Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1887/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83  ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 74  ust. 1 i  art. 21  ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 466/06 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /Dz. U. Nr 92, poz. 880 z póź. zm./ dalej: ustawa, po rozpatrzeniu odwołania "[...]" spółki z o.o., dalej: Spółka z siedzibą w P. od decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Burmistrza Miasta S. nr [...], odmawiającej wydania zezwolenia na usunięcie drzew z terenu działek nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w S., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że Spółka w dniu [...] czerwca 2005 r. złożyła wniosek o zezwolenie na wycinkę drzew rosnących na należących do niej działkach nr [...] i nr [...] w związku z planowaną budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z pawilonem handlowym w S. na ul. [...] - [...]. Organ I instancji odmówił wydania zgody na usunięcie drzew, uzasadniając to tym, że przedłożony w dniu [...] lipca 2005 r. przez Spółkę plan zagospodarowania terenu jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Organ wskazał, że gdyby wnioskodawca uwzględnił zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego nie zachodziłaby potrzeba usuwania drzew. Podał także, iż działki te położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem [...], który został podzielony na 3 samodzielne parcele, a dla każdej z nich są inne ustalenia realizacyjne. Przedstawiony projekt zagospodarowania nie uwzględnia obowiązującego podziału, gdyż projektant łączy działki w jedną parcelę, zaś proponowana obsługa komunikacyjna narusza plan zagospodarowania przestrzennego. Pozostałe naruszenia planu dotyczą powierzchni zabudowy i sposobu zagospodarowania działki, albowiem w planie funkcję podstawową stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (2-3 kondygnacje oraz poddasze użytkowe) z funkcją uzupełniającą polegającą na usługach komercyjnych z wyłączeniem usług handlowych o pow. sprzedaży powyżej 1000m2, wbudowane w funkcję podstawową w parterach projektowanych budynków mieszkalnych. Tymczasem strona projektuje budowę niedużego budynku mieszkalnego oraz pawilon handlowy o powierzchni ok. 1806 m2. Organ I instancji zaznaczył, że przed wydaniem zezwolenia na usunięcie drzew, koniecznym jest doprowadzenie zgodności projektu zagospodarowania działki z obowiązującym planem.

Kolegium rozpoznając sprawę podkreśliło, iż zezwolenie na usunięcie drzew jest wyjątkiem od reguły ich zachowania jako elementu przyrody, podlegającego ochronie prawnej. Decyzja organu I instancji była prawidłowa, bowiem postępowanie administracyjne nie wykazało konieczności usunięcia drzew w związku z planowaną inwestycją. Tym bardziej, że strona podała, iż otrzymanie przez nią zgody na usunięcie drzew nie oznacza, że drzewa te zostaną usunięte, bowiem zostanie to wyjaśnione na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Burmistrz podejmując decyzję wyważył słuszny interes strony, która chce wybudować budynek na swojej nieruchomości z interesem społecznym, polegającym na ochronie istniejącego na terenie miasta drzewostanu. Kolegium wskazało, że art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zawiera generalny obowiązek ochrony środowiska, zaś organy winny zapewnić bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom oraz wspierać działania obywateli na rzecz ochrony środowiska i poprawy stanu środowiska. Służą temu min. przepisy ustawy o ochronie przyrody. Art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy, pośród celów ochrony przyrody wymienia ochronę walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Ponadto art. 4 ust. 1 ustawy określa obowiązek organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych dbania o przyrodę, będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Postępowanie w sprawie usunięcia drzew jest sformalizowane. Spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek z art. 83 ust. 4 ustawy warunkuje wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Kolegium podało, iż nie zgadza się z poglądem strony, że w sprawie o usunięcie drzew nie ma znaczenia plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Jest on bowiem podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni, zaś organy gminy posiadają możliwość określania przeznaczenia terenu, na którym planowana jest inwestycja. Organ I instancji ocenił możliwości realizacji inwestycji bez konieczności wycinki drzew. Kolegium oceniając materiał zgromadzony w sprawie uznało, że Burmistrz nie przekroczył granic swobodnego uznania przy wydawaniu decyzji. Kolegium wyjaśniło, iż stanowisko strony, że pomimo wydania zgody na usunięcie drzew może nie dojść do ich faktycznego usunięcia nie ma znaczenia. W sytuacji wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, strona i organy są nią związane tj. strona może wyciąć drzewa, a organ egzekwować należną opłatę administracyjną, bez względu na to czy podmiot jest w dalszym ciągu zainteresowany wycięciem drzew, czy odstępuje od tegoż zamiaru. Potrzeba usunięcia drzew musi być rzeczywista, w innym razie ochrona przyrody byłaby fikcją. W przypadku gdyby wnioskodawca uwzględnił przy planowanej inwestycji zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego nie wystąpiłaby potrzeba usuwania 36 drzew i 6 krzewów, co stanowi poważny ubytek obiektów przyrodniczych. Decyzja o usunięciu drzew wywołałaby nieodwracalny skutek w postaci likwidacji drzew i w razie zmiany zamierzeń inwestora, ścięte drzewa nie mogą na powrót zaistnieć i stać się częściami składowymi nieruchomości. Kolegium uznało wniosek strony o uzależnienie zgody organu na usunięcie drzew od dokonania zastępczych nasadzeń kompensacyjnych w miejsce usuniętych drzew za nieuzasadniony, albowiem nielogiczne jest usuwanie drzew i i zastępowanie ich nowymi nasadzeniami w miejscu kolidującym z procesem inwestycyjnym.

Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do orzeczenia pozwolenia na usunięcie drzew.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko ujęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 466/06, oddalił skargę jako niezasadną.

Sąd podzielił argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zawartą w zaskarżonej decyzji.

Art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zawiera generalny obowiązek ochrony środowiska, zaś organy winny zapewnić bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom oraz wspierać działania obywateli na rzecz ochrony środowiska i poprawy stanu środowiska. Służą temu min. przepisy ustawy o ochronie przyrody. Art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy, pośród celów ochrony przyrody wymienia ochronę walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień. Ponadto art. 4 ust. 1 ustawy określa obowiązek organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych dbania o przyrodę, będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Zezwolenie na usunięcie drzew jest wyjątkiem od reguły ich zachowania jako elementu przyrody, podlegającego ochronie prawnej. Wniosek o usunięcie drzew winien spełniać przesłanki z art. 83 ust. 4 ustawy i zawierać: nazwę i siedzibę właściciela nieruchomości; tytuł prawny władania nieruchomością; nazwę gatunku drzewa; obwód pnia drzew, mierzonego na wysokości 130 cm; przeznaczenie terenu, na którym rosną drzewa; przyczynę i termin usunięcia drzew.

Pomimo, iż wniosek strony zawiera te elementy nie było możliwe wydanie decyzji pozytywnej na usunięcie drzew z powodu niezgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego tegoż terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni, zaś organy gminy posiadają możliwość określania przeznaczenia terenu, na którym planowana jest inwestycja. Prawidłowo organy administracyjne oceniły możliwości realizacji inwestycji bez konieczności wycinki drzew. Potrzeba usunięcia drzew musi być rzeczywista i właściwie umotywowana przez stronę. W przypadku gdyby wnioskodawca uwzględnił przy planowanej inwestycji zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego nie wystąpiłaby potrzeba usuwania 36 drzew i 6 krzewów, co stanowi poważny ubytek obiektów przyrodniczych. Decyzja o usunięciu drzew wywołałaby nieodwracalny skutek w postaci likwidacji drzew i w razie zmiany zamierzeń inwestora, mogłoby się okazać, że wycięcie drzew nie było konieczne. Spółka twierdzi, że pomimo wydania zgody na usunięcie drzew może nie dojść do ich faktycznego usunięcia. Tym samym brak jest uzasadnionej podstawy do usunięcia drzew. W sytuacji wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, strona i organy są nią związane tj. strona może wyciąć drzewa, a organ egzekwować należną opłatę administracyjną. Wyrażenie zgody przez Spółkę na dokonanie nasadzeń kompensacyjnych w ilości i w miejscach wskazanych przez organ administracyjny w zamian za wyrażenie zgody na usunięcie drzew nie ma decydującego znaczenia w sprawie.

W związku z zawartym w skardze, wnioskiem strony o "zobowiązanie organu do orzeczenia pozwolenia na usunięcie drzew", wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania merytorycznego w konkretnej sprawie i nie może zastępować organów administracyjnych w ich kompetencjach. Sąd bada legalność zaskarżonych decyzji, czyli ich zgodność z przepisami prawa procesowego i materialnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm./ dalej: p.s.a. orzekł jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik Spółki zakwestionował go w całości zarzucając mu naruszenie art. 83 ust. 4 ustawy, polegające na jego błędnej wykładni, która doprowadziła do jego niewłaściwego zastosowania, przy czym błędna wykładnia tego przepisu miała bezpośredni wypływ na rozstrzygnięcie Sądu. Zarzucił też naruszenie: art. 141 § 4 pkt 1 a p.s.a polegające na tym, że w uzasadnieniu wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, a także art. 145 § 1 pkt 1 a p.s.a. w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy, polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo iż w decyzji tej naruszono przepisy prawa materialnego /art. 83 ust. 4 ustawy/, co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o: 1) uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, iż WSA w Szczecinie dokonał błędnej wykładni art. 83 ust. 4 ustawy, co doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania i w konsekwencji miało bezpośredni wpływ na treść orzeczenia Sądu. Zauważyć należy, iż błędne jest samo rozumowanie Sądu, iż wydanie zezwolenia na wycinkę drzew jest uzależnione od zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania. Błędne jest także twierdzenie, iż potrzeba wycięcia drzew musi być rzeczywista (uzasadniona) i właściwie umotywowana przez stronę.

Żaden z przepisów wskazanych przez WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku, tj. art. 74 Konstytucji RP, oraz art. 2 ust. 2 pkt. 5, art. 4 ust. 1 oraz art. 83 ust. 4 ustawy nie uzależnia wydania zezwolenia na wycinkę drzew od zgodności zamierzonej inwestycji z planem, bądź istnienia uzasadnionej podstawy do usunięcia drzew. Sąd nieprawidłowo interpretuje wszystkie z tych artykułów i błędnie wywodzi, iż zezwolenie na wycinkę drzew jest wyjątkiem od reguły ich zachowania jako elementu przyrody podlegającego ochronie prawnej. Błędne jest także ustalanie przez Sąd i wyważanie relacji pomiędzy słusznym interesem strony a interesem społecznym. Powyższe przepisy są jedynie ogólnymi normami wskazującymi, iż drzewostan i krzewy podlegają ochronie.

W treści art. 83 ust. 4 ustawy wskazano elementy, które musi zawierać wniosek o udzielenie zezwolenia na wycinkę drzew. W artykule tym wskazano 7 elementów, które każdy wniosek musi spełniać łącznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przytoczył szczegółowo treść tego przepisu wymieniając po kolei każdy z elementów wniosku. Sąd przyznał przy tym w uzasadnieniu, iż wniosek Spółki zawierał wszystkie wymagane przez ustawę elementy.

Na szczególną uwagę zasługuje zwłaszcza art. 83 ust.4 pkt. 6 ustawy, z którego wynika, iż wnioskodawca musi wskazać przyczynę i termin zamierzonego usunięcia drzewa lub krzewu. Należy podnieść w tym miejscu, iż z powyższego przepisu ustawy nie wynika, że wnioskodawca ma podać uzasadnioną przyczynę. Co więcej, żaden z przepisów nie uprawnia organu do badania przyczyny złożenia wniosku oraz wyważania słusznego interesu prawnego strony w dokonaniu wycinki z interesem społecznym. W ocenie skarżącej brak regulacji dotyczących możliwości badania wniosku pozwala na uznanie, iż każdy wniosek jeżeli jest kompletny powinien zostać uwzględniony, niezależnie od przyczyny, którą stanowić może argument, iż drzewo nie podoba się wnioskodawcy. Organ zatem nie może odmówić wycięcia drzewa w sytuacji gdy nie istnieje konkretny zakaz wynikający z prawa materialnego wycinki drzew na terenie objętym wnioskiem (na istnienie których to zakazów skarżąca wskazuje w dalszej części pisma). W sytuacji gdy wniosek zawiera wszystkie elementy powinien automatycznie wydać zezwolenie na wycinkę i naliczyć opłatę (...).

W uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się do wyważenia przez Burmistrza Miasta S. słusznego interesu strony, która chce na należącym do niej terenie wybudować budynek, z interesem społecznym, którym jest ochrona przyrody. Sąd podzielił w tym zakresie argumentację organów prowadzących postępowanie i stwierdził, iż prymat należy dać tu interesowi społecznemu, którym jest ochrona przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się przy tym do przepisów nakazujących dbanie o środowisko naturalne i ochronę przyrody, przytaczając przy tym m.in. art. 74 Konstytucji RP oraz przepisy o ochronie przyrody.

W tym miejscu należy zauważyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zapomniał, iż Konstytucja RP oprócz regulacji zawartej w art. 74 , który dotyczy generalnej ochrony przyrody i środowiska, zawiera także generalny obowiązek ochrony własności, który został określony w art. 21, natomiast w art. 64pkt. 3 wskazuje, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie , w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Skarżąca wskazała, iż w trakcie postępowania organy postępowania jak i Sąd nie mogą ważyć interesów strony z interesem społecznym. Interes ten został bowiem wyważony przez ustawodawcę w ustawie o ochronie przyrody. Ustawodawca dostrzegając kolizję między interesem prywatnym (tj. przepisami prawa własności) a interesem społecznym (tj. przepisami dotyczącymi ochrony środowiska) wprowadził do ustawy o ochronie przyrody konkretne regulacje prawne uwzględniające zarówno interes prywatny jak i interes społeczny. Interes społeczny jest chroniony przez przepisy art. 84 oraz art. 85 ustawy. Zgodnie z art. 84 ustawy za wycinkę drzew lub krzewów organ prowadzący postępowanie nalicza i pobiera odpowiednią opłatę. Stawki opłaty zostały określone w art. 85 ustawy. Właściciel nieruchomości aby mógł w pełni skorzystać z przysługującego mu prawa własności i dokonać wycinki należących do niego drzew musi z tego tytułu uiścić stosowną opłatę . W ocenie skarżącej ustalenie bardzo wysokich stawek za wycinkę drzew i krzewów należy bezsprzecznie sklasyfikować jako uwzględnienie interesu społecznego. Za usunięty drzewostan i krzewy, społeczeństwo otrzymuje bowiem w formie rekompensaty wymierną kwotę pieniężną wyliczoną na podstawie art. 85 ustawy.

W ocenie skarżącej konstrukcja przepisów ustawy o ochronie przyrody bez wątpienia wskazuje, iż ustawodawca nakazuje na równi traktować prawo własności z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody. Zezwala on bowiem właścicielom nieruchomości na wycinkę drzew bez względu na to, czy usunięcie drzew jest uzasadnione czy też nie, dbając jednak o inne dobro chronione prawem, tj. przyrodę i środowisko, w celu zapobieżenia nadmiernemu wycinaniu drzew nakłada on obowiązek uiszczania bardzo wysokich opłat za usunięcie drzew. W ocenie skarżącej, zdaniem ustawodawcy, w przypadku postępowania dotyczącego zezwolenia na wycinkę drzew, to konkretny podmiot, a nie organ postępowania, decyduje o tym, które dobro chronione prawem jest dla niego ważniejsze. Decydując się jednak na wycinkę drzew, podmiot musi liczyć się z naliczeniem przez organ administracyjny opłaty określonej w art. 84 ustawy. Opłata ta ma na celu rekompensatę za uszczerbek w chronionym dobrze jakim jest przyroda (a więc uwzględnia interes społeczny) z drugiej zaś strony pozwala podmiotowi na pełne wykonywanie prawa własności (uwzględnia interes strony, który wyrażony jest jako chęć wycinki drzew).

Z uwagi na powyższe skarżąca twierdzi, iż w przypadku złożenia kompletnego wniosku o wydanie zezwolenia organ postępowania nie może odmówić wydania zezwolenia na wycinkę drzew. Ma on obowiązek obliczyć i pobrać odpowiednią opłatę, a nie badać czy wniosek strony jest słuszny. Odmowa może nastąpić jedynie gdy wniosek strony jest niekompletny.(t.j. brak jest jednego z elementów wniosku).

Zdaniem skarżącej naliczenie opłaty przewidziane w art. 84 ustawy jest ingerencją w prawo własności przysługujące każdemu właścicielowi nieruchomości. Pomimo tego, iż drzewa stanowią własność podmiotu, który wystąpił o wycinkę, za wycięcie drzew organ pobiera opłatę przewidzianą w art. 84. Wysokość tej opłaty ustalona została w art. 85 ustawy i ma ona za zadanie rekompensowanie ubytku w przyrodzie.

Skarżąca zwraca uwagę przede wszystkim na fakt, iż w art. 83 ust. 4 koniecznym elementem wniosku o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew jest podanie nazwy gatunku drzewa, także podanie obwodu pnia na wysokości 130cm. Wszystkie te elementy są konieczne dla ustalenia opłaty za wycięcie drzew bądź krzewów. Wyłącznym celem postępowania w sprawie zezwolenia na wycinkę drzew jest zatem ustalenie opłaty określonej w art. 84 ustawy o ochronie środowiska, a nie badanie przez organy lub Sąd, czy istnieje rzeczywista i uzasadniona potrzeba wycięcia drzew.

Natomiast z błędnej wykładni tego przepisu dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wynika, iż celem postępowania w sprawie zezwolenia na wycinkę drzew jest badanie, czy potrzeba usunięcia drzew jest uzasadniona. Z przytoczonych przez Sąd norm prawnych w żaden sposób nie wynika, iż organy mogą zakazać stronie wycinki drzew. Z norm tych wynika wyłącznie obowiązek zapewnienia ochrony środowiska. Organy realizują ten obowiązek między innymi poprzez nakładanie opłaty przewidzianej w art. 84 ustawy.

Aby uznać argumenty i wykładnię, której dokonał Sąd, w ustawie o ochronie przyrody musiałby istnieć szereg dodatkowych przepisów. Art. 83 ust. 4 pkt. 6 musiałby zawierać stwierdzenie, iż wnioskodawca składając wniosek musi podać uzasadnioną przyczynę, w związku z którą zamierza dokonać wycinki drzew bądź krzewów. Ponadto przepisy ustawy o ochronie przyrody winny wskazywać, iż organy postępowania mogą badać, czy potrzeba wycinki drzew jest należycie uzasadniona, a w tej materii nie ma w ustawie o ochronie przyrody żadnych regulacji. Gdyby organ miał możliwość wydania decyzji odmownej w ustawie wyraźnie wskazałby kryteria, na podstawie których mógłby odmówić wydania zezwolenia (brak jest jednak regulacji w tym zakresie). Brak takich regulacji w ustawie o ochronie przyrody z całą pewnością pozwala uznać wykładnię Sądu za błędną.

W tym miejscu dla porównania wskazać należy przepisy prawa budowlanego, zwłaszcza art. 35, który stanowi, iż organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza i bada m.in. zgodność złożonego wniosku (projektu) z planem zagospodarowania, bądź warunkami zabudowy, normami technicznymi. W razie stwierdzenia naruszeń wyznacza on stronie termin do usunięcia nieprawidłowości, a po bezskutecznym ich terminie wydaje decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Przepisy tej ustawy dają więc możliwość badania wniosku i jego zgodności z innymi elementami.

W ustawie o ochronie przyrody ustawodawca nie przewidział możliwości aby organy badały wniosek strony, nie wprowadził też kryteriów, na podstawie których organ może odmówić wnioskodawcy wydania zezwolenia na wycinkę. Potwierdza to zatem stanowisko wyrażone przez skarżącą, iż organy postępowania nie mogą dokonywać badania przyczyn złożenia wniosku.

Wszystkie te elementy rozpatrywane łącznie pozwalają skarżącej stwierdzić, iż organ w przypadku gdy złożono kompletny wniosek o wycinkę drzew, nie ma prawa wydania decyzji negatywnej.

Nadmienić należy, iż ustawą o ochronie przyrody wprowadzono szereg norm, z których wynika zakaz wycinki drzew i krzewów. Zakazy te znajdują się między innymi w art. 15 ust. 1 pkt. 5, który stanowi, iż w parkach narodowych oraz rezerwatach zabrania się pozyskiwania , niszczenia lub umyślnego uszkadzania roślin i grzybów. Następnie w art. 17 ust. 1 pkt. 3 ustawa wskazuje, iż w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej bądź zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu. Art. 24 stanowi, iż zakaz ten może być wprowadzony też na obszarze chronionego krajobrazu. Art. 40 ust. 2 ustawy stanowi, iż na terenach niezabudowanych, jeżeli nie stanowi to zagrożenia dla ludzi lub mienia, drzewa stanowiące pomniki przyrody podlegają ochronie aż do ich samoistnego rozpadu (co oznacza bezwzględny zakaz wycinki wyżej wymienionych drzew). Art. 51 przewiduje także możliwość wprowadzenia zakazów co do dziko występujących roślin i grzybów.

Ustawodawca wyraźnie odróżnia zezwolenie na wycinkę od zgody na wycinkę.

Wydanie zezwolenia może być uzależnione od zgody odpowiednich organów. Wskazuje na to art. 83 ust. 5 ustawy. W przypadku gdy podmiot zamierza dokonać wycinki drzewa na terenie parku narodowego wydanie zezwolenia wymaga zgody dyrektora parku narodowego.

Zgoda ta jest jednym z elementów wniosku o usunięcie drzew. W przypadku gdy podmiot takiej zgody nie uzyska to wniosek uznany będzie za niekompletny. Także w tym przypadku organ nie jest uprawniony do badania interesu strony.

W tym miejscu skarżąca wskazuje, iż na terenie objętym wnioskiem nie istnieją żadne zakazy dotyczące wycinki drzew lub krzewów. Skarżąca nie musiała uzyskiwać dodatkowej zgody innych instytucji na wycinkę drzew. Wniosek skarżącej był kompletny, co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Nie było zatem możliwości aby nie zezwolić stronie na wycinkę drzew. Organy obowiązane były wydać decyzję i naliczyć stosowną opłatę.

Wykładnia przepisów o ochronie przyrody dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie jest błędna. Z wykładni tej wynika bowiem, iż istnieje bezwzględny zakaz wycinki drzew i krzewów oraz że organy mają prawo do badania, czy przyczyna usunięcia drzew jest uzasadniona. Niewątpliwym jest także, iż dokonanie błędnej wykładni przepisu miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, ponieważ uwzględniając zasady logiki i prawidłowego rozumowania oraz analizując treść całej ustawy o ochronie przyrody można jednoznacznie stwierdzić, że w przypadku postępowania w sprawie zezwolenia na wycinkę i sytuacji gdy posiadacz nieruchomości składa kompletny wniosek organ nie może wydać decyzji negatywnej, z uwagi na to, iż wydanie takiej decyzji naruszyłoby prawo własności strony, które także jest prawem chronionym Konstytucją RP. Ustawa jednocześnie dbając o interes społeczny rekompensuje ubytek w środowisku odpowiednimi opłatami obciążającymi podmiot dokonujący wycinki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał na podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. W szczególności Sąd nie podał na jakiej podstawie organy i Sąd mogą badać, czy potrzeba wycięcia drzew jest rzeczywista i należycie uzasadniona, jaka jest podstawa prawna aby organy lub Sąd rozważały słuszny interes strony z interesem społecznym pomimo tego, iż interes został wyważony w ustawie.

Strona wskazuje także, iż postępowanie w sprawie wydania zezwolenia jest postępowaniem niezależnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sąd natomiast stwierdził w uzasadnieniu, iż nie było możliwe wydanie pozwolenia na wycinkę z uwagi na usunięcie drzew z powodu niezgodności zamierzonej inwestycji z zagospodarowaniem terenu, (tj. uzależnia wycinkę od dodatkowych elementów nie wskazanych w ustawie). Nie wskazuje on jednak na podstawę prawną, która nakazywałaby badanie przez organ wydający zezwolenie na wycinkę drzew, czy inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania. Badanie zgodności inwestycji z planem następuje w odrębnym postępowaniu jakim jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Tak więc błędne jest stanowisko Sądu (przyjęte w ślad za organami postępowania) które uzależnia wydanie zezwolenia na wycinkę drzew od zgodności zamierzonego projektu z planem. W ocenie skarżącej te dwa postępowania są całkowicie niezależne i nie można uzależniać wydania zezwolenia na wycinkę drzew od np. uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżąca wskazuje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie był w stanie podać podstawy prawnej dla swoich twierdzeń z prostej przyczyny. Z żadnego przepisu prawa nie wynikają bowiem obowiązki, o których Sąd mówi w wyroku. Z uwagi na powyższe skarżąca zauważa, iż twierdzenia Sądu, w których wskazuje on, iż potrzeba wycinki musi być rzeczywista i należycie uzasadniona, a także, iż wydanie zezwolenia na wycinkę jest uzależnione od tego, czy zamierzona inwestycja jest zgodna z planem, czy też nie - nie mają żadnej podstawy prawnej. Z uwagi na powyższe słuszny jest zatem zarzut skarżącej, iż w wyroku naruszono przepisy postępowania tj. art. 141 § 4 pkt. 1a p.s.a. polegające na tym, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zatem sprawę powinien skargę uwzględnić i uchylić decyzję SKO w całości i stwierdzić naruszenie prawa materialnego tj. art. 85 ust. 3 ust. 3 ustawy. Z uwagi na fakt, iż tego nie uczynił dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a p.s.a. (...).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy stwierdzić, iż zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 pkt 1 a p.s.a. jest nieuzasadniony dlatego, że takiej jednostki redakcyjnej (1 a) artykuł ten nie zawiera. Sąd I instancji natomiast oddalając skargę powołał przepis art. 151 p.s.a., który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Na wstępie swych rozważań zaś Sąd ten podzielił argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, zatem motywy związane z zastosowaniem przez administracyjne organy orzekające przepisu art. 83 ustawy. Zgodnie z tym przepisem usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości (...) ust.1).

Przepis art. 83 ust. 1 ustawy nie precyzuje wprawdzie przesłanek jakimi ma się kierować organ właściwy w sprawach zezwoleń na usuwanie drzew lub krzewów, ale nie można też zaakceptować poglądu skarżącej, iż decyzja na nim oparta jest w istocie decyzją związaną: wystarczy prawidłowo sporządzić wniosek by organ ten zobowiązany był orzec pozytywnie dla wnioskodawcy.

Przesłanki te można wyprowadzić z przepisów Konstytucji jak i przepisów ogólnych ustawy.

Przede wszystkim przepis art. 74 ust. 1 Konstytucji nakazuje władzom publicznym prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, a art. 74 ust. 2 ustawy zasadniczej ochronę środowiska wprost czyni obowiązkiem tych władz. Znaczenie ochrony środowiska bowiem – jak wskazują dane dotyczące zmian klimatycznych i zmian ekosystemów, istotnie wzrasta, zwłaszcza ze względu na potrzebę zapewnienia społeczeństwu zdrowych warunków życia. Te zasady konstytucyjne znajdują rozwinięcie w przepisach ustawy o ochronie przyrody, która w art. 2 ust. 1 wyjaśniając na czym ochrona ta polega mówi m.in. o zachowaniu i zrównoważonym użytkowaniu zadrzewień, a w ust. 2 art. 2 precyzując cele ochrony przyrody wymienia zieleń w miastach i wsiach oraz zadrzewienia. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy nawiązuje wyraźnie do art. 74 ust. 2 Konstytucji statuując obowiązek organów administracji publicznej dbałości o przyrodę jako dziedzictwo i bogactwo narodowe oraz zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody. Obowiązek dbałości o ochronę przyrody spoczywa zresztą w myśl art. 4 ust. 1 nie tylko na organach władzy publicznej, ale i na osobach prawnych i fizycznych i można go – w przypadku tych podmiotów, rozumieć jako powstrzymywanie się przed działaniami szkodzącymi przyrodzie.

Wydając zezwolenie, o jakim mowa w art. 83 ust. 1 ustawy, właściwy organ powinien więc rozważyć, czy bez konkretnego/ych (obiektu/ów) przyrodniczego/ych nie da się zrealizować tych funkcji. Tego rodzaju racjonalizacja może się łączyć z okolicznościami, jakie przywołał w swej decyzji organ I instancji, wydając decyzję negatywną dla skarżącej Spółki. Istotnie bowiem takie względy jak zgodność projektu zagospodarowania działki/ek z planem zagospodarowania przestrzennego, wykluczający projektowaną zabudowę, czy wskazana przez organ odwoławczy niepewność inwestora co do tego, czy drzewa w procesie budowlanym rzeczywiście zostałyby usunięte, czynią negatywne rozstrzygnięcie w sprawie usprawiedliwionym.

Kontekst prawny, w jakim właściwy organ administracyjny powinien orzekać po rozpoznaniu wniosku o usunięcie drzew lub krzewów (zwłaszcza w sytuacji skarżącej Spółki) można poszerzyć o przepisy art. 74 i art. 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W pierwszym z nich ogólnie się mówi o oszczędnym korzystaniu z terenu w trakcie przygotowywania i realizacji inwestycji (ust. 1). W drugim natomiast o obowiązku inwestora realizującego przedsięwzięcie uwzględnienia w trakcie prac budowlanych ochrony środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych (ust. 1). Przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wykorzystywanie i przekształcenie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji (ust. 2).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wniosek inwestora o zezwolenie na usunięcie drzew z terenu inwestycji nie ma mocy wiążącej organ administracyjny w tym znaczeniu, iż skutkuje jego pozytywnym załatwieniem. Prawidłowo sporządzony wniosek odpowiadający przepisowi art. 83 ust. 4 ustawy, otwiera jedynie drogę postępowania administracyjnego.

Odnośnie natomiast konstytucyjnej ochrony własności przeciwstawionej w skardze kasacyjnej zasadzie wyrażonej w art. 74 Konstytucji należy pierwszeństwo przyznać tej drugiej. Istotnie, w art. 21 ust. 1 Konstytucja stanowi, iż Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a w związanym z nim art. 64 gwarantuje każdemu prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1), chroni te prawa (ust. 2), ale też wprowadza możliwość ograniczenia własności w drodze ustawy, w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Koresponduje to z przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji, który dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska (...). Takie ograniczenie wprowadza zaś cytowana ustawa o ochronie przyrody w powołanych wyżej normach prawnych.

Z tych względów poza zakresem swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił kwestię szeroko naświetloną w skardze kasacyjnej dotyczącą opłat za zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów jako swoiste zaspokojenie interesu społecznego jeśli już miałoby dochodzić do oceny, który z tych interesów: społeczny, czy inwestora, miałby przeważyć, Powyższe rozważania bowiem kwestionują takie rozumowanie, jakie przedstawia skarżąca spółka: wniosek uprawnionego podmiotu – pozytywna decyzja właściwego organu – opłata. Analizowane przepisy nie pozostawiają bowiem wątpliwości co do tego, że organ ten wniosek ma poddać ocenie w świetle przedstawionego kontekstu prawnego. Organ administracyjny w następstwie tej oceny może zezwolić na usunięcie drzew lub krzewów, albo zezwolenia takiego odmówić. Skarżąca błędnie też przyjmuje, że skoro w ustawie wymienione zostały miejsca, w których nie można dokonywać "wycinki drzew i krzewów" (art. 15 ust. 1 pkt 5, art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 24, art. 40 ust. 2, art. 51) to poza nimi zezwolenie nie powinno być ograniczane żadnymi warunkami. Sytuacje te świadczą jedynie o tym, że w razie ich zaistnienia sam ustawodawca nie pozwala na określone w tych przepisach zachowanie, w pozostałych zaś organ administracyjny ma prawo wartościować zgłoszone żądanie.

Na podstawie art. 184 p.s.a. należało zatem orzec jak w sentencji wyroku.