Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 382/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie NSA Robert Sawuła del NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 1/14 w sprawie ze skargi E.J.K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. J. K. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Starosta Szczecinecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę III etapu budowy farmy elektrowni wiatrowych [...] to jest 14 elektrowni wiatrowych wraz z placami montażowymi, drogami dojazdowymi do elektrowni, budowę z rozbudową zjazdów, przebudową dróg i skrzyżowania z drogą wojewódzką, budową sieci kablowych SN i telekomunikacyjnych na terenie gm. B. w obrębach:

- S., działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

- O., działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...];

- L., działki nr: [...], [...], [...];

- B. [...], działki nr: [...], [...], [...], [...], [...];

- B. [...], działki nr: [...], [...];

- B. [...], działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Jednocześnie organ I instancji podał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje m.in. działkę nr [...] położoną w obrębie L., gmina B..

E. K., właściciel działki nr [...] położonej w obrębie L. złożył odwołanie od ww. decyzji zarzucając, iż wybudowanie elektrowni wiatrowych wokół jego działki wpłynie na to, że w przyszłości nie będzie mógł swobodnie rozporządzać swoją własnością, w tym sprzedać ją pod budowę elektrowni, mimo że działka ta ujęta jest w planie zagospodarowania przestrzennego gminy B. pod budowę elektrowni wiatrowej. Ponadto E. K. zakwestionował ważność decyzji z uwagi na nową numerację działek podnosząc, że po podziale działka ujęta w decyzji o numerze [...] obręb O. nie istnieje, a w jej miejsce powstały działki o numerach: [...], [...], [...].

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji podkreślił, że dla obszaru objętego wnioskiem obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w gminie B. "Zespół elektrowni wiatrowych B." uchwalony uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego Nr 128, poz. 2579 z 2010r.). Ponadto zaznaczył, że w celu realizacji przedmiotowej inwestycji Burmistrz B. wydał:

- decyzję nr [...], znak: [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego (obiekty infrastruktury technicznej), dla przebudowy dróg powiatowych, remontu dróg powiatowych, budowy drogi gminnej, przebudowy skrzyżowania drogi powiatowej;

- decyzję nr [...], znak: [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o warunkach zabudowy (obiekty infrastruktury technicznej), dla przebudowy zjazdu z drogi powiatowej, dla budowy dróg;

- decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] na budowę elektrowni farmy wiatrowych o łącznej mocy do 48 MW, składającej się z maksymalnej liczby 21 elektrowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi, placami montażowymi, siecią kablową energetyczną średniego napięcia, telekomunikacyjną oraz stacją elektroenergetyczną GPZ i napowietrzną linią 110kV, łączącą GPZ z miejscem przyłączenia farmy wiatrowej, a także z instalacjami oraz urządzeniami budowlanymi zapewniającymi możliwość użytkowania przedsięwzięcia.

Zdaniem organu odwoławczego, projekt budowlany został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, zaś organ I instancji wyczerpał cały tryb postępowania określony w przepisach art. 32-35 ustawy Prawo budowlane i jednocześnie stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami wymienionego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzjami Burmistrza B. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego położenia działki odwołującego nr [...] obręb L. w obszarze oddziaływania inwestycji, organ odwoławczy ustalił w oparciu o obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w gminie B. "Zespół elektrowni wiatrowych B.", że działka odwołującego o nr [...] obręb L. jest położona na terenie oznaczonym symbolem 1.2.R/PE z przeznaczeniem jako: tereny rolnicze - poza terenem zainwestowania; tereny lokalizacji instalacji wykorzystujących siłę wiatru do produkcji energii (elektrownie wiatrowe) wraz z urządzeniami technologicznymi. W świetle powyższego, zdaniem organu, lokalizacja elektrowni T 25 w odległości 74,0 m i elektrowni T 26 w odległości 63,0 m od granicy działki w żaden sposób nie ogranicza korzystania odwołującego z jego własności w sytuacji gdy, przedmiotowy obszar wraz z działką odwołującego przeznaczony jest wyłącznie do rolniczego użytkowania, zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na tym obszarze budowę elektrowni wiatrowych zarówno na działce odwołującego jak i na działkach będących we władaniu inwestora. Ponadto Wojewoda, powołując się na treść decyzji Burmistrza B. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 26 września 2011 r. stwierdził, że pod względem uwarunkowań środowiskowych dopuszczalne jest współistnienie inwestycji objętej pozwoleniem na budowę oraz przyszłościowo zlokalizowanej na działce odwołującego. W powołanych okolicznościach organ II instancji podniósł, że skoro realizacja inwestycji objętej zaskarżoną decyzją pozostaje bez wpływu na rolnicze użytkowanie działki stanowiącej własność odwołującego jak i przyszłościowe zainwestowanie zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, zatem w jego ocenie, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji nie mogło doprowadzić do obniżenia wartości nieruchomości odwołującego. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu odwołania dotyczącego błędnych materiałów geodezyjnych, w sprawie nowej numeracji działki nr [...] obręb O. Wojewoda wyjaśnił, że działka ta stanowi własność [...] i została podzielona na wniosek właściciela, w październiku 2012 r., na trzy działki natomiast projekt budowlany został sporządzony na materiałach geodezyjnych pobranych z ośrodka dokumentacji geodezyjnej (mapa do celów projektowych) sprzed podziału. Z uwagi na fakt, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wraz z projektem budowlanym został złożony w dniu 6 lipca 2012 r., czyli 3 miesiące przed podziałem działki, zatem został oparty na materiałach geodezyjnych aktualnych na dzień sporządzenia wniosku. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane.

E. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o uchylenie ww. decyzji w całości. Jednocześnie zarzucił zaskarżonej decyzji:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 28 ust. 2 oraz art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane,

- art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o ochronie środowiska, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy p.p.s.a.;

b) inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 75, 77, 84 k.p.a. oraz art. 28 ust 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 7, 9 i 10 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę podkreślił, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę krąg stron tego postępowania wyznacza przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), stanowiący regulację szczególną i o węższym zakresie w stosunku do art. 28 k.p.a. zawierającego "ogólną" definicję strony. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To ostatnie pojęcie zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ustawy, zgodnie z którym "obszar oddziaływania obiektu" oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu cytowanego przepisu, należą m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz ochrony przyrody. Sąd wskazał, iż analiza treści decyzji organu I instancji prowadzi do stwierdzenia, że nieruchomość skarżącego, stanowiąca działkę o nr [...] obręb L., gmina B., położona w sąsiedztwie inwestycji, została zakwalifikowana jako znajdująca się w obszarze oddziaływania obiektu, które to oddziaływania w zakresie ochrony środowiska zostały uznane za dopuszczalne, co potwierdza decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] na budowę elektrowni farmy wiatrowych, a w konsekwencji E. K. został przyznany przymiot strony w niniejszym postępowaniu stosownie do powołanego art. 28 ust. 2 ustawy. Uwzględniając znajdujące się w aktach sprawy, zwrotne potwierdzenia odbioru przez skarżącego zawiadomień Starosty o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego (k. 28 akt administracyjnych), a także o możliwości wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, co do zebranych dowodów i materiałów (k. 5 akt administracyjnych) - Sąd stwierdził, że skarżący miał wiedzę w zakresie tego, że jest stroną niniejszego postępowania, a zatem, że będąca jego własnością działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W tej sytuacji nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy, polegające na nieuznaniu go za stronę w postępowaniu przed organem I instancji, a także dotyczące naruszenia art. 7, 9 i 10 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, poprzez ograniczenie mu dostępu do dokumentacji tym bardziej, że skarżący skutecznie odwołał się od decyzji ww. organu.

Sąd, przytaczając treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazał, że pozytywny wynik opisanego w tym przepisie sprawdzenia skutkuje obowiązkiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to z art. 35 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organy uwzględniły zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w gminie B. "Zespół elektrowni wiatrowych B.", uchwalony uchwałą [...] z dnia [...] października 2010 r. i niewadliwie w oparciu o zapisy powołanego aktu miejscowego ustaliły, że działka odwołującego o nr [...] obręb L. jest położona na terenie oznaczonym symbolem 1.2.R/PE z przeznaczeniem jako: - tereny rolnicze - poza terenem zainwestowania; - tereny lokalizacji instalacji wykorzystujących siłę wiatru do produkcji energii (elektrownie wiatrowe) wraz z urządzeniami technologicznymi. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Zachodniopomorskiego, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji w żaden sposób nie ogranicza korzystania odwołującego z jego własności w sytuacji gdy, działka odwołującego przeznaczona jest wyłącznie do rolniczego użytkowania, zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na tym obszarze budowę elektrowni wiatrowych zarówno na działce odwołującego jak i na działkach będących we władaniu inwestora, co stanowi o niezasadności argumentacji skarżącego w zakresie ograniczenia swobodnego rozporządzania swoją własnością oraz obniżeniu wartości rynkowej jego nieruchomości, której przeznaczenia, zgodnego z przepisami planu, nie zmieni bliskość inwestycji. Ponadto Sąd zauważył, że organy uwzględniły zapisy ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] września 2011 r. na budowę elektrowni farmy wiatrowych o łącznej mocy do 48 MW wraz z niezbędną infrastrukturą, która dopuszcza współistnienie elektrowni wiatrowych na działce skarżącego oraz inwestora. Jednocześnie Sąd podkreślił, że na etapie procesu inwestycyjnego organy architektoniczno-budowlane nie dokonują ponownie oceny tych okoliczności sprawy, które stanowiły podstawę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wynika to wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który nakłada na organy obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis ten nie daje natomiast podstaw do oceniania postępowania, w którym zostały wydane te decyzje, jak też ingerowania w rozstrzygnięcia w nich zawarte. Nie pozostaje zatem w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych zmiana wymagań ochrony środowiska określonych w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ architektoniczno - budowlany ma obowiązek jedynie ocenić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska sprecyzowanymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) wskazuje się, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Organ architektoniczno-budowlany nie może zatem ich samodzielnie określić. Z przytoczonymi zapisami ustaw koresponduje nadto treść art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ architektoniczno - budowlany przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1). Powyższe należy rozumieć, że organy architektoniczno-budowlane nie mogą badać i oceniać kwestii rozstrzygniętych decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd wojewódzki stwierdził, iż w świetle powyższego, zarzuty skarżącego odnoszące się do naruszenia art. 112 ustawy o ochronie środowiska w zakresie stanu akustycznego środowiska, które mogłyby być podnoszone skutecznie na etapie postępowania w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji, nie podlegają ponownej weryfikacji w sprawie o pozwolenie na budowę. Ponadto zauważył, że skarżący nie sprecyzował czynności jakich Starosta nie podjął celem sprawdzenia projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Z uwagi na powyższe wyjaśnienia Sąd uznał za bezzasadny zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 75, art. 77 i 84 k.p.a. w zakresie postępowania dowodowego, w tym powołania biegłego posiadającego odpowiednie kwalifikacje m.in. do oceny hałasu w kontekście planowanej inwestycji uwzględniając przy tym wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym sprawdzenie projektu budowlanego z prawem oraz sprawdzenie czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich nie mogą być uznane za zagadnienia wymagające wiadomości specjalnych, w konsekwencji stwierdzić należy, że nie ma żadnych podstaw do powołania w postępowaniu administracyjnym w sprawie o pozwolenie na budowę, dowodu z opinii biegłego. Nadto Sąd uznał, że powołane przez skarżącego orzeczenia sądów nie mają znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, bowiem wyrok o sygnaturze II SA/Wr 111/11 został wydany w innym przedmiocie (środowiskowych uwarunkowań), z kolei orzeczenie o sygnaturze II SA/Gl 1189/10 zapadło na tle innego stanu faktycznego dotyczącego kwestii prejudycjalnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przyjęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne stanowią logiczną konsekwencję prawidłowej oceny dowodów, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Sąd wojewódzki działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E. K.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 3 pkt 20 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), a także art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013 r., poz. 1235);

oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie lub zmianę orzeczenia w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach. Wskazał, że zatwierdzenie projektu budowanego i udzielenie pozwolenia na budowę doprowadzi do naruszenia jego uzasadnionych interesów takich jak: brak możliwości swobodnego rozpogadzania swoją własnością, znaczące obniżenie wartości rynkowej działki, uciążliwość wywołana hałasem, wibracją, zakłóceniami elektrycznymi. Zarówno organy jak i sąd pierwszej instancji, zawężająco jego zdaniem zinterpretowały obowiązek ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich stwierdzając lakonicznie, że powołane zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Wskazał również, iż ani Sąd, ani ograny administracji nie wzięły pod uwagę § 4 pkt 3 Uchwały nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w gminie B. "Zespół Elektrowni Wiatrowych B.", w którym ustalono, że na terenach, na których znajduje się działka skarżącego obowiązują zasady ochrony środowiska, przyrody i zdrowia, przy czym:

a) usytuowanie wież elektrowni wiatrowych w stosunku do istniejącej okolicznej zabudowy musi zapewniać zachowanie poziomu hałasu wymaganego przepisami,

b) planowany zespół elektrowni wiatrowych jest przedsięwzięciem mogący potencjalnie, znacząco oddziaływać na środowisko, które może wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko

Wskazał również, że wadliwie Sąd wojewódzki podzielił stanowisko Wojewody Zachodniopomorskiego co do tego, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji w żaden sposób nie ogranicza korzystania z własności w sytuacji dopuszczenia na tym obszarze budowy elektrowni wiatrowych zarówno na działce odwołującego się, jak i na działkach inwestycyjnych. Realizacja inwestycji uniemożliwi współistnienie elektrowni wiatrowych na działce skarżącego oraz inwestora z uwagi na zapisy "Programu Ochrony Środowiska Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012- 2015 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2016-2019" przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 20 grudnia 2011 nr XII/142/11, który zawiera ustalenia dotyczące rozwoju energetyki wiatrowej w oparciu o wytyczne do planowania miejscowego. Stanowią one, że minimalna odległość między zespołami elektrowni wiatrowych winna wynosić 5 km, a minimalna odległość od zabudowy mieszkalnej 1000m. Podobne zalecenia co do minimalnej odległości pomiędzy zespołami elektrowni wiatrowych przyjęło Starostwo Powiatowe w W. w Programie Ochrony Środowiska dla powiatu [...] na lata 2013-2016 z perspektywą lat: 2017-2020.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia w niej przedstawionymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do wskazanych przez niego przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze ocenić należy, iż redakcja skargi kasacyjnej nakazuje Sądowi odwoławczemu domyślać się intencji jej autora. Art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, który w ocenie skarżącego kasacyjnie został naruszony, zawiera bowiem kilka jednostek redakcyjnych (4 punkty), zaś skarżący kasacyjnie nie skonkretyzował, który z punktów został wadliwie zastosowany, lub który błędnie zinterpretowany przez Sąd.

Niezależnie od powyższej, redakcyjnej wadliwości skargi kasacyjnej wskazać należy, przyjmując, że intencją autora skargi kasacyjnej było wskazanie na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, co wynikałoby z treści uzasadnienia tejże skargi, że przepis ten nie został przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Zgodnie z treścią tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a także wymogami ochrony środowiska w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie twierdząc, że omawiany przepis nie zawiera zamkniętego katalogu przepisów, z którymi winien być zgodny projekt budowlany. Powyższe nie oznacza jednak, że w każdym wypadku organ architektoniczno - budowlany zobligowany jest do dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska w ich całokształcie. Taki obowiązek będzie niewątpliwie spoczywał na organie orzekającym w przedmiocie pozwolenia na budowę wówczas, gdy przedmiotem decyzji będzie inwestycja, która nie jest zaliczana ani do mogącej zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz., 1397). W tych sytuacjach wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie będzie poprzedzone decyzją ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, a obowiązek ustalenia czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska będzie spoczywał na organie architektoniczno budowlanym.

Inaczej ta sytuacja przedstawia się wówczas, gdy inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę należy do przedsięwzięć, w stosunku do których ustawodawca wprowadził obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tej sytuacji obowiązek zbadania zgodności inwestycji z wymaganiami ochrony środowiska, co do zasady, spoczywa na organie właściwym do wydania tej ostatniej decyzji, zaś organ architektoniczno – budowany związany jest treścią takiej, ostatecznej decyzji. Nie może być bowiem tak aby te same kwestie (tu: wymogi dotyczące ochrony środowiska) były przedmiotem oceny dwóch różnych organów. Przeciwna wykładnia mogłaby prowadzić do naruszenia zasady pewności obrotu i zaufania obywateli do organów państwa zwłaszcza wówczas, gdyby ta sama okoliczność była oceniona przez różne organy w odmienny sposób.

W niniejszej sprawie złożenie wniosku o pozwolenie na budowę było poprzedzone wydaniem decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowana zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] września 2011 r. W postępowaniu zakończonym wydaniem tej właśnie decyzji organ wyjaśnił wszystkie kwestie związane z ochroną środowiska, a zatem m.in. czy nie zostaną przekroczone normy hałasu w środowisku i wpływ realizacji inwestycji na faunę i florę. Z mapy akustycznej znajdującej się w aktach sprawy wynika także, że normy dotyczące maksymalnego hałasu zostały spełnione.

Nie jest natomiast sporne, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja jest zgodna z wymaganiami zawartymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jedynie na marginesie wskazać przy tym należy, że rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U z 2014, poz. 114) określa dopuszczalne normy hałasu w porze nocnej i dziennej na terenach zabudowanych. Działka skarżącego nie ma takiego charakteru. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał także żadnego innego przepisu związanego z ochroną środowiska, który został naruszony przez Sąd pierwszej instancji.

Analiza akt postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjego nie daje również podstaw do przyjęcia za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w takim zakresie, w jakim wskazuje się na niezgodność decyzji z § 4 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji wadliwie dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę tego naruszenia. Zgodnie z ww. zapisem usytuowanie wież elektrowni wiatrowych w stosunku do istniejącej okolicznej zabudowy musi zapewniać zachowanie dopuszczalnego poziomu hałasu wymaganego przepisami. Jak zostało wyżej wskazane kwestia zachowania omawianych norm była badana w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z uzasadnienia decyzji środowiskowej wynika wszak, że w wariancie ostatecznie wybranym do realizacji najbliższe tereny objęte ochroną akustyczną znajdują się w odległości około 630 m od miejsc posadowienia turbin wiatrowych (zabudowa wielorodzinna). W treści raportu oraz uzupełnień do niego przedstawiono analizę oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na akustyczny stan ochrony środowiska. Z analizy tej wynika, że w związku z eksploatacją przedmiotowej inwestycji przy pracy wszystkich projektowanych turbin z maksymalnym poziomem mocy akustycznej na najbliżej położonych terenach chronionych akustycznie dotrzymane zostaną dopuszczalne wartości określone w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (strona 14 i 15 uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2011 r.).

Brak również podstaw do uznania za trafny zarzutu naruszenia art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Art. 3 pkt 20 omawianej ustawy zawiera definicję obszaru oddziaływania obiektu stanowiącego przedmiot decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie nie ulega żadnych wątpliwości, że przepis ten nie został naruszony, skoro nieruchomość skarżącego została objęta obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co znalazło wyraz w treści decyzji organu pierwszej instancji.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie została również naruszona zasada poszanowana występujących w obszarze oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich, o której stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że realizacja inwestycji uniemożliwi mu swobodne rozporządzanie jego nieruchomością. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka skarżącego położona jest na terenie oznaczonym: 1.2R/PE z przeznaczeniem: tereny rolnicze – poza terenem zainwestowania; tereny lokalizacji instalacji wykorzystujących siłę wiatru do produkcji energii (elektrownie wiatrowe) wraz z urządzeniami technologicznymi.

Powyższe wskazuje, że działka skarżącego kasacyjnie może być zagospodarowana w taki sposób jak działka inwestycyjna. Nie ma też racji skarżący kasacyjnie, że na przeszkodzie takiemu zainwestowaniu stoją zapisy uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 20 grudnia 2011 r. "Program Ochrony Środowiska Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012 - 2015 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2016-2019". Po pierwsze, powyższa uchwała nie stanowi prawa powszechnie obowiązującego (nie jest prawem miejscowym), a zatem nie może stanowić żadnych ograniczeń bezpośrednio dla skarżącego kasacyjnie. Po drugie, jak trafnie wskazał uczestnik postępowania - Spółka [...], zapisy uchwały w tej części stanowią jedynie "Zalecenia" i nie odnoszą się do terenu gminy B., w której położona jest działka inwestycyjna oraz działka skarżącego kasacyjnie. I wreszcie, niezależnie od powyższych wskazań nie może ujść uwadze, że zapisy tej uchwały nie ograniczają możliwości zainwestowania działki skarżącego kasacyjnie w dopuszczalny miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sposób (budowa elektrowni wiatrowych), skoro realizacja elektrowni wiatrowej na nieruchomości skarżącego kasacyjnie stanowiłaby element zespołu elektrowni objętych niniejszym postępowaniem. Powyższe wynika z projektu zagospodarowania terenu i sposobu rozmieszczenia 14 elektrowni objętych niniejszym postępowaniem. Bez znaczenia przy tym pozostaje czy inwestorem takiego zespołu jest jeden czy więcej podmiotów.

Konkludując realizacja inwestycji nie zmieniła możliwości inwestowania na nieruchomości skarżącego kasacyjnie.

Nie można również skutecznie podnosić w niniejszym postępowaniu, że realizacja inwestycja spowoduje spadek wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Niezależnie od tego, że nie zostało wykazane, że do takiej utraty wartości faktycznie dojdzie wskazać należy, że kwestie te nie uzasadniają twierdzenia o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich. Kwestia ewentualnej utraty wartości nieruchomości winny być rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w trybie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) lub przed sądem powszechnym.

Dla oceny braku trafności zarzutów skargi kasacyjnej nie bez znaczenia pozostaje treść art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Konkludując, nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że wadliwie Sąd pierwszej instancji zaakceptował zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego mimo wydania jej z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich.

W świetle powyższych rozważań zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. również nie zasługuje na uwzględnienie. Niezależnie od braku merytorycznych postaw do uwzględnienia tego zarzutu wskazać należy, że przepis ten zawiera kilka jednostek redakcyjnych (punktów i paragrafów), których autor skargi kasacyjnej nie wskazał, co czyni dodatkowo niemożliwym odniesienie się do tak przedstawionego zarzutu.

Z tych wszystkich względów uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę tę oddalił.