Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 428/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę odrzucono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 65/18 w sprawie ze skargi R.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania z tego tytułu postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną w zakresie punktu I (pierwszego) zaskarżonego wyroku; 2. uchylić punkt II (drugi) zaskarżonego wyroku w całości i w tym zakresie odrzucić skargę; 3. znieść między stronami koszty postępowania kasacyjnego; 4. zwrócić R.W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 65/18 (dalej wyrok z 5 grudnia 2018 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi R. W. (dalej skarżący) na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania z tego tytułu, w punkcie I odrzucił skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia [...] października 2014 r.; w punkcie II oddalił skargę dalej idącą.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) w 2005 r. wszczął postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną na terenie gminy [...], oznaczoną geodezyjnie jako działki o numerach ewidencyjnych [...] w [...]i działka nr [...] w [...].

Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2013 r. sygn. akt [...] (dalej wyrok II SAB/Wr 38/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA we Wrocławiu) I. zobowiązał Wojewodę [...] do wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości położone na terenie gminy [...]: działki nr [...] i nr [...],[...] (obręb [...]) i nr [...],[...] (obręb [...]) - w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od Wojewody [...]na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1205/13 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wr 38/12 w sprawie ze skargi R. W. na przewlekłość Wojewody [...]w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania oddalił skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 63/14 (dalej wyrok II SAB/Wr 63/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu I. odrzucił skargę skarżącego na przewlekłość organu w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia [...] stycznia 2013 r. z uwagi na powagę rzeczy osądzonej; II. dalej idącą skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 259/15, oddalił skargę kasacyjną skarżącego od wyroku II SAB/Wr 63/14.

Mając na względzie wskazania zawarte w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej Minister) z [...] maja 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2014 r.) uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania z powodu wątpliwości co do stanu zagospodarowania nieruchomości (brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających istnienie plantacji winorośli) i potrzeby wyjaśnienia kwestii dostępności działki nr [...] do drogi, Wojewoda prowadził postępowanie wyjaśniające w tym zakresie.

Pismem z [...]października 2014 r. skarżący oświadczył, że na dzień [...]lutego 1998 r. na działkach nr [...] i [...] znajdowała się plantacja towarowa krzewu winorośli - w łącznej ilości 9.000 sztuk (25 % odmiany Muskat żółty, 25 % odmiany Gutedel, 25 % odmiany Aurora, 25 % odmiany Riesling). Poziom wieloletniej kultury rolnej bardzo dobry. Wiek - 1 rok (75 % plantacji), 2 lata (25 % plantacji). Odmiana winorośli Muskat żółty została sprowadzona przez skarżącego z Francji. Skarżący wyjaśnił, że nie gromadził dowodów i dokumentacji dotyczącej prowadzenia plantacji wieloletniej.

Wojewoda prowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości, próbując m.in. odszukać świadków mogących posiadać wiedzę na temat stanu faktycznego nieruchomości (adnotacja służbowa z [...] listopada 2014 r. z przeprowadzonej rozmowy z Wójtem Gminy [...]).

Do Wojewody dnia [...] grudnia 2014 r. wpłynęła odpowiedź z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zawierająca fotogrametryczne zdjęcia lotnicze dla działek nr: [...]. Na podstawie badania ww. zdjęć Wojewoda ustalił, że na żadnym z nich nie jest widoczna plantacja towarowa winorośli. Mimo, że żadne ze zdjęć nie jest datowane na marzec 1998 r. czyli datę ustalenia stanu nieruchomości, można dostrzec, że na zdjęciu z [...] września 2004 r. (sporządzonym przed rozpoczęciem jakichkolwiek prac budowlanych na przedmiotowych działkach) nie jest widoczna ww. plantacja co oznacza, że plantacji nie było ani w roku 1998 ani w 2004. Wojewoda zwrócił się z wnioskiem z [...] kwietnia 2015 r. do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wskazanie właścicieli, (którym przysługiwało prawo własności w okresie 1996-1998 r.) nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością położoną w gminie [...], oznaczoną ewidencyjnie, jako działki nr [...], obręb [...] i do udzielenia informacji, w jaki sposób zapewniono dostępność do działki nr [...] (obowiązek wyjaśnienia kwestii dostępu do działki nr [...] nałożył na Wojewodę decyzją z [...] maja 2014 r. Minister). Pismem z [...] maja 2015 r. pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przesłał wypisy z ewidencji gruntów, wskazujące właścicieli sąsiadujących nieruchomości z działkami nr [...] w latach 1996-1998 i mapę zatwierdzonego projektu podziału m.in. działki nr [...]wraz z fragmentem aktualnej mapy ewidencji gruntów, obrazujące sposób skomunikowania z drogą publiczną powstałej w wyniku tego podziału działki nr [...].

Wojewoda pismem z [...] maja 2015 r. wezwał na przesłuchanie w charakterze świadków właścicieli nieruchomości sąsiednich do działek nr [...] i [...] w kwestii nasadzeń znajdujących się na nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...], obręb [...] i nr [...], obręb [...] według stanu na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1998 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 na terenie województwa jeleniogórskiego dla odcinka: [...] i decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 1998 r. nr [...].

Jak ustalono w trakcie przesłuchań, żaden z trzech przesłuchiwanych świadków nie potwierdził, że na działkach nr [...] znajdowała się plantacja winorośli. Świadkowie zgodnie wskazali, że działki stanowiły ugór porośnięty trawą (protokół przesłuchania świadków z [...] lipca 2015 r. w aktach sprawy).

W związku z ustaleniem stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości, czyli niepotwierdzeniem informacji przekazanych przez wywłaszczonego odnośnie towarowej plantacji winorośli przez przesłuchiwanych świadków zaistniała konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W tym celu organ przeprowadził procedurę wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził nowy operat szacunkowy.

Pismem z [...] marca 2016 r. skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy pisma skierowanego do niego przez rzeczoznawcę Z. P. wraz ze swą odpowiedzią dotyczącą stanu zagospodarowania przedmiotowych działek.

Po sporządzeniu nowego operatu szacunkowego pismem z [...] maja 2016 r. Wojewoda wyznaczył kolejne terminy rozpraw administracyjnych w przedmiotowej sprawie i przekazał stronom operat szacunkowy z [...] marca 2016 r. Po ujawnieniu błędów rachunków w ww. operacie szacunkowym dyskwalifikujących go jako dowód w sprawie, zawiadomieniem z [...] czerwca 2016 r. przesłano stronom nowy operat szacunkowy z [...] maja 2016 r. Nadto, w razie uzasadnionej nieobecności stron, organ wyznaczył kolejne terminy rozpraw administracyjnych w następujących terminach: [...]

Dnia [...] czerwca 2016 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na którą prawidłowo zawiadomiony skarżący nie stawił się. W trakcie rozprawy administracyjnej Pełnomocnik Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oświadczył, że nie wnosi żadnych zastrzeżeń do prowadzonego postępowania administracyjnego.

Pismami z [...] czerwca 2016 r. (data wpływu do DUW - [...] czerwca 2014 r.) i [...] czerwca 2016 r. (data wpływu do DUW - [...] lipca 2016 r.) skarżący wniósł o odroczenie rozpraw administracyjnych ze względu na niezdolność do pracy, przedkładając zwolnienia lekarskie wydawane na okres, w którym zaplanowane były rozprawy administracyjne.

Pismem z [...] lipca 2016 r., Wojewoda zwrócił się do skarżącego o wskazanie dogodnego terminu rozprawy, w którym będzie mógł się stawić osobiście lub wyznaczenie pełnomocnika w sprawie. Pismo to prawidłowo doręczono skarżącemu dnia [...] sierpnia 2016 r., jednak nie wskazał on żadnego dogodnego terminu rozprawy ani nie wyznaczył pełnomocnika. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że skarżący w rzeczywistości nie jest zainteresowany uczestniczeniem w rozprawie administracyjnej skoro nie skorzystał z propozycji organu zawartej w piśmie z [...] lipca 2016 r.

Wojewoda pismem z [...] października 2016 r., poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego i umożliwił stronom ostateczne wypowiedzenie się w sprawie, z którego to prawa strony nie skorzystały.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2016 r.) Wojewoda orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego, położonej na terenie gminy [...], oznaczonej geodezyjnie, jako działki: nr [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], które polega na pozbawieniu w drodze decyzji prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna i o ustaleniu odszkodowania za całkowite odjęcie prawa własności opisanej wyżej części nieruchomości, na rzecz skarżącego w kwocie [...] zł.

Minister Inwestycji i Rozwoju, decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchylił decyzję z [...] grudnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z powodu negatywnej oceny operatu szacunkowego.

Po otrzymaniu decyzji odwoławczej dnia [...] kwietnia 2018 r., Wojewoda podjął czynności w celu zlecenia operatu szacunkowego wywłaszczanej nieruchomości. Po wyborze wykonawcy, postanowieniem z [...] maja 2018 r. powołany został rzeczoznawca majątkowy, jako biegły, celem sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Termin na wykonanie operatu określono na 30 dni od daty doręczenia postanowienia. Postanowienie doręczono dnia [...] czerwca 2018 r. Jednocześnie, pismem z [...] maja 2018 r. Wojewoda poinformował strony o kontynuacji postępowania, wskazując termin załatwienia sprawy i przyczynę zwłoki. Dnia [...] lipca 2018 r. biegły złożył prośbę o przedłużenie terminu wykonania operatu szacunkowego do [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda, nie uznając argumentów wykonawcy operatu za zasadne, mając na uwadze konieczność szybkiego zakończenia postępowania, postanowieniem z [...] lipca 2018 r., odmówił przedłużenia terminu i wezwał rzeczoznawcę do przedłożenia operatu szacunkowego w terminie 3 dni od doręczenia pisma. Pismo adresat odebrał dnia [...] lipca 2018 r. Dnia [...] sierpnia 2018 r. biegły złożył operat szacunkowy, który zawierał błędy i nie mógł być włączony w poczet dowodów w sprawie. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda wskazał nowy termin zakończenia postępowania do dnia "[...]" [winno być "[...]września" - w aktach administracyjnych] 2018 r. informując, że przyczyną niezałatwienia sprawy w terminie jest konieczność uzyskania prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, włączenia go do całości materiału dowodowego i powiadomienia stron. Skorygowany operat szacunkowy doręczono do urzędu dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda dokonał analizy, czy nie zawiera on błędów, a następnie, po stwierdzeniu, że jest wolny od wad, dokonał jego odbioru w dniu [...] sierpnia 2018 r.

Dnia [...] sierpnia 2018 r. do Wojewody wpłynęło zażalenie skarżącego na przewlekłość postępowania w opisywanej sprawie (oznaczone jako "ponaglenie"). Postanowieniem z [...] września 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju uznał zażalenie za nieuzasadnione.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda przekazał stronom: informację o sporządzeniu operatu, wartości nieruchomości, kopię operatu w celu zajęcia stanowiska w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia.

Wojewoda pismem z [...] września 2018 r. poinformował strony o wyznaczeniu terminu rozprawy administracyjnej na [...] października 2018 r. W przypadku usprawiedliwionej nieobecności stron na rozprawie organ wyznaczył kolejne terminy rozpraw: [...] listopada 2018 r., [...] listopada 2018 r. i [...] listopada 2018 r.

Przez cały wskazany wyżej okres Wojewoda zawiadamiał strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie ze wskazanych przyczyn i wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy.

Skargą z [...] września 2018 r. skarżący zakwestionował przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Dolnośl[...]skiego (dalej organ) w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną na terenie gminy [...], oznaczoną geodezyjnie jako działki o numerach ewidencyjnych [...] w [...] i działka nr [...].

Skarżący podkreślił, że postępowanie toczy się od 2005 r. - ponad 12 lat. Skarżący oświadczył, że dwumiesięczny termin załatwienia sprawy w przypadku działek w [...] przekroczony został 77,5 razy a w przypadku działki w [...] 77 razy, zaś fakt, że kolejne decyzje organu były uchylane w toku instancji świadczy o jego rażących błędach i zbytecznych czynnościach. W konsekwencji skarżący wniósł o stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie [...] zł i zasądzenie kosztów (k. 2-5 akt II SAB/Wr 428/19).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda opisał przebieg dokonywanych czynności. Wskazał, że skomplikowany charakter sprawy, wymagający podjęcia i wykorzystania różnych środków dowodowych mających na celu ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powoduje, że postępowanie w opisanej sprawie było prowadzone długotrwale. Jednakże sam fakt długotrwałego prowadzenia postępowania administracyjnego nie świadczy - zdaniem organu - o stanie przewlekłości. Wojewoda zwrócił uwagę na istnienie po stronie skarżącego licznych przeszkód uniemożliwiających jego osobiste uczestnictwo w wyznaczanych przez organ rozprawach administracyjnych, co bezpośrednio skutkowało wydłużaniem terminu załatwienia przedstawionej sprawy. W ocenie Wojewody dochował on wszelkiej staranności i podjął wszelkie możliwe działania zmierzające do niezwłocznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej (k. 8-10 akt II SAB/Wr 428/19).

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej ppsa), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.

Rozpatrzona przez WSA we Wrocławiu skarga jest już trzecią skargą skarżącego na przewlekłość organu w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania za wskazane nieruchomości. Dwie poprzednie zostały rozpatrzone prawomocnymi wyrokami Sądu I instancji z: [...] stycznia 2013 r. II SAB/Wr 38/12; [...] października 2014 r. II SAB/Wr 63/14. Zakresem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu mogły być objęte wyłącznie czynności organu dokonane po dniu wydania ostatniego wyroku w sprawie, tj. po dniu [...] października 2014 r., bowiem ocena czynności organu w okresie poprzedzającym tę datę naruszałaby powagę rzeczy osądzonej określoną w art. 170 i 171 ppsa.

W konsekwencji w punkcie I wyroku Sąd I instancji odrzucił skargę w części dotyczącej czynności organu dokonanych do dnia [...] października 2014 r.

Rozpatrując skargę w zakresie czynności organu dokonywanych po dniu [...] października 2014 r. Sąd I instancji zaznaczył, że podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Ogólne procesowe obowiązki organu administracji wyznacza zasada szybkości postępowania, określona w art. 12 kpa. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania organ stosuje przepisy kpa w wersji sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., a to z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Wynika z niego, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy, tj. przed dniem [...] czerwca 2017 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy kpa w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 37 § 1 kpa w wersji poprzednio obowiązującej, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Pojęcie "przewlekłości" postępowania na gruncie art. 37 § 1 kpa w powołanym wyżej brzmieniu określone zostało w orzecznictwie. Chodzi tu o przypadki, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności, tj. nie przekroczył ustawowych lub ustalonych terminów jego zakończenia, ale postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 8.5.2013 r. II OSK 2873/12, cbosa). Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania zaistnieje, gdy będzie można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony, tj. gdy naruszone zostaje prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie NSA z 7.7.2017 r. I OSK 1419/17, cbosa).

W ocenie Sądu I instancji w niniejszych okolicznościach nie może budzić wątpliwości, że charakter sprawy rozpatrywanej przez organ jest skomplikowany. Przedmiotem postępowania przed organem jest wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania za grunty, które zostały przeznaczone na realizację inwestycji drogowej (art. 16 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Dz.U. nr 80 poz. 721, w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 18 października 2006 r. o zmianie [ustawy] o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz.U. nr 220 poz. 1601 ze zm.). Sprawy te rozpatrywane są przy wykorzystaniu formuły rozprawy administracyjnej, w toku czynności dowodowych sporządza się opinię biegłego (operat szacunkowy), nierzadko przesłuchuje świadków i dokonuje oględzin. Organ wydał już kilkakrotnie decyzje w sprawie, jednak były one uchylane na skutek kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej. Jakkolwiek nie można czynić zarzutu skarżącemu, że na każdym etapie korzysta z przysługujących mu środków odwoławczych, to jednak nie można pomijać oczywistego faktu, że uruchamianie kolejnych trybów odwoławczych w sposób naturalny przedłuża każde postępowanie, zwłaszcza gdy instancje odwoławcze orzekają zasadniczo w sposób kasacyjny. Nie sprzyjają szybkości postępowania również liczne wnioski skarżącego do organu o wyznaczenie późniejszych terminów rozprawy (odroczenie rozprawy) i innych czynności z uwagi na chęć uczestnictwa w nich (wnioski skarżącego z: 5 i 16.9.2014 r.; 27 i 29.6.2016 r.).

Z akt administracyjnych wynika, że czynności Wojewody dokonywane po dniu [...] października 2014 r. miały na celu wykonanie wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2014 r. nr [...] i Wojewoda czynności w tym zakresie wykonywał w sposób efektywny. Wojewoda dnia [...] września 2014 r. przeprowadził rozprawę. Jednocześnie Wojewoda podejmował czynności mające na celu weryfikację aktualności operatu szacunkowego, pozyskanie zdjęć obrazujących stan zagospodarowania nieruchomości, ustalenie osób, które mogłyby posiadać wiedzę na temat nasadzeń na gruntach skarżącego w 1998 r. i ustalenie kwestii dostępu działki nr [...] do drogi (okres listopad 2014 r. - maj 2015 r.). Po ustaleniu właściwych osób organ przeprowadził przesłuchanie świadków (maj-lipiec 2015 r.). Ponieważ świadkowie nie potwierdzili wersji skarżącego co do zagospodarowania nieruchomości organ musiał przeprowadzić czynności mające na celu ponowną wycenę nieruchomości (sierpień 2015 - maj 2016) i przeprowadzić rozprawę (czerwiec 2016 r.). Po wyznaczeniu terminu na końcowe zaznajomienie się z aktami sprawy (przedłużonego zresztą na wniosek skarżącego) organ wydał decyzję z [...] grudnia 2016 r., która następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. została uchylona w postępowaniu odwoławczym z uwagi na zakwestionowanie prawidłowości operatu szacunkowego. Po uzyskaniu akt organ wyznaczył biegłego rzeczoznawcę majątkowego i uzyskał nowy operat szacunkowy (maj-sierpień 2018 r.) i wyznaczył nowy termin rozprawy.

W ocenie Sądu I instancji czynności organu prowadzone były w sposób efektywny, sprawny i celowy przy uwzględnieniu stopnia skomplikowania sprawy i charakteru dokonywanych czynności, przy czym od razu należy zaznaczyć, że nie można organowi przypisywać odpowiedzialności za okresy, które upływały z powodu okoliczności od organu niezależnych (np.: czynności biegłych, okresy doręczeń zawiadomień, okresy oczekiwania na odpowiedzi od innych instytucji, czas trwania postępowania odwoławczego). Z art. 35 § 5 kpa wynika, [że] do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji, okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. O przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie organ każdorazowo zawiadamiał strony, wyznaczając nowe terminy jej załatwienia.

W konsekwencji nie można podzielić zarzutu, że skoro postępowanie toczy się już ponad 12 lat, to automatycznie świadczy to o przewlekłości organu pierwszej instancji. Gdyby tak było w istocie, to ustawodawca fakt przewlekłości wiązałby po prostu z upływem określonego czasu od wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadzając instytucję przewlekłości oczekuje, by ocena w tym zakresie uwzględniała zawsze okoliczności konkretnego przypadku. W okolicznościach przedmiotowej sprawy stan przewlekłości nie wystąpił.

Z tych względów WSA we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ppsa, w punkcie II sentencji wyroku oddalił skargę.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez adw. M. W., w dniu [...] stycznia 2019 r. (data stempla pocztowego, k. 49 akt II SAB/Wr 65/18), zaskarżając wyrok II SAB/Wr 65/18 w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania [winno być "sprawy"]. Skarżący uważa, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 134 ppsa, tj. nie dostrzegł i nie dokonał prawidłowej oceny faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez zaakceptowanie postępowania Wojewody, który od ponad 13 lat przewleka postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skarżący zarzucił naruszenie art. 151 ppsa, gdyż okoliczności sprawy dawały podstawę do twierdzenie przewlekłości postępowania, tj. do zastosowania art. 149 § 1 i 1a ppsa w zw. z naruszeniem art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Skarżący uważa, że WSA we Wrocławiu uchylił się od oceny całego postępowania administracyjnego Wojewody [...] od dnia jego wszczęcia do czasu złożenia w dniu [...] listopada 2018 r. skargi na przewlekłość postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za działki nr [...] w [...] i działkę nr [...] w [...].

Skarżący wniósł o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość składającą się z działek nr [...] w [...] oraz działkę nr [...] w [...] trwa 13 lat i 1 miesiąc oraz ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie mu od Wojewody [...] kwoty [...] zł za przewlekłe prowadzenie postępowania; wymierzenia Wojewodzie [...] grzywny w wysokości nie mniejszej niż 10% dopuszczalnej jej wysokości, a także zasądzenie na podstawie art. 203 ppsa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 40-45v akt II SAB/Wr 65/18).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...], reprezentowany przez r. pr. Ł. F. wniósł o: jej oddalenie; zasądzenie od skarżącego na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania kasacyjnego – kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 54-55v akt II SAB/Wr 65/18).

Pismem z [...] października 2021 r. Wojewoda [...] wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z [...] października 2021 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie sprawy na posiedzeniu jawnym.

Zarządzeniem z [...] października 2021 r. I OSK 428/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne (k. 77-86 akt II SAB/Wr 65/18).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Art. 134 ppsa składa się się z dwu paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazał jako wzorca kontroli żadnego paragrafu art. 134 ppsa, którego naruszenia się dopatruje. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 134 ppsa nie nadawał się do rozpoznania.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 77 § 1 i art. 80 kpa, okazał się być niezasadny.

W postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy Sąd administracyjny nie stosuje art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, których adresatami są organy administracji publicznej. Sąd dokonuje oceny faktów, które organ ustala na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, kontrolując postępowanie administracyjne zakończone decyzją administracyjną bądź postanowieniem (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 ppsa).

Sąd I instancji nie uchybił art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że winno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.

Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bo wedle uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.2.2010 r. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., s. 744, nb 13). Takiego braku nie można skutecznie wytknąć motywom wyroku II SAB/Wr 65/18.

Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w zakresie prawidłowości, celowości i efektywności czynności, podejmowanych przez Wojewodę w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania spornej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że Wojewoda prowadził czynności w sposób efektywny, sprawny i celowy, przy uwzględnieniu stopnia skomplikowania sprawy i charakteru dokonywanych czynności (s. 9 akapit 2 uzasadnienia wyroku II SAB/Wr 65/18). Trafnie Sąd I instancji uznał, że w sprawie ze skargi z [...] września 2018 r. kontrolą sądową mogły być objęte jedynie czynności po wydaniu po dniu wydania ostatniego wyroku w sprawie II SAB/Wr 63/14 w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że jest związany tym prawomocnym wyrokiem (art. 170 i 171 ppsa). Interes prawny skarżącego chroniony jest art. 154 § 1, 4, 5, 6 i 7 ppsa, zatem zaskarżony wyrok nie narusza art. 149 § 1 i 1a ppsa w zw. z art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946) w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisana w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm., dalej EKPC; P. Hofmański, A. Wróbel w: red. L. Garlicki, Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Komentarz, C.H. Beck 2010, dalej Konwencja. Komentarz, t. I, s. 253, nb 13; s. 724, nb 1). W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 13 EKPC (podobnie jak art. 14) nie ma samoistnego bytu prawnego, a jedynie uzupełnia on zakres ochrony, wynikający z poszczególnych postanowień Konwencji, które gwarantują poszczególne prawa i wolności jednostki. Zarzut naruszenia art. 13 musi zawsze pojawiać się na tle zarzutu naruszenia jednego z innych materialnych postanowień Konwencji. Nie gwarantuje prawa do środka odwoławczego we wszystkich sytuacjach, gdy rozstrzygnięcie władcze nie dotyczy sfery objętej prawami i wolnościami chronionymi przez Konwencję (P. Hofmański, A. Wrobel - op. cit., s. 725, nb 3).

Z tej przyczyny należało oddalić skargę kasacyjną w zakresie punktu I zaskarżonego wyroku (art. 184 ppsa).

Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. (art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Ponieważ postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte przed dniem 1 czerwca 2017 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną, winien był wnieść zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie (art. 37 § 1 kpa w brzmieniu Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138), czego nie uczynił (k. 6 akt II SAB/Wa 65/18). Wobec powyższego należało punkt II zaskarżonego wyroku uchylić i w tym zakresie skargę odrzucić (art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda - op. cit., s. 435, nb 10 p. 1). O zniesieniu między stronami kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 1 ppsa. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.