Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 274/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 - 219
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A.J.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 24 marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażalenia A. J. F. na postanowienie Wójta Gminy N. R. z dnia [...] lutego 2016 roku znak [...] o odmowie wydania zaświadczenia, działając na podstawie art.138 § 1 pkt ,1 w związku z art.144 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23): utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podało, że zaskarżonym postanowieniem Wójt Gminy N. R. odmówił A. J. F. wydania zaświadczenia potwierdzającego okres pracy, od 1 stycznia 1975 roku do dnia 30 września 1978 roku, w indywidualnym gospodarstwie rolnym stanowiącym własność rodziców wnioskodawczyni K. i W. M. w B.. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał., że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że w zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających prawo własności K. i W. M. do gospodarstwa rolnego w B. ani żadnych innych dokumentów umożliwiających potwierdzenie pracy wnioskodawcy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w B.. Przytaczając treść art.217 i art.218 k.p.a. organ I instancji uznał, że z uwagi na brak odpowiednich dokumentów nie jest możliwe wydanie zaświadczenia potwierdzającego okres pracy w gospodarstwie rolnym zgodnie z wnioskiem strony.

Zażalenie na postanowienie organu I instancji złożyła strona – A.J. F. wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Żaląca podnosiła, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i z należytą starannością. Zarzuciła, że organ nie zastosował się do zaleceń wynikających z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] uchylającego poprzednie postanowienie Wójta Gminy N.R. z dnia [...] października 2015r. znak [...]. o odmowie wydania zaświadczenia. Stwierdziła, że należało zastosować zalecenia SKO : art 218 § 2 pkt 1 k.p.a. w związku z 217 § 2 pkt 1 k.p.a. i w niezbędnym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, gdyż w przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisów prawa. Dalej wskazała, że organ gminy mimo niewłaściwego wskazania podstawy prawnej przeprowadził pewne postępowanie wyjaśniające, jednak jej zdaniem nie uczynił tego wnikliwie oraz nie przedstawił przekonującej argumentacji, że jest to całość dokumentacji mogącej pozwolić na stwierdzenie pracy w gospodarstwie rolnym. Jedynym nowym ustaleniem dokonanym przez Gminę jest sprawdzenie dokumentów meldunkowych i stwierdzenie, że we wskazanym okresie była zameldowana pod adresem B. od 17 czerwca 1959 r. do 14 września 1985 r. W uzasadnieniu postanowienia Wójta Gminy N. R. zabrakło też wskazania, jakie rejestry i dokumenty przeszukiwał, ani stwierdzenia, że te na które się powołuje stanowią całość zasobów (także archiwalnych), które pozwalałyby stwierdzić fakt pracy w gospodarstwie rolnym w rozumieniu ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310). Stwierdziła, że skoro Urząd Gminy N. R. nie dysponuje dokumentami na podstawie których mógłby wydać zaświadczenie o okresie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, niezrozumiała jest stanowisko, że nie mógł dopuścić na tą okoliczność dowodów z zeznań dwóch świadków jak stanowi to art.3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolny do pracowniczego stażu pracy. Zarzuciła, że w sprawie nie było dbałości o petenta występującego o wydanie przedmiotowego zaświadczenia. Wskazała, że pomimo nałożonego obowiązku ustawodawcy, Urząd Gminy N. R. nie zadbał nawet o dokumenty poświadczające fakt istnienia i prowadzenia gospodarstwa rolnego przez jej rodziców, nie wspominając o innych rejestrach.

Wójt Gminy N. R. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego z należytą starannością i w sposób wyczerpujący. Twierdzenie, że w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy N. R. brak jest dokumentów potwierdzających prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rodziców wnioskodawczyni jest sprzeczne z wydanym przez Wójta Gminy N.R. zaświadczeniem z dnia 16 maja 2002 roku, z którego wynika, iż matka A.F. – W. M., była właścicielką gospodarstwa rolnego we wsi B. od 1955 roku, a które w dniu 28 lutego 1986 roku zostało przekazane na Skarb Państwa w zamian za rentę rolnika. Wobec tego zdaniem żalącej organ I instancji nie sprawdził bieżących i archiwalnych rejestrów dotyczących wymiaru podatku, ubezpieczenia społecznego, majątkowego i osobowego, ewidencji gruntów oraz ewidencji meldunkowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zważyło, co następuje: W dniu 15 października 2015 roku A. J. F. zam. w J. złożyła w Urzędzie Gminy N. R. wniosek o wydanie zaświadczenia, w oparciu art.3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 roku o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, że w okresie od 1 stycznia 1975 roku do 30 września 1978 roku pracowała w gospodarstwie rolnym swoich rodziców K. i W. M. w B.. Wnioskodawca załączyła do wniosku:

1. kserokopię aktu nadania Nr [...] z dnia 28 października 1958 r.

2. kserokopię zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w N. R. z dnia 22 lutego 1979 r.

3. kserokopię Decyzji Naczelnika Gminy N. R. z dnia 28 lutego 1986 r.

4. kserokopię zaświadczenia Wójta Gminy N. R. Nr [...] z dnia 16 maja 2002 r.

W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w urzędzie ustalono, na podstawie w/w dokumentów dostarczonych przez wnioskodawcę, że K. M. stał się właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w B. o powierzchni 5,22 ha wraz z zabudowaniami mieszkalno-gospodarczymi w 1/2 części na podstawie aktu nadania Nr [...] z dnia 28 października 1958 r., a po jego śmierci właścicielami tego gospodarstwa, objętego księgą wieczystą KW Nr [...] oraz gospodarstwa rolnego położonego w Bożkowie objętego księgą wieczystą KW Nr [...] o powierzchni 1,59 ha stali się W.M. w 5/8 części oraz A. J. M., M. K. M. i R. M. w 1/8 części - na podstawie zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia 22 lutego 1979 r. W dniu 28 lutego 1986 r. została wydana Decyzja Naczelnika Gminy N. R. Nr [...] z dnia [...] lutego 1986 r. w sprawie przekazania przez W.M., zam. B. nr [...] na Skarb Państwa gospodarstwa rolnego bez zabudowań o powierzchni 5,82 ha. W dniu 16 maja 2002 r. Wójt Gminy N. R. wydał zaświadczenie Nr [...] z dnia 16 maja 2002 r. potwierdzające prawo własności W.M. do gospodarstwa rolnego położonego w B. od roku 1955. Wójt Gminy N. R. w zaświadczeniu tym poinformował jednocześnie, że nie posiada dokumentów na poświadczenie pracy w gospodarstwie rolnym u rodziców w okresie od 1 stycznia 1975 r. do 30 września 1978 r. Okresy pracy w gospodarstwie rolnym rodziców mogą być udokumentowane zeznaniami dwóch świadków, którzy w tym czasie zamieszkiwali na terenie, na którym znajdowało się gospodarstwo rolne rodziców.

Wójt wskazał, że zasobach urzędu znajdują się akta osiedleńcze dotyczące gospodarstwa rolnego położonego w B. nr [...] ([...]), które stało się własnością B. J., s. F. na podstawie Aktu nadania Nr [...] z dnia 8 lutego 1948 r. i M. M., s. S. na podstawie Aktu nadania Nr [...] z dnia 8 lutego 1948 r., tj. w okresie przed objęciem tego gospodarstwa rolnego przez K. M..

Po sprawdzeniu dokumentów meldunkowych organ stwierdził, że A.J. F. była zameldowana pod adresem B.nr [...] od dnia 17 czerwca 1959 r. do 14 września 1985 r. Z posiadanych przez organ pierwszej instancji dokumentów wynika więc, że A. J. F. we wskazanym przez nią we wniosku okresie, tj. od dnia 1 stycznia 1975 r. do dnia 30 września 1978 r. była zameldowana pod adresem B. nr [...], a jej rodzice K. i W. M. byli właścicielami gospodarstwa rolnego nadanego K. M. i przekazanego na Skarb Państwa przez W. M., tj. od dnia 28 października 1958 r. (akt nadania nr [...]) do dnia 28 lutego 1986 r. (decyzja Nr [...] o przekazaniu gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa).

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wójt wskazał, że w zasobach urzędu brak jest dokumentów potwierdzających, że K. i W. M. byli podatnikami podatku rolnego w okresie posiadania przez nich gospodarstwa rolnego. Organ wskazał, że Urząd nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy wnioskodawczyni w indywidualnym gospodarstwie rolnym położonym w B. nr [...]. W tym przypadku zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54 poz. 310 z późn. zm.) okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniem co najmniej dwóch świadków.

Zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ponieważ urząd nie posiada dokumentów umożliwiających wydanie zaświadczenia odmówiono jego wydania.

Stwierdził, że zaświadczenie, o jakim mowa w art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy jest zaświadczeniem wydawanym w postępowaniu uproszczonym regulowanym przepisami k.p.a. Powołał też treść art. 217 k.p.a. i stwierdził, że regulacja z ustawy o wliczaniu okresów pracy jest regulacją szczególną w stosunku do przepisów k.p.a. normujących postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. Zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. Zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenie nie może rozstrzygać o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku, ponieważ jest tylko przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji publicznej. Jest ono również określane jako czynność materialno-techniczna.

Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ, administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym są: księgi podatkowe, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Urząd gminy, do którego wystąpił pracownik jest więc zobowiązany do wydania zaświadczenia stwierdzającego jego okresy pracy w gospodarstwie rolnym, jeśli dysponuje dokumentami uzasadniającymi jego wydanie.

Niemniej jednak poprzez użycie zwrotu właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić (art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy) ustawodawca zawarł obowiązek, ciążący na konkretnym urzędzie gminy, podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się tego obowiązku nałożonego przez ustawodawcę. Tak więc, urząd gminy powinien przechowywać wszelkie dokumenty, które umożliwią mu wywiązywanie się z tego obowiązku, czyli wydawania zaświadczeń za te okresy, w których był on dysponentem danych niezbędnych do jego wypełnienia. Innymi słowy, organ powinien wydać żądane zaświadczenie mimo, że zgodnie z k.p.a. zaświadczenie nie jest czynnością prawnokształtującą, a jedynie potwierdzeniem określonych faktów, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 218 § 2 k.p.a. stanowi odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu dowodowym zawartych w postępowaniu ogólnym z k.pa.. Jednocześnie jednak, mając na uwadze specyfikę postępowania o wydanie zaświadczenia, postępowanie wyjaśniające prowadzone jest w węższym zakresie niż ma to miejsce w postępowaniu ogólnym. Mianowicie, postępowanie wyjaśniające z art. 218 k.p.a. ogranicza się jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ i dotyczy tylko sytuacji, gdy chodzi o potwierdzenie stanu faktycznego lub generalnego stanu prawnego.

W niniejszym postępowaniu o wydanie zaświadczenia, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] postanowienia Wójta Gminy N. R. z dnia [...] października 2015 roku znak [...] o odmowie wydania zaświadczenia, postępowanie wyjaśniające, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zostało przeprowadzone.

Nie zasługuje na uwzględnienie, zarzut strony, że skoro Urząd Gminy N. R. nie dysponuje dokumentami na podstawie których mógłby wydać zaświadczenie o okresie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, powinien był dopuścić na tę okoliczność dowody z zeznań dwóch świadków jak stanowi to art.3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Należy wskazać, że unormowanie z art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie dopuszcza jako dowodu zaświadczenia urzędu gminy wystawionego na podstawie zeznań świadków czy na podstawie oświadczeń osoby zainteresowanej. Urząd gminy może zeznania świadków jedynie spisać czy też potwierdzić, że świadek złożył zeznania o określonej treści. Odebranie zeznań od świadków nie jest częścią postępowania o wydanie zaświadczenia. Zaświadczenie, o, którym mowa w art. 3 może być wydane tylko w oparciu o posiadane przez urząd gminy dokumenty.

Zeznania, o których stanowi art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, mogą zostać odebrane przez pracodawcę, od którego żąda się zaliczenia okresów pracy w gospodarstwie do stażu pracy. Zeznania mogą być także odebrane przez pracownika urzędu gminy lub przez notariusza.

Świadków winna wskazać osoba ubiegająca się o wliczanie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Zarzut, że Urząd Gminy N. R. nie zadbał o dokumenty poświadczające fakt istnienia i prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rodziców żalącej się strony także nie zasługuje na uwzględnienie, skoro w aktach zgromadzono wymienione w treści niniejszego uzasadnienia dokumenty.

Nadto, co zarzuca żaląca w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie zawarto twierdzenia, że w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy N. R. brak jest dokumentów potwierdzających prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rodziców wnioskodawczyni. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że nie ma w jego zasobach dokumentów potwierdzających, że K. i W. M. byli podatnikami podatku rolnego w okresie posiadania przez nich gospodarstwa rolnego. Ale dla sprawy wydania wnioskodawczyni zaświadczenia o jej pracy w gospodarstwie rodziców ten brak nie ma przecież znaczenia.

Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54 poz. 310 z późn. zm.) stanowi, że jeżeli organ, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamiają o tej okoliczności na piśmie. Z uwagi na treść przepisu art. 219 k.p.a. (odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie) - owo zawiadomienie powinno przyjąć formę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, zaskarżalnego zażaleniem. Podobnie odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę również wymaga postanowienia, na które służy zażalenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że urząd nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy wnioskodawczyni w indywidualnym gospodarstwie rolnym położonym w B. nr [...] i wskazał wnioskodawczyni, że w tym przypadku zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniem co najmniej dwóch świadków. W tym stanie faktycznym i prawnym zaskarżone postanowienie zostało wydane w sposób prawidłowy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła wnioskodawczyni i zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- tj. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

- naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak rzetelnego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonego postanowienia;

- art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr - poz. 310), poprzez nie wydanie stosownego zaświadczenia oraz nie podjęcie żadnych czynności zmierzających do wypełnienia dyspozycji wskazanego przepisu.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków.

W uzasadnieniu podała, że nie można zgodzić się z treścią rozstrzygnięcia organów. Zgodnie z art. 3 ust. 3 wymienionej ustawy organ gminy ma obowiązek stwierdzić okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wydając zaświadczenie. W przypadku gdy na tę okoliczność nie ma dokumentów wówczas okresy pracy mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków. Wójt nie przeprowadził żadnych czynności w sprawie. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone jedynie na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, organ podał, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, przy czym nie wyjaśnił jakie dokumenty, których nie posiada mogłyby stanowić podstawę do wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Zarzuciła, że SKO zaakceptowało postępowanie gminy i uznało za wystarczające wskazanie, że organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy skarżącej w gospodarstwie położonym w B. Nr [...]. Gmina nie wskazała jakie zasoby przeszukiwała, czy również archiwalne, ograniczyła się do stwierdzenia, że nie ma w jej zasobach dokumentów potwierdzających, że rodzice wnioskodawczyni byli podatnikami podatku rolnego w okresie posiadania przez nich gospodarstwa rolnego. Przy czym zdaniem SKO brak ten nie ma znaczenia dla wydania zaświadczenia stwierdzającego pracę skarżącej.

W tych okolicznościach, według skarżącej, powstała konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków.

Zdaniem skarżącej organ zobowiązany do prowadzenia stosownych wykazów i rejestrów ma obowiązek wydać zaświadczenie stwierdzające okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Natomiast, gdy takimi dokumentami nie dysponuje to ustawodawca w przepisie zamieszczonym w art. 3 ust 3 powołanej ustawy przewidział możliwość przeprowadzenia nie tylko postępowania wyjaśniającego, ale wręcz możliwość udowodnienia tego faktu zeznaniami dwóch świadków.

Wskazała na aspekt ludzki. Skoro ustawodawca dał możliwość zaliczenia okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od 16 roku życia do czasu podjęcia przez skarżącą studiów na Akademii Rolniczej; czyli w okresie od 2 stycznia 1975 r. do 30 września 1978 r. do dlaczego takiego zaświadczenia nie może uzyskać, zwłaszcza, że czynnie pracowała w gospodarstwie rodziców. W tym czasie uczęszczała do Państwowego Technikum Rolniczego w B. i codziennie była zaangażowana w prowadzenie gospodarstwa rolnego, a po śmierci ojca była jego współwłaścicielem.

Dodała, że w dzieciństwie nie spędzała wolnego czasu na zabawach i nauce – ale na ciężkiej pracy na gospodarstwie rodziców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2007 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014, poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Akt administracyjny jest niezgodny z prawem o ile przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wówczas to w oparciu o art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zależności od okoliczności, uchylić zaskarżoną decyzję, stwierdzić jej nieważność lub uznać, że została wydana z naruszeniem prawa.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga, w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola Sądu oparta na wskazanych wyżej przepisach, daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji nie narusza prawa.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 15 października 2015 r. skierowanym do Urzędu Gminy N. R., o wydanie zaświadczenia. Zainteresowana wnosiła o wydanie zaświadczenia, że w dniu od 1 stycznia 1975 r. do 30 września 1978 r. pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców K. i W. M. w B. Nr [...].

Postanowieniem z dnia 21 października 2015 r. Wójt Gminy, N. R. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia z uwagi na brak dokumentów potwierdzających fakty, które miały się znaleźć w zaświadczeniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. po rozpoznaniu zażalenia zainteresowanej uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ II instancji zalecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, dokonania oceny załączonych przez skarżącą do wniosku dokumentów, a w przypadku braku możliwości wydania zaświadczenia poinformowania zainteresowanej a także wskazania o możliwości przeprowadzenia w takim wypadku dowodów z zeznań dwóch świadków.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy N.R. postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił wydania zainteresowanej zaświadczenia, powyższe postanowienie organ II instancji utrzymał w mocy.

Jest ono przedmiotem zaskarżenia.

Z wskazanej w zaskarżonym postanowieniu podstawy prawnej i motywów rozstrzygnięcia wynika, że organ orzekał na podstawie przepisów normujących postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, a to przepisów działu VII kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń", zawartych w art. 217 – 220 k.p.a. Przewidują one wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie zaś – jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.). W sytuacji, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest przepis art. 217 par. 2 pkt 2 k.p.a. (interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie w jego uzyskaniu) organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.)

Z powyższego wynika więc, że zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP z. s10, 2004 r. s. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym.

Wymaga podkreślenia, że postępowanie w tym zakresie ma charakter uproszczony i odformalizowany (vide: J. Borkowski, B. Adamiak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, Wydawnictwo C.H. Beck, 2008 str. 833). Na postępowanie składają się wyłącznie czynności materialno - techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca.

W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide: wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn.

II OSK 36/05, ONSAiWSA 2006/2/64, wyroki WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r. sygn. I SA/Wa 1356/04, Lex nr 202335 oraz z 21 listopada 2008 r. sygn. III SA/Wa 1612/08, Lex nr 519918). Przy czym przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (vide: wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r. wcześniej powoływany).

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że postępowanie to może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie:

1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana;

2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia;

3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu nie potwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie.

Wskazać w tym miejscu należy, że odmowa wydania zaświadczenia, w przypadku określonym w art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego w jego uzyskaniu. Przy czym interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. nie został jej przyznany apriorycznie przez przepis prawa, jak to ma miejsce w stosunku do osób, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., lecz podlega badaniu przez organ administracji. Natomiast powołanie się na interes prawny wymaga każdorazowo wskazania przez stronę normy prawa materialnego, przyznającej jej określone prawo podmiotowe, którego ochrony się domaga. Interes prawny winien być też realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynności organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość. Należy przy tym odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego.

Zatem w sytuacji przewidzianej w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności organ administracji jest obowiązany ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W pierwszej kolejności zatem, w ramach takiego postępowania organ ustala jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PIP, zeszyt 10, 2004 r., s. 63). Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie ma tego interesu – odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści.

W niniejszej sprawie urzędowego potwierdzenia określonych faktów wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.).

Prawem tym jest ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. Nr 54, poz. 310) – dalej ustawa. Są to przepisy szczególne w stosunku do art. 217-220 k.p.a.

Art. 1 ustawy stanowi – ilekroć przepisy prawa lub postępowania układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także:

1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie prowadzonym przez współmałżonka,

2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz z współmałżonkiem,

3) przypadające po dniu 31 grudnia 1998 r. okresy pracy na indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Ust. 2 tego przepisu mówi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się jeżeli w myśl danego przepisu lub postanowienia do stażu pracy wlicza się tylko okresy zatrudnienia w danym zakładzie pracy, w określonej branży albo okresy pracy na określonych stanowiskach lub pracy wykonywanej w szczególnych warunkach.

Jednocześnie art. 3 tej ustawy stanowi w ust. 1, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1 okresy jej pracy w indywidulnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy.

W ust. 2 – jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie; ust. 3 – w wypadku, o którym mowa w ust. 2 okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.

Skarżąca wnosiła o wydanie zaświadczenia, że w okresie od 1 stycznia 1975 r. do 30 września 1978 r. pracowała w gospodarstwie rolnym rodziców.

Analizując treść art. 1 powołanej wyżej ustawy oraz wniosku, jak się wydaje, przy wskazanym stanie faktycznym wnioskodawczyni nie spełnia warunków do zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy.

Jednakże odrywając się od powyższej kwestii i rozważając treść art. 3 ustawy należy stwierdzić, że po pierwsze reguluje on postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń – ale tylko w zakresie potwierdzenia pracy w gospodarstwie rolnym lub prowadzenia gospodarstwa rolnego (art. 1 pkt 1 ustawy). Po drugie z uwagi na ważność dla danej osoby potwierdzenia powyższych faktów nakłada wprost na gminę obowiązek wydania zaświadczenia. Na gminie ciąży też obowiązek podjęcia działań, które dają możliwość wywiązania się z tego obowiązku. Art. 3 wskazanej ustawy określa postępowanie gminy w przypadku złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym. W pierwszej kolejności jeśli idzie o wydanie zaświadczenia to mając odpowiednią dokumentację wydaje stosowne zaświadczenie, jeżeli nie ma takiej możliwości, zawiadomienia o tej okoliczności osobę zainteresowaną. Wreszcie gdy nie może być wydane zaświadczenie – okresy pracy mogą być udowodnione zeznaniami dwóch świadków zamieszkałych w tym czasie na terenie na którym jest położone gospodarstwo rolne.

W niniejszej sprawie rysują się dwa problemy, między innymi wynikające ze skargi. Po pierwsze, czy organ przeprowadził należycie postępowanie wyjaśniające. Po drugie, według wnioskodawczyni, o ile brak jest dokumentów potwierdzających jej pracę w gospodarstwie rolnym to organ winien przeprowadzić postępowanie określone w ust. 3 art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., i jak się wydaje, według wnioskodawczyni, wydać zaświadczenie w oparciu o zeznania świadków.

Jeśli idzie o pierwszą kwestię to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r. – uchylającym decyzję organu I instancji z dnia 21 października 2015 r. nakazało ustosunkować się do załączników dołączonych do wniosku, w szczególności do zaświadczenia Wójta Gminy N. R. z dnia 16 maja 2002 r. Stwierdziło też, że materiał dowodowy nie wskazuje na to, że organ I instancji próbował ustalić czy dysponuje dokumentami, rejestrami potwierdzającymi pracę w gospodarstwie rolnym. Organ I instancji dostosował się do powyższych zaleceń i ocenił dołączone przez wnioskodawczynię dokumenty. Stwierdził, że nie zawierają one danych, z których można wyprowadzić wniosek żądany przez wnioskodawczynię. Stwierdzają od kiedy rodzice wnioskodawczyni byli właścicielami gospodarstwa rolnego w Bożkowie oraz, że po śmierci ojca wnioskodawczyni stała się jego współwłaścicielką.

Zaświadczenie zaś Wójta Gminy N. R. dodatkowo stwierdza, że Wójt nie posiada dokumentów potwierdzających pracę skarżącej na spornym gospodarstwie w okresie od 1975 r. do 30 września 1978 r.

Dokumenty te są jednoznaczne w swojej treści i nie można przypisać organowi błędnej ich interpretacji.

Z decyzji organu I instancji, który rozpoznawał sprawę ponownie wynika, zaś, że organ zapoznał się z aktami osiedleńczymi dotyczącymi gospodarstwa rolnego w Bożkowie 179, dokonał rozeznania w zakresie zameldowania skarżącej w tym gospodarstwie oraz ustalił, czy rodzice wnioskodawczyni byli płatnikami podatku rolnego w okresie posiadania przez nich gospodarstwa rolnego. Stwierdzono, że nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących uiszczania podatku rolnego.

Oceniając zaś akta osiedleńcze należy przyznać, że właściwie organ ocenił, że nie ma w nich żadnych informacji dotyczących pracy wnioskodawczyni w gospodarstwie rolnym. Zgodzić się również należy, że fakt zameldowania skarżącej w gospodarstwie w B. nie daje podstaw do stwierdzenia, że zainteresowana pracowała w tym gospodarstwie.

Ocena zatem wskazanych dokumentów, dołączonych do akt administracyjnych, dokonana przez organ jest prawidłowa.

Trudno też zarzucić organowi, że nie przeprowadził konkretnych dowodów, sama wnioskodawczyni nie wskazuje z których może wynikać jej praca w gospodarstwie rolnym.

Wskazówki SKO, o których mowa wyżej, w decyzji uchylającej pierwsze rozstrzygnięcie organu I instancji, poza dokumentami dołączonymi do wniosku mają charakter ogólny.

Skarżąca domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym za okres: od 1975-1978r. Był to okres przed objęciem rolników i ich rodzin ubezpieczeniem społecznym, ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin nosi datę 20 grudnia 1990 r. W oparciu o powyższą ustawę ubezpieczeniu podlegały osoby, które między innymi ukończyły lat 16 i w charakterze domownika pracowały w gospodarstwie rolnym.

We wskazanych okolicznościach brak jest możliwości ustalenia w oparciu o takie dokumenty żądanych przez skarżącą faktów.

Odnosząc się do drugiego zarzutu należy się ponownie odwołać do treści art. 218 § 2 k.p.a. Z przepisu powyższego wynika, że organ ma obowiązek prowadzić postępowanie wyjaśniające ale ogranicza się ono do sprawdzenia dokumentów, posiadanych danych. Sąd akceptuje pogląd wyrażony w powołanym przez skarżącą wyroku WSA w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 27/09. Postępowanie to nie może służyć ustaleniu określonego stanu, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ, bowiem takie działanie byłoby w istocie rzeczy rozstrzygnięciem o istnieniu lub nieistnieniu uprawnieniu lub obowiązku, a w tym zakresie rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania o charakterze jurysdykcyjnym.

Postępowanie wyjaśniające ogranicza się tylko do takiego postępowania które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego.

Według Sądu ocena zeznań świadków w przedmiocie pracy wnioskodawczyni w gospodarstwie rolnym po odebraniu od nich oświadczeń miałoby charakter jurysdykcyjny. Czyli w tym przypadku niedopuszczalny. Tak jak ustaliły organy obu instancji, w ramach art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Urząd Gminy może poświadczyć fakt złożenia przez świadków oświadczenia. W tym przedmiocie, ocena i wyprowadzenie wniosków z tych oświadczeń należy już do właściwego organu, do którego jest składany dokument.

Sąd zauważa też, że powołanie przez skarżącą wyroku – wskazany wyżej wydany przez WSA w Opolu, oraz wyrok z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt IV SA 777/10/WSA we Wrocławiu nie zawierają odmiennego stanowiska niż przedstawione wyżej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak wyżej.

H.B. 12.01.2017 r.