Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 655/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3  1 pkt 1, art. 145  1 pkt 1 lit. c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183  1, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 2, art. 7, art. 8, art. 28, art. 73, art. 74, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 ust. 1, art. 144 pkt 1, art. 145, art. 152 ust. 1 i 2, art. 153, art. 154 ust. 2, 3, 6 i 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 55 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1225/12 w sprawie ze skargi C. S. M. Spółki z o.o. w M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz C. S. M. Spółki z o.o. w M. 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 października 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1225/12 uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], oraz decyzję ją poprzedzającą, tj. decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w sprawie ze skargi C. S. M. Spółki z o.o. w M.. Stwierdził też, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów. Chodzi o rozstrzygnięcie ogłoszonego przez M. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] września 2010 r. konkursu ofert nr [...] o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 r. w zakresie leczenia stomatologicznego – świadczenie ortodoncji dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18 roku życia. W konsekwencji uchybień proceduralnych, organy Narodowego Funduszu Zdrowia nie ustaliły, czy doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) przez uchybienie zasadzie równego traktowania wszystkich oferentów i zasadzie uczciwej konkurencji, co mogło prowadzić do naruszenia interesu prawnego Spółki. Z powodu niepełnego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły, czy w toku postępowania konkursowego naruszono art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Tym samym, organy nie zrealizowały zasady z art. 8 k.p.a.

Sąd I instancji podzielił poglądy prawne wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12. Chodzi o to, że postępowanie odwoławcze przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia, prowadzone m.in. na podstawie art. 134 ust. 1, art. 152, art. 153 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, powinno polegać na przeprowadzeniu analizy porównawczej zwartości ofert świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy. Co więcej, w zależności od potrzeb, akta postępowania konkursowego powinny zostać włączone do postępowania zainicjowanego odwołaniem przegranego oferenta. W sytuacji, gdy organ ma za zadanie skontrolować zgodność wyniku konkursu z zasadą równego traktowania, to musi porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontować te oceny z ofertami. Dlatego oferty i ich oceny, powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego, natomiast przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, nie dają podstaw do wyłączenia stosowania w tym zakresie art. 73-74 k.p.a.

Sąd podkreślił, że dokumentacja postępowania konkursowego w tej sprawie budzi wątpliwości w zakresie jej rzetelności i kompletności. W szczególności dlatego, że w aktach sprawy nie ma materiałów dowodowych z przebiegu negocjacji, a organ błędnie nie uznał za element pełnej dokumentacji protokołów negocjacji z innymi oferentami, w tym wybranym do zawarcia umowy. Wobec wskazanych zastrzeżeń, powstały wątpliwości, czy dokumentacja z przebiegu postępowania konkursowego była zgodna z komunikatem Funduszu z dnia [...] lutego 2011 r., zamieszczonym na stronie internetowej, a dotyczącym jej udostępniania oferentom. W ocenie Sądu, Spółka winna mieć możliwość zapoznania się z kompletnym materiałem dowodowym tej sprawy. Przy braku dokumentacji z postępowania konkursowego, nie była również możliwa ocena, czy negocjacje przebiegały zgodnie z wymogami ustawy, zwłaszcza że były prowadzone co najmniej dwuetapowo. Zdaniem Sądu, z reguły przewidzianej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wynika zakaz udzielania informacji co do innych oferentów na etapie postępowania przed komisją konkursową.

Sąd zwrócił uwagę, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie rozważył, czy w świetle art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, było możliwe przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego, skoro w tej samej sprawie [...] listopada 2011 r. wydał decyzję, na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145. W tym zakresie, Naczelny Sad Administracyjny w cyt. wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. stwierdził, że z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Jest to odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił obie decyzje objęte skargą, a formułując wskazania co do dalszego postępowania, polecił organom dokonanie analizy porównawczej ofert konkurentów w oparciu o kompletny materiał dowodowy i wydanie decyzji uzasadnionej zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył Prezes Narodowego Fundusz Zdrowia. Zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia wyroku i oddalenia skargi.

Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił błędną wykładnię art. 152, art. 154 ust. 6 w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania, jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a., art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organy prawidłowo ustaliły, że w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad. Chodzi o zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków. Wobec tego, w postępowaniu tym, interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku. Wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony.

Kasator podkreślił, że w postępowaniu odwoławczym, prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania. Poddają jedynie kontroli, czy w postępowaniu konkursowym, nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta. Zatem, aktami postępowania administracyjnego odwoławczego, nie są pełne akta postępowania konkursowego – włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe). Chodzi w szczególności o oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe – lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnienia zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uzasadnił dokładnie wszystkie okoliczności sprawy. Ustalił niebudzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym, nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert.

W ocenie kasatora, organ prawidłowo przyjął, że na gruncie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, przysługują mu uprawnienia reformatoryjne, a wydanie w sprawie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie łączy się z obowiązkiem przeprowadzenia czynności, określonych w art. 154 ust. 7. Decyzja taka ma wyłącznie charakter rozstrzygnięcia procesowego i nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Zatem, wobec niezaskarżenia przez stronę decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r., dyrektor oddziału wojewódzkiego nie był zobowiązany uznać jej za decyzję uwzględniającą odwołanie, a w konsekwencji wymagającą przeprowadzenia czynności określonych w art. 154 ust. 7 cyt. ustawy. Tym samym, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie był zobowiązany do rozważania możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego w tej sprawie, gdyż z uwagi na charakter rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 k.p.a., nie doszło do zaistnienia res iudicata. Organ podkreślił, że w treści art. 154 ust. 6, jak również art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, ustawodawca nie zawarł (odmiennie niż w art. 154 ust. 3) zamkniętego katalogu rozstrzygnięć, które może podjąć organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Tymczasem, wykładnia językowa art. 154 ust. 7 sugeruje, że regulacja ta stanowi w istocie określenie dalszych czynności, jakie winien podjąć dyrektor oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, w przypadku wyłącznie uwzględnienia odwołania strony przez Prezesa Funduszu.

W ocenie organu, Sąd błędnie przyjął, że aktami postępowania administracyjnego, zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym. Przepisy art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają grancie zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) – do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie, organy Funduszu dokonują kontroli, czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

Wobec powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, a wyrok Sądu I instancji powinien być uchylony.

Spółka skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podała, że wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Z treści art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia została oparta na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ww. ustawy. W tej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności, co do zasady, musi odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku wykluczenia tego rodzaju naruszeń Sąd może dokonać kontroli stosowania przepisów prawa materialnego przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia i sposobu oceny tego procesu dokonanej przez Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na dokonaniu wadliwej kontroli rozstrzygnięć Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o ustalenia faktyczne niezgodne ze stanem prawnym. W ramach szczegółowego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd I instancji uchylił decyzję objętą skargą, a jako podstawę takiego działania przyjął naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez nieudostępnienie stronie skarżącej akt sprawy z postępowania konkursowego, a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału postępowaniu, z możliwości odniesienia się do ofert konkurencyjnych w sytuacji, gdy w realiach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do takiego działania. W ten sposób Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to powinno prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż działanie to nie naruszyło art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawiony zarzut kasacyjny jest nietrafny. Przede wszystkim nie może być skuteczny zarzut naruszenia art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten – jako regulacja ustrojowa określająca zakres kognicji sądów administracyjnych – mógłby zostać naruszony tylko wówczas, gdy Sąd I instancji orzekałby poza zakresem wyznaczonym przepisami prawa, bowiem tylko wtedy nie dokonałby kontroli administracji, zatem nie zrealizowałby postulatu wymierzania sprawiedliwości. Analiza skarżonego wyroku i jego uzasadnienia potwierdza, że przedmiotem rozpoznania była sprawa skargi na decyzję, co z punktu widzenia treści art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi prowadzić do wniosku, że Sąd I instancji orzekał w zakresie wyznaczonym ustawą, a przez to nie naruszył art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na wadliwym zinterpretowaniu art. 134 ust. 1 oraz art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. W zakresie tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdza swoje stanowisko zawarte w licznych orzeczeniach, szczególnie pogląd wyrażony w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12. Równocześnie nie podziela tej linii orzeczniczej, na którą powołuje się Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie wychodzi z założenia, że odwołanie od decyzji organu Narodowego Funduszu Zdrowia inicjuje postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Pełni ono funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zatem odwołanie jako środek zaskarżenia służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy dotyczącej wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Z tego powodu należy stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy. Zatem nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia tylko do sprawy wnoszącego odwołanie. Za takim poglądem przemawia charakter tego postępowania. Postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem konkursowym. Ustalenie wyniku tego konkursu mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest możliwe respektowanie zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Stanowisko, że odwołanie zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Przepisy ustawy nie zawierają odesłania do przepisów k.p.a., ale też tych przepisów nie wyłączają. Skoro organy Narodowego Funduszu Zdrowia mają kompetencję do wydawania decyzji administracyjnych, bo o tym stanowi art. 154 ust. 3 i ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, to zastosowanie ma art. 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Z wyżej przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że postępowanie odwoławcze jest ograniczone do sprawy świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana i, że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej wszystkich ofert. To postępowanie, według wnoszącego skargę kasacyjną opiera się więc na zasadzie zarzucalności (gravamen), z czego skarżący zdaje się wyprowadzać wniosek, że organ rozpatrujący odwołanie bada sprawę jedynie w granicach zarzutów podniesionych w odwołaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 152 ust. 1 i 154 nie uzasadniają stanowiska o ograniczonym zakresie sprawy odwoławczej, bo taka ich interpretacja niweczy możliwość przeprowadzenia rzeczywistej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniu o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym narusza art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej

Przepis art. 152 ust. 1 ww. ustawy, stanowi komu i na jakich zasadach, przysługują środki odwoławcze i skarga. Według art. 152 ust. 1 tej ustawy, środki odwoławcze przysługują świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mamy tu więc do czynienia z określeniem legitymacji do wniesienia odwołania, w sposób odbiegający od treści art. 28 k.p.a. Jednak z tego nie można wyprowadzać takich konsekwencji, że postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem ma zupełnie inny charakter niż regulowane w k.p.a. Uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się, nie może być traktowany jako przesłanka dopuszczająca wniesienie odwołania. Z treści przepisów nie można wyprowadzić wniosku, że organ może odmówić rozpatrzenia odwołania, jeżeli w odwołaniu nie wykazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza interesu prawnego odwołującego się.

Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 ustawy. W treści art. 154 dotyczącego odwołania nie ma, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie, że mamy w tym przypadku do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu oraz że nie dotyczą go obowiązki sformułowane w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

O istnieniu takich odstępstw nie świadczy treść art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, stanowiąc, że po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną. Również nie ulega wątpliwości, że k.p.a. nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w tej ustawie, a nie wyznaczonych odwołaniem.

Fundusz uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie administracyjne pozostaje w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy. Postępowanie to nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest jego etapem. Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej, ale powinny być przez organ włączone do postępowania administracyjnego, stosownie do potrzeb tego postępowania. Zatem, organ kontrolując zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skontrolować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatruje się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej, dostatecznych podstaw do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73-74 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można natomiast zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). Pomijając, że pogląd o niestosowaniu w postępowaniu administracyjnym przed organami Narodowy Fundusz Zdrowia przepisów art. 73 i 74 k.p.a. nie ma prawnego uzasadnienia, należy zauważyć, że jego zaakceptowanie mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zupełnie nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 154 ust. 6 i 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że modyfikacja postępowania administracyjnego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia polega na ograniczeniu stosowania art. 138 § 1 i 2 k.p.a. W tym zakresie, ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej, wprowadza jednoznaczną regulację, z której wynika, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie może orzekać w postępowaniu odwoławczym tylko w sposób przewidziany w art. 154 ust. 7 ustawy przyjmując, że odwołanie miało uzasadnione podstawy. Zatem, uwzględnienie odwołania decyzją z dnia 17 listopada 2011 r. musiało skutkować wdrożeniem trybu określonego w art. 144 pkt 1 lub 145 ustawy, a nie rozpoznania odwołania w ramach wyznaczonych przez przepisy k.p.a. Właśnie ta odmienność jest modyfikacją zasad orzekania wyznaczonych w k.p.a. przez ustawę o świadczeniach opieki zdrowotnej. Z tego też względu, poprawnie Sąd I instancji wskazał na naruszenie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia tych przepisów w decyzji będącej przedmiotem skargi. W kontekście tych uwag, zarzut skargi kasacyjnej odwołujący się do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł być uwzględniony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W istocie skarga kasacyjna wskazując na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów, nie odwołuje się do przepisów materialnych. Takiego charakteru nie mają art. 154 ust. 6 w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i art. 138 k.p.a. Powołane w pkt I.1 skargi kasacyjnej przepisy są przepisami procesowymi, zatem nie mogą być one podstawą skutecznie zbudowanego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Z tego powodu należało ten zarzut skargi kasacyjnej uznać za chybiony ze względów formalnych.

Nietrafny jest także zarzut sformułowany w pkt II.2. skargi kasacyjnej. Chodzi o art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię. Sąd I instancji przyjmując, że strona powinna mieć dostęp również do akt postępowania konkursowego, właściwie rozumiał zakres kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej w ramach art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 152 ust. 1 stanowiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Z przepisu tego nie wynika, że postępowanie odwoławcze regulowane jest w sposób odmienny niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 73 i 74 k.p.a.

Również przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie ogranicza odwołującego się w jego uprawnieniach procesowych jako strony postępowania i nie wyłącza akt postępowania konkursowego z toku postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach.

W swoim orzecznictwie, obecnie jednolitym, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że organy Narodowego Funduszu Zdrowia, prowadząc postępowania w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, mają ustawowy nakaz równego traktowania wszystkich oferentów. Realizacja tej zasady w postępowaniu o udzielenie świadczenia finansowanego ze środków publicznych, przy ograniczonym ich zasobie, jest możliwa tylko w sytuacji, gdy każdy uczestnik takiego postępowania ma zagwarantowaną ochronę jego indywidualnego interesu. Spełnienie tego warunku jest możliwe wówczas, gdy ma ona dostęp do ofert swoich konkurentów, oczywiście w zakresie którego w sposób bezwzględny prawo nie wyłącza. Z tego powodu akta sprawy odwoławczej muszą obejmować nie tylko dokumenty odwołującego, ale także podmiotów biorących udział w postępowaniu przetargowym. Takie rozumienie akt sprawy odwoławczej gwarantuje kontrolę postępowania z punktu widzenia merytorycznej trafności podejmowanych rozstrzygnięć i tylko w takich warunkach spełniona zostaje zasada równego traktowania oferentów. Z tych powodów ten zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł być uwzględniony.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.