Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 824/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 37 UST. 1 I 2, ART. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e, art. 182 § 2a, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1621/19 w sprawie ze sprzeciwu Z. J. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy dotyczącej odmowy nakazania rozbiórki do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1621/19 oddalił sprzeciw Z. J. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy dotyczącej odmowy nakazania rozbiórki do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (Dz. U. z 2018 r., poz.1202 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. L. - odmówił wydnia nakazu rozbiórki kanalizacji deszczowej składającej się z rurociągów: Ø 300 (od studni S2 do S1), Ø 200 (od studni S4 do S1), studni S1, rurociągu Ø 300 (od studni S1 do stawu) - usytuowanych na działkach nr ew. [...] i [...], odprowadzających wody gruntowe i opadowe z działki nr ew. [...] (stanowiącej własność Z. J. ), do stawu zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (stanowiącej własność J. L.) w m. L., gm. O.,.

Z akt sprawy wynikało, że J. L. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki budowli wzniesionych bez zezwolenia przez Z. J. (względnie jego poprzedników prawnych) na działkach nr [...] i [...], odprowadzających wody opadowe i ścieki z działki nr ew. [...] na jego działkę nr ew. [...] w L.u, gm. O..

Na podstawie oględzin przeprowadzonych na ww. nieruchomościach w dniu 1 sierpnia 2013 r. ustalono, że działka nr [...] stanowi własność J. L., natomiast działka nr [...] stanowi własność Z. J. . Na obu działkach znajdują się liczne studzienki.

Podczas kolejnych oględzin w dniu [...].10 2017 r. stwierdzono, że wokół budynku na działce nr ew. [...] wykonana jest kanalizacja odwodnieniowa, której podstawowym elementem są studnie rewizyjne. Wody odprowadzane są do istniejącego stawu (za ogrodzeniem) przez sąsiednią działkę nr ew. [...]. Jedna ze studni jest wykorzystywana jako szambo.

Dalej w uzasadnieniu decyzji organ szeroko przedstawił historię nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Z. J. i J. L..

Działka nr ew. [...], przeszła na własność J. L. w 2006 r., aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. Organ wskazał, że J. L. nabywając nieruchomość miał wiedzę o istnieniu budowli zlokalizowanych na jego terenie, przeznaczonych wcześniej na potrzeby M.. Nabył tylko część budynków i budowli towarzyszących, mimo że posiadał wiedzę, że był to kompleks, a urządzenia odwadniające mające ujście w stawie (na dz. [...]) były przynależne do "budynku internatu".

Z. J. nabył od P. zabudowaną działkę nr ew. [...] - aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] września 2009 r.

Budynek internatu stanowi własność Z. J. . Pozostała część zespołu parkowo - pałacowego stanowi obecnie własność J. L..

PINB stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwolił ustalić jednoznacznie przez kogo, kiedy i na podstawie jakich dokumentów została wybudowana przedmiotowa sieć odwadniająca działkę nr ew. [...].

Zauważył, że większość materiałów na ten temat, przekazanych przez pełnomocnika J. L. - adw. J. S., opatrzone było pieczęcią "za zgodność", a nie "za zgodność z oryginałem" - nie miały więc w ocenie organu mocy dowodowej.

Z oświadczeń Z. J. wynikało, że nie posiada on żadnych dokumentów przedmiotowej sieci deszczowej, gdyż nie zostały mu przekazane.

Organ wskazał, że J. L. początkowo nie kwestionował lokalizacji kanalizacji deszczowej na terenie własnej działki - wniosek o rozbiórkę wpłynął dopiero w 2013 roku.

W związku z brakiem dokumentacji budowlanej dotyczącej realizacji budynku internatu, organ przesłuchał dwóch świadków.

Oceniając materiał dowodowy PINB wskazał, że nie można uznać, że kanalizacja deszczowa o której mowa w rachunku uproszczonym nr [...] wystawionym przez Z. jest tożsama z kanalizacją deszczową wybudowaną, wg oświadczeń świadków, w latach 1991 - 1994.

Organ uznał, że z mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w sprawie budowy przedmiotowej sieci deszczowej zastosowanie miały przepisy ustawy z 1974 r. Organ zauważył, że wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie jest obligatoryjne, lecz pozostawiono je uznaniu administracyjnemu. Brak tytułu prawnego do nieruchomości nie został wskazany w ust. 1 ww. przepisu, jako przesłanka rozbiórki.

Zdaniem organu, w sprawie nie było podstaw aby stwierdzić, że sieć odprowadzająca wody opadowe z działki [...] na działkę [...] została wybudowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowa sieć deszczowa została wybudowana samowolnie.

Za wiarygodne organ uznał zeznania dwóch świadków (i oświadczenie nieżyjącego Z. S.) świadczące o wybudowaniu sieci przed końcem 1994 roku. Ustalił również, że nie powoduje ona niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

J. L. złożył odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zarzucił rażące naruszenie art. 7, 8, 10, 77, 81 i 107 K.p.a. Nadto naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odwołaniu podnosił m. in., że [...] lipca 2006 r. nabył pałac i działkę nr ew. [...] o powierzchni [...] ha. Działka ta stanowi część zespołu pałacowego w L. i podlega ochronie zabytków.

Wydzielenie działki nr [...] o powierzchni [...] nastąpiło [...] października 1993 r. Pierwszym jej wieczystym użytkownikiem i właścicielem budowli była F. w W. W niecały rok później F. darowała działkę oraz budynek na niej posadowiony P.

Według odwołującego się nie ma wątpliwości kto i kiedy oraz na podstawie jakich dokumentów wybudował większość urządzeń odwadniających na działce nr [...]. Wskazał, że w protokole z zebrania Zarządu Głównego P. , które odbyło się w kwietniu 1994 r., dotyczącego ewentualnego przejęcia przez P. działki nr [...] od F. oceniono stan zaawansowania inwestycji na działce nr [...] na 70%. Protokół znajduje się w aktach sprawy. Z dokumentu tego wynika, że w okresie gdy właścicielem budowli była F. (do sierpnia 1994 r.) nie prowadzono żadnych prac przy budowie.

Budynek na działce nr [...] zaczął być budowany przez P. po nabyciu nieruchomości na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] stycznia 1995 r. znak [...]. Przed 24 stycznia 1995 r. budowa nie mogła być kontynuowana.

W dniu 27 września 1994 r. P. zawarł kompleksową umowę nr [...] z Z. na prace inwentaryzacyjne oraz budowlane. Umowa jest w aktach PINB. Termin rozpoczęcia prac I etapu budowy ustalony został na dzień 24 października 1994 r., a zakończenia na 30 czerwca 1995 r. Do I etapu prac należała inwentaryzacja, w załączniku nr 1 do umowy (w aktach sprawy) wymieniona jest także "kanalizacja deszczowa".

O konieczności wykonania kanalizacji deszczowej stanowi opinia K. (podwykonawca B.) "Warunki gruntowo-wodne terenu lokalizacji budynku O. sporządzona w grudniu 1994 r. przez mgr inż. S. S.. Opinia jest w aktach PINB.

W opinii tej wskazano: "Budynek ten został wykonany parę lat temu, jednak nie został on w pełni wykończony i zabezpieczony przed oddziaływaniem wód opadowych i gruntowych. Wokół budynku wykonano wykop , który został wypełniony piaskiem. Spowodowało to podmakanie fundamentów. ... Uplastycznienie gruntów najczęściej wynika z faktu braku jakiegokolwiek zabezpieczenia tych gruntów przed opadami atmosferycznymi, które najczęściej dostają się do niego z niezabezpieczonego dachu omawianego budynku, rzadziej z wyżej wymienionych partii terenu i wzmożone są obecnie z uwagi na brak kanalizacji burzowej"

Opinia przedstawia stan budowy na grudzień 1994 r. Wokół budynku istnieje wykop wypełniony piaskiem.

W styczniu 1995 r. na zlecenie K. zostaje przeprowadzona ekspertyza stropów. Jej autorem jest dr inż. M. P. Do ekspertyzy dołączone są zdjęcia. Zdjęcie nr 40 pokazuje, że woda z rynny leje się na grunt wokół budynku. W piśmie z dnia 28 kwietnia 1995 r. P. ponownie prosi P. o dofinansowanie na podjęcie najpilniejszych prac budowlanych (zabezpieczających) to jest drenażu opaskowego, izolacji ścian fundamentowych i kanalizacji deszczowej.

Odwołujący się uznał, że nie ulega wątpliwości, że w kwietniu 1995 r. nie było jeszcze przedmiotowych urządzeń.

Dalej odwołujący się wskazał, że w aktach sprawy są rachunki wystawione przez B. w 1996 r., między innymi rachunek uproszczony nr [...] z dnia [...] lutego 1996 r. za wykonanie kanalizacji deszczowej. Dokumenty te są potwierdzone za ich zgodność z oryginałami przez P.. Nie ulega wątpliwości, że budowa kanalizacji deszczowej nie została ukończona przed rokiem 1995.

W ocenie odwołującego się Z. J. nie tylko korzysta z urządzeń zbudowanych przez poprzedników prawnych, ale też po 2009 r., zbudował na cudzym gruncie nowe zbiorniki i nowe kanały.

Do odwołania dołączono opinię dr hab. inż. Z. P. z dnia [...] marca 2009 r. w zakresie doprowadzenia przedmiotowych urządzeń do stanu zgodnego z § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania J. L., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] lutego 2019 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (decyzja kasatoryjna).

Organ przedstawił szczegółowo jakim materiałem dowodowym w sprawie dysponował PINB w C. podejmując zaskarżoną decyzję (ustalenia z oględzin z dnia [...] października 2017 r., dokumentacja w sprawie pozwolenia na budowę internatu M. w m. L. gm. O., kopia dokumentów P. dotycząca inwestycji w L. wykonywanej przez Z. w tym potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia rachunku uproszczonego nr [...] wraz z protokołem odebranych robót dotyczących inwestycji w L. wykonanych przez Z., nadesłane przez Z. J. oświadczenia świadków B. N. i Z. S. dotyczące daty powstania przedmiotowej kanalizacji deszczowej).

Odnosząc się do stanowiska PINB, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa powstała przed 1995 r. i nie zaszły przesłanki do rozbiórki określone w art. 37 Prawa budowalnego z 1974 r. organ odwoławczy zwrócił uwagę na art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.: zgodnie z którym: "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy (...) organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego (...) do stanu zgodnego z przepisami".

Skoro u podstaw rozstrzygnięcia PINB legło przyjęcie, że w omawianej sprawie nie ma możliwości ustalenia czy sporna sieć powstała w warunkach samowoli budowlanej, a jednocześnie organ ten wskazał, iż sieć powstała pod rządami ustawy Prawo budowlane 1974 r. oraz nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, to organ ten nie powinien był dokonywać oceny inwestycji w oparciu o przesłanki określone w art. 37 ww. ustawy, które mają zastosowanie wyłącznie do samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Organ odwoławczy odnosząc się do spornej w sprawie kwestii daty budowy kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody gruntowe i opadowe z działki nr ew. [...] (własność Z. J. ) do stawu zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (własność J. L.), gdzie organ I instancji przyjął że powstała ona w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie podzielił stanowiska PINB w C., że większość materiałów przekazanych przez pełnomocnika J. L. – adw. J. Strzelecką, opatrzonych pieczęcią "za zgodność", a nie "za zgodność z oryginałem" nie mają mocy dowodowej. Wskazał, że dowodem mogą być: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny. Przepis art. 75 § 1 K.p.a. nie zawiera katalogu zamkniętego dopuszczalnych dowodów, a wskazane w nim wyliczenie jest przykładowe.

Organ odwoławczy zauważył, że J. L. przy piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. przedłożył organowi powiatowemu dokumenty z P., które w jego ocenie świadczą o budowie urządzeń odwadniających i kanalizacji w byłym O. w L. w roku 1995. Przekazane dokumenty zawierały m.in.:

– kopię umowy Nr [...] zawartej w dniu [...] września 1994 r. pomiędzy Zarządem Głównym P., a Z. wraz z załącznikami nr 1 i nr 2. Załącznik nr 1 określa m.in. zakres robót z którego wynika, że do wykonania jest m.in. kanalizacja zewnętrzna (pkt 10), drenaż opaskowy (pkt. 11) i kanalizacja deszczowa (pkt 12),

– kopię pisma podpisanego przez inż. A. P. (Dyrektora ds. inwestycji i wdrożeń) oraz wiceprzewodniczącego Zarządu Głównego (podpis nieczytelny) z treści, którego wynika, że Biuro Inwestycji i Wdrożeń przy Centrum Gospodarczym Z. Sp. z o.o. zwraca się z prośbą o uruchomienie płatności m.in. za "Rachunek uproszczony nr [...] z dnia [...] lutego1996 r. Z.. za wykonanie kanalizacji deszczowej w O. w L., (z pisma wynika, że prace wykonane zostały w 1995 r.),

– kopię rachunku uproszczonego Nr [...] z dnia [...] lutego 1996 r. dotyczącego wykonania kanalizacji deszczowej dla O. w L. wraz z kopią protokołu odbioru z dnia [...] stycznia 1996 r.,

– kopię opinii sporządzonej przez mgr inż. S. S. w grudniu 1994 r. dotyczącej warunków gruntowo-wodnych, z której wynika, że zaleca się wykonanie na poziomie posadowienia budynku odwodnienia drenażowego gruntów, oraz zabezpieczenia fundamentów budynku izolacją przeciwwilgociową,

– kopię pisma P. z dnia [...] kwietnia 1995 r. do P., w którym zwrócono się z prośbą o przekazanie dotacji na wykonanie m.in. kanalizacji deszczowej.

W przekazanym materiale dowodowym znajduje się kopia opinii technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku Internatu dla [...] w L. (karta 171, teczka 2 - część 2), która została opracowana m.in. na podstawie projektu dotyczącej zewnętrznej kanalizacji deszczowej z podłączeniem rur spustowych opracowanego przez M. Ł. w listopadzie 1994 r.

MWINB stwierdził, że organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoją ocenę, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe, a innym odmówił mocy dowodowej. Nieuprawnione, zdaniem organu odwoławczego, było stwierdzenie przez organ powiatowy, że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie mają mocy dowodowej ponieważ są to kopie opatrzone pieczęcią "za zgodność", a nie "za zgodność z oryginałem". Należało je ocenić w świetle całego materiału dowodowego, czego organ powiatowy nie uczynił.

Mazowiecki WINB podzielił zarzut skarżącego, że organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a przy ustalaniu stanu faktycznego pominął część dowodów znajdujących się w aktach sprawy, których analiza wskazuje na to, że jest duże prawdopodobieństwo, iż przedmiotowa kanalizacja deszczowa mogła zostać wybudowana w roku 1995 tj. pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy zauważył, że PINB w C. w piśmie z dnia 13 listopada 2018 r. wezwał Z. S. do osobistego stawienia się w siedzibie organu powiatowego w celu złożenia wyjaśnień. Z rozdzielnika wezwania wynika, że o jego fakcie nie została poinformowana żadna ze stron postępowania.

W protokole przesłuchania świadka - B. N. - z dnia 22 stycznia 2019 r., wskazano, że świadek przybył bez wezwania. W sytuacji kiedy w siedzibie organu pojawił się świadek chcący złożyć wyjaśnienia/zeznania, powinien zostać pouczony, że w celu zachowania procedury określonej w K.p.a. zostanie pisemnie wezwany do siedziby organu. Wezwanie takie powinno zostać też doręczone stronom postępowania. Było to tym istotniejsze, że zeznania świadków miały istotny wpływ na treść podjętej decyzji.

Zgodnie z art. 79 § 2 K.p.a. strona ma prawo brać czynny udział w przeprowadzonym dowodzie, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Aby umożliwić stronie skorzystanie z tego prawa, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawiadomić pozostałe strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, co najmniej na 7 dni przed terminem czynności.

Organ odwoławczy stwierdził, że naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym mającym wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1148/06). Organ powiatowy nie informując stron postępowania o wezwaniu świadka celem złożenia przez niego wyjaśnień uchybił obowiązkowi zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu.

W ocenie organu odwoławczego powyższego uchybienia nie mogło czynić zadość skierowanie do stron postępowania zawiadomienia w oparciu o przepis art. 10 § 1 K.p.a. z dnia 22 stycznia 2019 r., w celu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zatem organ powiatowy naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. z uwagi na niedostateczne ustalenie stanu faktycznego, co miało wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Organ I instancji zobowiązany został do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z udziałem stron postępowania z uwzględnieniem art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 79 K.p.a., które zostały naruszone.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że decyzja PINB w C. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Uznał, że postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można było uzupełnić w postępowaniu odwoławczym bowiem czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić wykraczają poza zakres określony w art. 136 K.p.a. W istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie dowodowe odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na ustalenie reżimu prawnego, w którym postępowanie winno być prowadzone. Powyższe uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej.

Z. J. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji MWINB w trybie art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. We wniesionym sprzeciwie dowodził, że wydanie decyzji kasacyjnej było bezpodstawne albowiem nie wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Wbrew twierdzeniom MWINB o możliwości dopuszczenia jako dowodu kserokopii dokumentów opatrzonych adnotacją "za zgodność", skarżący uważa, że kserokopie dokumentów, w tym częściowo nieczytelne, przedłożone do akt sprawy przez profesjonalnego pełnomocnika, oznaczone adnotacją "za zgodność" nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Nie zostały poświadczone za " zgodność z oryginałem", o czym świadczy adnotacja "za zgodność". Mimo starań organ w toku postępowania toczącego się od 2013 r. nie uzyskał oryginałów dokumentów budowy internatu, w tym również kanalizacji deszczowej. Wobec braku oryginałów dokumentów, przyjęcie, że dokument potwierdzony "za zgodność" może być dowodem w sprawie byłoby nieuprawnione.

Skarżący wskazał na okoliczności, które jego zdaniem świadczą o informowaniu stron o prowadzonych czynnościach (wyznaczenie rozprawy administracyjnej). Nie zostały naruszone przepisy postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Pełnomocnik J. L. wielokrotnie zapoznawał się w toku postępowania ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Organ również zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych twierdzeń i dowodów.

Skarżący uważa, że PINB dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Organ II instancji wskazuje, że postępowanie dowodowe dotknięte jest brakami których nie może uzupełnić w postępowaniu odwoławczy, jednak nie wskazuje jakie dowody PINB powinien przeprowadzić. Wydanie decyzji kasatoryjnej prowadzi do bezpodstawnego przedłużania postępowania, podczas gdy wszelkie kwestie dotyczące wybudowania kanalizacji deszczowej zostały wyjaśnione przez PINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1621/19, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Sąd mając na uwadze treść art. 64e P.p.s.a. wskazał, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Mając na uwadze treść art. 138 § 2 K.p.a. Sąd wskazał, że uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. "Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a.

Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. w uzasadnieniu decyzji ustalił, iż sporna kanalizacja deszczowa powstała przed 1995 r. oraz, że nie zaistniały przesłanki do rozbiórki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Jednocześnie organ ten nie uwzględnił, że zgodnie z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.: "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy (...) organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego (...) do stanu zgodnego z przepisami".

U podstaw decyzji organu I instancji legło ustalenie, że nie można stwierdzić aby sporna sieć powstała w warunkach samowoli budowlanej. Jednocześnie PINB w C. wskazał, iż sieć ta powstała pod rządami ustawy Prawo budowlane 1974 r. Organ uznał też, że sieć kanalizacyjna nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że skoro organ powiatowy stwierdził, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa nie jest samowolą budowlaną, to nie powinien był dokonywać jej oceny w oparciu o przesłanki określone w art. 37 ww. ustawy, które mają zastosowanie wyłącznie do samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Odnosząc się do spornej kwestii ustalenia daty budowy przedmiotowej kanalizacji deszczowej Sąd zauważył, że organ powiatowy przytaczając szereg faktów i okoliczności w uzasadnieniu decyzji, pominął jednak większość dowodów z dokumentów przedłożonych przez J. L. uznając, że skoro są kopiami to nie mają formalnego waloru wiarygodności. Jednocześnie ustalony przez siebie stan faktyczny wywiódł także z oświadczeń świadków.

Zdaniem Sądu, słusznie organ II instancji wskazał, że taka formalna ocena dokumentów przedkładanych przez J. L. nie była prawidłowa. Dowodem mogą być bowiem: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny. Przepis art. 75 § 1 K.p.a. nie zawiera katalogu zamkniętego dopuszczalnych dowodów, wskazane w nim wyliczenie jest przykładowe.

J. L. przy piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. przedłożył organowi powiatowemu dokumenty, które w jego ocenie świadczą o budowie urządzeń odwadniających i kanalizacji w byłym O. w L. w roku 1995. Powoływał się na:

– kopię umowy Nr [...] zawartej w dniu [...] września 1994 r. pomiędzy Zarządem Głównym P., a Z. w zakres robót dotyczących m.in. kanalizacji zewnętrznej, drenażu opaskowego i kanalizacji deszczowej,

– kopię pisma Biura Inwestycji i Wdrożeń przy Centrum Gospodarczym Z. Sp. z o.o. wskazującego na wykonanie kanalizacji deszczowej w Ośrodku [...] z wadami wzroku w L.,

– kopię rachunku uproszczonego Nr [...] z dnia [...] lutego 1996 r. dotyczącego wykonania kanalizacji deszczowej dla O. w L.,

– kopię opinii z grudnia 1994 r. dotyczącej warunków gruntowo-wodnych, gdzie zaleca się wykonanie na poziomie posadowienia budynku odwodnienia drenażowego gruntów, oraz zabezpieczenia fundamentów budynku izolacją przeciwwilgociową,

– kopię pisma P. z dnia [...] kwietnia 1995 r. do P., w którym zwrócono się o przekazanie dotacji na wykonanie m.in. kanalizacji deszczowej.

Sąd stwierdził, że fakt, iż dokumenty te potwierdzone zostały za zgodność przez adwokata (pełnomocnika strony) nie oznacza oczywiście, że zyskały walor zgodności z oryginałem. Pełnomocnik strony nie mógł poświadczyć o takiej zgodności.

Sąd zauważył, że możliwa, a nawet konieczna była weryfikacja tych dokumentów w zakresie sposobu pozyskania ich przez J. L., a następnie należało ocenić treści tych dokumentów, także w odniesieniu do szerokiego kontekstu sprawy i innych dowodów zgromadzonych w sprawie.

Organ zobowiązany był do zajęcia stanowiska wobec całego materiału dowodowego także takiego, który pośrednio może wskazywać na określoną okoliczność faktyczną .

Sąd wskazał, że organ powiatowy nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a przy ustalaniu stanu faktycznego pominął istotną część dowodów znajdujących się w aktach sprawy. W ocenie Sądu, ich analiza mogłaby wykazać, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa została wybudowana w roku 1995 tj. pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, a to z kolei rodziłoby konieczność zastosowania innych przepisów do oceny legalności i prawidłowości kwestionowanej sieci i urządzeń.

Sąd uznał, że organ II instancji słusznie zauważył, że o fakcie przesłuchania świadków nie została poinformowana żadna ze stron postępowania.

Zgodnie z art. 79 § 2 K.p.a. strona ma prawo brać czynny udział w przeprowadzonym dowodzie, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia i aby umożliwić stronie skorzystanie z tego prawa, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, co najmniej na 7 dni przed terminem czynności.

Organ powiatowy nie informując stron postępowania o zamiarze przesłuchania świadka uchybił obowiązkowi zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Uchybienie to nie mogło być konwalidowane poprzez zawiadomienie stron postępowania na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., w celu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Sąd stwierdził, że doszło zatem do naruszenia przez organ powiatowy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. – poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy w zakresie stanu faktycznego, co miało wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, czynności wyjaśniające jakie należało przeprowadzić wykraczają poza zakres określony w art. 136 K.p.a., ponieważ organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie dowodowe odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na ustalenie reżimu prawnego, w którym postępowanie winno być prowadzone. Powyższe uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej.

Słusznie M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania, niezbędnego do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz nie rozpatrzył w sposób należyty wszystkich dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z. J. (dalej jako skarżący kasacyjnie) wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji MWINB oraz stwierdzenia, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji PINB w C. z dnia [...] lutego 2019 roku nr [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania prze organ I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich podniesionych w sprzeciwie zarzutów wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez Sąd I instancji oraz MWINB, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku WSA do podniesionych przez wnoszącego sprzeciw zarzutów w sposób ogólnikowy, lakoniczny, podczas gdy uzasadnienie powinno odnosić się konkretnie do okoliczności sprawy i podniesionych zarzutów, a nadto winno w sposób pełny i wszechstronny te zarzuty rozważać, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zakres postępowania dowodowego jaki miałby przeprowadzić organ II instancji wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

5. wykroczenie poza zakres orzekania w sprawie ze sprzeciwu tj. poza zakres czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.; Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, tylko dokonuje oceny spełnienia warunków formalnych do wydania decyzji kasacyjnej, zatem rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury meterialnoprawnej pozostaje przedwczesne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty, które w jego ocenie uzasadniają sformułowane tam zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a. NSA rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Z. J. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zauważyć należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczynił to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym były wyłącznie zagadnienia dotyczące podstaw wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd takim działaniem zastąpiłby organ zaś rolą Sądu jest ocena legalności działalności organów a nie ich zastępowanie w tej działalności.

Skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w sprawie istniały przesłanki do oddalenia sprzeciwu a wobec tego właściwe było uchylenie przez ogran odwoławczy decyzji PINB w C. z dnia [...] lutego 2019 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wskazuje, że z uwagi na przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. tego rodzaju decyzje powinno wydawać się w sytuacjach poważnych braków dowodowych w sprawie. W ocenie skarżącego decyzja kasatoryjna wydana w niniejszej sprawie nie spełniała tego wymogu.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że istniały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. do wydania decyzji kasatoryjnej przez MWINB i należało oddalić sprzeciw. Skoro zasadniczą kwestią w sprawie jest ustalenie czasu powstania kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody gruntowe i opadowe z działki Z. J. nr ew. [...] do stawu zlokalizowanego na działce [...] będącej własnością J. L., gdyz od tego zależy reżim prawny, w którym sprawa będzie rozstrzygana, to ustalając stan faktyczny należy poddać ocenie każdy dowód zgromadzony w sprawie. MWINB wskazał, że PINB dokonując ustaleń w sprawie pominął część materiału dowodowego z uwagi na jego uchybienia formalne tj. przedłożenie przez J. L. pism pozyskanych od P. w formie kserokopii poświadczonych przez jego pełnomocnika "za zgodność" zamiast "za zgodność z oryginałem", co spowodowało pominięcie wynikających z tych pism okoliczności przy ustalaniu stanu faktycznego. PINB z tych względów formalnych odmówił tym pismom mocy dowodu.

Pisma te w ocenie przedkładającego je J. L. miały dowodzić tego, że budowa urządzeń odwadniających i kanalizacji w byłym O. w L. miała miejsce w 1995 r.

Wobec tego, że PINB wogóle nie odniósł się do tych pism, nie ocenił ich wiarygodności dowodowej a pominął je z uwagi na uchybienia formalne MWINB prawidłowo przyjął, że doszło do naruszenia przepisów postępowania. Organ powinien poddać ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy mając na uwadze, że jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.). W sytuacji kiedy PINB twierdzi, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do ustalenia kto i kiedy wybudował kanalizację deszczową i czy odbyło się to zgodnie z prawem (nie ma podstaw by uznać, że była to samowola), to powinien poddać ocenie także te dokumenty, które dają podstawy do dokonania takich ustaleń. Oczywiście organ może odmówić im mocy i wiarygodności dowodowej ale stanowisko takie należy należycie uzasadnić. Wobec tego, że pominięta przez PINB dokumentacja mogła prowadzić do ustaleń daty i okoliczności wybudowania kanalizacji deszczowej na przedmiotowych działkach, organ odwoławczy słusznie stwierdził, że organ powiatowy w toku postępowania wyjaśniającego nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pomijając przy ustalaniu stanu faktycznego część dowodów znajdujących się w aktach sprawy.

Wobec powyższego Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wskazane przez MWINB uchybienie dotyczące oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzasadniało wydanie decyzji kasatoryjnej, a w konsekwencji stanowiło o oddaleniu sprzeciwu. Nie doszło zatem do naruszenia przez Sąd I instancji art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

Kolejnym wskazywanym przez MWINB naruszeniem przepisów procesowych przez PINB było pozbawienie stron postępowania czynnego udziału w sprawie. Organ odwoławczy wskazuje, że PINB w piśmie z dnia 13 listopada 2018 r. wezwał Z. S. do osobistego stawienia się w siedzibie organu w celu złożenia wyjaśnień. Z rozdzielnika wezwania wynikało, że o tej czynności procesowej nie została poinformowana żadna ze stron postępowania. Nie chodziło zatem tylko o J. L. ale też Z. J. .

Drugi przesłuchany świadek B. N., jak wynika z protokołu przesłuchania z [...] stycznia 2019 r. przybył do organu bez wezwania. MWINB wskazał, że w takiej sytuacji świadek powinien zostać pouczony, że celem zachowania procedury z K.p.a. zostanie on pisemnie wezwany do siedziby organu. Wezwanie takie otrzymałyby również strony postępowania.

Skoro strony postępowania nie zostały poinformowane o planowanej czynności przesłuchania świadków, to zostały naruszone ich uprawnienia z art. 79 § 2 K.p.a. odnośnie do udziału w przeprowadzanym dowodzie, do zadawania pytań świadkom. Organ wbrew obowiązkowi z art. 79 § 2 K.p.a. nie zawiadomił stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu na co najmniej 7 dni przed terminem czynności.

Oczywiście uchybienie to można by uznać za nie mające wpływu na wynik sprawy ale wobec tego, że zeznania tych świadków miały istotny wpływ na treść wydanej przez PINB decyzji bowiem organ na ich podstawie przyjął, że kanalizacja deszczowa zbudowana została przed 1 stycznia 1995 r., organ odwoławczy a za nim Sąd prawidłowo uznali, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności, że pełnomocnik J. L. zainicjował przeprowadzenie rozprawy administracyjnej a następnie odstapił od jej przeprowadzenia, nie zmienia faktu, że strony postępowania nie były informowane o terminie i miejscu przeprowadzenia przesłuchania świadków, których zeznania jak się okazało zaważyły na rozstrzygnięciu wydanym przez PINB.

Okoliczność, że pełnomocnik J. L. była informowana o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie art. 10 K.p.a. nie zmienia faktu, że nie brała ona udziału w przesłuchaniu świadków, którch zeznania zaważyły na rozstrzygnięciu wydanym przez PINB.

Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie uznał, że MWINB miał podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a. Ocena kopii pism przedłożonych w toku postępowania wyjaśniającego przez J. L. przy piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. mogłaby doprowadzić do zmiany ustaleń PINB w zakresie daty i okoliczności budowy przedmiotowej kanalizacji a zatem pominięty materiał dowodowy miał znaczenie dla wydanego przez PINB rozstrzygnięcia. Spełniona zatem została przesłanka, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do tego że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Pominiętej dokumentacji nie mógł ocenić tylko i wyłącznie organ odwoławczy w ramach kompetencji z art. 136 K.p.a. bowiem pozbawiłoby to strony prawa do rozpozania sprawy w jej całokształcie przez organy obu instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępownia. Dokumentacja ta może zaważyć na trybie prowadzenia postępowania tj. na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r, zamiast ustawy z 1974 r. i zależnie od tego może doprowadzić do innego rozstrzygnięcia. Ocena tej dokumentacji, z uwagi na możliwe zmiany w zakresie podstaw prowadzenia postępownia powinna być dokonana przez organy obu instancji.

Należy zauważyć, że brak zgromadzenia przez PINB podczas postępowania trwającego od 2013 r. materiału dowodowego w postaci oryginałów dokumentów dotyczących budowy internatu, w tym jego kanalizacji deszczowej nie uzasadnia odmowy dokonania oceny pism w formie kopii, skoro mogą one przyczynić się do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do czego organy są zobowiązane. Trudności w zgromadzeniu materiału dowodowego, w długotrwającym postępowaniu nie przekreślają dopuszczenia do oceny przez organ takich dokumentów, które przyczynić mogą się do wydania rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem dokonać oceny takich pism i stosownie do tej oceny uznać je za wiarygodne a w przeciwnym razie odmówić im mocy dowodowej. Pominięcie pism ze względów formalnych budzi uzasadnione wątpliwości czy organ wszechstronnie rozpatrzył zagromadzony materiał dowodowy i ustalony stan faktyczny jest prawidłowy.

Posiadanie przez skarżącego kasacyjnie decyzji o warunkach zabudowy z [...] listopada 2013 r., w której wskazuje się, że odprowadzaie wód opadowych z jego nieruchommości odbywać się będzie istniejącą kanalizacją deszczową nie dowodzi, że istniejąca kanalizacja nie jest samowolą, a tym bardziej kiedy i w jakich okolicznościach została zbudowana, co było istotą spru w sprawie. Nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 134 p.p.s.a. pomijając ją w swoich rozważaniach.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem w zakresie ograniczonej do przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. kontroli legalności decyzji Sąd wykazał dlaczego uznał, że MWINB wydał decyzję kasatoryjną prawidłowo. Sąd przeanalizował zarzucane naruszenie przepisów postępowania przez PINB i uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy spełniały one wymogi dla wydania decyzji kasatoryjnej. Fakt, że organ I instancji wielokrotnie w toku postępowania informował strony o podejmowanych czynnościach procesowych nie zmienia oceny, że o przesłuchaniu świadków strony nie zostały w sposób przewidziany prawem zawiadomione, co uznać należało za naruszenie ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Nalleży mieć na względzie, że zeznania złożone przez świadków zaważyły na rozstrzygnięciu organu powiatowego.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie ma nic niedopuszczalnego w tym, że strona postępownia inicjuje daną czynność dowodową (przeprowadzenie rozprawy administracyjnej) a następnie rezygnuje z tego środka. Zarzut odwołania dotyczący pozbawienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu nie miał związku z rozprawą administracyjną, z której odwołujący się zrezygnował. Chodziło o dowód z przesłuchania świadków.

W ocenie NSA, Sąd I instancji właściwie uznał, że czynności wyjaśniające jakie należy podjać w przedmiotowej sprawie przekraczają zakres dopuszczony art. 136 K.p.a. Dokonanie przez organ I instancji oceny pism, które dotychczas nie były przedmiotem jego oceny w toczącym się postępowaniu ze swej istoty nie może być przeprowadzone tylko przez organ odwoławczy bowiem nie ma ono charakteru dowodu uzupełniającego. Dowód tego rodzaju zostanie przeprowadzony po raz pierwszy. Ponadto możliwa zmiana reżimu prawnego prowadzonego dotychczas postępownia na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. na reżim ustawy obecnie obowiązującej powoduje, że organ odwoławczy nie mógł samodzielnie ocenić tych pism. Organ odwoławczy ma ocenić kolejny raz postępownie organu niższej instancji w ramach tych samych podstaw prawnych. Jeśli podstawy te miałyby ulec zmianie, jak w niniejszej sprawie, wówczas nie mamy do czynienia z kontrolą instancyjną takiej decyzji. Z tych powodów uznać należało, że Sąd I instancji słusznie podzielił stanowisko MWINB, że przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej istniały zatem przeszkody aby organ odwoławczy sam przeprowadził postępowanie uwzględniając stwierdzone naruszenia przepisów postępowania.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie rozstrzygał w wyroku o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej dotyczących przedmiotowej sprawy. Stwierdzenie Sądu, że "analiza pominiętych kopii pism przedłożonych przez J. L. mogłaby wykazać, że przedmiotowa kanalizacja deszczowa została wybudowana w roku 1995 tj pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, to z kolei rodziłoby konieczność zastosowania innych przepisów do oceny legalności i prawidłowości kwestionowanej sieci i urządzeń" nie miało charakteru przesądzania o takim czy innym rozstrzygnięciu sprawy przez organ I instancji. Sąd podkreślił poprzez takie stwierdzenie, że ocena tych pism może mieć szczególne znaczenie dla toku prowadzonego postępowania. Sąd nie przesądził o konieczności uwzględnienia tych dokumentów przez organ, a tym bardziej o mającym zapaść w wyniku tej oceny rozstrzygnięciu. Zdaniem NSA, Sąd nie wykroczył poza granice orzekania określone art. 64e P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.