Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 18/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] [...] r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...]., znak: [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. M. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 14 września 2020 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką M. M., urodzoną w 1976 r., legitymującą się orzeczeniem zaliczającym ją do I grupy inwalidzkiej z ogólnego stanu zdrowia na stałe

i wskazującym, że niepełnosprawność istnieje od urodzenia.

Decyzją z [...] r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia warunków do przyznania świadczenia w świetle, gdyż ma ustalone prawo do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.).

W odwołaniu od decyzji skarżąca potwierdziła, że pobiera emeryturę z KRUS, ale jako opiekun osoby niepełnosprawnej ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne w wymiarze różnicy między wysokością świadczenia i wysokością emerytury. Skarżąca podniosła, że opiekuje się córką całodobowe, gdyż córka nie jest w stanie samodzielnie egzystować.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na znajdującą się w aktach decyzję KRUS o waloryzacji emerytury rolniczej z [...] r., z której wynika, że skarżąca jest uprawniona do emerytury rolniczej w kwocie [...]zł miesięcznie (od marca 2020 r.). W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną córką. Jest jednak bezsporne, że strona ma ustalone prawo do emerytury. Ta okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Świadczenie pielęgnacyjne ma w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować. Natomiast brak jest regulacji przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego o najwyższej kwotowo wysokości z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższej kwotowo renty lub wyrównania wysokości renty do kwoty wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, czy też wstrzymania wypłaty niższego kwotowo świadczenia, albo dokonania oceny, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne i wypłaty świadczenia zgodnie z żądaniem strony. Z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Skarżąca urodziła się w 1955 r., ma 65 lat, zatem jest osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m.in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy, a przynajmniej nie wykazała, by było inaczej, tzn. była zdolna i miała możliwość podjęcia dodatkowej pracy, czyli mogła "dorobić" sobie do emerytury.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium J. M. zarzuciła naruszenie art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., poprzez jego błędne zastosowanie tj. stwierdzenie braku istnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek uzasadniających prawo do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką, w sytuacji, gdy zasadnym jest uznanie, że: a) przepis ten interpretowany przy zastosowaniu dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej nie może prowadzić do wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury; b) przepis ten znajduje zastosowanie do przypadku skarżącej w ten sposób, że pozbawiają przysługującego z mocy art 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury.

Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a pobieraną emeryturą rolniczą, ewentualnie o uchylenie decyzji wydanej przez organy obydwu instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu

i dźwięku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Nie wszystkie argumenty podniesione w skardze są zasadne, jednakże sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Przesłanki uchylenia decyzji mogą zatem wynikać z okoliczności nie podniesionych w skardze i taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był niesporny fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i aktualnie pobiera to świadczenie. Rozstrzygnięcie organów obydwu instancji opiera się w tym zakresie na ścisłej, językowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Wypada odnotować, co zauważyło również Kolegium, że przywołany przepis został uznany za niezgodny z Konstytucją RP (art. 71 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 32 ust. 1 w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17). Wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznaczało wyeliminowanie z porządku prawnego tylko określonej normy prawnej. Sentencja wyroku nie odnosi się do sytuacji osób, w stosunku do których przesłanką odmowy przyznania świadczenia jest pobieranie emerytury (tak jak w przypadku skarżącej). Tym niemniej jednak argumenty podniesione w uzasadnieniu wyroku Trybunału mają znaczenie również dla wykładni analizowanego przepisu w odniesieniu do sytuacji osób pobierających emeryturę, o czym będzie mowa w dalszych wywodach uzasadnienia.

Interpretacja art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. wywołała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozbieżności te występują na różnych poziomach analizy.

W pierwszej kolejności istotne jest wskazanie, że obok orzeczeń przyjmujących literalną, ścisłą wykładnię analizowanego przepisu, w judykaturze bardzo silnie reprezentowane jest stanowisko przeciwne, akcentujące konieczność uzupełnienia wyników wykładni językowej o elementy wykładni funkcjonalnej (celowościowej)

i systemowej, co prowadzi do zupełnie odmiennych konkluzji. W ocenie Sądu analiza orzecznictwa wskazuje, że ten nurt zaczyna dominować, a skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela to stanowisko.

We wskazanej linii orzeczniczej, sądy zwracają uwagę na kontekst historyczny pojawienia się art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z aksjologią systemu prawa, wyrażoną w przepisach Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania (emerytury), którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło [...] zł, podczas, gdy najniższa emerytura wynosiła [...] zł. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi [...] zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M.P. z 2020 r., poz. 1031). Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. W obecnych jednakże warunkach, z uwagi na zasadnicze zmiany w zakresie relacji między kwotami świadczeń, ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy. W efekcie konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (celowościowej), celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Wykładnia systemowa musi uwzględniać kontekst aksjologii systemu prawa i obowiązek bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2), a zatem realizowania w procesie stosowania prawa takich wartości wyrażonych w ustawie zasadniczej jak: równość wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązek udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Z wywodów Trybunału Konstytucyjnego w powołanym wyżej wyroku z 26 czerwca 2019 r. wynika, że istotą (relewantną) cechą osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Na ten aspekt zwraca się również uwagę w prezentowanej linii orzeczniczej. Literalna, wyłącznie językowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę, tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Podmioty, które mają ustalone prawo do wymienionych w tym przepisie świadczeń nie mają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na zbieg świadczeń. Tymczasem w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawodawca przewidział mechanizm rozwiązania problemu zbiegu praw do świadczeń pełniących podobną funkcję w sposób gwarantujący należytą ochronę słusznych interesów osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną. Osoby mające prawa do świadczeń wymienione w art. 27 ust. 5 u.ś.r. mają możliwość wyboru korzystniejszego świadczenia – w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Takiego wyboru pozbawione są osoby mające ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Nie sposób znaleźć przekonujących argumentów, które uzasadniałyby takie zróżnicowanie, zwłaszcza przy uwzględnieniu wspomnianych wyżej konstytucyjnych obowiązków udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym. Sprzeczność zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych z aksjologią konstytucyjną staje się tym bardziej widoczna, jeśli wziąć pod uwagę fakt, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości, niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo, że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Powyższy wywód bazuje na poglądach wyrażonych w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z 28 czerwca 2019 r.,

I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, 30 października 2020 r., I OSK 1189/20; z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20; z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20). Jak wskazano wyżej, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, wypada przy tym zauważyć, że jest ono dominujące również w orzecznictwie tutejszego sądu (por. przykładowo: wyroki WSA w Lublinie z 7 stycznia 2021 r., II SA/Lu 555/20; z 12 stycznia 2021 r., II SA/Lu 719/20; z 16 marca 2021 r., II SA/Lu 753/20).

Dopełnieniem powyższej argumentacji jest wskazanie, że w tego rodzaju sprawach jak rozpoznawana, istotne są także okoliczności nabycia prawa do emerytury przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne. Okoliczność ta nie byłą przedmiotem wyjaśnień organów, które oparły się na ścisłej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Należy jednak zwrócić uwagę, że córka skarżącej jest osobą niepełnosprawną od urodzenia, a urodziła się w 1976 r. Nie wiadomo od kiedy i na jakiej podstawie prawnej skarżąca uzyskała świadczenie emerytalne, ale trzeba mieć na względzie fakt, że w systemie prawnym istniały przepisy przewidujące prawo do wcześniejszej emerytury przysługujące osobom sprawującym opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji i wymagającym stałej opieki (przykładowo: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki; Dz.U. Nr 28, poz. 149). Nie ulega wątpliwości, że uprawnienie do wcześniejszej emerytury przyznawane na podstawie tego rodzaju przepisów spełniało tę samą funkcję i miało taki sam cel jak obecnie ustanowione w ustawie o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku osób, które uzyskały prawo do emerytury nie w związku z osiągnieciem wieku emerytalnego, ale w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem jaskrawo widoczna staje się nierówność traktowania takich osób, które de facto musiały zrezygnować z zatrudnienia, ale ponieważ uzyskują emeryturę, są trwale pozbawione prawa do korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego, w relacji do osób, które pracowały zawodowo i rezygnując z tej pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki uzyskały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Na przeszkodzie przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie stoi zbieg świadczeń pełniących w istocie analogiczną funkcję. Nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że nie można tych świadczeń pobierać jednocześnie, jednakże zbieg uprawnień da się rozstrzygnąć przy pomocy instrumentów mających odpowiednie podstawy prawne. Należy w tym miejscu odnotować, że w orzecznictwie pojawiły się w tej kwestii dwa stanowiska. Pierwsze stanowisko zakłada proporcjonalne obniżenie świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości różnicy pomiędzy kwotą emerytury (lub innego świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.), a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie takie stanowisko należy zdecydowanie odrzucić, jako nie mające oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Na przeszkodzie stoi także treść art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto takie rozwiązanie rodziłoby wiele komplikacji w perspektywie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie zdecydowanie opowiada się za drugim stanowiskiem, w świetle którego rozwiązaniem analizowanego zbiegu praw do świadczeń jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Taką zasadę ustawodawca wprowadził w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, we wspomnianym wyżej art. 27 ust. 5 u.s.r.

Z kolei zbieg uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych w przypadku świadczeń z systemu ubezpieczeń społecznych rolników uregulowany jest w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r., poz. 266, ze zm.; dalej jako: u.s.r.). Przepis ten pozwala zarówno na rozwiązanie zbiegu świadczeń w ramach systemu ubezpieczenia społecznego rolników (ust. 1), jak i zbiegu świadczeń z różnych systemów (ust. 2 i ust. 4). Ustawodawca nie przewidział wprost rozwiązania problemu zbiegu świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniem emerytalno-rentowym, jednakże takie rozwiązanie da się odnaleźć w systemie prawnym. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 u.s.r., zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach

i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Takie stanowisko, w odniesieniu do problemu zbiegu prawa do emerytury rolniczej i świadczenia pielęgnacyjnego zostało wyrażone w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (por. przykładowo: wyroki WSA w Olsztynie z 15 września 2020 r., II SA/Ol 475/20; z 3 listopada 2020 r., II SA/Ol 616/20; z 14 stycznia 2021 r., II SA/Ol 853/20; z 26 stycznia 2021 r., II SA/Ol 832/20; z 16 lutego 2021 r., II SA/Ol 13/21; wyrok WSA we Wrocławiu z 16 grudnia 2020 r., IV SA/Wr 315/20; wyroki WSA w Rzeszowie z 29 września 2020 r., II SA/Rz 556/20; z 22 września 2020 r., II SA/Rz 597/20; wyrok WSA w Kielcach z 15 października 2020 r., II SA/Ke 890/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 listopada 2020 r., II SA/Go 489/20; wyrok WSA w Poznaniu z 26 listopada 2020 r., IV SA/Po 1608/20).

W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że istota problemu zbiegu praw do świadczeń, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Orzecznictwo wskazuje przy tym, że to na organach orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych spoczywa obowiązek poinformowania strony o możliwościach prawnych rozwiązania problemu zbiegu świadczeń, co wynika z ogólnej zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.). Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (por. powoływane wyżej wyroki NSA z 24 listopada 2020 r., i z 15 grudnia 2020 r.).

Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie żaden z organów nie udzielił skarżącej takiej informacji o możliwości usunięcia przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego poprzez złożenie wniosku o zawieszenie prawa do emerytury rolniczej do właściwego organu rentowego.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zarówno decyzja Kolegium z

26 listopada 2020 r., jak i decyzja Wójta Gminy S. z [...] r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. poprzez wadliwą wykładnię, bazującą wyłącznie na interpretacji językowej, z pominięciem wyników wykładni systemowej (w tym prokonstytucyjnej) i celowościowej. W konsekwencji należało uchylić decyzje wydane przez organy obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Rozstrzygnięcie Sądu skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej z 14 września 2020 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez organ

I instancji. Obowiązkiem organu będzie przede wszystkim umożliwienie skarżącej dokonania wyboru jednego ze świadczeń (emerytury lub świadczenia pielęgnacyjnego), stosownie do przedstawionych wyżej wskazań. W szczególności organ powinien poinformować skarżącą, że rozwiązaniem problemu zbiegu świadczeń może być skuteczne złożenie przez skarżącą wniosku o zawieszenie emerytury rolniczej. Od wyboru skarżącej i podjęcia przez nią skutecznych działań w celu ewentualnego zawieszenia prawa do emerytury będzie zależało rozstrzygnięcie organu.

Odnosząc się do wniosków skargi należy stwierdzić, że niezależnie od faktu, iż nie są one wiążące dla sądu (art. 134 § 1 p.p.s.a.), to są niemożliwe do realizacji. Kompetencje sądu administracyjnego w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie przewidują możliwości zmiany przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji organu. Sądy administracyjne w Polsce mają uprawnienia kasacyjne (mogą usunąć z obrotu prawnego wadliwą decyzję), a nie merytoryczne (nie mogą zmieniać decyzji organów, ani przyznawać bezpośrednio spornych uprawnień). Ewentualne przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wymaga podjęcia dodatkowych czynności w celu rozwiązania problemu zbiegu praw do świadczeń, o czym była mowa wyżej. Tym niemniej jednak trzeba pamiętać, że wyrażona w niniejszym wyroku ocena prawna

i wskazania co do dalszego postępowania są dla organów wiążące przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (art. 153 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Pomimo uwzględnienia skargi i wniosku skarżącej, sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, z uwagi na to, że ze względu na przedmiot sprawy skarżąca objęta była ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych. Skarżąca nie wykazała również, aby poniosła inne koszty postępowania, które mogą być objęte rozstrzygnięciem o zwrocie kosztów.