Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1080/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 ppsa
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 157 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Smołucha, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg T. S. oraz M.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. S., zwanego dalej również "skarżącym ad 1", utrzymał w mocy decyzję nr [...]Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., znak:

[...], którą organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2017 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2017 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. D. (dalej "inwestor") pozwolenia na budowę domu opieki na działkach nr ewid. [...] i [...] z obr. [...] w gminie [...] (dalej "inwestycja").

Pismem z [...] czerwca 2017 r. skarżący ad 1 wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty [...]. Wnioskodawca uzasadnił swoje żądanie treścią art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: "k.p.a.").

Postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2017 r. Starosta [...] wznowił na wniosek strony postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z [...] maja 2017 r. Kolejno, decyzją nr [...] z [...] września 2017 r. Starosta [...] działając na podstawie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] maja 2017 r. Organ uznał, że nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem inwestycji.

Skarżący pismem z [...] września 2017 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2017 r.

3. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2017 r.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej: "pr.bud.".

W uzasadnieniu organ wskazał, że wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zależy od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Stroną stosownie do art. 28 ust. 2 pr.bud. są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu.

Jak ustalił organ, skarżący jest współwłaścicielem działki o numerze [...], która powstała z wydzielonych części działek o numerach [...] i [...]. Działka ta leży po przeciwnej stronie ul. [...], w stosunku do działki na której zlokalizowana jest inwestycja. W związku z powyższym – w ocenie organu – planowana inwestycja nie będzie w sposób bezpośredni wpływała na możliwość korzystania z działki skarżącego.

Organ wyjaśnił dalej, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowej sprawie, gdyż nie jest on właścicielem działki znajdującej się w obszarze oddziaływania. W konsekwencji organ ustalił, że z uwagi na charakter, rodzaj i rozmiar planowanej inwestycji skarżący nie ma legitymacji procesowej. W rezultacie nie było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W sytuacji, kiedy postępowanie zostało już wszczęte, należy je umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z uwagi na brak formalnoprawnych podstaw do odniesienia się do przesłanek nieważności decyzji, organ nie mógł ich uwzględnić.

4. Skarżący pismem z [...] lutego 2018 r. złożył odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie zarówno przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a, jak i prawa materialnego, np. art. 28 pr.bud. oraz § 11 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych" oraz Konstytucji RP, a konkretnie art. 1, art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 38, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 68.

Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego, w tym poprzez błędne uznanie, że teren objęty planowaną inwestycją nie znajduje się w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego i nie znajduje się w strefie i w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Ponadto, skarżący wskazał, że Wojewoda [...] dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. i pozbawił tym samym skarżącego prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, a zatem bezpodstawnie umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny.

Jak wynika z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia, obejmuje ono swym zakresem budowę domu opieki oraz 17 miejsc postojowych na samochody osobowe na działkach nr ewid. [...] i [...], w miejscowości [...], gmina [...]. Z analizy akt sprawy wynika także, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z [...] maja 2017 r.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działki należące do skarżącego są usytuowane w pobliżu planowanej inwestycji (oddzielone od działek inwestycyjnych działką drogową nr ewid. [...] – ul. [...]). Ponadto planowany budynek domu opieki o wysokości w kalenicy 11,50 m zaprojektowany na działkach nr ewid. [...] i [...] jest oddalony od granicy działki nr ewid. [...] o ok. 20,5 m, a od granicy działki nr ewid. [...] o ok. 39 m, zaś od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. [...], o ok. 30 m Ponadto granica działki nr ewid. [...] znajduje się w odległości ok. 33 m od projektowanego śmietnika i ok. 6 m od projektowanego zgrupowania miejsc parkingowych. Granica działki nr ewid. [...] znajduje się w dalszej odległości.

W konsekwencji, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud., nie obejmuje swym zakresem działek o nr ewid. [...] i nr ewid. [...]. Położenie wskazanych działek względem spornej inwestycji wyklucza uznanie, że niesie ona ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z nieruchomości należących do skarżącego, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Skoro decyzja Starosty [...] z [...] maja 2017 r. nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku skarżącego – stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr.bud., nie może on być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r.

GINB dodał przy tym, że merytoryczne zarzuty dotyczące prawidłowości ww. decyzji organu stopnia podstawowego, pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, bowiem weryfikacja decyzji pod względem jej zgodności z prawem może nastąpić wyłącznie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego co do istoty sprawy.

Organ drugiej instancji wyjaśnił również, że art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. jest regulacją ogólną i nie może stanowić samodzielnej przesłanki do uznania, że określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, że ma on zastosowanie jedynie do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania. Innymi słowy, żeby przepis powyższy mógł znaleźć zastosowanie, konieczne jest uprzednie ustalenie na podstawie przepisów odrębnych, że nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego działki skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący pismem z [...] kwietnia 2018 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji GINB w całości oraz o zwrot kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku uzasadnienia faktycznego decyzji w szczególności zaniechaniu wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz na wadliwym uzasadnieniu prawnym decyzji;

art. 7 k.p.a. w związku z art. 10 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80. k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona;

art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu sprawy w sposób należyty interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego, w tym poprzez błędne uznanie, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w strefie i w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a zatem bezpodstawne nieuznanie skarżącego za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornego obiektu i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...], mimo że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud., a także skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Ponadto, skarżący wskazał, że w jego ocenie organ odwoławczy przyjął niewłaściwą wykładnię, niewłaściwie zastosował lub w ogóle nie przeanalizował poniższych przepisów i aktów prawnych:

art. 1, art. 2., art. 21 ust. 1 , art. 31 ust. 3, art. 38. art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 68 Konstytucji RP;

art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/c 303/01) (Dz. U. UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.);

art. 28 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b), c), e), g) oraz art.5 ust. 1 pkt 9, art. 34 ust. 3, art. 35 ust. 1 i 3 pr.bud.;

rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tj. § 11 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 i 2, § 29, § 57 ust. 1, § 60 ust. 1 i 2, § 207 ust. 1 pkt 3 oraz § 208 ust. 1 i 2, § 293 ust. 6, § 309 pkt 1, 2, 4, 5, i 9, § 323 ust. 1 i 2, § 324, § 325 ust. 1 i 2;

rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm.) – § 7 ust. 1, § 8 ust. 2 pkt 3, 7 i 8, § 8 ust. 3 pkt 2, 3, 4, 5 i 6, § 11 ust. 2 pkt 1, 3, 4, 6, 8, 9, 11 i 13 oraz § 13a;

rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, w szczególności § 12 ust. 1, 2 i § 13 ust. 3.;

ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 ze zm.), tj. art. 75 ust. 1, 2, 3 i 4;

ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, w szczególności wytycznych zawartych w załączniku, w tabeli nr 1 wiersz 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.;

ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.), tj. art. 4 ust. 3 oraz

rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów.

Powyższe uchybienia powodują z kolei – według skarżącego – niezbadanie przez organ przesłanek wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., a w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, a także utrzymanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

7. Równocześnie ze skargą skarżącego ad 1 do Sądu wpłynęła skarga M. A., zwanej dalej "skarżącą ad 2", na tę samą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018 r. znak: [...]. Zarzuty i argumenty przedstawione przez skarżącą pokrywały się całkowicie z zarzutami i ich uzasadnieniem zawartymi w skardze skarżącego ad 1. Skarga M. A. została zarejestrowana pod sygnaturą akt VII SA/Wa 1081/18.

8. Odpowiadając w dniu [...] maja 2018 r. na obie ww. skargi organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

9.

10. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. Sąd zarządził połączenie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawy ze skargi skarżącego ad 1 o sygn. akt VII SA/Wa 1080/18 ze sprawą ze skargi skarżącej ad 2 o sygn. akt VII SA/Wa 1081/18 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd zarządził, że sprawa z obu skarg będzie prowadzona pod sygn. akt VII SA/Wa 1080/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

11. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

12. W obu połączonych sprawach Sąd oddalił skargi uznając, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem i właściwie uzasadniona. W obu skargach zostały zamieszczone dwojakiego rodzaju argumenty skarżących: racje mające na celu uzasadnienie ich twierdzeń o posiadaniu przymiotu strony, czyli interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud., a także argumenty odnoszące się bezpośrednio do kwestionowanego pozwolenia na budowę. Tych drugich ani organy administracji w rozpatrywanej sprawie, ani Sąd nie badały, gdyż podstawą umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę domu opieki w [...] w gminie [...] była bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym.

Kluczową okolicznością w rozpatrywanych sprawach było to, że postępowanie administracyjne kontrolowane przez Sąd było prowadzone na podstawie wniosku skarżącego ad 1 o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, czyli postępowanie w trybie nadzwyczajnym, powinno się toczyć według ściśle określonego schematu. Zgodnie z wykładnią art. 157 § 2 k.p.a. powszechnie przyjmowaną przez sądy administracyjne, postępowanie takie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że o ile organ nie znajduje podstaw do działania ex officio, to podmiotem inicjującym takie postępowanie może być wyłącznie strona, tj. podmiot, który zdołał wykazać, że przysługuje mu interes prawny.

Co więcej, ze względu na powołany art. 157 § 2 k.p.a. organ administracji, który wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać właśnie okoliczność podmiotową. Organ pierwszej instancji musi ustalić, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Jeśli badanie okoliczności sprawy potwierdzi posiadanie przez wnioskodawcę takiego uprawnienia, organ właściwy ma obowiązek rozpoznać sprawę i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy kierując się przesłankami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Jeśli natomiast okaże się, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, gdyż nie spełnia on warunków przewidzianych w art. 28 k.p.a. lub innym przepisie szczególnym znajdującym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, wówczas organ ma obowiązek umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość bowiem oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, podmiotowego lub przedmiotowego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przedstawioną zasadę potwierdziło wielokrotnie orzecznictwo prawnoadministracyjne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 337/17, LEX nr 2429359, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2628/16, LEX nr 2480349 i z 28 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 355/17, LEX nr 2429359 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Po 336/17, LEX nr 2404180).

W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły właśnie taki stan rzeczy: stwierdziły, że ani skarżący ad 1, ani skarżąca ad 2, nie wykazali interesu prawnego uzasadniającego skuteczne żądanie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2017 r. (argumentacja organu w tym zakresie przedstawiona jest poniżej). W związku z tym organy administracji pierwszej i drugiej instancji uznały, że nie mają podstaw do szczegółowego badania merytorycznych podstaw nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz zobowiązane są umorzyć postępowanie nieważnościowe w pierwszej instancji i utrzymać takie rozstrzygnięcie w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Przedstawione rozstrzygnięcie zostało, w ocenie Sądu, dostatecznie jasno przedstawione w uzasadnieniach obu decyzji. Okoliczność, że oboje skarżący połączyli w swoich pismach argumenty odnoszące się do strony podmiotowej (kwestii legitymacji procesowej), z racjami odnoszącymi się do meritum sprawy, tj. do sugerowanych wad kwestionowanego projektu budowalnego oraz decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, sprawiła że oboje skarżący byli przekonani, że organy naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu jest to jednak stanowisko mylne, a wynikające z niezrozumienia specyfiki szczególnego postępowania administracyjnego i braku wyodrębnienia wstępnej kwestii legitymacji procesowej skarżących.

13. Po rozpatrzeniu ustalonych szczegółowo okoliczności sprawy Sąd podzielił również stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, że żadnemu ze skarżących nie przysługiwał przymiot strony. Odnosząc się szerzej do tej kwestii należy podkreślić, że zarówno w doktrynie prawniczej, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że zgodnie z art. 28 ust. 2 pr.bud. w postępowaniach administracyjnych mających za przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę krąg stron należy ustalać na podstawie wskazanego przepisu będącego przepisem szczególnym (regułą wyjątku, lex specialis wobec art. 28 k.p.a.). Przepis ten należy przy tym stosować nie tylko w postępowaniu zwykłym, tj. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ale i w postępowaniu nadzwyczajnym (w postępowaniu o wznowienie postępowania lub postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę). Innymi słowy, nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II OSK 467/14, LEX nr 1987281, lub z dnia 17 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1387/07, CBOSA).

Mając powyższe na względzie należy dostrzegać, że krąg osób uprawnionych do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest, a przynajmniej może być istotnie węższy niż gdyby ustalenie stron następowało na postawie art. 28 k.p.a. Jest to świadome rozstrzygnięcie przyjęte przez ustawodawcę z uwagi na potrzeby sprawności postępowań inwestycyjnych. Rozwiązaniu temu nie można też odmówić racjonalności.

Jednocześnie zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 2 pr.bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są oprócz inwestora wyłącznie właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tę ostatnią przesłankę należy przy tym bezwzględnie ustalać na podstawie definicji legalnej (ustawowej) zawartej w art. 3 pkt 20 pr.bud. Przepis ten nie mówi więc o "oddziaływaniu inwestycji" w potocznym znaczeniu tego wyrażenia. Znalezienie się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem robót budowlanych nie polega na tym, że planowany obiekt oddziałuje na zewnątrz, bądź może oddziaływać, w sensie emitowania określonych substancji lub zjawisk (np. hałasu lub zapachów). Obszar oddziaływania jest zdefiniowany poprzez odwołanie się ustawodawcy do wyabstrahowanych kategorii prawnych, a nie ściśle faktycznych. Obszarem oddziaływania obiektu będzie więc teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, a tym zabudowy, tego terenu. Kluczowym warunkiem wykazania, że określony fragment przestrzeni (określona nieruchomość lub jej część) znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego jest wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który przewiduje, tj. nakazuje lub zakazuje określonych sposobów zachowania się właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości. Takie właśnie rygorystyczne ujęcie "obszaru oddziaływania" nie pozwala zatem na uznanie argumentów na rzecz przymiotu strony wywodzonych z ogólnych przepisów, choćby materialnoprawnych, przewidujących generalne możności zachowań właściciela nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, albo też generalne obowiązki nakładane na inwestora.

Analiza treści obu skarg prowadzi przy tym do wniosku, że skarżący zdają sobie sprawę z rygoryzmu art. 28 ust. 2 interpretowanego w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud., jednak próbują podważyć przyjmowaną powszechnie ścisłą wykładnię tych przepisów. Sugerują w związku z tym niezgodność tych przepisów, a właściwie ich interpretacji z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd nie podziela wszak takiego stanowiska i odrzuca wykładnię contra legem, za którą opowiadają się skarżący.

Dlatego też w rozpatrywanej sprawie organy administracji słusznie wskazały, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę, nie może być wywodzony z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud., ani na przykład z art. 140 kodeksu cywilnego (k.c.). Przepisy te określają bowiem uprawnienia właścicieli nieruchomości sąsiednich lub pobliskich w stosunku do przedmiotu ich własności, z zastrzeżeniem uprawnień osób trzecich, albo generalne wytyczne postępowania inwestora, a nie ściśle określone wzory zachowań właściciela nieruchomości sąsiednich lub pobliskich, które byłyby niemożliwe do zrealizowania ze względu na sporną inwestycję. Na podstawie tych przepisów nie da się wskazać, jakie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należących do skarżących miałyby uzasadniać ich interes prawny.

Nawet art. 144 k.c. nakazuje właścicielowi nieruchomości powstrzymywanie się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich, ponad przeciętną miarę, wynikające ze społeczno–gospodarczego przeznaczenia rzeczy i stosunków miejscowych. Właściciel nieruchomości sąsiedniej kwestionując działania inwestora musi się wykazać, że realizacja inwestycji przekracza przeciętną miarę zakłóceń uznawaną powszechnie w przypadkach tego rodzaju. Miara ta musi jednocześnie wynikać z przeznaczenia nieruchomości lub z niebudzących wątpliwości wzorów stosunków miejscowych.

W świetle przedstawionej interpretacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. oraz innych powołanych przepisów Sąd stwierdza zatem, że oboje skarżący nie wykazali, że ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie domu opieki. Wniosek taki należy podtrzymać zarówno po dokonaniu analizy treści obu skarg, jak i dodatkowego pisma do akt sprawy złożonego przez skarżącego ad 1 w dniu [...] lipca 2017 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie podziela również interpretacji art. 3 pkt 20 pr.bud. przedstawionej przed skarżącego ad 1 w skardze i w dodatkowym piśmie złożonym przez skarżącego do Starosty [...] w dniu [...] lipca 2017 r. Powołane przy tym orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06) zostały wydane w zasadniczo odmiennym stanie faktycznym, a więc wyrażone w nich tezy nie mogą prowadzić do zmiany stanowiska Sądu i podważenia zaskarżonej decyzji.

14. Sąd badał również stanowisko i żądania obojga skarżących w świetle podnoszonych przez nich argumentów konstytucyjnych. Interpretacje przepisów ustawy zasadniczej zawarte w obu skargach Sąd uważa wszakże za zdecydowanie nietrafne. Konstytucja nie wskazuje wartości mających jedynie znaczenie symboliczne bądź emocjonalne, ale zawiera normy prawne które powinny być interpretowane i stosowane możliwie jak najbardziej precyzyjnie. Dlatego też Sąd stwierdził, że ustaleń i rozstrzygnięcia wyrażonego w zaskarżonej decyzji nie podważa w żaden sposób zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji), gdyż w rozpatrywanej sprawie nie występuje wykluczenie któregokolwiek z podmiotów, w tym i skarżących, z zakresu ochrony prawnej, ani też nierówne traktowanie różnych stron i uczestników postępowania. Przeciwnie, organy administracji właściwe w sprawie konsekwentnie stosowały przepisy ustaw (w szczególności art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud.) co jednak nie stanowiło naruszenia standardów konstytucyjnych (o interpretacyjnym charakterze art. 1 Konstytucji patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 33/04, LEX nr 129901).

W sprawie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę domu opieki w [...], nie ma też podstaw do sformułowania zarzutu niewłaściwego zastosowania przez organy administracji art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji wyrażające zasadę ochrony własności. W sprawie mamy bowiem konflikt między właścicielami sąsiednich bądź pobliskich nieruchomości i w związku z tym przepisy ustawy Prawo budowlane pełnią w gruncie rzeczy rolę norm kolizyjnych: wskazują według jakich kryteriów należy ww. konflikt rozwiązać. Nie ma zatem przesłanek dla uznania, że trzeba chronić skarżących przed ingerencją państwa, albo nieuprawnioną ingerencją osób trzecich. Takich ingerencji zewnętrznych nie stwierdziły organy właściwe w sprawie, ani też nie wskazali jednoznacznie sami skarżący.

Trzeba przy tym dodać, że z uwagi na powoływany wyżej i komentowany art. 157 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie miało charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Organy administracji nie badały i nie oceniały wszystkich podnoszonych przez skarżących zarzutów odnoszących się do projektu i planowanej inwestycji. Nie stwierdziły jednak, aby faktyczne lub przewidywane zmiany w zagospodarowaniu nieruchomości położonych w rejonie ul. [...] godziły w konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Położenie parkingu przy planowanym domu opieki, plan połączeń komunikacyjnych i inne elementy zagospodarowania terenu inwestycji nie podważają wolności i praw skarżących i nie wskazują na żadne nieproporcjonalne ograniczenie praw skarżących. Sama zasada proporcjonalności służy zaś skarżącym do podważania konstytucyjności art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. Ten aspekt nie był wszakże przedmiotem prowadzonego postępowania.

15. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy należy dostrzegać, że działki należące do skarżącego ad 1 są położone po drugiej stronie drogi publicznej (ul. [...]) niż planowana inwestycja. Ponadto wysokość planowanego budynku (11,50 m), a także odległość od zabudowy na działkach należących do skarżącego (działki nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...]) powodują, że nie powstaje żadne ograniczenie możliwości zagospodarowania przez skarżącego należących do niego nieruchomości.

Analogiczna sytuacja występuje w przypadku nieruchomości skarżącej ad 2. Samo sąsiedztwo niezabudowanej działki nr ewid. [...] nie jest wystarczającą przesłanką aby stwierdzić, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego będącego przedmiotem inwestycji.

16. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a obie skargi niezasadne.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.