Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2483/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6, 7 i 7a, 8, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 3 pkt 24 lit. a
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 274/21 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2021 r., Nr WOP.7722.78.2020.PG w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 274/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 lutego 2021 r., Nr WOP.7722.78.2020.PG, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązków, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez:

A) błędną wykładnię art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.) - dalej jako "P.b." polegającą na pominięciu, iż remont budynku jest na mocy ustawy zwolniony od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na legalną definicję "remontu", w okoliczności, gdy zgodnie z ustawą remontem jest wykonywanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, a zatem skarżący w niniejszej sprawie wykonał

remont budynku;

B) błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a) P.b. w zw. z art. 3 pkt 6 P.b. przez przyjęcie, iż wykonanie murowanego ganku przy lokalu będącym zarówno przedszkolem w miejscu wcześniej istniejącym jako ganek drewniany, jak i budynkiem mieszkalnym, nie jest budową ganku i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy "przydomowy ganek" to element budynku służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi M. W. i uchylenie zaskarżonego postanowienia, w okoliczności, gdy organ II instancji prawidłowo uchylił postanowienie organu I instancji, ustalając w toku prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, że obiekt wyremontowany przez skarżącego stanowił "przydomowy ganek" i nie wymagał pozwolenia na budowę, co obligowało organ do uchylenia zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także zasądzenie od M. W. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaistniały określone w art. 182 § 2 P.p.s.a. przesłanki do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej powołano przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).

Abstrahując na razie od kwestii merytorycznych od razu stwierdzić należy, że powołanie się na naruszenie art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego (zarzut pierwszy) oraz na naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a Prawa budowlanego (zarzut drugi) jest wadliwe z uwagi na to, że przepisy te nie były przez organy stosowane.

Zawiadomieniem z dnia 21 lipca 2020 r. PINB w K. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej dobudowy obiektu budowlanego o wymiarach 2,75 m / 5,05 m, do istniejącego budynku nr {...] przy ul. K. w K.

Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, podstawa materialna powinna być ustalona z uwzględnieniem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. Ustawa ta, w zakresie dotyczącym zmiany przepisów ustawy – Prawo budowlane, weszła w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, a więc z dniem 19 września 2020 r. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane przed wejściem noweli w życie, ale zaskarżone postanowienie PWINB już po wejściu noweli w życie. Jednak w myśl art. 25 noweli, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, według brzmienia ustalonego z uwzględnieniem art. 25 noweli:

Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W świetle brzmienia przesłanki "wymaganego pozwolenia" to, czy budowa obiektu wymagała pozwolenia na budowę może być oceniane według stanu prawnego z daty wykonania robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 665/19).

Ustalenie, że inwestor wykonał roboty (budowę), o których mowa w art. 48 ust. 1, oznacza zaś, że możliwe jest uruchomienie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 2 i nast. Prawa budowlanego.

Stan faktyczny w niniejszej sprawie uprawniał do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, na podstawie przepisów art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia sprawy samowoli, przy zastrzeżeniu, że wymóg uzyskania pozwolenia na budowę oceniać należy według stanu prawnego z daty wykonania robót. Jakkolwiek datę wykonania robót ustalono nieprecyzyjnie (zima 2019 r.), to w zakresie istotnym w niniejszej sprawie stan prawny nie podlegał zmianom od okresu zimowego w 2019 r. do dnia 19 września 2020 r.

W stanie prawnym obowiązującym w okresie wykonania robót, nie było wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego oraz art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a Prawa budowlanego.

Zwolnienie remontu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidywał przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Pojęcie remontu było zdefiniowane w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przy czym rozumienie tego pojęcia nie może być oderwane od treści pozostałych przepisów definiujących, zawartych w art. 3 pkt 6, 7 i 7a Prawa budowlanego.

Natomiast zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przydomowych ganków przewidywał art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Niezależnie od wadliwości skargi kasacyjnej, z uwagi na opis naruszenia, powołanie w zarzutach art. 3 pkt 6 i pkt 8 Prawa budowlanego oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, możliwe jest odniesienie się do istoty sprawy.

W myśl art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Według poglądu utrwalonego w orzecznictwie, za remont nie mogą być uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu, a nawet z wykorzystaniem tych samych materiałów. Jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor dokonuje nie remontu (art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), lecz odbudowy (art. 3 pkt 6 tej ustawy) – patrz: wyrok NSA z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 852/00, ONSA 2002/2/85. Nie stanowią też remontu ani przebudowa i ani rozbudowa, co wynika z art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2353/18 i orzecznictwo tak powołane).

W rozpoznawanej sprawie roboty budowalne polegały na rozebraniu drewnianej wiaty i wykonaniu na jej miejscu murowanej dobudówki, stanowiącej w pełni zamknięty ścianami z oknem i drzwiami wejściowymi hol, prowadzący do budynku usługowego (żłobka).

Robót tych, niezależnie od sporu co do tego, czy wykonano obiekt o tych samych, czy większych rozmiarach, nie można zakwalifikować jako remontu. Zarzut błędnego zakwalifikowania robót z naruszeniem art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a w związku z art. 3 pkt 8 Prawa budowalnego, jest zatem bezpodstawny nie tylko z uwagi na wadliwe powołanie art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. a, zamiast art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, ale także merytorycznie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a) Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż wykonanie murowanego ganku przy lokalu będącym zarówno przedszkolem w miejscu wcześniej istniejącym jako ganek drewniany, jak i budynkiem mieszkalnym, nie jest budową ganku i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy "przydomowy ganek" to element budynku służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Pomijając omówione wcześniej zagadnienie błędnego powołania przepisu art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a) Prawa budowlanego, stwierdzić należy, że wykonany obiekt nie jest gankiem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na funkcję jaką ma pełnić ganek (wiatrołap). Jest bowiem funkcja ochronna wejścia do budynku przed deszczem, wiatrem i słońcem. Brak jest podstaw do uznania za ganek obiektu budowlanego, który wykracza poza funkcję ochronną wejścia do budynku (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 476/18; z 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2803/18; z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1244/20).

Taki charakter ganku potwierdza wymienienie przez prawodawcę ganku z obiektami o podobnym charakterze w § 3 pkt 24 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.).

Przepis ten nie definiuje ganku jako obiektu budowlanego. Chodzi o definicję kubatury brutto budynku. Jest jednak znaczące, w ramach wykładni systemowej, że jako "przekryte części zewnętrzne budynku" wymienione zostały: loggie, podcienia, ganki, krużganki i werandy.

Do ściany, w której są drzwi prowadzące na zewnątrz budynku dobudowano pomieszczenie wykraczające poza taką ochronną funkcję. Obudowane przegrodami pomieszczenie pełni funkcję holu wejściowego do budynku. Brak więc było podstaw, aby przyjąć, że chodzi o budowę przydomowego ganku w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1566/17).

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. Zarzut ten byłby skuteczny gdyby obiekt wykonany przez wnoszącego kasacje stanowił "przydomowy ganek", o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nie wymagał pozwolenia na budowę. Jak wynika z poprzedzających rozważań, sformułowana w opisie naruszenia teza jest błędna. Tak samo ocenić należy twierdzenie skarżącego, według którego, wykonane roboty stanowiły remont i z tego powodu nie wymagały pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.