Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 832/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 51 ust. 1 pkt 2, art.53 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 2, par. 3
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 10 par. 1, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 roku sprawy ze skarg M. S., J. S., E. R., H. R. i B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz M. S. i J. S. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz E. R. i H. R. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz B. B. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez: B.P., J.B., B. B., E.R., H. R., E. M., M.S. J.S., H.W., S.K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Cmentarza Komunalnego przy ul. S. w Ł. wraz z zespołem parkingów i układem drogowym, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000r. ze zmianami), art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zmianami) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2009 roku Gmina Ł. wystąpiła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie Cmentarza Komunalnego przy ul. S. w Ł. wraz z zespołem parkingów i układem drogowym.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] roku ustalił lokalizację inwestycji objętej wnioskiem. Jednak w wyniku rozpoznania odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] r. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie z uwagi na prowadzenie przez Prezydenta Miasta Ł. postępowania w stosunku do osób zmarłych, bez ustalenia ich następców prawnych.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania decyzją nr [...] z dnia [..]r. Prezydent Miasta Ł. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie Cmentarza Komunalnego przy ul. S. w Ł. wraz z zespołem parkingów i układem drogowym przewidzianej do realizacji na terenie obejmującym działki nr: 13/1, 14/2, 14/12, 15/3, 16/3, 17/6, 17/7, 23/3, 23/4, 23/2, 24/3, 24/4, 24/6, 24/7, 25/1, 26/1, 27/1, 28/1, 29/1, 30/1, 31/2, 32/1, 32/2, 33/1, 33/6, 33/7, 34/3, 35/3, 36/3, 37/1, 38, 39, 40, 41/1, 44/1; część działki nr 42/3; 45/3, 46/3; 197/1; 206/3 z obrębu [...] oraz działki drogowe: ul. K. - działka nr 47/1 z obrębu [...]; ul. H. - działka nr 8/21 z obrębu [...] i działka nr 67 z obrębu [...] i ul. S. - działka m 1/9 z obrębu [...].

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyli: B.P., J.B., B. B., E.R., H. R., E. M., M.S. J.S., H.W., S.K.

W swym odwołaniu B.P., J.B., B. B., E.R., H. R., E. M. zarzucili naruszenie art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 54 pkt 1) e); art. 21, 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 6,7 i 8 kpa.

Zdaniem stron planowana rozbudowa cmentarza nie jest inwestycją celu publicznego bowiem nie został spełniony warunek "celu" takiego przedsięwzięcia. Inwestycja tego rodzaju ma przede wszystkim wynikać z realnej na daną chwilę konieczności zaspokojenia konkretnych potrzeb społeczności. Nie może być zatem uzasadniona inwestycja celu publicznego w rozumieniu ustawy, która nie zaspokaja aktualnych i rzeczywistych potrzeb ludności temu celowi odpowiadających. Innymi słowy, punktem wyjścia dla planowania takiej inwestycji winno być zatem określenie czy dana społeczność dla prawidłowego funkcjonowania w danej chwili potrzebuje, aby miasto zaspokoiło akurat ten cel publiczny, który jest przedmiotem danej inwestycji.

Tego rodzaju kryterium winno być stosowane w państwie prawa jako klauzula generalna stosowania prawa, gdy w wyniku czego w sposób drastyczny zostają ograniczone prawa konstytucyjne obywateli, pozbawia się ich domów i miejsc pracy, drastycznie zmieniając warunki i środowisko życia.

W ocenie stron w omawianej sprawie organ stosujący przepisy prawa ograniczające prawa konstytucyjne obywateli winien w szczególności rozważyć czy tą godną zaspokojenia potrzebą winien być brak wystarczającej przestrzeni dla pochówku zmarłych. W niniejszej sprawie, zdaniem odwołujących się, na tak zadane pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Wnioskodawca - Gmina Ł. za pośrednictwem swoich organów oraz uchwał Rady Miejskiej wyraźnie stwierdza, iż konieczność rozbudowy cmentarza przy ul. S., nie jest konieczna, a co za tym idzie nie realizuje istotnego, rzeczywistego i aktualnego celu publicznego. Miasto bowiem zamierza w pełni zaspokoić przedmiotowe cele publiczne w inny sposób, poprzez rozbudowę cmentarza przy ul. Brzezińskiej. Strony powołały się tu na wypowiedź pana M.M. z biura prasowego Urzędu Miasta Ł., który wypowiadając się na temat planowanej budowy cmentarza komunalnego przy ul. B. stwierdził, iż "po urządzeniu tego cmentarza miejsc pochówku w mieście powinno wystarczyć na kolejne 30 - 40 lat." Zdaniem stron również uchwały Rady Miejskiej w Ł. wskazują na zasadność ich stanowiska. Świadczy o tym jednoznacznie załącznik do uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Ł., zawierającym wykaz przedsięwzięć na lata 2011-2014 i lata następne. Otóż bezsporne jest, że Miasto w tym okresie czasu nie przewiduje w ogóle rozbudowy cmentarza przy ul. S. ani środków na wykup, wywłaszczenie i inne cele z tym związane. Natomiast są przewidziane środki na prace modernizacyjne na cmentarzu D.

Zdaniem stron z powołanych okoliczności wynika, iż będąca przedmiotem niniejszej sprawy inwestycja nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistych i aktualnych na dziś potrzebach społeczności mieszkańców Miasta Ł. ani w potrzebach Miasta przez okres najbliższych 30-40 lat.

Zasadny jest zatem wniosek, że cel publiczny zaś, który ta zaskarżona decyzja miałaby realizować nie istnieje i w najbliższym czasie istniał nie będzie, bowiem jego realizacja nastąpi poprzez budowę cmentarza przy ul. B. Wobec tego, zdaniem odwołujących się, przedmiotowa decyzja nie jest oparta na ustawowych przesłankach i w tym sensie narusza art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestycja ta ponadto nie ma także uzasadnienia ekonomicznego skoro inwestor, jak wynika z przedstawionych w powołanej uchwale założeń, nie posiada środków na jego realizację i nie zamierza takowych przekazać w kolejnych latach.

W świetle zasad generalnych jakie obowiązują w RP, wydawanie niecelowych, nie mających uzasadnienia w rzeczywiście istniejącym interesie publicznym decyzji administracyjnych, drastycznie ograniczających prawa obywatelskie jest sprzeczne z zasadą państwa prawa. W odwołaniu wskazano ponadto, że organ administracji publicznej przy stosowaniu prawa obowiązany jest do przestrzegania praworządności (art. 6 kpa) w stosowaniu prawa. Przepisami prawa powszechnie obowiązującymi jest m.in. Konstytucja RP. Stąd też, zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, winny podejmować wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na uwadze nie tylko interes społeczny ale także słuszny interes obywateli. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem SN w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać i udowodnić, że interes publiczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Strony stwierdziły, że przede wszystkim organ winien udowodnić, że w interesie publicznym leży ograniczenie lub odjęcie określonego przez Konstytucję RP prawa własności.

W swym odwołaniu H.W. zarzucił naruszenie: art. 125 §1 w związku z art. 106 § 5 k.p.a.; art. 7 k.p.a.; art. 1 ust, 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Strona wskazała, że w sprawie realizacji inwestycji celu publicznego, której ustalenia lokalizacji dotyczy zaskarżana decyzja, wielokrotnie głos zabierali właściciele i mieszkańcy nieruchomości przyległych do pasa ulic K., S. i H. W odpowiedzi na obwieszczenie informujące o wszczęciu postępowania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji, wystosowany został protest, w którym sprzeciwiali się oni lokalizacji tej inwestycji bez żadnej, należycie uzasadnionej przyczyny na terenie ich nieruchomości, zamiast w miejscu o niskim stanie zasiedlenia i zagospodarowania.

Ponadto strona przypomniała, że postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] (znak[...]) dotyczące uzgodnienia przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł. projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na rozbudowie Cmentarza Komunalnego przy ul. S. w Ł. wraz z zespołem parkingów i układem drogowym, wskutek zażalenia zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylone w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Strona wyraziła opinię, iż wbrew tak zdecydowanemu stanowisku mieszkańców i właścicieli nieruchomości, na których przewidziana jest realizacja inwestycji polegającej na rozbudowie cmentarza, postępowanie toczy się bez przeszkód i zmierza do celu, który jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnych gwarancji praw i wolności, zasad postępowania administracyjnego, a także elementarnych zasad współżycia społecznego.

Zdaniem strony, ustalony przez inwestora sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu stoi w sprzeczności z tym, jaki istnieje obecnie.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje uwzględnić, przy sporządzaniu studium, uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy). Budzi uzasadniony sprzeciw fakt lokalizacji cmentarza na obszarze, na którym wzdłuż ulic K., Ż. oraz H. znajdują się budynki jednorodzinne, w których zamieszkują od wielu pokoleń dziesiątki rodzin. Na oznaczonym obszarze znajdują się także warsztaty usługowe i małe przedsiębiorstwa, które stanowią (jak w przypadku strony) jedyne źródło utrzymania dla właścicieli i ich rodzin oraz pracowników. Teren jest zurbanizowany i dostosowany do wykorzystania na cele budownictwa jednorodzinnego.

W ocenie strony dziwi upór, z jakim inwestor stara się o realizację inwestycji na działkach, na których znajdują się budynki mieszkalne i gospodarcze. Dlaczego pomija się np. działki o numerach 12, 11/2, 11/3, 10/2, 10/3, będące nieużytkami, a za wszelką cenę dąży do ingerencji w działki, które mogłyby pozostać w niezmienionym stanie nawet w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji w takiej samej, a nawet większej skali.

Odnosząc się do uchybień zarzucanych zaskarżonej decyzji, strona wskazała, że postanowienie Zarządu Dróg i Transportu z dnia [...] r. nie zostało mu doręczone, a o jego istnieniu dowiedział się z zaskarżanej decyzji. W ocenie strony doszło więc naruszenia art. 125 §1 w związku z art. 106 §5 k.p.a.

Strona nadto podniosła, że kolejnym zagadnieniem, które pozwala na właściwe uchwycenie wadliwości zaskarżanej decyzji jest klasyczny problemu konfliktu interesu prywatnego z interesem społecznym. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 7 in fine wprowadza zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wskazując tym samym, że nie do zaakceptowania jest jednostronne akcentowanie interesu społecznego. Zadaniem organów administracji jest zharmonizowanie tych dwóch, niekiedy przeciwstawnych, racji.

Za naruszenie prawa materialnego należy, zdaniem strony, uznać także fakt, że w drodze projektowania i podejmowania zaskarżanej decyzji, pominięto dyrektywę wynikającą z art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przejście do porządku nad stosunkami własnościowymi na terenie obejmującym działki przeznaczone na inwestycję musi skutkować oporem lokalnej społeczności. Mimo że przywołany przepis nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, racjonalny ustawodawca nie ustanawia przepisów, których stosowanie można pominąć.

W odwołaniu strona wskazała także na aspekt konstytucyjny. Ustawa zasadnicza gwarantuje każdemu obywatelowi ochronę własności jako jedną z naczelnych zasad ustroju gospodarczego RP. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W przytoczonym stanie faktycznym mamy do czynienia, zdaniem strony, nie tylko z ograniczeniem konstytucyjnego prawa aktem rangi niższej niż ustawa (decyzją administracyjną), ale także konfrontacja przytoczonych w Konstytucji wartości, których ochrona może uzasadniać takie ograniczenie, z wartościami, na których oparto wydanie zaskarżanej decyzji, każe uznać tę decyzję za niezgodną z ustawą zasadniczą.

W swoim odwołaniu natomiast M.S. i J.S. zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest art. 53 ust. 3 pkt 1) i art. 54 pkt 2) ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie cmentarza komunalnego przy braku uchwały Rady Miasta Ł. w sprawie rozszerzenia cmentarza komunalnego,

2) prawa materialnego, to jest art. 53 ust. 3 i art. 54 pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 1, § 2, § 3 ust. 2, § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315) i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284) poprzez ich niezastosowanie pomimo że postępowanie w sprawie i wydana decyzja dotyczą lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie cmentarza,

3) prawa materialnego, to jest art. 53 ust. 3 i art. 54 pkt 2) ustawy z dnia 27 marca 2003r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu za wiążące w toku postępowania i przy wydaniu decyzji analiz sporządzonych wiele lat przed wszczęciem postępowania związanego z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego,

4) art. art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego,

5) art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie dopuszczalne jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo, że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Strony wskazały, że w odpowiedzi na ich pismo skierowane do Urzędu Miasta Ł., p.o. Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Ł., S.T. poinformował, że w sprawie rozszerzenia cmentarza komunalnego przy ul. S. podjęta została uchwała nr [...] Zarządu Miasta Ł. z dnia [...] oraz uchwała nr [...] Zarządu Miasta Ł. z dnia [...], z zaznaczeniem, że treść uchwał można znaleźć na stronie internetowej Urzędu Miasta Ł..

W ocenie stron wszczęcie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na rozbudowie cmentarza komunalnego przy ul. S. w Ł. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie cmentarza komunalnego może być wydana przy braku uchwały Rady Miasta Ł. w sprawie rozszerzenia cmentarza komunalnego.

Strony podniosły, że z treści zaskarżonej decyzji (s. 6 uzasadnienia i s. 2 sentencji) wynika jedynie, że Wydział uzyskał opinie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz stosowne uzgodnienia Wydziału Ochrony Środowiska UMŁ, potwierdzające możliwość lokalizacji cmentarza na przedmiotowym terenie.

W związku z powyższym strony podkreśliły, że zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 1) i art. 54 pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie cmentarza komunalnego przy braku uchwały Rady Miasta Ł. w sprawie rozszerzenia cmentarza komunalnego jest zasadny i zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym, przy czym minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu

z ministrem właściwym do spraw środowiska, określi, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze.

Strony wskazały, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdził jedynie, że należy spełnić wymagania zawarte w ustawie z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz w rozporządzeniach wykonawczych, w tym rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, cytując w szczególności opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 września 2009r., w której Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny powołuje jedynie wymogi zawarte w §3 ust. 1 w/w rozporządzenia. W pozostałym zakresie brak jest wprost odniesienia się w zaskarżonej decyzji do wymogów wynikających z przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej. Strony stwierdziły, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie wykazał (nie uzasadnił) spełnienia wymogów § 1 cytowanego rozporządzenia. Strony zaakcentowały, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji powołuje się jedynie na okoliczność zatwierdzenia dokumentacji określającej warunki hydrologiczne, z pominięciem jednakże przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, dodatkowo podnosząc, że Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Ł. w piśmie z dnia [...] znak [...] wskazał, że (...) decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...], zatwierdzająca "Dokumentację określająca warunki hydrogeologiczne w rejonie projektowanego cmentarza komunalnego w Ł. przy ul. S. (S. 3 i S. 4 - rejon ulic: H. - S. – K.) jest aktualna. Uwzględniając upływ czasu od wydania decyzji Prezydenta Miasta Ł. zatwierdzającej dokumentację określającą warunki hydrogeologiczne w rejonie projektowanego cmentarza komunalnego w Ł. przy ul. S. (ponad 10 lat od dnia wydania) oraz datę wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie cmentarza komunalnego przy ul. S. w Ł. wraz z zespołem parkingów i układem drogowym oraz datę wydania decyzji w sprawie, przyjęcie przez organ I instancji obowiązku spełnienia w projekcie budowlanym warunków zawartych w tej dokumentacji jest dla stron niezrozumiałe i nie do zaakceptowania. W szczególności strony zauważyły, że organ I instancji nie wskazał przesłanek prawnych i faktycznych jakimi kierował się przyjmując "aktualność" decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Powołanie się na enigmatyczne potwierdzenie "aktualności" decyzji w piśmie Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] (data wpływu: 21 października 2009r) znak [...] jest, w ocenie stron, niewystarczające. W okresie 9 (a uwzględniając datę wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego — 10) lat zachodzą bowiem nie tylko zmiany stanu prawnego, ale również zachodzić mogą zmiany w stanie faktycznym.

Strony przypomniały, że przepis art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga zaś od organu właściwego w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wymóg ten nie jest spełniony, w ocenie strony, w sytuacji powoływania się przez organ na analizy sprzed 10 lat.

Zdaniem stron organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie wykazał (nie uzasadnił) spełnienia wymogów § 3 ust. 2, § 4, § 5, § 6 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej. Ponadto zaskarżona decyzja nie spełnia także wymogów określonych w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków.

Strony również wskazały, iż z Karty informacyjnej przedsięwzięcia polegającego na docelowej rozbudowie cmentarza komunalnego przy ul. S. w Ł. wraz z zespołem parkingów i układem drogowym, sporządzonej w marcu 2000r. przez mgr inż. arch. J.M. wynika w szczególności, że "(...) W dniu 1 listopada w sąsiedztwie BM przy ul. K., poziom hałasu przekracza wartość dopuszczalną o 3,5 dB (...)"(s- 19). Przy czym, Karta informacyjna sporządzona została w marcu 2000r., ponad 9 lat przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i ponad 10 lat przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, co z uwagi na zmiany w stanie prawnym i faktycznym w tak długim przedziale czasu, powodować może naruszenie interesów osób trzecich.

W ocenie stron, organ I instancji nie wskazał także w zaskarżonej decyzji przesłanek jakimi kierował się ustalając lokalizację inwestycji celu publicznego w okolicach ul. S. w Ł., w sytuacji występowania w granicach Miasta Ł. terenów na których mogłyby być realizowane inwestycje cmentarne, w szczególności na terenach niezamieszkałych. Uwzględniając powyższe naruszenia prawa materialnego, a także wskazane uchybienia w toku postępowania w pełni zasadny jest także, w ocenie stron, zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W swym odwołaniu S.K. wskazał, że plany rozbudowy cmentarza komunalnego są niekompletne. Decyzja nie była poprzedzona konsultacjami z mieszkańcami zainteresowanymi rozbudową cmentarza, a także nie zrobiono nic, by uniknąć ingerencji w nieruchomości prywatne, od lat zamieszkałe i wykorzystywane także na prowadzenie działalności gospodarczej.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wskazało, że w sprawie założeń techniczno-ekonomicznych "Rozbudowy Cmentarza Komunalnego wraz z pętlą autobusową przy ul. S. w Ł." podjęta została Uchwała nr [...] Zarządu Miasta Ł. z dnia [...] oraz uchwała nr [...] Zarządu Miasta Ł. z dnia [...]

Uchwała ta zatwierdza zaktualizowane założenia techniczno - ekonomiczne przedsięwzięcia inwestycyjnego pod nazwą "Rozbudowa Cmentarza Komunalnego wraz z pętlą autobusową przy ul. S. w Ł.", składające się z dwóch zadań o następujących tytułach inwestycyjnych:

Zadanie 1 - "Rozbudowa Cmentarza Komunalnego przy ul. S. w Ł." w zakresie etapu I a,

Zadanie 2 - "Budowa pętli autobusowej przy ul. S. w Ł.". Zadanie l - "Rozbudowa Cmentarza Komunalnego przy ul. S. w Ł.", przewidziane zostało do realizacji w dwóch etapach:

1. Etap I obejmuje urządzenie terenu cmentarza o powierzchni całkowitej w granicach istniejącego ogrodzenia - 9,36 ha,

2. Etap II obejmuje urządzenie terenu cmentarza o powierzchni całkowitej w granicach ogrodzenia - 12.22 ha i parametrach techniczno-ekonomicznych podanych w powyższych tabelach, polegające na: budowie dróg, alejek i placów oraz budowie parkingów w ul. K.; budowie sieci uzbrojenia terenu, w tym sieci wodociągowej i oświetlenia terenu; ukształtowaniu terenu oraz urządzeniu zieleni i zieleni izolacyjnej.

Podział na etapy realizacji dokonano ze względu na dostępność terenu dla celów inwestycyjnych. Etap I znajduje się na terenach, których gmina jest prawnym dysponentem (tereny Skarbu Państwa bądź gminy Ł.). Można więc natychmiast przystąpić do prac inwestycyjnych. Etap II obejmuje tereny będące generalnie własnością prywatnych właścicieli, a więc wymagające niekiedy długotrwałego procesu ich wykupu.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że w tej sprawie podjęta została także Uchwała nr [...] Zarządu Miasta Ł. z dnia [...], zmieniająca Uchwałę w sprawie zatwierdzenia zaktualizowanych założeń techniczno - ekonomicznych "Rozbudowy Cmentarza Komunalnego wraz z pętlą autobusową przy ul. S. w Ł.", którą zatwierdzono zakres rzeczowy zadania inwestycyjnego pod nazwą - Budowa pętli autobusowej przy ul. S. w Ł.. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że zarzut wydania, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez uprzedniego podjęcia uchwały w sprawie rozbudowy cmentarza nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem taką rozbudowę przewiduje powołana wyżej uchwała z [...]r. w II etapie procesu inwestycyjnego.

Następnie Kolegium zaakcentowało, że skoro we wniosku inwestora wskazano jako teren inwestycji działki o określonych numerach ewidencyjnych, to organ orzekający zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej inwestycji właśnie na tym terenie. Ewentualna bowiem zmiana wskazanej lokalizacji przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, stanowiłaby naruszenie art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto Kolegium przypomniało, że z treści art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Pewne jest, że zasada nienaruszania cudzych praw (czy to rzeczowych czy obligacyjnych), związanych z nieruchomością, wynika także z istoty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wobec powyższego - zdaniem organu - nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie prawa własności osób, których działki znajdują się na terenach objętych decyzją oraz art. 64 Konstytucji poprzez działanie zmierzające do naruszenia własności.

Podkreślić przy tym należy, że oparty na przepisie art. 144 Kodeksu cywilnego zarzut nie może w żadnym razie być skuteczny w odniesieniu do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków rozbudowy i zagospodarowania terenu. Ochrona przewidziana w tym przepisie dotyczy bowiem zakłóceń w korzystaniu nieruchomości ponad przeciętną miarę już dokonanych, a nie przyszłych i hipotetycznych, a więc zasadnie się można na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów na działce nr 46/1.

Kolegium podniosło również, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną. Zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy przedsięwzięcia, którego lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach odrębnych, a przy tym wniosek czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Kolegium stanęło na stanowisku, że obowiązkiem organu prowadzącego sprawę jest stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego po to, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. W wyniku analizy aktów prawa powszechnie obowiązującego, organ orzekający stwierdza, czy dane zamierzenie jest dopuszczalne.

Mając na względzie treść § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. Nr 48, poz. 284), zgodnie z którym usytuowanie terenu cmentarza powinno wykluczać możliwość wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie, w szczególności powinno spełniać wymagania wskazane w przepisach określających, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiotowym zakresie. W szczególności uzyskał opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. (pismo z dnia [..]. nr [..], w której wyrażono zgodę na planowaną rozbudowę cmentarza zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Ponadto, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [..] z dnia [..]r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie cmentarza komunalnego wraz z zespołem parkingów i wewnętrzną drogą publiczną, w Ł., przy ul. S.. Organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego dysponował także decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...], w sprawie zatwierdzenia dokumentacji określającej warunki hydrologiczne w rejonie projektowanego cmentarza komunalnego "S. 3" i "S. 4" w Ł., w rejonie ulic: H. - S. – K.

Kolegium przyznało, że decyzja ta wydana została w 2000r. , aczkolwiek nie zmienia to faktu, że nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Decyzja ta nie została ani zmieniona, ani też uchylona, a ponadto nie wskazano w niej okresu ważności, tj. czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Kolegium, wnioskodawca załączył do wniosku dokumenty niezbędne do stwierdzenia, że wskazana we wniosku inwestora lokalizacja wyklucza możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie.

Osobnym przedmiotem analizy przeprowadzonej przez organ, obok obiektywnego porządku prawnego, był stan faktyczny i prawny nieruchomości, na których inwestycja ma być realizowana. Chodzi więc o teren bezpośrednio zaangażowany w przedsięwzięcie, nie zaś o obszar oddziaływania, czy sąsiedztwo. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest więc także zbadanie zgodności zamierzenia z prawami podmiotowymi innych osób. Analiza prawna zmierza do ustalenia kręgu osób uprawnionych do rozporządzania nieruchomością i korzystania z niej. Analiza faktyczna obejmuje natomiast ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy terenu i pozwala na weryfikację stanu rzeczywistego z danymi przedstawionymi we wniosku.

Kolegium nadmieniło, że w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora z dnia 16 kwietnia 2009r. dotyczy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie Cmentarza Komunalnego przy ul. S. w Ł. wraz z zespołem parkingów i układem drogowym przewidzianej do realizacji na terenie obejmującym działki nr: 13/1, 14/2, 14/12, 15/3, 16/3, 17/6, 17/7, 23/3, 23/4, 23/2, 24/3, 24/4, 24/6, 24/7, 25/1, 26/1, 27/1, 28/1, 29/1, 30/1, 31/2, 32/1, 32/2, 33/1, 33/6, 33/7, 34/3, 35/3, 36/3, 37/1, 38, 39, 40, 41/1, 44/1; część działki nr 42/3; 45/3, 46/3; 197/1; 206/3 z obrębu [...] oraz działki drogowe: ul. K. -działka nr 47/1 z obrębu [...]; ul. H. - działka nr 8/21 z obrębu [...] i działka nr 67 z obrębu [...] i ul. S. - działka nr 1/9 z obrębu [...].

W ocenie Kolegium z treści przeprowadzonej analizy wynika, że na wnioskowanym terenie znajduje się zabudowa mieszkalna jednorodzinna i zagrodowa oraz rzemieślniczo-usługowa, która przewidziana jest do likwidacji. Najbliższa zabudowa poza terenem wnioskowanej inwestycji (zabudowa zagrodowa i mieszkalna jednorodzinna) usytuowana jest w odległości powyżej 50 m od granicy planowanego cmentarza.

Zdaniem organu, przy tak ustalonych granicach "cmentarza" w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959r. Nr 52, poz. 315) działki zabudowane znajdujące się poza terenem planowanej inwestycji, a więc nie przeznaczone do likwidacji, znajdują się w pasie strefy od 50m do 150m. Dla obiektów znajdujących się w tej strefie warunkiem koniecznym jest aby teren ten posiadał sieć wodociągową oraz aby wszystkie budynki korzystające z wody były do tej sieci podłączone.

W zaskarżonej decyzji taki warunek został zawarty, co oznacza, że realizacja inwestycji (planowanej rozbudowy) musi być poprzedzona wykonaniem niezbędnych przyłączy, o ile znajdujące się w tej strefie obiekty nie korzystają z istniejącej sieci wodociągowej. Kolegium na podstawie przeprowadzonej w tej sprawie analizy ustaliło, że w ul. S., K. i H. istnieje sieć wodociągowa. Jednakże – w ocenie Kolegium - na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego niezbędnym jest zawarcie w decyzji warunku o konieczności podłączenia wszystkich budynków korzystających z wody do sieci wodociągowej, nie zaś faktyczne ich podłączenie. Podłączenie do sieci wodociągowej winno bowiem nastąpić przed uzyskaniem kolejnej decyzji, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę, która stanowi podstawę do rozpoczęcia procesu realizacji inwestycji. Tym samym zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959r. Kolegium uznało za przedwczesny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego niedoręczenia odwołującym się postanowienia Zarządu Dróg i Transportu z dnia [...], czego skutkiem jest naruszenie art. 125 § 1 w związku z art. 106 § 5 k.p.a. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie Zarząd Dróg i Transportu w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie Cmentarza Komunalnego przy ul. S. w Ł. wraz z zespołem parkingów i układem drogowym. Postanowienie to zostało doręczone wyłącznie inwestorowi, co pozostaje w zgodzie z treścią art. 53 ust. 5 ww ustawy, który stanowi, że zażalenie na postanowienie uzgadniające przysługuje wyłącznie inwestorowi. Kolegium zaakcentowało, że przepis art. 53 ust. 5 w powołanym brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), obowiązuje od dnia 17 lipca 2010r.

Bezspornym jest więc, że postanowienia, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy są postanowieniami zaskarżalnymi. Faktu tego nie zmienia ograniczenie kręgu uprawnionych do złożenia zażalenia. Tym samym, w sprawie tych postanowień nie ma zastosowania art. 142 k.p.a., co oznacza, że postanowienia te nie mogą być zaskarżone w odwołaniu od decyzji. Postanowienie Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z dnia [...] nr [...] jest postanowieniem ostatecznym. Na marginesie należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia złożonego przez B.P. na ww postanowienie z dnia [...]. Wobec powyższego, Kolegium stwierdziło, iż w rozpatrywanej sprawie niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 125 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego powołania w zaskarżonej decyzji ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. wskazać należy, iż istotnie odwoływanie się do przepisów prawa nieobowiązującego jest zbędne i może sugerować, że ustalenia tego planu brane były pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że organ orzekający wskazuje w dalszej części uzasadnienia na fakt, że Rada Miejska w Ł. w dniu [...]r. podjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w projekcie którego, teren inwestycji został przeznaczony jest pod cmentarz, w ocenie Kolegium, działanie takie wskazuje wyłącznie na ciągłość polityki planistycznej miasta w odniesieniu do przedmiotowego terenu, w którą wpisuje się także zaskarżona decyzja.

Kolegium wskazało nadto, że do sprawy wpłynęła również petycja -protest mieszkańców Ł. dotyczący realizacji planowanej rozbudowy cmentarza. Kolegium Odwoławcze, mając na uwadze treść art. 9 k.p.a., zwróciło uwagę, że w orzecznictwie ukształtowana została pewna generalna zasada dotycząca protestów lokalnej społeczności. Wynika to z faktu, że realizacja inwestycji zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych musi godzić sprzeczne interesy, z jednej strony inwestorów, a z drugiej osób, których prawa mogą być zagrożone lub naruszone. Zasada ta znalazła wyraz w orzeczeniu Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 16 stycznia 1992r. III ARN 42/91, OSN nr 3/1993, poz. 42).

Granice praw i interesów inwestora oraz lokalnych społeczności określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty itp. co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi a realizowanymi inwestycjami, a sferą ich indywidualnych wyobrażeń w zakresie normalnej egzystencji, wypoczynku, korzystania z dóbr przyrody itp. Te oczekiwania, życzenia i postulaty winny być brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę i w odpowiednim stopniu uwzględnione, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne, w ocenie których organy samorządowe są w pełni suwerenne.

Kolegium jednocześnie zważyło, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustalił następców prawnych osób zmarłych -byłych właścicieli nieruchomości będących stronami w niniejszym postępowaniu i skutecznie doręczył im decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uprzednio zawiadamiając ich stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wywiedli: M.S. i J.S. oraz E. i H. małż. R. i B. B.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. M.S. i J. S. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, to jest :

- art. 53 ust. 3 pkt 1) i art. 54 pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzez ich niezastosowanie i uznania za prawidłowe wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie cmentarza komunalnego przy braku uchwały Rady Miasta Ł. w sprawie rozszerzenia cmentarza komunalnego;

- art. 53 ust. 3 i art. 54 pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 1, § 2, § 3 ust. 2, § 4, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, póz. 315) i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U. Nr 48, poz. 284) poprzez ich niezastosowanie pomimo że postępowanie w sprawie i wydana decyzja dotyczą lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie cmentarza;

- art. 53 ust. 3 i art. 54 pkt 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu za wiążące w toku postępowania i przy wydaniu decyzji analiz sporządzonych wiele lat przed wszczęciem postępowania związanego z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego;

- art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej organu I instancji, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie dopuszczalne jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo że zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z przepisami odrębnymi,

Nadto skarżący zarzucili naruszenie art. art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i art. 107 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Skarżący stwierdzili, że w sprawie doszło do naruszenia ich interesu prawnego z uwagi na okoliczność, że zaskarżona decyzja dotyczy w szczególności stanowiących ich własność działek przy ul. K. 21 nr ewid. 17/6 i 17/7.

Natomiast E. i H. małż. R. i B. B. w swojej skardze zarzucili decyzji naruszenie art. 50 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez podjęcie decyzji o decyzji o rozbudowie cmentarza przy ul. S. w sytuacji, gdy potrzeba realizacji tej inwestycji nie występuje. Nadto wskazali na naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, poprzez podjęcie decyzji o rozbudowie cmentarza przy ul. S. bez wymaganej uchwały Rady Miasta Ł. w tym przedmiocie.

Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja nie została poprzedzona uchwałą właściwego w tej kwestii organu tj. Rady Miasta Ł.. W sprawie zostały podjęte dwie uchwały tj: uchwała z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie założeń techniczno -ekonomicznych "Rozbudowy Cmentarza Komunalnego wraz z pętlą autobusową przy ul. S. w Ł." uchwała z dnia [...] r. W sprawie zatwierdzenia zaktualizowanych założeń techniczno - ekonomicznych "Rozbudowy Cmentarza Komunalnego wraz z pętlą autobusową przy ul. S. w Ł.". Obie te uchwały podjęte zostały jednakże przez Zarząd Miasta Ł., a więc organ wykonawczy samorządu gminnego. Uchwały te winny być, zgodnie z powołanym powyżej przepisem art. 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych poprzedzone uchwałą Rady Miasta Ł., a więc organu stanowiącego. Brzmienie przepisu jest bowiem jednoznaczne. W tej sytuacji należy uznać, iż rozbudowa przedmiotowego cmentarza nastąpiła bez wymaganej prawem uchwały właściwego organu stanowiącego gminy, a więc z naruszeniem powołanego przepisu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie podzieliło zarzutów skarg

i wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są zasadne.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może natomiast zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.)

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego w stopniu wskazanym w powołanym wyżej przepisie.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie Cmentarza Komunalnego przy ul. S. w Ł. wraz z zespołem parkingów i układem drogowym

Materialnoprawną podstawą powyższego rozstrzygnięcia jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej zwaną u.p.z.p.

Nie ulega wątpliwości, że zakładanie i utrzymywanie cmentarzy stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu powołanej ustawy ( art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dla realizacji której wymaga jest – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W świetle przytoczonych przepisów niesporne jest, że decyzja o lokalizacji cmentarza komunalnego winna być zgodna z przepisami odrębnymi, do których w szczególności zalicza się ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.). Zauważyć należy, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zakwestionowanej decyzji stanowił, że: o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego.

Z przytoczonego przepisu wynika, że postępowanie zmierzające do założenia lub rozszerzenia cmentarza komunalnego winno rozpocząć się od uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego. Następnym etapem jest podjęcie uchwały

w sprawie założenia lub rozszerzenia cmentarza. Nadto zaakcentowania wymaga,

iż omawiana uchwała winna być podjęta tylko przez uprawniony organ – w tym przypadku organ stanowiący, a nie żaden inny organ samorządu gminnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że w kontrolowanym postępowaniu organy konsekwentnie powoływały się na dwie uchwały w sprawie rozszerzenia cmentarza komunalnego przy ul. S. : uchwałę nr [...] Zarządu Miasta Ł. z dnia [...] oraz uchwałę nr [...] Zarządu Miasta Ł. z dnia [...] Kolegium stanęło na stanowisku, iż zarzut wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez uprzedniego podjęcia uchwały w sprawie rozbudowy cmentarza nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem taką rozbudowę przewiduje powołana wyżej uchwała z [...]. w II etapie procesu inwestycyjnego. Ów pogląd organu nie zasługuje jednak na uwzględnienie, bowiem przywołane uchwały nie spełniają przesłanek zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W pierwszej kolejności dostrzegalne jest to, iż są to uchwały Zarządu Miasta Ł. (a więc organu wykonawczego, którego obowiązki obecnie – po reformie ustrojowej samorządu gminnego - pełni Prezydent Miasta Ł.), a zatem z pewnością nie pochodzą od uprawnionego organu, tj. organu stanowiącego (Rady Miejskiej w Ł.). Już chociażby ta prawnie relewantna okoliczność jest wystarczająca do dokonania oceny legalności skarżonej decyzji.

Należy zauważyć, że organy powoływały się na opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] (pismo z dnia [..]. nr [..]), w której wyrażono zgodę na planowaną rozbudowę cmentarza, niemniej jednak przywołana opinia również nie sprostała omówionym wyżej wymogom ustawowym. Raz jeszcze podkreślić tu trzeba, iż ustawodawca wymaga zgody właściwego inspektora sanitarnego poprzedzającej uchwałę rady gminy, a nie opinii następującej już po podjęciu uchwały.

W następnej kolejności przypomnieć warto, iż obowiązkiem organu było zbadanie zgodności projektowanej inwestycji również z przepisami techniczno-sanitarnymi. Na podstawie delegacji zawartych w rozważanej ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych wydano w szczególności następujące rozporządzenia: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz.U. z 2008r. Nr 48, poz. 284) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959r., Nr 52, poz. 315).

Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków usytuowanie terenu cmentarza powinno wykluczać możliwość wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie, w szczególności powinno spełniać wymagania wskazane w przepisach określających, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Natomiast owe wymagania znajdują swe uszczegółowienie w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W szczególności organ winny zwrócić uwagę na regulacje zawarte w § 2 i § 3 przywołanego rozporządzenia. Z owych przepisów wynika, że przed zatwierdzeniem lokalizacji cmentarza należy zbadać na obszarze projektowanym na jego założenie, opierając się na planie sytuacyjnym w skali 1 : 500, następujące zagadnienia charakteryzujące środowisko przyrodnicze:

1) grunty do głębokości pierwszego poziomu wody gruntowej - lecz nie płyciej niż do 2,5 m od powierzchni terenu, określając ich rodzaj, strukturę, zawilgocenie, zawartość węglanu wapnia oraz stopień kwasowości; wyniki badań powinny być omówione w opisie technicznym;

2) stosunki wodne obejmujące rozeznanie:

a) kierunków spływu wód powierzchniowych,

b) głębokości i zmienności poziomu wód gruntowych oraz kierunku ich spadku;

3) istniejące zespoły roślinne.

Na planie sytuacyjnym powinny być naniesione wszelkie zabudowania i studnie lub inne ujęcia wody, znajdujące się na terenie przewidzianym na cmentarz i w odległości do 150 m od tego terenu (§ 2 cytowanego rozporządzenia).

Natomiast odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m (§ 3 cytowanego wyżej rozporządzenia).

Tymczasem z akt administracyjnych sprawy wynika, że w pobliżu terenu inwestycji przepływa - współtworząca dorzecze B. - rzeka A., a nadto na południe od ulicy K. znajduje się zbiornik wodny, których istnienie przemilczano w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji. Na uwagę także zasługuje znajdujące się

w aktach sprawy pismo Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] znak [...], z którego wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak [...], zatwierdzająca "Dokumentację określająca warunki hydrogeologiczne w rejonie projektowanego cmentarza komunalnego w Ł. przy ul. S. (S. 3 i S. 4 - rejon ulic: H. - S. – K.) jest aktualna. Owe stwierdzenie "aktualności" oparto na założeniu, że wskazana decyzja jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast w uzasadnieniu tej ostatniej przywołanej decyzji znalazło się ostrzeżenie o istnieniu w strefie ochronnej przyszłego cmentarza studni kopanych i studni głębinowych (wierconych), leżących w kierunku spływu zanieczyszczonych wód gruntowych z terenów projektowanego cmentarza. Jednocześnie w aktach można odnaleźć pismo Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. opatrzone datą [..] r., znak: [...], z którego wynika, że istnieje techniczna możliwość odprowadzania spływów deszczowych z terenu cmentarza w oparciu o kanał deszczowy zlokalizowany w ulicy S. oraz w oparciu o rzekę A. (po zrealizowaniu kanału deszczowego).

Z powyższych informacji można wysnuć wnioski o tym, że w strefie ochronnej planowanego cmentarza obecnie znajdują się studnie oraz że inwestor planuje odprowadzać część wody deszczowej z terenu cmentarza do rzeki A. Ten ostatni wniosek płynie także z treści karty informacyjnej przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [..] z dnia [..]r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji spornej inwestycji w zakresie budowy 4 parkingów. Wobec powyższego po stronie organu istniał obowiązek wyjaśnienia czy rzeka A. i położenie względem niej planowanego cmentarza mieści się w hipotezie § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i czy w istocie przywołany przepis ma zastosowanie w sprawie. Nadto wymagane jest ustalenie przez organ czy teren w granicach od 50 do 150 m odległości od planowanego cmentarza posiada sieć wodociągową i czy wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Dodatkowo organ winien ustalić, czy zbiornik wodny położony na południe od ulicy K. i dostrzegalny na mapach znajdujących się w aktach sprawy usytuowany jest w strefie ochronnej planowanego cmentarza i czy wobec powyższego ma zastosowanie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Warto tu jednocześnie podnieść, iż samo istnienie studzien, zbiorników czy źródeł w strefie ochronnej cmentarza jeszcze nie stanowi przeszkody do jego lokowania, chodzi jedynie o te studnie, zbiorniki czy źródła służące do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych (§ 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze).

W ocenie Sądu nie zasługuje na aprobatę pogląd Kolegium, iż na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego niezbędnym jest zawarcie w decyzji warunku o konieczności podłączenia wszystkich budynków korzystających z wody do sieci wodociągowej, nie zaś faktyczne ich podłączenie, bowiem podłączenie do sieci wodociągowej winno nastąpić przed uzyskaniem kolejnej decyzji, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę, która stanowi podstawę do rozpoczęcia procesu realizacji inwestycji. Z tym stanowiskiem organu trudno się zgodzić z uwagi na regulację § 2 ust. 1 in principio rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315), z którego wynika, że badanie stosunków wodnych w okolicy planowanej inwestycji następuje jeszcze przed zatwierdzeniem lokalizacji, a więc właśnie na obecnym etapie postępowania, nie w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Nadto Sąd dostrzega, że organy nie ustaliły właścicieli działek o numerach: 24/6, 24/7, 34/3, 42/3, 33/6, 36/3, 44/1 i 197/1 (objętych wnioskiem inwestora), przez co naruszyły prawo owych osób do czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 K.p.a.).

Brak ustaleń co do wszystkich powyższych kwestii naraża organy na zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a niedostatki postępowania wyjaśniającego są o tyle znaczące, że dotychczas zebrane w sprawie dowody nie dają wystarczającej podstawy do oceny czy inwestycja objęta wnioskiem jest zgodna z omawianymi tu przepisami.

Z tych właśnie względów wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozważanej sprawie należy uznać za przedwczesne i wymagające uzupełnienia materiału dowodowego. Prowadząc ponownie postępowanie organy winny uwzględnić powyższe rozważania Sądu.

W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.

m.ch.