Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 499/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. zwrócił się o ustalenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na części działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...] o pow. ok. 170 m2 położonej w [...] wraz z określeniem warunków podziału.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędną do jego funkcjonowania infrastrukturą techniczną na części działki o nr ewid. [...] wraz z określeniem warunków podziału działki. Na podstawie przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego, organ stwierdził, iż planowana inwestycja spełnia wymogi zawarte w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W toku postępowania odstąpiono od uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 pkt 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 10a i 11 u.p.z.p., ponieważ zdaniem organu I instancji nie zachodziły okoliczności, o których mowa w ustawie. Przedmiotowa inwestycja w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest położona na terenach przeznaczonych na cele publiczne o znaczeniu ponad lokalnym. W związku z powyższym niniejsza decyzja nie wymagała uzgodnień z Wojewodą, Marszałkiem Województwa oraz Starostą Powiatu. Biorąc pod uwagę powyższe oraz art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 - określanej dalej jako k.p.a.) organ stwierdził, iż zostały spełnione warunki konieczne, o których stanowi art. 61. ust. 1 u.p.z.p. do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji określonej wnioskiem.

Odwołanie w ustawowym terminie złożył K.T., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. K.B.. Organowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, polegających na:

a) wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 25 k.p.a. poprzez brak wyłączenia się organu od wydania ww. decyzji pomimo faktu, że wniosek złożony został przez Gminę a wydanie ww. decyzji może mieć wpływ na interes majątkowy Gminy,

b) wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

- brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego;

- brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy,

- zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej,

- zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy związanego z ustaleniem kręgu podmiotów które powinny występować w charakterze strony w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz braku ustaleń faktycznych, zmierzających do określenia rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości przez skarżących,

c) wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób,

d) wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 28 k.p.a., gdyż organ I instancji błędnie powołuje się także na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 – dalej pr. bud.) oraz błędnie wskazuje, że projektowana inwestycja nie ma wpływu na interes prawny działek będących w sąsiedztwie:

- podczas gdy w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a.,

- organ przewiduje możliwości wybudowania przedmiotowej inwestycji w przypadku gdy druga działka powstała po podzieleniu działki nr ewidencyjny [...] będzie posiadać dostęp do drogi publicznej poprzez powstanie przejazdu pod projektowanym budynkiem w postaci podcienia przejazdowego.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. gdyż nie spełniły się przesłanki zawarte w tym przepisie uprawniające do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

b) § 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 - dalej r.s.u.w.) poprzez brak wskazania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz poprzez brak wskazania układu połaci dachowych,

c) § 5 ust. 1 r.s.u.w. poprzez błędne wskazanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz poprzez, w świetle oceny strony skarżącej, podanie tegoż wskaźnika tylko i wyłącznie w oparciu o wniosek inwestora,

d) błędne powoływanie się na art. 28 ust. 2 pr. bud., który w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie powinien mieć zastosowania, gdyż zastosowanie powinien mieć art. 28 k.p.a. ust. 2 art. 28 pr. bud. określa strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie w tym zakresie postępowania przeprowadzonego przez Burmistrza w pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem SKO decyzja organu I instancji nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Skład orzekający w całej rozciągłości podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że zaskarżona decyzja jest kompletna, zawiera obligatoryjny element jakim jest część graficzna wyników analizy urbanistycznej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, iż nie zasługują na uwzględnienie. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 25 k.p.a. poprzez brak wyłączenia się organu od wydania ww. decyzji, organ odwoławczy przytoczył orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2016 r., II OSK 444/15, z którego wynika, że brak jest wyraźnej normy prawnej wyłączającej wójta, burmistrza, prezydenta miasta od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną.

Nieuprawnionym zarzutem jest także nieprawidłowe wyznaczenie stron postępowania. Wprawdzie organ I instancji powołuje się w swojej decyzji również na art. 28 pr. bud. i przywołuje inne akty prawne, które nie stanowią podstawy prawa materialnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a zdaniem Kolegium nie zmienia to jednak faktu, że do celu wydania decyzji o warunkach zabudowy części działki nr [...] strony zostały ustalone prawidłowo, co potwierdzają załączone do akt sprawy wydruki z ewidencji gruntów.

W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo wyznaczył granicę obszaru analizowanego na kopii mapy sytuacyjnej w skali 1:5000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmującej teren objęty wnioskiem wraz z jego otoczeniem. Szerokość frontu działki wynosi 13 m (13m x 3 = 39 m), wobec czego granice obszaru analizowanego wyznaczono jako okrąg o średnicy 50 m otaczający przedmiotową działkę i obejmujący 6 zabudowanych działek, których funkcja zabudowy, parametry zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu stanowiły podstawę do ustalenia funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych projektowanego przedsięwzięcia. Są to działki o numerach ewidencyjnych: [...]. Zabudowa tych działek stanowi całość urbanistyczną. W obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa, jak i zabudowa mieszkaniowo-usługowa, tak więc funkcja projektowanego przedsięwzięcia mieszkaniowo-usługowa, będzie kontynuacją funkcji istniejącej.

Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut zastosowania błędnego wskaźnika powierzchni zabudowy. Organ I instancji poprzez matematyczne wyliczenie, czyli zgodnie z przepisem mówiącym o średnim wskaźniku, wyznaczył ten wskaźnik na poziomie 78,3%, a nie na podstawie tylko i wyłącznie w oparciu o wniosek inwestora.

W analizowanym obszarze średnia szerokość elewacji frontowych w wynosi 16,50 m, z uwzględnieniem 20% tolerancji. Zatem ustalenie szerokości elewacji frontowej na 13 m z tolerancją 5% przez organ I instancji mieści się w przedziale wyliczonego wskaźnika, tym bardziej, że w zamierzeniu będzie to obiekt wypełniający lukę między sąsiednimi budynkami tzw. plomba i jest to rzeczywista szerokość elewacji frontowej.

Odwołujący się zarzucił brak wskazania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki poprzez brak wskazania układu połaci dachowych. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ I instancji ustalił, iż w obszarze analizowanym występują dachy dwuspadowe i wielospadowe, kryte dachówką, z kalenicami w przeważającej części równoległymi do frontu działki i kalenicami prostopadłymi. Kąty nachylenia połaci dachowych na budynkach przy ul. [...], wahają się od 30° do 50°. Budynki w obszarze analizowanym przy ul. [...] posiadają dachy w granicach od 15° do 50°. Organ wziął pod uwagę jedynie kąty nachylenia dachów przy ul. [...], gdyż z dachami na budynkach istniejących winny stworzyć architektoniczną całość. Planowany budynek ma powstać pomiędzy budynkami na działkach o nr ewid. [...], które posiadają kalenice na wysokości ok. 15 m. Kalenica na budynku na działce o nr ewid. [...] posiada jedną z kalenic na wysokości 20 m. Zdaniem SKO prawidłowo przyjęto możliwość zastosowania dachu dwuspadowego lub wielospadowego, o kącie nachylenia od 30° do 50°, z kalenicą główną równoległą do granicy z publiczną drogą gminną o nr ewid. [...]. Organ dopuścił również wykonanie wykuszy i lukarn z kalenicami prostopadłymi do kalenicy głównej, z dachami dwuspadowymi o kącie nachylenia od 30° do 50°, gdyż tak przyjęte parametry nie zaburzą ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu. Zdaniem organu odwoławczego naruszeniem ładu przestrzennego byłby brak jakiegokolwiek określenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, co mogłoby prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego, jednak w przedmiotowej sprawie organ I instancji określając szczegółowo ten parametr, w ocenie Kolegium nie popełnił błędu. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w granicach od 7,5 m do 9,6 m. Planowany budynek ma powstać pomiędzy budynkami o wysokości gzymsów 7,5 m (dz. nr ewid. [...]) i 11,1 m (dz. nr ewid. [...]) zatem wyznaczona przez organ wysokość nie narusza przepisów rozporządzenia.

Zdaniem Kolegium wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy znalazły potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. W ocenie organu odwoławczego Burmistrz prawidłowo dokonał wyznaczenia obszaru analizowanego, opisał zabudowę na działkach, znajdujących się w obszarze analizowanym i dokonał ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy w oparciu o wyliczenia wynikające z rozporządzenia. Ponadto organ podkreślił, że planowana inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi, wynikającymi z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 pr. bud. Teren ma dostęp do drogi publicznej i przeprowadzona analiza, której wyniki stanowią załącznik nr 1 i 2 (część tekstowa i graficzna) do decyzji organu I instancji, wykazała łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

W ocenie Kolegium organ I instancji nie naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ dokonał wszechstronnej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i dał temu wyraz w treści decyzji, wobec czego nie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję SKO stwierdziło, że nie została wydana z naruszeniem prawa procesowego, co uzasadniałoby jej uchylenie.

Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że Burmistrz dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych dotyczących spełnienia przesłanek wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego, które stanowiły podstawy do podjęcia zaskarżonej decyzji, zatem w ocenie SKO nie można postawić organowi pierwszej instancji zarzutu dowolności w kwestii podjętego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie wydana przez organ pierwszej instancji decyzja nie narusza zarówno prawa materialnego w zakresie ustalenia warunków zabudowy objętych wnioskiem, jak również przepisów procedury administracyjnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r. złożył K.T., reprezentowany przez radcę prawnego K.B.. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażącą obrazę przepisów prawa materialnego – art. 61 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, poprzez nieprawidłowe uzależnienie zmiany w zagospodarowanym terenie od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, błędne określenie terenu oddziaływania inwestycji, braku odniesienia się do już istniejących budynków na przedmiotowej działce. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że organ ustalił warunki zabudowy w sposób prawidłowy i legalny, gdy w rzeczywistości ustalenie ich było dowolne; art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 26 § 2 pkt 1 k.p.a. i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy do organu równoległego lub organu wyższego stopnia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Burmistrza oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w wydanej decyzji organ błędnie określił teren oddziaływania inwestycji, ponieważ ma on realny wpływ na interes działek będących w sąsiedztwie w zakresie dostępu do drogi publicznej nie odniósł się np. do zakresu oddziaływania na działkę nr [...]. W decyzji SKO organ nie odniósł się do kwestii dostępu do drogi publicznej w przypadku podzielenia działki o nr ewid. [...]. Skarżący podkreślił, że druga działka ma mieć dostęp do drogi publicznej w sposób pośredni. W ocenie strony skarżącej nie do przyjęcia jest pogląd, iż jeżeli działka nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej to organ nie ma obowiązku zbadania czy inwestor dysponuje prawną możliwością realizacji tej drogi po terenie wskazanym we wniosku.

Skarżący stoi na stanowisku, że zarówno organ I jak i II instancji nieprawidłowo określili zakres stron w procesie inwestycyjnym. Zdaniem skarżącego przy określaniu kręgu stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy należy uwzględnić przepisy art. 140 i 144 k.c. Konieczna jest ocena, czy planowana inwestycja – ze względu na rozmiar, charakter – stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich. Chodzi o potencjalne oddziaływanie na tereny sąsiadujące np. na działkę nr [...].

Skarżący podobnie jak w odwołaniu wskazuje, że w niniejszej sprawie Burmistrz nie miał uprawnień do wydania decyzji z własnego wniosku – inwestycja nie ma charakteru publicznego, tym samym powinien być on wyłączony. Skarżący podkreślił, że wyłączenie organu od załatwienia sprawy – unormowane w art. 25 k.p.a. jest zagadnieniem kontrowersyjnym zarówno w doktrynie jak i w judykaturze. W odniesieniu do sytuacji gdy gmina jest zarówno organem właściwym do załatwienia sprawy, jak również inwestorem w sprawie w judykaturze dominuje stanowisko, że wójt/burmistrz/prezydent jako organ właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w sprawie w której inwestorem jest gmina nie może wydać rzeczonej decyzji i w związku z tym winien być wyłączony od załatwienia sprawy, z uwagi na kolizję interesów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w całości podtrzymał argumenty i stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. SKO jako niezasadny uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Owa zasada powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego, przy czym, zgodnie z ustawową definicją co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Pojęcie zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza jednak wiernego kopiowania istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Powołując się na orzecznictwo, organ nie dopatrzył się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W cytowanym wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., II OSK 2145/13, LEX 1775540 wskazano, iż naruszenie powyższego przepisu ma miejsce wówczas, gdy planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, bowiem w tzw. obszarze analizowanym nie ma zabudowy o funkcji zbieżnej do zabudowy planowanej przez inwestora i w konsekwencji nie jest możliwe określenie parametrów dla nowej inwestycji.

Organ odwoławczy podkreślił, że dokonał w zaskarżonej decyzji oceny wymaganej przepisami prawa analizy oraz odniósł się szczegółowo do poszczególnych elementów i nie stwierdził nieprawidłowości. Wobec powyższego SKO uznało za nieuprawniony zarzut niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Ponadto w odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że nie odniosło się w zaskarżonej decyzji do kwestii dostępu do drogi publicznej w przypadku podzielenia działki o nr ewid. [...] (druga działka ma mieć dostęp do drogi publicznej w sposób pośredni), gdyż nie zostało to podniesione na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie organu odwoławczego ustalenia zawarte w tej materii w decyzji organu I instancji zostały określone prawidłowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut skarżącego, że Burmistrza powinien zostać wyłączony od udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Art. 60 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 60 ust. 3 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych wydaje wojewoda. Wynika z powyższego, że u.p.z.p. wyraźnie wprowadza kompetencję prezydenta miasta (wójta, burmistrza) do wydawania decyzji o warunkach zabudowy (poza terenami zamkniętymi). Jednocześnie brak jest wyraźnego wyłączenia tej kompetencji w przepisach szczególnych. Kompetencja prezydenta miasta (wójta, burmistrza), co do zasady, nie ulega wyłączeniu w sytuacji, gdy wydana decyzja może mieć wpływ na interes prawny gminy. Prezydent miasta w takiej sytuacji reprezentuje przede wszystkim interes wspólnoty samorządowej i działa dla dobra wspólnego. Po drugie, należy zwrócić uwagę, że z dniem 6 grudnia 1994 r. (art. 25 pkt 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 122, poz. 593, obecnie tj. Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 85) został uchylony przepis art. 27a § 1 k.p.a., w myśl którego organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Przepis ten był jednoznaczny i nie budził wątpliwości, że organy gminy nie mogły orzekać w sytuacjach nim objętych (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 listopada 2017 r., II SA/Ke 654/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Należy wskazać, że zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1); w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 (pkt 4); w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej (pkt 7). Przytoczona wyżej regulacja dotyczy wyłączenia pracownika organu, a nie organu administracji. Wyłączenie organu administracji jest przedmiotem odrębnej regulacji art. 25 § 1 k.p.a., która nie stanowi o orzekaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, dla której inwestorem jest gmina. Druga z ww. regulacji, tj. art. 24 ust. 4 k.p.a., również nie znajduje wprost zastosowania w sprawie, jako że burmistrz nie jest przedstawicielem ustawowym gminy. Nie jest również możliwe zastosowanie pkt 7 ww. przepisu, gdyż prezydent miasta nie pozostaje z gminą w stosunku nadrzędności służbowej (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., II OSK 444/15, CBOSA).

Wskazać trzeba, że żaden z przepisów u.p.z.p. nie określa na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu szczególnych zasad ustalania kręgu stron. W konsekwencji zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią prawnomaterialną obejmującą uprawnienia i obowiązki strony oparte na prawie, a więc o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. Przy czym interes prawny musi być indywidualny i realny, a więc znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego. W sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Na gruncie powyższego przepisu w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że stroną postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, zarówno właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, jak również właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Jednak uzyskanie statusu strony w postępowaniu nie jest związane z samym tylko faktem bycia właścicielem nieruchomości, gdyż o interesie prawnym tych osób przesądzać będzie zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., II OSK 135/11, z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10, CBOSA). O interesie prawnym (a co za tym idzie przymiocie strony) innych poza inwestorem osób w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r., II OSK 765/16, CBOSA). Należy również podnieść, iż w orzecznictwie stwierdzono, że ochrona przewidziana w art. 144 k.c. dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości dotyczy wyłącznie zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, a więc zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów (zob. wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., II OSK 1830/14, CBOSA). Przepis ten nie może być zatem źródłem interesu prawnego uzasadniającego uznanie za stronę w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 23 marca 2016 r., II OSK 1830/14, CBOSA). Zważyć trzeba, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Za niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też naruszenie warunków gruntowych także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę i nie mogą przesądzać o zaistnieniu podstaw do wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., I OSK 1048/15,CBOSA). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy w sposób prawidłowy ustaliły strony postępowania. SKO zasadnie wskazało, że organ I instancji powołał się w swojej decyzji również na art. 28 pr. bud. i przywołał inne akty prawne, które nie stanowią podstawy prawa materialnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie zmienia to jednak faktu, że do celu wydania decyzji o warunkach zabudowy części działki nr [...] strony zostały ustalone prawidłowo, co potwierdzają załączone do akt sprawy wydruki z ewidencji gruntów.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły u.p.z.p., a zgodnie z jej art. 61 ust. 1, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma charakter "promesy", czyli rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Organ właściwy do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Wykładnia przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) powinna bowiem mieć charakter "prowolnościowy" (zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., II OSK 1318/16, CBOSA). Wskazuje się, że "restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP, wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r., II OSK 860/09, CBOSA). Przepisy u.p.z.p. nie definiują pojęcia działki sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz należy je odnieść do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w obszarze objętym analizą, tworzącym pewną całość urbanistyczną (por. wyroki: NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., II OSK 1492/11, NSA z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06 i z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06). Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego posiada podstawowe znaczenie dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie w sposób prawidłowy został ustalony obszar analizowany. Organ I instancji wyznaczył wokół terenu objętego planowaną inwestycją obszar analizowany (50 m), tj. w odległości minimum trzykrotnej szerokości frontu (13 m) działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust.2 r.s.u.w.). Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 r.s.u.w. przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Należy wskazać, ze pojęcie "kontynuacja funkcji" jakim posłużono się w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości planowanej zabudowy pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. (II OSK 58/07, CBOSA) wskazał, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Zatem w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza jednak bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy też tożsamej działalności prowadzonej na tym obszarze. Zbyt wąska wykładnia terminu "kontynuacja funkcji zabudowy" prowadziłaby bowiem do naruszenia proporcjonalności pomiędzy - wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. - zasadą wolności właściciela działki do jej zagospodarowania, a zasadą zachowania ładu przestrzennego - zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2018 r., II OSK 3350/17, CBOSA).

W analizie urbanistycznej stanowiącej podstawę ustaleń dla organu orzekającego w przedmiotowej sprawie przeprowadzono charakterystykę terenu, ustalono linię istniejącej zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, geometrię dachu. Należy stwierdzić, że z przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w obszarze analizowanym (działki [...]) występuje zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa mieszkaniowa-usługowa. Planowany budynek ma stanowić tzw. plombę pomiędzy sąsiednimi kamienicami. Tym samym, za prawidłową uznać należało ocenę organów, że planowana inwestycja w postci budynku mieszkalno-usługowego spełnia warunek kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko orzekających w sprawie organów odnośnie ustalenia parametrów urbanistycznych inwestycji o których mowa w przepisach r.s.u.w. W orzecznictwie zwrócono uwagę, iż dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy, decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wybór nieruchomości nie może być dowolny (zob. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09, wyrok NSA z 9 marca 2017 r., II OSK 1732/15 CBOSA). W ocenie Sądu wybrane działki umożliwiły przeprowadzenie prawidłowej analizy dla ustalenia parametrów zabudowy wymaganej przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisy r.u.s.w. Organ I instancji wyznaczył (§ 4 ust. 1 r.s.u.w.) obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ wskazał, że planowany budynek stanowić ma tzw. plombę między sąsiednimi kamienicami. Zgodnie z § 5 r.s.u.w. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy we stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 r.s.u.w.). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił ten wskaźnik na 78,3% na podstawie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym, która wynosi 78,3%. Organ I instancji wyznaczył szerokość elewacji frontowej na 13 m z tolerancją 5% Organ wyjaśnił, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 16,50 z tolerancją do 20% (§ 6 r.s.u.w.), czyli możliwe jest ustalenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy od 13,20 do 19,80 m. Organ zgodnie z § 7 r.s.u.w. wyznaczył wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w granicach od 7,5 m (dz. nr [...]) do 9,6 m (średnia wysokość z przyjętych do analizy działek). Organ wskazał, że planowany budynek ma powstać pomiędzy budynkami o wysokości gzymsów 7,5 m (dz. nr [...]) i 11,1 m (dz. nr [...]).

Nadto organ w zaskarżonej decyzji ustalił możliwość zastosowania dachu dwuspadowego lub wielospadowego, o kącie nachylenia od 30° do 50°. Organ wskazał, iż w obszarze analizowanym występują dachy dwuspadowe i wielospadowe, kryte dachówką, z kalenicami w przeważającej części równoległymi do frontu działki i kalenicami prostopadłymi. Z analizy urbanistycznej wynika, że kąty nachylenia połaci dachowych na budynkach przy ul. [...] wahają się od 30° do 50°, zaś budynki w obszarze analizowanym przy ul. [...] posiadają dachy w granicach od 15° do 50°. Z tego względu organ zasadnie uwzględnił kąty nachylenia dachów przy ul. [...] w celu zapewnienia architektonicznej całości. Zgodnie z § 8 r.s.u.w. geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Geometria dachu planowanej zabudowy powinna zatem nawiązywać do form istniejących, występujących na obiektach o różnym przeznaczeniu (mieszkalnym, usługowym, handlowym), tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z przepisów u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie uzależnia przyjęcia konkretnego rozwiązania w kwestii dachu od tego, czy na badanym obszarze dany kształt dachu jest dominujący i równocześnie nie nakazuje, by pod uwagę brać tylko budynki o tym samym przeznaczeniu (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 761/16, CBOSA).

Należy wskazać w decyzja organu I instancji wskazano, że wnioskowana do wydzielenia działka pod planowany budynek posiadać będzie bezpośredni dostęp do publicznej drogi gminnej o nr ewid. [...]. Druga działka powstała po podzieleniu działki o nr ewid. [...] winna posiadać dostęp pośredni do publicznej drogi gminnej o nr ewid. [...] poprzez ustanowienie prawa przechodu i przejazdu na działce wydzielonej pod planowaną inwestycję. Zdaniem Sądu wskazana treść decyzji ustalającej warunki zabudowy oznacza, że "teren ma dostęp do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nadto w decyzji organu I instancji wskazano, że dopuszcza się podział działki o nr ewid. [...] na wydzielenie działki pod wnioskowany budynek planowany do lokalizacji w części północno-zachodniej działki o nr ewid. [...]. Organ podał, że decyzja określa jedynie warunki podziału nieruchomości, który może zostać przeprowadzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.). Należy zatem stwierdzić, że przedmiotowa decyzja wskazuje jedynie na możliwość podziału działki w celu wydzielenia działki na lokalizację planowanej inwestycji oraz wskazuje ogólne warunki proponowanego podziału działki nr ewid. [...], zaś sam podział nieruchomości powinien być ustalony w odrębnym postępowaniu określonym przepisami u.g.n. (por. art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., II OSK 651/13, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 grudnia 2011 r., II SA/Lu 742/11, CBOSA).

Stosownie do treści § 9 ust. 2 r.s.u.w. wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i graficzna (§ 9 ust. 2 r.s.u.w.), drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z akt sprawy, do decyzji Burmistrza z dnia [...] stycznia 2018 r. dołączono dwa załączniki. Załącznik nr 1 to mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Załącznik nr 2 to wyniki analizy wraz częścią graficzną zawierającą granice obszaru analizowanego.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd uznał, że na gruncie niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy nie dopuściły się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.