Wyrok NSA, sygn. akt II SA 3174/95
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1996-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Teza: 1. Uchwały organów gminy sprzeczne z przepisami statutu gminy są nieważne jako sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

2. Nie jest dopuszczalne kwalifikowanie regulaminu pracy rady gminy jako załącznika do statutu gminy w celu podniesienia go do rangi statutu ze sfery ustrojowej.

3. Istota regulaminu pracy rady gminy nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały z powodu jej sprzeczności z tego rodzaju aktem.

TEZY

1. Uchwały organów gminy sprzeczne z przepisami statutu gminy są nieważne jako sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./.

2. Nie jest dopuszczalne kwalifikowanie regulaminu pracy rady gminy jako załącznika do statutu gminy w celu podniesienia go do rangi statutu ze sfery ustrojowej.

3. Istota regulaminu pracy rady gminy nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały z powodu jej sprzeczności z tego rodzaju aktem.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Rady Miejskiej w M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 22 listopada 1995 r. w przedmiocie orzeczenia nieważności uchwały o odwołaniu burmistrza i na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

W dniu 24 października 1995 r. na sesji Rady Miejskiej w M. jeden z radnych zgłosił wniosek o odwołanie burmistrza w związku z niezłożeniem przez niego pisemnego sprawozdania z działalności zarządu w II i III kwartale 1995 r. Wniosek ten rada rozpatrzyła na następnej sesji /w dniu 7 listopada 1995 r./ i po zasięgnięciu w przerwie obrad opinii swojej komisji rewizyjnej podjęła na podstawie art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ uchwałę stwierdzającą, że w głosowaniu tajnym, bezwzględną większością głosów, został odwołany ze stanowiska burmistrza Robert T.

Rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym w dniu 22 listopada 1995 r. na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 wymienionej ustawy z dnia 8 marca 1990 r., Wojewoda (...) orzekł nieważność powyższej uchwały z powodu naruszenia art. 28 ust. 5 tej ustawy, art. 24 i 25 ust. 1 statutu Gminy M. i par. 72 regulaminu Rady Miejskiej w M. W ocenie Wojewody, naruszenie art. 28 ust. 5 cytowanej ustawy polegało na skierowaniu wniosku o odwołanie burmistrza do zaopiniowania przez komisję rewizyjną w przerwie obrad sesji dnia 7 listopada 1995 r., natomiast naruszenie par. 72 regulaminu nastąpiło wskutek pominięcia zawartej w nim regulacji co do trybu przygotowywania projektu uchwały, który musi być dostarczony przewodniczącemu rady na 10 dni przed planowanym terminem sesji, skonsultowany z odpowiednią komisją i uzasadniony.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w M. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z powodu bezpodstawnej oceny, że jej uchwała w przedmiocie odwołania burmistrza została podjęta z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej, przy podejmowaniu tej uchwały zostały spełnione wszystkie warunki zawarte w art. 28 ust. 5 ustawy, natomiast - mimo postawionego przez Wojewodę zarzutu naruszenia art. 24 i 25 ust. 1 statutu - nie podano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, na czym to naruszenie polegało. Wbrew twierdzeniu Wojewody nie naruszono też par. 72 regulaminu, ponieważ inicjatywa podjęcia uchwały, zgłoszona przez radnego w trakcie sesji i odnosząca się do przypadków nie cierpiących zwłoki, została przewidziana w par. 72 ust. 4 regulaminu i w tej sprawie została wykorzystana bez kolizji z przepisami par. 72 ust. 1-3 regulaminu, poświęconymi zwyczajnemu trybowi zgłaszania inicjatywy uchwałodawczej. Nawet w razie uznania, że naruszono ten przepis, Wojewoda powinien był ograniczyć się do wskazania, iż uchwałę podjęto z naruszeniem prawa, a nie stwierdzać jej nieważność, ponieważ regulamin rady jest aktem niskim rangą, a w sprawie odwołania burmistrza spełniono wymagania ustawowe.

Pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi, przytaczając argumenty podane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Omawiana ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ zawiera podstawowe regulacje dotyczące samorządu terytorialnego i jednocześnie wyznacza zakres dla unormowań lokalnych. Ustawa przesądza, że takim aktem lokalnym ma być statut gminy, normujący jej ustrój /art. 3 ust. 1/ przez określenie organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy rady i jej organów /art. 22/, uchwalany przez radę gminy /art. 18 ust. 2/. Wszystkie trzy elementy występujące łącznie powodują, że statut należy do przepisów gminnych o szczególnej randze, wiążących również organy gminy, a ich uchwały sprzeczne z przepisami statutu gminy są nieważne jako sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 tej ustawy.

Ustawa o samorządzie terytorialnym nie zawiera przepisów zobowiązujących radę gminy do uchwalenia regulaminu jej funkcjonowania, w przeciwieństwie do statutu gminy. Do uchwalania swego regulaminu rady gmin zwykle wykorzystują art. 18 ust. 1, zaliczający do właściwości rady wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zawarta w takim akcie regulacja nie dotyczy problemów natury ustrojowej zastrzeżonych do unormowań statutowych, lecz kwestii bardziej szczegółowych, związanych z organizowaniem pracy i obsługą organów gminy. Naruszenie uchwałą organu gminy regulaminu rady gminy nie stanowi podstawy do orzeczenia nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru lub sąd administracyjny. Nie jest też dopuszczalne kwalifikowanie regulaminu rady jako załącznika do statutu gminy w celu podniesienia go do rangi statutu ze sfery ustrojowej.

W dniu podejmowania uchwały o odwołaniu burmistrza art. 28 ust. 5 omawianej ustawy miał następujące brzmienie: "Odwołanie zarządu gminy lub poszczególnych jego członków następuje w głosowaniu tajnym bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Głosowanie w sprawie odwołania przeprowadza rada gminy, po zapoznaniu się z opinią komisji rewizyjnej, na następnej sesji po sesji, na której zgłoszono wniosek o odwołanie".

Wobec zachowania tajności głosowania i wypowiedzenia się 14 radnych za odwołaniem burmistrza /przy 24-osobowym składzie rady i 23 osobach uczestniczących w głosowaniu/ warunki zawarte w zdaniu pierwszym tego przepisu zostały spełnione. W zdaniu drugim przepisu chodziło jedynie o to, aby przed głosowaniem na następnej sesji rada zapoznała się z opinią komisji rewizyjnej w sprawie odwołania zarządu lub poszczególnych jego członków. W żadnym więc razie nie można było na tej samej sesji rady gminy zgłosić wniosku i rozpatrzyć go, ponieważ musiał upłynąć okres do następnej sesji w celu przemyślenia przez radnych tak istotnej inicjatywy. Nie ma natomiast w omawianym przepisie jakichkolwiek ustaleń co do tego, w jakim czasie między zgłoszeniem wniosku a głosowaniem w sprawie /np. odwołania burmistrza/ rada gminy ma wysłuchać opinii komisji rewizyjnej. Skoro rada i komisja wywiązały się w sposób świadomy z obowiązków określonych w zdaniu drugim omawianego przepisu na następnej sesji przed aktem głosowania, to nie można podjętej uchwale zarzucić naruszenia art. 28 ust. 5 omawianej ustawy.

W ocenie sądu nie nastąpiło też naruszenie art. 24 i 25 ust. 1 statutu gminy, poświęconych jedynie stwierdzeniu, że każdy radny ma prawo przedstawić na sesji projekt uchwały, a uchwały podejmowane są zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym przy obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Z kolei istota regulaminu pracy rady nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały nawet w razie uznania, że wystąpiła sprzeczność z tego rodzaju aktem. W par. 72 regulaminu przewidziano obowiązek dostarczenia skonsultowanego z odpowiednią komisją i uzasadnionego projektu uchwały na 10 dni przed terminem sesji oraz wyjątkowo sytuacją, w której w sprawach nie cierpiących zwłoki można zgłosić w trakcie sesji projekt i na tej samej sesji podjąć uchwałę /ust. 4/. Takie pilne rozwiązania wyłącza art. 28 ust. 5 ustawy, co dodatkowo przemawia za pominięciem w par. 72 regulaminu specjalnego wniosku o odwołanie zarządu lub poszczególnych jego członków i trybu jego załatwiania.

Z powyższych względów na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.