Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2860/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
article: § 14 ust. 11 pkt 1,2
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 141 § 4, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: 7, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 954/16 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [A.] Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 954/16 oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w B. (następca prawny [B.] sp. zo.o) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 rok.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Skarżąca spółka [...] maja 2012 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2012.

Kierownik Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] grudnia 2013 r. odmówił spółce przyznania wnioskowanych płatności ONW na rok 2012, stwierdzając, że skarżąca nie spełniła warunków określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania" (Dz. U. Nr 40, poz. 329, dalej jako "rozporządzenie ONW") w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Organ I instancji wskazał, że jedynymi wspólnikami Spółki był P. M. i D. M.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że spółka nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych, gdyż grunty te wchodziły faktycznie w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane. Zaś grunty zgłaszane przez P. M. oraz spółki, w których był on wspólnikiem, nie stanowią odrębnych gospodarstw, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Organ odwoławczy powołał się przy tym na powiązania pomiędzy P. M. jego byłą żoną, synem i innymi osobami tworzącymi różne spółki dla sztucznego podziału gospodarstwa umożliwiającego korzystanie z dopłat w najszerszym zakresie.

Organ przedstawił mechanizm działania P. M. i spółek z nim powiązanych, jego żony, syna i kilku innych osób. Wyjaśnił, że przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że podmioty, o których mowa wyżej, ubiegające się o płatności w 2012 r. w większości podawały jako adres siedziby: ul. [...] w B., względnie ul. [...] w B., będący adresem zamieszkania P. M., względnie [...] (przy czym do korespondencji wskazywano adres [...]). Poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M.

Dyrektor ARiMR powołał przepisy art. 2 lit. a i lit. c rozporządzenia Komisji 73/2009 definiujące pojęcie rolnika i działalności rolniczej oraz przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008, z których wynika, że gospodarstwo rolne jest wyodrębnioną jednostką, samodzielną zarówno technicznie jak i ekonomicznie, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą jako działalność podstawową lub drugorzędną. Przy takim ujęciu w ocenie organu odwoławczego skarżąca spółka nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., stanowiąc łącznie z innymi powiązanymi podmiotami jeden organizm – gospodarstwo rolne zarządzane przez grupę osób fizycznych lub prawnych. Stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427, dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich") stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a., obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Dyrektor stwierdził, iż organy ARiMR orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego uczyniły zadość wymogom stawianym przez przepis, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 852/14, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z 12 grudnia 2013 r., uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR, wyrokiem z 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 469/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu Sąd nie podzielił krytycznego stanowiska Sądu I instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zwracając uwagę, że powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie faktycznie niezależne w swej działalności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez stronę skarżącą i przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy skarżącą spółką a innymi podmiotami, stanowią natomiast istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji co do tego, że zarzut uczestniczenia przez skarżącą spółkę w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materialne dowodowym przedstawionym Sądowi.

W ocenie NSA, Sąd I instancji, rozpoznając ponownie sprawę powinien zbadać czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać również przepisy prawa krajowego.

Oraz czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni.

NSA zaznaczył, że ze sprawy nie wynika, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 954/16 po rozpoznaniu skargi [A.] Sp. z o.o, uznał ją za niezasadną, uznając, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Sąd w uzasadnieniu podał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, mocą którego odmówiono stronie skarżącej przyznania płatności ONW za rok 2012, jest: art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 312 z 23 grudnia 1995 r.; dalej: rozporządzenie Rady (WE EURATOM) nr 2988/95); art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8; dalej też: rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011).

Zgodnie ze wskazanymi przepisami, działania nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego (unijnego) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Przepisy te stanowią generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego.

W ocenie Sądu Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w obu aspektach: obiektywnym i subiektywnym, wskazując na ustalenia stanu faktycznego, że utworzona spółka nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązana osobowo, rodzinnie i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Organy obu instancji dokonując analizy zebranego i zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, zasadnie, w przekonaniu Sądu, doszły do przekonania, że występując o przyznanie płatności na 2012 r., spółka nie prowadziła rzeczywistej działalności rolniczej, o czym świadczą okoliczności utworzenia przez P. M., R. M, D. M. w 2012 r. - 90 spółek ubiegających się o płatności. Wspólnikami spółki [B.] był P.M. i D. M., w skład zarządu wchodziły osoby powiązane ze sobą rodzinnie, Prezesem Zarządu jest D. M.. Dodatkowo P. M. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą N., a także jest właścicielem K.. Ponadto P. M., R. M. w poszczególnych, kolejnych latach tworzyli nowe spółki, których byli jedynymi współwłaścicielami, ich syn D.. M. także został zarejesrtowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik 14 spółek z o.o., w których z P. M. są jedynymi wspólnikami, zaś dwie z nich (D. sp. z o.o. i D. sp. z o.o.) są jedynymi wspólnikami 13 spółek z o.o., utworzonych w 2013 r. przez wymienionych.

Z analizy decyzji, nie zanegowanej skutecznie przez skarżąca, wynika, że w 2012 r. P. M. był wspólnikiem (pośrednio lub bezpośrednio) we wszystkich spółkach, które ubiegały się o płatności ONW do łącznej powierzchni 3789,40 ha.

W sytuacji złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności ONW na 2012 r. – P. M. otrzymałby zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego, płatność jedynie do 300 ha. Wówczas otrzymałby płatność w wysokości 22 375,00 zł, natomiast składając wnioski poprzez osobne spółki suma płatności przy najniższej stawce wyniosłaby 494 122,33 zł.

W ocenie Sądu wskazane okoliczności uznać należy za działania mające na celu obejście prawa i nie zasługujące na uwzględnienie. Zawiązywanie przez P. M. tak wielu spółek cywilnych i spółek z o.o., a następnie dzielenie posiadanego areału na mniejsze gospodarstwa – nie może zostać uznane za działanie pozostające w zgodzie z celem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach. W ocenie Sądu, również nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że działki, do których o płatności na rok 2012 wystąpiła strona były swobodnie przekazywane, tym samym w dacie wydania zaskarżonej decyzji w miejsce spółki Jota weszła spółka [A.] sp. z o.o., której wspólnikami są M. P., D. M. (syn P..), M. M. (córka), A. Sp. z o.o., której prezesem jest D. M. Dodać należy, że deklarowane działki w 2012 r. zostały przejęte w posiadanie od byłej żony P. M.– R. M.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że w przypadku ustalenia faktu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy, wymienione przepisy uzasadniają odmowę jej przyznania. Sama okoliczność stworzenia sztucznych warunków do przyznania unijnej pomocy finansowej jest wynikiem logicznego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc, jak też logiczną oceną okoliczności wynikających z innego wniosku, innego podmiotu, czy też innego faktu i zdarzenia ustalonego w sprawie. Tak też było w przedmiotowej sprawie. Prawidłowej oceny działalności skarżącej, ubiegającej się o przyznanie płatności, dokonał organ odwoławczy, czemu dał wyraz w zaskarżonej decyzji.

Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał, że tworzenie wielu podmiotów prawa krajowego przez tą samą osobę lub grupę osób fizycznych i prawnych i jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach poszczególnych jednostek zarządzanych przez ten sam podmiot jest postrzegane jako stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia.

Ponadto w ocenie Sądu, organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, a tym samym trafne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek do 2012 r. Słusznie zauważyły organy, iż przeniesienia posiadania działek, miały stanowić jedynie formalny tytuł prawny do pozornego wydzielenia gruntów spółki, których P. M. występując we własnym imieniu nie otrzymałby.

Sąd zaznaczył również, że poza sporem w sprawie jest, że skarżąca w żaden sposób nie podważyła ustaleń organu, nie zakwestionowała, że utworzone nowe podmioty - spółki, składające wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej dotyczące gruntów położonych w różnych regionach kraju, w miejscu zgłoszonych do płatności działek nie posiadały siedziby, żadnych środków produkcji, maszyn, budynków czy urządzeń.

Posiadając dane ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) organy zasadnie wywiodły, iż spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko P. M. był posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. Słusznie przyjęły również, że P. M. (w ramach powiązań rodzinnych) prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki. P. M. zarządzał grupą osób stanowiących spółki z o.o. i spółki cywilne.

Reasumując w ocenie Sądu, przyjęcie przez organy orzekające, że nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów, jest w pełni zasadne. Prawidłowo zatem organy te uznały, iż powyższe działanie skarżącej wyczerpało przesłanki art. 4 ust. 8 rozporządzenia Nr 65/2011.

W następstwie poczynionych ustaleń, zasadnie organy stwierdziły, iż działanie wnioskodawcy wyczerpało przesłanki art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r.

W odniesieniu do zgłoszonego w załączniku do protokołu wniosku skarżącego

o wystąpienie ze sformułowanymi tam pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej Sąd ma taki obowiązek jedynie wówczas, kiedy według sądu orzekającego do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wskazanego przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

[A.] Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skarg w trybie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie skarżonych aktów obu instancji albo o przekazanie spraw do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art.4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczególne zasady wykonania rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procesów kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności ... - (Dz. Urz. UE L. 25/8 z dnia 28.01. 2011, dalej: rozporządzeniem nr 65/2011), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia,

- art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia,

- art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa,

- art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne, sprzeczne z treścią wyroku priorytetu stosowania prawa Unii przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści.

- art. 4 stęp 3 Rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.L 312 z 23.12.1995 r.) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie,

- art. 2 lit 2a i 2b Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 grudnia 2009 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników ... - (Dz. Urz. UE L. nr 30) -zwanego dalej: rozporządzeniem nr 73/2009, poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego,

- art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej... (Dz. Urz. UE L. 2008.321.14, dalej: rozporządzeniem nr 1166/2008) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnie, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009

- § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33. poz. 262 ze zm.) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie (zarzut do wyroku VII! SA/Wa 953/16).

- § 3 ust. "3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40. poz. 329 ze zm.) poprzez jego nieuprawnione zastosowanie (zarzut do wyroku VIII SA/Wa 954/16),

- art. 190 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 dalej p.p.s.a) w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków, w szczególności bezkrytycznego przyjęcia poglądu NSA wobec sprzeczności wykładnią dokonanej przez TSUE z prawem unijnym, którego priorytet sąd pierwszej instancji winien bezwzględnie uznać,

- art. 767 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez brak skierowania pytania prejudacyjnego w aspekcie materialnoprawnym treści niezadania pytania, które zostało przedstawione w sprawie,

- § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33. poz. 262 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 4 ust 8 rozporządzenia Komisji 65/2011.

II. przepisów postępowania:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz artykułów 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z nie dostrzeżeniem przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu j dowodowym tj. art. 7 kpa, 75 kpa, 77 § 1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, w związku z przedstawieniem jako niekwestionowane przez skarżącą ustaleń o utworzeniu przez P. M. i członków jego rodziny licznych podmiotów ubiegających się o płatności, w których są albo jedynymi wspólnikami, albo w których jedno z nich jest wspólnikiem, gdy okoliczności te, w tym dane zawarte w tabelarycznych zestawieniach w decyzjach skarżonych, w sprawie były kwestionowane wprost w odwołaniu i pismach procesowych w sprawie, a ten błąd Sądu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie zawiera w przedstawieniu sprawy tezy wprost sprzeczne z treścią akt sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu, 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa, poprzez nie dostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym tj. art. 7 kpa, 75 kpa, 77 §1 i 2 kpa, 78 kpa i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, 77 kpa, 80 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 134 p.p.s.a. poprzez nie spostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa.

- art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie,

- artykułu 21 ust. 3 ówcześnie obowiązującej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez przejście przez Sąd do porządku dziennego nad naruszeniem obowiązku pouczeń strony w postępowaniu o okolicznościach faktycznych i prawnych które mają znaczenie dla ustalenia jej praw - wobec wyraźnie złożonego żądania - oraz poprzez niezasadne uznanie, iż po stronie beneficjenta płatności leży ciężar dowodu przesłanek negatywnych przyznanie płatności pomimo, iż jest to organ stawia okoliczność sztucznego stworzenia warunków przyznania płatności, i to na nim spoczywa ciężar dowodu jako na osobie wywodzącej skutki prawne ze swych twierdzeń w postępowaniu - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

- art.190 ustawy p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowania w niniejszej sprawie wbrew literalnej treści uzasadnienia wyroku w stopniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania, które pojawiły się w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12.

Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

Na taką ocenę wniesionej skargi kasacyjnej zasadniczy wpływ miało to, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który we wcześniejszym wyroku z dnia 4 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 469/15), uchylającym również kasacyjny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 852/14), wyraził jednoznaczne stanowisko co do zasadniczych zagadnień procesowych występujących w sprawie.

Wskazać należy, że ww. sprawie (sygn. akt II GSK 469/15), NSA w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, odnosząc się do kwestii stworzenia przez skarżącą kasacyjnie Spółkę sztucznych warunków dla uzyskania płatności, stwierdził m.in., że podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące z ZSZiK, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez Spółkę i przyjęte przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy Spółką a innymi podmiotami, stanowią istotne wskazanie, że zachodzić może nadużycie prawa polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. NSA uznał, że zarzut uczestniczenia przez Spółkę w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia może być oceniony na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z okoliczności sprawy nie wynikają żadne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie, podmiotów prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

W konsekwencji NSA uznał, że naruszenie przepisów postępowania spowodowało, że Sąd I instancji naruszył również – przez jego niezastosowanie - art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, gdyż okoliczności faktycznych sprawy dostatecznie wskazywały na to, że działania grupy spółek połączonych ze sobą różnymi więzami (w tym spółki [B.] ) nosiły znamiona obchodzenia prawa, o którym mowa ww. przepisie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. przypomnieć należy, że zgodnie treścią tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten reguluje konsekwencje uwzględnienia skargi kasacyjnej przez NSA i uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości lub w części przy jednoczesnym przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdanie pierwsze tej normy prawnej adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. W związku z tym WSA ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, Lex nr 238489).

Na marginesie jeszcze należy zwrócić uwagę, że z treści art. 190 p.p.s.a. (a także odpowiednio z treści art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a) wynika niezwykle silne związanie wykładnią dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, też z tego powodu, że ustawodawca nie przewidział sytuacji, o jakiej mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a., gdy "sąd administracyjny nie podziela stanowiska zajętego" przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W świetle regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten Sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd II instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione zagadnienia prawne związane ze stosowaniem art. 190 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę uznał, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy zastosował się do dyrektyw wynikających z art. 190 p.p.s.a. i stosownie do wszystkich wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 469/15) uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia prawa, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W konsekwencji przyjął, że organy słusznie odmówiły przyznania skarżącej spółce wnioskowanej płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012.

Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt II skargi kasacyjnej, tj. 7, 75, 77 §1 i 2, 78, 80 k.p.a., starał się ominąć zakaz wynikający z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym skargi kasacyjnej nie można oprzeć na zarzutach, których uzasadnienie treści skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z wykładnią dokonaną w sprawie przez Sąd kasacyjny. Próba pominięcia dyspozycji wskazanej wyżej normy nie może zasługiwać na uwzględnienie. Argumentacja zaprezentowana przez autora skargi kasacyjnej w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania stoi w wyraźnej sprzeczności z wywodami prawnymi wskazanymi w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 4 sierpnia 2016 r. Przyjęcie stanowiska skarżącej kasacyjnie spółki doprowadziłoby do zignorowania oceny prawnej wyrażonej ww. wyroku. Wbrew omówionym wyżej zasadom doszłoby do powtórnej kontroli spornych kwestii dotyczących prawidłowości dokonanych przez organy ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie.

WSA, będąc związany wytycznymi ww. wyroku - w pierwszej kolejności był zatem zobowiązany do uznania, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do stworzenia przez skarżącą spółkę sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Następnie Sąd I instancji zobowiązany był do przyjęcia, że brak było racjonalnego uzasadnienia dla powstania licznych spółek związanych pośrednio lub bezpośrednio z P. M., jak stworzenie tego sztucznych warunków w celu uzyskania płatności.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej co do tego, że fakt uczestniczenia przez spółkę [B.] (której następcą prawnym jest spółka Primus) w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materiale dowodowym.

Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy zauważyć, że jak już wspomniano, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 sierpnia 2016 r. jednoznacznie przesądził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia, czy w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności. Dlatego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej podważające prawidłowość ustaleń faktycznych w oparciu o zebrany w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, należało również stwierdzić, że dokonana przez organ i zaaprobowana przez Sąd I instancji ocena dowodów nie przekroczyła granic swobody przewidzianej w art. 80 k.p.a.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że WSA naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., określający wymogi, jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Objaśniając sens i znaczenie wskazanej normy można powiedzieć, że uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone w części odnoszącej się do ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów oraz ich oceny przez sąd, aby umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjnej naruszenie przez sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie: wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11, z dnia 16 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 285/12, z dnia 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2321/13; dostępne w Internecie pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest czytelne i spójne, pozwalające na dokonanie kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu została przedstawiona operacja logiczna, którą przeprowadził Sąd I instancji, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Motywy zaskarżonego wyroku są jasne i przekonujące, stanowią konsekwentną i logiczną całość, co pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, wydając zaskarżone orzeczenie.

Za niemogący podlegać ocenie należy uznać zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie, że skarżąca objęła w posiadanie grunty swojego gospodarstwa, bowiem skarżąca Spółka nie podała jednostki redakcyjnej tego przepisu, którego dotyczy naruszenie. Wymieniony przepis zawiera dwie jednostki redakcyjne i niesprecyzowanie przez autora skargi kasacyjnej, którego przepisu § 1, czy też § 2 art. 134 p.p.s.a. dotyczy zarzut skargi kasacyjnej, stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczając zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 – publik.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Opisanych komplikacji można byłoby uniknąć, gdyby strona wnosząca skargę kasacyjną zastosowała się do wymogów konstruowania podstaw kasacyjnych oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, o których mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

Dokonując oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego należy również zauważyć, że stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieranie rozwoju strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że co do zasady w sprawach płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11, LEX nr 1244887). Organ w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest zobowiązany do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i odniesienie się do dowodów wskazanych we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę.

Twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółki, mające uzasadniać zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że została ona obciążona ciężarem wykazania negatywnych przesłanek przyznania płatności, nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że analiza akt wskazuje na to, że ustalenia organu odnośnie przesłanek określonych w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a jego ocena jest logiczna, nie przekraczająca granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a.

Z uzasadnień decyzji wynika, że w toku postępowania zwracano się do skarżącej Spółki o złożenie wyjaśnień mogących potwierdzić, że Spółka prowadzi produkcję jako odrębny podmiot. W ocenie organów, a ocena ta nie zostało zakwestionowana przez Sąd I instancji, wynika, że wśród przedłożonych dowodów i dokumentów brak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem i jego samodzielność techniczną i ekonomiczną. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżąca Spółka zwracała się do organu o udzielenie informacji, bądź pouczeń.

Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, słusznie uznał, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące okoliczności zawarcia umowy spółki z o.o., porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych między spółkami i członkami rodziny M., przeanalizowały szczegółowo istniejące powiązania osobowe, rodzinne, pełnione funkcje, co przedstawiły w sposób tabelaryczny. W skład zarządu skarżącej Spółki, która wstąpiła w miejsce [B.], Sp. z o.o. wchodziły osoby powiązane ze sobą rodzinnie - na dzień rozstrzygania sprawy przez organ I instancji M. P., D. M., M. M..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalone przez organy orzekające fakty i okoliczności prowadzenia działalności przez spółkę [A.] (ta sama siedziba, ten sam rachunek bankowy, ci sami wspólnicy, wzajemne przekazywanie sobie posiadanych gruntów rolnych, na których prowadzona była działalność rolna) zasadnie wskazują, że Spółka ta została zawiązana w celu podzielenia łącznie posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa, celem obejścia przepisów ustanawiających limity pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa i zasady, że płatność jest uzależniona od wielkości gospodarstwa i maleje wraz z jego wzrostem. Skarżąca spółka [A.] jest organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co pozwala przyjąć, że stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności rolnośrodowiskowej.

Trafnie zauważył Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w pełni trafnie przedstawione wyżej okoliczności uznane zostały przez organy za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

Słusznie Sąd I instancji podzielił wnioski i oceny organów, że ustalone w rozpoznawanej sprawie i wykazane w formie zestawienia tabelarycznego "multiplikowanie" spółek cywilnych i prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej kwocie niż dopuszczalna i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących na obszarach zgłoszonych do płatności z tytułu wpierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012. Program ten ma bowiem na celu poprawę wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Rolnictwo ekologiczne z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniej powierzchniowe gospodarstwa. Jak wskazano w pkt 25 preambuły rozporządzenia nr 73/2009, systemy wsparcia przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów górskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia. Sąd I instancji prawidłowo podzielił pogląd organów, że przyznanie wnioskowanej pomocy skarżącej Spółce byłoby sprzeczne z tak unormowanymi celami wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ten pogląd i dodatkowo zwraca uwagę na treść art. 4 ust. 1 rozporządzenia Nr 1698/2005, zgodnie z którym wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. WSA nie wskazał wprost na teść przytoczonego przepisu, w uzasadnieniu odwołał się jednak do celu poprawy jakości życia na obszarach wiejskich.

Zdaniem NSA nie powinno budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek.

Należy zwrócić uwagę, że warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy, określa - w § 3 pkt 3 rozporządzenia ONW, który wskazuje na powiązanie wysokości należnej płatności ONW z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia ONW, do powierzchni powyżej 300 ha żadna płatność ONW nie przysługuje. Celem wsparcia z tytułu ONW jest zwrot podwyższonych nakładów, jakie ponoszą rolnicy gospodarujący na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wsparcie to zmierza do zachowania i utrzymania terenów wiejskich, z samej istoty skierowane jest do małych i średnich gospodarstw, niebędących w stanie ponieść zwiększonych kosztów samodzielnie.

Zatem nie ulega wątpliwości, iż z powyższego uregulowania krajowego, wynika, że mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc. Tym samym podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy ONW. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia rolników gospodarujących w niekorzystnych warunkach.

Za trafne uznać należy stwierdzenie, że składanie przez utworzone podmioty kilkudziesięciu odrębnych wniosków i zgłoszenie w nich działek rolnych, które – zgłoszone łącznie – nie kwalifikowałyby się do przyznania pomocy z uwagi na przekroczenie powierzchni 300 hektarów lub uprawniałyby do zmniejszenia płatności, jest stworzeniem sztucznych warunków – w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. W świetle przedstawionych okoliczności zachodziły także podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami.

Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, tzn. to, że spółka została stworzona, aby uzyskać korzyści, sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, określone w pkt I petitum skargi kasacyjnej. Cztery pierwsze z nich dotyczą błędnej wykładni i zastosowania art. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Trybunał Sprawiedliwości dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. Orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd ten w motywach rozstrzygnięcia w całej rozciągłości oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W konsekwencji, skoro w sprawie nie zostały skutecznie podważone ustalenia stanu faktycznego, zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie może budzić zastrzeżeń.

Odnośnie zarzutów naruszenia pozostałych – wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej – przepisów prawa materialnego, t.j. art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, art.2 lit 2a i 2b rozporządzenia nr 73/2009 i § 14 ust. 11 pkt 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, należy stwierdzić, że WSA, co prawda powołał te przepisy w motywach rozstrzygnięcia, ale nie dokonywał ich wykładni. Poza tym autor skargi kasacyjnej zarzutów tych w ogóle nie uzasadnił, co uniemożliwia ich ocenę.

Naczelny Sąd Administracyjny, prezentując powyższe stanowisko, przyjął również, że Sąd I instancji słusznie uznał za nieuzasadniony wniosek o wystąpienie – w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – z pytaniem prejudycjalnym o treści wskazanej w skardze. Trafnie WSA wywiódł, że w rozpoznawanej sprawie, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni art. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/2011.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając na rzecz organu kwotę 360 zł. Kwota ta obejmuje niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, poniesione przez organ, to jest wynagrodzenie radcy prawnego, reprezentującego organ na wcześniejszym etapie postępowania, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, a także udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.