Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3138/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156§ 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 47 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 861/14 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. prostuje oczywistą omyłkę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że na stronie 5 (piątej) w wersie 8 (ósmym), po słowach "(tj. od wejścia w życie ustawy z 31" słowo "grudnia" zastępuje słowem "stycznia"; 2. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 861/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 31 lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 31 lipca 2002 r. nr. [...] (dalej decyzja z 31 lipca 2002 r.) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (dalej Prezes Urzędu) po rozpoznaniu wniosku R.H. (dalej wnioskodawczyni) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z 29 października 1999 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z 31 stycznia 2000 r. (dalej decyzja z 29 października 1999 r.), uchylił w całości decyzję z 29 października 1999 r. i stwierdził że decyzja Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 23 marca 1966 r. nr [...] (dalej decyzja z 23 marca 1966 r.) została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej sprzedanych lokali nr 4, 5, 6, 9, 10 w budynku przy ul. [...]; lokali nr 2, 5, 6, 7, 8, 9 w budynku przy ul. [...] i lokali nr 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10 w budynku przy ul. [...]; w pozostałej części stwierdził nieważność tej decyzji [decyzja z 31 lipca 2002 r.; odpis decyzji z 23 marca 1966 r. - oznaczonej w pierwotnej numeracji jako k. 32-31 - w błędnie nieponumerowanych aktach Prezesa Urzędu - skoroszycie nr 053-739/02].

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z 29 października 1999 r. sprostowaną postanowieniem z 31 stycznia 2000 r., stwierdził że decyzja Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa - Urząd Spraw Wewnętrznych z 23 marca 1966 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. [...], [...] i [...] objętej księgą wieczystą Kw [...] jako cd. Iwh [...] [...] została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano bez podstawy prawnej, jednak ze względu na sprzedaż części lokali znajdujących się w budynkach na terenie przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że powołana decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa.

R.H. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając że organ nadzoru bezzasadnie uznał, że nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa odnoszą się do całej wywłaszczonej nieruchomości, a zdaniem wnioskodawczyni dotyczą wyłącznie sprzedanych lokali.

Decyzją z 15 maja 2000 r. nr [...] (dalej decyzja z 15 maja 2000 r.) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylił w całości własną decyzję z 29 października 1999 r. i stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej [m. Krakowa - Urząd Spraw Wewnętrznych] z 23 marca 1966 r. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej sprzedanych: lokali nr 4, 5, 6, 9, 10 w budynku przy ul. [...]; lokali nr 2, 5, 6, 7, 8, 9 w budynku przy ul. [...] i lokali nr 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10 w budynku przy ul. [...]; w pozostałej części stwierdził nieważność tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 1227/00 (dalej wyrok I SA 1227/00) uchylił w całości decyzję z 15 maja 2000 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ centralny w swej decyzji ograniczył się jedynie do oceny czy badane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne, pomijając zupełnie kwestię oceny legalności [decyzji wywłaszczeniowej; k. 58-65 akt I SA 1227/00].

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i całości akt sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i rybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18 poz. 94, dalej ustawa z 1958 r. bądź uztwn).

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia oceny zgodności badanej decyzji z art. 47 ust. 1-2 uztwn. Przepisy te dopuszczały wywłaszczenie nieruchomości do dnia 31 grudnia 1964 r. m.in. wywłaszczenie gruntu wraz z budowlami, o ile budowle te zostały wzniesione lub nadbudowane przez władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekraczała pozostałą wartość nieruchomości. Ów przepis nie miał zastosowania w sprawach uregulowanych ustawą z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. nr 39 poz. 173) i ustawą z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowy budynków mieszkalnych (Dz.U. nr 27 poz. 166).

Określony w art. 47 ust. 1-2 uztwn termin 31 grudnia 1964 r. miał charakter prawnomaterialny i niedopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości na jego podstawie po dniu 31 grudnia 1964 r. Organ nadzoru uznał, że w przedmiotowej sprawie wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego na podstawie art. 47 ust. 1-2 uztwn w dniu 23 marca 1966 r. powoduje, że badana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Stanowi to określoną w art. 156 § 1 pkt 2 [in princ.] kpa podstawę stwierdzenia nieważności.

Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji kiedy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utraciło zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa.

W sprawie organ nadzoru za nieodwracalny skutek prawny uznał sprzedaż części lokali w budynkach znajdujących się na terenie przedmiotowej nieruchomości wraz z oddaniem jej części w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich. Oceniając czy decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalny skutek prawny, należy uwzględnić, że tylko część lokali sprzedano osobom trzecim. W takiej sytuacji dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części, która nie obejmuje zbytych przez Skarb Państwa (lub gminę) lokali w budynku znajdującym się na tej nieruchomości wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste na rzecz właścicieli tych lokali ułamkowej części gruntu.

Z akt sprawy wynika, że sprzedane zostały lokale: nr 4, 5, 6, 9, 10 w budynku przy ul. [...]; lokale nr 2, 5, 6, 7, 8, 9 w budynku przy ul. [...] i lokale nr 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10 przy ul. [...] wraz z udziałami w nieruchomości wspólnej i częścią nieruchomości gruntowej oddaną w użytkowanie wieczyste, i tylko w tej części powołana decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Niniejsza decyzja nie może anulować skutków jakie wywołało nabycie przez osoby trzecie w drodze umowy cywilnoprawnej prawa własności wyodrębnionych lokali mieszkalnych i prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowej. W odniesieniu do pozostałej części nieruchomości taka przeszkoda nie istnieje, skoro nie została ona zbyta na rzecz osób trzecich.

Organ nadzoru uznał za zasadne zarzuty wnioskodawcy, że badana decyzja wyłącznie w części dotyczącej sprzedanych lokali zapadła z naruszeniem prawa, natomiast co do części nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta Krakowa nie ma przesłanek uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Na decyzję z 31 lipca 2002 r. skargę złożył Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wnosząc o uchylenie lub o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Z archiwalnych akt wywłaszczeniowych wynika, że czynności w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości przy ul. [...], [...], [...] podjęto przed dniem 31 grudnia 1964 r. Dnia 22 maja 1964 r. Oddział Dochodów i Finansowania Przedsiębiorstw Terenowych Prezydium Rady Narodowej skierował do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej pismo dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa tych nieruchomości. Dnia 30 grudnia 1964 r. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa wystąpił do Urzędu Spraw Wewnętrznych - Oddziału Wywłaszczeń z wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Okoliczności te Miasto Kraków powołało w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję z 15 maja 2000 r. W wyroku I SA 1227/00 r. NSA wskazał inne niż podniesione przez Miasto Kraków uchybienia, nie wyjaśniając przyczyn nie uwzględnienia zarzutów skargi [k. akt 2-4 akt I SA/Wa 861/14].

Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [k. 14-16 akt I SA/Wa 861/14].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 861/14 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [Dz.U. z 1961 r. nr 18 poz. 94], który to przepis był podstawą rozstrzygnięcia decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 23 marca 1966 r., w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wlicza się wartości wzniesionej budowli lub nadbudowy. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane jest nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu.

Art. 47 ust. 1 uztwn miał na celu uregulowanie stanów prawnych nieruchomości na których poczynione zostały przez byłe władze okupacyjne, organy administracji państwowej, instytucje państwowe lub przedsiębiorstwa państwowe nakłady przekraczające wartość nieruchomości. To uregulowanie stanów prawnych przez wywłaszczenie na rzecz Państwa mogło nastąpić w terminie od 9 lutego 1961 r. (od wejścia w życie ustawy z 31 "grudnia" [winno być "stycznia"] 1961 r. o zmianie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - Dz. U. nr 5 poz. 32) do 31 grudnia 1964 r. W tym czasie musiała być wydana ostateczna decyzja wywłaszczająca określoną nieruchomość na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r. (wyrok NSA z 3.12.2013 r. I OSK 1198/12; Walenty Ramus, Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze 1975, teza [1, s. 235] do art. 47). Organ nadzoru, wbrew zarzutom skargi, dokonał prawidłowej wykładni art. 47 ust. 1 uztwn. Nie ma znaczenia, że czynności wywłaszczeniowe podjęto przed 31 grudnia 1964 r., skoro ostateczna decyzja nie została wydana do tej daty.

Kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzję wywłaszczeniową wydano w 1966 r. Prawidłowo organ nadzoru uznał, że została ona wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 [in princ.] kpa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji.

Nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa). Wówczas, zgodnie z art. 158 § 2 kpa organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i do wskazania okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Problematyka nieodwracalności skutków prawnych była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym ugruntowane jest stanowisko z którego wynika, że jeżeli do "odwrócenia" skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego. Zbycie prawa użytkowania wieczystego wraz z prawem własności lokali w drodze czynności cywilnoprawnej stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż żaden organ administracji publicznej działający w granicach obowiązywania norm prawa publicznego nie ma umocowania do "odwrócenia" tego skutku, tj. doprowadzenia do sytuacji w której prawo użytkowania wieczystego i własności lokali na rzecz podmiotu wpisanego do księgi wieczystej przestanie istnieć.

Z akt sprawy wynika (czego skarżący nie kwestionował), że taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, co do wskazanych w zaskarżonej decyzji sprzedanych lokali wraz ze związanym z nimi prawem użytkowania wieczystego.

Organ nadzoru prawidłowo w powyższej części stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 23 marca 1966 r. została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność (k. 1004, 1012-1017 akt I SA/Wa 861/14).

Skargę kasacyjną wywiódł Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, reprezentowany przez r. pr. P.Ł., zaskarżając wyrok I SA/Wa 861/14 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa przez nieuwzględnienie skargi skierowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i tym samym pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 31 lipca 2002 r. nr [...], której nieważność winien stwierdzić Wojewódzki Sąd Administracyjny;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 [ze zm.]) przez wadliwe wykonanie kontroli pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym wadliwej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 31 lipca 2002 r. nr [...] w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa;

3. art. 145 § 1 pkt 2 ppsa przez nieuwzględnienie skargi, czym naruszono art. 151 ppsa przez jego bezpodstawne zastosowanie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie od "skarżącej na rzecz strony skarżącej" [zwrotu] kosztów postępowania zgodnie z normami w tym zakresie obowiązującymi (k. 1021-1026 akt I SA/Wa 861/14).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W sprawie w miejsce zmarłej dnia 14 marca 2003 r. R.H. wstąpiła jej jedyna spadkobierczyni M.D. (145, 146, 152, 155-156v, 157-159 akt I SA/Wa 2270/02).

Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa, zarówno samoistnie, jak i w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 [ze zm.], dalej pusa) (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania.

Zarzuty te nie zasługiwały na uwzględnienie. W doktrynie trafnie wskazuje się, że wskazanie w art. 156 § 2 in fine kpa skutków prawnych oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji (dobrowolnym lub przymusowym), jak również obojętne będzie przy stosowaniu tego przepisu, czy istnieją faktyczne (materialne, techniczne) możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego. W analizie treści przepisu nie należy kierować się faktami, lecz trzeba uwzględniać wyłącznie przepisy prawa obowiązującego, i to pod odpowiednim kątem. Organ administracji publicznej może działać w formach prawnych władczych i jednostronnych - w postaci aktów administracyjnych indywidualnych, tyko na mocy przepisów ustawowych lub wydawanych z upoważnienia ustawowego. Tę zasadę państwa prawnego trzeba odnieść do wykładni pojęcia nieodwracalnego skutku prawnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 1024-1025, nb 39).

W uchwale z 9.11.1998 r. OPK 4-7/98, ONSA 1999/1/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: 1. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279), o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela oraz przejęciu na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku nie stanowi podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną o sprzedaży lokalu mieszkalnego w tym budynku na rzecz najemcy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, natomiast może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego najemcy (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

2. Zawarcie jednak przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 kpa).

W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny, gdy cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego (wyrok NSA z 23.3.2018 r. I OSK 978/16, Lex 2482952, aprobowany przez M. Jaśkowską w: A. Wróbel , M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Wolters Kluwer 2020, s. 916,cz. IV uw. 13 do art. 156). Decyzja wywoła nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią organu administracji publicznej właściwym do cofnięcia skutku prawnego decyzji przez wydanie decyzji. "Odwrócenie" takiego skutku może nastąpić, lecz na podstawie orzeczenia sądu w postępowaniu cywilnym, a nie w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym (uchwała 7 sędziów SN z 28.5. 1992 r. III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211; uchwały 7 sędziów NSA z: 16.12.1996 r. OPS 7/96, ONSA 1997/2/49; 20.3.2000 r. OPS 14/99, ONSA 2000/3/93).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym brak w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art. 156 § 1 kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości (wyrok NSA z 21.1.1988 r. IV SA 859/87, ONSA 1990/2-3/25, z akceptującą - co do zasady - glosą T. Wosia, OSP 1991/4/95, aprobowany przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002 s. 767-768, t. 13; wyrok NSA z: 21. 12.1999 r. IV SA 2311/97, Lex 48738; 29.1.1998 r. IV SA 583/96, Lex 45666; 14.5. 2013 r. II OSK 14/12, Lex 1603480; uchwała 7 Sędziów NSA z 23.2.1998 r. OPS 6/97, ONSA 1998/2/5). Pogląd ten aprobuje także doktryna (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjne, ZCO 1997, s. 69; R. Trzaskowski, Nieodwracalne skutki prawne wadliwej decyzji nacjonalizacyjnej. Przedstawienie dorobku orzecznictwa i doktryny, Kwartalnik Prawa Publicznego 2003/3/34, przypis 63 - przywołując uchwałę OPS 6/97).

Skoro prawo własności opisanych wyżej lokali i udziały w częściach wspólnych budynków i w prawie użytkowania wieczystego gruntu zostały przeniesione na rzecz osób fizycznych na podstawie umów zawartych w formie aktu notarialnego, to w konsekwencji oznacza to, że w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości zaszły nieodwracalne skutki prawne, gdyż organ administracji publicznej nie jest władny do podważenia skutków prawnych wynikających z zawarcia umów cywilnoprawnych zbycia prawa własności lokali mieszkalnych i udziałów w częściach wspólnych budynków, i udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z samego wydania decyzji nieważnej, lecz z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, w: red. J. Niczyporuk, Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., Wyd. WSPA Lublin 2010, s. 901-902, 904).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela poglądu skarżącego kasacyjnie, że ustalenie odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia nieruchomości i jego wypłata jest nieodwracalnym skutkiem prawnym, stanowiącym podstawę do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Powołany wyrok NSA z 23.1.2014 r. I OSK 1585/12 zapadł w zasadniczo odmiennym stanie faktycznym i prawnym. W szczególności w kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzją z 23 marca 1966 r. organ wywłaszczeniowy, powołując art. 1-5, 7, 8, 12-14, 20-22, 26, 30, 31 i 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i rybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18 poz. 94), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w Krakowie [...] przy ul. [...] [...]; zobowiązał Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa do zapłaty R. z G.G.H., [...] odszkodowania w kwocie 124.644,38 zł, [...] za: 1. nieruchomość oznacz.[oną] jw. 4122 zł; 2. 3 budynk[i] mieszkalne 2 piętrowe 120.522,38 zł - razem 124.644,38 zł. Odszkodowanie to należy wpłacić na rachunek zablokowany w/w cudzoziemca dewizowego w Narodowym Baku Polskim. Wypłata odszkodowania nastąpi w terminach wskazanych w art. 12 ust. 2 powołanej ustawy. Z sumy odszkodowania należy potrącić ciążące na wywłaszczonej nieruchomości kwoty należne Państwu i bankom państwowym. Jeżeli wywłaszczona nieruchomość jest obciążona na rzecz osób trzecich prawami rzeczowymi, ujawnionymi w księdze wieczystej, powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 26 ust. 1 pow.[ołanej] ustawy. W razie odmowy przyjęcia odszkodowania lub zachodzących przeszkód prawnych, przypadające do wypłaty odszkodowanie zostanie złożone do depozytu sądowego. (k. 32-31 akt archiwalnych).

Zarówno niewielka część odszkodowania za "nieruchomość" [zapewne rozumianą jako "grunt" - uw. NSA] w porównaniu z wartością budynków (w których część wyodrębnionych lokali mieszkalnych, których prawo własności wraz z udziałami w częściach wspólnych poszczególnych budynków i z udziałami w prawie użytkowania wieczystego gruntu, zbytych aktami notarialnymi, wobec orzeczenia decyzją z 31 lipca 2002 r., że decyzja z 23 marca 1966 r. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej sprzedanych lokali, a w pozostałej części stwierdzono nieważność decyzji z 23 marca 1966 r., to z uwagi na wskazane w decyzji 23 marca 1966 r. ograniczenia co do możliwości skorzystania przez wywłaszczoną z odszkodowania, brak jest podstaw do przyjęcia, że wywłaszczona uzyskała rzeczywistą korzyść majątkową kosztem Państwa.

W uzasadnieniu uchwały z 20.5.2010 r. I OPS 14/09, NSA wskazał, że "[...] Kiedy zatem zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja rozstrzyga o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, (...) należy przyjąć stosownie do przepisów art. 119 ust. 1 pkt 7 i art. 129 ust. 1 ustawy [z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.)], że sprawą sądowoadministracyjną jest wywłaszczenie nieruchomości, a odszkodowanie jest tylko jednym z elementów tej decyzji, niemającym w takiej sytuacji odrębnego bytu. Kwestia odszkodowania stanowi wówczas element wtórny w stosunku do samego wywłaszczenia; bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania. Zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje tym samym zniweczenie rozstrzygnięcia co do odszkodowania zawartego w takiej decyzji; uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności podlegają obydwa elementy decyzji. W takiej sprawie zatem zasadniczym przedmiotem zaskarżonej decyzji jest pozbawienie prawa własności nieruchomości, a nie należność pieniężna w rozumieniu przepisów art. 216 i 231 P.p.s.a., choć skarżący kwestionował tylko wysokość odszkodowania zawartą w tej decyzji. W takiej sytuacji sprawą główną jest wywłaszczenie nieruchomości [...]".

Argumenty podniesione w uzasadnieniu uchwały I OPS 14/09 w tej materii odnoszą się odpowiednio do art. 7 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i rybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. nr 18 poz. 94), bowiem choć obecnie odszkodowanie uzyskało gwarancję konstytucyjną (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946), to już w ustawie z 1958 r. uzyskało oparcie ustawowe. Choć zasadą było wydanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (art. 22 ust. 1 pkt 3 uztwn), to ustawodawca przewidział również możliwość wydania odrębnej decyzji wywłaszczeniowej i odrębnej decyzji odszkodowawczej (art. 22 ust. 1 pkt 3, ust. 2 uztwn) a nawet możliwość zwrotu nieruchomości, nakazując: "Orzeczenie o zwrocie nieruchomości powinno zawierać rozliczenie pomiędzy ubiegającym się o wywłaszczenie a wywłaszczonym właścicielem." (art. 34 ust. 3 uztwn). Ustawa z 1958 r. nie gwarantowała słusznego odszkodowania, bowiem wprowadzała - co do zasady - ustalenie ryczałtowych odszkodowań, całkowicie oderwanych od cen rynkowych nieruchomości.

Przeciwko wykładni wskazanych w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wzorców kontroli przemawia i to, że w przypadku wydania odrębnej decyzji odszkodowawczej (art. 22 ust. 2 uztwn), stwierdzenie nieważności samej decyzji wywłaszczeniowej w całości bądź w części i stwierdzenie, że w pozostałej części decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 in fine i art. 158 § 2 kpa), rozstrzyganie o ważności decyzji odszkodowawczej wymagałoby odrębnego postępowania nadzorczego. W praktyce organów administracji i sądów administracyjnych zdarzają się sprawy, gdzie strona nie kwestionuje samego wywłaszczenia a jedynie rozstrzygnięcie o odszkodowaniu (przykładowo - wyrok NSA z 13.10.2017 r. I OSK 3163/15 , cbosa).

Z tych przyczyn nawet wypłacenie wywłaszczonemu właścicielowi odszkodowania nie skutkuje nieodwracalnymi skutkami prawnymi, a wzgląd na art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP nie przemawia za uznaniem, że wypłata odszkodowania w realiach ustrojowych i gospodarczych lat sześćdziesiątych XX w., na podstawie częściowo nieważnej (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. kpa), a częściowo wydanej z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 in fine i art. 158 § 2 kpa) decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja w całości została wydana z naruszeniem prawa. Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa.

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 pusa).

Skoro Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, to prawidłowo zastosował art. 151 ppsa.

O sprostowaniu oczywistej omyłki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 1 i 3 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.