Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3479/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, 184, 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 608/15 w sprawie ze skargi E. R. i M. R. na rozstrzygnięcie Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych Miejskiego Przedszkola w S. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia kandydata do przedszkola 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od E. R. i M. R. solidarnie na rzecz Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych Miejskiego Przedszkola w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 1 października 2015 r. III SA/Gd 608/15 oddalił skargę E. R. i M. R. na rozstrzygnięcie Dyrektora Zespołu Szkół Publicznych Miejskiego Przedszkola w S. z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia M. S. R. ur. [...] sierpnia 2012 r. do przedszkola. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

W myśl art. 20c ustawy do publicznego przedszkola lub publicznej innej formy wychowania przedszkolnego przyjmuje się kandydatów zamieszkałych na obszarze danej gminy (ust. 1). W przypadku większej liczby kandydatów spełniających warunek, o którym mowa w ust. 1, niż liczba wolnych miejsc w publicznym przedszkolu lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę łącznie następujące kryteria: 1) wielodzietność rodziny kandydata; 2) niepełnosprawność kandydata; 3) niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata; 4) niepełnosprawność obojga rodziców kandydata; 5) niepełnosprawność rodzeństwa kandydata; 6) samotne wychowywanie kandydata w rodzinie; 7) objęcie kandydata pieczą zastępczą (ust. 2). W przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów (ust. 4). W niniejszej sprawie Rada Miejska w S., podjęła [...] lutego 2015 r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia kryteriów wraz z liczbą punktów w postępowaniu rekrutacyjnym do przedszkola publicznego, dla którego organem prowadzącym jest Gmina Miejska S., w której określiła kryteria oraz liczbę punktów dla drugiego etapu postępowania rekrutacyjnego do przedszkola publicznego na terenie Gminy Miejskiej S. oraz dokumenty potwierdzające spełnienie wskazanych kryteriów. Wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta S.

Z kolei w ustawie z 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 827 ze zm.) wskazano, że od 1 września 2015 r. dziecko w wieku 4 lat ma prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego (art. 7 ust. 1). W art. 10 ust. 1 zd. 1 tej ustawy wskazano, że w latach szkolnych 2015/2016 i 2016/2017 sieć publicznych przedszkoli wraz z publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego, oddziałami przedszkolnymi zorganizowanymi w publicznych szkołach podstawowych, prowadzonymi przez gminę (...), powinna zapewniać zamieszkałym na obszarze gminy dzieciom, o których mowa w art. 14 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, możliwość spełniania obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, a dzieciom czteroletnim - możliwość realizowania wychowania przedszkolnego. W zarządzeniu nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Dyrektora Szkół Publicznych w S. w sprawie postępowania rekrutacyjnego do Miejskiego Przedszkola w S. na rok szkolny 2015/2016 zostały powtórzone wskazane wymogi wynikające z ww. aktów prawnych dotyczące kryteriów rekrutacji dziecka do Miejskiego Przedszkola.

Komisja Rekrutacyjna powołana do przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego do Miejskiego Przedszkola w S. na rok szkolny 2015/2016 uzasadniając w piśmie z 7 maja 2015 r. ([...]) odmowę przyjęcia M. R. wskazała, że przyczyną odmowy był brak miejsc. Komisja wyjaśniła, że postępowanie rekrutacyjne do tego Przedszkola na rok szkolny 2015/2016 przebiegało w dwóch etapach. Wskazała, że etap I był oparty o kryteria ustawowe. Najmniejsza liczba punktów, która uprawniała do przyjęcia w tym etapie to 1 punkt, jednakże kandydat – nie spełniając żadnego z kryteriów – otrzymał w tym etapie 0 punktów. Etap II rekrutacji oparty został o kryteria dodatkowe określone w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] lutego 2015 r. Organ wyjaśnił, że w tym etapie rekrutacji Komisja w oparciu o kryteria dodatkowe ustaliła najniższą liczbę punktów uprawniającą do przyjęcia kandydata do Miejskiego Przedszkola w S., przy czym – powołując się na art. 7 ustawy z 13 czerwca 2013 r. – wskazała, że pierwszeństwo przyjęcia miały dzieci urodzone w 2011 r. Komisja stwierdziła, że najniższa liczba punktów, która uprawniała do przyjęcia to 30, natomiast M. R. ur. w 2012 r. uzyskał w postępowaniu rekrutacyjnym 35 punktów, jednak ze względu na ograniczoną liczbę miejsc pierwszeństwo przyjęcia miały dzieci urodzone w 2011 r. W rozstrzygnięciu z [...] maja 2015 r. ([...]) Dyrektor Szkół Publicznych Miejskiego Przedszkola w S. podtrzymał rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej wskazując w uzasadnieniu, że przyczyną odmowy przyjęcia ww. kandydata był brak miejsc.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty stawiane ww. rozstrzygnięciom dotyczą w istocie dwóch kwestii: 1/ nieprzeprowadzenia przez organy rozstrzygające sprawę postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy wszyscy przyjęci do Przedszkola Miejskiego w S. na rok szkolny 2015/2016 kandydaci posiadają miejsce zamieszkania na terenie Gminy Miejskiej S., co mogłoby mieć wpływ na możliwość (pierwszeństwo) przyjęcia M. R. zamieszkałego na terenie Gminy Miejskiej S. oraz 2/ uchybienia przepisom regulującym sposób sporządzania uzasadnienia poprzez niewskazanie, jaka była rzeczywista przyczyna odmowy przyjęcia M. R. do przedszkola; czy była to kwestia zdobycia przez pozostałe dzieci większej ilości punktów, czy wyłącznie kwestia uprzywilejowania ze względu na wiek, a jeżeli tak, to ile punktów te dzieci zdobyły.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcia nie naruszają prawa. W szczególności, organy nie naruszyły przepisów postępowania dotyczących uzasadnienia rozstrzygnięć. Zgodnie z art. 20zc ustawy komisja rekrutacyjna podaje do publicznej wiadomości listę kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych do danego publicznego przedszkola (...). Lista zawiera imiona i nazwiska kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych lub informację o liczbie wolnych miejsc (ust. 3). Listę podaje się do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie w widocznym miejscu w siedzibie danego publicznego przedszkola (...). Lista zawiera imiona i nazwiska kandydatów uszeregowane w kolejności alfabetycznej oraz najniższą liczbę punktów, która uprawnia do przyjęcia (ust. 4). W terminie 7 dni od dnia podania do publicznej wiadomości listy kandydatów przyjętych i kandydatów nieprzyjętych, rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wystąpić do komisji rekrutacyjnej z wnioskiem o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia kandydata do danego publicznego przedszkola (...) (ust. 6). Uzasadnienie sporządza się w terminie 5 dni od dnia wystąpienia przez rodzica kandydata lub kandydata pełnoletniego z wnioskiem, o którym mowa w ust. 6. Uzasadnienie zawiera przyczyny odmowy przyjęcia, w tym najniższą liczbę punktów, która uprawniała do przyjęcia, oraz liczbę punktów, którą kandydat uzyskał w postępowaniu rekrutacyjnym (ust. 7). Rodzic kandydata lub kandydat pełnoletni może wnieść do dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki odwołanie od rozstrzygnięcia komisji rekrutacyjnej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania uzasadnienia (ust. 8). Zawarte w piśmie z [...] maja 2015 r. ([...]) uzasadnienie przez Komisję Rekrutacyjną odmowy przyjęcia M. R. do Miejskiego Przedszkola w S. na rok szkolny 2015/2016 spełnia wymogi określone w art. 20zc ust. 7 zd. 2 ustawy. Organ wskazał bowiem przyczynę odmowy przyjęcia M. R. (brak miejsc), przedstawił przebieg postępowania rekrutacyjnego w przypadku skarżącego, wskazując liczbę punktów, która uprawniała do przyjęcia (30 punktów dla uczestników II etapu postępowania) oraz liczbę punktów uzyskaną w tym etapie przez skarżącego (35 punktów). Jednocześnie organ wyjaśnił, że z uwagi na art. 7 ustawy z 13 czerwca 2013 r. pierwszeństwo w przyjęciu do Miejskiego Przedszkola w S. na rok szkolny 2015/2016 miały dzieci urodzone w 2011 r. Zatem uzasadnienie rozstrzygnięcia przez Komisję Rekrutacyjną należało uznać za zgodne z powołanym przepisem. Natomiast uzasadnienie organu II instancji stanowi powtórzenie motywów rozstrzygnięcia wskazanych przez Komisję Rekrutacyjną. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że przyczyną odmowy przyjęcia M. R. jest brak miejsc w Miejskim Przedszkolu w S., z czego wynika, iż organ ten przyjął za podstawę rozstrzygnięcia taki sam stan faktyczny, jak Komisja Rekrutacyjna, a w konsekwencji dokonał takiej samej oceny prawnej. Mając powyższe na uwadze uznano, że w sprawie nie został naruszony w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik, powoływany przez skarżących art. 11 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu niewyjaśnienia przez organy kwestii miejsca zamieszkania kandydatów przyjętych do przedszkola, w szczególności G. S., sąd zauważył, że osoba, co do której skarżący miał wątpliwości, co do miejsca zamieszkania na terenie Gminy Miejskiej S. (rzeczony G. S.), została wskazana dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W złożonym do Dyrektora Szkół Publicznych Miejskiego Przedszkola odwołaniu nie zostało wyartykułowane, jaką konkretną osobę bądź osoby (imię i nazwisko), które zostały przyjęte do przedszkola, miał skarżący na myśli w kontekście twierdzeń o ich nie zamieszkiwaniu na terenie Gminy Miejskiej S. Niezależnie od tego – jak wynika z akt sprawy oraz wyjaśnień organu złożonych w odpowiedzi na skargę – Dyrektor przeprowadził na etapie postępowania odwoławczego postępowanie dowodowe, uzyskując od Burmistrza Miasta S. przed rozpoznaniem odwołania – "Wykaz z kartoteki aktualnych mieszkańców" w odniesieniu do wszystkich (18-stu) przyjętych kandydatów, z którego wynikało, że każdy z nich jest zameldowany w S. na pobyt stały albo czasowy. Zakres przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego był prawidłowy, a czynności podjęte przez ten organ stanowiły realizację dyspozycji art. 136 k.p.a. Skarżący w odwołaniu nie wskazał konkretnych osób, które w jego ocenie zostały przyjęte do przedszkola, a nie zamieszkują na terenie Gminy Miejskiej S. Zgodnie z art. 20s pkt 1 ustawy wniosek o przyjęcie do publicznego przedszkola (...) składa się odpowiednio do dyrektora wybranego publicznego przedszkola (...) do dyrektora publicznego przedszkola (...). W art. 20t ustawy wskazano co zawiera wniosek, jakie dokumenty należy do niego dołączyć oraz jakie czynności wyjaśniające może podejmować komisja rekrutacyjna. W myśl art. 20t ust. 1 ustawy wniosek zawiera m.in. adres miejsca zamieszkania rodziców i kandydata, a w przypadku kandydata pełnoletniego - adres miejsca zamieszkania kandydata (pkt 3). Zatem, miejsce zamieszkania dziecka wskazuje rodzic dziecka w składanym wniosku. Oświadczenie rodzica objęte jest domniemaniem prawdziwości. W przypadku braku wątpliwości, co do zgodności faktycznego miejsca zamieszkania danego kandydata z miejscem wskazanym we wniosku - nie jest rolą organu rekrutacyjnego prowadzenie jakichkolwiek czynności wyjaśniających w tym zakresie.

Z przekazanych akt sprawy bezsprzecznie wynika, że w postępowaniu toczącym się przed organami rekrutacyjnymi skarżący nie wskazywali żadnego konkretnego przyjętego do przedszkola kandydata, którego miejsce zamieszkania znajdowało się poza terenem Gminy Miejskiej S. Skarżący nie wskazywali także na żadne środki dowodowe, które w ich ocenie organ odwoławczy miałby przedsięwziąć w celu ujawnienia tej "nieprawidłowości". W tej sytuacji organ odwoławczy dokonał ponownej weryfikacji wniosków o przyjęcie do przedszkola poprzez sprawdzenie, czy wszystkie dzieci przyjęte do przedszkola w roku szkolnym 2015/2016 są zameldowane na terenie gminy Miejskiej S. zgodnie ze wskazanym adresem. Sprawdzenie to, dokonane na podstawie wydanego w dniu 19 maja 2015 r. przez Burmistrza Miasta S. zaświadczenia – tj. "Wykazu z kartoteki aktualnych mieszkańców ROCZNIK 2011, zameldowanych na pobyt stały albo czasowy", które wskazało na zgodność danych meldunkowych z danymi dotyczącymi deklarowanego we wnioskach dzieci przyjętych do przedszkola miejsca zamieszkania. Taka weryfikacja na etapie postępowania odwoławczego była całkowicie wystarczająca. Nie można bowiem od organu rekrutacyjnego II instancji, wymagać aby badał stan faktyczny ustalając fakt przebywania pod danym adresem każdego z dzieci przyjętych do przedszkola, ustalał ich zamiar przebywania w tym miejscu czy też stwierdzał istnienie tam ich centrum życiowego. Brak zatem dokonania w przedmiotowym postępowaniu takich ustaleń nie może być poczytany za naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Także z faktu ujawnionych w postępowaniu odwoławczym okoliczności zameldowania niektórych z dzieci na pobyt czasowy pod wskazanym przez rodziców we wniosku adresem, czy też faktu niedługiego odstępu czasu pomiędzy dniem ich zameldowania a dniem złożenia wniosku o przyjęcie ich do przedszkola, organ nie mógł wyprowadzić wniosku, iż zameldowanie tych dzieci ma charakter w istocie fikcyjny. W konsekwencji na tej tylko podstawie organ rekrutacyjny nie był zobligowany do prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego ukierunkowanego na ustalenie zgodności deklarowanego we wniosku miejsca zamieszkania dziecka z miejscem jego zameldowania na pobyt czasowy. Fakt bowiem czasowego zameldowania dziecka na terenie gminy pod wskazanym adresem nie może sam w sobie obalać domniemania wynikającego z oświadczenia rodzica dziecka złożonego we wniosku o przyjęcie do przedszkola, deklarującego pod tym samym adresem miejsce zamieszkania tego dziecka.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyjęcie G. S. do przedszkola został złożony 9 kwietnia 2015 r. i wynikało z niego, że zarówno dziecko, jak i jego matka mieszkają w S. przy ul. W. [...], czyli na terenie Gminy Miejskiej S. Matka dziecka do wniosku przedłożyła dodatkowo zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy jej i dziecka pod ww. adresem do dnia 13 marca 2016 r. Fakt ten znalazł też potwierdzenie w ustaleniach organu odwoławczego uzyskanych na podstawie ww. zaświadczenia (wykazu) organu gminy i tę informację – w świetle opisanego w sprawie stanu faktycznego – należało uznać za w pełni potwierdzającą spełnienie przesłanki "zamieszkania" ww. dziecka na terenie Gminy Miejskiej S., określonej zarówno w art. 20c ust. 1 ustawy, jak również w § 1 zarządzenia nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Dyrektora Szkół Publicznych w S. w sprawie postępowania rekrutacyjnego do Miejskiego Przedszkola w S. na rok szkolny 2015/2016. G. S. – obok pozostałych 10 dzieci - został przyjęty w wyniku I etapu rekrutacji, gdyż otrzymał 1 pkt z uwagi na spełnienie kryterium ustawowego – "wielodzietności rodziny kandydata" (wg treści "Protokołu z posiedzenia komisji rekrutacyjnej powołanej do przeprowadzenia postępowania rekrutacyjnego do Miejskiego Przedszkola w S. na rok szkolny 2015/2016", "Karty spełniania kryteriów określonych w ustawie o systemie oświaty i załącznikach do wniosku potwierdzających ich spełnianie" oraz "Wyników rekrutacji kandydata do Miejskiego Przedszkola w S. na rok szkolny 2015/2016"). Z tego też powodu fakt, iż w II etapie otrzymał(by) mniej punktów (30) niż M. R. (35), nie miało jakiegokolwiek znaczenia, skoro z brzmienia art. 20c ust. 4 ustawy i § 5 ww. zarządzenia wynikało, iż "pierwszeństwo" przyjęcia do przedszkola mieli kandydaci zakwalifikowani na I etapie postępowania rekrutacyjnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli E. R. i M. R., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. Naruszenie przepisu art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1271 ze zm. - dalej) oraz naruszenie art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej p.p.s.a.), poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. kontroli działalności: a) Dyrektora Miejskiego Przedszkola w S. jako organu II instancji, b) Komisji Rekrutacyjnej jako organu I instancji w zakresie kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia obu organów, w ramach orzekania w sprawie skargi z 25 czerwca 2015 r. skarżących na decyzję Dyrektora Miejskiego Przedszkola w S. z [...] maja 2015 r., Nr: [...] - wbrew obowiązkowi z przepisu art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. - zbadania, czy organ administracji publicznej naruszył następujące przepisy postępowania administracyjnego:

A. art. 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. wyrażające się dokonaniu niewszechstronnej i sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności: a. ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób sprzeczny z rzeczywistością poprzez ustalenie, że wszystkie z dzieci przyjętych do przedszkola mają miejsce zamieszkania na terenie gminy miejskiej S., podczas gdy co najmniej jedno dziecko przyjęte do Przedszkola nie ma miejsca zamieszkania na terenie tej gminy w rozumieniu art. 25 i 26 k.c., co świadczy o braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie przez organy obu instancji; b. w zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prowadzonego postępowania rekrutacyjnego, tj.: ba) zaniechaniu zbadania, czy Komisja Rekrutacyjna podjęła jakiekolwiek działania w celu ustalenia czy wszyscy kandydaci do przedszkola mają rzeczywiste miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 i 26 k.c. w gminie miejskiej S. do czego była zobowiązana na podstawie art. 20c ust. 1 i 7 u.s.o. oraz § 1 i 7 Zarządzenia; bb) zaniechaniu podjęcia przez organ II instancji postępowania dowodowego w celu ustalenia czy wśród dzieci przyjętych do przedszkola znajdują się dzieci nie mające miejsca zamieszkania na terenie gminy miejskiej S., a zatem przyjęte z naruszeniem art. 20c ust. 1 i 7 u.s.o. oraz § 1 i 7 Zarządzenia; pomimo, że skarżący podnieśli ten zarzut w treści odwołania; c. naruszenie zasady zaufania obywatela do organów państwa poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób rażąco sprzeczny z obowiązującymi przepisami oraz brak rzetelnego ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych zarzutów wyrażające się w zdawkowym uzasadnieniu skarżonej decyzji; d. zaniechanie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak okoliczności rzeczywiście decydujące o odmowie przyjęcia M. R. do Przedszkola (pomimo uzyskania wymaganej liczby punktów w postępowaniu rekrutacyjnym], tj.: da) wskazanie wyników innych dzieci, które zostały przyjęte do przedszkola; db) wskazanie zasad na jakich ustalono pierwszeństwo dzieci przyjętych do Przedszkola; e. sporządzenia przez organ II instancji uzasadnienia, które nie spełnia wymogów uzasadnienia wskazanych w art. 107 k.p.a., tj. w szczególności: ea) brak odniesienia się przez organ do zarzutów stawianych w odwołaniu od rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej, zwłaszcza zarzutów dotyczących nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego; eb) brak przedstawienia przez organ ustalonego stanu faktycznego sprawy; ec) brak wyjaśnienia przez organ przyczyn zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego; ed) brak wyjaśnienia przez organ podstawy prawnej decyzji; co uzasadnia zarzut, że uzasadnienie skarżonej decyzji dotknięte jest wadą polegającą na niewyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, uniemożliwiającą tym samym poddanie orzeczenia kontroli sądowej;

B. naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w zaniechaniu przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, które miałoby na celu ustalenie, czy w ramach procesu rekrutacyjnego przyjęto do Przedszkola dzieci, które nie posiadają miejsca zamieszkania na terenie gminy miejskiej S.;

C. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2) względnie § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wyrażające, się w podjęciu decyzji o utrzymaniu w mocy skarżonego rozstrzygnięcia Komisji Rekrutacyjnej, podczas gdy organ II instancji wobec wskazanego przez skarżących rażącego uchybienia przepisom prawa materialnego poprzez przyjęcie w pierwszej kolejności do Przedszkola dziecka zamieszkującego w innej gminie winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w tym zakresie i uchylić rozstrzygnięcie i orzec co do istoty sprawy, a w przypadku stwierdzenia, że z uwagi na zakres postępowania dowodowego konieczny do przeprowadzenia winien był rozstrzygnięcie to uchylić i przekazać sprawę do rozpoznania organowi I instancji.

Dokonana przez Sąd I instancji kontrola działalności organu I i II instancji w zakresie naruszenia art. 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 1 i 3, 136 i 138 § 2 k.p.a. - nie wyczerpuje zakresu kontroli, do jakiej zobligowany jest Sąd normą z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 p.p.s.a. Działanie Sądu prowadzi de facto do legitymizacji naruszeń procedury administracyjnej.

2. Naruszenie przepisu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję Dyrektora Miejskiego Przedszkola w S., pomimo naruszenia przez organ, którego skarga dotyczy, w toku postępowania administracyjnego, następujących przepisów: art. 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 1 i 3 i 136 k.p.a. - zgodnie z powyżej przedstawioną argumentacją, co doprowadziło do naruszenia przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na to, iż jej rozstrzygnięcie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części względnie przeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego. Treść zgromadzonych w sprawie dokumentów była oczywiście sprzeczna, co - w połączeniu z zarzutami skarżących ujętymi w odwołaniu - powinno zobligować organy do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, w celu usunięcia rozbieżności i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego.

3. naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów podjętych w postępowaniu toczącym się przed organem tak I instancji, jak i II instancji, mimo istnienia po temu przesłanek, przy czym skarżący skargą objął zarówno decyzję Dyrektora Miejskiego Przedszkola w S. z [...] maja 2015 r., nr [...], jak i utrzymane w mocy rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej z [...] kwietnia 2015 r.

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w celu stwierdzenia, czy organy administracji naruszyły prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy.

W wypadku jednak, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższych zarzutów, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 20c ust. 1 w zw. z art. 20c ust. 7 ustawy oraz § 1 i § 7 zarządzenia nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Dyrektora Zespołu Szkól Publicznych w S. przez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające w przyjęciu, że mimo niespełnienia przesłanek określonych w art. 20c ust. 7 u.s.o. (brak miejsca zamieszkania na terenie gminy) dziecko powinno zostać przyjęte do przedszkola.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kluczowy w niniejszej sprawie jest brak dostrzeżenia przez Sąd I instancji różnicy pomiędzy pojęciem "adresu zameldowania" i "adresu zamieszkania". Sąd zdaje się utożsamiać oba pojęcia, co jest oczywiście błędne, gdyż miejsce zamieszkania ustala się nie wedle dokumentu meldunkowego [może on wyłącznie stwarzać domniemanie], ale wedle stanu faktycznego. Skoro zatem z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że oficjalny adres zameldowania może nie być zgodny z adresem zamieszkania, to organy obu instancji winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i ustalić rzeczywisty adres zamieszkania kandydata do przedszkola. Działania takie powinny zostać podjęte tym bardziej, że skarżący wskazali na tę rozbieżność w swoim odwołaniu. Tymczasem organy zaniechały podjęcia dalszego postępowania dowodowego opierając się wyłącznie na dokumencie meldunkowym. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Podtrzymanie przez Sąd I instancji skarżonych rozstrzygnięć Komisji Rekrutacyjnej oraz Dyrektora Miejskiego Przedszkola w S. prowadzi zatem do utrwalenia w opinii społeczeństwa, że stosowanie pewnych wybiegów (zameldowanie tymczasowe na terenie miasta na potrzeby przyjęcia do przedszkola bez zmiany miejsca zamieszkania) jest akceptowane przez organy administracji państwowej oraz przez Sądy. Takie działanie podważa - w ocenie skarżących - zasadę praworządności.

Równie istotnym uchybieniem było zaakceptowanie przez Sąd I instancji uzasadnienia decyzji Dyrektora (jako organu II instancji), które składa się z jednego zdania. Uzasadnienie to nie tylko nie spełnia wymogów przewidzianych dla sporządzania uzasadnień w k.p.a., ale urąga podstawowym celom sporządzania uzasadnienia jakiegokolwiek procesu decyzyjnego.

Zwrócono też uwagę, że Sąd dokonał swoistego dopowiedzenia za organ II instancji, co organ miał na myśli. Artykuł 107 k.p.a. wskazuje, co powinno znajdować się w uzasadnieniu. Jest to tym bardziej istotne, gdy uzasadnienie sporządza organ II instancji. Wówczas bowiem nie tylko dokonuje on oceny stanu faktycznego, ale przeprowadza również kontrolę rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji i rozważa zasadność zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie decyzji ma służyć odwzorowaniu sposobu działania oraz toku myślowego organu, co ma znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowej. W niniejszej sprawie jest to niemożliwe. Jedno zdanie wskazujące na brak miejsca w przedszkolu w żaden sposób nie dowodzi, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone. Taki sposób uzasadnienia orzeczenia wskazuje raczej na brak zrozumienia zgłoszonego odwołania i postawionych w nim zarzutów, które dotyczyły wadliwości przyjęcia do przedszkola innego dziecka. Tymczasem z treści uzasadnienia nie da się wyprowadzić wniosku, że temat ten był w ogóle badany. Nie sposób jest ustalić dlaczego organ pominął dokumenty złożone przez Panią S. wraz z wnioskiem, z których jednoznacznie wynika, że jej miejscem zamieszkania jest gmina wiejska S. Skarżący nie wie, czy organ przeoczył te dowody, czy też mając świadomość sprzeczności między nimi a meldunkiem zignorował tę kwestię. Uzasadnienie decyzji rażąco narusza przepisy postępowania i już tylko z tego powodu winno być uchylone, gdyż nie nadaje się do kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd zignorował powyższe zastrzeżenia i uznał, że z jednozdaniowego uzasadnienia da się wyprowadzić daleko idące wnioski o podzieleniu przez organ odwoławczy stanowiska organu I instancji co do stanu faktycznego i oceny prawnej.

Niezależnie od powyższego uchybienia - w sprawie nigdy nie została rozstrzygnięta kwestia, czy G. S. rzeczywiście zamieszkuje na terenie gminy miejskiej S. Żaden z organów nie przeprowadził postępowania dowodowego, które pozwalałoby stwierdzić tę okoliczność. Meldunek (zwłaszcza czasowy) daje wyłącznie podstawę do domniemywania, że zameldowany zamieszkuje pod adresem zameldowania. Na etapie zbierania dokumentacji wstępnej (wniosek Pani S. wraz z załącznikami) organ powinien powziąć wątpliwości co do prawdziwości podanego przez nią adresu zamieszkania dziecka. Dokumenty te były bowiem wewnętrznie sprzeczne. Nawet gdyby nie wzbudziło to podejrzeń organów, to w chwili gdy skarżący wnieśli odwołanie wskazując na problem przyjęcia do Przedszkola dziecka spoza miasta S. - organ winien w sposób szczegółowy i rzetelny przeanalizować całość zebranej dokumentacji i wyjaśnić wszystkie istniejące wątpliwości. Natomiast stanowisko Sądu I instancji, że "w przypadku braku jakiejkolwiek sygnalizacji, co do zgodności faktycznego miejsca zamieszkania danego kandydata z miejscem wskazanym we wniosku - nie jest rolą organu rekrutacyjnego prowadzenie jakichkolwiek czynności wyjaśniających w tym zakresie" stoi w rażącej sprzeczności z okolicznościami sprawy.

W niniejszej sprawie domniemanie zamieszkiwania G. S. wynikało z oświadczenia jego matki oraz dokumentu meldunkowego. Domniemanie to zostało jednak obalone wskutek pojawienia się uzasadnionych wątpliwości co do rzeczywistego zamieszkiwania dziecka pod adresem tymczasowego zameldowania. Stanowisko Sądu stoi w sprzeczności z treścią i sensem ustawy o systemie oświaty, gdzie wskazano jako wyróżnik dla pierwszeństwa przyjmowania kandydatów do przedszkola miejsce zamieszkania. Uzasadnione jest to zapewnieniem opieki przedszkolnej dzieciom mieszkającym na terenie gminy, w której przeprowadzany jest nabór. Chodzi tu o stan faktyczny, a nie formalny - tj. taki jaki wynika z dokumentacji meldunkowej. Zatem, o ile w pierwszej kolejności organ może oprzeć się na dokumentach meldunkowych, to jednak w przypadku powstania wątpliwości ma obowiązek ustalenia stanu faktycznego. Tymczasem jak wskazuje Sąd I instancji: "organ odwoławczy dokonał ponownej weryfikacji (...) czy wszystkie dzieci przyjęte do przedszkola w roku szkolnym 2015/2016 są zameldowane na ternie gminy Miejskiej S. (...)" - co w ocenie Sądu było działaniem wystarczającym. Stanowisko to jest błędne, a jego przyjęcie prowadzi do zaakceptowania prymatu fikcji nad stanem faktycznym (który zgodnie z ustawą winien być rozstrzygający).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie są trafne.

Zarzut naruszenia art. 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. wyrażający się dokonaniu niewszechstronnej i sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zatem sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma więc obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu – por. wyr. NSA z 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 31. Tymczasem z materiału dowodowego, zgromadzonego w niniejszej sprawie, poza wskazywaną przez skarżących rzekomą "wiedzą ogólnodostępną dla mieszkańców", co z resztą nie zostało wykazane w żaden sposób, nie wynika, aby co najmniej jedno dziecko przyjęte do przedszkola nie miało miejsca zamieszkania na terenie gminy miejskiej S.

Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznaje również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego odpowiada bowiem wymaganiom określonym w przywołanych przepisach. Fakt, że organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i w uzasadnieniu swojej decyzji nie powołał się na inne okoliczności faktyczne i prawne niż organ I instancji oznacza bowiem, że podzielił on w całości uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokonał więc trafnej oceny, że uzasadnienie organu II instancji stanowi powtórzenie motywów rozstrzygnięcia wskazanych przez Komisję Rekrutacyjną w sytuacji, gdy uzupełniające postępowanie dowodowe potwierdziło stan faktyczny sprawy przyjęty przez organ I instancji, to nie ma potrzeby powtarzania uzasadnienia zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Organ odwoławczy przeprowadził bowiem zgodnie z tym przepisem uzupełniające postępowanie dowodowe na okoliczność miejsca zamieszkania dzieci ubiegających się o przyjęcie do przedszkola, poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. wydanego w dniu [...] maja 2015 r. przez Burmistrza Miasta S. zaświadczenia – pt. "Wykaz z kartoteki aktualnych mieszkańców ROCZNIK 2011, zameldowanych na pobyt stały albo czasowy". Dokument ten potwierdzał zgodność danych meldunkowych z danymi dotyczącymi deklarowanego we wnioskach dzieci przyjętych do przedszkola miejsca zamieszkania. Wziąwszy pod uwagę fakt, że skarżący dopiero na etapie skargi, czyli postępowania sądowoadministracyjnego wskazali z imienia i nazwiska dziecko, które miało nie zamieszkiwać na terenie gminy miejskiej S., trafnie Sąd I instancji uznał, że zakres przeprowadzonego przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego był zgodny z art. 136 k.p.a. i w pełni uzasadniony.

W konsekwencji za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2) względnie § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, ponieważ prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy pozwalał na utrzymanie w mocy zaskarżonej w drodze odwołania decyzji organu I instancji.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. Przytoczony artykuł dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Oznacza to, że ocena prawna zawarta w wyroku oddalającym skargę odnosi się jedynie do zaskarżonego aktu oraz aktu bezpośrednio go poprzedzającego oraz postępowań, w których te akty zapadły. Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA – por. np. wyrok NSA z 28 lipca 2004 r., OSK 678/04, LEX nr 158907.

W konsekwencji należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. za błędny, albowiem Sąd I instancji wziął pod uwagę całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i dokonał prawidłowej jego oceny, co jednoznacznie odzwierciedla uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

Nie ma wreszcie uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 20c ust. 1 w zw. z art. 20c ust. 7 ustawy oraz § 1 i § 7 zarządzenia nr 32/14/15 z 2 kwietnia 2015 r. Dyrektora Zespołu Szkól Publicznych w S. przez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że mimo niespełnienia przesłanek określonych w art. 20c ust. 7 u.s.o. (brak miejsca zamieszkania na terenie gminy) dziecko powinno zostać przyjęte do przedszkola i to z dwóch powodów. Po pierwsze, dla skutecznego powołania się na zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego niezbędne jest skuteczne zakwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy, czego skarżący nie zdołali dokonać (por. np. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., II FSK 1461/12, czy wyrok NSA z 14 października 2011 r., II FSK 690/10). Po drugie zaś, jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować – wyrok NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05, czego również autor skargi kasacyjnej nie wykazał.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.