Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2271/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5 pkt 1 i pkt 6, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7,61 par. 4, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 5, art. 142
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 [kt 1 lit. c, art. 151, art. 153, art. 182 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska -Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 767/20 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 5 października 2020 r., znak: ZOA-XXI.7721.59.2019, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 767/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 5 października 2020 r., znak: ZOA-XXI.7721.59.2019 w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 4 lipca 2019 r. do PINB wpłynął wniosek skarżącego – właściciela działki nr [...] w B. o przeprowadzenie kontroli budowy budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...] w B., gm. S. należącego do "R." Spółka z o.o. z siedzibą w L. (dalej także: inwestor bądź Spółka). W dniu 22 lipca 2019 r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że opisany budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Lubelskiego z 12 września 2018 r., znak: AB.6740.1402.2018.MK9, o pozwoleniu na budowę (zmienioną decyzją Starosty z 11 lutego 2019 r., znak: AB.6740.198.2019.IL, przenoszącą pozwolenie na budowę na rzecz inwestora). Stwierdzone odstępstwa obejmowały zmiany w zakresie:

─ zagospodarowaniu terenu – zmiany wielkości powierzchni utwardzonej, zmiany ukształtowania skarp, wykonanie dodatkowych schodów terenowych;

─ sposobu użytkowania – budynek został zaprojektowany jako mieszkalno-gospodarczy, zaś aktualny układ pomieszczeń, aranżacja wnętrz, wyposażenie i dodatkowe instalacje świadczą o zamiarze użytkowania obiektu jako budynku usługowego (domu weselnego).

Uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 6 Prawa budowlanego, a inwestor nie okazał zamiennego pozwolenia na budowę, PINB postanowieniem z 1 października 2019 r., znak: PINB 7355/Strz-2/2019, wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych, odbiegających w sposób istotny od warunków uzyskanego pozwolenia na budowę budynku i nakazał dostarczenie w zakreślonym terminie:

─ inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej piętra w skrzydle północno-wschodnim;

─ ekspertyzy w zakresie spełnienia przez obiekt przy zamierzonym sposobie użytkowania (dom weselny) wymogów obowiązujących dla tego typu działalności, w szczególności określonych w § 323 i § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 poz. 1065) oraz wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

─ inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zabudowy, ukształtowania i utwardzenia terenu działki nr [...].

PINB stwierdził, że inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku, zaś przedłożone przez niego dokumenty potwierdzają, że uciążliwości akustyczne działalności usługowej przewidzianej do prowadzenia w opisanym budynku nie wykraczają poza granice działki ani nie przekraczają dopuszczalnych norm hałasu. W konsekwencji obiekt ten nie narusza ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a funkcja domu weselnego nie pozostaje w kolizji z funkcją mieszkalną terenu, na jakim został on zrealizowany.

Biorąc powyższe pod uwagę, PINB decyzją z 28 listopada 2019 r., znak: PINB 7355/Strz-2/2019, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), nakazał inwestorowi, sporządzenie i przedstawienie w terminie do 29 maja 2020 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego opisanego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, WINB decyzją z 12 lutego 2020 r., znak: ZOA- XXI.7721.59.2019, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. WINB podkreślił, że z uwagi na uchybienie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w sprawie konieczne jest wnikliwe ustalenie stanu faktycznego, co pozwoli na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 340/20, oddalił sprzeciw od tej decyzji WINB wniesiony przez skarżącego.

Jako zgodne z prawem ocenił Sąd stanowisko WINB, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB winien ustalić aktualny stan faktyczny sprawy, dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu pod kątem jego istotności, następnie ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez nakazanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Projekt zamienny winien uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, mogą być to jednak jedynie zmiany podlegające w przyszłości zatwierdzeniu w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

W trakcie ponownego postępowania PINB, po przeprowadzeniu oględzin 16 czerwca 2020 r., stwierdził, że w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu inwestor dokonał następujących istotnych zmian:

─ zmieniono usytuowanie, ukształtowanie i ilość terenów utwardzonych, w tym wykonano dodatkowe chodniki i place oraz przedłużono drogę wewnętrzną, co spowodowało zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej z 51,71% projektowanej do około 36,98% powierzchni biologicznie czynnej wykonanej, a na części działki o przeznaczeniu "RP" (w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wykonano część drogi żwirowej i część utwardzenia;

─ zmieniono ukształtowanie i usytuowanie skarpy od strony północno-zachodniej z położenia równoległego w odległości 10 m od budynku, na kształt elipsoidalny w odległości 5 m – 46 m od budynku z przesunięciem jej w stronę północno-zachodnią działki;

─ od strony południowej zrezygnowano z projektowanych schodów terenowych, aktualnie wejście do budynku jest z poziomu terenu, od strony północnej wykonano dodatkowe schody terenowe betonowe z dwustronną barierką o wysokości 110 cm (schody o szerokości 29 cm, wysokości 15 cm i szerokości biegu 200 cm); ilość stopni schodów (22) jest niezgodna z § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), z którego wynika, że liczba stopni schodów zewnętrznych nie może być większa niż 10.

Podczas oględzin PINB stwierdził również odstępstwa istotne od projektu budowlanego dokonane wewnątrz obiektu, świadczące o zamiarze zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu:

─ w piwnicy budynku dwa pomieszczenia zaprojektowane jako gospodarcze zostały wykonane jako komory chłodnicze, a pod schodami powstało pomieszczenie z urządzeniami chłodniczymi;

─ na parterze z pomieszczeń WC i gospodarczych powstały dwa duże zespoły pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, z pomieszczeń gospodarczych przy szybie windowym powstało pomieszczenie kuchenne z zapleczem gastronomicznym, zaś największe pomieszczenie na parterze o powierzchni 631,95 m2, które w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do ww. pozwolenia na budowę było przeznaczone na magazyn (warzyw), obecnie posiada drewnianą podłogę, dekorację materiałową sufitu, ozdobne wielopunktowe żyrandole i dekoracje ścienne;

─ w części południowo-wschodniej parteru, gdzie zaprojektowano mieszkanie, zrezygnowano z kuchni i pokoi na rzecz jednej sali, w środkowej części socjalnej pomieszczenia gospodarcze zmieniono na pomieszczenie kuchenne z zapleczem gastronomicznym (trzy stoły kuchenne ze zlewami oraz umywalkami, okap ścienny gastronomiczny), a w części skrzydła północno-wschodniego powierzchnię nad parterem o wymiarach 9,7 m x 12,7 m, w projekcie oznaczoną jako nieużytkową, przystosowano jako przeznaczoną na pobyt ludzi (w drzwiach pokojowych zainstalowano elektroniczne zamki hotelowe);

─ w przedmiotowym obiekcie wykonano dodatkowe instalacje: instalację oddymiania klatki schodowej, instalację oświetlenia kierunkowego, instalację klimatyzacji i wentylacji mechanicznej oraz instalację chłodniczą.

Mając na uwadze powyższe ustalenia niekwestionowane przez strony oraz wobec deklaracji osoby upoważnionej do reprezentowania Spółki będącej inwestorem obiektu, że będzie on użytkowany zgodnie z projektem jako budynek mieszkalno-gospodarczy, PINB uznał, że brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w kierunku ewentualnej legalizacji przedmiotowego obiektu jako domu weselnego, w związku z czym opisaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na Spółkę obowiązek dostarczenia do PINB czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...] w B., gm. S..

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, bez przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę w odwołaniu z 16 grudnia 2019 r., w szczególności bez przeprowadzenia rozprawy z udziałem wymienionych świadków i przesłuchania ich na okoliczności wskazane w tym odwołaniu oraz bez przeprowadzenia dowodów wskazanych w złożonym przez stronę sprzeciwie z 25 maja 2020 r., co świadczy o niezastosowaniu się przez PINB do wskazań zawartych w wyroku WSA w Lublinie z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 340/20. Skarżący zarzucił też, że decyzja PINB narusza art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego gdyż została wydana mimo, że roboty budowlane zostały już zakończone. Zdaniem skarżącego, w sprawie należało zastosować art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż inwestor od początku nie realizował budynku mieszkalno-gospodarczego, lecz dom weselny, na który nie uzyskał pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucił też PINB naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, wskutek przyjęcia, że opisany budynek ma przeznaczenie mieszkalno-gospodarcze, a tym samym nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas, gdy stanowi on dom weselny.

Utrzymując w mocy tę decyzję, organ odwoławczy ocenił, że PINB zgodnie z zaleceniami WINB zawartymi w decyzji kasacyjnej z 12 lutego 2020 r. oraz zaleceniami WSA w Lublinie zawartymi w wyroku z 8 lipca 2020 r., przeprowadził właściwie postępowanie wyjaśniające, dokonując przy tym właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a. W konsekwencji PINB prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji tej ustawy, mającym zastosowanie w sprawie) i nakazał Spółce przedłożenie projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych dotychczas robót budowlanych, w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem.

WINB stwierdził, że niezasadny jest zarzut odwołania, jakoby – mając na uwadze materiał fotograficzny z przyjęcia weselnego (które odbyło się w tym obiekcie) – oczywiste było, iż omawiany obiekt pełnić będzie funkcję domu weselnego, a tym samym, by wykluczone było jego użytkowanie w przyszłości jako budynku mieszkalno-gospodarczego. Z woli inwestora wynika, że obiekt będzie użytkowany zgodnie z projektem budowlanym jako budynek mieszkalno-gospodarczy, czego organy nadzoru budowlanego nie miały prawa kwestionować. Wobec tego niniejsze postępowanie prowadzone było prawidłowo w kierunku doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w wydanym w tej sprawie pozwoleniu na budowę, projektem budowlanym lub przepisami.

Także zarzut dotyczący niezasadnego wstrzymania robót postanowieniem z 1 października 2019 r., znak: PINB.7355/Strz-2/2019, wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nie jest zasadny. Z protokołu kontroli bowiem wynika, że na obiekcie trwały wówczas roboty wykończeniowe, co potwierdzają fotografie dołączone do protokołu kontroli (m.in. folia na podłogach, rozstawione drabiny, niezamontowane rury i urządzenia instalacyjne). W trakcie kontroli dokonano też wpisu w dzienniku budowy o wstrzymaniu robót budowlanych. Ponadto inwestor nie zawiadomił PINB o zakończeniu budowy i nie złożył wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, co było wymagane decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Powyższe okoliczności – zdaniem WINB – wskazują, że wbrew twierdzeniom skarżącego budowa opisanego obiektu nie została jeszcze zakończona.

Dodatkowo WINB wyjaśnił, że do czasu uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie omawianego obiektu, nie można wiążąco wypowiadać się, czy zmieniono sposób jego użytkowania, czy też nie.

Skargę na decyzję WINB wniósł M. W., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. art. 7, 61 § 4, 77 § 1, 80, 107 § 1 pkt 5 i 142 K.p.a.,

2. art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowalnego w związku z § 7 pkt 2, § 13, § 21 pkt 20.1.1, pkt 20.1.3, pkt 20.1.4 i pkt 20.2.4 uchwały Rady Gminy S. z 9 grudnia 2003 r., nr XIII/115/2003, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. Rozdział I i II (dalej także: m.p.z.p.),

3. art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego,

4. art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa budowlanego,

5. art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego,

6. art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.).

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący przywołał argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji PINB z 30 lipca 2020 r. Skarżący podniósł, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że roboty budowlane nie zostały zakończone. Organy te pominęły fakt, że obiekt od początku swojego powstania był użytkowany jako "wytworny dom weselny". Okoliczności te powinny być potwierdzone choćby dowodami z zeznań świadków, od czego organy bezpodstawnie się uchyliły. Organy nie oceniły kwestii hałasu emitowanego przez obiekt, którego źródłem jest m.in. klimatyzator i agregat prądotwórczy. Skarżący zarzucił, że omawiany obiekt narusza m.p.z.p., co wynika z jego charakterystycznych parametrów i sposobu użytkowania. Organy pominęły zupełnie te kwestie i "nakazały" inwestorowi budowę budynku mieszkalno-gospodarczego. Organy nie dostrzegły, że w niniejszej sprawie nie można w ogóle mówić o odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę, gdyż inwestor wykonał całkiem inny obiekt – "wytworny dom weselny" w miejsce budynku mieszkalno-gospodarczego. Zdaniem skarżącego, złożona przez inwestora ekspertyza sporządzona przez projektanta obiektu, jest stronnicza.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 767/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 5 października 2020 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że trafne było stanowisko WINB, że wobec istotnego odstąpienia przez inwestora od warunków określonych w decyzji Starosty z 12 września 2018 r. o pozwoleniu na budowę, obowiązkiem PINB było wdrożenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zdaniem Sądu, za niezasadne uznać należało zarzuty skarżącego wskazujące na niezastosowanie się przez organy do oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 340/20, którym oddalono sprzeciw skarżącego od decyzji kasacyjnej WINB z 12 lutego 2020 r., znak: ZOA-XXI.7721.59.2019.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził: "organ odwoławczy trafnie ocenił jako prawidłowe stanowisko wyrażone w odwołaniu skarżącego, iż organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., to jest bez zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dlatego też ocenił, że sprawa ta winna być ponownie rozpoznana w swym całokształcie przez organ pierwszej instancji. Prawidłowo zatem organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien ustalić aktualny stan faktyczny sprawy, dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu pod kątem jego istotności, następnie ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez nakazanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Projekt zamienny winien uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, mogą być to jednak jedynie zmiany podlegające w przyszłości zatwierdzeniu w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego".

Jednocześnie Sąd wskazał na potrzebę wnikliwego wyjaśnienia przez PINB wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co wymagać powinno odniesienia się do dodatkowych zarzutów i ich argumentacji podniesionych przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego oraz rozważenia uzupełnienia postępowania dowodowego zgodnie z sugestiami strony. Skarżący domagał się bowiem wówczas przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem osób wskazanych przezeń świadków, w celu przesłuchania tych świadków oraz dowodu z: opinii biegłego posiadającego wymagane uprawnienia budowlane dotyczącą robót budowlanych wykonanych przez inwestora, oględzin opisanego wyżej obiektu z udziałem biegłego, dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych postępowania prowadzonego przez Starostę w sprawie pozwolenia na budowę (znak: AB.6740.1402. 2018.MK9), fotografii znajdujących się na wskazanej stronie internetowej, które ukazują rzeczywisty stan obiektu i sposób korzystania z niego.

Sąd mając na uwadze treść art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. stwierdził, że organ administracyjny na podstawie przytoczonych przepisów jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Ustaliły też dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Sąd I instancji wbrew sugestiom skarżącego uznał, że, w przytoczonym wyroku Sąd nie przesądził o konieczności uwzględnienia opisanych wyżej wniosków dowodowych skarżącego. Sąd wskazał jedynie, że podczas ponownego rozpoznania sprawy należy wyjaśnić całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, a wnioski skarżącego co do pożądanego kierunku, jaki winno obrać – według niego – postępowanie wyjaśniające winny zostać ocenione przez organy administracji w kontekście całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, mających istotne znaczenie (to jest relewantnych) z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, te kwestie, mające kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, zostały prawidłowo wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu, na skutek opisywanej decyzji kasacyjnej WINB z 12 lutego 2020 r., znak: ZOA-XXI.7721.59.2019, od której sprzeciw skarżącego został oddalony wyrokiem Sądu z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 340/20.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB stwierdził, że w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu inwestor dokonał następujących istotnych odstępstw w odniesieniu do części zewnętrznej obiektu:

─ zmieniono usytuowanie, ukształtowanie i ilość terenów utwardzonych, w tym wykonano dodatkowe chodniki i place oraz przedłużono drogę wewnętrzną, co spowodowało zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej z 51,71 % projektowanej, do około 36,98 % powierzchni biologicznie czynnej wykonanej (zob. protokół oględzin z 16 czerwca 2020 r., k. 150-158 akt adm. PINB), ponadto na części działki, która według postanowień m.p.z.p. posiada przeznaczenie "RP", wykonano część drogi żwirowej i część utwardzenia;

─ zmieniono ukształtowanie i usytuowanie skarpy od strony północno-zachodniej z położenia równoległego w odległości 10 m od budynku (k. 20 akt adm. PINB), na kształt elipsoidalny w odległości 5 m - 46 m od budynku, z przesunięciem jej w stronę północno-zachodnią działki (zob. protokół oględzin z 16 czerwca 2020 r., k. 150 - 158 akt adm. PINB);

─ od strony południowej zrezygnowano z projektowanych schodów terenowych, a aktualnie wejście do budynku jest z poziomu terenu, od strony północnej wykonano dodatkowe schody terenowe betonowe z dwustronną barierkę o wysokości 110 cm (schody o wymiarach: szerokość 29 cm i wysokość 15 cm, szerokość biegu 200 cm,); wykonano 22 stopnie schodów zewnętrznych, co narusza § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., gdyż ich liczba nie może być większa niż 10.

Ponadto w trakcie oględzin przeprowadzonych 16 czerwca 2020 r. PINB stwierdził również odstępstwa istotne od projektu budowlanego dokonane wewnątrz obiektu, świadczące o zamiarze zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, to jest:

─ w piwnicy budynku dwa pomieszczenia zaprojektowane jako gospodarcze zostały wykonane jako komory chłodnicze, a pod schodami powstało pomieszczenie z urządzeniami chłodniczymi;

─ na parterze z pomieszczeń toalet i gospodarczych powstały dwa duże zespoły pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, z pomieszczeń gospodarczych przy szybie windowym powstało pomieszczenie kuchenne z zapleczem gastronomicznym, a największe pomieszczenie na parterze o powierzchni 631,95 m2, w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do pozwolenia na budowę przeznaczone na magazyn (warzyw), aktualnie posiada drewnianą podłogę dekorację materiałowa sufitu, ozdobne wielopunktowe żyrandole i dekoracje ścienne;

─ w części południowo-wschodniej parteru, gdzie zaprojektowano mieszkanie, zrezygnowano z kuchni i pokoi na rzecz jednej sali, w środkowej części socjalnej pomieszczenia gospodarcze zmieniono na pomieszczenie kuchenne z zapleczem gastronomicznym (trzy stoły kuchenne ze zlewami oraz umywalkami, okap ścienny gastronomiczny), a w części skrzydła północno-wschodniego powierzchnie nad parterem o wymiarach 9,7 m x 12,7 m w projekcie budowlanym zaznaczoną jako nieużytkową przystosowano jako przeznaczoną na pobyt ludzi (w drzwiach pokojowych zainstalowano elektroniczne zamki hotelowe),

─ w obiekcie wykonano dodatkowe instalacje: instalację oddymiania klatki schodowej, instalację oświetlenia kierunkowego, instalację klimatyzacji i wentylacji mechanicznej instalację chłodniczą.

Zdaniem Sądu, z powyższego wynikało, że PINB zastosował się prawidłowo do wiążącej – stosownie do art. 153 P.p.s.a. – oceny prawnej i wytycznych co dalszego postępowania wyrażonych w omawianym wyroku Sądu. Sąd podzielił stanowisko WINB co do konieczności jednoznacznego dokonania oceny każdego z odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego jako istotnego bądź nieistotnego odstępstwa od tego projektu. Organ ten ocenił także – stosownie do uwag Sądu – które z ewentualnych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które z nich należy usunąć poprzez nakazanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Co więcej nie ulega wątpliwości, że organy wyraźnie zobowiązały inwestora do zachowania podniesionego przez Sąd wymogu, aby projekt zamienny uwzględniał wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, które to zmiany podlegać będą zatwierdzeniu w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Sąd I instancji zauważył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie wynika, że inwestor realizując budynek mieszkalno-gospodarczy zlokalizowany na działce o nr ewid. [...] położonej w B. gm. S., w sposób istotny, o czym mowa powyżej, odstąpił od warunków pozwolenia na budowę w zakresie zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego) i projektu budowlanego dokonując wewnątrz obiektu zmian świadczących o zamiarze zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu (art. 36a ust. 5 pkt. 4 Prawa budowlanego), oraz wykonano dodatkowe instalacje: instalację oddymiania klatki schodowej, instalację oświetlenia kierunkowego, instalację klimatyzacji, wentylacji mechanicznej i instalację chłodniczą.

W ocenie Sądu, interpretacja i stosowanie przepisów prawa budowlanego winny w jak najwyższym stopniu uwzględniać konstytucyjne standardy ochrony praw podmiotowych, w tym prawa własności i wywodzonego z niego prawa zabudowy nieruchomości. Z uwagi na to, że prawo zabudowy ma charakter wolnościowy, konieczne jest wykazanie, że każdy przejaw ingerencji w to prawo wynika z ustawy i następuje tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty wspomnianego prawa, a dodatkowo jest uzasadniony interesem publicznym (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 65). Oznacza to, że jeśli inwestor posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zrealizował na tej nieruchomości roboty budowlane, legitymując się uprzednio wydaną (i pozostającą w obrocie prawnym) decyzją o pozwoleniu na budowę, to nie wolno mu – co do zasady – odbierać możliwości zalegalizowania tych robót, w sposób zgodny z planowanym przez niego sposobem użytkowania obiektu. Zdaniem Sądu, nielogiczne jest stwierdzenie strony skarżącej, która kwestionując zastosowany przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie tryb legalizacji robót budowlanych podnosiła, że "inwestor ani w sposób istotny, ani w sposób nieistotny nie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę z 12 września 2018 r.", lecz od początku zrealizował inny obiekt niż zaprojektowany, a mianowicie "wytworny dom weselny". Niewątpliwie przyjęty w ustawie Prawo budowlane sposób unormowania opisywanej kwestii wskazuje, że rozróżnienie odstąpienia od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jako istotnego bądź nieistotnego ma charakter dychotomiczny. To znaczy, że odstępstwa te mogą mieć wyłącznie albo charakter istotny (art. 36a ust. 5 i 5a Prawa budowlanego), albo – stosując argument prawniczy z przeciwieństwa (a contrario) – nie mają takiego charakteru. Co więcej, w istocie właśnie twierdzenia skarżącego prowadzą do stwierdzenia, że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Nie można bowiem – na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa – dodatkowo stosować gradacji opisanych w art. 36a ust. 5 i 5a Prawa budowlanego odstępstw istotnych, uznając przykładowo, jak tego chce skarżący, że te z nich, które mają najbardziej daleko idący charakter (w odniesieniu do warunków pozwolenia na budowę), nie mogą być zalegalizowane w trybie art. 50-51 tej ustawy. Sąd podzielił stanowisko WINB, że do czasu uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, nie można stwierdzić, że zmieniono sposób jego użytkowania, co sugeruje skarżący. Według Sądu nie budziło wątpliwości to, że nawet przyjmując punkt widzenia skarżącego, który twierdzi, że choć sporny budynek został zaprojektowany jako mieszkalno-gospodarczy, to aktualny układ pomieszczeń, aranżacja wnętrz, wyposażenie i dodatkowe instalacje świadczą o zamiarze użytkowania obiektu jako budynku usługowego (domu weselnego), to ewentualne użytkowanie tego budynku w taki sposób może być dopiero w przyszłości przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w oparciu o inne przepisy ustawy Prawo budowlane normujące instytucję zmiany sposobu użytkowania. Legalizacja wadliwe wykonanych robót budowlanych nie jest obowiązkiem, lecz tylko uprawnieniem inwestora. Zatem to od jego woli w istocie zależy, czy postępowanie w tym przedmiocie może doprowadzić do takiego właśnie celu. Stąd też skoro bezsprzecznie inwestor, którym jest w rozpoznawanej sprawie spółka "R.", nie zamierza – niezależnie od zakresu dotychczas wykonanych robót budowlanych – użytkować w przyszłości stanowiącego przedmiot postępowania obiektu jako domu weselnego, lecz chce go użytkować – tak jak to zostało ujęte w pozwoleniu na budowę – jako budynek mieszkalno-gospodarczy, to ma ona do tego prawo, o ile spełnione zostaną przez nią wymagania określone przepisami prawa dla legalizacji wykonanych robót budowlanych.

W konsekwencji Sąd przyjął, że w sytuacji, gdy inwestor uzyskał ostateczną i prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 K.p.a., to prawidłowo organy obu instancji prowadziły w niniejszej sprawie postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Sąd stwierdził, że organy trafnie oceniły, iż w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy tej ostatniej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., to jest przed nowelizacją dokonaną ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471; dalej: ustawa nowelizująca). Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, to jest takich, jak rozpoznawana sprawa, stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym.

Niewątpliwie konsekwencje istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę zostały określone w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Pb w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).

Sądu I instancji nie miał wątpliwości, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały powyższe przepisy Prawa budowlanego. Mając na uwadze art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (obowiązujący przed wejściem w życie ustawy nowelizującej), zasadnie organy te nakazały Spółce – jako inwestorowi wykonanie projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych dotychczas robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Trafnie też ocenił WINB jako niezasadny zarzut skarżącego, który mając na uwadze materiał fotograficzny z przyjęcia weselnego oraz innych imprez podobnego rodzaju, jakie odbyły się w spornym obiekcie, twierdził, że obiekt ten z całą pewnością pełnić będzie funkcję domu weselnego i dlatego nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w rzeczywistości prowadzi do nakazania mu "budowy budynku mieszkalno-gospodarczego". Bezsprzecznie członek zarządu Spółki, któremu przysługuje prawo reprezentacji Spółki, zadeklarował, że obiekt będzie użytkowany zgodnie z projektem budowlanym jako budynek mieszkalno-gospodarczy. Jak wskazano wyżej, skoro Spółka posiada prawo zabudowy opisywanej nieruchomości, o jakim mowa w art. 4 ustawy Prawo budowlane, to ma również prawo do skorzystania z przewidzianego przez ustawodawcę trybu legalizacji robót budowlanych wykonanych z naruszeniem reguł określonych w przepisach tej ustawy. Spółka jako inwestor skorzystała z tego prawa, wskazując, że zamierza w przyszłości powstały obiekt budowlany użytkować w sposób odpowiadający treści zapisów pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższego niniejsze postępowanie prowadzone było w kierunku doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w wydanym w tej sprawie pozwoleniu na budowę, projektem budowlanym lub przepisami.

Sąd podzielił także ocenę WINB co do niezasadności zarzutu strony skarżącej dotyczącego wstrzymania robót postanowieniem PINB z 1 października 2019 r., znak: PINB.7355/Strz-2/2019, wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Niewątpliwie, co potwierdza protokół kontroli sporządzony przez uprawnionych pracowników PINB, w czasie kontroli na obiekcie trwały roboty wykończeniowe (folia na podłogach, rozstawione drabiny, niezamontowane rury i urządzenia instalacyjne, co wynika z dołączonych do protokołu fotografii). W dacie kontroli dokonano też wpisu w dzienniku budowy o wstrzymaniu robót budowlanych. Bezsporne jest też, że Spółka nie zawiadomiła PINB o zakończeniu budowy i nie złożyła wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, co było wymagane decyzją z 12 września 2018 r. znak: AB.6740.1402.2018.MK9. Te wszystkie okoliczności bezsprzecznie wskazują, że budowa spornego obiektu budowlanego nie była zakończona w dacie orzekania organów obu instancji. Bezzasadny był więc również powiązany z tym zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez WINB art. 142 K.p.a. wskutek jego niezastosowania i nieuchylenia postanowienia PINB z 1 października 2019 r.

Niezasadne były również, zdaniem Sądu, pozostałe zarzuty skargi. Wobec zastosowania prawidłowego trybu legalizacji, nie było mowy o naruszeniu art. 48 Prawa budowlanego. Zarzut niezgodności zaskarżonej decyzji z postanowieniami m.p.z.p. wynika w istocie z przyjętego przez stronę skarżącą założenia, że sporny obiekt budowlany stanowi dom weselny, a nie budynek mieszkalno-gospodarczy. Z uwagi więc na podniesioną wyżej argumentację, zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd wskazał, że ocena zarzutów skargi odnoszących się do użytkowania opisanego budynku jako domu weselnego jest na obecnym etapie postępowania przedwczesna. Podkreślił, że do użytkowania budynku inwestor będzie mógł przystąpić dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stąd też organy nie miały obowiązku uwzględnienia opisanych wyżej wniosków dowodowych skarżącego. W świetle bowiem art. 78 K.p.a. jedynie te wnioski dowodowe powinny być uwzględnione, które odnoszą się do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty Sąd stwierdził, że żaden z zarzutów skargi nie był uzasadniony. Bezsprzecznie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze. Organy wyjaśniły wszystkie istotne dla wyniku sprawy okoliczności, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a. Nie doszło również, zdaniem Sądu, do naruszenia innych przepisów postępowania, w tym art. 61 § 4 i art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniósł M. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że organy administracji publicznej prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sytuacji braku ustosunkowania się i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę w odwołaniu z dnia 19 sierpnia 2020 r. i z dnia 16 grudnia 2019 r., w szczególności braku przeprowadzenia rozprawy z udziałem świadków i przesłuchania ich na okoliczności wskazane w ww. odwołaniu, m.in. na okoliczność ustalenia czy inwestor odstąpił od warunków pozwolenia z dnia 12 września 2018 r. obejmującego realizację budynku mieszkalno-gospodarczego, z przeznaczeniem do magazynowania i segregacji warzyw w trakcie prowadzenia robót, czy od pierwszego dnia realizacji inwestycji przystąpił do zagospodarowania terenu i budowy domu weselnego z układem pomieszczeń, aranżacją wnętrz, wyposażeniem i dodatkowymi instalacjami właściwymi dla wygodnego, wręcz wytwornego domu weselnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że organy administracji publicznej prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sytuacji, gdy organy poczyniły błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy dotyczące zakończenia robót budowlanych i rozpoczęcia użytkowania budynku w oparciu o działania inwestora pozorujące dalsze trwanie robót budowlanych po rozpoczęciu użytkowania budynku w szczególności błędnie oceniły protokół kontroli z dnia 22 lipca 2019 r.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie przez Sąd, że organy administracji publicznej prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sytuacji, gdy nie dokonały ustaleń w zakresie obecnego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, w szczególności czy zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym jest twierdzenie P. J., zawarte w jego oświadczeniu, o zamiarze użytkowana przedmiotowego obiektu jako budynku mieszkalno-gospodarczego dla celów magazynowania i segregacji warzyw, czy nie jest on wykorzystywany jako zaplecze przyjęć weselnych organizowanych w namiocie rozłożonym przy budynku, jak również brak poczynienia ustaleń czy P. J. składając zapewnienie o użytkowaniu obiektu jako budynku mieszkalno-gospodarczego działał w imieniu własnym czy w imieniu inwestora;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez przyjęcie przez WSA w Lublinie, że organy administracji publicznej prawidłowo zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sytuacji, gdy nie dokonały one ustaleń w zakresie wykonanych bez pozwolenia przez Inwestora robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji klimatyzacji i wentylacji mechanicznej oraz wpływu realizacji tej instalacji na nieruchomości sąsiednie pod względem emitowanego przez te urządzenia hałasu, podobnie jak emisji hałasu przez agregat prądotwórczy, o których to urządzeniach wspominał właśnie PINB w Lublinie w postanowieniu z dnia 1 października 2019 r. jako urządzeniach emitujących znaczny hałas;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez uznanie, że organy wypełniły wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 340/20 i zebrały wyczerpująco materiał dowodowy w sytuacji, gdy organy administracji publicznej w żaden sposób nie odniosły się do wnioskowanych przez stronę dowodów, w szczególności dowodu z zeznań świadków i nie wskazały dlaczego dowodów tych nie przeprowadzają. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 340/20 wskazał, że organy administracji publicznej w dalszym postępowaniu powinny rozważyć i odnieść się do zgłoszonych wniosków dowodowych, czego nie uczyniły, zaś WSA w Lublinie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że wytyczne określone w wyroku z dnia 8 lipca 2020 r. zostały spełnione;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 142 K.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia PINB w Lublinie z dnia 1 października 2019 r. znak: PINB 7355/Strz-2/2019 w części dotyczącej wstrzymania inwestorowi robót budowlanych, mimo, iż na danej nieruchomości w dniu 1 października 2019 r. nie były prowadzone roboty budowlane, ponieważ obiekt budowlany był już zrealizowany,

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. przez zmianę zakresu prowadzonego postępowania bez zawiadomienia, w oparciu o złożoną przez P. J. prośbę "w imieniu własnym" dotyczącą prowadzenia postępowania "w zakresie użytkowania obiektu mieszkalno-gospodarczego" w sytuacji, gdy P. J. osobiście nie jest ani Inwestorem ani właścicielem nieruchomości o nr ew. [...],

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. przez błędne określenie przez organ I instancji nałożonego obowiązku, jako obowiązku "budowy" budynku mieszkalno-gospodarczego a nie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu:

9. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. 2019, poz. 1186 z późn. zm., dalej: Prawo budowlane) przez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. Budowlane, a w konsekwencji nie zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy Inwestor odstąpił od projektu budowlanego, od początku realizował inny obiekt budowlany, niż ten na który uzyskał pozwolenie na budowę, dlatego nieprawidłowym trybem postępowania jest tryb legalizacji robót budowlanych;

10. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, przez przyjęcie, że tryb określony w ww. przepisach znajduje zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy roboty budowlane na przedmiotowym obiekcie zostały zakończone przed wydaniem postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych, a obiekt został zrealizowany w całości jako dom weselny;

11. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na Inwestora przez organ I instancji obowiązku budowy budynku mieszkalno-gospodarczego a nie obowiązku wykonania ściśle określonych robót budowlanych w sytuacji, gdy treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. budowlanego przewiduje możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, a nie obowiązku budowy określonego obiektu budowlanego, jak zostało wskazane w sentencji decyzji, co rodzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne dotyczące zakresu nałożonego obowiązku, a także wkracza w cywilnoprawne uprawnienia Inwestora i właściciela gruntu,

12. art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie w postanowieniu z dnia 1 października 2019 r. ze względu na to, że roboty budowlane nie były prowadzone w dniu 1 października 2019 r. i nie są prowadzone do chwili obecnej, zatem nie istnieje podstawa faktyczna do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej piętra w skrzydle północno-wschodnim, ekspertyzy w zakresie spełnienia wymagań (przy czym dla domu weselnego chodzi nie tylko o wymagania określone w § 323 i 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 kwietnia 2002 r.) i inwentaryzacji geodezyjnej i powykonawczej,

13. art. 36 a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego w zw. z § 7 pkt 2, § 13, § 21 pkt 20.1.1, pkt 20.1.3, pkt 20.1.4, pkt 20.2.4 uchwały Rady Gminy S. z dnia 9 grudnia 2003 r. nr XIII/115/2003 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. Rozdział I i II - dalej m.p.z.p., przez przyjęcie, że budynek mieszkalno- gospodarczy, bez dokładnego określenia jego przeznaczenia, nie narusza przepisów m.p.z.p., tym bardziej w sytuacji, gdy budynek w rzeczywistości użytkowany jest jako dom weselny.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej od nr 1 do nr 6 sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości postępowania dowodowego, które przeprowadziły organy administracji, które to postępowanie uznane zostało przez Sąd I instancji za prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te są w istocie powieleniem zarzutów podnoszonych w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do tej kwestii czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stanowisko Sądu I instancji należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentów jest niecelowe.

Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. organy administracji mają obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji ma więc obowiązek podejmowania czynności, które są niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy nie ma natomiast obowiązku podejmowania wszelkich czynności, których przeprowadzenia postuluje strona postępowania.

Słusznie Sąd I instancji uznał, że ocena dowodów dokonana przez organy administracji jest prawidłowa. Nie przekracza ona granic swobodnej oceny dowodów i brak jest podstaw do jej kwestionowania. Możliwość przedstawienia przez stronę postępowania własnej, odmiennej oceny dowodów nie oznacza, że ocena dokonana przez organy administracji jest oceną błędną.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych i nie wymagał uzupełnienia. Nie było podstaw do podważania dokonanych przez organy administracji ustaleń faktycznych.

Nie ma żadnych racjonalnych podstaw do przyjęcia, że inwestor nigdy nie zamierzał realizować obiektu, na który uzyskał pozwolenie na budowę. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że taka sytuacja miała miejsce jest jedynie dowolnym domniemaniem. Nie ma także podstaw do kwestionowania zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń, że w czasie wydawania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych roboty te nie zostały jeszcze zakończone. Jedynie na marginesie stwierdzić należy, że wykonanie robót budowlanych nie stoi na przeszkodzie wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Celem wydania tego postanowienia nie jest bowiem jedynie zablokowanie możliwości dalszej realizacji inwestycji. Wydanie ww. postanowienia skutkuje bowiem także rozpoczęciem biegu terminu do wydania przez organy administracji kolejnych rozstrzygnięć w sprawie, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Za dowolne i nieuzasadnione uznać należy również twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że oświadczenie P. J. o zamiarze użytkowania budynku jako budynku mieszkalno-gospodarczego dla celów magazynowania i segregacji warzyw było niezgodne ze stanem faktycznym. Nie ma także podstaw do przyjęcia, że oświadczenie złożone przez P. J. zostało złożone przez niego we własnym imieniu nie zaś w imieniu inwestora.

Odnośnie do zarzutu wymienionego w punkcie nr 7 stwierdzić należy, że postępowanie, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane jest postępowaniem prowadzonym z urzędu i organ nadzoru budowlanego nie jest związany wskazaniem przedmiotu postępowania zawartym w piśmie skierowanym do organu przez stronę postępowania.

Za bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. Nałożony na inwestora obowiązek został w decyzji jednoznacznie określony i polega on na zobowiązaniu do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Nie ma żadnych wątpliwości odnośnie do treści tego obowiązku. Analogicznie ocenić należy zarzut opisany w punkcie 11, który w istocie jest powtórzeniem zarzutu opisanego w punkcie ósmym.

Zdaniem NSA rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z 30 lipca 2020 r., znak: PINB 7355/Strz-2/2019 nie narusza art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy a tylko taki uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Błędne określenie przez organ I instancji w decyzji z 30 lipca 2020 r. nałożonego obowiązku, jako obowiązku "budowy" budynku mieszkalno-gospodarczego a nie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w ocenie NSA nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpłynąć na wynik sprawy. O ile art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje nałożenia obowiązku budowy obiektu budowlanego określonego rodzaju a stanowi o możliwości ("w razie potrzeby") obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to w okolicznościach sprawy powyższy zapis należy rozpatrywać w połączeniu z obowiązkiem przedłożenia projektu budowlanego zamiennego odnoszącego się do ww. budynku mieszkalno-gospodarczego. Powyższe obowiązki należy zrealizować poprzez przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku mieszkalno-gospodarczego a cel zgodności z prawem przeprowadzonej budowy będzie osiągnięty jeżeli powstanie budynek mieszkalno-gospodarczy zgodny z przedłożonym projektem budowlanym.

Odnośnie do podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że są to zrzuty bezzasadne.

Naruszenie przepisu prawa materialnego może nastąpić poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia przepisu prawa materialnego oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 6 maja 2021 r., I GSK 33/21 https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/17F9F5009A) .

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że o zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzuty prawa materialnego w istocie kwestionuje ocenę materiału dowodowego oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Zarzuty naruszenia prawa materialnego (zarzuty od nr 9, 10, 12 i 13) nie odnoszą się do stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji, tylko do stanu faktycznego jaki, zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinien zostać ustalony. W konsekwencji zarzuty te uznać należało za bezzasadne.

Jak już była wcześniej mowa art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje możliwości nałożenia przez organ obowiązku budowy określonego rodzaju budynku (w tym tej sprawie budynku mieszkalno-gospodarczego). Wyrzeczenie o takiej treści znalazło się w decyzji PINB w Lublinie z 30 lipca 2020 r. jednak nie stanowi ono naruszenia przepisów prawa materialnego skutkującego potrzebą uchylenia zaskarżonej decyzji. Znajdujący się tam zapis należy rozumieć w ten sposób, że doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem zostanie osiągnięte poprzez wybudowanie budynku mieszkalno-gospodarczego zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym zamiennym.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.