Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 526/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 października 2019 r. w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Działająca przez profesjonalnego pełnomocnika A Sp. z o.o. z siedzibą w W. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych.

Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej – PINB) wpłynęła informacja o wykonaniu stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. Od Spółdzielni Mieszkaniowej B we W. uzyskano informację, że roboty budowlane zostały wykonane przez A Spółkę z o.o. z siedzibą w W. Na wezwanie organu inwestor przedłożył dokumentację dotyczącą przedmiotowej stacji, a następnie organ zawiadomił o przeprowadzeniu kontroli. W ramach tej czynności ustalono, na dachu budynku przy ul. [...] we W. istnieje stacja bazowa telefonii komórkowej A Sp. z o. o. utworzona z zespołu urządzeń technicznych stanowiących łącznie stację, w tym z instalacją zasilającą elektryczną. Lokalizacja stacji odpowiada wskazanej w dokumentacji powykonawczej załączonej do protokołu. Na dachu budynku na dwóch poziomach zamontowano stację - z dwóch podstaw modułowych, na których znajduje się balast z prefabrykowanych bloczków betonowych. Na podstawie, od strony zaplecza budynku istnieje jeden maszt antenowy - konstrukcja wsporcza, połączony z podstawą, z zastrzałami rurowymi, na konstrukcji zamontowano dwie anteny sektorowe. Drugą podstawę modułową zlokalizowano od strony ul. [...], zamontowano na nim jedną konstrukcję wsporczą - maszt antenowy, z zastrzałami, na którym znajdują się 4 anteny sektorowe. Przy podstawach zlokalizowane są urządzenia rru (końcówki mocy), ponadto od anten i urządzeń poprowadzone jest okablowanie, w tym przebiegające po drabinkach kablowych do szafek sterujących zamontowanych przy ścianie budynku. Brak jest widocznych nieprawidłowości w obrębie stacji bazowej. Roboty budowlane zakończono.

Do protokołu oględzin załączono oświadczenia osób posiadających stosowne uprawnienia dotyczące wykonania instalacji elektrycznych zgodnie ze sztuką budowlaną, dokumentacją techniczną, przepisami i obowiązującymi normami oraz o wykonaniu stacji zgodnie z przepisami, dokumentacją techniczną, zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlanej. Czynności kontrolne spowodowały wszczęcie postępowania w sprawie wykonania stacji bazowej telefonii komórkowej, o czy poinformowano strony postępowania.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy PINB dla miasta W. w dniu [...] wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 48 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r, poz. 2096 ze zm., dalej – k.p.a.) wstrzymano prowadzenie robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego - stacji bazowej telefonii komórkowej A Sp. z o.o. (oznaczonej nr [...]) wraz z instalacją telekomunikacyjną - zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. (dz. nr [...],[...], ob. G.) oraz nałożono na inwestora A Sp. z o.o. obowiązek dostarczenia do organu nadzoru budowlanego w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem o przynależności osoby sporządzającej projekt budowlany do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na wzorze określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ nadzoru budowlanego I instancji przyjął, że inwestor A Sp. z o.o. samowolnie wykonał stację bazową telefonii komórkowej utworzoną z zespołu urządzeń technicznych, w tym m.in. urządzeń antenowych, nadawczo-odbiorczych, sterujących, zasilających, wraz z konstrukcjami wsporczymi i podestami oraz instalacją elektryczną zasilającą i odgromową. Po przytoczeniu regulacji prawnomaterialnych dotyczących robót wymagających uzyskania pozwolenia na budowę i możliwych do wykonana na podstawie zgłoszenia PINB przyjął, że realizacja przedmiotowej stacji nie może być utożsamiana z instalowaniem urządzenia, co poparto orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Zdaniem organu przedmiotowa inwestycja nie może być uznana za instalowanie urządzeń. Urządzenie budowlane jest to urządzenie łącznie spełniające cechy: jest związane technicznie z obiektem budowlanym oraz zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast celem budowy przedmiotowej stacji nie jest zapewnienie możliwości użytkowania budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeinaczeniem, budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu stacji. Zwrot "instalacja" odnosi się on do robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Przedmiotowa stacja bazowa jest niezwiązana funkcjonalnie z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, ma na celu zapewnienie sygnału telefonii komórkowej użytkownikom sieci, stanowi odrębny obiekt, "obcy" dla budynku i jego funkcjonowania i nie może być uznana za urządzenie służące budynkowi. Poszczególne urządzenia stacji tworzą całość techniczno-użytkową, składającą się z poszczególnych elementów, połączonych tak, by zgodnie z wymogami technicznymi służyły określonemu przeznaczeniu.

Wskazując na zebrany materiał dowodowy PINB wyjaśnił, że wykonane roboty budowlane nie polegały jedynie na instalowaniu urządzeń anten sektorowych (na konstrukcji o wysokości poniżej 3m), ale na wykonaniu szeregu robót, mających na celu wykonanie sprawnie funkcjonującego obiektu stacji bazowej (niemogącej być uznanej za urządzenie). Posadowienie konstrukcji wsporczych anten, zapewnienie odpowiednich parametrów podstaw, do których są mocowane na dachu budynku mieszkalnego, kwestie związane z zapewnieniem ich stabilności (muszą być odporne na działanie wiatru, czynników atmosferycznych), przeniesieniem sił na konstrukcję budynku istniejącego, zaprojektowanie i wykonanie robót w sposób zapewniający bezpieczeństwo (m.in. dla osób przebywających przy budynku) wymaga specjalistycznej wiedzy i przygotowania zawodowego. Ingerencja w istniejący budynek w obrębie przegród posiadających określone parametry przeciwpożarowe, tj. wykonanie instalacji elektrycznej w obrębie szachtu zsypu budynku wymagało uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych.

Wskazując na konieczność uzyskania na przedmiotowe roboty budowlane pozwolenia na budowę przed ich wykonaniem zaznaczono, że dla obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto nie stwierdzono naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, przy tym z dostarczonego materiału wynika, że miejsca dostępne dla ludności nie znajdują się w osiach głównych wiązek promieniowania anten przedmiotowej stacji bazowej, w określonej w rozporządzeniu odległości od ich środków elektrycznych. Końcowo podano, iż wydanym postanowieniem stworzono inwestorowi możliwość zalegalizowania przedmiotowego obiektu.

Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem A Sp. z o.o. oprotestowała je zażaleniem, w którym wniosła o zastosowanie wynikającego z art. 132 k.p.a. trybu autokontroli i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a w przypadku nieskorzystania przez organ I instancji z tej kompetencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości przez organ II instancji. Względem przedmiotowego postanowienia podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności:

- art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego i nałożenia obowiązku dostarczenia wymienionych w tym postanowieniu dokumentów w terminie 3 miesięcy od dnia, w jakim postanowienie to stanie się ostateczne, podczas gdy inwestycja polegająca na zainstalowaniu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym została w całości zrealizowana, a realizacja przedmiotowej inwestycji nie wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

- art. 29 ust. 2 pkt 15 z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego i nałożenie obowiązku dostarczenia wymienionych w tym postanowieniu dokumentów w terminie 3 miesięcy od dnia, w jakim postanowienie to stanie się ostateczne, podczas gdy zakres wykonanych robót obejmował instalowanie urządzeń w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącym obiekcie budowlanym, a wysokość tych urządzeń jest mniejsza niż 3m, w związku z czym dla zrealizowania inwestycji nie było wymagane nawet zgłoszenie;

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności polegające na wydaniu postanowienia nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;

- art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia rażąco naruszającego prawo co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że postanowienie rażąco narusza prawo i winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Orzekającemu w sprawie organowi zarzucono automatyzm, gdy tymczasem w ocenie żalącej się dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę czy jedynie zgłoszenia, czy też w ogóle nie podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora, przyjmując a priori, że w każdym przypadku instalacja stacji bazowej na obiekcie budowlanym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem spółki w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z urządzeniami, o których mowa w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Zestawienie przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b) Prawa budowlanego pozwala stwierdzić, iż co do zasady instalowanie stacji bazowych telefonii komórkowych wymaga zgłoszenia. Od powyższej zasady istnieje jednak wyjątek: 1) gdy instalowane urządzenie ma wysokość mniejsza niż 3 m - nie jest wymagane nawet dokonanie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit, b) a contrario. Z takimi właśnie urządzeniami o wysokości poniżej 3 metrów mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy. Wobec tego dla zrealizowania inwestycji nie było wymagane nawet zgłoszenie.

Na poparcie prezentowanego poglądu wskazano na złożony do akt sprawy dokument w postaci kwalifikacji środowiskowej pozwalający na zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako takiego, którego realizacja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto przytoczono szeroko regulacje wynikające z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W świetle przywołanych przepisów żaląca się podniosła, że dla przedstawionej konfiguracji anten planowana instalacja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie zgodzono się ze stanowiskiem organu o samowolnym wykonaniu stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż nie jest ona związana funkcjonalnie z budynkiem i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W tym względzie wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczący rozumienia pojęcia urządzenie budowlane.

W dalszej kolejności żaląca się nie podzieliła tezy organu, iż kwestionowana stacja wypełnia definicję budowli. Według niej definicja zawarta w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zawiera katalog, który ma charakter otwarty. W myśl tego przepisu budowlami są: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Po wskazaniu na art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowie zaznaczono, że roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych nie wymagają pozwolenia na budowę, zaś urządzenie do 3 m nie jest też objęte obowiązkiem zgłoszenia, co wynika z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Urządzenia stacji bazowej telefonu stanowią jedną całość i zaliczać do nich należy wszystkie elementy składające się na to urządzenie. Do stacji bazowej należy więc konstrukcja wsporcza, jak i anteny, a także kable anten do szafki sterującej. Stanowią one jedną całość (urządzenie). Niedopuszczalnym jest zatem wyodrębnienie z takiego urządzenia poszczególnych elementów. Jako bezsporne określono, iż zainstalowane urządzenia na obiekcie są urządzeniami, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Stwierdzono także, że inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] została wykonana legalnie, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami na podstawie prawidłowo sporządzonej dokumentacji projektowej, zaś stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest obiektem budowlanym.

W dniu [...] DWINB wydał opisane na wstępie postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Po zrelacjonowaniu stanu sprawy i treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w ramach własnych rozważań organ II instancji podał wyznacznik w postaci przepisu art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Następnie przypomniano ustalenia poczynione przez PINB dla miasta W. by wyrazić aprobatę dlaoceny dokonanej przez organ I instancji, iż inwestor samowolnie wykonał stację bazową telefonii komórkowej utworzoną z zespołu urządzeń technicznych, w tym m. in. urządzeń antenowych, nadawczo-odbiorczych, sterujących, zasilających, wraz z konstrukcjami wsporczymi i podestami oraz instalacją elektryczną zasilającą i odgromową. Zdaniem DWINB organu I instancji prawidłowo wskazał, iż nie można uznać, że jest zgodne z prawem wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, który odnosi się do "instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Inwestor nie legitymował się stosownym pozwoleniem na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wobec czego organ I instancji prawidłowo przyjął procedurę określoną w art. 48 Prawa budowlanego.

Analizując brak zwolnienia objętego art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego dla budowy na dachu istniejącego budynku zespołu urządzeń służących do obsługi sieci telefonii komórkowej, składającego się z anten instalowanych na antenowych konstrukcjach wspornych oraz z urządzeń sterujących zaznaczono, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi całość technicznie użytkową składającą się z szeregu elementów, które nie mogą działać oddzielenie, nie stanowią urządzenia budowlanego w rozumieniu definicji legalnej z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Wyrażoną ocenę prawną organ odwoławczy poparł szeroko cytowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. W konkluzji rozważań wyrażono pogląd, że przedmiotowa stacja bazowa nie jest elementem wyposażenia budynku mieszkalnego, ani też nie jest urządzeniem związanym funkcjonalnie z takim budynkiem. Stanowi natomiast całkowicie odrębny od budynku obiekt budowlany, składający się z urządzenia przekaźnikowego, antenowych konstrukcji wsporczej i samych anten. Tworzy więc całość użytkową samodzielną i odrębną całość techniczno-użytkową w stosunku do budynku przy ul. [...]. Całość ta składa się z szeregu poszczególnych elementów, połączonych w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do określonego użytku. Realizacja antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w oparciu o zgłoszenie jest możliwa, ale np. na budynkach, w których mieści się np. jednostka straży pożarnej, a instalowane urządzenie radiokomunikacyjne służy prowadzeniu działalności przez tę jednostkę.

Według DWINB powyższe oznacza, że realizacja przedmiotowej stacji bazowej, wykracza poza pojęcie instalacji o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W obowiązującym Prawie budowlanym zasadą jest, że rozpoczęcie i prowadzenia robót budowlanych może nastąpić po uprzednim uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, z czego wynika, iż wszystkie wyjątki od tej zasady nie mogą być wykładane rozszerzająco.

Końcowo organ II instancji podzielił prawidłowość określenia obowiązków nałożonych na A Sp. z o.o. w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. Z kolei za chybione uznano zarzuty zażalenia w tym też te dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej.

W skardze na powyższe postanowienie wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca spółka wniosła o jego uchylenie w całości, uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego. Zarzuty skargi są tożsame z zamieszczonymi w zażaleniu, z tą różnicą, że organowi II instancji zarzucono naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie PINB dla miasta W., podczas gdy postanowienie organu I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i jako takie winno zostać zmienione przez organ II instancji. Podobnie argumentacja pisma procesowego zawiera podobne stanowisko jak miało to miejsce w instancyjnym środku zaskarżenia. Podstawowym i wiodącym motywem skargi jest nieprawidłowa ocena wymogu uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej stancji bazowej telefonii komórkowej, w sytuacji gdy zdaniem strony skarżącej nie podlega ona żadnym rygorom wynikającym z ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że merytoryczne uzasadnienie zostało zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone zostały między innymi w przepisach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 t.j.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej – p.p.s.a.), z których wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Zgodnie z tak wyrażoną zasadą wojewódzki sąd administracyjny w toku czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności zaskarżonego aktu (lub czynności) z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania (lub tryb podjęcia czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia) oraz co do prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. W ocenie uwzględnia się przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu (podjęcie zaskarżonej czynności). Ponadto w myśl art. 134 § 1 powołanej powyżej ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa procesowego lub materialnego, które obligowałoby Sąd do uwzględnienia skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla miasta W. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakazujące przedłożenie w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Podstawę prawną skierowanego do skarżącej spółki nakazu stanowił art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego wdrożył w stosunku do stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zrealizowanej na dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] we W. procedurę legalizacyjną. Osią sporu w niniejszej sprawie jest rodzaj działań jakie winien przeprowadzić inwestor przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowej stacji. Służby nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że celem uznania przedmiotowej inwestycji za legalną należało uzyskać pozwolenie na budowę z wszelkimi wymogami jakie wiążą się z tego rodzaju aktem administracyjny, zaś skarżąca spółka neguje wydane rozstrzygnięcia wykluczając konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę a nawet dokonania zgłoszenia właściwemu organu zamiaru wykonania robót budowlanych.

Celem odniesienia się do twierdzeń skargi i uzasadnienia powodów oddalenia skargi w pierwszym rzędzie należy przywołać ustalenia jakich dokonał organ I instancji. Otóż skarżąca spółka na dachu budynku przy ul. [...] we W. zrealizowała stację bazową telefonii komórkowej składającą się z zespołu urządzeń technicznych niezbędnych do jej funkcjonowania tj. zespołu anten sektorowych oraz radioliniowych mocowanych na dwóch antenowych konstrukcjach wsporczych o wysokości poniżej 3m na podstawach obciążonych betonowymi bloczkami balastowymi oraz urządzeń sterujących i zasilających, mocowanych na stalowych wspornikach, instalacji elektrycznej (z wykorzystaniem drabin kablowych) i odgromowej. Inwestorem przedmiotowego stacji bazowej telefonii komórkowej jest A Sp. z o.o. z siedzibą w W., która nie posiadała pozwolenia na budowę wydanego dla przedmiotowej inwestycji. W toku postępowania organ uzyskał od inwestora dokumentację techniczną, która w sposób jednoznaczny potwierdzała prawidłowość inwestycji w sensie technicznym.

W świetle ustaleń organów podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest kwestia, czy wybudowana przez skarżącą stacja bazowa telefonii komórkowej wymaga pozwolenia na budowę. Innymi słowy należy ocenić rozbieżność stanowisk organu i skarżącej spółki, czy przedmiotowa stacja bazowa o wysokości mniejszej niż 3m jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. – jak twierdzą organy nadzoru budowlanego, czy też jest, jak z kolei twierdzi skarżąca, jedynie urządzeniem instalowanym na obiekcie budowalnym (art. 3 pkt 9 ustawy.).

Według A Sp. z o.o. przedmiotowe antenowe konstrukcje wsporcze i instalacje radiokomunikacyjne są jedynie urządzeniem, którego instalowanie na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego ani też dokonania zgłoszenia w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) tej ustawy z uwagi na fakt, że wysokość całego urządzenia nie przekracza 3 metrów. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym strona skarżący błędnie skupia się na wskazaniu w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, że budowlami są wolno stojące maszty antenowe oraz na dosłownym brzmieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego. Niewystarczający bowiem dla oceny stanu sprawy okazuje się zabieg zastosowania wykładni językowej czy systemowej wskazanych przepisów.

Zdaniem Sądu pojęcie "instalowania" nie jest precyzyjnie definiowane ani dookreślane w ustawie Prawo budowlane. Należy więc nadawać mu takie znaczenie, jakie wynika z języka naturalnego (etnicznego), a nie języka prawnego. Odtworzenie sensu terminu "instalowanie" nie może zatem prowadzić do rozstrzygnięcia sporu o legalność przedsięwzięcia skarżącej w niniejszej sprawie. Ustalając znaczenie słowa "instalowanie" należy wszakże wziąć pod uwagę inne przepisy ustawy. W szczególności kluczową rolę odgrywa definicja legalna "urządzeń budowlanych" wyrażona w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem urządzenie budowlane to taka konstrukcja, która posiada łącznie dwie istotne cechy: a) jest to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, a ponadto b) urządzenie to zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Aby nie było wątpliwości na czym polega druga cecha urządzeń budowlanych, wskazana definicja legalna wyjaśnia, że chodzi o w tym przypadku o przyłącza i urządzenia instalacyjne służące m.in. oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.

Zatem "instalowanie urządzeń" dotyczyło więc takich konstrukcji lub trwałych struktur technicznych, które są montowane (konstruowane, podłączane) ze względu na to, że zapewniają możliwość użytkowania obiektu budowlanego, na którym są lokowane i jednocześnie służą użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W rozpatrywanej sprawie instalowanie stacji bazowej telefonii komórkowej w budynku przy ul. [...] we W. w sposób oczywisty nie odpowiada cechom "urządzenia" wskazanym w ustawie. Zamontowane na dachu budynku elementy stacji bazowej nie służą zapewnieniu możliwości użytkowania przedmiotowego budynku. Bez stacji bazowej na dachu budynek był i nadal może być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem.

Tak dokonana wykładnia systemowa prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że zasadnie organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie odrzuciły argumentację skarżącej opartą na art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego. Wykładnia systemowa wskazanego przepisu winna prowadzić do przyjęcia, że zwolnienie instalowania na obiektach budowlanych urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji telekomunikacyjnych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę może mieć miejsce w sytuacji, gdy prowadzone roboty będą dotyczyć postawienia na obiekcie budowlanym na przykład masztów lub anten służących mieszkańcom lub użytkownikom do odbierania sygnałów elektronicznych przekazywanych drogą powietrzną (telewizja, radio, Internet), co niewątpliwie służy użytkowaniu budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem. Podobnie należy ocenić instalowanie urządzeń odbiorczych i nadawczych, jeśli użytkownikowi obiektu budowlanego służą do wykonywania zwykłych dla niego czynności bądź zadań.

Treść art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego doprecyzowuje art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy, który zastrzega, że brak wymogu pozwolenia na budowę nie oznacza dowolności w lokalizowaniu urządzeń radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych. Ograniczona jest bowiem (do trzech metrów) wysokość takich obiektów. Urządzenia wyższe nadal nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ale niezbędne jest dokonanie przez ich właściciela zgłoszenia zamiaru realizacji takiego przedsięwzięcia i przeprowadzenia odpowiednich robót budowalnych zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego. Nie zmienia to wszakże zasady, że konstrukcje lub rozwiązania techniczne nie przekraczające wysokości 3 m nie wymagają dokonania zgłoszenia, pod warunkiem, że są urządzeniami budowlanymi w rozumieniu powoływanego wcześniej art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego ma charakter wyjątku od ogólnej zasady, że realizacja obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. Wyjątkiem od tej samej zasady jest również instytucja zgłoszenia zamiaru prowadzenia określonych robót budowlanych przewidziana w art. 30 tej ustawy. Przepisem szczególnym jest wreszcie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego. Przepis ten określa bowiem "wyjątek od wyjątku", a mianowicie wskazuje, w jakich przypadkach nie ma obowiązku dokonywania zgłoszenia.

Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy nie ma zatem wątpliwości, że powoływane przepisy mają charakter wyjątków w związku z tym przyjmuje się, że nie można interpretować ich w drodze wykładni rozszerzającej. Dopuszczalna jest jedynie ścisła bądź zwężająca wykładnia wskazanych przepisów. Tymczasem, stanowisko skarżącej polega ewidentnie na przyjęciu wyniku wykładni rozszerzającej. Skarżąca żąda bowiem uznania stacji bazowej telefonii komórkowej za urządzenie zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Stanowisko to oznacza niedokonanie wykładni systemowej art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, a przez to zignorowanie wąskiego zakresu zastosowania wymienionych przepisów.

Zdaniem Sądu przedmiotowa stacja bazowa telefonii jest samodzielną konstrukcją o szczególnych, autonomicznych celach i funkcjach. Jej związanie z budynkiem, na którym została umieszczona, ogranicza się jedynie do faktu położenia omawianej stacji bazowej. Nie służy ona bowiem mieszkańcom danego budynku, ale wszystkim użytkownikom korzystającym z sieci telefonii komórkowej prowadzonej przez skarżącą. Co więcej składnikiem całości urządzeń są umieszczonych na dachu ww. budynku jest własny nośnik – konstrukcja wsporcza. Tymczasem instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych dotyczy jedynie takich rozwiązań technicznych, dla których sam obiekt stanowi "nośnik" danego urządzenia.

Analiza orzecznictwa, zwłaszcza z ostatnich kilku lat, wskazuje, że przedstawiona wyżej wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego znajduje zdecydowane wsparcie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Dość w tym miejscu wskazać na wyrok o sygn. akt II OSK 1999/14, ale też na wyroki z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15 oraz z 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1407/12. W ostatnim ze wskazanych wyroków napisano wręcz, że rozstrzygnięcia przyjęte w orzeczeniach NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1709/09 oraz z 25 listopada 2008, sygn. akt II OSK 1458/07 lub z 28 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 439/08 wskazują na jednoznaczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie może więc budzić wątpliwości teza, według której umieszczenie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku wymaga pozwolenia na budowę. Nie stosuje się zatem ani art. 29 ust. 2 pkt 15, ani także art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) Prawa budowlanego. Zdaniem składu orzekającego w wyroku o sygn. akt II OSK 1407/12 stanowisko NSA "zamyka spory co do kwalifikacji robót budowlanych polegających na budowie stacji telefonii komórkowej na dachu budynku". Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny już w 2013 r. zdyskwalifikował wcześniejsze orzeczenia sądów administracyjnych idące w przeciwnym kierunku.

Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro do instalacji zrealizowanej przez skarżącą nie mają zastosowania przepisy zwalniające inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, to należy przyjąć, że stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji, według których zrealizowane przedsięwzięcie wymagało pozwolenia na budowę, jest w pełni uzasadnione. Zaskarżone postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu I instancji jest prawidłowe i z tego względu skarga złożona przez skarżącą powinna być uznana za nieuzasadnioną.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, przy wydawaniu rozstrzygnięć w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów Prawa budowlanego. Skoro bowiem oczywiste było, że skarżąca nie uzyskała dla swojego przedsięwzięcia pozwolenia na budowę, a jednocześnie w pełni zasadne było zaliczenie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego, to obowiązkiem PINB dla miasta W. było wszczęcie postępowania legalizacyjnego.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Prowadzone postępowanie nie wskazuje na uchybienie którejkolwiek z zasad zawartych w k.p.a., zaś wydane rozstrzygnięcia znajdują pełne oparcie w prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym. Chybiony jest też zarzut naruszenia przez DWINB art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro organ odwoławczy trafie uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem i że nie pozostały żadne okoliczności faktyczne, które wymagałyby wyjaśnienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy uznać, iż w zaskarżonym postanowieniu brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącej. Nadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla strony skarżącej.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a.