Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1315/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183,184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 48 ust. 1 i 2, par. 44 pkt 2, par. 46 i 47
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20,22,7d
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 831/13 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie anulowania czynności materialno-technicznej wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ oddala wniosek uczestników postępowania S. i P. W. o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 23 stycznia 2014 r., III SA/Gd 831/13 oddalił skargę A. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie anulowania czynności materialno-technicznej wprowadzania zmiany do ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2013 r. (nr [...]) Starosta Kartuski – działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 9 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 37, poz. 454):

1/ anulował czynność materialno-techniczną wyprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków ujawniającej połączenie działek nr [...] i nr [...] w działkę [...] obręb [...] gm. Kartuzy i przywrócił stan widoczny w ewidencji gruntów i budynków przed połączeniem działek;

2/ anulował czynność materialno-techniczną wyprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów i budynków ujawniającej połączenie działek nr [...] i nr [...] w działkę nr [...] obręb [...] gm. Kartuzy i przywrócił stan widoczny w ewidencji gruntów i budynków przed połączeniem działek.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 4 lipca 2011 r. A. M. wystąpiła o połączenie działek o nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...], gmina Kartuzy, a następnie do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kartuzach wpłynął sporządzony przez geodetę A. K. operat techniczny (nr [...]) połączenia ww. działek. Operat został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] i stanowił podstawę wprowadzenia w dniu 13 lipca 2011 r. zmiany do ewidencji gruntów i budynków (zmiana nr [...]). Z kolei wnioskiem z dnia 15 lipca 2011 r. K. M. wystąpiła o połączenie działek o nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...], gmina Kartuzy. Następnie wpłynął sporządzony przez geodetę A. K. operat techniczny (nr [...]) połączenia ww. działek. Operat został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] i stanowił podstawę wprowadzenia w dniu 19 lipca 2011 r. zmiany do ewidencji gruntów i budynków (zmiana nr [...]). W dniu 20 lipca 2011 r. oba wskazane opracowania poddano dodatkowej kontroli, w wyniku której stwierdzono, że przy połączeniu ww. działek w jedną nieruchomość dokonano zmiany granicy zewnętrznej tej nieruchomości na mapach ewidencyjnych oraz zmieniono powierzchnie działek po połączeniu. W związku z tym w dniu 25 lipca 2011 r. wszczęto z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. (nr [...]) Starosta Kartuski orzekł o usunięciu zmian danych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących połączenia działek nr [...] i nr [...] oraz połączenia działek nr [...] i nr [...] i przywróceniu stanu widocznego w ewidencji gruntów przed zmianami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. (nr [...]) uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na wynikach kontroli przeprowadzonych już po włączeniu do zasobu operatów technicznych połączenia działek, pomijając zupełnie inne dokumenty będące w posiadaniu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kartuzach. S. i P. W. zaskarżyli decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. (sygn. akt III SA/Gd 143/12) oddalił skargę.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji prowadził postępowanie, w którym pozyskano szereg dokumentów, zeznań świadków oraz przeprowadzono rozprawę administracyjną. Ponadto miała miejsce wizja lokalna z udziałem geodetów. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że przedmiotowe operaty techniczne wykonane przez A. K. nie mogą być podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Organ wyjaśnił, że przebieg granic nieruchomości jest różnie opisywany w różnych dokumentach geodezyjnych a uregulowanie sporu wynikającego z powyższych okoliczności możliwe będzie po przeprowadzeniu rozgraniczenia działek.

A. M. i K. M. odwołały się od tej decyzji podnosząc, że została wydana bez podstawy prawnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych twierdziły, że organ nie dysponował stosowną dokumentacją, która pozwalałaby dokonać aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Ponadto organ nie zrealizował wszystkich zaleceń jakie wskazano w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2011 r. (nr [...]).

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]) Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

A. M. zaskarżyła wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że operaty połączenia działek zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego, stanowiąc podstawę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Skoro operaty techniczne połączenia działek zostały przyjęte do państwowego zasobu, to obrazują aktualny. W tej sytuacji dokonane przez organy "anulowanie czynności wprowadzenia zmiany do ewidencji i przywrócenie stanu przed połączeniem działek" jest kolejną zmianą ewidencji. Skarżąca wskazała, że na podstawie § 47 ust. 1 ww. rozporządzenia aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się wyłącznie w oparciu o odpowiednie dokumenty określające zmiany danych ewidencyjnych. Takimi dokumentami w przypadku działania organu z urzędu są dokumenty enumeratywnie wymienione w § 46 ust. 2 tego rozporządzenia. W niniejszej sprawie organy nie uzyskały żadnego z tych dokumentów, a zatem nie miały podstawy do aktualizacji (zmiany) ewidencji. Zdaniem skarżącej organy w ramach procedury wprowadzania zmian do ewidencji gruntów nie są uprawnione do oceny technicznej dokumentacji pomiarowej, stanowiącej podstawę wpisu do ewidencji, a także prowadzenia pomiarów kontrolnych istniejących punktów granicznych w stosunku do osnowy geodezyjnej. Procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter sformalizowany w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu. Skoro zatem określone dokumenty zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, to świadczy o ich sporządzeniu zgodnie z prawem i określonymi standardami, a organ ewidencyjny nie posiada kompetencji do podważania ich treści. W ocenie skarżącej przyjęcie dokumentacji do zasobu nadaje zatem jej walor dokumentu urzędowego, dla którego istnieje domniemanie prawdziwości, legalności i wiarygodności, a zatem wszelkie działania organów ewidencyjnych mające na celu podważenie poprawności operatu technicznego przyjętego do zasobu są całkowicie nieuprawnione (nie mają podstawy prawnej). Skoro operaty zostały przyjęte do zasobu i stanowiły podstawę zmiany w ewidencji, to aktualnie nie ma procedury prawnej, która mogłaby doprowadzić do zniweczenia skutecznej już zmiany. W ocenie skarżącej zmiana polegająca na połączeniu działek powinna pozostać w ewidencji do czasu uprawomocnienia się orzeczenia wydanego w ramach postępowania rozgraniczeniowego, gdyż dopiero takie prawomocne orzeczenie będzie dokumentem wymienionym w § 46 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, umożliwiającym dokonanie aktualizacji z urzędu. Nadto bezpodstawne było powoływanie się przez organy na opinię biegłego w zakresie geodezji i kartografii mgr inż. P. C., sporządzoną na potrzeby postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Kartuzach Ds. 158/11 w sprawie poświadczenia nieprawdy w operacie geodezyjnym.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę oddalił. Sąd wskazał, że skoro w tej samej sprawie sąd rozpoznając uprzednio skargę na decyzję kasacyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. (sygn. akt III SA/Gd 143/12) oddalił tę skargę, to tym samym przesądził istnienie podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej w sprawie wszczętego w dniu 25 lipca 2011 r. postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących oceny prawidłowości połączenia działek nr [...] i nr [...] w działkę o nr [...] oraz połączenia działek nr [...] i nr [...] w działkę o nr [...], położonych w obrębie [...], gm. Kartuzy. Brak podstawy prawnej decyzji administracyjnej jest bowiem kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego; t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Sprawowana natomiast przez sądy administracyjne kontrola decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem przebiega każdorazowo w określonym porządku i w pierwszej kolejności jest to kontrola z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność decyzji. Skoro sąd rozpoznając uprzednio w tej sprawie skargę oddalił ją, to oznacza, że nie dopatrzył się takiej wadliwości, potwierdzając tym samym podstawę prawną do prowadzenia przez organy geodezyjne w podjętym trybie postępowania i wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących połączenia działek nr [...] i nr [...] oraz połączenia działek nr [...] i nr [...] i przywrócenia stanu widocznego w ewidencji gruntów przed wprowadzeniem tych zmian. Zgodnie z art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą", do zadań starosty należy prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. granic gruntów (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). Sposób prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, w tym zasad wymiany danych ewidencyjnych został określony w wydanym na podstawie art. 26 ustawy rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 9 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 37, poz. 454) – dalej zwanego "rozporządzeniem". Stosownie do § 44 pkt 2 rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje z urzędu lub na wniosek uprawnionych podmiotów (§ 46 ust. 1 rozporządzenia), niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 1 rozporządzenia). W myśl § 47 ust. 3 rozporządzenia w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne. W świetle powołanych przepisów należy przyjąć, że w sytuacji powzięcia wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatów technicznych połączenia działek nr [...] i [...] (operat z dnia 11 lipca 2011 r.) i działek nr [...] i [...] (operat z dnia 19 lipca 2011 r.) starosta – jako organ właściwy do prowadzenia ewidencji i utrzymywania jej w stanie aktualności – był zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w sprawie dokonywanej na podstawie ww. operatów aktualizacji czyli wprowadzenia na ich podstawie udokumentowanych zmian do operatu ewidencyjnego. Innymi słowy, pomimo przyjęcia operatów technicznych do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego ciążył na organie obowiązek zbadania w zaistniałej sytuacji zasadności (prawidłowości) wprowadzanych zmian w świetle ich zgodności z dostępnymi dokumentami i materiałami źródłowymi. Analizie tej nie może stać na przeszkodzie fakt, że dany materiał stanowiący podstawę aktualizacji został uprzednio włączony do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym aprobuje wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2010 r. pogląd, że "fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny - przyjęty do zasobu - jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot" (sygn. akt III SA/Kr 711/09, publ. LEX nr 756987). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w istniejącym stanie faktycznym starosta prowadzący ewidencję gruntów miał prawo do przeprowadzenia w oparciu o § 47 ust. 3 rozporządzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy sporządzone operaty techniczne połączenia ww. działek są prawidłowe i mogą stanowić wystarczającą podstawę do wprowadzenia na ich podstawie zmian danych ewidencyjnych połączonych nieruchomości. Przyjmuje się, że "wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie: albo w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo w drodze decyzji. Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia, stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 119/08, publ. LEX nr 510289). W rozpoznawanej sprawie sentencja rozstrzygnięcia została co prawda sformułowana w ten sposób, że orzeczono o "anulowaniu czynności materialno-technicznej wprowadzenia zmian i przywróceniu stanu widocznego w ewidencji gruntów i budynków przed połączeniem działek", to jednak należy przyjąć, że sens takiego rozstrzygnięcia sprowadza się w istocie do "odmowy wprowadzenia zmian ewidencyjnych", które miałyby zostać dokonane na podstawie przedłożonych operatów technicznych. W ocenie Sądu należy przyjąć, że przedmiotem rozstrzygnięcia była ocena zasadności (prawidłowości) dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego w oparciu o przyjętą do zasobu geodezyjno-kartograficznego dokumentację (operaty techniczne). W rozpoznawanej sprawie organy przeprowadziły postępowanie mające na celu ustalenie, czy dokonana - w przyjętym do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kartuzach w dniu 13 lipca 2011 r. (nr [...]) operacie technicznym połączenia działek o nr [...] i nr [...] w jedną działkę nr [...] - zmiana granicy zewnętrznej działek o nr [...], [...] i [...] z działkami o nr [...] i [...] stanowi zmianę znajdującą potwierdzenie w dostępnych dokumentach i materiałach źródłowych oraz w istniejącym na nieruchomościach stanie faktycznym (operat techniczny przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kartuzach w dniu 19 lipca 2011 r. - nr [...], dotyczący połączenia działek o nr [...] i [...] w działkę nr [...], odnosił się już do wprowadzonych do zasobu na podstawie poprzedniego operatu zmian granicy pomiędzy działką [...] a [...]). Z uwagi na to, że sąd oddalił w niniejszej sprawie skargę na wydaną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku decyzję kasacyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, to przyjąć należy, że uznał za konieczne i zasadne dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez ten organ zakresie (tj. uzupełnienia materiału dowodowego o znajdujący się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Kartuzach operat techniczny z 1972 r. i jego analizę, wizję lokalną oraz rozprawę z udziałem stron i wykonawców prac przeprowadzonych na spornym terenie począwszy od 1972 r.). Jak wynika z akt sprawy organy w trakcie postępowania przeprowadziły ww. czynności i dowody. Organy przeanalizowały dokumenty zgromadzone w zasobie geodezyjno-kartograficznym, wynik oględzin nieruchomości oraz wyjaśnienia złożone w czasie rozprawy, a nadto – zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. - posiłkowały się opinią biegłego w zakresie geodezji i kartografii mgr inż. P. C., sporządzoną na potrzeby postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Kartuzach Ds. 158/11 w sprawie poświadczenia nieprawdy w operatach technicznych dotyczących połączenia przedmiotowych działek. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dało jednak jednoznacznego potwierdzenia położenia linii granicznej przebiegającej pomiędzy działkami o nr [...] i [...] (własność – S. i P. W.) a nieruchomościami podlegającymi scaleniu, tj. działkami o nr [...], [...] (własność – A. M.) oraz działką o nr [...] (własność – K. M.). Tym samym nie została potwierdzona poprawność wyznaczonej przez geodetę w ww. operatach technicznych granicy pomiędzy wskazanymi nieruchomościami, czyli tego, co w istocie było powodem zakwestionowania ich prawidłowości i możliwości wprowadzenia na ich podstawie zmian w operacie ewidencyjnym. W ocenie sądu stanowisko organów jest słuszne. Niemożność dokonania jednoznacznych ustaleń co do przebiegu granicy w oparciu o analizę terenu oraz dostępną dokumentację nie może bowiem "konwalidować" operatów technicznych dla potrzeb aktualizacyjnych ewidencji gruntów, gdyż operaty techniczne same w sobie nie mogą wprowadzać zmian dotyczących rozgraniczania nieruchomości – "niedopuszczalne jest dokonywanie zmiany przebiegu granicy przy istniejącym sporze granicznym w ramach prowadzonego czy to na wniosek, czy też z urzędu postępowania w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 864/12, publ. LEX nr 1316122). Wyznaczenie przebiegu granicy pomiędzy działkami objęte jest szczególną procedurą związaną z "rozgraniczaniem nieruchomości" uregulowaną w art. 29-39 ustawy.

Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę pomimo tego, że zarówno Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku działając jako organ odwoławczy, jak i Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku nie miały oparcia w przepisach prawa do dokonania w niniejszej sprawie aktualizacji treści ewidencji gruntów i budynków poprzez anulowanie zmiany dokonanej na podstawie dokumentacji przyjętej skutecznie do zasobu powiatowego w dniu 19 lipca 2011 r., a także nie miały podstawy prawnej do oceny dokumentacji pomiarowej, stanowiącej podstawę dokonanej zmiany w ewidencji;

2. prawa materialnego § 47 ust. 3 w zw. z § 45 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ ewidencyjny może dokonać z urzędu aktualizacji treści ewidencji gruntów i budynków bez odpowiednich dokumentów wymienionych w § 46 ust. 2 ww. rozporządzenia.

Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. i P. W. wnieśli o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w kwocie 1230zł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są zasadne. Do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy m.in. utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). W tym miejscu należy podkreślić, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze - w trybie czynności materialnoprawnej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i ust. 3 ustawy w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ zawiadamia (§ 49 ust. 1 i 2). Nie może budzić wątpliwości, że w tym trybie została wprowadzona zmiana z dnia 13 lipca 2011 r. objęta wnioskiem skarżącej, która następnie została anulowana przez organ decyzją z dnia [...] lutego 2013r.

Po drugie - w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust. 3). Wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek - § 46 ust. 1 rozporządzenia.

W świetle regulacji przepisów ustawy i rozporządzenia - istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, i to zasadniczo na podstawie dokumentów powstałych poza postępowaniem ewidencyjnym. Aktualizacja operatu następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem - aktualizacji ewidencji. Dlatego dokonywanie zmian w ewidencji poprzez korygowanie błędów lub pomyłek nie jest wyłączone (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2012 r., III SA/Lu 86/12, pub. Centrala Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Za możliwością wydania przez organ decyzji w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r., III SA/Gd 114/10, pub. lex 650542. Sąd ten uznał, że starosta w ramach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 20 i 22 ustawy w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji, jeżeli wpis był dotknięty poważną wadą i w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi faktycznemu już w dacie jego dokonania. Przywołane powyżej stanowiska judykatury zasługują na aprobatę, tym bardziej, że nałożony na organy obowiązek aktualizacji wiąże się z ściśle z obowiązkiem kontroli wniosków o dokonanie aktualizacji danych ewidencyjnych. Dokonując wpisu w rejestrze, organ powinien kierować się w tym zakresie zasadą legalności formalnej (zakres i treść wniosku) i materialnej (wymogi warunkujące dokonania wpisu, w szczególności w zakresie właściwego dokumentowania zmian).

Uprawnione zatem będzie stwierdzenie, że w ramach obowiązku "aktualizacji" ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Wynika to bezpośrednio z funkcji oraz celu prowadzenia ewidencji. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyroku z dnia 7 maja 2008r. sygn. akt I OSK 719/07 NSA stwierdził, że w pojęciu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych, analogicznie w wyroku z dnia 20 września 2011r. sygn. akt I OSK 1628/10. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, że organ był uprawniony do wszczęcia postępowania z urzędu w przedmiocie wadliwie dokonanego wpisu.

Ponadto jak wskazano wcześniej, wprowadzona zmiana z dnia 13 lipca 2011 r., miała charakter czynności materialno-technicznej. Czynność ta, co jest istotne, nie korzysta z przymiotów ostateczności i prawomocności. Zatem, nie było konieczności uruchomienia przez organ nadzwyczajnego trybu postępowania pozwalającego na wyeliminowanie jej z obrotu. Nadto należy zwrócić uwagę, że sam fakt przyjęcia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego - materiału źródłowego - mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny - przyjęty do zasobu- jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot. Powyższy pogląd zgodnie z którym organy ewidencyjne są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do oceny dokumentacji geodezyjno-kartograficznej przyjętej do państwowego zasobu jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie ( np. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r. I OSK 719/07). Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art.6 k.p.a. oraz § 47 ust. 3 w zw. z § 45 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków są niezasadne.

Zawarta w art. 6 k.p.a. zasada ogólna jest określana w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym jako zasada praworządności lub jako zasada legalności Przepis art. 6 określa zasadę praworządności stosowania prawa przez organy administracji publicznej, w tym ujęciu praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej i normy proceduralne regulujące postępowanie. Zasada wynikająca z art.6 k.p.a. nie została w przedmiotowej sprawie naruszona, albowiem przepisy dotyczące ewidencji gruntów i budynków stanowiły prawną podstawę do działania organów, tymi przepisami były art.7d, art.20, art.22 ustawy oraz §45, 47 ust.3 rozporządzenia. Jak wskazano wcześniej, organ ewidencyjny stwierdziwszy że wprowadzona zmiana w ewidencji gruntów w dniu 13 lipca 2011r.na podstawie czynności materialno-technicznej w oparciu o przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operat nr [...] połączenia działek w jedną nieruchomość, a którym równocześnie dokonano zmiany granicy zewnętrznej tej nieruchomości oraz zmieniono powierzchnie działek po połączeniu, zasadnie wszczął z urzędu w dniu 25 lipca 2011r. postępowanie w przedmiotowej sprawie, którego celem było przywrócenie w ewidencji gruntów i budynków stanu istniejącego przed połączeniem działek, a więc usunięcie wadliwego wpisu. W tym przypadku aktualizacja ewidencji polegała nie na wprowadzeniu nowych danych do operatu, lecz na usunięciu wadliwie dokonanego wpisu, a w konsekwencji powrót do poprzedniego stanu jaki był uwidoczniony w ewidencji. Dlatego też podstawą do usunięcie wadliwego wpisu była kontrola i ocena poprawności sporządzonego operatu nr [...] na podstawie którego w drodze czynności materialno-technicznej dokonano wpisu, a nie nowa dokumentacja geodezyjno-kartograficzna. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w szczególności dotyczących dokonanej przez Sąd I instancji kontroli w zakresie dokonanych przez organ ustaleń faktycznych w sprawie, a to oznacza, że ustalenia faktyczne w sprawie są bezsporne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.

Wniosek uczestników S. i P. W. o zasądzenie kosztów postępowania sądowego został oddalony, albowiem w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz uczestników postępowania, o zwrocie kosztów sąd orzeka tylko między stronami.