Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 155/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 25, art. 26, art. 27
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: W sytuacji, gdy dla osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie zostanie przez sąd ustanowiony opiekun, właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie takiej osoby do domu pomocy społecznej, jest organ miejsca zamieszkania jej opiekuna.

TEZY

W sytuacji, gdy dla osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie zostanie przez sąd ustanowiony opiekun, właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie takiej osoby do domu pomocy społecznej, jest organ miejsca zamieszkania jej opiekuna.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant asystent Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 24 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta T. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta T. a Prezydentem Miasta T. w przedmiocie wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku J. R. o skierowanie J. R. do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta T. jako organ właściwy w sprawie


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia 19 czerwca 2013 r. Burmistrz Miasta T. wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, który zaistniał pomiędzy organem wnioskującym a Prezydentem Miasta T. w sprawie rozpatrzenia wniosku J. R. o skierowanie J. R. do domu pomocy społecznej.

We wniosku wyjaśniono, że choć J. R. faktycznie mieszka w T. przy ul. G. , ale jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną. Jej opiekunem prawnym (ustanowionym w dniu [...].04.2012 r. ) jest zaś syn - J. R., który wraz z rodziną zamieszkuje w T. przy ul. J. Postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] marca 2013 r., opiekun prawny został upoważniony do wystąpienia - w imieniu swojej matki – z wnioskiem o umieszczenie jej w domu pomocy społecznej.

Mając więc na uwadze, że właściwość miejscową organu - w oparciu o przepis art. 101 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 27 k.c. – ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie a miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania jej opiekuna, wnioskodawca wnosił o wskazanie Prezydenta Miasta T. jako organu właściwego w sprawie.

W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta T. wnosił o wskazanie, jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J. R., Burmistrza Gminy T.

W uzasadnieniu swego stanowiska, uczestnik postępowania zwracał uwagę, że miejscem zamieszkania J. R. jest Gmina T.

Prezydent Miasta T., powoływał się w tym zakresie na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lutego 2008 r. (sygn. akt IV SA/GL 800/07) oraz w piśmiennictwie (S. Nitecki - Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013, str. 707,708), zgodnie z którym, ustalając organ właściwy do rozpoznania sprawy z zakresu pomocy społecznej, należy wziąć pod uwagę miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do świadczenia, a nie miejsce zamieszkania jej opiekuna, albowiem to gmina miejsca zamieszkania beneficjenta winna ponosić wydatki na jego świadczenia. W tych warunkach, zdaniem uczestnika postępowania, art. 101 ustawy o pomocy społecznej, winien być traktowany jako lex specialis wobec przepisu art. 27 k.c.

Ponadto, z ostrożności procesowej, uczestnik postępowania zwracał też uwagę, że w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny organ Gminy T. za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku J. R. o umieszczenie w domu pomocy społecznej jego matki, to wówczas ta Gmina będzie ponosić odpłatność za pobyt podopiecznej w w/w placówce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają – na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. poz. 270 ze zm. ), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a. – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny ( także o właściwość), o którym mowa w art. 4 w/w ustawy procesowej należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy ( spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia ( spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta T. a Prezydentem Miasta T. był sporem o właściwość i dotyczył wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. R. o skierowanie jego ubezwłasnowolnionej całkowicie matki – J. R. do domu pomocy społecznej.

Wspomniany wyżej wniosek miał swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2013 r. poz. 182), a zgodnie z art. 101 ust. 1 w/w ustawy, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Podkreślić jednak w tym miejscu należy, że wspomniana ustawa nie zawiera określenia pojęcia "miejsca zamieszkania" a zatem pojęcie to – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym i administracyjnym - wykłada się w oparciu o definicję sformułowaną w art. 25 kodeksu cywilnego. Jako miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się zatem miejscowość, w której dana osoba przebywa, z zamiarem stałego pobytu.

Zwrócić też trzeba uwagę, iż kodeks cywilny zawiera także regulacje prawne, określające miejsce zamieszkania osób, znajdujących się w sytuacjach szczególnych, to jest w przypadku dziecka, pozostającego pod władza rodzicielską (art. 26 k.c.) i osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie (art. 27 k.c.). Zgodnie zaś z brzmieniem tego ostatniego przepisu, miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że zasadne było stanowisko organu wnioskującego, iż organem właściwym do rozpoznania sprawy o skierowanie J. R. do domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta T. W sytuacji, gdy dla osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie zostanie przez sąd ustanowiony opiekun, właściwym do rozpoznania wniosku o skierowanie takiej osoby do domu pomocy społecznej, jest organ miejsca zamieszkania jej opiekuna. Skoro bowiem generalnie pojęcie "miejsca zamieszkania" w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest ustalane w oparciu o definicję, zawartą w kodeksie cywilnym (art. 25 k.c.), a kodeks ten reguluje również sytuacje szczególne, dla których, także jako definicje legalne, określa tzw. "pochodne miejsce zamieszkania", to brak jest uzasadnionych podstaw by – w tego rodzaju sprawach - odmiennie ustalać miejsce zamieszkania dla osób ubezwłasnowolnionych.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z zasadami prawidłowej wykładni prawa, nie należy interpretować przepisów prawa tak, aby były one sprzeczne z innymi przepisami. Ustawa zaś o pomocy społecznej nie zawiera żadnych przepisów, które by pozwalały na odmienną interpretację regulacji przewidzianej w art. 27 k.c. Ustawa ta - jak wyżej wspomniano - nie zawiera bowiem w ogóle przepisów wyjaśniających prawne pojęcie "miejsca zamieszkania".

Ponadto, należy również mieć na uwadze, że posługując się definicją legalną, którą zawiera dana ustawa (przy braku przepisów szczególnych) – dla spójności prawa - celowym jest przyjęcie również innej definicji legalnej, którą ta ustawa zawiera, a która to definicja jest ściśle tematycznie powiązana z poprzednią.

W związku z powyższym, skład orzekający w analizowanej sprawie stwierdził, że nie jest trafnym, wyrażony w wyżej przytoczonym orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, iż art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, w sprawach rozpoznawanych na jej podstawie, lex specialis w stosunku do art. 27 k.c. a zatem, ustalając organ właściwy do rozpoznania sprawy z zakresu pomocy społecznej dotyczącej osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie, należy brać pod uwagę rzeczywiste miejsce zamieszkania osoby uprawnionej do świadczenia, a nie miejsce zamieszkania jej opiekuna.

Przepisów art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i art. 27 k.c. nie można porównywać. Inny jest bowiem zarówno ich charakter, jak i cel. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej nie wyjaśnia w żaden sposób, jak należy rozumieć pojęcie "miejsca zamieszkania", gdyż jest przepisem wyłącznie o charakterze procesowym i technicznym. Przepis art. 27 k.c. jest natomiast przepisem prawa materialnego a dodatkowo zawiera tzw. definicję legalną. Stanowiąc, że miejscem zamieszkania osoby ubezwłasnowolnionej jest miejsce zamieszkania jej opiekuna, ustawodawca miał w tym przypadku na uwadze fakt, że to opiekun prawny jest reprezentantem osoby ubezwłasnowolnionej całkowicie, sprawuje nad nią pieczę i zarządza jej majątkiem. Zatem, ab opiekun mógł się ze swych obowiązków, prawidłowo i z korzyścią dla podopiecznego, wywiązać, wszystkie informacje i sprawy, dotyczące osoby ubezwłasnowolnionej, muszą koncentrować się wokół jej opiekuna. Z tego także powodu, wydaje się rzeczą pożądaną, by osoba ubezwłasnowolniona całkowicie była umieszczona w domu pomocy społecznej usytuowanym w pobliżu, nie tyle jej dotychczasowego, rzeczywistego miejsca zamieszkania a miejsca zamieszkania jej opiekuna prawnego.

Ustawa o pomocy społecznej, choć ma charakter ustawy kompleksowej a zatem reguluje również m. in. kwestie zasad ponoszenia odpłatności za przyznawane na jej podstawie świadczenia, stawia sobie jednak za cel nadrzędny, udzielanie potrzebującym pomocy. Z tego więc punktu widzenia, istotne w tym przypadku jest głównie dobro ludzi a kwestia rozliczeń finansowych i obowiązek partycypowania w kosztach, który – z racji wykonywania zadań publicznych – obciąża poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, ma znaczenie bardziej drugoplanowe.

Z tych względów, z mocy powołanych wyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.