Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2158/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71a ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 lipca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. j. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 3/19 w sprawie ze skargi [...] sp. j. w Z. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2018 r. nr WOK.7721.117.2018.KBoj w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 lutego 2019 r., II SA/Go 3/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę H. sp. j. w Z. (Spółka) na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (LWINB) z 21 listopada 2018 r., nr WOK.7721.117.2018.KBoj, w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją nr 460/2015 z 11 czerwca 2015 r. Prezydent Miasta Z. udzielił Spółce pozwolenia na utwardzenie terenu działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...] pod plac ekspozycyjny, wraz z budową kanalizacji deszczowej na terenie działek o numerze ewidencyjnym gruntu [...], [...] i [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Z. Z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że na placu ekspozycyjnym będzie prowadzona działalność oświatowa o charakterze wystawienniczym, zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym działalność ta będzie prowadzona na wolnym powietrzu oraz w namiotach czasowych nietrwale związanych z gruntem, rozstawianych każdorazowo na okres szkoleń z zastosowaniem stojaków, banerów, tablic informacyjnych i tablic poglądowych i będzie związana ze szkoleniem, podnoszeniem kwalifikacji zawodowych inżynierów i pracowników branży budowlanej współpracujących z firmą inwestora, oraz z praktykami i nauką zawodu uczniów zielonogórskich szkół zawodowych i studentów kierunków budowlano-inżynieryjnych.

Kolejno wskazano, że do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto Z. (PINB), wpłynęły pisma T. S., G. T. i Ł. N., zawierające wniosek o przeprowadzenie kontroli działki nr [...] przy ul. [...] w Z. w zakresie zgodności jej użytkowania z udzielonym pozwoleniem na budowę. We wniosku wskazano, że właściciel nieruchomości wykorzystuje plac niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, tj. nie jako plac ekspozycyjny, ale jako plac składowy, na którym magazynuje materiały budowlane, co w konsekwencji niekorzystnie oddziałuje na sposób korzystania z nieruchomości wnioskodawców i ma wpływ na spadek wartości należących do nich nieruchomości.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 28 kwietnia 2016 r. PINB stwierdził, iż na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. ustawione są wyroby budowlane takie jak: elementy do konstrukcji stropów typu wieńce, dachówki ceramiczne różnych producentów, bloczki z betonu komórkowego, cegła klinkierowa, pustaki ceramiczne, pustaki kominowe, czy ceramiczne kształtki do wykonania przewodów spalinowych. Przy czym belki stropowe, ułożone wielowarstwowo, zajmują znaczną część placu, zaś drobne elementy takie jak bloczki, są zapakowane i ułożone wzdłuż ogrodzenia, dwuwarstwowo, przekraczając w znacznej części wysokość ogrodzenia placu. Na placu znajduje się również kilkanaście instalacji przedstawiających sposób składowania i zastosowania poszczególnych wyrobów budowlanych oraz kilkanaście tablic informacyjnych określających charakterystykę poszczególnych wyrobów, a także prezentowane są różne modele i kolory dachówek. Na obrzeżu placu w pięciu miejscach znajdują się maszty wykonane ze słupów oświetleniowych, do których przymocowana jest stalowa linka rozciągnięta pomiędzy tymi słupami, nie są one jednak podłączone do instalacji elektrycznej ani wyposażone w lampy oświetleniowe, zaś według oświadczenia M. O. linka wraz z masztami również stanowi element ekspozycji. Środek placu nie jest zastawiony eksponowanymi materiałami, co umożliwia swobodny dostęp do wszystkich eksponatów, natomiast powierzchnia placu została w całości utwardzona, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. PINB wskazał ponadto, że w dniu 4 maja 2016 r. do siedziby organu wpłynęło pismo pełnomocnika wnioskodawców, przy którym przekazano zdjęcia obrazujące teren placu.

Decyzją z 14 czerwca 2016 r., PINB stwierdził brak przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania działki nr [...] przy ul. [...] w Z.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli T. S., G. T. i Ł. N.

Dalej w wyroku II SA/Go 3/19 przywołano, że decyzją z 1 sierpnia 2016 r., nr WOK.7721.98.2016.MRaj, LWINB uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na powyższą decyzję LWINB z 1 sierpnia 2016 r. skargę do WSA w Gorzowie Wlkp. wniosła Spółka.

Wyrokiem z 7 grudnia 2016 r., II SA/Go 800/16, WSA w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę. Wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną przez Spółkę, którą wyrokiem z 21 lutego 2019 r., II OSK 877/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że realizując zalecenia zawarte w decyzji kasacyjnej LWINB organ I instancji zwrócił się do inwestora o przedłożenie dokumentów potwierdzających prowadzenie na placu objętym postępowaniem działalności oświatowej o charakterze wystawienniczym, a w szczególności umów z podmiotami zewnętrznymi, na mocy których usługi były realizowane, oraz innych dowodów potwierdzających prowadzenie działalności o charakterze wystawienniczym. Pełnomocnik inwestora przesłał do organu dokumenty mające potwierdzać, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania działki nr [...] przy ul. [...] w Z., pełnomocnik stron interweniujących w sprawie wywodził zaś, że porozumienia nadesłane przez pełnomocnika inwestora mają charakter umów ramowych, tj. ogólnych umów o współpracy, na bazie których strony mają dopiero w przyszłości przeprowadzić szkolenia w terminach ustalonych każdorazowo z właścicielami firm. Umowy te były zawierane na bazie wzoru o jednakowej treści i zdaniem pełnomocnika tych stron nie stanowią one dowodu na to, że na przedmiotowej działce były przeprowadzane jakiekolwiek szkolenia. Z porozumień wynika jedynie, że takie szkolenia mają być w przyszłości organizowane.

Sąd wojewódzki w wyroku ustalił ponadto, że PINB przesłuchał w charakterze świadka dwie osoby wskazane przez pełnomocnika Spółki. T. G. oświadczył, że na przedmiotowej działce prowadzona jest działalność wystawienniczo-edukacyjna w celu przeprowadzania szkoleń z zakresu sposobu wdrażania tam zgromadzonych materiałów i przedmiotów dla potrzeb budownictwa. K. O. zaś zeznała, że przy ul. [...] znajduje się plac wystawienniczo-edukacyjny i prowadzone są tam szkolenia dla firm budowlanych, kierowników, projektantów z zakresu materiałów budowlanych i ich wykorzystania oraz prawidłowego składowania.

Postanowieniem z 11 września 2017 r. PINB wstrzymał Spółce użytkowanie placu na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. wykonanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Z. nr 460/2015 z 11 czerwca 2015 r. w ramach pozwolenia na utwardzenie terenu działki pod plac ekspozycyjny – z powodu dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu i użytkowania go jako placu składowego. Jednocześnie PINB nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentacji z uwagi na dokonanie działań zmieniających warunki pracy, bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska.

PINB przeprowadził oględziny działki nr [...] przy ul. [...] w Z. Obecny na miejscu czynności M. O. nie był w stanie wskazać ilości zgromadzonych na działce materiałów budowlanych, przy czym na przedmiotowej działce znajdowały się belki stropowe "T." o różnych długościach, pustaki ścienne ceramiczne ułożone w warstwach, dachówki ceramiczne, opakowania z pustakami ceramicznymi akustycznymi, bloczki z betonu komórkowego ułożone warstwami, pustaki stropowe "T." ułożone warstwami.

W wyroku wskazano dalej, że decyzją z 31 sierpnia 2018 r., znak PINB-7358/13/2016-1692, działając na podstawie art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332 ze zm., uPb) PINB nakazał inwestorowi (Spółce) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego – tzn. zgodnego z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Z. z 11 czerwca 2015 r., nr 460/2015, jako placu ekspozycyjnego. W ocenie organu I instancji dokonano zmiany sposobu użytkowania placu bez wykonywania robót budowlanych – tzn. dla tych działań potrzebne bowiem było zgłoszenie, nie zaś pozwolenie na budowę. Uzasadniając powyższą decyzję nakazową organ wskazał, że doszło do dalszego użytkowania obiektu pomimo wstrzymania jego użytkowania, przy czym nie został spełniony warunek dostarczenia dokumentacji umożliwiającej zakończenie procedury legalizacyjnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z 21 listopada 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., K.p.a.) LWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że z przeprowadzonych przez PINB oględzin, a w szczególności z materiału zdjęciowego wynika, że ilość materiału budowlanego zgromadzonego na placu ma charakter niejednostkowy. Treść protokołów oględzin oraz zdjęcia wykonane podczas tych czynności wskazują, że na placu w dniu dokonywania oględzin zgromadzone zostały większe niż jednostkowe ilości materiałów budowlanych tego samego rodzaju, z których część zapakowana była partiami o określonej wielkości i ustawiona wzdłuż ogrodzenia co najmniej dwuwarstwowo, przekraczając w znacznej części wysokość ogrodzenia. Zdaniem LWINB ilość materiałów budowlanych wskazuje, że plac ten w istocie służy składowaniu, magazynowaniu, ewentualnie przeładunku określonych materiałów budowlanych w celu ich przemieszczenia np. na place budów. O ile uPb nie zawiera definicji "placu składowego", to w oparciu o literaturę fachową organ odwoławczy wskazał, że plac składowy to teren ogrodzony i odpowiednio zabezpieczony, przystosowany do składowania towarów oraz poruszania się po nim magazynowych środków transportowych. Z ustaleń PINB organ odwoławczy wywiódł, że gromadzenie materiałów budowlanych w takiej ilości, jak w przypadku przedmiotowej sprawy, nie służy celom wystawowym i powoduje skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb. W ocenie LWINB użytkowanie przedmiotowego placu w celu składowania, magazynowania, ewentualnie przeładunku powoduje zmianę w zakresie układu obciążeń oddziałowujących na konstrukcję nośną placu ze względu na ustaloną przez PINB intensyfikację składowania materiałów budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, że gdy w sytuacji, gdy właściciel obiektu nie występował do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej ze stosownym zgłoszeniem o zmianie sposobu użytkowania, PINB zobligowany był do wszczęcia stosownego postępowania naprawczego.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona odwołaniem decyzja oraz postanowienie z 11 września 2017 r. zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Skargę na powyższą decyzję LWINB do WSA w Gorzowie Wlkp. złożyła Spółka.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 8, 77, 80 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez pominięcie dowodów w postaci porozumień podpisanych pomiędzy Spółką, a podmiotami trzecimi w przedmiocie organizacji szkoleń, dziesięciu oświadczeń o przeprowadzonych szkoleniach, zeznań świadków jak również protokołu i dokumentacji zdjęciowej z oględzin z 28 kwietnia 2016 r. Ponadto zarzuciła naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez ustalenie, że na przedmiotowej działce składowane były materiały budowlane, podczas gdy na ww. działce znajduje się jedynie ekspozycja, nadto zarzuciła naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez ustalenie, że w ramach użytkowania działki doszło do zwiększenia uciążliwości związanych z użytkowaniem obiektu, podczas gdy LWINB nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, gdyż zarzuty dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co stanowiło również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie o umorzeniu postępowania.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a ust. 1 i 4 uPb poprzez przyjęcie, że na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. doszło do zmiany warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a w ocenie strony skarżącej nie uległy one zmianie, a także poprzez błędne zastosowanie ww. przepisu poprzez niewskazanie w jakim zakresie ma polegać przywrócenie stanu poprzedniego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skargi, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że trafnie ustaliły i wywiodły kontrolowane organy, a co znajduje odpowiednie i wystarczające potwierdzenie w aktach kontrolowanej sprawy, że przedmiotowy obiekt budowlany był użytkowany w inny sposób aniżeli określony we wskazanym powyżej pozwoleniu na budowę. W ocenie tegoż sądu prawidłowe jest stanowisko, zgodnie z którym składowanie i przechowywanie materiałów budowlanych w ilościach przekraczających potrzeby ekspozycji ma wpływ na wielkość i układ obciążeń, bezpieczeństwa pożarowe, pracy, higieniczno-sanitarne, wobec czego wszczęcie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 71a uPb było zasadne. Sąd wojewódzki uznał, że skoro postanowieniem z 11 września 2017 r. wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 2 uPb, w celu legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego wstrzymano jego użytkowanie, a na inwestora nałożono obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, z których to obowiązków skarżąca Spółka nie wywiązała się, zasadnym było zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 71a ust. 4 uPb.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka - zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) zarzuca się mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i niedokonanie prawidłowej kontroli działalności organu administracji publicznej poprzez przyjęcie, że organy trafnie ustaliły, że obiekt budowlany był użytkowany w całości w inny sposób aniżeli prawidłowy, tj. jako plac składowy, a nie jako plac ekspozycyjny, jak również trafnie ustaliły, że w ramach użytkowania działki doszło do zwiększenia uciążliwości związanych z użytkowaniem obiektu w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, podczas gdy z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy w postaci siedmiu porozumień podpisanych pomiędzy odwołującym a podmiotami trzecimi w przedmiocie organizacji szkoleń, dziesięciu oświadczeń o przeprowadzonych szkoleniach, zeznań świadków, jak również protokołu i dokumentacji zdjęciowej z oględzin z 28 kwietnia 2016 r., z których wynika, że na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. prowadzona była działalność wystawienniczo-edukacyjna, a działka była wykorzystywana jako plac ekspozycyjny oraz w sytuacji, gdy organy zarówno I jak i II instancji nie prowadziły postępowania dowodowego w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, oraz gdy nie organy nie ustaliły czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w całości czy w części.

W ramach zaś podstawy określonej w art. 174 pkt 1 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 1 uPb poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące jego zastosowaniu w ustalonym stanie faktycznym wobec nieruchomości skarżącego nie będącej obiektem budowlanym, a dodatkowo błędną wykładnią w zakresie pojęcia "działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń" i przyjęcie, że każde odstępstwo od decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, w tym zwiększenie ilość eksponowanych materiałów budowlanych, automatycznie powoduje zwiększenie ww. warunków, a to w konsekwencji stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Mając na względzie podniesione zarzuty strona wnosząca kasację wnosi o:

1) na podstawie art. 188 w zw. z art. 135 Ppsa, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania,

2) na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

3) na podstawie art. 176 § 2 Ppsa o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd pierwszej instancji, mimo tego że dostrzegł, iż ewentualna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego dotyczy jedynie jego części, niesłusznie oddalił skargę. Zdaniem skarżącej kasacyjnie sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że już sam fakt zwiększenia ilości materiałów budowlanych zgromadzonych w obiekcie budowlanym stanowi zmianę sposobu użytkowania z placu ekspozycyjnego na plac składowy, bez jakiejkolwiek analizy czy ilość tego materiału wpływa na zmianę warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 uPb.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2022 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm., uCOVID19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. Uprzednio zawiadomieniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 25 stycznia 2022 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu przez ten Sąd w związku z przepisami uCOVID19 oraz możliwości przeprowadzenia tzw. rozprawy zdalnej, w następstwie czego LWINB pismem z 30 marca 2022 r. poinformował, że nie będzie domagał się rozprawy w razie zrzeczenia się jej przez Spółkę. Spółka w piśmie procesowym z 19 kwietnia 2022 r. ograniczyła się do podtrzymania stanowiska prezentowanego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 Ppsa, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 Ppsa), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa).

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i niedokonanie prawidłowej kontroli działalności organu administracji publicznej poprzez przyjęcie, że organy trafnie ustaliły, że obiekt budowlany był użytkowany w całości w inny sposób aniżeli prawidłowy, tj. jako plac składowy, a nie jako plac ekspozycyjny. Prawidłowa jest ocena sądu pierwszej instancji, iż organy w toku postępowania zebrały i oceniły niewadliwie cały materiał dowodowy, nie naruszając przy tym zasady swobodnej oceny dowodów. Niesporne jest, że przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, uwzględniając także oferowane środki dowodowe przez Spółkę w postaci umów dotyczących prowadzenia szkoleń, które strona zawarła oraz przesłuchania wnioskowanych świadków. W sprawie przeprowadzono oględziny terenu działki nr [...] przy ul. [...] w Z., z których wynika jednoznacznie, czego potwierdzeniem materiał zdjęciowy w aktach administracyjnych, że Spółka zintensyfikowała użytkowanie placu ekspozycyjnego (a nie "palcu eksplozyjnego" jak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, uwaga Sądu) urządzonego na tej działce, wykorzystując go do składowania materiałów budowlanych w ilościach hurtowych. Taki sposób magazynowania tych materiałów budowlanych, w tym w części w sposób nieuporządkowany, wykluczał potraktowanie tej działalności Spółki jako wyłącznie ekspozycyjno-oświatowej. Trafna była ocena sądu pierwszej instancji, że w sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy, nie naruszono także zasady swobody dowodów. Słusznie sąd wojewódzki uznał, że przedstawione przez Spółkę umowy w przedmiocie szkoleń i prezentacji materiałów budowlanych nie mogły mieć przesądzającego znaczenia z punktu widzenia ustaleń co do faktycznego sposobu użytkowania placu, a prowadzenie deklarowanej działalności oświatowej nie wyklucza ustalenia faktu składowania materiałów budowlanych w takich ilościach, że stanowi to ich magazynowanie.

B. W konsekwencji nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 1 uPb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a dodatkowo błędną wykładnię. Trafnie sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego – placu ekspozycyjnego materiałów budowlanych, ta samowolna, bo bez wymaganego zgłoszenia, zmiana polegała na wykorzystaniu znacznej części placu na składowanie materiałów budowlanych. Trafnie sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że użyte w art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb określenie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego ma charakter przykładowy, skoro użytku tu zwrotu "w szczególności". Zastosowanie tego przepisu było niewadliwe, składowanie materiałów budowlanych w ujawniony w postępowaniu administracyjnym sposób niewątpliwie zmieniło układ obciążeń i warunki pracy, w konsekwencji doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie Spółka, wywodząc iż składowanie materiałów budowlanych, skoro dotyczy stanu nietrwałego, przejściowego, nie powoduje zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jeśli legalnie Spółka wzniosła plac ekspozycyjny materiałów budowlanych, mający służyć celom szkoleniowym (oświatowym), to jej działanie polegające na urządzeniu składu materiałów budowlanych w ilościach niewątpliwie nieekspozycyjnych, wypełniało dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb.

C. Zarzut naruszenia powyższego przepisu poprzez wywodzenie, że nie ustalono w postępowaniu w jakiej części doszło na placu do zmiany sposobu użytkowania, nie może być skuteczny. Spółka miała sposobność zalegalizowania swego działania, skoro wydano w sprawie postanowienie w trybie 71a ust. 1 uPb, nakładając na nią obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w myśl art. 71 ust. 2 uPb. W tym trybie byłoby możliwe ustalenie w jakiej części placu nie doszło do zmiany sposobu użytkowania tego obiektu pod cele ekspozycyjne. Spółka z tej możliwości nie skorzystała, przeto nie zasługuje na ochronę zarzucając z kolei brak takowych ustaleń ze strony organów nadzoru budowlanego.

D. Nie jest także skuteczny zarzut błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb, poprzez przypisanie sądowi pierwszej instancji przyjęcia jakoby każda zmiana działalności prowadzonej w obiekcie budowlanym stanowi zmianę sposobu użytkowania, bez względu na to czy zmienia ona warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 1 uPb. Sposób rozwinięcia tego zarzutu kasacyjnego w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego wskazuje, że jego autor – profesjonalny pełnomocnik – przywołuje przepis, który w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie obowiązuje. Art. 71 ust 1 pkt 1 uPb określający, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności "przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne" został uchylony przez art. 1 pkt 18 ustawy z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2005.163.1364) zmieniającej Prawo budowlane z dniem 26 września 2005 r. Dwukrotne użycie przywołania art. 71 ust. 1 pkt 1 uPb przez stronę skarżącą kasacyjnie, jakkolwiek nie wyklucza oczywistej omyłki w przywołaniu stosownego przepisu prawa, wobec związania Sądu Naczelnego podstawami kasacyjnymi i powierzeniu sporządzenie skargi kasacyjnej profesjonalnemu pełnomocnikowi, nie pozwala takiego ustalenia przyjąć. Nieskuteczność tej podstawy wynika ponadto i z tego, że strona skarżąca kasacyjnie zwalcza wykładnię rzekomo zastosowaną w zaskarżonym wyroku, skoro sądowi a quo przypisano sposób wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 uPb, którego w wyroku nie prezentowano.

E. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.