Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 311/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49 § 1, 176, 174, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 i art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Elżbieta Kremer /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. R. i T. D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1649/12 w sprawie ze skargi A. M. R. i T. D. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia oraz zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1649/12 oddalił skargę T. D. R. i A. M. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia oraz zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Wojewoda Kujawsko-Pomorski na podstawie art. 15, art. 16 ust.1, art. 34 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 700), zwanej dalej ustawą, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), art. 84 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 85, art. 86 ust. 1 pkt 4, pkt 7, pkt 9, ust. 2, art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. z 2004 r. Nr 228, poz. 2306, zmiana z 2010 r. Monitor Polski Nr 76, poz. 954), art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w ustępie pierwszym decyzji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia [...] S.A. z siedzibą w W. na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia relacji: R.-G. W ustępie drugim decyzji w punktach: 1) zezwolił inwestorowi - [...] S.A. z siedzibą w W., na usunięcie drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach objętych decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu i ujętych w projekcie budowlanym w części obejmującej inwentaryzację drzew i krzewów oraz plan gospodarki zielenią; 2) ustalił termin wycinki drzew i krzewów na terenach nieleśnych do: końca 2013 r., a w przypadku, gdy na drzewach znajdują się gniazda lęgowe ptaków, termin ten ogranicza się od [...] października 2011 r. do końca lutego 2012 r., a następnie od [...] października 2012 r. do końca lutego 2013 r., oraz od [...] października 2013 r. do [...] grudnia 2013 r.; 3) następnie ustalił opłaty za usunięcie 281 drzew i 2158 m² krzewów w łącznej wysokości 8842017,61 złotych (osiem milionów osiemset czterdzieści dwa tysiące siedemnaście złotych 61/100); 4) zobowiązał inwestora do dokonania nasadzeń zastępujących wycięte drzewa i krzewy w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości lub lokalnym samorządem w adekwatnej ilości; 5) odroczył orzeczoną opłatę na okres 3 lat od dnia realizacji nasadzeń, tj. do dnia [...] czerwca 2014 r.; 6) zobowiązał inwestora do przedstawienia Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu, w terminie 12 miesięcy od zakończenia wycinki, inwentaryzacji nasadzeń zastępujących oraz w terminie nie dłuższym niż 3 lata od dnia wydania decyzji, inwentaryzacji nasadzeń zastępujących z opisem ich stanu.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski na podstawie przepisów zawartych w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu niniejszej decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 15 ust. 4, art. 5 ust. 3 i art. 34 ust. 5 ustawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części I oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części II. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści decyzji wojewody wynika, że inwestor spełnił wszystkie wymogi stawiane przez ustawę - Prawo budowlane, niezbędne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego Wojewoda Kujawsko-Pomorski wystąpił do Ministra Gospodarki z wnioskiem o wydanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych w § 146 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.) i określonych w § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055) oraz z wnioskiem do Ministra Infrastruktury o wydanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych w § 122 ust. 2 i § 125 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987). Po uzyskaniu upoważnień Ministra Gospodarki i Ministra Infrastruktury, Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniami z dnia [...] maja 2011 r., [...] maja 2011 r. i [...] czerwca 2001 r. udzielił inwestorowi zgody na przedmiotowe odstępstwa. Organ uznał, że podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy. Wojewoda podjął bowiem kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzył materiał dowodowy. Przekazywane w trakcie prowadzonego postępowania uwagi, wnioski i spostrzeżenia organ rozpatrzył i poinformował wnoszących uwagi o sposobie ich rozpatrzenia. Wyjaśnił, że zarzut dotyczący braku pouczenia stron o prawie, terminie i sposobie odwołania od decyzji nie znajduje oparcia w zgromadzonych dokumentach. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja zawiera szereg poważnych wad w zakresie części II. Organ odwoławczy w trakcie rozpatrywania sprawy ustalił, że rozstrzygnięcie pierwszej instancji narusza co prawda prawo, ale nie rzutuje to na legalność tego rozstrzygnięcia wobec całego przebiegu inwestycji, a tylko jej części, w tym przypadku zezwolenia na usunięcie drzew i prawidłowego naliczenia opłaty z tego tytułu. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 5 ustawy w postępowaniu przed organem wyższego stopnia oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji, o której mowa w niniejszej ustawie, w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca części inwestycji w zakresie terminalu, nieruchomości lub działki. Oznacza to, że co do zasady organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej merytorycznym kształcie. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie może uchylić całej decyzji, lecz tylko tą część, która narusza prawo. Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, że nie może swoim rozstrzygnięciem zakwestionować tej części decyzji, która nie jest dotknięta wadami prawnymi, jeżeli takimi wadami dotknięta jest tylko część decyzji dająca się wyodrębnić.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję wnieśli T. R. i A. R. zaskarżając ją w części pierwszej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na wskazanym odcinku. Zarzucili oni decyzji naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela; art. 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin, podczas gdy dowód ten przyczyniłby się do wyjaśnienia sprawy; art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego co do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą i wskazującego na zasadność przesłanek wydanego rozstrzygnięcia; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie decyzji w części I; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i realizowanie inwestycji i wprowadzenie odstępstw w sposób sprzeczny z interesem właścicieli działek znajdujących się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji, co zagraża bezpieczeństwu jednostki i jej mieniu. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. decyzji organu I i II instancji w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na wskazanym odcinku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując na granicę swojej kognicji. Sąd wskazał, że regulację szczególną w stosunku do norm wynikających z art. 134 § 1 oraz 135 p.p.s.a. stanowi ograniczenie wynikające z art. 134 § 2 p.p.s.a. w myśl którego sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wskazał na art. 15 ust. 1, 16 ustawy, art. 35 ust. 1 i 4, art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, z czym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że przedłożył oświadczenie z dnia [...] kwietnia 2011 r. (pod rygorem odpowiedzialności karnej) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Inwestor przedstawił projekt budowlany zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Dokumentacja projektowa zatwierdzona weryfikowanym rozstrzygnięciem organu zawierała także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Inwestor dołączył także do wniosku o pozwolenie na budowę także opracowanie dotyczące inwentaryzacji drzew i krzewów (art. 16 ust. 2 ustawy). Ponadto, Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniami z dnia [...] maja 2011 r. i dnia [...] czerwca 2011 r. udzielił inwestorowi zgody na odstępstwa od odpowiednich przepisów techniczno-budowlanych. W sprawach inwestycji na którą zostało wydane przedmiotowe pozwolenie na budowę zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 w związku z art. 15 ust. 4 ustawy decyzję doręcza się wnioskodawcy, pozostałe strony postępowania zawiadamiane są o jej wydaniu w drodze obwieszczeń, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przekazywane w trakcie prowadzonego postępowania uwagi, wnioski i spostrzeżenia organ rozpatrzył i poinformował wnoszącym uwagi o sposobie ich rozpatrzenia. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Akta sprawy potwierdzają w ocenie sądu jednoznacznie, że inwestor spełnił wymogi określone w art. 32 ust. 4 w zw. z art. 16 ustawy i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem organ nie mógł odmówić mu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ocenia jedynie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami ustawy Prawo budowlane, natomiast podnoszony zarzut, że sporna inwestycja spowoduje trwałe obciążenia dla działki skarżących i ograniczenia z uwagi na strefę ochronną nie wpływaja na podjęte rozstrzygnięcie. Sąd zaznaczył, że skarżący nie kwestionują lokalizacji samego gazociągu, ale żądają przesunięcia pasa roboczego. Usytuowanie pasa roboczego lub zmiana jego położenia stanowi część trasy budowy gazociągu i wyznaczona została na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu. Wskazać należy, organ jest związany przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia zawartym w tej decyzji. Organ architektoniczno-budowlany nie może kształtować warunków lokalizacji na etapie pozwolenia na budowę odmiennie od ustalonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Przedmiotowa inwestycja jest inwestycją o charakterze liniowym, gdzie przebieg i usytuowanie pasa roboczego jest wymuszony charakterem tej inwestycji. Nadmienić należy, że decyzja o lokalizacji podlegała natychmiastowemu wykonaniu na podstawie art. 34 ustawy.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi mimo, że decyzje organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem prawa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 5 i art. 9 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie, realizowanie inwestycji i wprowadzenie odstępstw w sposób sprzeczny z interesem właścicieli działek znajdujących się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji, co zagraża bezpieczeństwu jednostki i jej mieniu co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wnieśli ponadto o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie, w razie stwierdzenia, że doszło jedynie do naruszenia przepisów prawa materialnego, wnieśli o zastosowanie art. 188 p.p.s.a., uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali, że zgłaszali szereg uchybień proceduralnych w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, których nie zbadał sąd, m.in. art. 7, 75, 77 i 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i podali przejawy ich naruszenia na gruncie rozpatrywanej sprawy. W ich ocenie sąd również nie rozważył, czy nie doszło do uchybienia przepisom prawa budowlanego w powiązaniu z art. 140 k.c. Inwestycja narusza zasady prawidłowej budowy, gdyż nie zapewnia poszanowania interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu, a uzyskane przez organ odstępstwa stanowią zagrożenie dla życia ludzi i mienia. Ocena zgodności inwestycji z prawem budowlanym musi obejmować również pominięty art. 5 i 9 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz inwestora kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Wskazał, ze sąd dokonał prawidłowej oceny postępowania organu, natomiast w kwestii naruszeń prawa budowlanego stwierdził, że projekt obiektu budowlanego wypełnia normy prawne, inwestycja jest realizowana na podstawie regulacji szczególnej – ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, zgodnie z którą decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji wiąże wojewodę wydającego pozwolenie na budowę, zatem nie może on wydać pozwolenia w zakresie innym niż ustalony w decyzji lokalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że środek zaskarżenia jakim jest skarga kasacyjna powinien spełniać wymogi formalne przewidziane dla każdego pisma procesowego w postępowaniu sądowym ( art. 49 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a. ), jak też wymogi materialne przewidziane dla tego pisma procesowego w art. 176 p.p.s.a. Szczególne znaczenie ma zadośćuczynienie obowiązkowi wskazania podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego - uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszania. Tylko takie postawienie zarzutów w skardze kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, działającemu w granicach podstaw skargi kasacyjnej, na rozpoznanie sprawy w sposób oczekiwany przez wnoszącego skargę kasacyjną. Każde niemieszczące się w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. przytoczenie podstaw powoduje, że są one nieusprawiedliwione w rozumieniu art. 184 p.p.s.a.. Prawo materialne, o którym mówi art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to są przepisy aktu prawnego stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy, zaś przepisy postępowania to przepisy k.p.a. i p.p.s.a. ( wyok NSA z 17 lutego 2012r., I OSK 175/11)

W tym miejscu podkreślić należy, że tak jak nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej powołanie całego aktu prawnego ( wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006r. sygn. akt II OSK 1313/06 ), tak również nieprawidłowe jest oparcie skargi kasacyjnej poprzez tylko ogólne wskazanie konkretnego numeru artykułu ustawy, w sytuacji gdy powołany artykuł składa się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych w których uregulowane są różne zagadnienia. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jako podstawę naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano art.5 i art.9 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Powołanie ogólnie art.5, w sytuacji, gdy artykuł ten składa się z 15 ustępów, a nadto większość ustępów podzielona jest dodatkowo na punkty i podpunkty oznaczone literami powoduje, że tak przytoczona podstawa skargi kasacyjnej nie może być rozpoznana. Z kolei powołany art.9 ust.1 zawiera podstawę prawną do zastosowania w przypadkach szczególnie uzasadnionych odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych, skarżący powołując ten przepis podają ogólnie w uzasadnieniu, że uzyskane przez organ odstępstwa stanowią istotne zagrożenie dla życia ludzi i mienia znajdujących się na działce nr [...], czyli przytaczają fragment przepisu, dotyczący czego odstępstwo nie może powodować, a nie wskazują na konkretne odstępstwa i nie precyzują w jaki sposób odstępstwa te miałyby stanowić zagrożenie dla życia ludzi i mienia.

Z kolei zarzut naruszenia prawa procesowego ograniczony został do wskazania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c p.p.s.a. bez odniesienia i powiązania tych przepisów z stosownymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że wskazanie naruszenia przepisu prawa, w ramach jednej ze wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstaw, musi dokonać się w sposób konkretny, który nie dopuszcza domysłów lub uzupełnień.

Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa, aby rozwijać czy też doprecyzowywać stawiane zarzuty kasacyjne. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny sądu są jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Podkreślić bowiem trzeba, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionują lokalizację inwestycji, albowiem pas robót wytyczono na będącej ich własnością działce nr [...] podczas gdy znajdująca się obok działka nr 39/3 nie będąca ich własnością stanowi teren nieużytków. W tym miejscu należy wskazać, że kwestie dotyczące lokalizacji ( przebiegu ) inwestycji były przedmiotem decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2011r. w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, utrzymanej w mocy decyzją Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012r., a skarga skarżących na przedmiotową decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012r. IV SA/Wa 1416/12., wyrok ten jest prawomocny. Tym samym kwestie dotyczące trasy przebiegu planowanej inwestycji zostały już prawomocnie zakończone. Jak wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie IV SA/Wa 1416/12 skarżący kwestionowali w niej przebieg lokalizacji inwestycji, która objęła działkę nr [...] będącą ich własnością i podnosili te same argumenty co w uzasadnieniu przedmiotowej skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270 ) oddalił skargę kasacyjną.