Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 241/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 i art. 3 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 8 oraz art. 9 , art. 31 § 1 pkt 2 , art. 16 § 1 , art. 129 § 2 , art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2439/21 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2439/21 oddalił skargę O (...),w W. (dalej: Izba, O , skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 20 stycznia 2021 r. nr POD.503.107.2020.KR.4 stwierdzające niedopuszczalność odwołania Izby od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: MWIF, organ I instancji)

z 17 września 2018 r. nr WIF.WA.II.8520.2.28.2017.DB, o udzieleniu E (...),sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka, uczestnik) zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej położonej w (...),.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 19 grudnia 2016 r. Spółka wystąpiła do MWIF o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w (...),, a następnie pismem z 25 stycznia 2017 r., którym uzupełniła braki formalne wniosku wniosła także o jego zmianę na wniosek o udzielenie promesy zezwolenia na prowadzenie ww. apteki.

Decyzją z 15 marca 2017 r. znak: WIF.WA.II.8520.1.19.2017.APR, MWIF udzielił Spółce promesy zezwolenia na prowadzenie wyżej opisanej apteki ogólnodostępnej.

Pismem z 15 maja 2017 r. Spółka wniosła o uchylenie promesy zezwolenia na prowadzenie apteki, a następnie pismem z 13 czerwca 2017 r. wycofała ww. wniosek i wniosła o jego zmianę w zakresie terminu ważności określonego w promesie.

Organ I instancji decyzją z 19 czerwca 2017 r., znak: WIF.WA.II.8520.3.1.129.2017.APR, zmienił termin ważności promesy z 6 miesięcy na 2 lata od dnia doręczenia decyzji.

Następnie 11 czerwca 2018 r., Spółka wystąpiła do organu z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Natomiast pismem z 5 lipca 2018 r. Izba wniosła o dopuszczenie do udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej. Postanowieniem z 21 sierpnia 2018 r. znak: WIF.8520.6.2018.TP, organ I instancji odmówił I dopuszczenia do udziału w prowadzonym postępowaniu. Na to postanowienie Izba pismem z 30 sierpnia 2018 r. złożyła zażalenie.

Decyzją z 17 września 2018 r., znak: WIF.WA.11.8520.2.10.2018.APR, MWIF udzielił Spółce zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej. Decyzję tę doręczono Spółce, jedynej stronie postępowania, 18 września 2018r.

W wyniku rozpoznania zażalenia Izby, GIF postanowieniem z 7 lutego 2020 r., uchylił zaskarżone postanowienie MWIF oraz dopuścił Izbę do udziału w prowadzonym postępowaniu. W uzasadnieniu GIF wskazał m.in., że wskutek dopuszczenia Izby do udziału w postępowaniu na prawach strony decyzja wydana w postępowaniu o udzielenie zezwolenia traci cechę ostateczności i podlegać będzie doręczeniu I stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a.

Organ I instancji przy piśmie z 22 czerwca 2020 r. doręczył I ww. decyzję z 17 września 2018 r., udzielającą przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki. Izba 15 lipca 2020 r. złożyła odwołanie od decyzji z 17 września 2018 r. o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie ww. apteki.

GIF postanowieniem z 20 stycznia 2021 r., na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 944 z późn. zm.) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Izby od decyzji MWIF- zezwolenia z 17 września 2018 r. na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej, stwierdził niedopuszczalność odwołania. Uzasadniał to tym, że dopuszczenie Izby do postępowania w sprawie dotyczącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, nie oznacza uprawnienia tego podmiotu do złożenia odwołania od decyzji z 17 września 2018 r. Wskazał, że decyzja MWIF z 17 września 2018 r. jest ostateczna w administracyjnym toku instancji od 2 października 2018 r. W oparciu o stanowisko sądów administracyjnych, GIF wyjaśnił, że z przepisów k.p.a. nie wynika, iż po dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania, po jego zakończeniu decyzją ostateczną, decyzja ta przestaje być ostateczna. Zwrócił uwagę, że O nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją MWIF z 17 września 2018 r., choć wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyła przed wydaniem tej decyzji. Decyzja z 17 września 2018 r., uzyskała przymiot ostateczności przed dopuszczeniem Izby do udziału w postępowaniu na prawach strony. Według GIF, lepsze będzie przyznanie organizacji społecznej uprawnienia do żądania wznowienia postępowania głównego, które zostało zakończone przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku tej organizacji, opartego o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., w miejsce automatycznego pozbawienia decyzji wydanej w postępowaniu głównym waloru ostateczności (jako konsekwencji późniejszego dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie). Lepiej bowiem godzi konkurujące ze sobą względy ochrony praworządności i zapewnienia udziału w postępowaniu podmiotom dopuszczonym do niego na zasadzie art. 31 k.p.a. z potrzebą ochrony trwałości decyzji administracyjnej i szerzej obrotu prawnego. W ocenie GIF w rozpoznawanej sprawie równowaga w tym zakresie zostałaby zachwiana, gdyby dopuszczenie Izby do postępowania w sprawie dotyczącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, miało w efekcie prowadzić do automatycznego pozbawienia, po upływie znacznej ilości czasu, waloru ostateczności decyzji wydanej w postępowaniu głównym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji), rozpoznając skargę Izby na postanowienie GIF z 20 stycznia 2021 r., ww. wyrokiem w sprawie VI SA/Wa 2439/21, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., skargę oddalił.

Podał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. oraz art. 129 § 2 k.p.a. (odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie). Termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten jest wiążący także dla strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o decyzji, gdy upłynął już termin do wniesienia odwołań dla stron, które brały udział w postępowaniu administracyjnym i którym organ doręczył decyzję. Zauważył WSA, że zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa osoby, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji jako strony tego postępowania mogą składać odwołania w terminie do wniesienia odwołania liczonym od dnia najpóźniejszego doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, która udział brała. Z kolei z art. 134 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Rozpoznanie odwołania wniesionego po terminie obciąża decyzję organu drugiej instancji wadą rażącego naruszenia prawa, bowiem narusza nie tylko przepis k.p.a. o terminie złożenia odwołania - art. 129 § 2 k.p.a. - ale także zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1, 2, 3 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie Izba, którą organ I instancji niezasadnie nie dopuścił do udziału w prowadzonym przez ten organ postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki, wniosła odwołanie od decyzji o zezwoleniu po dopuszczeniu jej do postępowania przez organ II instancji, w wyniku rozpoznania jej zażalenia na odmowę dopuszczenia, w momencie gdy upłynął już termin do wniesienia odwołania przez jedyną stronę, która uczestniczyła w postępowaniu przed MWIF. Skoro O nie uczestniczyła w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i nie była adresatem decyzji o udzieleniu zezwolenia, nie można uznać jej za stronę tego postępowania, o jakiej mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Tym samym brak doręczenia skarżącej decyzji w rozpoznawanej sprawie nie wyłącza wobec niej skutku upływu terminu do wniesienia odwołania z art. 129 § 2 k.p.a. W takich więc okolicznościach, gdy skarżąca nie uczestniczyła jako strona w postępowaniu przed MWIF i nie udało jej się wnieść odwołania przed datą, w której upłynął termin do wniesienia odwołań dla stron, które brały udział postępowaniu administracyjnym i którym organ doręczył decyzję, może ona podważać prawidłowość takiej decyzji wyłącznie w trybie nadzwyczajnym.

Sąd podzielił wykładnię przepisów prawa przyjmującą, że pozbawienie udziału strony w postępowaniu to również pozbawienie udziału w czynnościach decydujących, a zatem obejmuje przypadki gdy stronie nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takich przypadkach stronie pozbawionej prawa odwołania przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Nie można, odwołując się de facto do bezterminowej możliwości wniesienia odwołania przez stronę uczestniczącą w postępowaniu, której nie doręczono decyzji, dopuścić do naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., stwarzając w ten sposób niepewność w niemożliwym do przewidzenia czasie, co do statusu decyzji organu I instancji, a tym samym co do praw i obowiązków stron, wynikających z takiej decyzji.

Na upływ terminu do wniesienia odwołania nie mogło mieć wpływu błędne poinformowanie skarżącej w uzasadnieniu postanowienia GIF dopuszczającego Izbę do udziału w postępowaniu, że wskutek wydania tego postanowienia decyzja o udzieleniu zezwolenia traci cechę ostateczności i podlegać będzie doręczeniu I stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a., albowiem początek biegu terminu do odwołania jest uzależniony od przesłanki obiektywnej – daty doręczenia stronie postępowania decyzji. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie była stroną w postępowaniu przed organem I instancji i decyzja o udzieleniu zezwolenia została jej doręczona po upływie terminu do wniesienia odwołania przez jedyną stronę postępowania. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności jeszcze przed błędnym pouczeniem skarżącej zawartym w postanowieniu GIF. Wprowadzenie skarżącej przez organ administracyjny w błąd co do skutków prawnych postanowienia GIF z 7 lutego 2020 r. w zakresie rozpoczęcia dla skarżącej biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji, powinno być natomiast wzięte pod uwagę przy ustalaniu początku biegu terminu do złożenia przez skarżącą ewentualnego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 § 2 k.p.a.) zakończonego decyzją ostateczną o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki.

Sąd wyjaśnił, że nie mogły też odnieść skutku zarzuty dotyczące sprawności postępowania, albowiem nie miały one wpływu na merytoryczną treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty te mogły być skutecznie podnoszone jedynie w odrębnych postępowaniach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W ocenie WSA nie doszło więc do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Z orzeczeniem WSA nie zgodziła się Izba i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego i zaskarżyła wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) wspomnianemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 134 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 oraz w zw. z art. 6, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez niezbadanie i nieocenienie jego legalności i działania organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w kontekście przesłanek uzasadniających uznanie za niedopuszczalne odwołania i w związku z powyższym:

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 6, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego, mimo zaistnienia podstaw do jego uchylenia, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo tego, że organ administracji działający w niniejszej sprawie na skutek swoich działań i błędnych pouczeń doprowadził w istocie rzeczy do pozbawienia organizacji społecznej jej uprawnień wynikających z faktu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku motywów jakimi Sąd I instancji się kierował przy rozstrzyganiu sprawy, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony zawartych w skardze.

Jako istotność wpływu naruszenia wymienionych powyżej przepisów na wynik sprawy podała, że na skutek bezprawnego działania organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, zaakceptowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, Izba została w istocie rzeczy pozbawiona uprawnień związanych dopuszczeniem do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia Spółce zezwolenia na prowadzenie określonej apteki ogólnodostępnej w postaci możliwości złożenia odwołania od decyzji udzielającej tego zezwolenia. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji niezgodnego z prawem działania organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w przedmiotowej sprawie w istocie rzeczy pozbawia organizację społeczną uprawnień związanych z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu głównym na prawach strony, w tym w zakresie wniesienia odwołania do wydanego w postępowaniu głównym rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty Izba wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi O poprzez jej uwzględnienie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie z 8 grudnia 2021 r. będącym usunięciem braków formalnych skargi kasacyjnej zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie, zasądzenie od O zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Uczestnik nie zajął stanowiska w przedmiocie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, gdyż zarówno GIF, jak i Spółka w odpowiedziach na skargę kasacyjną nie żądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej Izby, zdaniem NSA, nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Wymaga przypomnienia, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Należy zauważyć, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a.. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z potrzebą co najmniej uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, że następstwa zarzucanych uchybień przepisów postępowania były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok ten byłby inny. Zatem, nie każde naruszenie przepisów postępowania, nawet gdyby miało być uznane za uzasadnione, może skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawione uwagi wprowadzające nie są bez znaczenia dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej i ich bezzasadności.

Odnosząc się do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez WSA art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd pierwszej instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18 opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu odwoławczego WSA, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydane na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie GIF z 20 stycznia 2021 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania Izby (postanowieniem GIF z 7 lutego 2020r. dopuszczonej, na mocy art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, § 3 k.p.a., do udziału na prawach strony w sprawie o udzielenie ww. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) od decyzji MWIF z 17 września 2018 r. udzielającej wspomnianego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 450/15; 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 735/19), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z: 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09; 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji, rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji nie naruszył także art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.) oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. (§ 1- Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.; § 2-Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.), które mogłyby stanowić podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy np. sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności bądź zastosował środek nieznany p.p.s.a. Skarga kasacyjna bowiem nie wskazuje, aby takie okoliczności w niniejszej sprawie wystąpiły.

Jak już wyjaśniono, Sąd kasacyjny nie dopatrzył się, aby Sąd I instancji, rozpoznając skargę, nie orzekał w granicach sprawy.

Sporne natomiast było, czy wobec złożenia przez O (5 lipca 2018 r.), w trakcie postępowania o udzielenie Spółce ww. zezwolenia , wniosku o dopuszczenie tej organizacji do udziału w tymże postępowaniu i w efekcie dopuszczenia Izby do udziału w tymże postępowaniu na prawach strony (7 lutego 2020 r.), ale już po wydaniu decyzji-zezwolenia (17 września 2018 r.), od którego Spółka nie składała odwołania, organ II instancji prawidłowo wydał na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie (20 stycznia 2021 r.) stwierdzające niedopuszczalność odwołania Izby (wniesionego 15 lipca 2020 r.) od omawianego zezwolenia z 17 września 2018 r., czy też powinien był merytorycznie rozpatrzyć to odwołanie. W uzasadnieniu postanowienia z 7 lutego 2020 r. dopuszczającego Izbę do udziału na prawach strony w postępowaniu o udzielenie ww. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zakończonego ostateczną decyzją z 17 września 2018 r., GIF bowiem zauważył "na marginesie", że "wskutek wydania przedmiotowego postanowienia decyzja wydana w postępowaniu o udzielenie zezwolenia utraci cechę ostateczności i podlegać będzie doręczeniu O. stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a.". To stwierdzenie GIF, zdaniem Izby, wywołało opisane w nim skutki, a jej odwołanie od decyzji MWIF zostało złożone w prawidłowym trybie i powinno było podlegać merytorycznej kontroli, a nie być załatwione postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Taki sposób załatwienia przez GIF odwołania Izby naruszył – jej zdaniem – art. 134 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. w związku z ogólnymi zasadami k.p.a., wyrażonymi w art. 6, art. 8, art. 9 i pozbawił skarżącą kasacyjnie uprawnień wynikających z faktu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Z kolei Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu odwoławczego, w opinii O miał naruszyć art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Stanowiska Izby nie można podzielić.

Należy wyjaśnić, że Izba została dopuszczona przez GIF do udziału w postępowaniu o udzielenie spornego zezwolenia w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. (organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, postanawia dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu). Na mocy art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

Mimo że w niniejszej sprawie Izba wystąpiła z żądaniem dopuszczenia do udziału w trakcie postępowania o udzielenie zezwolenia, to dopiero z chwilą doręczenia postanowienia GIF w sprawie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia, Izba uzyskała prawa strony, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a., co nie było kwestionowane (por. P.M. Przybysz , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el.2022, Komentarz do art. 31 k.p.a., t. 5, A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt- Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2022, komentarz do art. 31 k.p.a., t. 14 i powołane tam orzecznictwo). I doręczono postanowienie GIF o dopuszczeniu do udziału na prawach strony pismem z 22 czerwca 2020 r. W obrocie od 17 września 2018 r. pozostawało sporne zezwolenie, które w dacie dopuszczenia Izby do udziału na prawach strony, było już ostateczne. W chwili składania przez Izbę odwołania, postępowanie w sprawie zezwolenia, które O chciała podważyć, już się nie toczyło. Podkreślił ten fakt w kwestionowanym postanowieniu GIF, a następnie WSA w zaskarżonym wyroku, podzielającym stanowisko organu. (por. wyrok NSA z: 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3420/21 i powołane w nim orzecznictwo), przy tym powołując się na art. 129 § 2 k.p.a., którego autor skargi kasacyjnej nie kwestionował.

Wadliwość działania organów Inspekcji Farmaceutycznej, skutkująca zbyt późnym dopuszczeniem Izby na prawach strony do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, bo po ponad dwóch latach od złożenia przez O wniosku oraz wydania tego zezwolenia, od którego nie składano wcześniej odwołania, nie mogła skutkować utratą przez zezwolenie "cechy ostateczności"

(por. wyroki NSA z: 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1203/20 i II OSK 1204/20; 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 265/18; cyt. o sygn. III OSK 3420/21; A. Wróbel, tamże, t.13). Nie mogło tej, istotnej okoliczności zmienić wyjaśnienie GIF zawarte w postanowieniu z 7 lutego 2020 r., gdyż odnosiło się do decyzji, która już i wtedy była ostateczna. Co istotniejsze, organ odwoławczy zawarł wspomnianą informację w postanowieniu o dopuszczeniu Izby do udziału w sprawie, które miało charakter wpadkowy względem głównego postępowania, tj. dotyczącego udzielenia zezwolenia, a zakończonego na etapie MWIF w 2018 r. Czynności związane z doręczeniem decyzji –zezwolenia, już wówczas ostatecznej, podejmował organ I instancji, który zresztą, jak wynikałoby z pisma z 22 czerwca 2020 r., nie podzielał stanowiska GIF. Zatem opinia GIF, nie będąca pouczeniem, co do uchylenia cechy ostateczności decyzji, zawarta w postanowieniu z 7 lutego 2020 r. była co najmniej przedwczesna i wydana w postępowaniu incydentalnym, co zresztą potwierdziło późniejsze, kontrolowane postanowienie GIF z 20 stycznia2021 r. Takie stanowisko GIF naruszało też zasadę trwałości ostatecznych decyzji, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych), co dostrzegł sam organ, rozpatrując odwołanie i wydając postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a., a następnie słusznie zaakceptował WSA. Stanowisko GIF ujęte w postanowieniu z 7 lutego 2020 r. otwierałoby drogę do wzruszenia ww. zezwolenia w zwykłym trybie odwoławczym, gdy tymczasem, zgodnie z powołaną wyżej zasadą, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych dopuszczalne jest jedynie w określonych w k.p.a. lub ustawach szczególnych trybach nadzwyczajnych. Ponadto stwarzałoby ciągłą, w istocie nieograniczoną czasowo, niepewność dla wnioskodawcy danego postępowania.

Należy przy tym zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł tej zasady i jej istotności wiązanej przez WSA z art. 129 § 2 k.p.a. regulującym termin do wniesienia odwołania od decyzji , w ogóle nie wspominając o tych unormowaniach.

Należy zgodzić się z poglądem SąduI instancji, opierającym się na art. 129 § 2 k.p.a. oraz stanowiskach doktryny i orzecznictwa, niepodważanych w skardze kasacyjnej przez Izbę, że termin do wniesienia odwołania przez stronę, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, jest liczony od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, lub od dnia ustnego ogłoszenia decyzji. Jeżeli w postępowaniu brały udział dwie strony lub więcej, to termin ten jest liczony od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron. Natomiast stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. A. Wróbel, tamże, komentarz do art. 129 k.p.a., t. 6 i powołane tam orzecznictwo; P. M. Przybysz, tamże komentarz do art. 129 k.p.a., t. 7 i przywołane tam orzecznictwo). Sytuacja analogiczna wystąpiła w postępowaniu o wydanie spornego zezwolenia, gdyż Izba nie była w dacie jego wydania jeszcze dopuszczona do udziału w tym postępowaniu.

Również ważną okolicznością przemawiającą za słusznością stanowiska WSA i GIF zawartego w zaskarżonym postanowieniu było to, że Izba nie była stroną w postępowaniu o udzielenie zezwolenia, a uczestniczyła w nim na prawach strony, bo przemawiał za tym interes społeczny (art. 31 § 1 i § 3 k.p.a.), któremu trudno przypisywać wyższą rangę, aniżeli własnemu interesowi strony. Status prawny organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu wyznaczany jest przez przysługujące stronie prawo procesowe, może ona jedynie wykorzystać uprawnienia procesowe, z których korzysta strona postępowania (por. wyroki NSA z: 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2370/16, 14 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1363/07; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji oczekiwanej przez Izbę organizacja społeczna miałaby zatem więcej uprawnień niż strona, która nie brała udziału w postępowaniu i której w takiej sytuacji nie przysługiwałoby skuteczne odwołanie, a tylko wniosek o wznowienie postępowania. Natomiast organizacja dopuszczona do udziału mogłaby składać odwołania od decyzji, które podlegałyby merytorycznemu rozpatrzeniu, gdyby zaakceptować stanowisko skarżącej kasacyjnie Izby (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 2370/16). Taka sytuacja mogłaby prowadzić do nierównego traktowania stron postępowania, na niekorzyść strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co zaprzeczałoby zasadzie praworządności, wyrażonej w art. 6 k.p.a. (Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), jak i zasadzie z art. 8 § 1 k.p.a. (Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania). Zmienność stanowisk GIF w kwestii uprawnień przysługujących I po dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu, w tym wcześniejsze nieuprawnione, wydane przez organ, przed którym nie toczyło postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia mogłaby być uznana za naruszającą zasadę z art. 8 k.p.a., ale prowadziłoby to do naruszenia zasady legalizmu. Przywołany przez skarżącą kasacyjnie wyrok NSA z 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 263/19 był o zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany. W niniejszej sprawie nie wystąpiła opisywana zmienność poglądów organu, gdyż chodziło o postanowienia oparte na różnych podstawach prawnych, bo jak zaznaczono, sugestia GIF zawarta w postanowieniu z 7 lutego 2020 r. była co najmniej przedwczesna.

Nie można podzielić obaw Izby, że organizacja społeczna rozstrzygnięciem organu, jak kontrolowane przez WSA postanowienie GIF stwierdzające niedopuszczalność odwołania zostaje pozbawiona uprawnień związanych z dopuszczeniem do udziału w sprawie, gdyż może wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie odpowiednio stosowanego art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po spełnieniu pozostałych przesłanek warunkujących uruchomienie tego nadzwyczajnego trybu (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 2370/16 i powołane w nim orzecznictwo). Zresztą w petitum skargi przez wpływ na wynik sprawy Izba podnosiła pozbawienie możliwości złożenia odwołania od decyzji MWIF z 17 września 2018 r., a dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wspomniała także o pozbawieniu uprawnienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., choć, jak informowała, podjęła czynności zmierzające do wznowienia postępowania zakończonego decyzją MWIF z 17 września 2018 r. W tej sytuacji trudno mówić o pozbawieniu O tego ostatniego uprawnienia.

Zatem nieuzasadnione jest twierdzenie Izby, że wskutek zmiany stanowiska GIF, została pozbawiona uprawnień związanych z dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu głównym, tj. o wydanie zezwolenia.

W kontekście powyższego nie można mówić o istotnym, że mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, naruszeniu zasady z art. 9 k.p.a. (Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.). Organ odwoławczy udzielił skarżącej I wskazówek co do postępowania, które się jeszcze nie toczyło. Przy tym Izba nie korzystała z instrumentów procedury, które powinny wpływać na przyspieszenie załatwienia spraw w sytuacji długich okresów niepodejmowania działań przez organ, co można odczytywać jako zbyt małą dbałość o interesy samorządu, z czego nie zwalniała Izby zasada z art. 9 k.p.a.,

Dlatego niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w pkt a) i b) petitum skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowany w pkt c) petitum skargi kasacyjnej. Powołany wyżej przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie NSA nie stwierdził, aby wystąpił którykolwiek z tych przypadków.

Według Sądu kasacyjnego uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Konkludując, zdaniem NSA, w opisanej sytuacji złożenie przez Izbę odwołania od ostatecznej decyzji było niedopuszczalne i stanowiło przesłankę zastosowania art. 134 k.p.a., i prawidłowości postanowienia GIF z 20 stycznia 2021r.

Wobec powyższego skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.

Co do kosztów postępowania kasacyjnego na mocy art. 206 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. Sąd odstąpił od ich zasądzenia ich zwrotu w całości od Izby na rzecz GIF, co powinien uczynić w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sąd miał na uwadze zmienność stanowiska GIF, wcześniejszego, nieuprawnionego oraz następnego - prawidłowego, ale rodzącego zupełnie odmienne skutki procesowe dla Izby i to w sytuacji bardzo długiego prowadzenia przez GIF wspomnianego postępowania (przez okres ponad 2 lat).