Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2832/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art, 48 art. 103 par. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 253/14 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. II SA/Ke 253/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J. N. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2014 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania J.N., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2013 r. nakazującą J. N. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego z poddaszem na działce przy ul. [...] w [...] .

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ przedstawił przyjęte w sprawie ustalenia faktyczne.

Wynikało z nich, że na skutek interwencji właściciela działki sąsiedniej - P. D., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził na wyżej wskazanej działce J. N. oględziny. W wyniku tej czynności ustalono, że na działce usytuowany jest murowany budynek o kształcie litery "L" pokryty jednospadowym dachem z blachy falistej. W budynku wyodrębnione zostały części gospodarcza z poddaszem oraz garażowa. Uczestnicząca w oględzinach współwłaścicielka nieruchomości J. N. oświadczyła do protokołu, że budynek został dostawiony do ściany sąsiedniego budynku około 16 lat temu. Oświadczyła także, że budowa została zgłoszona na piśmie do Urzędu Miasta i Gminy w [...] na przełomie lat 1994 i 1995, nie pamiętała jednak, czy dostała na nie odpowiedź. Skarżąca nie posiadała projektu budynku. Wyjaśniła, że budynek został wykończony w części, ale jego budowa nie jest zakończona w związku z tym nie jest użytkowany.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nakazał wstrzymanie robót budowlanych przy budowie tego budynku i nałożył obowiązek przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2012 r. określonych w postanowieniu dokumentów. Brak wykonania tego zobowiązania poskutkował decyzją PINB w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r., nakazującą rozbiórkę budynku.

Na skutek odwołania sprawa ponownie stała się przedmiotem rozpoznania organu I –ej instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania J. N.przedłożyła nowe dokumenty - decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przedmiotowej działki Nr[...], w tym dla budowy budynku gospodarczo-garażowego oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r., orzekającą o zmianie ww. decyzji z dnia[...] stycznia 2012 r. poprzez wymianę załącznika graficznego.

Ponownie – w celu zweryfikowania wymiarów i usytuowania budynku na działce, w dniu 19 listopada 2012 r. zostały przeprowadzone oględziny, w których uczestniczyła J.N.

Skarżąca przedłożyła do akt zdjęcia prywatne wskazując, że dwa zdjęcia (z widocznym podstemplowaniem stropu) zostały wykonane w roku 1991 r., a trzecie zdjęcie (z widocznym już poddaszem oraz dachem przykrytym blachą) zostało wykonane w roku 1993 lub 1994, kiedy jej syn nosił długie włosy.

W toku ponownego postępowania organ I instancji zgromadził również dodatkowe dowody w postaci: oświadczeń stron, protokołów przesłuchań świadków wskazanych przez strony, kserokopii dokumentów przekazanych przez Burmistrza Miasta i Gminy[...] , wyjaśnień Starosty[...] , ortofotomapy pozyskanej z serwisu www.geoportal.gov.pl. oraz zdjęć satelitarnych terenu, pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, w tym wykonanych 25 września 1992 r. i 30 czerwca 1997 r.

Po dokonaniu oceny zgromadzonych dowodów, organ I instancji uznał, że samowolna budowa budynku miała miejsce w latach 1996 - 1999. Uznając przy tym możliwość legalizacji, wdrożył procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. i postanowieniem z [...] lutego 2013 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r., nakazał J. N. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie tego budynku oraz przedłożenie w terminie do 30 kwietnia 2013r. określonych w nim dokumentów.

Brak przedłożenia przez J. N. w terminie wyznaczonym ww. postanowieniem wszystkich wymaganych w nim dokumentów (przedłożyła jedynie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu działki) poskutkował decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o nakazie rozbiórki budynku.

J. N. odwołała się od w/wym decyzji, podnosząc, że powołane w niej przepisy, w tym art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nie mają zastosowania w sprawie, albowiem budowa budynku garażowo gospodarczego miała miejsce w latach 1990-1992 i była zgłaszana do Urzędu Miasta i Gminy w [...] przed rozpoczęciem robót. Twierdziła, że budynek od początku był realizowany w kształcie litery "L", co jej zdaniem potwierdza mapa geodezyjna z dnia 1 kwietnia 1995 r. Wskazała, że organ I –ej instancji wydając swoją decyzję oparł się jedynie na jej wypowiedzi podczas oględzin w dniu 15 września 2011 r. (w której wskazała, że budowę rozpoczęto około 16-19 lat temu) oraz na "zdjęciach satelitarnych z profili internetowych", a nie wziął pod uwagę jej kilkukrotnych późniejszych wyjaśnień, przedkładanych zdjęć i zaświadczeń, a także zeznań wskazanych przez nią świadków potwierdzających datę budowy w latach 1990-1992.

Organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe.

Pozyskał poprzez organ I instancji ( w trybie art. 136 kpa) materiał dowodowy w postaci:

- elektronicznej wersji zdjęcia satelitarnego wykonanego 30 czerwca 1997 r.,

- informacji Starosty [...] (pismo z 16 września 2013 r.) dotyczącej m.in. mapy do celów projektowych, włączonej wraz z operatem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 grudnia 1999 r., odnośnie zakresu jej aktualności,

- informacji Starosty [...] ( pismo z 1 października 2013 r.) dotyczącej m.in.: braku uwidocznienia budynku gospodarczego na działce na mapie zasadniczej dołączonej do operatu technicznego włączonego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27 sierpnia 1996 r., kształtu i powierzchni zabudowy ww. budynku na działce skarżącej o nr [...] wg ewidencji budynków założonej w 2007 r. oraz wg ewidencji obecnej, po zmianie dokonanej w 2010 r.

Dodatkowo przesłuchana została skarżąca odnośnie złożonego przez nią materiału dowodowego. Ponadto organ II –ej instancji pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia satelitarne terenu wykonane w latach 2004, 2009 i 2012.

Po rozpatrzeniu materiału dowodowego Świętokrzyski Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżona decyzję .

Dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego nie potwierdziła, by budowa budynku została zgłoszona, a ponadto, by miała miejsce, jak podała skarżąca, w latach 1990-1992, jak również, by roboty budowlane zostały zakończone przed 1 stycznia 1995 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.).

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pozyskane przez organ I instancji zdjęcie satelitarne terenu z 25 września 1992 r. jednoznacznie wskazywało, że w dacie jego wykonania na działce Skarżącej nie było budynku, a co więcej - działka sąsiednia nr [...] należąca do J. W. także nie była zabudowana. Podważa to tym samym wiarygodność oświadczeń złożonych przez J. N., E. C., D. N. oraz świadka J. W. wskazujących, że budynek gospodarczy od początku miał kształt litery "L", a jego budowa została rozpoczęta w latach 1990-1992 razem z budynkiem gospodarczym na działce nr [...] należącej do J. W.

W ocenie organu, w sprawie brak jest także wiarygodnych dowodów wskazujących na to, że budowa została zakończona w roku 1993 - z uwagi na zarejestrowaną w tym roku działalność gospodarczą skarżącej. Nie stanowi takiego dowodu, zdaniem organu, zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 12 maja 1993 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, albowiem nie wynika z niego jednoznacznie, w jakim budynku przy ul. [...] w [...] miała być prowadzona przez J. N. działalność gospodarcza.

Zakończenia budowy budynku w latach 1993-1994 nie potwierdzają również zdjęcia przedłożone przez J. N.

W ocenie Świętokrzyskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ulega wątpliwości, że roboty budowlane przy budowie budynku były kontynuowane po roku 1995, na co wskazują znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym: zdjęcie satelitarne terenu wykonane w dniu 30 czerwca 1997 r.; mapa geodezyjna do celów projektowych włączona wraz z operatem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 6 grudnia 1999 r. aktualna na dzień 10 listopada 1999 r. w zaznaczonych granicach lokalizacji obejmujących m.in. część działki nr[...] ; przedłożony przez J. N. "Projekt adaptacji istniejącego budynku na sklep spożywczy i chemiczny" opracowany w 1999 r.; zdjęcia satelitarne terenu wykonane w roku 2004, w roku 2009 i w roku 2012.

W ocenie organu zdjęcie satelitarne z 30 czerwca 1997 r. wskazuje, że budynek na działce skarżącej był w trakcie budowy. Widoczny na zdjęciu budynek posiadał bowiem ściany bez stropu i dachu, a jego kształt nie przypominał jeszcze litery "L". Jednocześnie wygląd terenu bezpośrednio przy tym budynku oraz wzdłuż granicy z działką nr [...] wskazywał na prowadzone prace budowlane. Na budynku usytuowanym na działce sąsiedniej - nr [...] widoczny był dach.

Zdaniem organu o niezakończeniu prac budowlanych w 1999 r. świadczy także mapa geodezyjna, na której widnieje budynek w kształcie prostokąta wymiarach ok. 10 x 7 m. , co oznaczało, że jego budowa nie była również zakończona w dacie aktualizacji tej mapy, tj. w dniu 10 listopada 1999 r. Organ wskazał, że jakkolwiek kształt litery "L" przewidywał opracowany w 1999 r. "Projekt adaptacji istniejącego budynku na sklep spożywczy i chemiczny", to jednak brak takiego kształtu na ww. mapie wskazywał, że roboty budowlane związane z ostatecznym jego ukształtowaniem były kontynuowane po dacie jej aktualizacji.

Powyższe, zdaniem organu pozwalało na uznanie wiarygodności zeznań świadków wskazanych przez P. D. odnośnie do kontynuacji budowy budynku około 2000 r., w tym zmiany jego kształtu z prostokątnego na kształt litery "L". Na sformułowanie podobnego wniosku pozwalała ponadto, w ocenie Świętokrzyskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dokonana analiza porównawcza wyglądu budynku w trakcie budowy (na zdjęciu satelitarnym z dnia 30 czerwca 1997 r.) z jego wyglądem w stanie wykończonym.

Zdaniem organu, nie można było również uznać za wiarygodne twierdzenia J.N.jakoby na mapie geodezyjnej z 1 kwietnia 1995 r. budynek posiadał kształt litery "L", gdyż taką mapą organ nie dysponował. Istniały natomiast dwie kserokopie mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1 lipca 1985 r. i zaewidencjonowanej pod nr[...] , stanowiące załączniki do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania działki nr [...] oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] września 2012 r. orzekającej o zmianie decyzji z [...] stycznia 2012 r., na których pokazany był odpowiednio m.in. stan zabudowy działki nr [...] w dacie przyjęcia mapy do zasobu geodezyjnego oraz stan zabudowy obecny. Powyższe ustalenia pozwalały organowi stwierdzić, że budowa budynku została rozpoczęta bez pozwolenia na budowę najwcześniej po dniu 25 września 1992 r., tj. po dacie wykonania zdjęcia satelitarnego i nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., a jednocześnie była kontynuowana po roku 1995, w tym w latach 1999-2000.

Organ odwoławczy zauważył, że jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to w takim przypadku zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania (art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Postanowienie z [...] lutego 2013 r. nakazujące wstrzymanie budowy z jednoczesnym nałożeniem na skarżącą obowiązku przedłożenia w określonym terminie dokumentów wymienionych w rozstrzygnięciu stanowiło wdrożenie procedury przewidzianej w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, która umożliwiałoby ewentualną legalizację budynku (po wniesieniu opłaty legalizacyjnej).

Z uwagi na to, że skarżąca nie skorzystała z tej możliwości, tj. nie wykonała w całości obowiązku określonego w ww. postanowieniu, organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do nakazania w drodze decyzji rozbiórki tego obiektu stosownie do art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane.

Oddalając skargę J.N., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie objęte skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że analiza zgromadzonych dowodów przeprowadzona została przez organ odwoławczy prawidłowo i bez naruszenia zasady swobodnej oceny. Wnioski, jakie zostały na jej podstawie wysnute, są logiczne, przekonujące i nie pozostają w kolizji z zasadami doświadczenia życiowego. Wszystkie zostały poprzedzone rzeczową argumentacją, której trudno odmówić racji, zaś uzasadnienie objętego skargą rozstrzygnięcia zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności zasadnie organ odwoławczy uznał, że zgromadzony w sprawie obszerny materiał dowodowy dawał podstawy do ustalenia, że budowa budynku gospodarczego, którego inwestorem była skarżąca, nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Jak bowiem wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zdjęcia satelitarnego wykonanego w dniu 25 września 1992 r., na działce nr [...] znajdował się wyłącznie budynek mieszkalny. Niewątpliwie w dacie tej nie było jeszcze budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Zdjęcie to nie wskazywało również, aby na działce tej były prowadzone jakiekolwiek prace budowlane. Wynika z niego także w sposób nie budzący wątpliwości, że na działce sąsiedniej nr [...] nie było w tej dacie budynku gospodarczego, do którego - jak podnosiła sama skarżąca - miał być dobudowywany budynek stanowiący przedmiot sprawy. Ze zrozumiałych względów fakty powyższe – jak ocenił Sąd - podważać muszą wiarygodność zeznań wskazujących, że budowę budynku gospodarczo-garażowego skarżąca rozpoczęła w latach 1990-1992, a zakończyła w roku 1992 (tak np. w piśmie z 24 listopada 2011r., z 16 grudnia 2011r., w zeznaniach złożonych 28 września 2012r. skarżąca twierdzi nawet, że budowa została zakończona w 1991 r.). Z tych samych powodów słusznie organ odmówił wiary zeznaniom świadka J. W., który podał, że realizacja obu budynków rozpoczęła się w roku 1990, a zakończona została w 1992 r. W aktach sprawy znajduje się "Plan zagospodarowania" wykonany przez Zespół Usług Projektowych w Kielcach na zlecenie inwestorów - M. i J. W., stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...] września 1991 r., na którym przedstawiono projektowany budynek mieszkalny i gospodarczy na działce J.W. (nr.[...]). Na planie tym zaznaczono istniejące budynki mieszkalne i gospodarcze na sąsiednich nieruchomościach, jednak na działce skarżącej nie wykreślono jakiegokolwiek budynku graniczącego z działką J. W. Sąd podał, że wśród dowodów zgromadzonych w sprawie znalazła się mapa do celów projektowych aktualna na dzień 20 listopada 1999 r. przedstawiająca plan zagospodarowania działki nr[...]. Na mapie tej budynek gospodarczy na działce skarżącej przedstawiony został w kształcie prostokąta, podczas gdy na późniejszych mapach oraz w aktualnej ewidencji gruntów i budynków – wykazany jest w kształcie litery "L", o czym informuje pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 1 października 2013 r. Okoliczność ta świadczy przede wszystkim o kontynuowaniu prac budowlanych po 1 stycznia 1995 r. oraz potwierdza wersję przedstawioną przez B. D., M. K., M. K.oraz J.K. Nie bez znaczenia przy ocenie materiału dowodowego – zdaniem Sądu I instancji – było także i to, że sama J. N. w toku postępowania wskazywała na różne daty budowy budynku. Podczas oględzin dnia 15 września 2011 r. wyjaśniła, że budynek gospodarczy "dostawiła do ściany sąsiada około 16 lat temu", a "budowa tego budynku była zgłoszona na piśmie do Urzędu Miasta i Gminy [...] w roku na przełomie 1994 i 1995". Dopiero po doręczeniu skarżącej zawiadomienia z 20 września 2011 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego skarżąca w piśmie z dnia 4 października 2011 r. podniosła, że budynek gospodarczy "był dobudowany około 20-21 lat temu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z organem odwoławczym, że skarżąca nie przedstawiła wiarygodnych dowodów na potwierdzenie zakończenia budowy przed 1 stycznia 1995 r. W szczególności miał rację organ, że z zaświadczenia z 12 maja 1993 r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wynikało jedynie tyle, że działalność miała być prowadzona przy ul.[...] , a tym samym zaświadczenie to nie mogło stanowić wiarygodnego dowodu na istnienie w dacie jego wystawienia budynku gospodarczego na działce nr[...]. Dowodów takich nie mogą stanowić również zdjęcia złożone przez J. N. przy piśmie z 12 listopada 2012 r., z których nie wynika kiedy zostały wykonane. Podobnie w przypadku kopii fotografii załączonych do skargi – datę ich wykonania wskazała sama skarżąca, co nie jest możliwe do zweryfikowania. Wreszcie bez znaczenia dla istotnych ustaleń organu pozostaje dokument "Adaptacja istniejącego budynku gospodarczego na sklep spożywczy i chemiczny gospodarstwa domowego" albowiem został on opracowany w dniu 8 września 1999 r.

Prawidłowo w ocenie Sądu I instancji przyjęto w zaskarżonej decyzji, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że obiekt budowlany wzniesiony przez skarżącą nie mieści się w żadnym z przypadków wymienionych w art. 29 ustawy, które zostały wyłączone z ogólnego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie, aby skarżąca przed rozpoczęciem robót budowlanych uzyskała takie pozwolenie. Wskazuje na to treść pism skierowanych do organu I instancji przez Starostę [...] oraz Burmistrza Miasta i Gminy[...], w których udzielono informacji, iż J. N. nie zostało wydane pozwolenie na budowę ww. budynku. Organy te zaprzeczyły ponadto twierdzeniom skarżącej jakoby przed rozpoczęciem robót budowlanych dokonała stosownego zgłoszenia, co podnosiła w toku postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. N., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji administracyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. pod względem jej zgodności z prawem;

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracyjny w procesie wydawania decyzji ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że pomimo wskazywania, iż ukończyła budowę przed 1994 r. organ nie wyjaśnił w pełni powyższej kwestii. Powyższe niewątpliwie nasuwa wątpliwości w zakresie dokładnego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., w toku postępowania organy podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Określona w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej, obliguje organ do wyjaśniania powstałych w sprawie wątpliwości lub nieścisłości w taki sposób, by wykluczyć zaistnienie kwestii spornych. W tym celu, organy zobowiązane są zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wobec powyższych wad zaskarżonego wyroku, orzeczenie to powinno zostać uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszym rzędzie jako nietrafny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. wobec przeprowadzenia wadliwej kontroli legalności decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r. Artykuł 1 § p.u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie zaś z § 2 tego artykułu powyższa kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wielokrotnie w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniał, że powyższy przepis ustrojowy nie może być podstawą skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy uzasadnienie formułowanego zarzutu opiera się na wskazywaniu, że sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji administracyjnej, naruszył przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r. sygn. II OSK 1416/14; wyrok NSA z 18 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 2330/12). Norma ta może zostać naruszona w przypadku, gdyby, dokonując kontroli legalności działań administracji, sąd posłużył się innym kryterium niż zgodność kontrolowanego aktu z prawem. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z wynikiem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli, albowiem uważa, że decyzja o nakazie rozbiórki powinna była zostać uchylona, nie może być w tych warunkach utożsamiana z naruszeniem przez Sąd art. 1 § 2 p.u.s.a., albowiem przepis ten pozostaje bez związku z rodzajem formułowanej przez stronę wadliwości. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia ww. przepisu uznać należy za chybiony.

Analogicznie ocenić należało jednocześnie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 p.p.s.a., albowiem przepis ten został w sprawie przez Sąd prawidłowo zastosowany, skoro decyzja administracyjna wydana przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach stała się przedmiotem skutecznej kontroli sądowej. Podważanie jej wyniku nie wpływa natomiast na uznanie, że działanie Sądu w jakimś stopniu stanowiło uchybienie w zakresie nałożonych na Sąd przez ustawodawcę obowiązków określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Nieskuteczny okazał się też zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. łączony z niedostrzeżeniem przez Sąd wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Sąd I instancji w sposób dostateczny wyjaśnił motywy, którymi się kierował dokonując oceny, że zaskarżona decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach nie narusza prawa w odniesieniu do dokonanych przez ten organ ustaleń w zakresie nakazującym orzeczenie o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego przy ul. [...] w[...]. Ocena ta w szczególności dotyczyła tego aspektu sprawy, który miał związek z wykazaniem, że w sprawie zastosowanie znajdował przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane wobec stwierdzonego faktu, że roboty budowlane przy spornym budynku były wykonywane także po wejściu w życie cyt. ustawy – Prawo budowlane (po 1 stycznia 1995 r.). Do budynku nie mógł mieć z tego względu zastosowania art. 103 § 2 cyt. ustawy, zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy zauważyć, że w postępowaniu sądowym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadzał postępowania wyjaśniającego, którego celem byłoby ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. Rola Sądu I instancji sprowadzała się bowiem wyłącznie do oceny, czy przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dowodowe spełniało reguły kodeksowe, a jednocześnie, czy poczynione przez organy ustalenia fatyczne rozumiane jako wnioski, które organy wysnuły z całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) znajdowały w nim pokrycie, a ponadto pozostawały w zgodzie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego.

Dokonana przez organ ocena zgromadzonych dowodów dotyczących okresu, w którym skarżąca prowadziła roboty budowlane, jak wskazał trafnie Sąd, znalazła swoje pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. W uzasadnieniu faktycznym decyzji z [...] lutego 2014 r. przedstawiona została w szczególności cała warstwa argumentacyjna, która stanowiła wskazanie przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionym przez skarżącą organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił przede wszystkim trafnie uwagę na znaczenie, jakie w sprawie należało przypisać znajdującemu się w aktach sprawy zdjęciu satelitarnemu z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykonanemu we wrześniu 1992 r. obrazującemu stan zagospodarowania działek na spornym terenie. Ze zdjęcia tego wynikało, że na działce przy ul. [...] nie były prowadzone w dacie wykonania zdjęcia jakiekolwiek prace przy budynku gospodarczo-garażowym. Konsekwentnie podtrzymywane przez skarżącą stanowisko, zdaniem której, roboty te były prowadzone w latach 1990-1992, musiało być w tych warunkach w całości odrzucone, a wiarygodność pozostałych wyjaśnień przez stronę składanych, jak również zeznań wskazanych przez nią świadków potwierdzających powyższą okoliczność, skutecznie podważona. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że formułowanych przez skarżącą twierdzeń dotyczących wybudowania budynku na początku lat 90. nie potwierdzały przedstawione przez nią dowody, które bądź, tak jak zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, która miała być prowadzona przy ul. [...] w[...] , nie stanowiły potwierdzenia faktów przez stronę przyznawanych, bądź też, jak to dotyczyło kopii zdjęć budynku, na których uwidoczniona była jego budowa, nie były możliwe do zweryfikowania z uwagi na to, że daty ich wykonania nie dało się w sposób pewny ustalić. Te dowody, które zostały zgromadzone przez organ nadzoru budowlanego (m.in. zdjęcie satelitarne wykonane w czerwcu 1997 r., mapa do celów projektowych włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1999 r. zarejestrowana pod nr[...] ) potwierdzały – jak uznał Sąd I instancji - fakt kontynuowania robót budowlanych przez skarżącą po 1 stycznia 1995 r., jak też etapowość prowadzonych prac związaną z tym, że w pierwszym okresie wybudowany budynek gospodarczy posiadał inny kształt od obecnego. Mając na uwadze, że ustalenia te znajdowały wsparcie w zeznaniach świadków (B. D., M. K., M. K., J. K.), Wojewódzki Sąd Administracyjny miał wszelkie podstawy do stwierdzenia, że wnioski, na których się oparł organ odwoławczy w wyniku analizy zgromadzonych dowodów, pozostają w pełni rzeczowe oraz przekonujące.

Jeżeli z określonego materiału dowodowego, który został zebrany w sposób kompletny, zostały wyprowadzone wnioski logicznie poprawne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego, to taka ocena dowodów nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a.

Podnieść należy, że skuteczne podważenie stanowiska Sądu I instancji nie jest możliwe przez samą polemikę, która zasadza się na formułowaniu wniosków odmiennych od przyjętych w odniesieniu do stwierdzonych faktów, ale wymaga, by wskazane zostały i szczegółowo omówione te kwestie, które zostały rozważone z uchybieniem reguł prawidłowego wnioskowania. Ich nagromadzenie powinno być jednocześnie na tyle znaczne, by uzasadnionym mógł pozostawać wniosek, iż dokonana przez Sąd ocena prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego była oczywiście mylna, albowiem powinna skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Uzasadnienie rozpatrywanej skargi kasacyjnej powyższego warunku w żaden sposób nie spełnia, albowiem opiera się wyłącznie na twierdzeniu, że budowa budynku gospodarczo-garażowego została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Motywy przyjęcia tego wniosku, inne niż własne przekonanie wnoszącej skargę kasacyjną, nie zostały w jej uzasadnieniu przywołane, albowiem treść skargi kasacyjnej została ograniczona do powierzchownego zebrania reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ administracji publicznej i ich teoretycznego wyjaśnienia sprowadzającego się do opisania na czym polega zasada prawdy obiektywnej czy też wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ prowadzący postępowanie.

Brak niezbędnego przeniesienia powyższych ustaleń interpretacyjnych na grunt rozpatrywanej sprawy poprzez wskazanie, jaki zakres i jaką konkretną postać ma zarzucana Sądowi I instancji wadliwość procesowa czyni sformułowany przez skarżącą zarzut nieuzasadnionym. Twierdzenie, że określona w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej obliguje organ do "wyjaśnienia powstałych w sprawie wątpliwości lub nieścisłości w taki sposób, by wykluczyć zaistnienie kwestii spornych", przy czym tenże warunek w sprawie nie został spełniony, jest niewystarczające do podjęcia rzeczowego dyskursu ze stanowiskiem zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.