Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 393/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 i 47
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Dnia 22 września 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 984/16 w sprawie ze skargi P. D. o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 933/15 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej P. D. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 984/16, którym, po wznowieniu postępowania sądowego w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 933/15, uchylono powyższy wyrok i oddalono jego skargę na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...].

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie wskazaną wyżej decyzją na podstawie art. 13 ust. 6 i 7, art. 47 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 207 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą", po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], orzekającej o odmowie wypłaty odprawy mieszkaniowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], P. D. zajmuje lokal mieszkalny położony w W. przy ul. K. [...]. Dyrektor Departamentu Kadr rozkazem personalnym z dnia [...] września 2014 r., nr 2107, zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez skarżącego, przy czym termin wypowiedzenia upłynął w dniu 31 stycznia 2015 r.

W dniu [...] lutego 2015 r. skarżący złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] marca 2015 r. organ I instancji odmówił wypłaty odprawy.

W odwołaniu skarżący zarzucił, że wystąpił o przyznanie odprawy mieszkaniowej na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy i przedłożył odpowiednie dokumenty, zgodnie z art. 47 ust. 2 ustawy. Kwestionował twierdzenie organu, że przydział spornego lokalu jest tożsamy z przydziałem lokalu mieszkalnego. Podniósł, że po przydziale osobnej kwatery stałej skarżącemu urodziła się córka i w związku z tym, po zmianie ustawy o zakwaterowaniu z dniem [...] lipca 2004 r., lokal ten nie spełniał funkcji lokalu mieszkalnego, ze względu na zbyt niską normę powierzchni użytkowej podstawowej (6 m2 na osobę). Dalej podał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] nie dopełnił obowiązku przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie z art. 26 ust. 5 ustawy, według którego żołnierzowi zawodowemu, na jego wniosek lub za jego pisemną zgodą, dyrektor oddziału regionalnego może przydzielić kwaterę albo inny lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej podstawowej mniejszej od przysługującej. Dodatkowo poinformował, że na podstawie decyzji Dyrektora OR WAM w [...] z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], utracił uprawnienie związane z zakwaterowaniem, a po tym terminie organ nie wydał żadnej decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu. Jego zdaniem poświadczeniem nieprawdy przez Dyrektora OR WAM w [...] jest stwierdzenie, że strona nie wypowiedziała się pisemnie na propozycje przydzielenia kwatery z dnia [...] października 2011 r. oraz z [...] października 2013 r., gdyż takowe odpowiedzi były skierowane do Oddziału Regionalnego WAM, na dowód czego chciał przedstawić świadków oraz bilingi telefoniczne. Wskazał również, że bezpodstawne jest stwierdzenie organu, iż na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy może nadal zamieszkiwać w swoim lokalu mieszkalnym, gdyż w art. 41 ust. 1 pkt 7 ustawy uznano, że żołnierz zawodowy wraz z osobami wspólnie z nim zamieszkującymi jest zobowiązany opróżnić lokal mieszkalny, jeżeli został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, w terminie określonym w art. 41 ust. 2. W postępowaniu odwoławczym skarżący powołał się też na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], o umorzeniu w całości postępowania w sprawie przydziału mu kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, wszczętego na wniosek Komendanta Centrum Wsparcia Teleinformatycznego i Dowodzenia Marynarki Wojennej z dnia [...] listopada 2009 r., twierdząc, że udowadnia ona, że do czasu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał przydziału kwatery ani lokalu mieszkalnego i w związku z tym spełnia warunki do uzyskania odprawy mieszkaniowej. Ponadto powołał się na postanowienie Dyrektor OR WAM w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], z którego wynika, że wydanie decyzji o prawie do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu po [...] lipca 2004 r. było konieczne ze względu na to, że lokal nie zapewniał przysługujących norm. W ocenie odwołującego się, skoro decyzja o przydziale osobnej kwatery stałej jest tożsama z decyzją o zamieszkiwaniu w rozumieniu zmienionej od [...] lipca 2004 r. ustawy, to w jego przypadku decyzja o przydziale osobnej kwatery stałej jest tożsama z decyzją o prawie do zamieszkiwania w lokalu zastępczym. Z definicji kwatery zastępczej (art. 1a pkt 7 ustawy) wynika, że pod tym pojęciem należy rozumieć lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej podstawowej mniejszej od minimalnej normy powierzchni przysługującej żołnierzowi służby stałej. Wskazał ponadto, że po zmianie ustawy w 2010 r., nie wydano mu nowej decyzji o przydziale tego lokalu.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podniósł, że uprawnienia żołnierza służby stałej, który nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej albo został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy, mogą być zrealizowane przez:

– wypłatę odprawy mieszkaniowej albo

– zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, niebędącego kwaterą, zajmowanego w czasie zwalniania z zawodowej służby wojskowej.

Wydanie przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji decyzji orzekającej o wypłacie odprawy mieszkaniowej uzależnione jest zatem od spełnienia przez żołnierza następujących przesłanek:

– po pierwsze, nabycia uprawnień do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej albo zwolnienia z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy,

– po drugie, zamieszkiwanie w kwaterze (tj. lokalu mieszkalnym przeznaczonym do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujętym w wykazie kwater) albo nieotrzymanie do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego.

Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociaż jednej z nich uniemożliwia wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Skarżący zajmuje lokal na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r. W świetle obowiązującego w dacie jej wydania przepisu art. 21 ust. 1 ustawy, na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych, pełniących czynną służbę wojskową jako służbę stałą, były przeznaczone osobne kwatery stałe. Z dniem 1 lipca 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 116, poz. 1203 ze zm.) i od tej daty organy Agencji nie wydawały już żołnierzom zawodowym decyzji przydziału osobnych kwater stałych (które miały charakter bezterminowy), a decyzje o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym w miejscowości, w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe (o charakterze terminowym). Natomiast po kolejnej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 206, poz. 1367 ze zm.), która weszła w życie 1 lipca 2010 r., organy Agencji wydają żołnierzom zawodowym decyzje o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby w miejscowości (również o charakterze terminowym).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zakwestionował stanowisko organów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 933/15, oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 519/16, odrzucił skargę kasacyjną strony jako sporządzonej przez radcę prawnego J. K., któremu wymierzona została kara zawieszenia prawa wykonywania zawodu. Orzeczenie dyscyplinarne uprawomocniło się w dniu 16 września 2015 r.

W tej sytuacji skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego wskazanym już wyżej wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r., wnosząc o jego uchylenie i rozpatrzenie jego skargi. W uzasadnieniu podał, że o wyroku sądu dyscyplinarnego dowiedział się dopiero ze wskazanego wyżej postanowienia NSA, którego odpis został mu doręczony w drugiej połowie kwietnia 2016 r. Rozprawa przed WSA miała miejsce 8 grudnia 2015 r. W tym dniu wyrok sądu dyscyplinarnego był już prawomocny, a zatem radca prawny J. K. nie miał prawa wykonywania zawodu radcy prawnego i tym samym nie mógł być jego pełnomocnikiem, gdyż zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: "P.p.s.a.", pełnomocnikiem strony może być m. in. radca prawny. J. K. był w dniu rozprawy od 3 miesięcy pozbawiony prawa wykonywania zawodu i jednocześnie nie spełniał innych wymogów pozwalających na występowanie w charakterze pełnomocnika w tej sprawie, co spowodowało, że skarżący był nienależycie reprezentowany, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczając go do udziału w postępowaniu w charakterze pełnomocnika skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w sprawie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, a ponadto że skarżący dochował trzymiesięcznego terminu do wystąpienia z odpowiednim żądaniem i na podstawie art. 282 § 2 P.p.s.a. uchylił swoje wcześniejsze orzeczenie i ponownie rozpoznał skargę.

Dalej, argumentując merytorycznie, przytoczył treść art. 23 ustawy i uznał, że organy administracyjne prawidłowo oceniły, że skarżący nie spełnia warunków określonych w art. 23 ust. 1 pkt 1a. Jako żołnierz służby stałej nabył wprawdzie prawo do emerytury wojskowej, jednakże w dacie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej lokal przydzielony skarżącemu nie posiadał statusu kwatery w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy. Przydział skarżącemu osobnej kwatery stałej na podstawie wymienionej decyzji z dnia 18 lipca 2002 r. nastąpił na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (wówczas Dz. U. z 1989 r., nr 52, poz. 309 ze zm.). Zgodnie natomiast z przepisem art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wprowadzonym ustawą nowelizującą z dnia 22 stycznia 2010 r., przez kwaterę należy rozumieć lokal mieszkalny przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęty w wykazie kwater. Jednocześnie terminem "lokal mieszkalny" określono samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., nr 80, poz. 903 ze zm.), będący w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego nie posiada (i uprzednio nigdy nie posiadał) statusu kwatery w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, tj. lokalu przeznaczonego na wyłączne zakwaterowanie żołnierzy zawodowych. Nie został bowiem ujęty w wykazie kwater. Wymóg ujęcia lokalu mieszkalnego w wykazie kwater, jako element definicji kwatery, wprowadzony został do ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP od dnia 1 lipca 2010 r. Zgodnie natomiast z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (Dz. U. nr 116, poz. 777), to dyrektor oddziału regionalnego Agencji przygotowuje wykaz kwater i przedstawia go do zatwierdzenia. Prezes Agencji może też wnioskować o jego skreślenie z wykazu. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że o przeznaczeniu danego lokalu mieszkalnego na kwaterę decydują samodzielnie organy Agencji, a żołnierz zajmujący dany lokal mieszkalny nie ma wpływu na proces decyzyjny w zakresie przeznaczenia danego lokalu mieszkalnego na kwaterę. Ani przepisy ustawy, ani rozporządzenia nie wprowadzają przy tym obowiązku powiadamiania żołnierza o zaistniałych zmianach. Ponadto o charakterze konkretnego lokalu mieszkalnego nie decyduje treść decyzji o przydziale do zamieszkania, lecz aktualne przeznaczenie. Oznacza to, że okoliczność, iż skarżący nie został powiadomiony przez właściwy organ, że zajmowany przez niego lokal mieszkalny nie stanowi kwatery w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest nieistotna dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że decydowanie o zakwalifikowaniu danego lokalu do zbioru kwater nie ma swego prawnego umocowania, a wykazy kwater są podawane do publicznej wiadomości na stronie internetowej WAM od dnia 24 listopada 2005 r. Realizacja wniosku skarżącego o wypłatę odprawy - w ocenie Sądu I instancji - nie mogła także nastąpić w oparciu o przepis art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy, bowiem przepis ten odnosi się do żołnierzy, którzy nie zajmują żadnego lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Skarżący natomiast, na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej, uzyskał prawo do zamieszkiwania w spornym lokalu i lokal ten nadal zajmował do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Przyznanie odprawy mieszkaniowej, wobec obowiązku zdania przez żołnierza kończącego zawodową służbę wojskową przydzielonej kwatery (art. 41 ust. 2 in fine ustawy), ma na celu umożliwienie mu nabycia lokalu mieszkalnego na wolnym rynku, a skarżący nie jest zobowiązany do zwolnienia zajmowanego lokalu.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucił na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania:

- obrazę art. 145 § 1 pkt 2 i 151 P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi na decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa materialnego i zaniechania stwierdzenia jej nieważności;

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1a i c i art. 151 P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi na wadliwą decyzję, wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania i zaniechania jej uchylenia.

Na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zarzucił:

- obrazę art. 23 ust. 1 pkt 1b i a w zw. z art. 41 i 47 ustawy;

- obrazę art. 23 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 116, poz. 1203 ze zm.) na skutek przyjęcia, że organy administracji prawidłowo odmówiły skarżącemu odprawy;

- obrazę art. 2, 7 i 87 Konstytucji RP polegające na zastosowaniu w sprawie przepisów naruszających powołane przepisy Konstytucji.

W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie pkt 2 zaskarżonego wyroku oraz o orzeczenie co do istoty sprawy przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania.

Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a w piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2017 r. zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana przez osobę nieupoważnioną – K. D., który był Dyrektorem Pionu Mieszkaniowego WAM w [...] i był uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych we wszelkich sprawach związanych administrowaniem zasobem mieszkaniowym, w szczególności związanych z realizacją podmiotowych uprawnień w zakresie zakwaterowania w zasobie mieszkaniowym WAM a przewidzianych ustawą (...). W ocenie skarżącego kasacyjnie sprawa odprawy mieszkaniowej nie należy do spraw z zakresu administrowania zasobem mieszkaniowym.

Powołując się na art. 23 ust. 1 pkt 1 a i b ustawy przypomniał, że w dniu 18 lipca 2002 r. otrzymał przydział osobnej kwatery stałej i lokal ten zajmował do dnia zwolnienia ze służby i nabycia prawa do emerytury wojskowej. Lokal ten miał status kwatery i nie utracił go nawet po urodzeniu się w 2003 r. córki, chociaż wówczas nie spełniał normy powierzchni użytkowej podstawowej (6 m2 na osobę) i stał się kwaterą zastępczą w rozumieniu art. 50 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2003 r. Na mocy znowelizowanego w 2004 r. przepisu art. 23 ust. 1 ustawy skarżący zachował prawo zajmowania przydzielonej kwatery jako zastępczej i nadal miał do niej zastosowanie przepis art. 23 ust. 1a ustawy. Z chwilą zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i nabyciem prawa do emerytury wojskowej skarżący miał obowiązek zwolnienia tej kwatery i nabył prawo do odprawy emerytalnej. Wskazał też na wadliwość definicji zawartej w art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy, w zakresie w jakim odsyła on do wykazu kwater sporządzanego przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji, gdyż w takim wypadku o uprawnieniu do odprawy mieszkaniowej decyduje nie przepis prawa powszechnie obowiązującego lecz czynność techniczna organu administracji publicznej. Taka konstrukcja normy prawnej narusza zasady prawidłowej legislacji wynikające z art. 2, 7 i 87 Konstytucji RP i powoduje, że nie może być ona podstawą do orzekania o prawach wynikających z przepisów ustawy. Treść wykazu kwater, który nie jest aktem normatywnym, tylko dokumentem wewnętrznym WAM, jest wtórna wobec przepisów ustawy. Wykaz powinien obejmować wszystkie lokale, które są kwaterami w rozumieniu ustawy lub taką funkcję pełnią.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a również skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych. Zarzut wydania zaskarżonej decyzji przez osobę nieuprawnioną jest nieuzasadniony. Jak wynika z załączonego do akt oryginału decyzji, została ona wydana przez działającego z upoważnienia Prezesa WAM, K. D. – Dyrektora Pionu Mieszkaniowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zgodnie z art. 268a K.p.a. w brzmieniu z daty wydania spornej decyzji, organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Organ upoważniający może swobodnie dobierać osoby, którym udzieli upoważnienia do wydawania aktów i prowadzenia postępowań w swoim imieniu. Ustawodawca wprowadził w tym przypadku jedno ograniczenie - osoba ta musi być pracownikiem obsługującym organ. Z treści cytowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej upoważnienia dla w/w urzędnika wynika, że posiadał on upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie m. in. realizacji podmiotowych uprawnień w "zakresie zakwaterowania w zasobie mieszkaniowym WAM", czego nie można odnosić – jak chce tego autor skargi kasacyjnej – wąsko, tylko do decyzji stricte kwaterunkowych, gdyż zakres ten obejmuje cały szereg różnego rodzaju stanów faktycznych i prawnych związanych z administrowaniem zasobami mieszkaniowymi WAM. W wyroku z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 42/07 (zam. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA) NSA stwierdził, że "Upoważniony pracownik, nie zajmując stanowiska organu administracyjnego, pełni w granicach określonych w upoważnieniu, funkcję tego organu. Upoważnienie takie nie musi przy tym dotyczyć poszczególnych spraw ale może odnosić się ogólnie do określonego rodzaju spraw". Prezes WAM nie zastrzegając do wyłącznej własnej kompetencji żadnych spraw z tego zakresu, nie wyłączył możliwości wydawania decyzji administracyjnych w sprawie odpraw mieszkaniowych przez K. D.

Dodatkowo, mając na względzie ramy niniejszego postępowania, przypomnieć należało, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu (tzw. piastuna funkcji organu) nie jest tożsamy z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania zaskarżonej decyzji. Czym innym jest istnienie samego organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygania określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu, to jest osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1783/09, zam. w CBOSA). Podobne stanowisko NSA zajmował w wyrokach z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 61/07 i z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1549/09 (zam. w CBOSA), w których zwrócono uwagę, że kwestia ewentualnej wadliwości aktu powierzenia obowiązków z uwagi na naruszenie procedury nie mogła być przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji, który orzeka w granicach danej sprawy, wyznaczonych przez treść zaskarżonej decyzji.

Tym samym odnoszący się do tej kwestii zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Z kolei zarzut procesowy naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 151 P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi mimo wadliwości decyzji, nie ma samodzielnego charakteru. Ma on charakter wtórny, gdyż o naruszeniu tych przepisów można będzie mówić wówczas, gdy zasadne okażą się zarzuty dotyczące naruszenia norm materialnych lub innych norm proceduralnych stanowiących podstawę orzeczenia i dodatkowo mające wpływ na rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 471/07 zam. w CBOSA).

Co do zarzutu materialnoprawnego należało poczynić to zastrzeżenie, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje ustaleń faktycznych sprawy, a zatem w ślad za ustaleniami Sądu I instancji, którymi w takim wypadku Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, należało przyjąć, że skarżący dysponuje lokalem przy ul. K. w W. na podstawie pozostającej w obiegu prawnym decyzji z [...] lipca 2002 r., o przyznaniu osobnej kwatery stałej.

Nie odpowiada prawdzie twierdzenie autora skargi kasacyjnej, iż zasady zamieszczania lokali będących w zasobach WAM w wykazie kwater nie zostały określone przepisami ogólnie obowiązującymi.

W wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3202/14 trafnie zwrócono uwagę na to, że zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), Skarb Państwa powierzył Agencji wykonywanie w jego imieniu i na jego rzecz prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości stanowiących jego własność, m.in. wykorzystywanych do zakwaterowania żołnierzy zawodowych. Status Wojskowej Agencji Mieszkaniowej i jej zadania, dają jej czynną legitymację materialną i procesową w sprawach dotyczących praw i obowiązków związanych z objętymi we władanie składnikami mienia Skarbu Państwa, w które Agencja wstąpiła na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w stosunku do Skarbu Państwa jak i osób trzecich, występując na zewnątrz jako dysponent określonego prawa (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt IV CNP 101/11, publik. w LEX pod nr 1228595).

Powyższe świadczy o przyznaniu przez ustawodawcę Agencji autonomicznych kompetencji do gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi jej własność. Przedmiotowa samodzielność rozciąga się również na kwalifikowanie i przeznaczanie pozostających w zasobie WAM lokali mieszkalnych, zgodnie ze zmieniającymi się stale potrzebami Sił Zbrojnych i racjonalnym wykorzystaniem mienia Skarbu Państwa. Ustawodawca wprowadził rozgraniczenie takowych lokali z przeznaczeniem do indywidualnego zamieszkania, definiując w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że lokal mieszkalny - to samodzielny lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), będący w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, stanowiący własność Skarbu Państwa, przekazany Agencji przez Ministra Obrony Narodowej, lokal mieszkalny pozyskany od spółdzielni mieszkaniowej i towarzystwa budownictwa społecznego oraz lokal mieszkalny pozyskany w drodze umowy najmu, leasingu, darowizny albo innej umowy cywilnoprawnej, spadku albo zapisu, zaś kwatera - to lokal mieszkalny przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęty w wykazie kwater (art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Upoważnił także Ministra Obrony Narodowej, na mocy art. 45a ust. 1 powołanej ustawy, do określenia w drodze rozporządzenia m.in.: sposobu i szczegółowych warunków gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Agencję (pkt 1 lit. a), organów właściwych do opracowania wykazu kwater (pkt 2), trybu opracowywania wykazu kwater (pkt 3), wzorów niezbędnych dokumentów stanowiących podstawę do zamieszkiwania w kwaterze i lokalu mieszkalnym oraz ich zwalniania i rozliczania (pkt 4). W wykonaniu delegacji ustawowej Minister Obrony Narodowej wydał w dniu 23 czerwca 2010 r. rozporządzenie w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (Dz. U. nr 116, poz. 777), w którym określił organy właściwe i tryb opracowania wykazu kwater, stanowiąc w § 3 ust. 1, iż dyrektor oddziału regionalnego Agencji, uwzględniając faktyczne potrzeby żołnierzy zawodowych w garnizonie lub miejscowości, w której żołnierze zawodowi pełnią służbę, oraz miejscowościach pobliskich, w cyklu półrocznym: do dnia 30 czerwca i dnia 31 grudnia, przygotowuje wykaz kwater i przedstawia go do zatwierdzenia Prezesowi Agencji. Kluczowym w tym względzie są faktyczne potrzeby żołnierzy zawodowych, a te, jako czynnik stale zmienny w czasie, czyni wykaz kwater trudnym do uregulowania w akcie prawnym rangi ustawowej lub rozporządzenia. Stąd też w pełni uprawnione jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że o przeznaczeniu danego lokalu mieszkalnego na kwaterę decydują samodzielnie organy Agencji, a żołnierz zajmujący dany lokal nie ma jakiegokolwiek wpływu na proces decyzyjny w tej materii.

Powołane powyższej przepisy, wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, nie wzbudzają wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście, ich zgodności z przepisami Konstytucji RP, zwłaszcza z zasadą legalizmu, wyrażoną w jej art. 7 i art. 87.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy przypomnieć należy, że skarżący kasacyjnie w dacie odejścia ze służby był żołnierzem służby stałej. Art. 23 ust. 1 stanowił, że odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi: 1) służby stałej: a) zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy, b) który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy; Ustęp 2 tego artykułu zaś stanowił, że żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, przysługuje prawo do zajmowania tego lokalu. Dyrektor oddziału regionalnego zawiera umowę najmu tego lokalu mieszkalnego. Z analizy powyższych przepisów płynie wniosek, że żołnierz służby stałej zwalniany ze służby otrzymuje odprawę mieszkaniową wówczas, gdy w dacie zwolnienia ze służby zajmuje kwaterę i z racji przeznaczenia tego lokalu tylko na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych w tej kwaterze nie może dalej pozostawać. W przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego o takim właśnie statusie (nie będącym kwaterą) żołnierz służby stałej zawodowej zachowuje prawo do zamieszkiwania w tym lokalu już po rozwiązaniu stosunku służbowego. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II CSK 693/10, wyjaśnił, że ekonomiczną funkcją odprawy mieszkaniowej, o której mowa w art. 47 ustawy, wypłacanej ze środków Skarbu Państwa, jest udzielenie pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej, jeśli nie może on pozostać w dotychczasowym mieszkaniu z uwagi na jego niezbędność do zaspokojenia potrzeb żołnierzy, znajdujących się aktualnie w służbie czynnej. Zakłada to więc obowiązek opuszczenia dotychczas zajmowanego lokalu (kwatery) i poszukiwanie jego poza służbą, czego ekonomiczne skutki ma łagodzić właśnie odprawa mieszkaniowa. Odprawa jest zatem świadczeniem, które otrzymuje zwolniony ze służby żołnierz zawodowy w celu rekompensaty faktu utraty dotychczasowej kwatery stałej. Pozostali żołnierze posiadają gwarancję zabezpieczenia ich potrzeb mieszkaniowych po rozwiązaniu stosunku służbowego i nie mają obowiązku opuszczenia dotychczas zajmowanego lokalu (kwatery) i poszukiwania nowego poza służbą. Odprawa jest zatem świadczeniem, które otrzymuje zwolniony ze służby żołnierz zawodowy w celu rekompensaty faktu utraty dotychczasowej kwatery stałej.

Z treści art. 47 ust. 1 i ust. 2 wynika zatem, że prawo do odprawy mieszkaniowej powstaje z chwilą, gdy żołnierz zawodowy został zwolniony ze służby oraz utracił prawo do zamieszkiwania w kwaterze stałej, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Warto w tym miejscu zauważyć, że kolejne nowelizacje ustawy w przepisach przejściowych gwarantowały żołnierzom posiadającym uprawnienie do kwatery stałej w rozumieniu dotychczasowych przepisów, zachowanie tego uprawnienia także po wejściu w życie kolejnych ustaw zmieniających.

W wyroku NSA z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt I OSK 359/12 (zam. w CBOSA) zwrócono uwagę na to, że błędny jest pogląd, iż prawo do odprawy mieszkaniowej nie przysługuje tym żołnierzom, którzy nie otrzymali tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, jakim może być obecnie jedynie decyzja o prawie zamieszkania w lokalu. Prawdziwości tej tezy zaprzecza już sama treść art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b. W odniesieniu do żołnierzy zwalnianych ze służby w związku z uzyskaniem prawa do emerytury wojskowej, którym decyzją wydaną przed 30 czerwca 2004 r., stanowiącą nadal obowiązujący tytuł prawny do zajmowanego lokalu, przydzielono osobną kwaterę wojskową na czas nieoznaczony, organy WAM nie mają obowiązku wydania decyzji o prawie zamieszkania (zob. też wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II CSK 512/10, Lex nr 1027173). Stąd też opierający się na tej tezie zarzut kasacyjny naruszenia art. 23 ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004 r. jest nieusprawiedliwiony, tym bardziej, że opiera się on na stwierdzeniu, że przydzielona mu kwatera stała z chwilą urodzenia córki zmieniła status na "kwaterę zastępczą" tylko z tego powodu, że przestała spełniać przesłankę metrażową.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.