Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1917/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant referent stażysta Magdalena Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi H.G. na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. stwierdza nieważność postanowienia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], UNP: [...] uchylającego postanowienie z [...] lipca 2018 r. nr [...]; 2. stwierdza nieważność postanowienia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną; 3. uchyla zaskarżone postanowienie; 4. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz skarżącej H.G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako "Komisja"), na podstawie art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "ustawa"), postanowieniem z 12 lipca 2018 r., nr KR IV PO 1/18 orzekła o ukaraniu Prezydenta m.st. Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz grzywną w wysokości 30.000 zł.

Komisja wydała zaskarżone postanowienie w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z 12 czerwca 2018 r. Komisja, na podstawie art. 37b ust. 1 i 2 w zw. z art. 19 ust 1 ustawy w zw. z art. 50 § 1 i art. 54 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako "k.p.a."), wezwała Hannę Gronkiewicz-Waltz do osobistego stawiennictwa na posiedzeniu ogólnym Komisji w dnu 12 lipca 2018 r. o godz. 10:00 w gmachu Prokuratury Krajowej przy ul. Rakowieckiej 26/30 w Warszawie, celem złożenia zeznań w charakterze świadka.

Ww. wezwanie zostało Hannie Gronkiewicz-Waltz doręczone 26 czerwca 2018 r.

Pismem z 11 lipca 2018 r. Hanna Gronkiewicz-Waltz skierowała do Komisji wniosek o usprawiedliwienie nieobecności na posiedzeniu ogólnym Komisji w dniu 12 lipca 2018 r. w związku z zagranicznym wyjazdem służbowym w tym terminie.

Hanna Gronkiewicz-Waltz nie stawiła się na posiedzeniu ogólnym Komisji 12 lipca 2018 r.

Postanowieniem z 12 lipca 2018 r., nr KR IV PO 1/18, UNP: 180806-01525, Komisja ukarała Prezydenta m.st. Warszawy Hannę Gronkiewicz-Waltz grzywną w wysokości 30.000 zł.

W uzasadnieniu swojego postanowienia Komisja wskazała, że niestawiennictwo Hanny Gronkiewicz-Waltz na posiedzeniu ogólnym Komisji było nieuzasadnione.

Komisja wyjaśniła, że stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy osoba wezwana przez Komisję w charakterze świadka ma obowiązek, niezależnie od swojego miejsca zamieszkania, stawić się na wezwanie i złożyć zeznania. Na podstawie art. 19 ust. 3 w zw. z art. 37b ust. 2 ustawy świadek lub biegły, który mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny, bez zezwolenia kierującego posiedzeniem ogólnym opuścił posiedzenie Komisji przed jego zakończeniem lub bezzasadnie odmówił złożenia zeznania albo wydania opinii, może być ukarany grzywną do 10.000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 30.000 zł.

Komisja wskazała również, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie. Komisja jest, ze względu na swoje kompetencje, skład oraz właściwość rzeczową, organem szczególnym w hierarchii organów administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 28 ust. 1 i 2 ustawy w przypadku ujawnienia przez Komisję w toku postępowania nieprawidłowości przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych, Komisja może zwrócić się do odpowiedniego organu z żądaniem przeprowadzenia kontroli, wszczęcia postępowania w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej, służbowej, materialnej pracownika lub innej przewidzianej w przepisach dotyczących stosunku pracy. Organ ten w trybie art. 28 ust. 3 ustawy jest natomiast zobowiązany zawiadomić Komisję o podjętych środkach i zakończeniu postępowań, w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia od Komisji. Z powyższego wynika, że Komisja prowadząc postępowanie ogólne będzie dążyć nie tylko do ustalenia nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, lecz jako organ administracji publicznej stoi na straży interesu publicznego w zakresie prowadzonych postępowań i realizuje zadania w zakresie wskazanych wyżej kompetencji.

Komisja zaznaczyła, że mimo wezwania z 12 czerwca 2018 r. Hanna Gronkiewicz-Waltz nie stawiła się na posiedzenie ogólne. W ocenie Komisji, ukarana mogła stawić się w wyznaczonym przez Komisję terminie zwłaszcza, że wezwanie na rozprawę odebrała osobiście w dniu 26 czerwca 2018 r. Hanna Gronkiewicz-Waltz miała więc dostateczną możliwość zaplanowania spraw zawodowych w sposób umożliwiający przybycie na rozprawę przed Komisją w dniu 12 lipca 2018 r. Zdaniem Komisji przesłankami mogącymi usprawiedliwić nieobecność mogłyby być jedynie przesłanki natury osobistej, tj. związane z osobistą sytuacją świadka (tj. choroba uniemożliwiająca stawienie się na posiedzeniu ogólnym) bądź zdarzenie o charakterze nadzwyczajnym i powszechnym, siła wyższa, tj. wystąpienie klęski żywiołowej (np. powodzi), która uniemożliwiłaby przybycie na posiedzenie Komisji.

Analizując przedłożony przez ukaraną wniosek o usprawiedliwienie nieobecności na posiedzeniu ogólnym, Komisja uznała, że wątpliwości budzi przede wszystkim wiarygodność daty podpisania przedmiotowego pisma przez Hannę Gronkiewicz-Waltz, uwzględniając jej oświadczenie o przebywaniu od dnia 8 lipca 2018 r. na Światowym Szczycie Miast - Forum Burmistrzów w Singapurze (mieście - państwie położonym na Półwyspie Malajskim w południowo - wschodniej Azji) i terminie rozpoczęcia podróży (7 lipca 2018 r.), wskazanym w dołączonej kopii faktury dokumentującej zakup biletu lotniczego. Komisja podkreśliła następnie, że Hanna Gronkiewicz-Waltz nie stawiła się też na posiedzeniu ogólnym w dniu 25 kwietnia 2018 r. oraz w dniu 30 maja 2018 r., przedkładając Komisji wnioski o usprawiedliwienie jej nieobecności z uwagi na wezwania do osobistego stawiennictwa w charakterze świadka w ww. terminach, odpowiednio przez Prokuraturę Okręgową Warszawa - Praga w Warszawie w sprawie sygn. akt [...] i Sąd Rejonowy Poznań - Stare Miasto w Poznaniu w sprawie sygn. [...]. Uwzględniając powyższe przyczyny Komisja uznała niestawiennictwo w tych terminach za usprawiedliwione. Mając więc na uwadze fakt, że Hanna Gronkiewicz-Waltz po raz kolejny nie stawiła się na przesłuchanie przed Komisją w charakterze świadka w postępowaniu ogólnym oraz negatywny stosunek świadka względem Komisji i nałożonego obowiązku osobistego stawiennictwa wyrażany publicznie przez ukaraną, Komisja oceniła przedłożony wniosek jako czysto formalny. W ocenie Komisji, wyjazd zagraniczny w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych czy zawodowych nie stanowi przesłanki do uznania nieobecności Hanny Gronkiewicz-Waltz w dniu 12 lipca 2018 r. za usprawiedliwioną. Komisja uznała, że podróż zagraniczna do Singapuru osoby pełniącej urząd Prezydenta m.st. Warszawy nie stanowi przesłanki nadzwyczajnej, stanowiącej uzasadnienie nieobecności Hanny Gronkiewicz-Waltz na kolejnym posiedzeniu ogólnym Komisji w dniu 12 lipca 2018 r.

Zdaniem Komisji, obowiązek osobistego stawiennictwa na posiedzeniu ogólnym przed Komisją w dniu 12 lipca 2018 r. mógł zostać zrealizowany jedynie poprzez osobistą obecność adresata, tj. Hanny Gronkiewicz-Waltz. Komisja nałożyła osobisty obowiązek stawiennictwa na posiedzeniu na Hannę Gronkiewicz-Waltz i tylko ta osoba mogła zrealizować powyższą powinność. Treścią obowiązku wynikającego z wezwania Komisji z 12 czerwca 2018 r. był bowiem nakaz osobistego stawiennictwa skierowany do konkretnej osoby, tj. w niniejszej sprawie świadka Hanny Gronkiewicz-Waltz. Komisja wyjaśniła, że jest to procesowy obowiązek o charakterze osobistym i niepieniężnym.

Komisja postanowiła zatem o ukaraniu świadka Hanny Gronkiewicz-Waltz karą w maksymalnej wysokości 30.000 zł z uwagi na fakt ponownego, nieuzasadnionego niestawiennictwa przed Komisją na posiedzeniu ogólnym. Hanna Gronkiewicz-Waltz, jako osoba pełniąca funkcję Prezydenta m.st. Warszawy posiada szczególne informacje, dotyczące okoliczności wydania decyzji reprywatyzacyjnych w sprawach prowadzonych przez Komisję i nie może dowolnie decydować o tym, że nie stawi się na jej wezwania. Zdaniem Komisji, Hanna Gronkiewicz-Waltz powinna być zainteresowana udziałem w postępowaniu ogólnym w charakterze świadka, w tym stawiennictwem na posiedzeniu, bowiem to do niej jako osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego m.st. Warszawy, należy rozpatrywanie wniosków złożonych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. poz. 279, ze zm.), i jako taka powinna być szczególnie zainteresowana wyjaśnieniem nieprawidłowości i uchybień w działalności osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich.

Komisja przyznała, że postępowanie ogólne uregulowane w ustawie nie posiada charakteru postępowania administracyjnego, gdyż przedmiotem tego postępowania nie jest konkretna sprawa indywidualna, w której organ rozstrzyga o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Z uwagi jednak na istotę postępowania ogólnego przed Komisją sprecyzowanego w art. 37b ustawy oraz okoliczność, że dowody oraz materiały zebrane i dopuszczone w postępowaniu ogólnym, Komisja może włączyć i uwzględnić jako dowody i materiały w postępowaniu rozpoznawczym w sprawie konkretnej nieruchomości warszawskiej bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu oraz skutki jakie wywołują wydawane przez nią decyzje, tylko nadzwyczajne okoliczności mogą być usprawiedliwieniem dla nieobecności świadka na posiedzeniu. Zdaniem Komisji, że Hanna Gronkiewicz-Waltz w dotychczas prowadzonych postępowaniach rozpoznawczych i ogólnych nie stawiła się na żadne wezwanie Komisji i kwestionowała konieczność swojego osobistego stawiennictwa. Komisja wskazała, że wielokrotne i uporczywe niestawiennictwo Hanny Gronkiewicz-Waltz znacznie utrudnia rzetelne wyjaśnienie spraw będących przedmiotem postępowania przed Komisją. Taką postawę Hanny Gronkiewicz-Waltz Komisja oceniła jako przejaw lekceważenia przepisów prawa i Komisji jako organu administracji publicznej.

Podsumowując, Komisja wskazała, że przepis art. 19 ust. 3 ustawy określa expressis verbis o ponownym niezastosowaniu się do wezwania i w tym wypadku stanowi o możliwości ukarania świadka, który nie stawił się, grzywną do 30.000 zł. W niniejszej sprawie zostały wystosowane do Hanny Gronkiewicz-Waltz cztery wezwania do osobistego stawiennictwa. W każdym z nich został sformułowany wobec Hanny Gronkiewicz-Waltz obowiązek osobistego stawiennictwa. Jak dotychczas do żadnego z tych wezwań Hanna Gronkiewicz- Waltz się nie zastosowała, przy czym tylko w dwóch przypadkach niestawiennictwo świadka zostało uznane przez Komisję za usprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Komisja uznała, że miała wszelkie podstawy prawne i faktyczne do nałożenia na Hannę Gronkiewicz-Waltz grzywny w maksymalnej wysokości 30.000 zł za ponowne niestawienie się na posiedzeniu ogólnym bez uzasadnionej przyczyny. Uprawnienie do nałożenia kary grzywny przez Komisję jest elementem policji sesyjnej wtoku postępowania ogólnego przed Komisją oraz ma to umożliwić sprawne i prawidłowe prowadzenie przez nią prac.

Następnie, postanowieniem z 2 sierpnia 2018 r., nr KR IV PO 1/18, UNP: 180806-00871, działając na podstawie art. 19 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 1, w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 i w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy i art. 123 k.p.a., Komisja uchyliła własne postanowienie z 12 lipca 2018 r. w przedmiocie ukarania grzywną.

Postanowieniem również z 2 sierpnia 2018 r., nr KR IV PO 1/18, UNP: 180809-00953, Komisja orzekła o ukaraniu grzywną Hanny Gronkiewicz-Waltz w wysokości 30.000 zł, przedstawiając w jego uzasadnieniu tożsamą argumentacje jak w uchylonym postanowieniu z 12 lipca 2018 r.

Od postanowienia z 12 lipca 2018 r. Hanna Gronkiewicz-Waltz (dalej również jako "Skarżąca"), pismem z 21 września 2018 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (skargę zarejestrowano pod sygn. akt I SA/Wa 1944/18). Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, tj. zaproszenia na World Cities Summit and Mayors Forum 2018 w Singapurze, Programu World Cities Summit and Mayors Forum 2018, faktury potwierdzającej zakup biletu lotniczego w dniu 15 czerwca 2018 r. i uznanie, że udział Skarżącej w dniach 8-12 lipca 2018 r. w World Cities Summitand Mayors Forum 2018 w Singapurze nie usprawiedliwiał nieobecności Skarżącej na rozprawie w charakterze świadka, podczas gdy udział Skarżącej w Szczycie był zaplanowany z wyprzedzeniem, wyjazd został opłacony z środków m.st. Warszawy zanim jeszcze Skarżąca otrzymała wezwanie na Komisję, a na międzynarodowym Szczycie Skarżąca nie tylko poszerzała swoją wiedzę z zakresu zarządzania i administrowania miastem, a także reprezentowała polskie miasto na arenie międzynarodowej, a w konsekwencji przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego;

2) art. 19 ust. 3 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące ukaraniem Hanny Gronkiewicz-Waltz karą grzywny, pomimo że w piśmie z 11 lipca 2018 r. Hanna Gronkiewicz-Waltz wyjaśniła przyczyny, dla których nie może stawić się na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. z uwagi na zaplanowany z wyprzedzeniem wyjazd do Singapuru na szczyt Cities Summit and Mayors Forum 2018, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że Hanna Gronkiewicz-Waltz nie stawiła się na rozprawę w dniu 12 lipca 2018 r. bez uzasadnionej przyczyny i w konsekwencji wymierzenia jej kary grzywny, podczas gdy niestawiennictwo to było z przyczyn obiektywnych i niezależnych od Skarżącej uzasadnione;

3) art. 6, art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37b ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez dopuszczenie dowodu z zeznań świadka w toku postępowania, które jako prowadzone bez udziału stron, nie może zostać uznane za postępowanie administracyjne w toku którego organ przeprowadza postępowanie dowodowe w sytuacji, gdy przepisy ustawy nie zawierają w tym zakresie regulacji szczególnych względem kodeksu postępowania administracyjnego i nie przewidują uprawnienia Komisji do prowadzenia postępowania ogólnego bez udziału stron, przez co, wydane przez Komisję rozstrzygnięcia dotyczące postępowania dowodowego i jako rozstrzygnięcia nakładające prawa lub obowiązki, dotknięte są kwalifikowaną wadą, jako wydane w postępowaniu, które nie może i nie powinno się toczyć wobec tego, że nie zostało skutecznie wszczęte;

4) art. 19 ust. 3 ustawy w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez wymierzenie Hannie Gronkiewicz-Waltz grzywny za niestawiennictwo na rozprawie w charakterze świadka, podczas gdy Hannie Gronkiewicz-Waltz nie przysługuje status świadka w postępowaniu ogólnym, przez co wezwanie na rozprawę skierowane do osoby, która świadkiem być nie może - z uwagi na fakt: 1) że piastun organu reprezentującego jednostkę samorządu terytorialnego nie może być świadkiem w postępowaniu dotyczącym działalności (wydania decyzji) tego organu; 2) brak jest możliwości łączenia roli organu i świadka, jak też strony i świadka, podczas gdy m.st. Warszawa - reprezentowane przez Prezydenta m.st. Warszawy - wielokrotnie było uznawane za stronę postępowań przez Komisję i istnieją uzasadnione wątpliwości, czy Komisja prawidłowo odmówiła m.st. Warszawa udziału w tym postępowaniu, wobec czego Hanna Gronkiewicz-Waltz nie mogła być ukarana grzywną za niestawiennictwo w charakterze świadka;

5) art. 19 ust. 3 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez wymierzenie kary grzywny w wysokości maksymalnej i sprzecznej z zasadą proporcjonalności, jako niezachowującą relacji proporcjonalności pomiędzy zastosowanym środkiem, a celem, który ma zostać zrealizowany, naruszając tym samym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zgodnie z art. 90 § 1 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.").

Komisja wyjaśniła, że postanowieniem z 2 sierpnia 2018 r. uchylono zaskarżone postanowienie z 12 lipca 2018 r., na mocy którego ukarano Skarżącą grzywną w wysokości 30.000 zł. Z uwagi zatem na fakt, że zaskarżone postanowienie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, mocą postanowienia Komisji z 2 sierpnia 2018 r., nie ulega wątpliwości, że nie wywołuje one skutków prawnych, zatem brak jest podstawy do orzekania przez Sąd o jego prawidłowości. Orzekanie bowiem w przedmiocie nieistniejącego aktu jest niedopuszczalne, co winno prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Komisja podtrzymała swoje stanowisko w sprawie w zakresie istnienia przesłanek do ukarania Skarżącej grzywną, jak i adekwatności wysokości wymierzonej grzywny do statusu prawnego Komisji i konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, w tym także wysokości dochodów Skarżącej i zgromadzonych przez nią środków finansowych.

W piśmie z 10 grudnia 2018 r. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymała złożoną skargę. Jednocześnie, na podstawie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Komisji z 2 sierpnia 2018 r., nr KR IV PO 1/18, w przedmiocie uchylenia postanowienia Komisji z 12 lipca 2018 r., nr KR lV PO 1/18, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.). Analogiczny wniosek Skarżąca sformułowała również w stosunku do postanowienia Komisji z 2 sierpnia 2018 r., nr KR IV PO 1/18, o ukaraniu grzywną Hanny Gronkiewicz-Waltz w wysokości 30.000 zł (w tym przypadku wskazując na art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

W piśmie z 19 grudnia 2018 r. Komisja podtrzymała prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie, wnosząc i wywodząc jak w odpowiedzi na skargę.

Pismem z 15 lutego 2019 r. Komisja wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpatrzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Komisji złożonej od wyroku WSA w Warszawie z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2015/18 jako stanowiącej kwestię prejudycjalną w niniejszym postępowaniu.

Postanowieniem z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1944/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również jako "WSA w Warszawie"), odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Postanowieniem z 30 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1944/18, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., WSA w Warszawie odrzucił skargę Hanny Gronkiewicz-Waltz na postanowienie Komisji z 12 lipca 2018 r., nr KR IV PO 1/18 w przedmiocie ukarania grzywną. Sąd wskazał, że niedopuszczalna jest skarga na akt, który został uchylony prawomocnym orzeczeniem organu jeszcze przed wniesieniem skargi. Zaskarżone postanowienie utraciło zaś byt prawny w wyniku uchylenia go ostatecznym postanowieniem Komisji z 2 sierpnia 2018 r., nr KR IV PO 1/18.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła Skarżąca.

Postanowieniem z 23 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 544/20, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie z 30 września 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1944/18 o odrzuceniu skargi Hanny Gronkiewicz-Waltz.

Prawomocnym postanowieniem z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/20 (nowa sygnatura akt sprawy dotychczas prowadzonej pod sygnaturą I SA/Wa 1944/18), WSA w Warszawie uchylił postanowienie z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1944/18 i zawiesił postępowanie sądowe. Sąd wyjaśnił w jego uzasadnieniu, że zachodzi zależność pomiędzy sprawą skargi na postanowienie Komisji z 12 lipca 2018 r., nr KR IV PO 1/18 w przedmiocie ukarania Skarżącej grzywną w kwocie 30.000 zł, a sprawą ze skargi na postanowienie z Komisji z 27 marca 2018 r., nr KR IV PO 1/18 w przedmiocie ukarania Skarżącej grzywną w kwocie 10.000 zł, i że rozstrzygnięcie sprawy ze skargi na postanowienie z Komisji z 27 marca 2018 r., nr KR IV PO 1/18 ma wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Wyrokiem z 16 listopada 2021 r., I OSK 978/19, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Komisji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1015/18, w sprawie ze skargi Hanny Gronkiewicz-Waltz na postanowienie Komisji z 27 marca 2018 r., nr KR IV PO 1/18 w przedmiocie ukarania grzywną.

Postanowieniem z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/20, Sąd podjął zawieszone postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

W pierwszej kolejności rozważyć należało dopuszczalność skargi na zaskarżone postanowienie z 12 lipca 2018 r., o odrzucenie której wniosła Komisja.

Faktem jest, że postanowienie o ukaraniu grzywną świadka, o którym mowa w art. 19 ust. 3 ustawy jest ostateczne (art. 10 ust. 4 ustawy) i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy ustawy (ustawy szczególnej w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a.). Podmiot ukarany nie może być jednak pozbawiona ochrony sądowej. Takie prawo gwarantuje bowiem Konstytucja RP (art. 45 ust. 1 w zw. art. 78 Konstytucji RP). To rolą sądu administracyjnego jest zatem przyporządkowanie wydanego w sprawie postanowienia do określonej kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 15 marca 2005 r. sygn. akt Ts 199/04).

Brak jest dostatecznych powodów, aby na gruncie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. postanowienie wydane na podstawie art. 19 ust. 3 traktować inaczej, niż postanowienia tego samego typu wydane w innych procedurach, które (z uwagi na przysługujące na nie zażalenie) mieszczą się w kategorii postanowień zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Mowa tutaj przede wszystkim o postanowieniu z art. 88 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 86 k.p.a.), według którego na postanowienie o ukaraniu grzywną przysługuje zażalenie (ale także art. 262 § 1, 1a i 5 Ordynacji podatkowej, oraz art. 91b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, gdzie postanowienia tego typu są również zaskarżalne w drodze zażalenia). Niewątpliwie więc zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy, odnoszącego się do szczególnej procedury administracyjnej (postępowania rozpoznawczego) i zdaniem Sądu zawiera się w tej samej klasie postanowień, co wyżej wskazane.

Wobec tego aktem nakładającym na Skarżącą skonkretyzowany obowiązek administracyjnoprawny jest właśnie zaskarżone postanowienie z 12 lipca 2018 r., które powinno zostać zakwalifikować jako postanowienie mieszczące się w kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., tj. rozstrzygających sprawę, co do jej istoty, która sprowadza się w tym przypadku do nałożenia obowiązku finansowego na indywidualny podmiot.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w postanowieniu z 23 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 544/20, stosowne wytyczne, którymi Sąd orzekający jest związany (art. 190 p.p.s.a.). W uzasadnieniu powyższego orzeczenia NSA wskazał bowiem, że Sąd I instancji zaniechał zbadania kwestii wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia Komisji z 12 lipca 2018 r., na mocy rozstrzygnięcia Komisji z 2 sierpnia 2018 r., i wydanie kolejnego postanowienia o nałożeniu grzywny w dniu 2 sierpnia 2018 r. Zdaniem NSA: "WSA w Warszawie pominął wyjaśnienie procedury i podstawy prawnej, które legły u podstaw podjęcia postanowienia z dnia 2 sierpnia 2018 r., mocą którego Komisja, działając z urzędu, uchyliła postanowienie z dnia 12 lipca 2018 r. Sąd I instancji zaniechał zbadania, czy rozstrzygnięcie z dnia 2 sierpnia 2018 r. znajduje umocowanie w obowiązujących regulacjach prawnych, a także czy przewidują one możliwość wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia, który pozwoliłby stronie zakwestionować to rozstrzygnięcie. Zdaniem NSA, powyższe jest niezbędne, aby postępowanie odpowiadało standardom demokratycznego państwa. Nie sposób bowiem wyobrazić sobie w ich kontekście, aby rozstrzygnięcie organu otwierające drogę do wydania kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, odmiennie jednak określającego osobę obciążoną grzywną (w miejsce Prezydenta m.st. Warszawy Hanny Gronkiewicz Waltz wskazano Hannę Gronkiewicz Waltz) pozostawało poza jakąkolwiek sądowoadministracyjną kontrolą. Identycznie ocenić należy brak rozważań Sądu I instancji na temat postanowienia z dnia 2 sierpnia 2018 r. o ukaraniu Hanny Gronkiewicz Waltz grzywną w wysokości 30.000 zł, chociażby w kontekście dopuszczalności jego kontroli w ramach niniejszego postępowania. (...) Oceny w tym aspekcie wymagało również działanie Komisji, w tym fakt jednoczesnego skierowania do Hanny Gronkiewicz Waltz trzech postanowień w przedmiocie ukarania grzywną za niestawiennictwo na tym samym posiedzeniu, z odmiennym wszakże określeniem osoby zobowiązanej." NSA uznał przy tym pismo Skarżącej z 10 grudnia 2018 r. za dozwolone uzupełnienie stanowiska wyrażonego w skardze.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że co do zasady istotą konstrukcji przewidzianej w art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie (poprzedzającego to rozstrzygnięcie) wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione (wyrok NSA z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 1762/19, LEX nr 3285870). W specyficznej sytuacji, która zaistniała w realiach niniejszej sprawy – jednoczesnego skierowania do Skarżącej (w jednej przesyłce listownej), w jedynym postępowaniu ogólnym, w sumie trzech rozstrzygnięć w przedmiocie ukarania grzywną, oraz mając na uwadze jednoznaczne wytyczne NSA sformułowane w postanowieniu z 23 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 544/20, obowiązkiem Sądu było zatem zbadania legalności wszystkich ww. postanowień Komisji. W sytuacji zaś stwierdzenia, że zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie na podstawie art. 145 p.p.s.a., Sąd orzekający był uprawiony do zastosowania art. 135 p.p.s.a. – niejako "do góry sprawy" – także co do rozstrzygnięć Komisji wydanych 2 sierpnia 2018 r., czyli po wydaniu zaskarżonego postanowienia z 12 lipca 2018 r. Wynika to z niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla końcowego załatwienia sprawy.

Jak wynika z akt sprawy, pierwszym z rozstrzygnięć wydanych w dniu 2 sierpnia 2018 r. (nr KR IV PO 1/18, UNP: 180806-00871) – Komisja wyrugowała z obrotu prawnego własne postanowienie z 12 lipca 2018 r. o ukaraniu grzywną Prezydenta m.st. Warszawy Hanny Gronkiewicz-Waltz. Drugim z kolei (nr KR IV PO 1/18, UNP: 180809-00953) – wydała kolejne postanowienia o nałożeniu grzywny na Hannę Gronkiewicz-Waltz w kwocie tożsamej co poprzednio, czyli 30.000 zł. Różnica polegała jedynie na zmianie opisu osoby ukaranej. W pierwszym przypadku był nim Prezydent m.st. Warszawy Hanna Gronkiewicz-Waltz, a w drugim sama już tylko Hanna Gronkiewicz-Waltz, bez wskazania roli (funkcji) w jakiej występuje.

Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie Komisji z 2 sierpnia 2018 r. o uchyleniu postanowienia z 12 lipca 2018 r. jest obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zostało wydane bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa – art. 16 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia - czy to w postępowaniu administracyjnym czy też sądowym - jest zawsze ingerencją w zasadę trwałości orzeczeń administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przypomnieć w tym kontekście należy również i to, że utrwalonym w orzecznictwie i literaturze jest pogląd o konieczności ustalenia skutków społeczno-gospodarczych wadliwego aktu administracyjnego, niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa i nie do pogodzenia z zasadami w nim obowiązującymi.

Tak więc na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczny akt administracyjny, a jest nim bez wątpienia zaskarżone postanowienie z 12 lipca 2018 r., korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ, w tym również Komisja, zobowiązany jest do jego uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, Komisja w sposób całkowicie dowolny, a przede wszystkim ewidentnie rażący, podeszła do powyższej, naczelnej zasady postępowania administracyjnego, łamiąc przyjętą regułę trwałości ostatecznych orzeczeń administracyjnych, w tym przypadku postanowienia z 12 lipca 2018 r., nr KR IV PO 1/18, o ukaraniu grzywną.

Jak słusznie wskazała Skarżąca w piśmie z 10 grudnia 2018 r., Komisja mogła uchylić ostateczne postanowienie z 12 lipca 2018 r. jedynie w jednym z trybów nadzwyczajnych z k.p.a. (w przepisach ustawy brak takiej regulacji) lub na skutek wniesionej skargi do sądu administracyjnego (w trybie tzw. "autokontroli"). Nie mogła więc uchylić ostatecznego rozstrzygnięcia z urzędu, w każdym czasie, bez wyraźnej podstawy prawnej uprawniającego do takiego działania. Wszak zaskarżone postanowienie z 12 lipca 2018 r. nie jest postanowieniem dowodowym, o którym mowa w art. 77 § 2 k.p.a.

Powyższe świadczy w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości o tym, że w tym zakresie Komisja działała bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, które dotyczy postanowienia Komisji z 2 sierpnia 2018 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia z 12 lipca 2018 r.

Pociąga to za sobą dalsze konsekwencje prawne w postaci tego, że do obrotu prawnego "powraca" postanowienie z 12 lipca 2018 r. o ukaraniu grzywną, co tym samym oznacza, że postanowienie o ponownym ukaraniu grzywną wydane 2 sierpnia 2018 r. również jest dotknięte wadą nieważności, tym razem określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją/postanowieniem ostatecznym). Skoro bowiem postanowienie z 12 lipca 2018 r. pozostało w mocy, ponieważ uchylające je orzeczenie zostało wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, to bezsprzecznie postanowienie z 2 sierpnia 2018 r. orzeka w sprawie już ostatecznie rozstrzygniętej.

Dla stwierdzenia, że doszło do res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw, z których pierwsza została zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem. Tożsamość sprawy, o której jest mowa powyższa, polega na tym, że występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy.

Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że oba postanowienia wydane były w granicach tej samej sprawy administracyjnej prowadzonej pod sygn. akt KR IV PO 1/18, co przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z 23 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 544/20. Podmiotem ukaranym była w obu przypadkach Skarżąca (Hanna Gronkiewicz-Waltz), choć różnie opisana. Zaś powodem ukarania była ta sama okoliczność - niestawiennictwo Skarżącej na posiedzeniu ogólnym Komisji w dniu 12 lipca 2018 r.

Wskazać należy w tym miejscu, że pomimo odmiennego sposobu opisu Skarżącej (w postanowieniu z 12 lipca 2018 r. jako Prezydent m.st. Warszawy Hanna Gronkiewicz-Waltz, zaś w postanowieniu z 2 sierpnia 2018 r. jako osoba fizyczna – Hanna Gronkiewicz Waltz), bezsprzecznie Skarżąca została wezwana przez Komisję na posiedzenie ogólne w dniu 12 lipca 2018 r. jako osoba fizyczna w charakterze świadka, a nie jako Prezydent m.st. Warszawy lub piastun tego organu (vide: wezwanie z 12 czerwca 2018 r.). Analogicznie zapisy znaleźć można w treści protokołu z posiedzenia ogólnego z 12 lipca 2018 r., gdzie stwierdzono m.in., Hanna Gronkiewicz-Waltz nie stawiła się na posiedzenie ogólne w charakterze świadka w związku z czym podano pod głosowanie wniosek o ukaranie jej grzywną. Również z lektury uzasadnienia postanowienia Komisji z 12 lipca 2018 r. można się dowiedzieć, że Komisja posługuje się tam jako danymi identyfikującymi podmiot ukarany – imieniem i nazwiskiem świadka (Hanna Gronkiewicz-Waltz), a nie oznaczeniem organu (Prezydenta m.st. Warszawy). Co więcej, w treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia Komisja stwierdziła, że tylko Hanna Gronkiewicz-Waltz jako adresat obowiązku osobistego stawiennictwa na posiedzeniu w dniu 12 lipca 2018 r., mogła zrealizować powinność stawiennictwa na tym posiedzeniu (str. 6 uzasadnienia postanowienia z 12 lipca 2018 r.). Przy tym całość korespondencji adresowanej do Hanny Gronkiewicz-Waltz była kierowana na jej adres prywatny (ul. [...], [...]), a nie na adres Urzędu m.st. Warszawy jako jednostki obsługującej Prezydenta m.st. Warszawy.

Podnieść należy także, że w wyroku z 16 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 978/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skoro Skarżąca do dnia 22 listopada 2018 r. była Prezydentem m.st. Warszawy, to jako piastun tej funkcji mogła być przesłuchana wyłącznie w charakterze strony i w warunkach art. 86 k.p.a. na rozprawie w postępowaniu rozpoznawczym. W postępowaniu ogólnym (a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie) nie uczestniczą natomiast podmioty mające status procesowy strony postępowania. Udział strony w czynnościach procesowych jest ponadto prawem strony, a zatem nie można zmusić strony do brania udziału w czynnościach procesowych. Zauważyć należy również organ administracji publicznej (osoba prawna) nie może być świadkiem. Może nim być jedynie człowiek, który czerpie wiedzę na dany temat z własnych obserwacji, także tych związanych w wykonywaniem funkcji piastuna organu. Dlatego też sposób opisu podmiotu ukaranego w postanowieniu z 12 lipca 2018 r. (Prezydent m.st. Warszawy Hanna Gronkiewicz-Waltz) nie oznacza, że jest nim organ, ponieważ zdaniem Sądu, osobą ukaraną grzywną w tej sytuacji jest sama Hanna Gronkiewicz-Waltz.

Powyższe ustalenia skłaniają Sąd do wniosku, że w obu przypadkach, tj. postanowienia z 12 lipca 2018 r. oraz 2 sierpnia 2018 r., podmiotem ukaranym była w istocie jedna i ta sama osoba – wezwana w charakterze świadka Skarżąca (Hanna Gronkiewicz-Waltz), wezwana przez Komisję jako osoba fizyczna, a nie jako piastun organu (Prezydent m.st. Warszawy).

Nałożenie zatem grzywny na Skarżącą na mocy postanowienia z 2 sierpnia 2018 r., w sytuacji gdy ostatecznym postanowieniem z 12 lipca 2018 r. Komisja orzekła już w tym samym przedmiocie wobec tego samego podmiotu sprawia, że postanowienie z 2 sierpnia 2018 r. zostało wydane w warunkach nieważności (res iudicata).

W ocenie Sądu, skoro została stwierdzona nieważność obu rozstrzygnięć Komisji z 2 sierpnia 2018 r. wtórne znaczenie dla sprawy ma kwestia wydania przedmiotowych postanowień na posiedzeniu niejawnym.

Ponadto stwierdzenie nieważności postanowienia Komisji z 2 sierpnia 2018 r., nr KR IV PO 1/18, UNP: 180806-00871 w przedmiocie uchylenia rozstrzygnięcia Komisji z 12 lipca 2018 r., otwiera możliwość merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia z 12 lipca 2018 r.

Przechodząc zatem do oceny zasadności samego postanowienia z 12 lipca 2018 r. o ukaraniu Skarżącej grzywną w kwocie 30.000 złotych, wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie, jak już wskazano powyżej, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok z 16 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 978/19), którego oceną prawną Sąd orzekający jest również związany (art. 190 p.p.s.a).

Tytułem wstępu należy wskazać na charakter prawny postępowania ogólnego w jakim zostało wydane zaskarżone postanowienie.

Ustawa z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich ma na celu usuwanie skutków prawnych decyzji dotyczących nieruchomości dekretowych wydanych z naruszeniem prawa. Zadaniem Komisji jest wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich oraz występowanie do właściwych organów w razie stwierdzenia w toku postępowania przed Komisją istnienia okoliczności sprzyjających wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych (w tym także decyzji odszkodowawczych – vide: art. 2 pkt 3 lit. c ustawy) z naruszeniem prawa lub popełnianiu przestępstw bądź utrudniających ich ujawnianie (art. 3 ust. 2 ustawy). Rozdział 3 ustawy normuje z kolei postępowanie przed Komisją. Z przepisów tego Rozdziału wynika, że postępowanie przed Komisją odnosi się w istocie do trzech różnych procedur postępowania. Sąd to tzw. czynności sprawdzające, postępowanie rozpoznawcze oraz postępowanie ogólne (art. 15 ust. 1 ustawy).

Postępowanie sprawdzające ma charakter wstępny, wewnętrzny i przedjurysdykcyjny. Do tego postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. (art. 38 ust. 2 ustawy). Celem czynności sprawdzających jest bowiem wyjaśnienie i ocena, czy wobec konkretnej decyzji reprywatyzacyjnej są w ogóle podstawy do wszczęcia przez Komisję postępowania rozpoznawczego. Rezultatem przeprowadzenia czynności sprawdzających może być uprawdopodobnienie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Wówczas to Komisja jest uprawniona do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego (art. 15 ustawy).

Postępowanie rozpoznawcze ma charakter szczególnego jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Postępowanie to wszczynane jest z urzędu lub na skutek sprzeciwu prokuratorskiego (art. 16 ust. 1 i art. 16a ust. 1 ustawy). W toku postępowania rozpoznawczego Komisja może przeprowadzić rozprawę (art. 17 ust. 1 ustawy). Podczas rozprawy odbywającej się z wyłączeniem jawności na sali mogą być obecni: strony, świadkowie, przedstawiciele ustawowi i pełnomocnicy stron, prokurator oraz wyznaczeni przez Komisję pracownicy urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości (art. 17 ust. 5 ustawy). Komisja może wezwać stronę albo osobę fizyczną działającą w charakterze organu lub działającą w jej imieniu albo z jej upoważnienia do stawienia się na rozprawę osobiście. Udział osoby wezwanej do stawienia się na rozprawę osobiście jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania (art. 18 ust. 1 ustawy). Strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła rozprawę Komisji przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 10.000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 30.000 zł (art. 18 ust. 2 ustawy). Świadek lub biegły, który mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny, bez zezwolenia kierującego rozprawą opuścił rozprawę Komisji przed jej zakończeniem lub bezzasadnie odmówił złożenia zeznania albo wydania opinii, może być ukarany grzywną do 10.000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 30.000 zł (art. 19 ust. 3 ustawy). Do świadka wezwanego na rozprawę wyłącznie w sposób, o którym mowa w art. 16 ust. 4, przepisu ust. 3 w zakresie ukarania grzywną za niestawienie się bez uzasadnionej przyczyny nie stosuje się (art. 19 ust. 4 ustawy). Do tego postępowania rozpoznawczego stosuje się, prócz przepisów proceduralnych ustawy, odpowiednio przepisy ogólnej procedury administracyjnej zawarte w k.p.a. (art. 38 ust. 1 ustawy). Postępowanie to załatwia sprawę indywidualną, w której występuje konkretny podmiot i przedmiot sprawy, i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.

Z kolei celem postępowania ogólnego, o którym mowa w art. 15 ust. 1 w zw. z art. 37b i art. 37c ustawy, jest w istocie ocena (kontrola) działalności organów i osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne, a zebrane w jego toku dowody i materiały mogą zostać wykorzystane w postępowaniu rozpoznawczym (art. 37b ust. 3 ustawy). Tryb postępowania ogólnego umożliwia realizację zadań Komisji, określonych w art. 3 ust. 2 ustawy - jako organu mającego pewne uprawnienia kontrolne w stosunku do organów i osób prowadzących postępowania reprywatyzacyjne. Jeżeli Komisja stwierdzi, że wady w działalności tychże podmiotów są istotne, może wówczas podjąć uchwalę o stwierdzeniu nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych lub skierować zawiadomienie do organu właściwego dla danego rodzaju nieprawidłowości lub uchybień. W razie niestwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień Komisja może umorzyć postępowanie ogólne, żądać przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań przed odpowiednimi organami. W razie stwierdzenia nieprawidłowości lub uchybień mniejszej wagi Komisja może zakończyć postępowanie bez podejmowania uchwały (art. 37b ust. 1 i art. 37c w zw. z art. 28 ustawy). Co warte podkreślenia w postępowaniu ogólnym, będącym wewnętrznym postępowaniem administracyjnym, brak jest podstaw do przeprowadzenia rozprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej we wspomnianym już wyroku z 16 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 978/19, postępowanie ogólne ze względu na swój wewnątrzadministracyjny charakter, nie załatwia sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez odesłanie z art. 37b ust. 2 ustawy do odpowiednego stosowania przepisów o postępowaniu rozpoznawczym, nie daje podstaw do zastosowania art. 19 ust. 3 ustawy, a to ze względu na charakter postępowania ogólnego i związany z nim brak podstaw do zastosowania art. 19 ust. 3 ustawy w postępowaniu ogólnym. Dodatkowo NSA wskazał na fakt, że wyniki kontroli i ustalenia Komisji poczynione w postępowaniu ogólnym nie są podstawą do podjęcia jakichkolwiek własnych władczych działań w odniesieniu do kontrolowanych organów i ich pracowników, w szczególności nie wyposażono w tym zakresie Komisji w kompetencje do formułowania zaleceń, poleceń skierowanych bezpośrednio do jednostek kontrolowanych. Poza kompetencją do podjęcia uchwały, Komisja w postępowaniu ogólnym ma uprawnienia ograniczone do możliwości sygnalizacyjnych, dotyczących kierowania zawiadomień do odpowiedniego organu, żądania przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej, służbowej, materialnej lub innej przewidzianej w przepisach dotyczących stosunku pracy.

Ponadto analiza wskazanych przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że skoro Komisja może przeprowadzić rozprawę wyłącznie w postępowaniu rozpoznawczym, zapewniającym tym samym stronom udział w takiej rozprawie, to wyklucza to możliwość ukarania świadka grzywną w przypadku wezwania na posiedzenie w postępowaniu ogólnym (a takie przecież odbyło się w dniu 12 lipca 2018 r.), ponieważ art. 19 ust. 3 ustawy odnosi się jedynie do rozprawy w postępowaniu rozpoznawczym. Wszak celem rozprawy, jest co do zasady doprowadzenie do konfrontacji stron celem wyważenia ich interesów przez organ. Brak możliwości udziału stron w postępowaniu ogólnym uniemożliwia z kolei organowi wyważenie słusznych interesów stron w danej sprawie. Przeczy również zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu.

Co równie znamienne w postępowaniu ogólnym nie ma stron postępowania - nie następuje w nim bowiem konkretyzacja sytuacji prawnej jakiegokolwiek podmiotu. Powyższe musi skutkować również tym uznaniem, że nie można w postępowaniu ogólnym przeprowadzać dowodów ze źródeł osobowych, np. z zeznań świadków.

Jak wyjaśnił przy tej okazji Naczelny Sąd Administracyjny - nie można uzasadnić tezy, że bez zapewnienia Komisji prawa do egzekwowania zeznań od świadków nie będzie ona w stanie wypełniać zadań, o jakich mowa w art. 37b ust. 1 ustawy, postępowanie ogólne przez Komisją nie skutkuje bowiem wiążącym potwierdzeniem nieprawidłowości i naruszeń, Komisja ma w tym zakresie uprawnienia w istocie sygnalizacyjne, co koreluje z wewnętrznym charakterem postępowania ogólnego. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka odbywa się w postępowaniu jurysdykcyjnym (rozpoznawczym) z zapewnieniem stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy). Poza tym przepisy art. 82 i 83 § 4 k.p.a. jasno określają, kto nie może być świadkiem. Ponadto, art. 83 § 1 k.p.a. wskazuje, kto ma prawo do odmowy zeznań. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy, grzywna może zostać nałożona jedynie za bezzasadną odmowę zeznań. Ale przede wszystkim ten rodzaj dowodu (zeznania świadków) nie może być przeprowadzony bez zapewnienia stronie możliwości udziału w przeprowadzanym dowodzie. Z tego powodu, zdaniem NSA, nie będzie możliwe włączenie materiału dowodowego z postępowania ogólnego, w zakresie obejmującym ewentualne zeznania świadków, do postępowania rozpoznawczego, bez ich przeprowadzenia w tym postępowaniu (rozpoznawczym).

W ocenie NSA, nie znajdują wobec tego oparcia w materiale normatywnym tezy Komisji, jakoby cel postępowania ogólnego i zadania Komisji związane z tym postępowaniem uzasadniały konieczność wykładni zapewniającej Komisji możliwość prowadzenia w postępowaniu ogólnym czynności wyjaśniających z wykorzystaniem wszelkich środków dowodowych, ze względu na jego doniosłość i ekskluzywną zdolność do wyjaśnienia nieprawidłowości i uchybień. Regulacja ustawowa postępowania ogólnego jest bowiem ograniczona, ustawa określa jego cel, czynności podejmowane na skutek przeprowadzenia postępowania, w tym możliwość wykorzystania zebranego materiału w postępowaniu rozpoznawczym. W pozostałym zakresie ustawa odsyła w pierwszej kolejności do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu rozpoznawczym, a w następnej do odpowiedniego stosowania k.p.a. Ta metoda regulacji uzasadnia w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykorzystanie w procesie wykładni w pierwszej kolejności argumentów systemowych. Posłużenie się techniką odesłania wskazuje, że prawodawca zamierzał zapewnić zgodność nowej regulacji (została wprowadzona do ustawy 14 marca 2018 r.) z istniejącym stanem prawnym, w tym ze standardami procedury administracyjnej.

W związku z tym skutkiem kontroli Komisji prowadzącej postępowanie ogólne może być sygnalizacja społeczeństwu dostrzeżonych uchybień w formie uchwały albo też poinformowanie określonych organów o pewnych patologiach w formie zawiadomienia, aby dać tym organom możliwość zapoznania się z materiałami i wynikami kontroli Komisji i podjęcia działań stosownych do okoliczności sprawy. Zatem postępowanie ogólne zmierza do likwidacji stwierdzonych nieprawidłowości w działalności podmiotów mających wpływ na prowadzenie postępowań reprywatyzacyjnych i przez to zapewnienia obywatelom prawa do tzw. dobrej administracji, o której mowa w Europejskim Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętym przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r.

Nie jest to jednak wystarczające aby w ramach postępowania ogólnego uznać za dopuszczalne przeprowadzanie dowodów z zeznań świadków pod rygorem zastosowania środków przymusu i grzywien. Jak wynika bowiem z powyższej analizy przepisów prawa, przeprowadzanie dowodów z zeznań świadków podlega pewnym ograniczeniom na gruncie przepisów k.p.a., a świadkowie mają zapewniony pewien zakres ochrony. Jak wskazał NSA, w przypadku postępowania ogólnego, przy próbach literalnego zastosowania art. 19 ust. 1-3 ustawy, osoba wezwana w charakterze świadka byłaby obowiązana do składania zeznań pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zaznania, bez możliwości zastosowania ochrony przewidzianej w art. 83 § 1 k.p.a. Powyższa sytuacja nie jest zaś do pogodzenia ze standardami i zasadami demokratycznego państwa prawnego jakim jest Rzeczpospolita Polska. W konsekwencji dopuszczenie prowadzenia dowodu z zeznań świadka w postępowaniu ogólnym pozbawia go ochrony w tym zakresie, uniemożliwia realizację wartości chronionych konstytucyjnie (zasadą ochrony prywatności z art. 47 i ochrony rodziny z art. 18 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu orzekającego, Komisja wydając zaskarżone postanowienie z 12 lipca 2018 r. o ukaraniu Skarżącej grzywną za niestawiennictwo w charakterze świadka w postępowaniu ogólnym, w sposób nieuprawiony zastosowała środek przymusu wobec świadka – właściwy postępowaniu rozpoznawczemu, co w realiach postępowania ogólnego nie znajduje żadnego legalnego uzasadnienia. Jak to bowiem wyjaśniono powyżej, w toku wewnętrznego postępowania ogólnego, które nie ma cech postępowania jurysdykcyjnego, prowadzonego w sprawie indywidualnej z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., nie mogły pojawić się strony postępowania i postępowanie dowodowe prowadzone w oparciu o osobowe źródła dowodowe - świadków. Ponadto, w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją objętą hipotezą normy prawnej zawartej w art. 19 ust. 3 ustawy - "Świadek (...), który mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny, bez zezwolenia kierującego rozprawą, opuścił rozprawę Komisji (...)". W postępowaniu ogólnym Komisja nie prowadziła bowiem rozprawy, o czym świadczy nawet treść kierowanych do Skarżącej wezwań (vide: wezwanie z 12 czerwca 2018 r. zatytułowane "WEZWANIE NA POSIEDZENIE OGÓLNE"), jak też samego PROTOKOŁU POSIEDZENIA OGÓLNEGO z 12 lipca 2018 r., pomimo tego, że w przedmiotowym protokole zamiennie posłużono się w niektórych jego miejscach określeniem "rozprawa".

Powyższe świadczy, zdaniem Sądu orzekającego, jednoznacznie o naruszeniu przez Komisję obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 19 ust. 3 i art. 37b ust. 1 i 2 ustawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro nie było w ogóle podstaw do ukarania Skarżącej grzywną, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów skargi co do motywacji Komisji czy usprawiedliwienia nieobecności przez Skarżącą, a także wysokości nałożonej grzywny jako nieproporcjonalnej.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego rażącego naruszenia prawa na skutek wydania zaskarżonego postanowienia z 12 lipca 2018 r. i związanego z nim wniosku o stwierdzenie nieważności tegoż postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew temu co twierdzi Skarżąca, kwestia rażącego charakteru naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nie jest tak oczywista jakby się mogło zdawać na pierwszy "rzut oka". Choć faktycznie Komisja naruszyła w tym aspekcie wskazane powyżej przepisy prawa, to jednak dojście do takiego wniosku wymagało szczegółowej analizy i oceny rozwiązań ustawowych w zakresie celów działania Komisji i jej zadań, natury postępowania ogólnego w kontekście innych procedur przewidzianych ustawą, jak i możliwości wydania postanowienia o ukaraniu świadka grzywną w postępowaniu ogólnym, co nie było zadaniem prostym i oczywistym. A wszak od takiej właśnie oczywistości naruszenia prawa zależy możliwość uznania, że w danym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku, stwierdzając nieważność obu postanowień Komisji wydanych 2 sierpnia 2018 r. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił w całości zaskarżone postanowienie Komisji z 12 lipca 2018 r. (punkt trzeci sentencji wyroku). O kosztach Sąd orzekł w punkcie czwartym sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2018 r., poz. 1800), obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu Skarżącej kwoty 597 zł (wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - 480 zł, opłata skarbowa od udzielenia pełnomocnictwa - 17 zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.