowania oznacza, że jedne przepisy stosuje się wprost, inne w części, a jeszcze innych wcale.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu zauważyć, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy różni się od odwołania brakiem dewolutywności, to znaczy nie przenosi kompetencji do załatwienia sprawy na wyższy organ administracji. Nie jest on też nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia decyzji ostatecznej, lecz szczególnym środkiem zaskarżenia. Jednak w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spełnia w istocie taką samą rolę jak odwołanie. Jego wniesienie powoduje obowiązek wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.). Organ, do którego złożono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Tak więc wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 K.p.a., uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej, sprawa jest drugi raz rozpatrywana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji (z pominięciem przepisów ściśle powiązanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia). Chodzi głównie o prawną możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy i jest kwestią drugorzędną, czy tego dokona organ wyższego stopnia, czy ten, który wcześniej wydał decyzję. Dwuinstancyjność jest bowiem pojęciem procesowym, a nie ustrojowym i zamyka się w systemie organów administracji (między innymi W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 45; uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 1996r., OPS 4/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 44).

Przy rozpatrywaniu przedmiotowego zagadnienia należy też wziąć pod uwagę gwarancyjną funkcję przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, gdzie jedynymi przesłankami wydawania decyzji administracyjnej muszą być kryteria celowości i zgodności z prawem.

Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje do zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających.

W klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie, przy czym przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny.

Zważyć należy, że przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, określone w art. 24 § 1 k.p.a. nie rodziły sporów w doktrynie, bo każda z przesłanek wyłączenia jest uznawana za nadającą się do stosowania w jej bezpośrednim rozumieniu. W razie zaistnienia przynajmniej jednej z nich, wyłączenie następuje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym celu odrębnego orzeczenia. Istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej i karnej, jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (na przykład wyroki z dnia 20 lipca 2004r. SK 19/02 - OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005r SK 53/04 - OTK - A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji, w wyroku z dnia 7 marca 2005r. P 8/03 (OTK - A - 2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie - kontroli sądowej.

Podkreślić jednak należy, że zasada wyłączenia pracownika, przy zgłoszonym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 K.p.a., nie będzie mogła mieć zastosowania w każdym przypadku, w szczególności, gdy wniosek taki będzie rozpatrywał organ monokratyczny, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Nie można tu bowiem mówić o "niższej" i "wyższej" instancji , gdyż obie decyzje zostają wydane przez ten sam organ. Kompetencja do ponownego rozpatrzenia sprawy jest zatem powierzona temu samemu organowi.

W związku z tym uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do rozpoznawania zarzutów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie przypomnieć, że zgodnie z art. 20 ust.1 pkt 1 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, z dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2005 r.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w zarządzie lub w trwałym zarządzie dotychczasowych wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego oraz ośrodków doradztwa rolniczego, stają się nieodpłatnie z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego właściwych ze względu na położenie tych gruntów ośrodków doradztwa.

Brzmienie powyższego przepisu oznacza, że aby z dniem 1 stycznia 2005 r., konkretny grunt mógł zostać objęty użytkowaniem wieczystym ośrodka doradztwa rolniczego, to grunt ten musiał w tymże dniu być w zarządzie lub trwałym zarządzie tego ośrodka, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji.

Skarżący kasacyjnie swoje prawo do zarządu przedmiotowej nieruchomości wywodzi z umowy o administrację zleconą nieruchomości zawartej w dniu 1 września 1992 r. Zauważyć należy, że w tym dniu obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127). Zgodnie z art. 33 ust. 2 tej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej uzyskują grunty stanowiące własność Skarbu Państwa w zarząd na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej lub na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy, o której mowa w art. 9 ust. 2 tej ustawy.

Natomiast od dnia 1 stycznia 1998 r. obowiązuje ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W przepisach przejściowych, w art. 199 ust. 2 ustawa ta stanowi, że zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie tej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości.

Skoro zatem z dokumentacji niniejszej sprawy nie wynika, aby skarżący kasacyjnie otrzymał przedmiotowe nieruchomości w zarząd na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, nabył je na podstawie zawartej za zezwoleniem tego organu umowy o przekazaniu, czy też nabył je w drodze umowy, o której mowa w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to - za Sądem pierwszej instancji – należy dojść do wniosku, że z umowy o administrację zleconą nieruchomości zawartej w dniu 1 września 1992 r. skarżący kasacyjnie nie można wywodzić istnienia zarządu, czy też trwałego zarządu nieruchomości.

Tym samym uznać należy, że jeśli przedmiotowe grunty nie były w zarządzie, ani w trwałym zarządzie ośrodka doradztwa rolniczego, to nie mogły stać się nieodpłatnie, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego właściwych ze względu na położenie tych gruntów ośrodków doradztwa rolniczego, o czym stanowi art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego.

W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 20 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego, nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.