Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2340/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 402 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia należności za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Gminy C. kwotę 21.967 (dwadzieścia jeden tysięcy dziewięćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania Gminy [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], zobowiązującej tę Gminę do uiszczenia należności w wysokości 1.116.645 zł ustalonej w decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r, nr [...] - za usunięcie drzew rosnących na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] i wskazującej, że opłatę należy wnieść na konto Starostwa Powiatowego w [...] – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Starosta [...] w punkcie 1. zobowiązał Gminę [...] do uiszczenia należności w wysokości 1.116.645 zł ustalonej w decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r, nr [...], za usunięcie drzew rosnących na nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], a w punkcie 2. wskazał, że opłatę należy wnieść na konto Starostwa Powiatowego w [...] .

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła Gmina [...]. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego i nienależyte zebranie materiału dowodowego w sprawie. Ponadto odwołująca wskazała, że nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu. Dodatkowo wskazano, iż opłata powinna być wniesiona na konto Gminy, a nie Starostwa.

Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142, ze zm.), w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3 tego artykułu, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem.

Jak wynika z protokołu oględzin z 21 lutego 2018 r. sporządzonego przez przedstawiciela Starosty [...] przy udziale przedstawiciela Gminy [...], Gmina ta nie wykonała nasadzeń zastępczych, do których była zobowiązana w decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2013 r.. W związku z tym SKO stwierdziło, iż Gmina jest zobowiązania do uiszczenia opłaty ustalonej w decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2013 r..

Co prawda Gmina podniosła, że dokonała nasadzeń zastępczych, a Starosta [...] błędnie ustalił w tym zakresie stan faktyczny, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa, to jednak nie przedstawiła żadnych dowodów i argumentów, które chociażby w najmniejszym stopniu potwierdzały jej stanowisko. Co więcej, jak już wskazano powyżej, przedstawiciel Gminy podczas oględzin nieruchomości nie kwestionował w żaden sposób ustaleń, z których wynikało jednoznacznie, że Gmina nie dokonała żadnych nasadzeń zastępczych w związku z wycinką drzew.

Organ dodał również, że Gmina w najmniejszym stopniu nie wykazała, iż nie mogła brać czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Zaznaczył także, że odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a jej przedstawiciel brał udział w oględzinach nieruchomości. Na żadnym etapie postępowania odwołująca nie tylko nie przedstawiła żadnych dowodów, ani argumentów wskazujących na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z [...] sierpnia 2013 r., ale również nie kwestionowała przeciwnych ustaleń organu I instancji, które już jednoznacznie wynikały z protokołu oględzin. Na marginesie organ zauważył, że również w odwołaniu nie przedstawiono żadnych argumentów, ani dowodów chociażby uprawdopodabniających twierdzenia Gminy. Nie wskazała ona również jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte przez organ I instancji.

Niezastosowanie przepisu art. 392 kpa przy doręczeniu zaskarżonej decyzji nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, ani na prawa odwołującej, w związku z czym nie mogło stanowić podstawy uchylenia decyzji.

SKO wskazało też, że bezpośrednio z przepisów obowiązującego prawa wynika, iż w przypadku wydawania zgody na wycinkę drzew przez starostę opłaty za dokonanie wycinki należy wnosić na konto starosty, a nie gminy.

Mając powyższe na względzie, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Starosty [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła Gmina [...], zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez obrazę art. 7 kpa w wyniku błędnego wykonania obowiązku ustalenia dokładnego stanu faktycznego, polegającego na powieleniu ustaleń dokonanych przez Starostę [...] bez szerszej i dokładnej analizy niezgodności wskazywanych przez Gminę [...], a w konsekwencji wskazanie, iż Gmina ta nie dokonała żadnych nasadzeń zastępczych, podczas gdy skarżąca podjęła się wykonania ciążącego na niej zobowiązania;

2. obrazę przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 kpa, poprzez poprzestanie w niniejszym postępowaniu wyłącznie na twierdzeniach Starosty [...], podczas gdy zakres zaskarżenia oraz podnoszone przez Gminę [...] zarzuty winny prowadzić do znacznie szerszego wyjaśnienia kwestii dokonania przez Gminę nasadzeń zastępczych, a tym samym przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia prawidłowości przedstawionego w decyzji stanu faktycznego;

3. obrazę prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez ustalenie, iż Starosta [...] wydał prawidłowo decyzję nr [...], a tym samym zgodnie z treścią zezwolenia na usunięcie drzew (decyzja nr [...] ) ustalając, iż opłata w wysokości 1.116.645 zł ma został uiszczona na konto Starostwa Powiatowego, podczas gdy w zezwoleniu na usunięcie drzew zostało wskazane w sposób jednoznaczny, iż opłata ma zostać uiszczona na rzecz Urzędu Gminy [...], a tym samym dokonując nieuprawnionej zmiany ówczesnej decyzji;

4. obrazę prawa materialnego, tj. 84 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez ustalenie, iż Starosta [...] miał prawo ustalić w decyzji nr [...] sposób uiszczenia opłaty za usunięcie drzew, podczas gdy przepis ten nadaje organowi wyłącznie kompetencję do nałożenia zobowiązania do uiszczenia opłaty - nie do wskazania sposobu jej uiszczenia, który winien być wskazany w zezwoleniu na usunięcie drzew.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Badając sprawę w powyższych granicach Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W dniu [...] sierpnia 2013 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...], o zezwoleniu Gminie [...] na usunięcie drzew z terenu działki nr [...]. W decyzji tej naliczona została opłata w wysokości 1.116.645 zł. Termin uiszczenia opłaty został odroczony na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia z uwagi na fakt, iż decyzja przewidywała zastępcze nasadzenia. W przypadku niedokonania nasadzeń skarżąca była zobowiązana do uiszczenia opłaty na konto Urzędu Gminy [...].

W dniu [...] kwietnia 2018 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...], zobowiązującą Gminę [...] do uiszczenia należności w wysokości 1.116.645 zł ustalonej we wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r.. Jednocześnie organ ten wskazał w decyzji, iż opłatę należy wnieść niezwłocznie na konto Starostwa Powiatowego. W uzasadnieniu Starosta wskazał, iż Gmina nie dokonała żadnych nasadzeń zastępczych, a tym samym zobowiązanie do uiszczenia opłaty jest zasadne. Ustalenie to organ oparł na treści protokołu z oględzin z dnia z 21 lutego 2018 r. sporządzonego przez przedstawiciela Starosty [...] przy udziale przedstawiciela Gminy [...], w którym stwierdzono, że Gmina ta nie wykonała nasadzeń zastępczych.

Jednocześnie w odwołaniu od decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Gmina podniosła, że dokonała nasadzeń zastępczych, jednak organ odwoławczy wskazał, iż nie przedstawiła ona żadnych dowodów i argumentów, które chociażby w najmniejszym stopniu potwierdzały jej stanowisko.

W związku z tym podzielić należy zarzut skargi, iż stan faktyczny, na podstawie którego wydana została decyzja nr [...] jest niekompletny. Organ II Instancji również nie zweryfikował go, poprzestając na ustaleniach Starosty [...]. Mimo nieprzedstawienia w toku postępowania odwoławczego dowodów na potwierdzenie stanowiska skarżącej, nie zwalniało to organu z przestrzegania unormowanej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej. Zgodnie z nią, organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W myśl tej zasady, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego. W judykaturze wskazuje się, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7, poz. 83). Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści.

W ocenie Sądu, sposób procedowania organu II instancji stanowi też naruszenie wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Skoro więc w odwołaniu Gmina podniosła, że dokonała nasadzeń zastępczych bezpośrednio po wydaniu decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, to rolą organu odwoławczego było zbadanie tej okoliczności, a nie poprzestanie na stwierdzeniu, że okoliczność ta nie została udowodniona.

Zwrócić należy uwagę na fakt, że wraz z wnioskiem z dnia 24 lipca 2018 r. o zmianę decyzji, Gmina przedstawiła szereg dokumentów, które mogą potwierdzać jej stanowisko. Zostały one załączone również do skargi.

Obowiązkiem organu administracji jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania wyczerpującego materiału dowodowego.

Materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie powinien być kompletny, tj. uwzględniający wszelkie okoliczności faktyczne, które mają znaczenie w sprawie. Nie sposób zaprzeczyć, że dokładne ustalenie czy skarżąca rzeczywiście dokonała nasadzeń w zamian usuniętych drzew jest kluczową kwestią w niniejszej sprawie. Z powołanego wyżej art. 77 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, m.in. przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czy zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń.

W niniejszym postępowaniu brak jest przeprowadzenia innych stosownych dowodów poza oględzinami nieruchomości. Brak jest przede wszystkim weryfikacji twierdzeń wysuwanych przez skarżącą w zakresie nasadzeń zastępczych. W zaistniałej sytuacji, w której wynik prowadzonego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, to organ powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody. W postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania znana z art. 6 Kodeksu cywilnego zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 34/07, LEX nr 351343). W treści zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż Gmina [...] miała odpowiedni termin na złożenie zastrzeżeń do zgromadzonej przez Starostę [...] dokumentacji oraz możliwość zapoznania się z aktami postępowania, jednak nie zmienia to faktu, iż stan faktyczny przedstawiony przez organ, ustalony został w sposób pobieżny - na podstawie niekompletnego materiału dowodowego.

Słusznie także podnosi skarżąca, iż gdyby nawet hipotetycznie przyznać rację wydanej decyzji będącej przedmiotem skargi, to uiszczenie opłaty zgodnie z punktem 6. decyzji nr [...] winno nastąpić na rachunek bankowy Urzędu Gminy [...], a nie na konto Starostwa Powiatowego w [...]. Zmianę sposobu uiszczenia opłaty w zaskarżonej decyzji uznać należy za nieuprawnioną.

Nie sposób zgodzić się z lakonicznym stwierdzeniem organu II Instancji, iż bezpośrednio z przepisów obowiązującego prawa wynika, że w przypadku wydania zgody na wycinkę drzew przez Starostę [...], opłaty za dokonanie wycinki należy wnosić na rachunek Starostwa Powiatowego w [...], a nie Urzędu Gminy [...] w sytuacji, gdy udzielając zgody Gminie na taką wycinkę Starosta jednoznacznie określił, iż ewentualna opłata ma zostać wpłacona na konto Urzędu Gminy [...], nie zaś na konto Starostwa Powiatowego w [...] .

Organy w zupełności pominęły treść art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) w brzmieniu sprzed dnia 28 maja 2015 r., a więc również z daty kiedy wydawana była decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r.. Zgodnie bowiem z art. 51 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1045 ze zm.), do wpływów z tytułu opłat naliczonych za usunięcie drzewa lub krzewu przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 8 (tj. przed 28 sierpnia 2015 r.), zgodnie z art. 59 pkt 2 ustawy nowelizującej stosuje się art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu dotychczasowym. Przepis ten stanowił zaś, że wpływy z tytułu opłat i kar za usuwanie drzew i krzewów stanowiły w całości dochód budżetu gminy, z której terenu usunięto drzewa lub krzewy. Taki też zapis w tym względzie zawiera decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r..

Należy zatem stwierdzić, iż organy obu instancji dopuściły się obrazy przede wszystkim przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed 28 sierpnia 2015 r.. Dlatego też w sprawie zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę po uprawomocnieniu się wyroku, organ I instancji należycie przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, w szczególności zbada czy rzeczywiście skarżąca dokonała nasadzeń zastępczych, a jeżeli tak, to czy nie zachowały one żywotności po upływie okresu, o którym mowa w art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.) z przyczyn zależnych od Gminy [...]. Starosta weźmie przy tym pod uwagę znane już dokumenty przedstawione przez skarżącą, a w razie wątpliwości wezwie ją do przedstawienia innych wniosków dowodowych. W konsekwencji organ ten wyda stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniające właściwe brzmienie art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ppsa, Sąd orzekł jak w punkcie 1. sentencji.

O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 11.167 zł, ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz koszty zastępstwa procesowego (10.800 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 zez zm.).