Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 829/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 118 ust. 1 art. 130 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 roku sprawy ze skargi Burmistrza na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzjami z dnia "[...]"r. nr "[...]", z dnia "[...]" nr "[...]" oraz z dnia "[...]" nr "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy zatwierdził geodezyjne projekty podziałów odpowiednio działek: nr "[...]" o pow. 3,74 ha położonej w obrębie B., nr "[...]" o pow. 314,58 ha położonej w obrębie K., nr "[...]" o pow. 189,2946 ha położonej w obrębie K., ostatnia zaś decyzja dotyczyła działek nr "[...]" o pow. 4,1887, "[...]" o pow. 0,6910 ha i "[...]" o pow. 173,9614 ha położonych w obrębie K., stanowiących własność Skarbu Państwa –Agencji Mienia Wojskowego.

W punkcie drugim sentencji każdej z wymienionych decyzji organ orzekł odpowiednio, że działki nr: "[...]" o pow. 1,3140 ha, "[...]" o pow. 0,3519 ha, "[...]" o pow. 0,0209 ha, "[...]" o pow. 5,2613 ha, "[...]" o pow. 1,5033 ha, "[...]" o pow. 0,0258 ha, "[...]" o pow. 0,7957 ha, ‘[...]" o pow. 0,6910 ha oraz "[...]" o pow. 0,2205 ha – wydzielone jako drogi dojazdowe, po uprawomocnieniu się niniejszych decyzji przechodzą z mocy prawa na własność Gminy bez odszkodowania.

Powyższe decyzje stały się ostateczne i na ich podstawie dokonano wpisu prawa własności Miasta i Gminy w księdze wieczystej założonej dla wymienionych działek wydzielonych pod drogi dojazdowe. Prawo własności Miasta i Gminy ujawnione zostało także w ewidencji gruntów.

Wnioskiem z dnia 14 marca 2011r. Oddział Agencji Mienia Wojskowego wystąpił do Starosty o ustalenie, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie jako u.g.n.), odszkodowania za te działki wydzielone pod drogi. Uzasadniono, że wskazane działki zostały wydzielone pod drogi publiczne gminne i na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. przeszły z mocy prawa na własność Gminy z dniem, w którym decyzje zatwierdzające podział stały się ostateczne. Udokumentowano także, że Agencja Mienia Wojskowego wystąpiła do Burmistrza o zawarcie ugody w sprawie odszkodowania w wysokości ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Agencji Mienia Wojskowego. Burmistrz uznał jednak roszczenie za niezasadne, podtrzymując stanowisko, że działki wydzielone pod drogi przeszły na własność Gminy bez odszkodowania.

Decyzją z dnia "[...]" Starosta odmówił ustalenia odszkodowania za wymienione działki gruntu przejęte przez Miasto i Gminę jako drogi. Organ ustalił bowiem, że wniosek dotyczy dróg wewnętrznych w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), a za działki pod takie drogi odszkodowanie nie przysługuje. Zaznaczono, że zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr "[...]" z dnia 9 marca 2011r. wymienione działki nie są drogami gminnymi publicznymi, tylko stanowią nieruchomości nierolnicze. Poza tym podniesiono, że brak jest uchwały rady gminy o zaliczeniu wskazanych działek do kategorii dróg gminnych.

Agencja Mienia Wojskowego odwołała się od powyższej decyzji do Wojewody, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko, że zmiana właściciela dokonana z mocy prawa nie powoduje konieczności zapłaty byłemu właścicielowi ekwiwalentu za utratę prawa własności gruntu w postaci odszkodowania. Zauważono, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania poszczególnych decyzji podziałowych. Wówczas art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowił o "działkach gruntu wydzielonych pod drogi z nieruchomości". Dopiero z dniem 15 lutego 2000 znowelizowano brzmienie tego przepisu poprzez zastąpienie powyższego terminu pojęciem "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe". Podniesiono, że zgodnie z doktryną pod pojęciem "pod drogi wydzielone z nieruchomości" należało rozumieć każdą z kategorii dróg, o których mowa w ustawie o drogach publicznych, także drogę ogólnodostępną, niezaliczoną na mocy uchwały odpowiedniej rady do żadnej z kategorii dróg publicznych. Wskazano, że w zakresie znaczeniowym pojęcia drogi ogólnodostępnej mieszczą się drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych – drogi wiejskie. Wyjaśniono, że w dacie wydawania decyzji podziałowych sposób zagospodarowania podlegających podziałowi gruntów nie był uwzględniony w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego gminy. Obszary te, jako wykorzystywane dla celów wojskowych, oznaczone były jako tereny specjalne i wyłączone były spod władztwa planistycznego gminy. Zdaniem strony odwołującej w sprawie szczególnie istotne znaczenie ma fakt, że drogi powstałe w wyniku podziałów łączą się z drogami zaliczonymi na podstawie stosownych uchwał do kategorii dróg gminnych, tworząc ciąg komunikacyjny łączący poszczególne miejscowości na terenie gminy. Zarzucono, że organ I instancji nie sprawdził aktualnych uwarunkowań planistycznych dla spornych działek gruntu. Reasumując, strona stwierdziła, że sporne działki oznaczone są w ewidencji gruntów symbolem dr, a w księdze wieczystej prowadzonej dla tych działek, na podstawie decyzji podziałowych jako właściciel wpisana jest Gmina. Podkreślono, że nie bez znaczenia jest też fakt, że decyzje podziałowe podlegały kontroli sądowej w toku postępowania o wpis nowego właściciela w księdze wieczystej nr "[...]". Sąd wieczystoksięgowy stwierdził, iż wywarły one skutek, o którym mowa w treści art. 98 ust. 1 u.g.n., a w konsekwencji – konieczne jest zastosowanie także art. 98 ust. 3 i innych odpowiednich przepisów tej ustawy. Zdaniem odwołującej w sprawie spełnione zostały obie przesłanki wymienione w art. 98 ust. 3 u.g.n., tj. nastąpiło nabycie z mocy prawa przez gminę własności działek wydzielonych z nieruchomości pod drogi oraz brak jest uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi.

W ocenie strony odwołującej nie mogą stanowić przeszkody dla orzeczenia odszkodowania, zawarte w decyzjach podziałowych stwierdzenia, iż poszczególne działki gruntu przechodzą na własność gminy bez odszkodowania. Podniesiono,

że zgodnie z ugruntowaną judykaturą (m.in. wyrok NSA z 31 stycznia 2002 r., sygn. akt. I SA 1658/00, wyrok NSA z 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/06, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 listopada 2007r., sygn.: II SNOI 864/07), z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna, co oznacza, że dopiero z chwilą przejścia prawa własności, po stronie byłego właściciela gruntów powstaje prawo do odszkodowania, a po stronie właściwego organu obowiązek jego wypłacenia. W konsekwencji, dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział strony mogą poczynić wiążące uzgodnienia w kwestii odszkodowania. Z uwagi na tę okoliczność oraz wobec braku jakiejkolwiek podstawy prawnej do rozstrzygania kwestii odszkodowania w decyzji podziałowej, decyzje dotyczące zatwierdzenia podziałów nieruchomości, nie mogą stanowić podstawy ani przesądzać o tym, że odszkodowanie nie zostanie ustalone. W przekonaniu odwołującej, dla możliwości ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym, nie jest także konieczna uprzednia eliminacja z obrotu prawnego decyzji Burmistrza w części dotyczącej orzeczenia w przedmiocie odszkodowania. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2002r., sygn. I SA 1685/00, nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o ustalenie odszkodowania ważność umowy cywilnoprawnej zawartej przed "uostatecznieniem" się decyzji podziałowej, w której strony uzgodniły że przejście własności nastąpi bez odszkodowania, gdyż umowa taka nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu o odszkodowaniu. Analogicznie, zdaniem odwołującej, w okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należy, że także stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału, w części dotyczącej orzeczenia w przedmiocie odszkodowania, której wadliwość w tym zakresie jest niewątpliwa, nie powinno stanowić przeszkody dla wydania rozstrzygnięcia

o odszkodowaniu. Domniemanie legalności decyzji administracyjnych nie jest niewzruszalne, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowią, aby organ administracyjny był związany treścią innych decyzji. Jednocześnie strona odwołująca zauważyła, że w przypadku odmiennej oceny podnoszonej kwestii, znaleźć winny zastosowanie przepisy art. 97 § 1 pkt 4 w zw z art. 100 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. obligatoryjne, następujące z urzędu zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania i wystąpienie do właściwego organu celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

Wojewoda, zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Podając motywy rozstrzygnięcia organ II instancji przychylił się do zarzutów Agencji Mienia Wojskowego, uznając że należy ustalić wnioskowane odszkodowanie na rzecz tego podmiotu. Wojewoda przytoczył treść art. 98 ust. 1 u.g.n. w aktualnym brzmieniu oraz obowiązującym na dzień ostateczności decyzji podziałowych oraz art. 98 ust. 3 u.g.n. Zdaniem organu odwoławczego, wobec uostatecznienia się decyzji podziałowych odpowiednio 29 października 1998r., 30 października 1998r. oraz 8 lipca 1999r. wydaje się właściwym prowadzenie postępowania odszkodowawczego mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu ostateczności decyzji podziałowych. Organ II instancji stwierdził, że na dzień ostateczności decyzji podziałowych art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczył także dróg wewnętrznych, gdyż mowa w nim była o "działkach gruntu wydzielonych pod drogi z nieruchomości" i przepis ten nie precyzował ich jako drogi publiczne z wyszczególnieniem kategorii. Tym samym w ocenie organu

II instancji decyzje podziałowe Burmistrza Miasta i Gminy wywołały skutki prawne określone w art. 98 ust. 1 u.g.n. Odebrano bowiem własność działek gruntu wydzielonych pod drogę i przejęto je na rzecz Gminy. Dalej Wojewoda podniósł,

że z Komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami - J. Jaworski,

A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Warszawa 2009 r. wynika, iż "uprawnienie odszkodowawcze ma charakter akcesoryjny wobec odebrania praw podmiotom dzielonej nieruchomości. Uprawnienie to nie jest więc samodzielnym prawem, lecz pozostaje w związku zależności o charakterze wynikowym wobec odebrania praw do wydzielonej pod drogę publiczną działki gruntu, dlatego też charakter tego uprawnienia należy oceniać przez pryzmat prawnego charakteru odebrania praw do działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną przy podziale nieruchomości". Pomimo, że komentarz dotyczy stanu prawnego na 2009r., to ogólna zasada związku zależności o charakterze wynikowym była taka sama również w dniu ostateczności decyzji podziałowych. Zaznaczono, że odebranie prawa własności lub użytkowania wieczystego z mocy

art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić jedynie za odszkodowaniem, w myśl konstytucyjnej zasady dopuszczalności wywłaszczenia - rozumianego jako odebranie prawa - jedynie za słusznym odszkodowaniem. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie, zgodnie z odpisem KW Nr "[...]" doszło do odjęcia prawa własności, a zatem należy również za odjęcie tego prawa przyznać słuszne odszkodowanie. Wojewoda wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien obligatoryjnie przed wydaniem decyzji przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem stron i rzeczoznawcy majątkowego, o jakiej mowa w art. 118 ust. 1 u.g.n.

Gmina, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia w związku z naruszeniem art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 146 § 1 kpa, poprzez pominięcie, iż wskazane decyzje podziałowe, które stały się ostateczne, uregulowały kwestię odszkodowania pomiędzy Gminą oraz Agencją Mienia Wojskowego. Uzasadniono, że zgodnie z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych

w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Dla określenia czy zachodzi przesłanka z art. 146 § 1 kpa, kluczowe znaczenie ma fakt doręczenia decyzji stronie. Podniesiono

w związku z tym, że decyzje podziałowe zostały prawidłowo doręczone Agencji Mienia Wojskowego, czego podmiot ten nie kwestionuje. Pozwala to na przyjęcie, że strony uzgodniły wysokość odszkodowania. Podkreślono, że przedmiotowe decyzje podziałowe zostały wydane przez organ administracji, który jednocześnie na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. uprawniony był do uzgodnienia z Agencją Mienia Wojskowego wysokości należnego odszkodowania. Trzeba więc uznać, że zamieszczone

w decyzjach sformułowanie "bez odszkodowania" stanowi o zgodnym stanowisku stron w tym zakresie. Zauważono, że Agencja Mienia Wojskowego nie kwestionowała tego zapisu, będąc prawidłowo pouczoną o prawie zaskarżenia decyzji. Nadto wskazano,

że ustawa nie nakłada na strony obowiązku zawarcia porozumienia w sprawie odszkodowania w formie pisemnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo podniesiono, że wysokość odszkodowania podlega uzgodnieniu pomiędzy byłym właścicielem działki wydzielonej pod drogę a zarządem gminy, który stał się beneficjentem skutków prawnorzeczowych określonych w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie może przy tym przybrać formę pieniężną, a uzgodnienia powinny zakończyć się zawarciem stosownej w tym względzie umowy. "Uzgodnienia w sprawie odszkodowania mogą być skutecznie prowadzone dopiero po tym, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stanie się ostateczna, ponieważ dopiero wtedy pojawia się przedmiot uzgodnień w postaci przysługiwania uprawnienia odszkodowawczego"- (Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami - J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Warszawa 2009 ). Organ zauważył, że tak samo stanowi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2002 r. ( ISA 1658/00 ), zgodnie

z którym "obowiązek wypłacenia odszkodowania powstaje dopiero po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję administracyjną, zatwierdzającą projekt podziału. Obowiązek ten może być zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnych

lub w postępowaniu administracyjnym. Czynności cywilnoprawne mają miejsce wówczas, gdy wysokość odszkodowania zostaje uzgodniona między właścicielem a zarządem gminy. Jeżeli więc do uzgodnienia nie dojdzie, właściwy organ, czyli starosta, winien, na wniosek jednej ze stron, wszcząć i prowadzić postępowanie odszkodowawcze stosując zasady i tryb obowiązujący przy wywłaszczeniu nieruchomości". Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że nie można uznać ujętego w decyzjach podziałowych Burmistrza Miasta i Gminy odniesienia co do wysokości odszkodowania - "bez odszkodowania" za zgodne stanowisko stron w zakresie jego ustalenia, gdyż prawidłowe uzgodnienie ma miejsce w drodze czynności cywilnoprawnych po uzyskaniu cech ostateczności przez decyzję administracyjną, zatwierdzającą projekt podziału (uzgodnienia są udokumentowane, kończą się podpisaniem lub odmową podpisania umowy przez strony), a nie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Burmistrza. Postępowanie administracyjne prowadzone jest dopiero w przypadku, gdy nie dojdzie do uzgodnienia między stronami w sprawie odszkodowania, a były właściciel działki gruntu wydzielonej pod drogę złoży wniosek do starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania za odebrane prawo do działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Zaskarżonej decyzji nie można przypisać tego rodzaju naruszeń prawa, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność odpowiednio: gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja

o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do ust. 3 powołanego artykułu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących

przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy te stanowią materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie wnioskowanego odszkodowania. Wskazać trzeba, że w takim brzmieniu przepisy te obowiązują od dnia 15 lutego 2000r., na mocy art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70). Do tego czasu, w tym w dacie wydania przedmiotowych decyzji podziałowych, ustęp 1 art. 98 stanowił o działkach gruntu wydzielonych pod drogi z nieruchomości, bez wyszczególnienia ich rodzaju. Także ustęp 3 art. 98 ograniczał się wówczas do stwierdzenia, że za działki gruntu, które przeszły na własność gminy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Zatem treść tych przepisów nie wskazywała w sposób jednoznaczny, że tylko działki wydzielone pod drogi publiczne mogą przejść z mocy prawa na rzecz gminy. Wyłącznie doktryna i orzecznictwo kształtowały wykładnię najpierw art. 10 ust 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991r. nr 30, poz. 127 ze zm.), a następnie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2000 r.) i to w ich wyniku przyjmowano (przy przewadze poglądów), że na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa przechodziły jedynie drogi publiczne,

w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, wydzielone w wyniku podziału nieruchomości (vide: wyrok SN z dnia 8 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt II CK 312/05, OSNC 2006/9/156, LEX nr 176361, także wyrok NSA z dnia 22 lutego 2001r. sygn. akt I SA 1513/99, LEX nr 55768). Obecnie w judykaturze przyjmuje się w zasadzie jednolicie, że zakresem art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. nie były objęte nigdy drogi o charakterze wewnętrznym, mimo iż były drogami ogólnodostępnymi. Wskazuje się, że zmiana brzmienia art. 98 ust. 1 u.g.s. stanowiła jedynie doprecyzowanie jego znaczenia i uwzględniała wyrażane w orzecznictwie stanowiska, opowiadające się za wykładnią systemową tego przepisu.

Niezależnie od powyższego, w okolicznościach niniejszej sprawy, interpretacja wskazanego przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., które w obecnym brzmieniu odnoszą się wyraźnie do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, musi być czyniona

w zgodzie z zasadami wynikającymi z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W szczególności uwzględnić trzeba zasadę państwa prawa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), zasadę zaufania obywatela do państwa (art. 7) oraz ochronę praw właścicielskich uregulowaną w art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2009r. sygn. akt I OSK 663/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W tym kontekście, ocena zaistnienia skutków prawnych w postaci odjęcia prawa własności musi być dokonana na gruncie tej regulacji prawnej, na podstawie której orzeczono o podziale. Niezasadne jest bowiem oparcie tej oceny o stan prawny obowiązujący w czasie ustalania odszkodowania. Nie sposób więc pomijać treści art. 98 ust. 1 u.g.n. obowiązującej w dacie uostatecznienia się decyzji podziałowych, kiedy to przepis ten ograniczał się jedynie do stwierdzenia, że "działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości" przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Uwzględniając dosłowne ujęcie tej wersji przepisu, uznać trzeba, że wynikający z jego treści skutek prawnorzeczowy nastąpił w rozpatrywanym przypadku z dniem, w którym decyzje podziałowe stały się ostateczne. Sam organ gminy najpierw, kierując się wykładnią gramatyczną tego przepisu, a następnie sąd powszechny - poprzez dokonanie wpisu

w księdze wieczystej, potwierdził prawo własności Gminy do spornych działek. Gmina jest właścicielem wskazanych działek wydzielonych pod drogi od ponad dziesięciu lat. Strona skarżąca w ogóle nie kwestionuje swojego prawa do nieruchomości wydzielonych pod drogi. Bezsprzecznie zatem w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości doszło do przejęcia prawa własności przez Gminę, a w konsekwencji wywłaszczenia dotychczasowego jej właściciela z działek wydzielonych pod drogi dojazdowe. Tym samym organ II instancji prawidłowo skonstatował, że skoro doszło do odjęcia prawa własności na skutek zatwierdzonego podziału, to należy za odjęcie tego prawa przyznać słuszne odszkodowanie, w myśl art. art. 98 ust. 3 w zw. z art. 2,7,21,31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 1339/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, także wyrok WSA w warszawie z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt I SA/Wa 1834/07, Lex nr 898217).

Podnieść dodatkowo można, że wymagalność odszkodowania za wywłaszczenie

z nieruchomości, potwierdza też prawo międzynarodowe ratyfikowane przez Polskę. Zgodnie z treścią Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz

w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.), każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu wyrokiem

z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce wskazał

na naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji (por. pkt 69-72 oraz 74-75 orzeczenia), w sytuacji gdy podział nieruchomości spowodował powstanie wielu nowych działek, na których wybudowano osiedle mieszkaniowe i wydzielono drogi do jego obsługi, a władze krajowe odmówiły ich urzędowego wywłaszczenia i określenia odszkodowania. ETPCz uznał, że przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości. Trybunał uznał, że nie zachowano sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, a skarżący musieli ponosić nadmierny ciężar indywidualny.

Zaprezentowane stanowiska, tak wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych jak i regulacji prawa międzynarodowego i opartego na nich orzecznictwa, pozwalają na konstatację, iż niezależnie od tego jaki charakter mają drogi, powstałe w wyniku podziału nieruchomości, zasadne jest przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach.

Z omawianych regulacji wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogę

są: nabycie z mocy prawa przez gminę własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa

na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem,

w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Zatem dopiero

z tą chwilą, po stronie byłego właściciela gruntów powstaje prawo do odszkodowania, zaś po stronie właściwego organu obowiązek jego wypłacenia. Oznacza to, że dopiero po uprawomocnieniu się decyzji zatwierdzającej podział, strony mogą poczynić wiążące ich uzgodnienia w kwestii odszkodowania. W niniejszej sprawie strona skarżąca, powołując się na zawarte w decyzjach podziałowych zapisy o przejściu spornych działek na własność gminy "bez odszkodowania", dowodzi wcześniejszego uregulowania kwestii odszkodowania w drodze porozumienia. Przy czym w sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających fakt prowadzenia rokowań na ten temat. Nie można zatem ustalić, czy strony postępowania odszkodowawczego rzeczywiście prowadziły jakiekolwiek negocjacje w tym względzie przed wydaniem decyzji podziałowych. Nawet jeżeliby przyjąć za Burmistrzem (hipotetycznie),

że można się zrzec odszkodowania zanim jeszcze ono zaczęło przysługiwać,

to oświadczenie takie niewątpliwie winno zostać udokumentowane. Poza tym zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. byłemu właścicielowi przysługuje odszkodowanie. Skoro przepis ten kategorycznie stanowi, że odszkodowanie przysługuje to decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie mogła przesądzić, że odszkodowanie nie zostanie ustalone (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia

9 listopada 2007r., sygn. akt II SA/Ol 864/07). Podkreślić należy ponownie, iż prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. W związku z tym dopiero po tej dacie były właściciel mógł ewentualnie zrzec się odszkodowania. Stanowisko takie zostało już ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2002r. sygn. akt. I SA 1658/00 LEX nr 81734, też wyrok NSA z 4 października 2006r. sygn. akt I OSK 417/06 LEX nr 281387). Dlatego Sąd przyjął, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do uzgodnienia odszkodowania na gruncie cywilnoprawnym,

a okoliczność ta obliguje Starostę do rozpatrzenia wniosku i ustalenia odszkodowania na zasadzie art. 130 ust. 1 i 2 u.s.g.

Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie obligatoryjne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej na podstawie art. 118 ust. 1 u.g.n. Przepis ten dotyczy postępowania stricte wywłaszczeniowego i nie ma zastosowania

w sprawie ustalenia samego odszkodowania. Organ I instancji oceni zasadność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do wysokości przysługującego odszkodowania, w oparciu o przepis art. 89 § 1 i 2 kpa.

Niezrozumiały jest podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 146 § 1 kpa, przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, gdyż dotyczy trybu wznowieniowego względem ostatecznej decyzji. W rozpatrywanym przypadku nie weryfikowano decyzji podziałowej pod kątem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania

w sprawie zatwierdzonego podziału. Sprawa dotyczy odrębnego, nowego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, które prowadzone jest na ogólnych zasadach

w trybie zwykłym.

W tym stanie rzeczy skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu

na podstawie art. 151 p.p.s.a..