Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1927/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego K. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołania K. C. od decyzji Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 1991 r. – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 12 marca 2018 r. K. C. (dalej jako: "skarżący") wystąpił do Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego o zmianę decyzji ostatecznej Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...] ustalającej okres wykonywania działalności twórczej jako muzyka (instrumenty klawiszowe) na dzień 1 lutego 1980 r.

Do wniosku skarżący dołączył dokumenty:

1. kopię legitymacji członkowskiej Związku Zawodowego Pracowników Kultury i Sztuki z dnia [...] stycznia 1975 r.,

2. kopię decyzji Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców nr [...] z dnia [...] listopada 1991 r.

Komisja do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. działając na podstawie art. 155 k.p.a. w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie powołania Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców oraz szczegółowego określenia jej zadań, składu i trybu działania (Dz.U. Nr 27, poz. 250 – dalej jako: "rozporządzenie") odmówiła zmiany decyzji ostatecznej z dnia 14 listopada 1991 r. z uwagi na brak dokumentów dających podstawę do zmiany daty rozpoczęcia działalności twórczej, tj. ustalenia daty wcześniejszej od daty wskazanej w decyzji z dnia [...] listopada 1991 r. Komisja przywołała uzasadnienie ww. decyzji, w której wskazano, że K. C. "wprawdzie pracę podjął w 1976 r., jednakże nie miał wówczas formalnych uprawnień do wykonywania zawodu. W tym stanie rzeczy Komisja przyjęła okres pierwszych 4 lat pracy jako okres nabywania kwalifikacji zawodowych. Okres ten odpowiada latom nauki w szkole muzycznej."

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. C., wnosząc o uznanie daty 1 lutego 1976 r. (współpraca z Polską Agencją Artystyczną [...]) za datę rozpoczęcia działalności artystycznej. Wyjaśnił, że ustalenie okresu pracy w latach 1976 – 1980 pozwoli na zwiększenie jego niskiej emerytury (820 zł). Do odwołania załączył oświadczenie r.pr. Z. W., zawierające informację, że skarżący od 1968 r. posiadał uprawnienia zawodowe muzyka zespołowego w imprezach estradowych oraz kopię zaświadczenia wydanego w dniu [...] stycznia 1976 r. przez Związek Zawodowy Pracowników Kultury i Sztuki, Okręgową Radę Zakładową Muzyków Rozrywkowych w Ł., uprawniającego do korzystania ze świadczeń we wszystkich zakładach społecznych służby zdrowia z adnotacją "pracownik artystyczny (twórczy)".

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...] kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i § 2 ww. rozporządzenia Komisja wydaje decyzje na podstawie:

- dokumentów potwierdzających czas trwania i charakter działalności twórczej bądź artystycznej, wykonywanej na podstawie umowy o pracę, umowy o dzieło, umowy zlecenia, a także katalogów z wystaw, recenzji, przyznanych nagród i wyróżnień oraz - dyplomu ukończenia szkoły artystycznej odpowiedniego typu lub szkoły wyższej na kierunku odpowiednim do wykonywanej działalności twórczej lub artystycznej albo wydanego przez właściwe stowarzyszenie zrzeszające twórców lub artystów zaświadczenia o nabyciu w drodze praktyki umiejętności zawodowych, a skarżący nie przedstawił dokumentu potwierdzającego formalne prawo wykonywania zawodu w 1976 r.

Dalej Minister przywołał treść art. 155 k.p.a. i wyjaśnił, że wprawdzie przepis ten pozostawia organowi swobodę w zakresie przyznania ochrony prawnej interesowi strony jednak organ nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, ale powinien dokonać oceny, czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie zmiany albo uchyleniu decyzji. Minister wskazał, że Komisja nie rozważała wprawdzie istnienia słusznego interesu skarżącego, jednak zasadnie uznała, że nie ma możliwości zmiany decyzji, bowiem sprzeciwia się temu przepis szczególny tj. § 2 rozporządzenia.

Zdaniem Ministra skarżący wprawdzie przedstawił dokumenty potwierdzające, że wykonywał działalność artystyczną od 1976 r., jednak nie przedstawił wymaganego przepisem rozporządzenia potwierdzenia nabycia umiejętności zawodowych, czy to poprzez przedłożenie dyplomu ukończenia szkoły artystycznej odpowiedniego typu lub szkoły wyższej na kierunku odpowiednim do wykonywanej działalności, czy też wydanego przez właściwe stowarzyszenie zrzeszające twórców lub artystów zaświadczenia o nabyciu w drodze praktyki umiejętności zawodowych.

W skardze na tę decyzję K. C. wniósł o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Wyjaśnił, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca ponieważ pozbawia go możliwości przyznania przez ZUS zwiększonych świadczeń emerytalnych. Zdaniem skarżącego organ nie uwzględnił załączonych do wniosku i odwołania dokumentów i nie wyprowadził logicznych wniosków ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. W szczególności pominął, że w 1976 r. skarżący musiał posiadać formalne uprawnienia zawodowe, gdyż bez nich nie mógł podjąć pracy w charakterze muzyka, której podjęcie Komisja potwierdziła w decyzji z dnia [...] listopada 1976 r. Wyjaśnił, że nie mógł przedstawić Komisji tzw. weryfikacji zawodowej tj. zaświadczenia (legitymacji) zawierającego informację, że jest zawodowym muzykiem instrumentalistą ponieważ wówczas takimi dokumentami nie dysponował (dokumenty te zaginęły). W ocenie skarżącego Komisja nie uwzględniła jednak faktów, że w tamtym okresie wykonywanie pracy muzyka w jakiejkolwiek instytucji artystycznej, a szczególnie za pośrednictwem Polskiej Agencji Artystycznej [...] przy pracy wykonywanej poza granicami kraju nie byłoby możliwe, bez posiadania formalnych uprawnień zawodowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję i Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odmowie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Komisji z dnia [...] listopada 1991 r.

Możliwość zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo przewiduje art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Z wykładni językowej wyżej cytowanego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, a za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W tym miejscu należy się odnieść do regulacji zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1996 r. III SA 1110/95), w trybie przewidzianym art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony.

Uchylenie bądź zmiana ostatecznej decyzji w trybie z art. 155 k.p.a. wymaga zatem ustalenia, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1442/2010, Lex Polonica nr 3040714).

Istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99).

Jak już wyżej wskazano, decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. ma charakter uznaniowy, zatem zmiana ostatecznej decyzji (czego domaga się skarżący) pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór taki nie może być dowolny. Organ administracji musi dokonać wszechstronnego, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, by nie przekroczyć granic uznania (por. wyrok WSA

w Warszawie z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 236/11, Lex Polonica nr 2807403).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Minister orzekając w sprawie kierował się treścią regulacji zawartej w art. 155 k.p.a. tj., by miał na względzie, że prowadzi postępowania w trybie zakreślonym także przesłanką słusznego interesu strony. Minister przyznał, że również organ I instancji nie rozważał istnienia słusznego interesu strony, poprzestając na stwierdzeniu, że i tak w sprawie nie ma możliwości zmiany decyzji, bowiem sprzeciwia się temu przepis szczególny - § 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie powołania Komisji do Spraw Zaopatrzenia Emerytalnego Twórców oraz szczegółowego określenia jej zadań, składu i trybu działania.

Sąd takiej oceny nie podziela. Specyficzna regulacja zawarta w § 2 ww. rozporządzenia nie stoi zdaniem Sądu na przeszkodzie uznaniu, że w sprawie mogą zachodzić okoliczności usprawiedliwiające słuszny interes strony, a które uzasadniałyby zmianę ostatecznej decyzji. W tym kontekście wątpliwości Sądu budzi dokonana przez organ ocena dowodów przedstawionych przez skarżącego w świetle bezspornego ustalenia przez Komisję w decyzji z dnia [...] listopada 1991 r., której zmiany domaga się skarżący, że pracę podjął on w 1976 r. Z tym ustaleniem koresponduje przedłożone przez skarżącego zaświadczenie wydane w dniu [...] stycznia 1976 r. przez Związek Zawodowy Pracowników Kultury i Sztuki Okręgową Radę Zakładową Muzyków Rozrywkowych w Ł., które upoważniało do korzystania ze świadczeń we wszystkich zakładach społecznych służby zdrowia i które, jak podnosi skarżący wydawano tylko muzykom zawodowym - członkom tego związku zawodowego, tzn. tym, którym w/w organizacja wydawała odpowiednie zaświadczenia potwierdzające zakwalifikowanie muzyka do odpowiedniej kategorii zawodowej. Organ nie odniósł się także do znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia r.pr. Z. W., z którego wynika, że skarżący w spornym okresie posiadał uprawnienia zawodowe. Powyższe potwierdza załączone już na etapie skargi zaświadczenie nr [...] z dnia [...] marca 1974 r. wydane przez Zarząd Organizacji Terenowej i Okręgowej Sekcji Muzyków Rozrywkowych Związku Zawodowego Pracowników Kultury i Sztuki w Łodzi o zakwalifikowaniu do kategorii muzyka zespołowego w imprezach estradowych z datą ważności do [...] grudnia 1974 r. Zaświadczenie to nosi ten sam numer ([...]) co legitymacja (karta kwalifikacyjna) wydana w 1981 r., co mogłoby świadczyć, że stanowi ona jego kontynuację, a czego organ w żaden sposób nie ocenił.

W tej sytuacji skarżący dla wykazania swoich praw nie tylko może (ale wydaje się to wręcz niezbędne) przedłożyć inne dowody świadczące o tym, że w spornym okresie wykonywał działalność artystyczną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 47/08). Ocena dowodów należy oczywiście do organów orzekających, ale musi być ona dokonana z zastosowaniem podstawowych reguł przewidzianych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.

Powyższe dokumenty złożone przez skarżącego, przy wniosku o zmianę decyzji, nie zostały ocenione, co świadczy o naruszeniu przez organ art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, natomiast uzasadnienie rozstrzygnięcia nie zawiera wystarczających i przekonujących argumentów, które potwierdzałyby słuszność podjętego rozstrzygnięcia.

Domagając się zmiany decyzji ostatecznej skarżący wskazał, że ustalenie okresu pracy w latach 1976 – 1980 pozwoli na zwiększenie jego niskiej emerytury. Nie budzi zatem wątpliwości, że w interesie skarżącego leży zmiana decyzji. Interes ten musi być również zdaniem Sądu słuszny. O słuszności interesu można mówić tylko wówczas gdy ze stanu faktycznego i prawnego wynika, że nie pozostaje on w sprzeczności z prawem i godny jest ochrony. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę związany jest zasadą praworządności nakazującą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie organy nie oceniły słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji. W efekcie zdaniem Sądu organy nie rozważyły, z należytą starannością, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 155 k.p.a., jednocześnie nie uzasadniły swojego stanowiska z przestrzeganiem normy prawnej zawartej w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.