Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1955/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) asesor WSA Anna Fyda-Kawula sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze skarg Starosty [...] jako reprezentanta Skarbu Państwa, Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] i Starosty [...] jako reprezentanta Skarbu Państwa na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 czerwca 2022 r. nr GZ.rn.625.324.2019 w przedmiocie reformy rolnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Starosty Zduńskowolskiego kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 20 czerwca 2022 r. nr GZ.rn.625.324.2019 uchylił decyzję Wojewody L. z 23 października 2019 r. nr [...] i orzekł, że majątek ziemski pn. P., stanowiący byłą własność M. i S. L., obejmujący obecnie działki opisane na mapach sporządzonych przez geodetę uprawnionego J. C. numerami:

1) [...], [...], [...], [...] (część działki [...]), [...] (część działki [...]) położone w obrębie B., gmina L., powiat l., woj. łódzkie;

2) [...], [...], [...], [...], [...] położone w obrębie P., gmina S., powiat z., woj. łódzkie;

3) [...], [...] (część działki [...]), [...] (część działki [...]), [...], [...], [...] (część działki [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...], [...]położone w obrębie D., gmina S., powiat z.i, woj. Łódzkie nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13, dalej jako - dekret).

W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że J. B., M. B. i T. B. wystąpili do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem o wydanie na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) decyzji stwierdzającej, że majątek "[...]", stanowiący byłą własność M. i S. L., nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z uwagi na niespełnienie normy obszarowej 50 ha użytków rolnych.

Wojewoda L. decyzją z 23 października 2019 r. stwierdził, że opisany wyżej majątek ziemski podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu.

J.B., M.B. i T. B. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając sprawę stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwe. Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że majątek o nazwie "[...]", ujęty księgą wieczystą "[...]", Rep. hip. [...], z uwagi na wielkość użytków rolnych nieprzekraczającą 50 ha, nie spełniał przesłanek z art. 2 ust. i lit. e) dekretu, a więc nie podlegał przejęciu na rzecz Państwa.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Starosta L., Starosta Z. oraz Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. w L.

Starosta L. w złożonej skardze zrzucił zaskarżonej decyzji:

a) naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sprawie będącej przedmiotem skargi,

b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie ustalenia, a w następstwie braku ustalenia - dokładnego określenia w osnowie decyzji nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Starosta Z. w złożonej skardze zarzucił zaskarżonej decyzji:

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.:

1/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a więc przepisów nakazujących dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy, konkretne ustosunkowanie się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienie w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, a polegającego na braku wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia:

• czy nieruchomości objęte wnioskiem spełniają przesłanki podlegania reformie rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu oraz przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z dnia 1 marca 1945 r., w szczególności zaś czy ustalone w ramach badanego majątku tereny dróg, podwórzy i gruntów pod zalesienie wpisują się w pojęcia łąk, pastwisk bądź ogrodów warzywnych i owocowych, bądź pozostają z wyróżnionymi gruntami rolnymi w ścisłym związku funkcjonalnym warunkującym prawidłowe ich funkcjonowanie;

• czy badany w sprawie majątek pn. P. mógł być wykorzystany rolniczo w następstwie przejęcia w ramach reformy rolnej;

• charakteru terenów określonych jako "grunty pod zalesienia" ujawnionych w dokumentach archiwalnych bez analizy rzeczywistego rodzaju użytków występujących na tym terenie;

• rzeczywistej funkcji użytków wyszczególnionych w dokumentach archiwalnych, w tym braku przeprowadzenia dodatkowych dowodów, w szczególności osobowych na tę okoliczność;

• sposobu oszacowania łącznej powierzchni użytków ornych ze wszystkich działek wchodzących w skład analizowanego majątku P.,

w następstwie oparcia rozstrzygnięcia w przeważającej mierze na opinii biegłego geodety J. C. z 16 października 2015 r., która to opinia nie wyjaśnia w żaden sposób rodzaju użytków składających się na majątek objęty reformą rolną, przyjmując za pewne i przesądzające dane wynikające z wykazu rozrachunkowego nabywców działek majątku P., a przy tym zawarte w niej rozliczenia powierzchni (strona 4 opinii) są wysoce niejasne i budzą poważne wątpliwości;

2/ art. 80 kpa w następstwie nieprawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów jako wyczerpujących dla ustalenia, że nieruchomości objęte wnioskiem nie przekraczały swoim rozmiarem użytków rolnych wartości 50 ha, w następstwie zaniechania oceny charakteru terenów opisanych jako drogi, podwórza i tereny pod zalesienie w kontekście ich roli w rolniczym funkcjonowaniu majątku, w szczególności zaś błędnej oceny sporządzonej na potrzeby postępowania opinii biegłego geodety J.C. jako zawierającej wnioski poprawne logicznie i wyczerpujące przedstawione biegłemu do analizy zagadnienie, w sytuacji gdy przedstawiona w sprawie opinia w ogóle nie wyjaśnia charakteru użytków wchodzących w skład majątku P., a nadto zawiera budzące poważne wątpliwości rozliczenia powierzchni gruntów (strona 4 opinii);

3/ art. 79 § 1 w zw. z art. 9 i art. 10 kpa w następstwie braku zawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego geodety J. C. i braku zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się ze wskazaną opinią;

4/ art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN o reformie rolne, w następstwie uznania, że nieruchomości objęte wnioskiem nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, co wyniknęło z błędnej wykładni i zastosowania przepisów dekretu oraz § 4 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., a nadto z braku wyczerpującego wyjaśnienia rzeczywistego rozmiaru użytków rolnych w majątku objętym wnioskiem;

5/ art. 61 § 4 w zw. z art. 10 kpa w następstwie braku zawiadomienia o toczącym się postępowaniu Powiatu Z., który jest właścicielem części majątku ziemskiego objętego wnioskiem i w konsekwencji braku zapewnienia Powiatowi Z. możliwości udziału w sprawie i realizacji jego uprawnień;

- przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że majątek ziemski pn. P. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, będące następstwem:

* braku wyjaśnienia rzeczywistego rodzaju użytków gruntowych występujących w majątku ziemskim objętym wnioskiem, w efekcie oparcia rozstrzygnięcia na dowodach, które zostały ocenione w sposób nieprawidłowy, w szczególności zaś na opinii biegłego geodety J. C., która nie wyjaśnia w sposób należyty i wyczerpujący kategorii użytków wchodzących w skład ocenianego majątku ziemskiego i ich powierzchni;

* błędnej wykładni pojęć "użytek rolny" i "nieruchomość ziemska" wyrażającej się uznaniem, że składające się na pierwsze z wymienionych pojęć - grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe - nie mogą obejmować nieużytków - podwórzy, rowów, dróg czy terenów pod zalesienie - które wpisują się funkcjonalnie w ziemski charakter całej nieruchomości, a w konsekwencji wyprowadzenie z postanowień rozporządzenia - aktu niższej rangi - wniosków co do rozumienia postanowień dekretu - aktu wyższej rangi w sposób odbiegający od treści dekretu, modyfikujący ją i prowadzący do bardziej rygorystycznego w konsekwencjach rozumienia przepisów dekretu.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj. z odpisu zwykłego księgi wieczystej - celem wykazania, że Powiat Z. jest aktualnym właścicielem częyści nieruchomości objętych wnioskiem; wypisów z ewidencji gruntów dla działek ujętych w zestawieniu z treści skargi - celem wykazania rodzaju i powierzchni użytków występujących aktualnie na działkach majątku P. objętych reformą rolną.

Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K.w L. w złożonej skardze zarzuciło:

1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia, czy grunty pod zalesienie, określone w opinii biegłego jako nieużytki, nie były wykorzystywane jako łąki czy pastwiska, a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, iż grunty majątku P. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu,

2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej podczas, gdy zostały spełnione przesłanki do ewentualnego uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania z uwagi na fakt, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

3. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e) w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu w zw. z § 5 pkt rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., poprzez błędne uznanie, że grunty pod zalesienie, jako użytki rolne w dacie wejścia w życie dekretu, nie mogły podpadać pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, podczas gdy zostały one wykorzystane w realizacji celów reformy rolnej.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ponownego rozpatrzenia.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 10 października 2022 r. do Sądu wpłynęło pismo z 7 października 2022 r. Urzędu Stanu Cywilnego m.st. W., do którego załączony został odpis zupełny aktu zgonu, z którego wynika, że 7 grudnia 2021 r. nastąpiła śmierć T.B. – uczestnika niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z dnia 25 października 2022 r. i z dnia 15 listopada 2022 r. postanowił połączyć sprawy ze skarg Starosty L., Starosty Z. oraz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. w L. w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod jedną sygnaturą akt I SA/Wa 1955/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia.

Z analizy akt rozpoznawanej sprawy wynika tymczasem, że zaskarżona decyzja z 20 czerwca 2022 r. skierowana została m.in. do T. B., który - jak wynika z nadesłanego do Sądu odpisu aktu zgonu zmarł 7 grudnia 2021 r. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 czerwca 2022 r. skierowana zatem została do osoby zmarłej.

Tym samym - w ocenie Sądu - w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jak wskazano decyzja ta skierowana została do osoby nieżyjącej, która w chwili jej wydawania nie miała już przymiotu strony, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Zauważyć trzeba, że okoliczność śmierci wskazanej strony postępowania nie była znana organowi administracji publicznej w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Skierowanie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia do nieżyjącej osoby nie było więc zawinionym działaniem organu. Nie zmienia to jednak faktu, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Jak wyżej wskazano wydana ona zostały w stosunku do osoby nieżyjącej, która w chwili jej wydania nie miała już przymiotu strony. W ocenie Sądu stanowi to rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa).

Mając zaś na uwadze, że wydana w sprawie decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał przedmiotowego aktu merytorycznie pod względem zgodności z prawem.

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 w związku z art. 120 tej ustawy.