Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 170/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1, art. 134, art. 147, art. 148 ust. 1 pkt 1, art. 152, art. 154,
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: par. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2009 nr 140 poz 1143
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego
article: art. 2, art. 68
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 pkt 2, 7, 8, 9, 10 par. 1, art. 73, art. 74, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi U. J. i M. J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (w skrócie: Prezes NFZ), w oparciu o art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), dalej: "ustawa o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." po rozpoznaniu odwołania M. J. i U. J., wspólników spółki cywilnej "M." z siedzibą w Z. (dalej: M., odwołujący, skarżący) od decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (w skrócie: Dyrektora [...]OW NFZ) z dnia [...] marca 2012 r., którą oddalono odwołanie skarżących od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: chirurgia dziecięca - zespół chirurgii jednego dnia - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Do wydania decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] grudnia 2011 r. ogłosił konkurs ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: chirurgia dziecięca - zespół chirurgii jednego dnia, z okresem obowiązywania umowy od dnia 1 lutego 2012 r. do dnia 31 grudnia 2014 r.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 1 029 184,00 PLN na okres rozliczeniowy od dnia 1 lutego 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:

1. Zarządzeniu Nr 72/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 października 2011 r. w sprawie określenia zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie szpitalne, zmienionym zarządzeniem

Nr 87/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 22 listopada 2011 r., oraz Nr 90/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 grudnia 2011 r., dalej: "zarządzenie 72/2011/DSOZ",

2. Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 70/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 października 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 77/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 26 października 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 80/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 3 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 82/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 84/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 91/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 grudnia 2011 r., dalej: "zarządzenie 54/2011/DSOZ",

3. Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 53/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r., dalej "zarządzenie 46/2011/DSOZ".

Zgodnie z ogłoszeniem przedmiotowego postępowania, ofertę należało złożyć w siedzibie [...]OW NFZ w terminie do dnia [...] stycznia 2012 r.

W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 14 ofert.

Odwołujący złożył ofertę w dniu [...] stycznia 2012 r.

W części jawnej Komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, dnia [...] stycznia 2012 r. stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert.

W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, Komisja wezwała do usunięcia braków formalnych 6 oferentów, które zostały usunięte w wyznaczonym terminie. Komisja konkursowa odrzuciła w całości 2 oferty, w związku, z czym przyjęła do dalszego postępowania konkursowego 12 ofert, w tym odwołującego.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta odwołującego zajęła 9 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 39,423 pkt, przyznanych za następujące kryteria:

■ jakość - 21,500 punktów;

■ dostępność - 6.000 punktów;

■ oferta cenowa - 11,923 punktów.

Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do negocjacji na podstawie rankingu kwalifikacyjnego. Komisja konkursowa zaprosiła do negocjacji oferentów którzy uzyskali co najmniej 58,000 pkt w kryteriach niecenowych. Oferta odwołującego uzyskała 27,500 pkt w kryteriach pozacenowych, w związku z czym komisja konkursowa nie zaprosiła odwołującego do dalszego etapu postępowania konkursowego negocjacji.

W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny oraz przy uwzględnieniu wyników negocjacji, Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta odwołującego uzyskała 9 pozycję, z łączną liczbą 39,423 pkt, w tym za:

■ jakość - 21,500 punktów;

■ dostępność - 6,000 punktów;

■ oferta cenowa - 11,923 punktów.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania, nie wybrała oferty odwołującego, ze względu na niewystarczającą liczbę punktów w ocenie oferty (39,423 punktów). Oferty uznane za lepsze, zdobyły: pierwsza 80,500 punktów i uzyskując pierwsze miejsce w rankingu końcowym, ostatnia (4) z wybranych - uzyskała 78,000 pkt, zamykając jednocześnie listę wybranych podmiotów w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na wyczerpanie łącznej wartość zamówienia określonej w ogłoszeniu.

W dniu [...] stycznia 2012 r., zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy oświadczeniach, do Dyrektora [...]OW NFZ wpłynęło odwołanie M. od rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu.

Odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie.

Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Dyrektor [...]OW NFZ w dniu [...] marca 2012 r., wydał decyzję, oddalającą odwołanie.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...]OW NFZ stwierdził, że po przeprowadzeniu oceny ofert, oferta odwołującego nie została wybrana, ponieważ nie uzyskała wystarczającej liczby punktów w ocenie oferty w rankingu, który był tworzony według kryteriów ustalonych w sposób jednolity dla wszystkich oferentów.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] marca 2012 r., M. złożył odwołanie do Prezesa NFZ wnosząc o uwzględnienie odwołania oraz ponowne przeprowadzenie postępowania, polegające na zaproszeniu do rokowań. Odwołanie wniesiono w ustawowym terminie.

W odwołaniu do Prezesa NFZ odwołujący podniósł między innymi, iż:

1. został naruszony art. 134 ust. 1 oraz art. 144 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz § 1 ust. 1, 2 i 3 zarządzeniu 54/2011/DSOZ.

2. naruszono art. 68 w związku z art. 2 Konstytucji RP polegające na nieuprawnionym ograniczeniu dostępu świadczeniodawców do świadczeń opieki zdrowotnej na obszarze powiatu [...].

3. naruszono art. 7, 8, 9, 10 § 1, art. 73 w związku z art. 74 k.p.a., poprzez nie udostępnienie do wglądu pełnych akt postępowania.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. poinformowano stronę o prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań dotyczących odwołania od wyników postępowania konkursowego.

Odwołujący nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia.

Prezes NFZ zauważył, że art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z art. 154 ustawy o świadczeniach świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Po rozpatrzeniu odwołania, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania

w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje odwołanie do Prezesa NFZ. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Prowadząc postępowanie w II instancji. Prezes Funduszu ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej w I instancji.

Z powołanych powyżej przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdaniem Prezesa NFZ wynikało, iż przedmiotem rozstrzygania przez organy obu instancji jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes NFZ badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego, stosownie do art. 134 ustawy o świadczeniach.

W takim też zakresie sprawę rozpoznawał Prezes Funduszu. Prezes wskazał, że zamawiający w Ogłoszeniu nr [...] konkursu ofert o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia [...] grudnia 2011 r. wskazał przepisy zawierające wymagania, które obowiązywały oferentów przystępujących do konkursu. Były to zarówno przepisu ustawowe i aktów wykonawczych, w tym wydanych na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach określających warunki wymagane od świadczeniodawców. Prezes zauważył, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, o czym stanowi art. 147 ustawy o świadczeniach.

Zgodnie z powyższym oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać również wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Odwołujący złożył w ofercie oświadczenie, że zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza, co do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje do stosowania.

Zgodnie zaś z art. 134 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Aby zrealizować te wymogi Fundusz jest obowiązany udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wszystkie oferty - w tym odwołującego - zostały poddane jednakowej kontroli

w części jawnej postępowania pod kątem spełniania wymogów formalno-prawnych, jak również spełniania pozostałych warunków wymaganych od świadczeniodawców. Organ podkreślił, że fakt spełniania wszystkich warunków określonych przepisami prawa, w tym również tych określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach nie oznaczał wybrania oferty celem zawarcia umowy, lecz pozwalał na dokonanie na podstawie art. 148 ustawy oraz zarządzenia 54/2011/DSOZ jej oceny według powyżej wskazanych kryteriów.

Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej wartości postępowania.

Zdaniem Prezesa NFZ, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonane zostało zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzeniem 54/2011/DSOZ. Porównanie ofert jest wynikiem uzyskania łącznej oceny wszystkich kryteriów, które są brane pod uwagę stosownie do danego rodzaju i zakresu świadczeń.

Prezes NFZ wskazał, że zarządzenie 54/2011/DSOZ wyraźnie określało według jakich kryteriów dokonywana jest ocena ofert. Przepisy zarządzenia 54/2011/DSOZ określają bardzo dokładnie parametry kryteriów ocen, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, z podziałem na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, sposób oceny ofert pod względem kryteriów ceny. Końcowa ocena oferty (liczba punktów oceny) jest wyliczana zgodnie ze wzorem określonym w załączniku nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ, natomiast kryterium cenowe zgodnie z załącznikiem nr 2 do wyżej wymienionego załącznika. Ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny oferty dokonywana była na podstawie wypełnionych przez oferenta ankiet, dotyczących danego kryterium, zawartych w części VIII formularza ofertowego. Wartość punktowych pozycji oferty w danym kryterium wynikała z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji za odpowiedź. Pod uwagę wzięto wszystkie odpowiedzi na pytania ankietowe opracowane zgodnie z wymienionymi w załączniku nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ parametrami oceny poszczególnych kryteriów.

W świetle powyższych uregulowań Prezes NFZ przedstawił szczegółową ocenę oferty M.:

1. Zgodnie z zarządzeniem 54/2011/DSOZ w zakresie oceny oferty według kryterium jakości, oceniane były takie parametry jak: personel, sprzęt i aparatura medyczna, zewnętrzna ocena jakości, wyniki kontroli prowadzonych przez NFZ.

W zakresie parametru - personel, na pytanie w rozdziale 1.1.1 części VIII formularza ofertowego - ankiety w brzmieniu: "czy oferent zapewnia lekarza specjalistę w dziedzinie odpowiedniej do zakresu udzielanych świadczeń - równoważnik co najmniej 1 etatu?, odwołujący udzielił odpowiedzi negatywnej. Również odpowiedzi negatywnej odwołujący udzielił na pytanie "Czy oferent zapewnia lekarza specjalistę w dziedzinie anestezjologii i intensywnej terapii - równoważnik co najmniej 1 etatu". Wobec powyższych odpowiedzi ofercie nie przyznano żadnych punktów. Na pytanie w rozdziale 1.1.2 części VIII formularza "Czy oferent zapewnia pielęgniarką - równoważnik co najmniej 1 etatu?, odwołujący udzielił odpowiedzi twierdzącej, uzyskując 4 punkty. Natomiast na pytanie "Czy oferent zapewnia pielęgniarkę specjalistę w dziedzinie pielęgniarstwa anestezjologicznego i intensywnej opieki lub pielęgniarkę po kursie kwalifikacyjnym w zakresie anestezjologii i intensywnej opieki - równoważnik co najmniej 1 etatu", odwołujący udzielił odpowiedzi negatywnej. Tym samym w parametrze personel odwołujący uzyskał 4,00 pkt na 30,000 punktów możliwych do uzyskania w tym parametrze. Wynikało to z podstawienia danych liczbowych do wzoru, o którym mowa w załączniku nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ tj.:

(a1)/ x1* s1 = (4)/ 30 *30 = 4 pkt,

gdzie poszczególne symbole oznaczają:

a1 - liczba punktów uzyskanych w zakresie parametru personel,

x1 - maksymalna liczba punktów możliwych do uzyskania w parametrze personel,

s1 - waga skalująca, która w tym przypadku wynosi 30.

W zakresie parametru sprzęt i aparatura medyczna, na pytanie zawarte w rozdziale 1.3.1 części VIII formularza ofertowego - ankiety, dotyczące: "zapewnienia stanowiska znieczulenia ogólnego wyposażone w sprzęt do inwazyjnego pomiaru ciśnienia krwi?". Odwołujący udzielił odpowiedzi: "Tak". Za odpowiedź pozytywną można było uzyskać maksymalnie 1 punkt. Stąd też w parametrze tym, odwołujący uzyskał 15 punktów na 15,000 możliwych do uzyskania, co wynika z podstawienia danych liczbowych do wzoru, o którym mowa w załączniku nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ tj.

(a1)/ x1* s1 = 1/ 1 *15 = 15 pkt,

gdzie poszczególne symbole oznaczają:

a1 -liczba punktów uzyskanych w zakresie parametru sprzęt i aparatura medyczna,

x1 - maksymalna liczba punktów możliwych do uzyskania w parametrze sprzęt i aparatura medyczna,

s1 - waga skalująca, która w tym przypadku wynosi 15.

W zakresie parametru zewnętrzna ocena jakości, oceniane było posiadanie certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych oraz posiadanie certyfikatu wydanego przez Centrum Monitorowania Jakości. Oferent zadeklarował posiadanie jednego z w/w certyfikatów, stąd też w parametrze tym uzyskał 2,5 punktów, co wynika z podstawienia danych liczbowych do wzoru, o którym mowa w załączniku nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ tj.

(a1)/ x1* s1 = 2,5/ 5 *15 = 2,5 pkt,

gdzie poszczególne symbole oznaczają:

a1 - liczba punktów uzyskanych w zakresie parametru zewnętrzna ocena jakości,

x1 - maksymalna liczba punktów możliwych do uzyskania w parametrze zewnętrzna ocena jakości,

s1 - waga skalująca, która w tym przypadku wynosi 5.

W parametrze dotyczącym wyników kontroli, odwołujący uzyskał 0,000 punktów, przy czym Prezes NFZ wskazał, iż w parametrze tym można było otrzymać tylko punkty ujemne.

Po zsumowaniu punktacji z oceny poszczególnych w/w parametrów, odwołujący w kryterium jakości uzyskał 21,5 punktów.

2. Zgodnie z zarządzeniem 54/2011/DSOZ w zakresie oceny oferty według kryterium dostępności, oceniane były parametry: harmonogram pracy komórki organizacyjnej (poradni) oraz brak barier dla osób niepełnosprawnych.

W zakresie przedmiotowego kryterium, oferta odwołującego zdobyła 6,000 pkt na 15,000 pkt możliwych do uzyskania, tj. w zakresie dostępu dla osób niepełnosprawnych ruchowo, oferta otrzymała 5.000 punktów, w związku z udzieleniem odpowiedzi twierdzącej na pytania zawarte w rozdziale 1.6.1 części VIII formularza ofertowego, co wynika z podstawienia danych liczbowych do wzoru, o którym mowa w załączniku nr 1 do zarządzenia 54/2011/DSOZ tj.

(a1)/ x1* s1 = 5 / 5 *15 = 5 pkt,

gdzie poszczególne symbole oznaczają:

a1 - liczba punktów uzyskanych w zakresie dostęp dla osób niepełnosprawnych ,

x1 - maksymalna liczba punktów możliwych do uzyskania w parametrze dostęp dla osób niepełnosprawnych ruchowo,

s1 - waga skalująca, która w tym przypadku wynosi 5.

Natomiast w zakresie parametru - harmonogram pracy komórki organizacyjnej, i udzieleniem odpowiedzi w brzmieniu: "powyżej 15 do 25 godzin włącznie tygodniowo ", na pytanie ankietowe w rozdziale 1.2.1 części VIII formularza ofertowego, odwołujący uzyskał 1,000 punkt. Organ zauważył, że w parametrze tym maksymalnie punktowana była odpowiedź: "powyżej 35 godzin tygodniowo". Tym samym w parametrze harmonogram pracy komórki organizacyjnej odwołujący uzyskał 1,000 punkt na 10,000 punktów możliwych do uzyskania w tym parametrze, co wynika z podstawienia danych liczbowych do wzoru, o którym mowa w załączniku nr 1 do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ tj.

(a1)/ x1* s1 = 1 / 10 *10 = 1,000 pkt,

gdzie poszczególne symbole oznaczają:

a1- liczba punktów uzyskanych w zakresie parametru harmonogram pracy komórki organizacyjnej,

x1 - maksymalna liczba punktów możliwych do uzyskania w parametrze harmonogram pracy komórki organizacyjnej,

s1- waga skalująca, która w tym przypadku wynosi 10.

Zgodnie z załącznikiem nr 2 do zarządzenia 54/2011/DSOZ podstawą do oceny kryterium ceny było porównanie ceny oferty z ceną oczekiwaną. W tym kryterium oferta odwołującego uzyskała 11,923 pkt.

Organ zauważył, że cena w wysokości 52 zł za punkt rozliczeniowy była ceną sugerowaną przez NFZ, czyli wskazaną wszystkim oferentom w informacji na stronie internetowej Oddziału.

Zgodnie z załącznikiem nr 2 do zarządzenia 54/2011/DSOZ podstawą do oceny kryterium ceny było porównanie ceny oferty z ceną oczekiwaną.

W tej kwestii organ wskazał, iż w załączniku nr 2 do zarządzenia 54/2011/DSOZ wyraźnie zostały zdefiniowane zasady określenia ceny oczekiwanej przez NFZ oraz skutek porównania ceny oferenta podanej w ofercie w stosunku do ceny oczekiwanej podanej przez Fundusz. Przypomniał także, iż ceną oczekiwaną NFZ jest cena wynikająca z wartości zamówienia i planowanej liczby świadczeń opieki zdrowotnej w danym rodzaju lub zakresie wskazanych przez Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia. W przedmiotowym postępowaniu maksymalną liczbę punktów równą 20 punktów, zgodnie z kryteriami oceny ustalonymi przez Prezesa Funduszu w zarządzeniu 54/2011/DSOZ, oferent uzyskiwał za podanie w ofercie ceny minimalnej Cmin., równej 0,9 części ceny oczekiwanej. Ponadto zgodnie z przedstawionym wzorem, jeśli cena oferenta była mniejsza od ceny minimalnej, liczba punktów w kryterium ceny pozostawała stała i byłaby równa wadze skalującej "s", a więc, obniżenie ceny za świadczenia przez oferenta poniżej ceny minimalnej, zgodnie z ustalonymi kryteriami, nie skutkowało już dalszym zwiększeniem punktacji w kryterium cenowym. Dla przedmiotowego postępowania cena minimalna Cmin. (przy cenie oczekiwanej 52 zł) wyniosła 46,80 zł. Maksymalną ilość punktów można było więc uzyskać za propozycję cenową na poziomie 46,80 zł za punkt, a więc poniżej ceny oczekiwanej przez zamawiającego. Odwołujący w ofercie podał cenę 51 zł za punkt rozliczeniowy.

Przedstawiając powyższe wyliczenia, Prezes NFZ przyjął, że zarzut odwołującego dotyczący zbyt małej ilości punktów przyznanej ofercie, nie mógł być uwzględniony.

Zaznaczył, iż art. 148 ustawy o świadczeniach nie różnicuje kryteriów oceny ofert i nie wskazuje, które kryterium jest decydujące. Porównanie ofert jest więc wynikiem uzyskania łącznej oceny wszystkich kryteriów, które są brane pod uwagę stosownie do danego rodzaju i zakresu świadczeń.

Zatrudnienie wykwalifikowanego personelu medycznego oraz wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, wykazane przez odwołującego w treści formularza ankietowego zostało uwzględnione w procesie oceny oferty pod kątem kryterium jakości za co też stronie została przyznana stosowna ilość punktów w rankingu końcowym. Podniesione więc przez odwołującego kwestie dotyczące m.in. jakości realizowanych świadczeń czy posiadania wysoko wykwalifikowanego personelu były elementami uwzględnionymi w ocenie punktowej oferty.

Prezes NFZ wyjaśnił, że Komisja konkursowa prowadzi postępowanie zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, postanowieniami właściwych zarządzeń Prezesa Funduszu oraz wytycznymi zawartymi w Uchwale Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z § 15 przedmiotowego Regulaminu Komisja konkursowa w części niejawnej swojego postępowania może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. W ocenie organu źródłem prawa dla powyższego przepisu jest art. 142 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy oświadczeniach, zgodnie, z którym "komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej". Organ podkreślił, iż ustawa nie zobowiązuje do przeprowadzenia negocjacji, a jedynie daje taką możliwość. Sprawą podstawową nie jest zachowanie przez Komisję konkursową na każdym etapie postępowania zasady równego traktowania świadczeniodawców oraz prowadzenie postępowania z uwzględnieniem zasad uczciwej konkurencji. Niemniej negocjacje są ostatnim etapem postępowania i prowadzone są w sytuacji, gdy komisja konkursowa posiada już wiedzę na temat oceny ofert z rankingu otwarcia.

Prezes NFZ zauważył, że po zweryfikowaniu ofert pod kątem spełniania wymogów z zachowaniem zasad określonych w art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach, Komisja konkursowa podjęła decyzję o przeprowadzeniu negocjacji z wybranymi oferentami, którzy uzyskali wysoką łączną ocenę oferty uzyskaną w kryteriach niecenowych. Decyzją komisji konkursowej do przeprowadzenia negocjacji zostali wybrani oferenci, którzy uzyskali co najmniej 58,000 pkt za kryteria niecenowe.

W związku z powyższym odwołujący, którego oferta uzyskała łącznie 27,500 punktów za kryteria niecenowe, nie został zakwalifikowany do negocjacji.

Prezes NFZ wskazał, że Dyrektor [...]OW NFZ w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wyraźnie zaznaczył, że w przypadku podjęcia decyzji o przeprowadzeniu negocjacji zastrzega sobie prawo do przeprowadzenia ich z wybranymi oferentami, których oferty uzyskały wysokie łączne oceny na podstawie kryteriów niecenowych.

W ocenie organu odwoławczego zarzut M. tj., że został naruszony art. 134 ust. 1 oraz art. 144 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz § 1 ust. 1, 2 i 3 zarządzenia 54/2011/DSOZ, poprzez przyjęcie, że Komisja konkursowa nie naruszyła przepisów prawa oraz interesu prawnego odwołującego, zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania świadczeniodawców, należało uznać za bezzasadny, z uwagi na fakt, że wszyscy uczestnicy biorący udział w przedmiotowym postępowaniu w całym prowadzonym postępowaniu byli traktowani na równych zasadach a ich oferty zostały ocenione na podstawie jednolitych kryteriów.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących ograniczenia pacjentom możliwości korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej w ramach umowy z NFZ Organ odwołując się do obowiązujących przepisów w tym art. 30 ustawy o świadczeniach: "Świadczeniobiorca ma prawo wyboru szpitala spośród szpitali, które zawarły umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 56b i art. 69b ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczpospolitej Polskiej, art. 153 ust. 7a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej i art. 115 § 1a Kodeksu karnego wykonawczego" nie znalazł podstaw do przyjęcia naruszenia praw pacjenta.

Mają bowiem dostęp do świadczeniodawców, którzy w toku postępowania konkursowego okazali się być najlepiej spełniającymi stawiane przed nimi wymagania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 68 w zw. z art. 2 Konstytucji RP Prezes NFZ zwrócił uwagę, że zgodnie ze zd. 2 ust. 2 art. 68 Konstytucji warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. Z konstytucyjnego prawa do powszechnej ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji) nie wynika roszczenie świadczeniobiorcy do zamawiającego, ponieważ warunki udzielania świadczeń określa ustawa o świadczeniach.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu, naruszenia art. 7, 8, 9, 10 § 1, art. 73 w związku z art. 74 k.p.a., poprzez nie udostępnienie do wglądu pełnych akt postępowania, organ stwierdził, iż fakt nie przedstawienia odwołującemu do porównania ofert oferentów, wynikał między innymi z ograniczeń wynikających z aktów prawnych takich jak: ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W związku z tym Fundusz nie mógł udostępniać wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym, a w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania. Oferty konkurentów w postępowaniu konkursowym nie mogą bowiem być oferentom wzajemnie udostępniane, chociażby ze względu na fakt, iż informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej. Organ odwołał się do wyroków z dnia 16 marca 2011 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II GSK 264/10 i II GSK 265/10 stwierdzających, że w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania. Wyroki te są ostateczne i uzasadniały postępowanie Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie granic postępowania odwoławczego i udostępniania akt.

Organ stwierdził, że z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania (art. 154 ustawy o świadczeniach) sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną. Do postępowania odwoławczego mają zastosowanie zasady procedury administracyjnej zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Obowiązkiem organu administracji, wynikającym z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna faktów w danej sprawie. Organ II Instancji uznał, iż ustalił stan faktyczny i stwierdził, że organ I instancji dokonał należytego zbadania stanu faktycznego podczas badania przeprowadzonego postępowania konkursowego.

W takim też zakresie rozpoznawał sprawę Prezes NFZ i po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawach stwierdził, iż postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, w/w warunkach postępowania i warunkach zawierania umów. Dodatkowo podkreślił, iż dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy była wystarczająca do zweryfikowania prawidłowości działań Komisji konkursowej, w tym dokonanych ocen punktowych oferenta w poszczególnych kryteriach.

W świetle przedstawionych okoliczności stwierdził, że Dyrektor [...]OW NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Prezesa NFZ nie został naruszony interes prawny M.

Zdaniem Prezesa NFZ wobec nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, złożone odwołanie nie mogło zostać uwzględnione.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: U. J. i M. J.

Powyższą decyzję zaskarżyli w całości, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 68 w zw. z art. 2 Konstytucji RP polegające na nieuprawnionym ograniczaniu dostępu świadczeniobiorców zamieszkałych na obszarze powiatu [...], do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych w zakresie chirurgii dziecięcej, a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnej zasady równego dostępu obywateli do ochrony zdrowia finansowanej ze środków publicznych;

2. art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach oraz § 15 ust. 2 załącznika do uchwały Nr 36/2005/I Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. - Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej poprzez przyjęcie przez Prezesa NFZ, że Komisja konkursowa nie naruszyła zasad postępowania i nie doszło do naruszenia interesu prawnego Świadczeniodawcy, pomimo że Komisja konkursowa nie zastosowała ww. przepisów i nie przeprowadziła wobec Świadczeniodawcy negocjacji celem ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej, podczas gdy te okoliczności miały wpływ na rozstrzygnięcie postępowania konkursowego;

3. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie przez Prezesa NFZ, że Komisja konkursowa nie naruszyła tego przepisu i interesu prawnego Świadczeniodawcy, pomimo że Komisja nie zastosowała w procedurze konkursowej, wbrew dyspozycji tego przepisu, zasady równego traktowania świadczeniodawców i zasady uczciwej konkurencji;

4. § 1 ust. 1, 2 i 3 Zarządzenia Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez przyjęcie przez Prezesa NFZ, że Komisja konkursowa nie naruszyła ww. przepisów i interesu prawnego Świadczeniodawcy, podczas gdy Komisja konkursowa dokonała nieprawidłowej oceny oferty i przyznała tejże ofercie zbyt małą ilość punktów konkursowych;

5. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 73, art. 74, art. 77 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Prezesa NFZ, iż zgodne z ww. przepisami było postępowanie Dyrektora, który odmówił udostępnienia Świadczeniodawcy do wglądu pełnych akt postępowania administracyjnego, a w szczególności pełnego rankingu końcowego oferentów, oferty oferentów wybranych celem zawarcia z nimi umowy oraz uzasadnienia punktacji konkursowej przyznanej tym oferentom.

Mając powyższe na względzie, wnieśli o zastosowanie trybu wskazanego w art. 54 § 3 p.p.s.a. i uwzględnienie przez Prezesa NFZ skargi w całości, a w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku i przekazania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zażądali:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji;

2. stwierdzenie, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu;

3. orzeczenie o kosztach postępowania według norm prawem przepisanych.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga M. J. i U. J. nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie dopatrzył się w czynnościach organów naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania w takim stopniu, który powodowałby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyrokach z dnia: 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 i 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12, opubl.orzeczenia.nsa.gov.pl) co do charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Tym samym nie podzielił stanowiska Prezesa NFZ, który choć twierdził, że postępowanie odwoławcze to postępowanie administracyjne, ale nie z pełnymi skutkami takiej interpretacji. Jak zauważył NSA, istotne w tym zakresie znaczenie mają art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach. Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Z kolei art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze). Postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 u.s.o.z.), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym przesądzające co do świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Wobec tego NSA przyjął, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Potwierdzał to przede wszystkim charakter tego postępowania. Przyjęto, że zarówno postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, są postępowaniami opartymi na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Ustawa o świadczeniach w art. 134 ust. 1 nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Z tej okoliczności NSA wywodził, że nie jest możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Naruszyłaby z pewnością tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu, została bezpodstawnie zawyżona. Teza, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania, zdaniem NSA, znajduje potwierdzenie w przepisie art. 154 ust. 2 zd. drugie u.s.o.z., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń do czasu jego rozpatrzenia. Wstrzymanie to obowiązuje, ze względu na niewykonalność decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji, do czasu ostatecznego rozpatrzenia odwołania, czyli w razie wniesienia odwołania przewidzianego przez art. 154 ust. 4 ustawy o świadczeniach, do czasu wydania w tej sprawie decyzji przez organ drugiej instancji, tj. Prezesa Funduszu. Natomiast w przypadku uwzględnienia odwołania przez Prezesa NFZ przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 154 ust. 7 u.s.o.z.). Przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ale też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Dokonując jednakże analizy art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach i art. 1 pkt 2 k.p.a., NSA stwierdził, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej, także w zakresie granic rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, m.in. w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., jak i tych dotyczących udostępniania akt.

Jednakże uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego w wyżej wskazanym zakresie mają zastosowanie dopiero z chwilą wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej czyli uruchomienia etapu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, mającego charakter administracyjny .

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu doszło do naruszenia przez organy obu instancji przepisów dotyczących udostępniania akt postępowania, określonych w art. 73 i art. 74 k.p.a. Jednakże skarżący nie wykazał, że naruszenie powyższych zasad postępowania spowodowało uszczerbek w jego interesie prawnym. Sąd także nie dopatrzył się, aby naruszenie omawianych zasad postępowania było na tyle poważne, że mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.".

Skarżący w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. od rozstrzygnięcia Komisji konkursowej podnosił, że nie udostępniono mu akt postępowania. Co do sposobu punktacji przez Komisję konkursową, zarzucał, że jego oferta została źle oceniona (zbyt niską liczbę punktów przyznano). Miał wątpliwości co do zasadności przyjętych ocen przez Dyrektora [...]OW NFZ.

Co do konkurentów podnosił, że dwa podmioty wytypowane do zawarcia umowy: I. s.c. oraz S. s.c. będą udzielać świadczeń pod tym samym adresem – B. ul. K. [...], czym naruszyły § 14 ust. 1 zarządzenia 46/2011/DSOZ, stanowiącego, że oferent może złożyć w danym oddziale Funduszu tylko jedną ofertę dotyczącą danego przedmiotu postępowania. Przeprowadzona kontrola przez pracowników [...]OW NFZ w dniach [...] - [...] lutego 2012 r. nie potwierdziła tego zarzutu (kopia pisma [...]OW NFZ z dnia [...] lutego 2012 r., k. - [...] akt adm.). Skarżący podnosił później, aby sprawdzić prawidłowość omawianej kontroli, nie określając, dlaczego uważał ją za nieprawidłową.

Zauważyć należy, że nawet wyeliminowanie obu podmiotów, nie wpłynęłoby na zmianę wyników konkursu. Skarżący bowiem zajął dopiero dziewiąte miejsce w rankingu, wybrano cztery oferty, a nadto oferenci zajmujący wyższe pozycje w rankingu, aniżeli M., oferowali tak dużą liczbę świadczeń, że skarżący nie znalazłby się ponad linią odcięcia (ranking końcowy, k. - [...] - [...] kt adm.).

Natomiast w odwołaniu do Prezesa NFZ i skardze do WSA określał, jakie przepisy naruszało nieudostępnienie akt postępowania, ale nie przekładał tego naruszenia na realia kontrolowanej sprawy.

W tej sytuacji nie było podstaw do przyjęcia, że stanowisko organów NFZ stanowiło naruszenie art. 7, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. w istotnym stopniu.

Co do zarzutów naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach i aktów wykonawczych dotyczących klasyfikowania oferty skarżącego, Sąd nie dopatrzył się naruszenia podnoszonych uregulowań. Z treści art. 142 ust. 1, 2 i 5 ustawy o świadczeniach oraz art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że do części niejawnej kwalifikuje się ofertę, która spełniła wymogi przewidziane w ogłoszeniu o konkursie. Zakwalifikowanie do części niejawnej nie rodzi jednak po stronie oferenta roszczenia o zawarcie umowy. W części niejawnej Komisja konkursowa, zgodnie z art. 142 ust. 5 ustawy o świadczeniach może:

1. wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; bądź

2. nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

Okoliczność, że oferta M. została zakwalifikowana do części niejawnej konkursu, oznaczała, że spełniała wymogi ogłoszenia. W tej części konkursu Komisja dokonywała oceny zawartości ofert.

W części niejawnej konkursu, Komisja, zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, mogła przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia:

1. liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej;

2. ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

Negocjacje musiała przeprowadzić z co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent, w mysi art. 142 ust. 7 ustawy o świadczeniach.

Komisja postąpiła w wyżej opisany sposób, z tym że nie przeprowadziła negocjacji ze skarżącym. Decydujące znaczenie miała liczba punktów uzyskanych przez skarżącego za kryteria niecenowe, a nie jak twierdził odwrotnie skarżący. Limit punktów, poniżej którego nie przeprowadzano negocjacji, to było 58 pkt w rankingu otwarcia. Skarżący zaś uzyskał 39,423 pkt (w tym za kryteria niecenowe - 27,500 pkt). Jak wynika z załącznika nr 2 do zarządzenia 54/2011/DSOZ za kryterium cenowe można było uzyskać maksymalnie 20 pkt. Zatem, gdyby skarżący uzyskał maksymalną liczbę punktów za kryterium cenowe, to i tak nie znalazłby się wśród oferentów wytypowanych do zawarcia umowy, bo uzyskałby łącznie 47,500 pkt). Ocena za kryteria niecenowe nie uległa bowiem zmianie.

Zatem nieprzeprowadzenie negocjacji ze skarżącym nie stanowiło naruszenia zasady równego traktowania oferentów i uczciwej konkurencji oraz nie miało wpływu na wynik postępowania.

Z kolei co do kryteriów niecenowych, art. 148 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach mówi, że obejmują one ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją. Kryteria te uszczegóławia § 1 ust. 1 pkt 1 - 4 zarządzenia 54/2011/DSOZ. Z uregulowań tych w żaden sposób nie wynika, że kolejność wymienienia tych kryteriów (jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość) oznacza ich hierarchię. W załączniku nr 1 do tego zarządzenia wymienia się szczegółowe parametry kryteriów oceny oraz wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej, w podziale na poszczególne rodzaje lub zakresy świadczeń, w myśl § 1 ust. 2 zarządzenia 54/2011/DSOZ.

Nadto oceny ofert, według kryteriów określonych w zarządzeniu 54/2011/DSOZ dokonuje się odrębnie dla każdego oferowanego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej w ramach danego postępowania, zgodnie z § 1 ust. 4 tego zarządzenia. Zatem bierze się pod uwagę zakres świadczeń i wymagania dla tego zakresu stawiane, a określone przepisami prawa. Okoliczność, że oferent spełnia inne wymagania, nawet istotne dla świadczeń objętych ofertą, nie ma znaczenia dla oceny oferty, jeżeli nie wynika to z przepisów prawa.

Zatem spełnianie innych wymagań nie objętych omawianą ofertą nie mogło mieć wpływu na ocenę oferty skarżącego.

Skarżący kwestionując sposób oceny jego oferty, odwoływał się tylko do ustawy o świadczeniach i zarządzenia 54/2011/DSOZ. Jednakże jak zaznaczono, zarządzenie to określa szczegółowe parametry kryteriów oceny oraz wagę poszczególnych kryteriów. Natomiast zakres świadczeń i w związku z tym wymagania konieczne oraz dodatkowe określały pozostałe akty wskazane w ogłoszeniu konkursowym, w tym: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. Nr 140, poz. 1143) oraz zarządzenie 72/2011/DSOZ.

Organ, przedstawiając punktację przyznaną skarżącemu za poszczególne kryteria, uczynił to w sposób szczegółowy i jednoznaczny.

Nie budził wątpliwości sposób oceny oferty skarżącego. Oferta ta została oceniona prawidłowo, zgodnie z jej zawartością i obowiązującymi przepisami.

Skarżący w oświadczeniu znajdującym się w ofercie (k. - [...] akt adm.) zawarł, że zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów i że nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjął je do stosowania.

Zatem zarzuty skarżącego do braku szkoleń, wyjaśnień ze strony [...]WO NFZ, co uniemożliwiało prawidłowe wypełnienie formularza ofertowego, nie miały wpływu na wynik postępowania. Należy przy tym zauważyć, że skarżący zawierał już umowy z NFZ, więc posiada doświadczenie i powinien być obeznany z procedurą konkursową.

Ponadto jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej także powinien znać obowiązujące go uregulowania.

Istotne przy ocenie decyzji i w konsekwencji przeprowadzonego konkursu było też to, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, co było zgodne z wymogiem ustanowionym przez art. 147 ustawy o świadczeniach.

Niezasadny był także zarzut naruszenia przepisów art. 68 Konstytucji RP w zw. z jej art. 2, albowiem konkurs dotyczył obszaru województwa [...] i nie było w ofercie informacji co do szczególnych preferencji dla pewnych obszarów. Zresztą takie elementy oferty prowadziłyby do zachwiania zasady równego traktowania. Zarzut ten powinien być kierowany do Prezesa NFZ na etapie przygotowywania ogłoszeń w sprawie postępowań konkursowych.

Okoliczność, że skarżący nie mógł kontynuować leczenia u pacjentów, nie miała wpływu na ocenę ciągłości gdyż wiedział, że umowy o te świadczenia zawierane są po przeprowadzeniu konkursu i zawierane są na ściśle określony czas, a nadto chodziło o świadczenia leczenia szpitalnego jednego dnia, co według definicji z § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego oznacza udzielanie świadczeń gwarantowanych świadczeniobiorcy z zamiarem zakończenia ich udzielania w okresie nieprzekraczającym 24 godzin.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, skargę jako bezzasadną, na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.