Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1430/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137, art. 216 ust. 1, art. 229
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej również: "organ II instancji" lub "Wojewoda") z [...] marca 2016 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktulany tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n.") rozpatrzył odwołanie wniesione przez K. S. (dalej "skarżący) od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji" lub "Starosta") nr [...] z [...] lutego 2015 r., w której orzeczono o odmowie zwrotu na rzecz skarżącego wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. W wyniku rozpoznania ww. odwołania Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1.1. Na mocy decyzji Naczelnika [...] z [...] października 1976 r. (znak: [...]) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o powierzchni 1,1647 ha z ogólnej powierzchni 1,2976 ha położoną przy ul. [...] w [...] (ówczesna działka nr [...]). W dacie wywłaszczenia właścicielką przedmiotowej nieruchomości, na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr [...], wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu [...] lutego 1975 roku, była W. A., w całości. Na podstawie Postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział Cywilny z [...] lutego 2013 roku, sygn. akt [...], spadek po zmarłej [...] stycznia 2012 roku W. S., nabył na mocy testamentu notarialnego z [...] marca 2003 roku, syn K. S., w całości. Z treści Decyzji Naczelnika [...] z [...] października 1976 roku, wynika, iż jedynie część nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] ha z powierzchni ogólnie przejętej na rzecz Skarbu Państwa [...] ha, została wywłaszczona na wniosek Naczelnika [...] z [...] lutego 1976 r., nr [...] i zgodnie z Decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu [...] w dniu [...] czerwca 1974 r., przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Natomiast pozostała część nieruchomości o powierzchni [...] ha została wywłaszczona na wniosek W. S., w trybie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm., ost. zm. Dz. U. z 1975 r. Nr 17, poz. 94, dalej "u.z.t.w.n."). Za nieruchomość, opisaną w przywołanej powyżej decyzji wywłaszczeniowej, przyznane zostało na rzecz W. S. odszkodowanie w kwocie [...] zł, w tym za grunt rolny - [...] zł, za rośliny - [...] zł, zaś za obiekty budowlane - [...] zł. Decyzją Naczelnika [...] z [...] maja 1978 roku, znak: [...], ustalono uzupełniające odszkodowanie za zabudowania znajdujące się na nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], w kwocie [...] zł (teczka nr 1, zielony segregator akt administracyjnych).

II.1.2. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją Nr [...] z [...] marca 1996 r. zwrócił na rzecz W. S. część nieruchomości, położonej w W. przy dawnej ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, której obecnie odpowiada działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Nieruchomość objęta przywołaną powyżej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. została wyłączona z granic Decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...] czerwca 1974 roku oraz Nr [...] z [...] października 1975 decyzją Wydziału Architektury Urzędu Gminy W. Nr [...] z [...] lutego 1996 roku, znak: [...], na wniosek W. S., z uwagi na to, iż teren ten został objęty nowymi decyzjami lokalizacyjnymi, a decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla budowy zespołu warsztatów rzemieślniczych straciła ważność i inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę. Na wyłączenie pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości z granic wymienionych powyżej decyzji o lokalizacji inwestycji nie wyraziła zgody Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], gdyż teren ten objęty został decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z [...] lipca 1991 roku i był niezbędny pod budowę osiedla mieszkaniowego. Jak wynika z treści załącznika graficznego do Decyzji Wydziału Architektury i Geodezji Urzędu Dzielnicy - Gminy [...] Nr [...] z [...] czerwca 1992 roku o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, stanowiącej aneks do Decyzji Nr [...] z [...] lipca 1991 r. oraz z wyjaśnień Spółdzielni Mieszkaniowej [...], zawartych w piśmie z [...] listopada 1996 roku, znak: [...], na części nieruchomości, położonej w W. przy dawnej ul. [...], objętej decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...] czerwca 1974 r. miał zostać zrealizowany parking wielopoziomowy, który został oznaczony nr [...] na planie realizacyjnym [...]. W dniu [...] maja 1996 roku do Kancelarii Urzędu Rejonowego w W. wpłynął wniosek W. S. (..) z prośbą o rozważenie przez Urząd Rejonowy w W. możliwości zwrotu całej nieruchomości, wywłaszczonej w 1976 roku przy ul. [...]. Z treści pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z [...] sierpnia 2010 roku, znak: [...], wynika, iż nieruchomość wywłaszczona, oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...], odpowiada obecnie następującym działkom ewidencyjnym: części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (pismo w teczce nr [...] zielony segregator akt administracyjnych).

II.1.4. Starosta [...] postanowieniem z [...] października 2010 r. w zakresie dotyczącym działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], będących własnością Skarbu Państwa, przekazał wniosek W. S. z [...] grudnia 1990 roku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w części, dotyczącej ww. działek, zgodnie z właściwością, Prezydentowi [...]. Jak wynika bowiem z treści księgi wieczystej [...], prowadzonej przez [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w W., dostępnej na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości, działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], obecnie stanowią własność miasta W.

II.1.5. Wobec powyższego Starosta [...] podkreślił, że jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1976 r., jedynie w zakresie obejmującym części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Z odpisu zwykłego księgi wieczystej [...], prowadzonej m.in. dla przedmiotowych działek wynika, iż działki te zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] Aktem Notarialnym Repertorium [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 roku. Sprawa z powództwa W. S. przeciwko Miastu [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. o stwierdzenie nieważności tej umowy została zakończona w dniu [...] maja 2007 r. na mocy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...], sygn. akt [...]. Sąd Okręgowy w [...] oddalił powództwo W. S. (odpis wyroku w teczce nr [...], zielony segregator akt administracyjnych). Powyższe orzeczenie stało się prawomocne z dniem [...] czerwca 2007 r. W budynkach mieszkalnych, znajdujących się m.in. na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], tj. w budynkach o adresie ul. [...],[...] i [...], nastąpiły wyodrębnienia własności lokali mieszkalnych. Właściciele wyodrębnionych lokali wraz z prawem własności do poszczególnych lokali, nabyli od Spółdzielni Mieszkaniowej [...] również m.in. prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości wspólnej, tj. do gruntu. Dla wyodrębnionych lokali mieszkalnych [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] urządził księgi wieczyste. Ponadto w Dziale III - prawa, roszczenia i ograniczenia księgi wieczystej [...], ujawnione zostały ograniczone prawa rzeczowe - użytkowanie na rzecz: [...], [...] - obecnie [...] Sp. z o.o. oraz na rzecz [...] Sp. z o.o. Mając powyższe na uwadze Starosta uznał, iż prawo użytkowania wieczystego, mimo iż po [...] stycznia 1998 roku, zostało jednak skutecznie ustanowione i ujawnione w księgach wieczystych.

II.1.6. Starosta [...] wskazał, że decyzją Nr [...] z [...] grudnia 2010 roku, znak: [...], orzekł o odmowie zwrotu na rzecz W. S. nieruchomości, stanowiącej własność miasta W., położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z [...] października 2011 roku, znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] wskazaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2015 r. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz skarżącego wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej aktualnie jako części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Organ I instancji rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu uzasadnił zarówno trwałą i nieusuwalną przeszkodą w postaci rozporządzenia przez wywłaszczyciela nieruchomością, jak i okolicznością spójnego z celem publicznym określonym przy wywłaszczeniu jej zagospodarowania.

II.2. Od przywołanego powyżej rozstrzygnięcia odwołanie wniósł K. S.

II.3. Wskazaną na wstępie decyzją Wojewoda [...] z [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

II.3.1. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że decyzją z [...] października 1976 r. Naczelnik Urzędu Dzielnicowego [...] orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2. Jednakże z uzasadnienia przywoływanej decyzji wynika jednoznacznie, że zarówno sposób zagospodarowania, jak i przeznaczenie planistyczne wywłaszczonej nieruchomości nie było jednorodne. Znaczna część wywłaszczonego gruntu (o pow. [...] m2) przejęta została przez Skarb Państwa na wniosek poprzedniego właściciela przedmiotowego gruntu. Przepisy obowiązujące w dacie wydania ww. decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] stwarzały taką możliwość. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Uregulowaną w przywołanym powyżej przepisie instytucję określa się potocznie mianem "dowłaszczenia". Zdaniem Wojewody, Starosta w przekonujący sposób uzasadnił dlaczego doszło do wywłaszczenia nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2, zamiast objętego decyzją lokalizacyjną gruntu o pow. [...] m2. Wniosek o "dowłaszczenie" uzasadniony był powiązaniem nieruchomości z siedliskiem oraz prowadzoną produkcją rolną – w wyniku wywłaszczenia nieruchomości objętej lokalizacją pozostała część nieruchomości nie nadawałaby się do wykorzystywania w sposób dotychczasowy. Zachował się również oryginalny wniosek o dowłaszczenie podpisany przez W. S. datowany na [...] lutego 1976 r. Poprzednia właścicielka występowała nie tylko o wywłaszczenie całości gruntów usytuowanych przy ulicy [...] o pow. [...] ha [...] a, lecz także o wywłaszczenie placu o powierzchni [...] m2 położonego przy ulicy [...]. Wniosek o dowłaszczenie nieruchomości położonej przy ulicy [...] nie został jednak uwzględniony, ponieważ grunt ten stanowił odrębną działkę budowlaną i nie był objęty lokalizacją. Wojewoda wskazał, że pomimo podnoszonych przez skarżącego zarzutów należy przyjąć, że nie jest możliwe dokonanie przez organ administracji publicznej oceny, czy nieruchomość wywłaszczona na wniosek poprzedniego właściciela (nieruchomość "dowłaszczona") stała się zbędna dla realizacji celu publicznego w rozumieniu aktualnie obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej (art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.). Przeprowadzenie takiej oceny byłoby sprzeczne z zasadami racjonalnego rozumowania, skoro ta część wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie była przeznaczona do wykorzystania na żaden określony przed wywłaszczeniem cel publiczny. Wywłaszczyciel miał zatem pełną swobodę w jej użytkowaniu, nie będąc zobligowanym do zagospodarowania jej w ściśle określony sposób. Powyższa zasada, choć nie wynika z literalnego brzmienia przepisów aktualnie obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej, jest niekwestionowana w orzecznictwie. Podobnie, jak zasada, iż zwrot nieruchomości wywłaszczonej na wniosek poprzedniego właściciela jest możliwy jedynie z jednoczesnym zwrotem tej części wywłaszczonego gruntu, który znajdował się w lokalizacji i był przeznaczony na realizację określonego celu publicznego. Dla prawidłowej oceny wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej pod rządami nie obowiązującej już ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie jest bowiem wystarczające zastosowanie literalnej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zawarty w art. 216 ust. 1 u.g.n. nakaz stosowania przepisów art. 136 - art. 142 u.g.n. "odpowiednio" implikuje wniosek, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonych (nabytych lub przejętych w rozumieniu art. 216 ust. 1 u.g.n.) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie u.g.n., przy ocenie, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia pierwszeństwo należy dać niekiedy wykładni teleologicznej lub systemowej. W ocenie organu odwoławczego w żadnym wypadku nie można wyinterpretować normy prawnej, zgodnie z którą zasadny jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej na wniosek ponieważ nie osiągnięto na niej celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (obowiązujących kolejno od 1 stycznia 1998 r. i 22 września 2004 r.). Natomiast w odniesieniu do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, która została objęta decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] czerwca 1974 roku (tj. południowa część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]) Wojewoda podzielił ustalenia poczynione przez organ I instancji. Przedmiotowy grunt został zagospodarowany zgodnie z treścią [...] do ww. decyzji, a tym samym zgodnie z celem wywłaszczenia. Ogródki działkowe, o których mowa w [...] do ww. decyzji miały pełnić funkcję izolacyjną pomiędzy torami kolejowymi, a nowopowstającym osiedlem mieszkaniowym [...]. Organ I instancji prawidłowo uznał, że z uwagi na brak planu realizacyjnego, powstałego i zatwierdzonego przed dniem wywłaszczenia nieruchomości, położonej w W. przy dawnej ul. [...], zapisy zawarte w przywołanych powyżej [...] do decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...] czerwca 1974 roku, są wystarczające dla doprecyzowania i uszczegółowienia celu wywłaszczenia.

II.3.2. Wojewoda wskazał również, że [...] czerwca 2013 r. odbyły się oględziny przedmiotowej nieruchomości. Ze sporządzonego w ich trakcie protokołu wynika, że: część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], stanowi teren zielony, na którym urządzony został plac zabaw dla dzieci. Ponadto na działce znajdują się ciągi piesze. Działka ta znajduje się wewnątrz osiedla mieszkaniowego i w całości została ogrodzona i zagospodarowana. W północno - zachodniej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] został natomiast urządzony teren zielony, na którym dokonano nasadzeń w postaci drzew i krzewów oraz wybudowano murowany wyciąg wentylacyjny. W północnej i centralnej części tej działki wybudowano bloki mieszkalne o adresie ul. [...] i [...]. W północno - wschodniej części przedmiotowej działki znajduje się droga wewnętrzna, utwardzona kostką brukową oraz chodniki i oświetlenie - latarnie. Ponadto na działce znajduje się rozdzielnia - trafostacja, połączona z altaną śmietnikową. W części południowej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], znajduje się ogrodzony i oświetlony parking. Parking ten został wybudowany wokół klombu z urządzoną zielenią oraz w pozostałej części działki, tj. w kierunku obecnej ul. [...]. Ponadto na działce znajdują się studzienki wodociągowe i ściekowe. Na pozostałej części przedmiotowej działki, która nie została utwardzona kostką brukową urządzono tereny zieleni niskiej. Cała działka jest ogrodzona. Zagospodarowanie w opisany powyżej sposób potwierdza dokumentacja fotograficzna, która została dołączona do protokołu z oględzin przedmiotowej nieruchomości (protokół w teczce nr [...], zielony segregator akt administracyjnych). Także przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumenty przesłane do Wojewody przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] przy piśmie z dnia [...] lipca 2014 roku (znak: [...]) uprawdopodabniają tezę, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] zostały zagospodarowane pod ogrody działkowe i były użytkowane przez mieszkańców [...] na podstawie corocznie zawieranych umów dzierżawy z Wydziałem Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...]. Analiza zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu [...] lutego 1990 r. także prowadzi do wniosku, że na terenie nieruchomości, położonej w W. przy dawnej ul. [...], została zlikwidowana cała zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza, która istniała w dacie wywłaszczenia tejże nieruchomości, a na całym terenie, położonym wzdłuż torów kolejowych, zrealizowano ogródki działkowe. Natomiast analiza kolejne zdjęć lotniczych wykonanych [...] listopada 1996 r., [...] maja 1997 r. oraz [...] maja 2005 r., potwierdza, że na części nieruchomości, położonej w W. przy dawnej ul. [...], która została objęta decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] czerwca 1974 r., w dalszym ciągu istnieją ogródki działkowe. Pozostały teren przedmiotowej nieruchomości, który został objęty decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] października 1975 r, początkowo był wykorzystywany pod ogródki działkowe, a następnie stanowił zaplecze budowy dla osiedla Mieszkaniowego [...]. Zestawienie dat w których wykonano zdjęcia lotnicze z datą złożenia przez W. S. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (t.j. [...] grudnia 1990 roku) implikuje wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z brzmieniem art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie ma ten skutek, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Nie jest to negatywna przesłanka zawrotu nieruchomości. Przepis ten wygasił roszczenia o zwrot w odniesieniu do nieruchomości sprzedanych lub oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy. W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wywłaszczonego gruntu. W oparciu o znajdujący się w aktach sprawy odpis zwykły księgi wieczystej [...], prowadzonej m.in. dla przedmiotowej nieruchomości wynika, iż została ona oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego Repertorium [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 roku. Nadto niesporna pozostaje okoliczność, iż w budynkach mieszkalnych posadowionych m.in. na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] (tj. w budynkach o adresie ul. [...],[...] i [...]) wyodrębniono własność lokali mieszkalnych. Prawem związanym z własnością poszczególnych lokali jest udział w prawie użytkowania wieczystego do nieruchomości wspólnej - gruntu na którym zlokalizowano bloki mieszkalne. Dla prawa własności wyodrębnionych lokali mieszkalnych [...] I Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] urządził odrębne księgi wieczyste. Ponadto w dziale [...] (prawa, roszczenia i ograniczenia) księgi wieczystej [...], ujawnione zostały ograniczone prawa rzeczowe - użytkowanie na rzecz: [...] S.A., [...] S.A. - obecnie [...] Sp. z o.o. oraz na rzecz [...] Sp. z o.o.

W związku z powyższym nie sposób kwestionować skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego objętej roszczeniem zwrotowym nieruchomości. Jednakże prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych po dniu [...] stycznia 1998 r. Zatem roszczenie zwrotowe nie wygasło z mocy prawa. Nie oznacza to jednakże, iż możliwe jest orzeczenie przez organy administracji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Organ podkreślił także, że sprawa z powództwa W. S. przeciwko W. i Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. została zakończona w dniu [...] maja 2007 roku, na mocy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...], sygn. akt [...]. Sąd Okręgowy w [...] oddalił powództwo W. S. w sprawie unieważnienia umowy użytkowania wieczystego. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda zauważył, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, który to przepis zawiera ochronę prawa własności, prawa dziedziczenia i dopuszcza wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy bowiem wywłaszczenia, ani też ochrony prawa dziedziczenia. Rozstrzygając w opisany wyżej sposób organy administracji dokonały ochrony aktualnego właściciela, którzy nabyli swoje prawa zgodnie z obowiązującym w ich dacie porządkiem prawnym, w tym nabyli prawo użytkowania wieczystego, choć po dacie [...] stycznia 1998 r. Tym samym to odebranie przedmiotowych nieruchomości aktualnym właścicielom stanowiłoby naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący nie jest bowiem właścicielem tych nieruchomości. Wojewoda [...] nie doszukał się także naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Powołany przepis przewiduje równą ochronę prawną prawa do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Wprawdzie po wejściu w życie Konstytucji RP uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), to jednak nie zawsze takie uprawnienie będzie miało pierwszeństwo w jego zaspokojeniu. Ustosunkowując się do kwestii naruszenia w postępowaniu przed organem I instancji norm prawnych poprzedzających aktualnie obowiązującą ustawę wywłaszczeniową, Wojewoda zauważył, iż w ogóle nie stanowiły one podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest kontynuacją sprawy o wywłaszczenie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, której przepisami organy są związane, instytucję zwrotu nieruchomości reguluje odrębnie i samodzielnie określa wszystkie wymagane przesłanki i tryb postępowania. Organ odwoławczy nie dopatrzył się także istotnego naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym.

III.1. Z powyższą decyzją Wojewody [...] nie zgodził się skarżący, który wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. Naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w związku z: art. 30 ust. 2, art. 36 - 38 Ustawy o planowaniu przestrzennym z 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. nr 7, poz. 47), § 16 ust. 1 pkt 2 Uchwały nr 109 Rady Ministrów z 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji ( M.P. nr 31, poz. 198 ), art. 20 ust. 2 pkt 2, art. 21 ust. 1 - 4 Ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz. U. 1974 nr 38, poz. 229), poprzez:

a) pominięcie ustaleń aktu administracyjnego w postaci decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] w odniesieniu do spornych działek oraz nieuprawnione oparcie rozstrzygnięcia o dowód jakim jest decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...], która utraciła moc wiążącą (ta uwaga dotyczy także decyzji nr [...]) i przestała kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki na rzecz inwestora;

b) pominięcie faktu braku planu realizacyjnego, jako kluczowego elementu procesu inwestycyjno - budowlanego, potwierdzającego zarazem niezbędność działek na cel wywłaszczenia, w kontekście ustalania celu wywłaszczenia i zbędności nieruchomości na zamierzony cel publiczny.

2. Naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 136 ust. 1- 3 u.g.n. poprzez:

a) uznanie, że wywłaszczyciel miał pełną swobodę w sposobie korzystania z części nieruchomości dowłaszczonej, co jest sprzeczne z ustalonym stanem faktycznym wskazującym na:

- złożenie wniosku o zwrot całej nieruchomości oznaczonej jako archiwalna działka nr [...] przez byłego właściciela w dniu [...] grudnia 1990 r., w sytuacji gdy cała wywłaszczona nieruchomość była nie zabudowana, a ponadto budowa na całej przedmiotowej nieruchomości nie została rozpoczęta;

- zwrot części nieruchomości oznaczonej jako archiwalna działka nr [...] położonej przy ul. [...] w dniu [...] marca 1996 r., dla której według [...] został ustalony cel wywłaszczenia;

b) nie udowodnienie w zaskarżonej decyzji (także w decyzji Starosty ), że do dnia złożenia wniosku o zwrot całej nieruchomości, cel określony w akcie wywłaszczeniowym jako budowa Osiedla Mieszkaniowego [...] został zrealizowany. Gdyby tak było to jest oczywistym, że organ nie odkładałby na dziesiątki lat wydania decyzji zwrotowej w tej sprawie. Należy także z całą mocą podkreślić, iż zgodnie z umową z [...] grudnia 1999 r. sporne działki zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] ( SM [...]) jako nie zabudowane;

c) ignorowanie ustaleń decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] października 1975 r., która:

- po pierwsze, miała status aneksu do decyzji nr [...] z [...] czerwca 1974 r.;

- po drugie, ustalała przeznaczenie północnej części nieruchomości wywłaszczonej pod zabudowę osiedla mieszkaniowego, co w konsekwencji przesądzało, że cała wywłaszczona działka nr [...] miała ustalony aktami administracyjnymi sposób zagospodarowania jeszcze przed wywłaszczeniem.

Dowód: mapy dołączone do pisma skierowanego do [...] w dniu [...] grudnia 2015 r.:

1) Mapa ewidencyjna z [...].

Na mapie wkreślono linię rozgraniczającą tereny wyznaczone przez decyzje lokalizacyjne nr [...] oraz [...] (aneks do decyzji nr [...]).

2) Fotokopia mapy z materiałów dokumentacyjnych z akt sprawy z usytuowanymi liniami wyznaczającymi granice obszaru wyznaczonego przez decyzje lokalizacyjne [...] i [...] (z komentarzem w kolorze czerwonym).

3) Fotokopia mapy z akt sprawy, która dokumentuje położenie granicy wyznaczonej decyzją lokalizacyjną nr [...].

3. Naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez stwierdzenie, iż cel na który nieruchomość została wywłaszczona został osiągnięty (brak dowodu), co w rozumieniu organów oznacza, iż działki nie zostały przeznaczone na inny cel od wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Taka ocena dokonana przez organy jest w sprzeczności ze stanem rzeczywistym, wykazanym przez skarżącego.

4. Naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez uchylenie się od stwierdzenia z urzędu utraty mocy wiążącej decyzji lokalizacyjnych nr [...] oraz [...] z powodu:

a) naruszenia klauzuli o przedłożeniu planu realizacyjnego do zatwierdzenia;

b) naruszenia art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego;

c) przekroczenia normatywu czasowego określonego w uchwale nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] maja 1971 r.;

d) wygaśnięcia celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA sygn. akt IV SA 374/91, powołany także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13.12.2012 r., sygn. akt P 12/11 ).

5. Naruszenie art. 77 Konstytucji. Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n.

6. Naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji zawierającego gwarancje prawa własności. Dlatego powinny, poprzez rozstrzygnięcie Sądu, odzyskać swoją moc ochronną, albowiem pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez wywłaszczenie z naruszeniem muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Dalsze pozostawienie własności w domenie własności publicznej nie ma konstytucyjnego uzasadnienia (wyrok TK z dnia 13 grudnia 2012 r. P 12/11).

7. Pominięcie - w ocenie zasadności żądania zwrotu - konsekwencji wynikających ze złożonych wniosków przez poprzednią właścicielkę w roku 1990 i 1996 (ponowiony wniosek o zwrot całej nieruchomości wywłaszczonej w dniu [...] października 1976 r.), ponieważ w 1996 r. Działki nie były zabudowane żadnym obiektem kubaturowym, ani innym obiektem budowlanym wskazującym na realizacje celu wywłaszczenia, a zatem w konsekwencji naruszenie art. 136 ust 1 - 3 w powiązaniu z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. - dalej "u.g.g."), zważywszy, że wniosek pierwotny o zwrot został złożony przez poprzedniego właściciela w 1990 r.

8. Nie uwzględnienie z urzędu (w niniejszym postępowaniu) skutku determinowanego przez utratę ważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] i [...], lub ich wygaśnięcie w związku z uchybieniem klauzuli obligującej inwestora do przedstawienia planu realizacyjnego do zatwierdzenia w ciągu jednego roku od daty decyzji lokalizacyjnej ( zob. np. wyrok NSA z 28 grudnia 1995 r., sygn. akt IV SA 735/94 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane).

9. Nie uwzględnienie z urzędu faktu wygaśnięcia celu wywłaszczenia z powodu:

a) braku planu realizacyjnego;

b) utraty aktualności, lub wygaśnięcia lub utraty ważności lub skonsumowania decyzji lokalizacyjnych nr [...] i [...].

10. Bezpodstawne przyjęcie, że Działki zostały wywłaszczone na żądanie właściciela, a tym samym "odpada kwestia wykorzystania nieruchomości na określony cel". Nie ma usprawiedliwienia dla tej oceny, albowiem dla całej wywłaszczonej nieruchomości wskazano cel wywłaszczenia w decyzji lokalizacyjnej nr [...] oraz [...], co potwierdzają:

a) decyzja o zwrocie części nieruchomości nr [...] z [...] marca 1996 r. (w aktach sprawy);

b) wezwanie na rozprawę z [...] kwietnia 1997 r. - kopia załączona do skargi;

c) pismo Urzędu Rejonowego z [...] kwietnia 1997 r. do SM [...];

d) decyzja Starosty nr [...] z [...] lutego 2015 r.

11. Bezpodstawne uznanie, że cel pierwotny został osiągnięty z uwagi na istnienie ogródków działkowych na spornych działkach. Tak sformułowane uzasadnienie przesądzające o odmowie zwrotu Działek jest bezsprzecznie błędne i narusza instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, albowiem:

a) brak planu realizacyjnego zatwierdzonego przed wszczęciem procedury wywłaszczenia sprzeciwia się zdefiniowaniu celu wywłaszczenia, ponieważ to właśnie plan realizacyjny przesądzał o niezbędności wywłaszczenia danej nieruchomości na określony cel publiczny. W niniejszej sprawie planowana inwestycja publiczna w rozumieniu art. 3 u.z.t.w.n. nie została zrealizowana gdyż nie była zainicjowana decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 235/10);

b) organy zarówno I i II instancji w decyzjach podnoszą wielokrotnie, że celem wywłaszczenia była realizacja osiedla mieszkaniowego a nie ogródki działkowe, co potwierdzają decyzje lokalizacyjne nr [...] oraz [...];

c) ogródki działkowe nie były urządzane na terenie osiedli mieszkaniowych, a ponadto ich realizacją zajmowała się Dyrekcja [...], która była w takich przypadkach beneficjentem wywłaszczenia. Zatem zajęcie nieruchomości ("na dziko") przez prywatne i niezrzeszone osoby na przedmiotowej nieruchomości w żaden sposób nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia, gdyż prywatne osoby realizowały swój własny cel, a nie cel publiczny, który stanowił podstawę wywłaszczenia. Tak więc ocena sposobu korzystania ze spornych działek jest całkowicie pozbawiona umocowania prawnego, co więcej potwierdza, że beneficjent wywłaszczenia SM [...] nie zbudował i nie zamierzał wznosić osiedla mieszkaniowego. Takie stanowisko skarżącego potwierdza także okoliczność, iż pomimo ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz SM [...] Decyzją Naczelnika [...] z [...] kwietnia 1983 r., Spółdzielnia nie przystąpiła do podpisania umowy notarialnej i z tego powodu prawo użytkowania wieczystego nie powstało. Fakt ten został pominięty przez Starostę, co może zostać odczytane, że już w 1983 r. podmiot publiczny wyzbył się władania nieruchomością. Ten aspekt sprawy należy skonfrontować z fragmentem uzasadnienia [...], który powołał art. 229 u.g.n., pomimo, że działki zostały oddane w użytkowanie wieczyste [...] grudnia 1999 r. Powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na normy prawne nie mające związku ze sprawą, skutkuje naruszeniem art. 9 oraz art. 11 k.p.a.

d) Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 137 definiując pojęcia zbędności nieruchomości, odsyłała przy tym do celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Treść decyzji z [...] października 1976 r. wskazuje zaś, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę Osiedla Mieszkaniowego [...].

Ponadto, kierując się naruszeniem wielu przepisów prawa materialnego w powiązaniu z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, zarzucam naruszenie art. 417 § 1 k.c.

Naruszenie administracyjnego prawa procesowego:

1. Naruszenie art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez:

a) dezinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, co wobec nieznajomości prawa przez skarżącego, mogło przyczynić się do powstania szkody;

b) brak wyjaśnień zasadności powołania w uzasadnieniu decyzji art. 229 u.g.n., który nie miał zastosowania do niniejszej sprawy oraz Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11), który także nie miał związku z przedmiotową sprawą, ponieważ do roku 2008 Działki pozostawały nie zabudowane, a zatem cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej nie został osiągnięty, ani nie została zrealizowana na działkach jakakolwiek inna inwestycja celu publicznego;

2. Naruszenie wzorców postępowania administracyjnego, poprzez:

a) nie odniesienie się do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu;

b) pominięcie całkowitym milczeniem całości argumentacji odwołującego się zawartej w piśmie skarżącym na decyzję Starosty oraz w pismach procesowych, w których uprawniony żądał przeprowadzenia dowodu na podstawie załączonych dokumentów, potwierdzających, że sporne działki były objęte decyzją lokalizacyjną nr [...], a więc nie były zbędne na cel wywłaszczenia, co skutkuje bezzasadnością powoływania się na art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n.

3. Przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, poprzez pominięcie ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji nr [...], co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, wskazujących na podstawie jakich dowodów organy dokonały ustaleń faktycznych, a także z jakich przyczyn zgromadzone dokumenty zostały obdarzone przymiotem wiarygodności, zważywszy, że istnieje konieczność uwzględnienia, przy ustalaniu celu wywłaszczenia, całokształtu dokumentacji wywłaszczeniowej (por. Tadeusz Woś "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 438; Eugeniusz Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 492-493).

4. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. tj. zasady swobodnej oceny dowodów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W szczególności [...] nie zebrał dodatkowych dowodów na okoliczność, czy zajęcie Działek przez okolicznych mieszkańców mieści się w granicach modyfikacji celu wywłaszczenia i stanowi część osiedla mieszkaniowego, pomimo braku planu realizacyjnego.

5. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. tj. zasady swobodnej oceny dowodów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez całkowite pominięcie dowodów wskazujących, że inwestor SM [...] w okresie 32 lat nie rozpoczął budowy osiedla mieszkaniowego na podstawie dokumentacji ściśle związanej z wywłaszczeniem działek.

6. Naruszenie zasady zaufania zapisanej w art. 8 k.p.a. - co należy podkreślić - nie ustala organom administracji publicznej wytycznych co do sposobu postępowania, lecz co do celu, jaki powinny swoim działaniem osiągnąć. Cel ten natomiast determinowany jest przez wiele innych zasad zapisanych nie tylko w k.p.a., ale również w Konstytucji, np. art. 30 i art. 83.

7. Naruszenie art. 75 k.p.a. w powiązaniu z art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie ustalenia Starosty, w którym organ potwierdził, że część dawnej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] była objęta decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] października 1975 r.

III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

III.3. Na rozprawie [...] kwietnia 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania - Spółdzielni Mieszkaniowej [...], wniósł o oddalenie skargi. Sąd postanowił z urzędu dopuścić dowód z wydruku z elektronicznej księgi wieczystej [...].

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2.1. Kwestionowana przez skarżącego decyzja Wojewody została wydana na skutek złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Podstawę orzekania przez organy stanowiły m. in. przepisy art. 136 i 137 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n.. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z powołanego przepisu wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, albowiem ustawodawca odsyła do art. 137 u.g.n., w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2014 r., I SA/Wa 1144/13, CBOSA). Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W myśl zaś art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Uzupełniająco należy dodać, że przy stosowaniu art. 137 u.g.n. należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). Zgodnie tym orzeczeniem, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 38/11 znajduje odpowiednie zastosowanie do przesłanki zwrotu określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Innymi słowy, motywy tego wyroku Trybunału powodują, że również niedopuszczalne jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2014 r, I OSK 254/13, CBOSA).

IV.3.2. Decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter decyzji konstytutywnej, a więc takiej która tworzy, zmienia lub znosi określone stosunki prawne. Zmienia ona bowiem stan prawny nieruchomości powstały po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, przez przywrócenie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Zmiana stanu prawnego następuje tu nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego jakim jest decyzja o zwrocie nieruchomości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2015 r., I OSK 18/14; Paweł Wojciechowski, Komentarz do art.136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2015, teza 10). Zatem jednym z koniecznych (ale niewystarczających) warunków dla uwzględnienia podania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, że w chwili orzekania przez organ o zwrocie przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie musi być wydana decyzja odmowna i to niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r. (I OPS 3/14, ONSAiWSA 2015/5/82) wyjaśnił w szczególności, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n. jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął również, że organy prowadząc postępowanie w sprawie o zwrot w przypadku poczynienia rzeczonego ustalenia co do statusu własnościowego wywłaszczonej nieruchomości nie są zobowiązane do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz podejmowania działań mających na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich. Reasumując, już samo ustalenie, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest aktualnie, tj. w chwili orzekania przez organ, właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub na nieruchomości tej ustanowiono użytkowanie wieczyste, jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Bezprzedmiotowe jest w takim przypadku czynienie ustaleń przez organ, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie to nie może mieć bowiem wpływu na osnowę decyzji, a tylko okoliczności istotne z puntu widzenia tej osnowy podlegają ustaleniu w postepowaniu administracyjnym (art. 7 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a.). Konstatacja ta nie pozbawia w jakimkolwiek stopniu ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości związanych z zarzutem zbycia wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, z naruszeniem uprawnień tych właścicieli do żądania zwrotu. Okoliczność ta stanowi bowiem element ustaleń faktycznych i ocen prawnych, które mogą być dokonane samodzielnie przez sąd powszechny jako przesłanka rozstrzygnięcia w procesie o zapłatę odszkodowania (por. np. orzeczenia Sądu Najwyższego powołane w uchwale NSA 13 kwietnia 2015 r. oraz orzeczenia wskazane w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 września 2015 r., III CZP 107/14, OSNC 2016/2/16). Należy podkreślić, że tezę uchwały 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r. należy odczytywać w kontekście jej uzasadnienia oraz rozstrzyganego przez powiększony skład problemu prawnego. Problem ten zaś powstał na tle wyrażanych niekiedy poglądów o potrzebie zawieszenia postępowania zwrotowego do czasu rozstrzygnięcia kwestii ważności czynności cywilnoprawnej dotyczącej rozporządzenia nieruchomością objętą wnioskiem o zwrot. Zawieszenie w takim przypadku postępowania winno być bowiem poprzedzone ustaleniem, że zachodzą tzw. przesłanki materialne zwrotu (czyli zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia), tylko bowiem w takim przypadku racjonalnym byłoby oczekiwanie na rozstrzygniecie sprawy cywilnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie powiększonym przesądził, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w omawianym przypadku, a tym samym organy nie powinny w ogóle badać przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, skoro okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Sąd w niniejszym składzie podziela w całości rozważania prawne dotyczące znaczenia uchwały 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r. poczynione przez NSA w wyroku z 7 lutego 2017 r. (I OSK 3497/15). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przeniesienie własności lub ustanowienie użytkowania wieczystego uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Zdaniem NSA, podważa to w ogóle sens badania, jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść. W ocenie NSA, wprawdzie sama teza uchwały w sprawie I OPS 3/14 może sugerować konieczność badania przesłanki zbędności z art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, to jednak analiza jej uzasadnienia wyraźnie wskazuje, że sama już okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczność ta, zdaniem NSA, wyklucza potrzebę i celowość badania przesłanek zwrotowych. O ile bowiem nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, a nastąpiło zbycie nieruchomości bez powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców, czyli z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., to otwarta pozostaje droga sądowa, ale przed sądem powszechnym stosownie do przepisu art. 2 § 1 i § 3 kodeksu postępowania cywilnego. Należy też wyjaśnić, że analogicznie musi być rozwiązany problem odnoszący się do nieruchomości stanowiącej wprawdzie własność Skarbu Państwa, ale będącej w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Prawo to bowiem w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności (por. art. 233 kodeksu cywilnego). Sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem sytuacja nie podpadająca pod art. 229 u.g.n., także stanowi samodzielną przesłankę wyłączającą możliwość bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10 powołany również w treści uzasadnienia wyżej cytowanej uchwały z dnia 13 kwietnia 2015; wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 867/11).

IV.4 Przenosząc powyższe oceny prawne na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że w chwili orzekania przez Starostę nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot (części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]) znajdowały się m. in. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Analiza wydruku z elektronicznej księgi wieczystej [...] potwierdza, że użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości są również osoby nabywające odrębną własność lokalu od spółdzielni (k. [...]; zob. też odpisy z ksiąg wieczystych znajdujące się teczce nr [...], zielony segregator akt administracyjnych). Już zatem to ustalenie organów było wystarczające do wydania decyzji orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości. Okoliczność ta przesądza również o tym, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zbędne dla rozstrzygnięcia było czynienie w takim przypadku ustaleń co do tego, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Stąd też Sąd nie odnosi się do zarzutów skargi dotyczących tego zagadnienia, zarówno zakwalifikowanych przez skarżącego jako naruszenie prawa materialnego, jako i naruszenie przepisów postępowania. Zarzuty te koncentrują się bowiem w istocie wokół jednego zagadnienia, a mianowicie rzekomo błędnej oceny przez Wojewodę przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący wielokrotnie akcentuje tu zwłaszcza znaczenie decyzji lokalizacyjnej nr [...]. Zagadnienia te, niezależnie od kwestii zasadności formułowanych przez skarżącego zarzutów, nie dotyczą jednak okoliczności, które w aspekcie art. 145 § 1 p.p.s.a. mógłby być uznane za istotne i doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Raz jeszcze należy podkreślić, że wystarczającą podstawą do odmowy zwrotu przedmiotowych nieruchomości był ich aktualny na datę orzekania stan prawny uniemożliwiający pozytywne załatwienie podania o zwrot. Skarżący ma otwartą drogę do dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych w postepowaniu przed sądem powszechnym. Sąd ten, jak podkreślił to NSA w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r. odwołując się do wskazanych tam orzeczeń SN, czyni samodzielne ustalenia co do przesłanek ewentualnej odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w związku z rozporządzeniem nieruchomością objętą wnioskiem o zwrot, w tym samodzielnie może ocenić przesłankę zbędności na cel wywłaszczenia. Należy przy tym z całą mocą podkreślić, że związanie sądu w postępowaniu cywilnym ostateczną decyzją administracyjną dotyczy sentencji (osnowy) decyzji, nie obejmuje natomiast prawidłowości poczynionych przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych (por. np. uchwałę składu 7 sędziów SN z 9 października 2007 r., III CZP 46/07, OSNC 2008/3/30; wyrok SN z dnia 10 czerwca 2008 r., I UK 376/07, OSNP 2009/21-22/295).

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.