Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 18/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do załatwienia wniosku
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

' Sygn. akt II SAB/Kr 18/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2022 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K.-P. B. w K. M. P. oraz Prokuratora Prokuratury Rejonowej K.-K. w K.e M. S. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Prezydenta Miasta N. S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] grudnia 2021 r. I. stwierdza, że Prezydent Miasta N. S. dopuścił się bezczynności; bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Prezydenta Miasta N. S. do załatwienia wniosku w -: terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; \V. zasądza od Prezydenta Miasta N. S. na rzecz skarżącego A. L. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 16 grudnia 2021 r. do Prezydenta Miasta Nowego Sącza wpłynął wniosek A. L. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 61". Jako sposób udostępnienia informacji skarżący wskazał umożliwienie wglądu do dokumentów urzędowych w siedzibie organu oraz umożliwienie wykonania ich fotokopii.

W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Nowy Sącz pismem z dnia 23 grudnia 2021 r. poinformował skarżącego, że projekt planu miejscowego jest opracowywany w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z poźn. zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 9 ww. ustawy udostępnienie projektu planu miejscowego następuje w trakcie jego wyłożenia do publicznego wglądu, po uzyskaniu opinii i uzgodnień określonych w art. 17 ust. 6 ustawy. Ponieważ projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 61" nie uzyskał wszystkich opinii i uzgodnień określonych w art. 17 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym, brak jest możliwości jego udostępnienia. Informacje o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu do publicznego wglądu będą wywieszone na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta Nowego Sącza - Rynek 1 oraz Wydziału Architektury i Urbanistyki - ul. Zielona 55, ukaże się w prasie oraz w Biuletynie Informacji Publicznej.

A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Nowy Sącz w udostępnieniu objętej wnioskiem informacji publicznej. Skarżący domagał się:

- zobowiązania Prezydenta Miasta Nowego Sącza do rozpoznania wniosku w terminie 7 dni;

- stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania;

- przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja publiczna o projektowaniu aktów normatywnych oraz o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych. Zakres informacji podanych w związku z pracami nad projektem aktu normatywnego obejmuje nie tylko podanie informacji, jakie prace mają miejsce i dotyczą ogólnie wskazanej sprawy, ale również dane wskazujące na podmiot zobowiązany, osoby odpowiedzialne za prace nad projektem, zakres przedmiotowy lub tekst projektu (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, s. 169 -170). Projekt planu zagospodarowania przestrzennego, który jest projektem aktu prawa miejscowego, stanowi informację publiczną. Jak stanową bowiem przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), czynności planistyczne obejmują proces związany z realizacją zamierzeń publicznoprawnych organów samorządu terytorialnego które, w efekcie końcowym, mają doprowadzić do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie wprowadzenia zmian w uchwalonym i przyjętym już planie. Postępowanie w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja o jego przebiegu, w tym informacja o treści projektu planu, musi korzystać z waloru publicznej dostępności, jako że proces stanowienia prawa ma charakter publiczny (wyrok NSA: z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1692/15; z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1247/13). Informacje związane z procedurą planistyczną znajdujące się w posiadaniu organu i wytwarzane na każdym etapie, stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą sprawy publicznej, jaką jest planowanie i zagospodarowanie przestrzenne i służą realizacji powierzonych organowi prawem zadań. Oznacza to, iż wniesionym wnioskiem skarżący jest uprawniony do pozyskania informacji w postaci udostępnienia przygotowanego przez organ projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 61" w takiej formie, w jakiej dotychczas została ona przez organ opracowana.

Nieudostępnienie informacji sprawia, że organ pozostaje w bezczynności.

Uzasadniając wniosek przyznania od organu sumy pieniężnej, skarżący wskazał, że bezczynność organu ma charakter oczywisty. Nadto, bezczynność organu "nosi znamiona organizacyjno - systemowe". Skarżący czyni starania pozyskania informacji publicznej w postaci przygotowanego przez organ projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowy Sącz - 61" od października 2020 r., która to bezczynność stanowi przedmiot odrębnej skargi do sądu administracyjnego. Organ w sposób świadomy posługuje się argumentacją, która zupełnie nie przemawia za zasadnością odmowy udostępnienia informacji publicznej i nie jest to przypadek odosobniony.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Nowy Sącz wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 61" przystąpiono na podstawie Uchwały Nr LI/534/2018 Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 23 stycznia 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Nowego Sącza "Nowy Sącz - 61". Na obecnym etapie procedury planistycznej opracowywany roboczy projekt przedmiotowego planu nie uzyskał żadnych innych opinii wynikających z art. 17 pkt 6 litera a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (za wyjątkiem opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej). Nie uzyskał również żadnych uzgodnień wynikających z art. 17 pkt 6 litera b) ww. ustawy. Przed dokonaniem powyższych opinii i uzgodnień organ musi dokonać zmian w roboczej wersji projektu planu w zakresie: uwag wynikających z posiedzenia Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej, zmiany zagospodarowania terenu (która niewątpliwie nastąpiła w czasie opracowania projektu planu), rozpatrzenia wniosków osób fizycznych złożonych do organu w sprawie projektu planu, zmiany zakresu opracowania terenów zagrożenia powodziowego, zmian wynikających z przepisów prawa oraz rozstrzygnięć nadzorczych Wojewody Małopolskiego. Powstanie projektu planu jest procedurą długotrwałą i skomplikowaną. Tworząc projekt organ opiera się na analizie planistycznej na którą składa się w szczególności: inwentaryzacja terenu, analiza wydanych decyzji (o warunkach zabudowy i pozwoleniach na budowę), analiza własności, analiza studium uwarunkowań, analiza ostatnio obowiązującego planu, analiza wniosków które wnoszone są przez mieszkańców miasta i właściwych organów. Po wprowadzeniu niezbędnych korekt do roboczego projektu planu, możliwe będzie wystąpienie o jego zaopiniowanie i uzgodnienie z pozostałymi instytucjami i organami wymienionymi w art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Udostępnienie projektu planu zgodnie z art. 17 pkt 9 ww. ustawy następuje w trakcie jego wyłożenia do publicznego wglądu, po uzyskaniu opinii i uzgodnień od instytucji i organów wymienionych w art. 17 ust. 6 ustawy. Mając powyższe na uwadze organ nie dysponuje projektem planu o jakim mowa w art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ podkreślił, że opracowywany projekt w wersji roboczej podlega modyfikacjom, a zaproponowane w odniesieniu do niego rozwiązania nie zostały przesądzone i tym samym nie mają charakteru wiążącego. Do momentu wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu opracowywany dokument traktuje się jako niezakończony, tj. formalnie niezatwierdzony z uwagi na trwające obowiązkowe czynności procedury planistycznej. Wobec powyższego sporządzany w toku prac projekt planu zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem o charakterze roboczym stanowiącym dokument wewnętrzny nie zawierający informacji publicznej. Materiał ten nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy

o dostępie do informacji publicznej.

Na poparcie swojego stanowiska organ odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r., II SAB/Wa 505/20, gdzie zwrócono uwagę, że od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Taki tez podgląd prezentowany jest w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem organu opracowywany projekt planu zagospodarowania przestrzennego stanowi dokument wewnętrzny (roboczy) nie mający charakteru informacji publicznej, gdyż nie został w pełni ukończony i pracę nad jego sporządzaniem nadal trwają, bowiem nie uzyskano jeszcze wszystkich wymaganych opinii i uzgodnień określonych w art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opracowywany materiał planistyczny w obecnym kształcie nie jest wyrazem ostatecznego stanowiska organu wykonawczego w przedmiocie projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Treść sporządzanego projektu planu może w trakcie procedury planistycznej ulec zmianie. Zdaniem organu w trakcie procedury planistycznej możliwe jest udostępnianie w trybie informacji publicznej poszczególnych dokumentów planistycznych, ale takich które zostały w pełni ukończone i zaakceptowane przez organ, a nie ich wersji roboczych, nieukończonych.

Słuszność powyższej argumentacji potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 kwietnia 2015 r., IV SAB/Wr 337/14.

Zdaniem organu żądanie skarżącego należy rozumieć jako udostępnienie dokumentu określonego w art.17 pkt 9 ustawy, ukończonego i zaakceptowanego przez organ. Wówczas można mówić w sensie ścisłym o oficjalnym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, w kształcie zaakceptowanym przez organ do wyłożenia, a nie dokumencie wewnętrznym, roboczym. Tymczasem organ nie dysponuje projektem planu o jakim mowa w art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego na etapie składania wniosku, żądana informacja nie była w posiadaniu organu.

Ponadto ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje odrębny od ustawy o dostępie do informacji publicznej tryb udostępniania projektu planu wraz z załącznikami uregulowany w art. 17 pkt 9 tej ustawy stanowiący regulację szczególną mającą pierwszeństwo nad przepisami u.d.i.p. Wobec tego w rozpatrywanej, sprawie zastosowanie ma reguła kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Z ostrożności procesowej organ podniósł, że ewentualna bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi. W ustawowym terminie wystosował w dniu 23 grudnia 2021 r. do skarżącego pismo zawierające stanowisko w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 16 grudnia 2021 r., pozostając w przekonaniu o prawidłowości podjętych działań. Ponadto skarżący był na bieżąco informowany o stanie sprawy przez organ, a następnie o jego zapatrywaniu na żądaną informację. Zatem ewentualna bezczynność organu, nie byłaby wynikiem celowego działania i lekceważenia wnioskodawcy oraz braku woli załatwienia sprawy, lecz wynikałaby z odmiennej od skarżącego interpretacji przepisów prawa i przyjęcia wyłączenia udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przepisy szczególne, w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że dodatkowo bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można.

Również z ostrożności procesowej organ wniósł o odstąpienie od przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej od organu. Z literalnej wykładni art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, że przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony). Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy.

W piśmie z dnia 1 marca 2022 r. A. L. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie oraz wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z treści dołączonych do skargi dokumentów na okoliczność dysponowania przez organ żądanym dokumentem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

W literaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/06).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 ustawy). Wniosek taki złożył skarżący, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji, ponieważ wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego /art.2 ustawy/.

. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., udzielenie informacji publicznej jest czynnością materialno -techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Natomiast brak realizacji prawa do informacji publicznej, a więc milczenie organu, stanowi przypadek bezczynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Podkreślić jednak należy, że pomimo złożenia wniosku i braku realizacji prawa do informacji publicznej, z bezczynnością będziemy mieli do czynienia jedynie w sytuacji, gdy wniosek dotyczy "informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy.

W tym miejscu należy przypomnieć, że przepis art. 6 u d i p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Użyte w art. 6 ust. 1 ustawy pojęcie "w szczególności" przesądza o otwartym, niepełnym charakterem zawartego w nim wyszczególnienia. Niedopuszczalne jest więc przyjęcie, że informacja która nie została wymieniona w art. 6 ust. 1 ustawy, nie jest informacja publiczną, o ile oczywiście dotyczy wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej, a więc sfery życia publicznego kształtującej prawa i obowiązki obywateli. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką ona przybiera. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. W orzecznictwie jest ugruntowane stanowisko, że informacją publiczną jest również prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów) będących w posiadaniu organu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 221/04, LEX nr 146742; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03, LEX nr 162285; wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05 LEX nr 236465).

W myśl art. 6 ust. 1 pkt. 1 b ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna o projektowaniu aktów normatywnych. Plan zagospodarowania przestrzennego w systemie źródeł prawa stanowi akt prawa miejscowego. Pisma, wnioski i inna korespondencja właścicieli i inwestorów dotycząca projektu planu zagospodarowania przestrzennego, mająca wpłynąć na jego kształt, jest informacją publiczną w rozumieniu w/w przepisu. Ponieważ dotyczy też gospodarowania mieniem publicznym stanowi również informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 5 ustawy .

W wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. I OSK 2215/11 Lex nr. 1122883 Naczelny Sad Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 4 maja 2011 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z faktu, że żądana informacja pozostaje w związku z działalnością organu, a Prezydent Miasta Nowego Sącza jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). W przedmiotowej sprawie żądana informacja w postaci wglądu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi informację publiczną, gdyż mieści się w zakresie w jakim u.d.i.p. nakazuje udzielać informacji publicznej. Tomasz K. Aleksandrowicz w Komentarzu do art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził: "Dokumenty tworzone przez organy władzy publicznej podczas procesu legislacyjnego stanowią zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c i d będąc rodzajem informacji dotyczącej sposobu stanowienia aktów publicznoprawnych i sposobu przyjmowania i załatwiania spraw podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych" (str. 206 – Wydawnictwo Prasowe Lexix-Nexis Warszawa 2006).Pogląd ten jest powszechnie podzielany w orzecznictwie.

Nie może budzić wątpliwości, że sporządzony "roboczy" projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiada walor informacji publicznej, gdyż dotyczy zadań publicznych realizowanych przez organy władzy publicznej. Jest to informacja odnoszona do władz publicznych w zakresie wykonywanych przez nie zadań związanych z tworzeniem aktów normatywnych i gospodarowania mieniem publicznym. Żądana informacja nie dotyczy indywidualnej, jednostkowej sprawy obywatela, rozstrzyganej w trybie procedury administracyjnej, regulowanej przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lecz realizacji zamierzeń publicznoprawnych, które w efekcie końcowym mają doprowadzić do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie uchwalenia (lub zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem zmierzającym do uchwalenia bądź zmiany prawa miejscowego i już choćby z tego względu wszelka informacja o jego przebiegu musi korzystać z waloru publicznej dostępności, jako że proces stanowienia prawa, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych, niż publiczne, ma charakter publiczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 44/13). Z uwagi na powyższe nie ulega wątpliwości, że żądany przez skarżącego projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi informację publiczną. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że projekt ten został wykonany przez firmę zewnętrzną (pracownię projektową). Kluczowe znaczenie ma, że został on wykonany na zlecenie gminy, w związku z wykonywaniem przez gminę władztwa planistycznego.

Prezydent Miasta Nowego Sącza podał, że procedura planistyczna zawiera szczególny tryb i zakres udostępniania informacji dotyczących projektów aktów planistycznych. Prawdą jest, że kwestie publicznego udostępniania procedowanych projektów reguluje w szczególności art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędnie jednak organ przyjął, że dostęp do informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. dotyczy wyłącznie tego obszaru informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje pojęcie informacji publicznej szerzej, niż regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem i skarżący i każdy inny podmiot może domagać się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej większego zakresu informacji, niż uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić też należy, że z zgodnie z orzecznictwem NSA żądane materiały odnoszące się do projektu miejscowego planu przestrzennego nie stanowią dokumentów wewnętrznych, lecz informację publiczną podlegającą udostępnieniu (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., I OSK 1247/13). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208). Tymczasem takim procesem decyzyjnym jest ciągły proces prowadzenia polityki planistycznej na danym obszarze jednostki samorządu terytorialnego, oddziałujący wszak na obywateli, a zatem materiałów znajdujących się w posiadaniu organu, które choćby potencjalnie mogą być wykorzystane w tym procesie, nie sposób uznać za tzw. "dokument wewnętrzny".

Tak więc dokument ten jako stanowiący informację publiczną winien być skarżącemu udostępniony bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Stąd nieudzielenie tej informacji w wymaganym terminie przesądza, że Prezydenta Miasta Nowego Sącza pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego 16 grudnia 2021 r.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie zaś do art.149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu uznanie w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny. Również w zakresie wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" pozostawia swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.

W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15).

W kontrolowanej sprawie bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej była oczywista. Bezczynność ta była konsekwencją błędnego zakwalifikowania pisma skarżącego. Informacja została udzielona niezwłocznie po odkryciu przez organ błędu, po wpłynięciu skargi na bezczynność wniesionej do sądu administracyjnego za pośrednictwem Prezydenta Miasta Nowego Sącza. Opóźnienie w udostępnieniu informacji nie miało charakteru rażącego. Pismo organu z dnia 23 grudnia 2021 r., w którym poinformował skarżącego, że udostępnienie projektu planu miejscowego następuje zgodnie z art. 17 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystosowane zostało w terminie tygodnia od dnia wpływu wniosku, a więc bez żadnego opóźnienia. Nadto, wskazuje raczej na niewystarczającą znajomość zagadnienia przez organ, a nie na lekceważenie skarżącego, czy też celowe wprowadzanie go w błąd. Dlatego też stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego.

Z tych też powodów brak było podstaw do wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270)

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.