Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 451/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 5, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 913
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. U. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1473/21 odrzucającego skargę T. U. na uchwałę Sejmiku Województwa M. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w sprawie odwołania z członkostwa w Zarządzie Województwa M. i zwolnienia z pełnienia obowiązków Wicemarszałka Województwa M. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 29 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1473/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę T. U. na uchwałę Sejmiku Województwa M. z [...] września 2021 r. nr [...] w sprawie odwołania z członkostwa w Zarządzie Województwa M. i zwolnienia z pełnienia obowiązków Wicemarszałka Województwa M. (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu T. U. uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że art. 90 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1668 ze zm.) dalej zwanej "u.s.w." limituje przedmiot zaskarżenia do aktów prawa miejscowego. Nie można zatem do sprawy ze skargi na uchwałę sejmiku województwa w sprawie odwołania z członkostwa w zarządzie województwa i zwolnienia z pełnienia obowiązków wicemarszałka województwa odnieść poglądów orzecznictwa, prezentowanych na gruncie ustaw o samorządzie gminnym oraz powiatowym, dopuszczających skargi na akty o charakterze wewnętrznym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji podstawy dopuszczalności skargi nie mógł stanowić także art. 91 u.s.w. Zakres objętych hipotezą tego przepisu "czynności prawnych lub faktycznych" odnosi się do naruszenia praw osób trzecich, a zatem do ww. czynności nie można zaliczyć czynności (w tym uchwały), które mają charakter wewnętrzny i są zrelatywizowane do struktury organizacyjnej czy też składu osobowego organów jednostki samorządu województwa – a nie do przysługującego komuś prawa podmiotowego. Ponadto zdaniem Sądu podstawy skargi nie mogły stanowić przepisy art. 3 § 2 p.p.s.a., które – w zakresie, w jakim dotyczą aktów organów jednostek samorządu terytorialnego – nie stanowią samoistnych, kompletnych norm prawnych i nie mogą być odczytywane z pominięciem uwarunkowań wynikających z przepisów szczególnych, którymi są m.in. przepisy ustawy o samorządzie województwa.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył T. U., zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. przez niezasadne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucenie skargi, podczas gdy zaskarżona uchwała podlega sądowoadministracyjnej kontroli w trybie powołanych przepisów u.s.w., bowiem zarówno narusza interes prawny skarżącego (pozbawiając go niezgodnie z ustawą pełnionej funkcji), jak i narusza prawa osób trzecich (prawo mieszkańców województwa do dobrego - legalnie sprawowanego - samorządu terytorialnego),

- art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie ochrony prawa do dobrego samorządu,

- art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na nierozstrzygnięciu sprawy w całości jej granic, a ograniczając się jedynie do analizy zarzutów i wniosków skargi, podczas gdy Sąd orzekający w niniejszej sprawie mógł sam dostrzec, że zaskarżona uchwała stosownie do treści art. 91 u.s.w. narusza prawa osób trzecich - prawo do dobrego samorządu terytorialnego.

Ponadto T. U. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

2. art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa przez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że uchwała sejmiku województwa w sprawie odwołania członka zarządu województwa nie ma znamion przedmiotu zaskarżenia opisanego w art. 90 u.s.w. (ponieważ nie jest aktem prawa miejscowego) ani znamion przedmiotu zaskarżenia opisanego w art. 91 u.s.w. (ponieważ z istoty swojej nie jest zrelatywizowana do praw osób trzecich i tym samym nie można tych praw naruszać), podczas gdy uchwała o odwołaniu członka zarządu województwa jest przejawem działalności samorządu terytorialnego, będącego realizacją prawa podmiotowego mieszkańców wspólnoty samorządowej.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty T. U. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wniósł ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona uchwała jest czynnością prawną, jak i faktyczną, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.w. Zdaniem autora skargi kasacyjnej błędna jest wykładnia, w myśl której na podstawie powyższego przepisu nie można zaskarżyć uchwał mających charakter wewnętrzny. W normach ustrojowych, tj. w normach zawartych w ustawie o samorządzie województwa, realizują się prawa podmiotowe jednostek - mieszkańców województwa. Realizacja tego prawa podmiotowego dokonuje się przy użyciu narzędzi demokracji pośredniej. Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że zaprezentowana w zaskarżonym postanowieniu wykładnia godzi w konstytucyjne prawo do sądu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa M. wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, co za tym idzie powołane w skardze kasacyjnej przepisy nie stanowią podstawy do zaskarżenia tej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o dopuszczalność skargi wniesionej przez wicemarszałka zarządu województwa na uchwałę Sejmiku Województwa w sprawie odwołania z członkostwa w Zarządzie Województwa i zwolnienia z pełnienia obowiązków Wicemarszałka Województwa. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę przyjmując, że na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przedmiotem skargi może być tylko i wyłącznie akt prawa miejscowego, którym zaskarżona uchwała nie jest. Jednocześnie Sąd Wojewódzki uznał, iż skarga nie jest dopuszczalna na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.w., albowiem przyjęte w tym przepisie rozwiązanie opiera się o naruszenie praw podmiotowych osób trzecich. W konsekwencji zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne poszukiwanie zaskarżalnych "czynności prawnych lub faktycznych" w sferze wewnętrznej samorządu województwa, obejmującej zależności organizacyjne i personalne w ramach jej organów. Stanowisko to kwestionuje skarżący kasacyjnie T. U., wskazując że uchwała o odwołaniu członka zarządu województwa jest przejawem działalności samorządu terytorialnego, będącego realizacją prawa podmiotowego mieszkańców wspólnoty samorządowej.

Odnieść się w pierwszej kolejności należy do zarzutu naruszenia art. 90 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 5 u.s.w. przez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że uchwała sejmiku województwa w sprawie odwołania członka zarządu województwa nie ma znamion przedmiotu zaskarżenia opisanego w art. 90 u.s.w., ponieważ nie jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, "[k]ażdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego". Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. może być tylko akt prawa miejscowego. Wskazuje na to nie tylko literalna wykładnia ww. przepisu, ale także jego umiejscowienie w rozdziale 8 "Akty prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa". Przepis powyższy, jak słusznie zwrócił Sąd pierwszej instancji, jest odmiennie sformułowany od analogicznych przepisów ustaw samorządowych, dopuszczających skargę na "uchwały i zarządzenia" (zob. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), względnie tylko uchwały organów samorządu terytorialnego (art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). W konsekwencji art. 90 u.s.w. nie może być wykładany tak samo, jak odmiennie sformułowane przepisy pozostałych ustaw samorządowych i stanowić podstawy zaskarżenia aktów podjętych przez organy samorządu wojewódzkiego w sferze wewnętrznej, w tym uchwał i zarządzeń o charakterze ustrojowo-organizacyjnym. Ograniczenie w zakresie przedmiotu zaskarżenia do aktów o charakterze prawa miejscowego powoduje, iż na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. nie jest dopuszczalne zaskarżenie uchwał i zarządzeń niemających tego charakteru, będących wyłącznie aktem prawa wewnętrznego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uchwała w przedmiocie odwołania członka zarządu województwa jest takim właśnie aktem wydanym w sferze wewnętrznej administracji. Nie wywołuje ona skutków prawnych wobec jednostek pozostających poza sferą organizacji administracji samorządowej, nie stanowiąc podstawy prawnej do wydania wobec osób fizycznych i innych podmiotów rozstrzygnięć wkraczających w sferę ich praw oraz obowiązków. W konsekwencji uznanie, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego przesądza o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 90 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 5 u.s.w.

Natomiast osobnego odniesienia się wymaga zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 5 u.s.w. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uchwała sejmiku województwa w sprawie odwołania członka zarządu województwa nie ma znamion przedmiotu zaskarżenia opisanego w art. 91 u.s.w., ponieważ z istoty swojej nie jest zrelatywizowana do praw osób trzecich i tym samym nie można tych praw naruszać. Zgodnie z art. 91 ust. 1 "[p]rzepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich". Określenie dopuszczalnego przedmiotu zaskarżenia na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. jest zabiegiem wymagającym interpretacji zawartych w art. 91 u.s.w. pojęć "czynności prawnych lub faktycznych" oraz "naruszenia praw osób trzecich". Ponadto odpowiednie stosowanie art. 90 u.s.w. nakazuje przyjąć, że zaskarżeniu podlega tylko czynność podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (A. Faruga [w:] Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2012, art. 90, art. 91, teza 15).

Poza sporem jest, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ugruntowane obecnie i znajdujące podstawę w normach konstytucyjnych, jest stanowisko, zgodnie z którym wszelka aktywność samorządu terytorialnego jest aktywnością w ramach realizacji zadań publicznych (por. uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., W 10/93; wyrok TK z dnia 13 maja 1997 r., K 20/96, OTK z 1997 r., nr 2, poz. 18; uchwała TK z dnia 14 maja 1997 r., W 7/96, OTK z 1997 r., nr 2, poz. 27; wyrok TK z dnia 7 grudnia 2005 r., Kp 3/05, OTK-A z 2005 r., nr 11, poz. 131; postanowienie NSA z dnia 11 sierpnia 2010 r., I OSK 1201/10; M. Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Lex 2014, komentarz do art. 166; M. Mączyński, Pojęcie zadania publicznego a zadania samorządu terytorialnego, Finanse Komunalne z 2019 r., nr 1-2, s. 105 i nast.; B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Lex 2020, teza 7 do art. 2) – zob. postanowienie NSA z 22 września 2021 r., III OSK 3653/21, LEX nr 3226461, i orzecznictwo tam powołane. Reasumując, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach "z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmują wszelkie akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków z wyłączeniem tych, które podlegają kognicji innych sądów niż sądy administracyjne, w tym zwłaszcza sądy powszechne. Ponieważ uchwała Sejmiku Województwa M. z [...] września 2021 r. nr [...] w sprawie odwołania z członkostwa w Zarządzie Województwa M. i zwolnienia z pełnienia obowiązków Wicemarszałka Województwa M. dotyczy składu osobowego organu samorządu województwa i jednocześnie nie podlega kognicji sądu innego niż sąd administracyjny, to została ona podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Przechodząc dalej, zdaniem NSA w składzie orzekającym przedmiotowa uchwała jest "czynnością prawną", o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.w. Zauważyć tu należy, że powyższy przepis – przeciwnie niż art. 90 ustawy – nie zawęża przedmiotu skargi wyłącznie do aktów prawa miejscowego. Zatem, pomimo jego umiejscowienia w rozdziale 8 "Akty prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa", sformułowanie "czynności prawnych" ma niewątpliwie szerszy zakres pojęciowy, niż pojęcie aktów prawa miejscowego. Podobnie w doktrynie wskazuje się, że przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 91 u.s.w. może być nie tylko uchwała o charakterze generalnym, ale również uchwała, która w swej istocie jest aktem indywidualnym (A. Faruga [w:] Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2012, art. 90, art. 91, teza 14). W konsekwencji art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. mogą stanowić podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wszelkiego typu czynności prawne i faktyczne organów samorządu terytorialnego. Przepisy ustawy o samorządzie województwa nie wprowadzają w tym zakresie żadnych ograniczeń.

Jednakże ograniczenia takie wprowadza wymóg naruszenia przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne praw osób trzecich. W tym zakresie przepisy u.s.w. limitują przedmiot skargi pod kątem wpływu zaskarżonej czynności na sytuację prawną skarżącego. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej wskazując, że przedmiotowa uchwała narusza prawa podmiotowe mieszkańców wspólnoty samorządowej. Przyjęcie, że przy określaniu naruszenia praw osób trzecich można odwołać się do praw członków wspólnoty samorządowej (a więc praw o charakterze zbiorowym) w istocie doprowadziłoby do uznania skargi wniesionej na podstawie art. 91 u.s.w. za tzw. skargę powszechną i zanegowania wymogu naruszenia praw osób trzecich. Skarga wywodzona na podstawie wskazanego tu przepisu nie ma charakteru actio popularis i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W tym zakresie można odwołać się do obszernego orzecznictwa, które NSA w składzie orzekającym w pełni podziela (por. m.in. postanowienia NSA: z 28 października 2020 r., II OSK 2533/20, LEX nr 3096194 i z 20 lutego 2020 r., II OSK 257/20, LEX nr 2791333).

W konsekwencji prawidłowa wykładnia omawianego przepisu prowadzi do wniosku, iż "osoba trzecia", o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.w., oznacza osobę trzecią nie wobec skarżącego, a wobec organu samorządu województwa. Świadczy o tym wykładnia językowa powołanego przepisu, który odwołuje się do naruszenia praw owej osoby trzeciej, uprawnionej do wniesienia skargi we własnym imieniu. Zatem stwierdzić należy, iż uprawnione do wniesienia skargi są te podmioty (osoby trzecie w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.w.), których prawa są naruszane przez czynności prawne albo faktyczne organu samorządu województwa. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w dotychczasowym orzecznictwie. Przykładowo, NSA w wyroku z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3398/19, LEX nr 3056349, podkreślił, że "Skargę w trybie art. 90 ust. 1 oraz ww. ustawy może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną strony skarżącej - wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne". Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 355/14, LEX nr 1461244 i w postanowieniach: z 28 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2533/20, LEX nr 3096194, z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3356/19, LEX nr 3111343 i z 22 września 2021 r., III OSK 4685/21, LEX nr 3226436.

W konkluzji przyjąć należy, że legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność faktyczną albo prawną organu samorządu województwa, na podstawie w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w., posiada tylko podmiot, którego prawo zostało naruszone. Oznacza to wymóg istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Z uwagi na podobieństwo art. 91 u.s.w. do art. 101a ustawy o samorządzie gminnym przy interpretacji pierwszego ze wskazanych przepisów można odwołać się do poglądów i orzecznictwa dotyczącego przepisów o samorządzie gminnym. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się bowiem, że "Artykuły 90 oraz 91 u.s.w. mają swoje odpowiedniki w ustawie o samorządzie gminnym (art. 101 i 101a) i ustawie o samorządzie powiatowym (art. 87 i 88), stąd też przy wykładni komentowanej ustawy w tym zakresie - zakładając analogiczny cel wskazanych regulacji - można się odwołać do zdecydowanie bogatszego dorobku judykatury i doktryny istniejącego na gruncie samorządowych ustaw gminnej i powiatowej" (tak: A. Faruga (w:) Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2012, art. 90, art. 91, teza 1). W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.w. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki NSA zapadłe na gruncie art. 101a u.s.g.: z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, LEX nr 2865757, z 25 października 2019 r. sygn. akt , LEX nr 2744703, z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17, LEX nr 2683327, z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący nie może zostać uznany za osobę trzecią w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.w. Sąd kasacyjny w pełni podziela rozważania poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż przez osoby trzecie należy rozumieć podmioty zewnętrzne wobec struktur organizacyjnych województwa. Skarga z art. 91 ustawy o samorządzie województwa jest w konsekwencji instrumentem prawnym przysługującym jednostce w sytuacji naruszenia przez czynność prawną lub faktyczną organu samorządu województwa praw tej jednostki, nie zaś instrumentem kwestionowania aktów podjętych w sferze wewnętrznej, a więc także uchwał niemających wpływu na sytuację prawną jednostek pozostających poza sferą administracji. Odwołanie wicemarszałka zarządu województwa jest czynnością o charakterze organizacyjnym, znajdującą zakotwiczenie wyłącznie w przepisach ustrojowych. Uchwała w tym przedmiocie jest podejmowana w sferze wewnętrznej administracji, zaś jej adresat – będący członkiem organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego – nie jest "osobą trzecią" wobec organów tej jednostki. Przez pojęcie osób trzecich ustawodawca zawęża hipotezę art. 91 ust. 1 u.s.w. do takich czynności o charakterze prawnym i faktycznym, które zostały podjęte na zewnątrz administracji, a więc wobec jednostek niebędących podległymi i związanymi organizacyjnie z organem samorządu województwa.

Jednocześnie, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, ustalenie to nie pozostaje w sprzeczności z odpowiednimi postanowieniami ustawy o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym oraz orzecznictwem zapadłym na ich gruncie. W odniesieniu do tych ustaw rysują się odmienności normatywne, ponieważ odpowiedniki art. 90 u.s.w. nie zawężają przedmiotu zaskarżenia do aktów będących aktami prawa miejscowego, a wyłącznie do uchwał (i ew. zarządzeń) podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stąd istniejące różnice powodują niemożność przyjęcia tożsamej wykładni art. 90 u.s.w. i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji zastosowania art. 90 ust. 1 u.s.w. w odniesieniu do przedmiotu niniejszej skargi. Z kolei analiza art. 91 ust. 1 u.s.w. prowadzi do wniosku, że przepis ten wprowadza dodatkowy wymóg w postaci naruszenia praw "osób trzecich". W ocenie NSA w składzie orzekającym wymogu tego nie sposób pominąć, co przesądza o prawidłowości wykładni przedstawionej w zaskarżonym postanowieniu.

Z powyższych względów nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa przez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że uchwała sejmiku województwa w sprawie odwołania członka zarządu województwa nie ma znamion przedmiotu zaskarżenia opisanego w art. 91 u.s.w.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. przez niezasadne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Prawidłowość stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu, co zostało już przedstawione, przesądza o konieczności odrzucenia wniesionej skargi. W takim stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem skarga była niedopuszczalna z innych przyczyn. Sąd Wojewódzki nie naruszył także art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żadna z powyżej opisanych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegającego na przyjęciu niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie ochrony prawa do dobrego samorządu. W odniesieniu do tego zarzutu kluczowe znaczenie ma fakt, iż przedmiotowa uchwała została podjęta w sferze wewnętrznej administracji i nie kształtuje ona pozycji prawnej strony skarżącej poza tą sferą. Odwołanie z członkostwa w zarządzie województwa i zwolnienie z pełnienia obowiązków wicemarszałka województwa wpływa na sytuację prawną T. U., ale tylko jako członka organu samorządu terytorialnego (w sferze organizacyjnej samorządu województwa), nie zaś jako jednostki. Zasadniczo beneficjentami prawa do sądu są osoby fizyczne i inne jednostki, nie zaś organy administracji publicznej. Jak wskazuje P. Tuleja w komentarzu do Konstytucji RP: "Prawo do sądu przysługuje każdemu, a więc każdej osobie fizycznej oraz osobie prawnej prawa prywatnego. Podmiotom prawa do sądu przysługują wszelkie gwarancje konstytucyjne wynikające z art. 45 Konstytucji. Zakresem podmiotowym prawa do sądu nie są objęte organy władzy publicznej oraz osoby prawne prawa publicznego. Ich zdolność sądowa może jednak wynikać z przepisów ustawy" (P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 45). Zatem fakt, iż art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa limituje dopuszczalność skargi do czynności prawnych i faktycznych naruszających prawa osoby trzeciej w stosunku do organów samorządu, nie powoduje iż prawo skarżącego do sądu zostało naruszone. Sytuacji, w której skarżącego odwołano ze składu organu wykonawczego samorządu terytorialnego, nie można zrównać z sytuacją, w której w stosunku do skarżącego – jako osoby fizycznej, nie zaś wicemarszałka województwa – podjęto by czynności naruszające jego prawa wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.