Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 528/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust.1 pkt 2, art. 29 ust. 2, art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 30 ust. 2, art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi K. K.-W. i T. W. na decyzję Wojewody z dnia 7 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 15 marca 2013 r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących K. K.-W. i T. W. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 marca 2013 r. Starosta na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych z dnia 4 marca 2013 r. K. K. i T. W. , polegających na budowie budynku gospodarczego i wiaty na terenie działki nr [...] w B., gmina K.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że prawidłowa interpretacja treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wskazuje iż przepis ten umożliwia budowę wskazanych w nim obiektów, tj. budynku gospodarczego oraz wiaty, jako uzupełniających zabudowę działki budowlanej i towarzyszących jej funkcjonalnie. Brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji brak obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczy realizacji tylko tych inwestycji, które są związane już z istniejącą zabudową. W przedmiotowym przypadku zachodzą przesłanki do odrzucenia zgłoszenia, gdyż na terenie objętym zgłoszeniem nie istnieje budynek mieszkalny, dla którego zgłaszany budynek gospodarczy oraz wiata będą pełniły funkcję uzupełniającą. Ponadto dla działki rolnej, na której planowana jest inwestycja, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Budowa zgłaszanych budynków odbyłaby się poza kontrolą organów w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Tak więc zgłaszane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli. K. K. i T. W., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podnosząc zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 i art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, jak również art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. W uzasadnieniu odwołujący się wskazali, iż w świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga między innymi budowa budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m², jak i wiat o powierzchni zabudowy do 25 m². To, że działka nr [...] jest obecnie działką wolną od zabudowy nie może stanowić podstawy do zgłoszenia sprzeciwu odnośnie jej zabudowy budynkiem gospodarczym.

Decyzją z dnia 7 maja 2013 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podzielił w całości argumentację organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów oraz innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Katalog obiektów zawarty w tym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w nim roboty budowlane i obiekty budowlane mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. W ocenie organu odwoławczego, w pełni uzasadniony jest pogląd organu I instancji, że obiekty budowlane zgłaszane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winny stanowić uzupełnienie już istniejącej zabudowy. Organ II instancji powołał się w tym zakresie na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 66/10. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że przepisy regulujące instytucję zgłoszenia robót budowlanych nie przewidują możliwości sprawdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności zgłaszanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

K. K. i T. W. , w skardze wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako naruszających prawo. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 Prawa budowlanego oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8, art. 10 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

| Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: |

| |

|Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd |

|administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd |

|administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami |

|prawa procesowego. |

|Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 nr 243 |

|poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych |

|objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. |

|Ocena zasadności skargi sprowadzała się do rozważenia czy zgłoszone roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czy też |

|zgodnie z twierdzeniami skarżących podlegały zgłoszeniu. |

|Skarżący zgłosili zamiar realizacji wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 wskazując, iż |

|zgłoszenie to następuje w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. |

|Przepis art. 29 ust. 1 w pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków |

|gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych |

|obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. |

|Interpretacja tego uregulowania budzi wątpliwości odnośnie zakresu zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia wolno stojących parterowych|

|budynków gospodarczych. Możliwa jest bowiem interpretacja, iż przepis ten wprowadza zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę |

|takich obiektów w każdym przypadku, niezależnie od przeznaczenia i stanu zagospodarowania działki przewidzianej pod zabudowę. Za |

|dopuszczalną uznać należy także interpretację, zgodnie z którą zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest wyłącznie budowa |

|budynków gospodarczych związanych z budynkami mieszkalnymi na działkach zabudowanych takimi budynkami. |

|Prawo budowlane nie zawiera definicji budynku gospodarczego. W treści § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia |

|2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 z 2002 r. ze zm.) |

|wskazano, iż ilekroć w tym rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do |

|niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom |

|budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej |

|przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Pojęcie budynku gospodarczego zostało w nim|

|zdefiniowane na potrzeby tego rozporządzenia, w granicach delegacji ustawowej określonych w art. 7 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego, który |

|przewiduje określenie rozporządzeniem warunków technicznych jakim winny odpowiada budynki i ich usytuowanie. Definicja ta nie stanowi |

|zatem definicji legalnej budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. |

|Niemniej jednak, pojęcie budynku gospodarczego należy interpretować jako budynku, który pełni określoną funkcję związaną z |

|gospodarowaniem, przy czym gospodarowanie to może być związane z różnym rodzajem działalności. Pojęcie budynku gospodarczego użyte w art.|

|29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego niewątpliwie nie dotyczy wszystkich budynków gospodarczych. Pojęcie budynku gospodarczego lub szersze |

|pojęcie obiektu gospodarczego pojawia się bowiem w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w różnych przepisach : art. 29 ust. 1 pkt 1 a, |

|dotyczącym budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową, art. 29 ust. 1 pkt 4, dotyczącym |

|obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych, art. 29 ust. 1 pkt 6, dotyczącym budynków gospodarczych |

|stanowiących zaplecze do utrzymania linii kolejowych, art. 29 ust. 1 pkt 13 dotyczącym obiektów gospodarczych przeznaczonych na cele |

|gospodarki leśnej |

|Oznacza to, iż pojęcie budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest pojęciem węższym, niż wynika to z |

|jego językowego brzmienia. |

|W ocenie Sądu przyjąć należy, iż przepis art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego wprowadza zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę obiektów |

|wnoszonych na działce budowlanej, towarzyszących zabudowie mieszkaniowej. |

|Istotną wskazówką interpretacyjną w tym zakresie jest fakt, iż ustawodawca w treści przepisu w jednej jednostce redakcyjnej zamieścił |

|wolnostojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty, altany i przydomowe oranżerie. Określenie "przydomowe" zostało użyte jedynie w |

|odniesieniu do oranżerii. Wspólne zamieszczenie wszystkich tych obiektów w jednej jednostce redakcyjnej świadczy jednak, zdaniem Sądu, o |

|zamiarze uregulowania w tym przepisie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich obiektów, które są związane z zabudową |

|mieszkaniową. Gdyby oranżerie mogły być wybudowane bez pozwolenia na budowę, jedynie w sytuacji gdy mają one charakter przydomowy, a |

|pozostałe wymienione w tym przepisie obiekty nie musiały spełniać tego wymogu, racjonalny ustawodawca powinien bowiem zamieścić |

|uregulowanie dotyczące przydomowych oranżerii oraz pozostałych obiektów o innym charakterze w odrębnych jednostkach redakcyjnych, tak jak |

|to ma miejsce w pozostałych przypadkach art. 29 ust.1 pkt 1-27. Zdaniem Sądu, wspólne uregulowanie zwolnienia z obowiązku uzyskania |

|pozwolenia na budowę szeregu różnych obiektów - budynków gospodarczych, wiat, altan oraz oranżerii w jednym przepisie nastąpiło właśnie z |

|tego powodu, że zgodnie z intencją ustawodawcy stanowią one zabudowę związaną z funkcją mieszkalną. |

|Skoro zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego podlegają jedynie budynki |

|gospodarcze związane z zabudową mieszkaniową, to fakt przeznaczenia danej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową winien być możliwy do |

|stwierdzenia przez organ przyjmujący zgłoszenie. |

|Dla nieruchomości brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku istnienia dla danego terenu planu zagospodarowania |

|przestrzennego, organ przyjmujący zgłoszenie ma możliwość ustalenia zaistnienia przesłanki art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego t.j. |

|przeznaczenia danej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową w oparciu o ustalenia planu. W przypadku braku planu zagospodarowania |

|przestrzennego, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz.|

|647 ze zm.) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i |

|zagospodarowania terenu. |

Art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Przywołany w ust. 1 art. 59 tej ustawy, art. 50 ust. 2 stanowi, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Interpretacja powyższych przepisów nasuwa poważne wątpliwości, w związku ze sprzecznością unormowania wynikającego z treści art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 z unormowaniem wynikającym z treści art. 59 ust. 2 ustawy.

Z art. 59 ust. 1 w związku ze stosowanym odpowiednio art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, iż w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę, nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w treści art. 59 ust. 2 tej ustawy wskazano, iż przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Językowe brzmienie tego przepisu wskazuje, iż w zasadzie każda zmiana zagospodarowania terenu wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, także taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, poza tymczasową, jednorazową zmianą zagospodarowania terenu, trwającą do roku.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujące jest obecnie stanowisko, że usunięcie tej sprzeczności jest możliwe przez uznanie, iż w istocie odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 ustawy, o którym jest mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, sprowadza się do zupełnego wyłączenia stosowania normy art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowiącego, iż decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio o warunkach zabudowy terenu) nie wymagają roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, z uwagi na jego sprzeczność z art. 59 ust. 2 ustawy. (vide: stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2007 r. II OSK 1069/06 Lex Nr 355485 i 10 stycznia 2008 r. II OSK 1826/06 Lex Nr 466373)

Przychylając się do tego stanowiska Sąd stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Uznanie, iż roboty podlegające zgłoszeniu wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, usuwa niebezpieczeństwo realizacji obiektu bez kontroli jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takim przypadku, w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak w przypadku pozwolenia na budowę, inwestora obciąża obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja zostanie wydana jedynie w przypadku spełnienia warunków, o jakich jest mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja inwestycji nie może zatem uzyskać akceptacji organu architektoniczno-budowlanego bez wykazania jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ po wpłynięciu zgłoszenia winien zatem na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązać inwestora postanowieniem do uzupełnienia zgłoszenia przez przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w określonym terminie uwzględniającym czas niezbędny dla jej uzyskania, a w przypadku jej nieuzupełnienia wnieść sprzeciw, w drodze decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił obie wydane w sprawach decyzje.

Z uwagi na upływ terminu przewidzianego w art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego zobowiązanie strony do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i wniesienie sprzeciwu w razie jej nieprzedłożenia w niniejszej sprawie nie będzie możliwe.

Natomiast wskazać należy, że realizacja inwestycji przez skarżących poza kontrolą wynikającą z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być zaakceptowana, jako naruszająca obowiązujący porządek prawny. Wykonanie robót budowlanych doprowadzi do zastosowania unormowania wynikającego z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowalnego, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i wszczęcia postępowania legalizacyjnego.