Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2007/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 101 ust 1, art 101a ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Rz 47/09 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie budowy drogi 1. uchyla zaskarżone postanowienie i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Burmistrza Miasta P. na rzecz J. K. kwotę 357 /trzysta pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Rz 47/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę J. K. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie budowy drogi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wezwaniem z dnia [...] lipca 2009 r. J. K. zażądała od Burmistrza Miasta P. wydania decyzji podziałowych dla działek nr [...],[...] i [...] położonych w P. w celu wydzielenia gruntu – pasa drogowego o szerokości 8 m dla realizacji drogi oznaczonej w planie miejscowym symbolem 4KD, wykazania w księgach wieczystych własności Gminy Miejskiej P. działek zajętych pod budowę drogi oraz wystąpienia przez Burmistrza Miasta P. o pozwolenie na budowę tej drogi wraz z pętlą do zawracania samochodów oraz niezbędną infrastrukturą, stosownie do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "D." w P. Obowiązek podjęcia określonych prawem działań przez Burmistrza Miasta P. wynika z przepisów prawa. W szczególności dokonanie podziału działek i wydzielenie ich części pod budowę drogi 4KD oraz sama realizacja tego przedsięwzięcia jako celu publicznego jest obligatoryjnym zadaniem gminy, a to oznacza, że organ wykonawczy tej jednostki samorządu jest zobowiązany do podjęcia i prowadzenia stosownych postępowań administracyjnych oraz wydania w tym zakresie decyzji na podstawie art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 7 ust. 1 – 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, to oznacza, że organy tej jednostki samorządowej, są zobowiązane wykonywać zawarte w nim ustalenia, w tym mają obowiązek podejmować czynności i działania zmierzające do realizacji wpisanych w planie dróg publicznych. Do tej kategorii należy droga oznaczona symbolem 4 KD, której lokalizację przewiduje plan "D.". Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Burmistrz Miasta P. odpowiedział na wezwanie J. K. podkreślając, że obowiązujące przepisy nie nakładają na ten organ obowiązku wszczęcia i prowadzenia postępowania podziałowego w zakresie działek objętych wezwaniem. Wskazane tam działki są własnością różnych podmiotów, toteż nie ma podstaw do prowadzenia z urzędu postępowania podziałowego. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, zatem stosowny wniosek może złożyć każda z osób mająca tytuł prawny do nieruchomości. Ujęcie w planie miejscowym budowy nowej drogi publicznej nie jest równoznaczne z nałożeniem na organy gminy obowiązku realizacji takiego zamierzenia. Oznacza tylko prawną możliwość wykonania takiej drogi, jeżeli pojawi się możliwość realizacji tego przedsięwzięcia.

Odrzucając skargę J. K. na bezczynność Burmistrza Miasta P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że obowiązujące prawo nie nakłada na organ gminy obowiązku wszczęcia i prowadzenia zarówno postępowania podziałowego jak i realizacji inwestycji drogowej, jako ustaleń przyjętych w planie miejscowym. Ustalenia planu wskazują na przeznaczenie terenów objętych tym rozstrzygnięciem, jednak nie tworzą po stronie gminy obowiązku ich realizacji w konkretnym czasie. Sprawa realizacji uzależniona jest od potrzeb i możliwości jednostki samorządu terytorialnego. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd trudno byłoby obowiązek Gminy Miejskiej P. wywodzić tylko z zapisów planu miejscowego, w sytuacji, gdy inne przepisy nie nakładają na Gminę, w tym jej organ – Burmistrza, obowiązku wszczęcia i prowadzenia postępowań zmierzających do wybudowania drogi oznaczonej w planie jako 4KD. Również ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza nakazu prowadzenia postępowań podziałowych dla nieruchomości przeznaczonych w planach pod drogi publiczne. Bezczynność w sprawach wskazanych przez skarżącą mogłaby wystąpić, gdyby Burmistrz Miasta P. wszczął postępowania i nie wydawał decyzji, albo gdyby tych działań nie podejmował, a przepis ustawy wyraźnie nakładałby obowiązek ich podjęcia. Istnienie planu nie wyklucza wszczęcia postępowania podziałowego przez stronę, jeżeli taka jest jej wola. Natomiast nie jest źródłem obowiązku dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

W skardze kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II SAB/Rz 47/09 J. K. zarzuciła naruszenie:

- art. 58 §1 pkt 1 w zw. z art. 3 §2 pkt 8 w zw. z art. 3 §2 pkt 4 w zw. z art. 3 §1 w zw. z art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez arbitralne odrzucenie skargi pomimo nierozpoznania sprawy w jej granicach, a w konsekwencji dokonanie kontroli działania organów władzy publicznej na podstawie przepisów, które nie mają w sprawie zastosowania, z pominięciem właściwego trybu (i przesłanek) kontroli określonego w ustawie szczególnej (u.s.g.),

- art. 58 §1 pkt 1 w zw. z art. 3 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez arbitralne odrzucenie skargi pomimo uchylenia się przez Sąd od wykonania obowiązku kontroli w sprawie, w której przepisy ustaw szczególnych nakładają na Sąd taki obowiązek (u.s.g.),

- art. 133 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu skarżonego postanowienia wynikających z akt sprawy zdarzeń kształtujących podstawy faktyczne skargi skarżącej, świadczących o podejmowaniu przez Burmistrza czynności faktycznych i prawnych, które uniemożliwiają realizację ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego D. uchwalonego uchwałą nr [...] z [...] maja 1999 r., a tym samym realizację zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. w zakresie budowy drogi oznaczonej na załączniku graficznym do planu symbolem 4KD,

- art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 kc w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 (prawo do spokojnego korzystania z mienia) Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu w dniu 20 marca 1952 r., poprzez niezastosowanie tych przepisów przy ocenie legalności działań podejmowanych przez Burmistrza Miasta P., określonych w skardze, w kontekście ich skutków w sferze praw skarżącej,

- art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie do oceny sytuacji skarżącej i w konsekwencji wyprowadzenie błędnej konkluzji, iż istnienie planu miejscowego "D." przewidującego podział działki skarżącej nie jest źródłem obowiązku dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano stan faktyczny sprawy i stwierdzono, że skarżąca nie powoływała się na bezczynność w zakresie wydania aktów lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżąca domagała się ochrony, do której prawo przyznają jej przepisy szczególne, co jasno wynika z treści jej skargi. Skarżąca nie składała skargi w trybie art. 3 §2 pkt 8 w zw. z art. 3 §2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale domagała się ochrony sądowej na podstawie przepisów art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. (w związku z brzmieniem art. 3 §3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd w ogóle zatem nie rozpoznał skargi, lecz de facto rozpoznał skargę, której skarżąca nie złożyła. Kontrolę szczególną przewidują przepisy art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepisy art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. kreują szczególne uprawnienie do ochrony sądowej na rzecz osoby, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone na skutek niewykonywania czynności nakazanych prawem przez organ gminy albo przez podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych przez ten organ. Z uprawnieniem tym jest skorelowany obowiązek sądu zbadania, czy w sprawie doszło do naruszenia prawa czy interesu prawnego strony na skutek działań lub zaniechań organu gminy określonych w tym przepisie. Szczególny charakter opisanej skargi polega na tym, iż nie odnosi się ona do pojęcia sprawy administracyjnej, gdyż sprawa powstaje dopiero na poziomie skargi do Sądu. Granice rozpoznania zatem należy ustalić z uwzględnieniem samodzielnego i szczególnego charakteru regulacji z art. 101a u.s.g. Sąd bowiem nie dysponuje aktami sprawy, w tym wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne czy zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, gdzie zdefiniowano przedmiot postępowania administracyjnego. Zwykle przebieg postępowania przed organem, wniosek strony, wydawane rozstrzygnięcia pozwalają na ustalenie przedmiotu sprawy nawet, jeśli strona wskaże nieprawidłową podstawę w skardze. W niniejszej sprawie nie da się ustalić przedmiotu sprawy w oderwaniu od żądania samej skargi. Skarga określona w art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru stricte kasacyjnego, jak to jest w odniesieniu do kompetencji kontrolnych Sądu określonych w art. 3 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga ta jest pierwszym żądaniem strony w sprawie. Wprawdzie zachowana jest zasada kontroli działania administracji publicznej, to kontrola ta nie odnosi się do procedury administracyjnej ani do ustaleń faktycznych organu. Nie następuje kontynuacja procedury administracyjnej, jak jest w przypadku kontroli przez Sąd np. decyzji administracyjnych. Z tego względu szczególnego znaczenia nabiera analiza treści skargi. Skoro bowiem Sąd nie jest uprawniony do prowadzenia własnych ustaleń, brak jest również ustaleń organu w formie rozstrzygnięcia czy jakiegokolwiek innego formalnego wyrazu, to de facto istotę sprawy należy ustalić w oparciu o treść skargi i ewentualnie stanowisko strony przeciwnej - z uwzględnieniem przedmiotu żądania. Strona bowiem nie miała możliwości na wcześniejszym etapie (przedsądowym) wyartykułować jego treści. Powołane przepisy nie tylko kreują szeroką kompetencję Sądu do kontroli (również działań faktycznych) organów gminy, ale z drugiej strony przyznają stronie prawo do domagania się ochrony od Sądu w sytuacji, gdy uważa, iż przez działanie organu gminy jej prawa są naruszane. Skoro strona ma prawo domagać się takiej ochrony, to przedmiotem oceny Sądu, a tym samym przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej powinno być zbadanie, czy istotnie ochrona ta w danej sytuacji jej przysługuje. Nie da się rozpoznać sprawy w całkowitym oderwaniu od skargi. Skarżąca podnosiła w sprawie, iż organy gminy P. podejmują czynności naruszające jej prawo własności, sprzeczne z obowiązującym planem "D.". Podniosła nie tylko, że Burmistrz nie realizuje wiążącego ją planu, ale podejmuje konkretne wskazane w skardze działania naruszające ten plan i uniemożliwiające jego realizację, co uniemożliwia skarżącej korzystanie z własności jej działki zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem, ukształtowanym zapisami planu "D.". Skarżąca wyraźnie nie powoływała się na bezczynność w zakresie wydania czy podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powoływała się na czynności prawne oraz faktyczne organów gminy, naruszające jej prawo własności oraz polegające na naruszaniu (niewykonywaniu) zapisów obowiązującego planu. Bezczynność w realizacji zapisów planu stanowi konsekwencję działań blokujących Burmistrza, naruszających ten plan. Sąd był związany przedstawionym stanem sprawy, z którego skarżąca wywodzi konkretne prawo do uzyskania ochrony sądowej. Sąd całkiem wbrew żądaniu skarżącej, wbrew podstawom faktycznym tego żądania, dokonał oceny jej skargi według przesłanek, które w zestawieniu z okolicznościami sprawy w oczywistej konsekwencji dyskwalifikują jej skargę, prowadząc do jej odrzucenia i zamykając drogę sądową dla ochrony jej praw. Sąd natomiast poniechał zbadania, czy skarżącej przysługuje uprawnienie, na które się powołuje w skardze do Sądu, a mianowicie do przyznania jej ochrony na zasadzie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym uchylił się od rozpoznania przedmiotu sprawy zamiast tego wykraczając poza granice rozpoznania określone w art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w dowolny sposób, zresztą nieuzasadniony w okolicznościach sprawy, przyjął, iż skargę należy ocenić z uwzględnieniem art. 3 §2 pkt 8 w zw. z art. 3 §2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a następnie przyłożył wybrany element stanu faktycznego sprawy, dokonując oczywistej kwalifikacji, iż droga sądowa na podstawie tych przepisów nie przysługuje. Tymczasem skarżąca powoływała się na drogę sądową na podstawie art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., należało zatem również ustalić, czy w świetle tych ostatnich przepisów okoliczności faktyczne stanowiące podstawę skargi (w tym czynności Burmistrza polegające na zaangażowaniu Gminy w budowę inwestycji naruszającej postanowienia planu "D.", co w konsekwencji skutkuje niemożnością wykonania jego postanowień) nie uzasadniają przyznania ochrony sądowej skarżącej. Sąd powinien bowiem odrzucając skargę ustalić, iż droga sądowa w ogóle nie przysługuje, a nie czy nie przysługuje na podstawie jakiegoś wybranego przepisu, który nadto w oczywisty sposób nie może mieć w danej sprawie zastosowania i to jeszcze z całkowitym pominięciem żądania skarżącej. Okoliczność, że sąd nie jest związany podstawą prawną skargi nie oznacza, iż zwolniony jest z obowiązku prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego. Jeśli podstawa prawna wskazana przez stronę jest w ocenie sądu nieprawidłowa, to Sąd powinien wyjaśnić dlaczego. Punktem wyjścia dla działania Sądu jest jednak treść skargi. Natomiast art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzający zasadę niezwiązana sądu podstawą prawną skargi, ma służyć umożliwieniu Sądowi pełnej kontroli działania administracji publicznej, co ma szczególne znaczenie, biorąc pod uwagę, iż z założenia strona składająca skargę nie jest profesjonalistą i może nietrafnie dokonać kwalifikacji sprawy. Odrębna regulacja pozbawiałaby szereg podmiotów realnej ochrony. Przepis ten nie może natomiast prowadzić do sytuacji odwrotnej - do dokonywania przez Sąd dowolnej kwalifikacji prawnej sprawy, w taki sposób, iż umożliwia to odrzucenie skargi, z pominięciem przepisów znacznie bardziej adekwatnych, a nadto wskazanych przez skarżącą. W niniejszej sprawie wiadomo, iż Gmina dysponowała środkami na realizację drogi 4KD już w chwili współfinansowania drogi TBS-u - skoro zainwestowała odpowiednie środki w bezprawną drogę TBS-u w miejscu planowanej w planie drogi 4KD. Przepis art. 101a ust. 1 u.s.g., jako przesłankę ochrony wskazuje sytuację, w której organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Ustalenie momentu, w którym organ już popadł w naruszenie, to znaczy nie wykonuje planu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie wymaga terminu ustawowego. W każdym bowiem przypadku, gdy organ podjął działania blokujące, uniemożliwiające realizację konkretnych postanowień planu, można już z pewnością zawsze powiedzieć, że tego planu w oznaczonym zakresie nie wykonuje ponieważ go narusza. Poniechanie przez Burmistrza realizacji postanowień planu oraz własnego postanowienia podziałowego jest kwestią wtórną wobec aktywnych czynności Burmistrza związanych z zaangażowaniem w inwestycję TBS-u, uniemożliwiających realizację planu z naruszeniem praw skarżącej. Dopiero analiza okoliczności sprawy z uwzględnieniem art. 101 a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. pozwoliłaby Sądowi na ocenę, czy istotnie w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej, o której mowa w art. 58 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nawet gdyby Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę oceniał, iż skarga winna zostać odrzucona na gruncie regulacji art. 101a ust. 1 u.s.g., to jednak wydaje się, że ustalenie w tej materii powinien wpierw podjąć sąd pierwszej instancji. Inaczej skarżąca zostałaby pozbawiona de facto rozpoznania sprawy w pierwszej instancji, skoro Sąd w ogóle nie rozpoznał sprawy, lecz wyszedł poza jej granice. Sąd wskazał jako ustalenie faktyczne stanowiące podstawę wyroku, iż został wydany i wszedł w życie plan miejscowy "D." przewidujący realizację publicznej drogi 4KD. Skarżąca zaś domaga się realizacji zapisów planu "D." w zakresie budowy przez Gminę drogi 4KD. Sąd wziął pod uwagę jako podstawę rozstrzygnięcia znacznie okrojony stan faktyczny, całkowicie pomijając szereg działań Burmistrza, polegających na świadomym naruszaniu wiążącego planu "D." oraz utrwaleniu stanu sprzecznego z tym planem. Wydaje się, iż stało się tak dlatego, iż brał pod uwagę ustalenia mające znaczenie z punktu widzenia stosowanych - niewłaściwych - przepisów. Sąd nie odniósł się do kwestii czasu, przez jaki skarżąca została wyzuta bez odszkodowania z możliwości korzystania ze swej nieruchomości zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem oraz sytuacji nieokreślenia czasu rezerwacji jej działki na cele publiczne. Sąd sprowadził bowiem skargę do zwykłej skargi na bezczynność. Tymczasem uprawnienie przyznane w art. 101a ust. 1 u.s.g., który Sąd powinien zastosować do oceny sytuacji Skarżącej, nie sprowadza się jedynie do kwestionowania bezczynności organu gminy, lecz również obejmuje kwestionowanie czynności organu gminy, naruszających prawo skarżącej. Przepis ten nie stawia żadnych szczególnych ograniczeń co do charakteru tych czynności, wskazując, iż mogą mieć one zarówno charakter faktyczny jak i prawny. Nie muszą ze swej istoty być bezprawne, a jedynie w okolicznościach sprawy mogą naruszać prawa osoby skarżącej. W niniejszej sprawie to aktywne działania Burmistrza są źródłem sprzecznego z prawem stanu, w którym trwale naruszane są zapisy planu "D.", a dopiero dalszą konsekwencją jest brak realizacji drogi 4KD. Działania Burmistrza nie tylko naruszają prawa skarżącej, ale są także szkodliwe społecznie. Nie tylko bowiem doprowadziły do pozbawienia skarżącej możliwości korzystania ze swej własności zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem, ukształtowanym w szczególności zapisami planu "D.", ale nadto doprowadziły do sytuacji, w której mieszkańcy TBS-u za chwilę zostaną pozbawieni drogi dojazdowej (został wydany nakaz jej rozbiórki, przy czym decyzja nie jest prawomocna). Na skutek wydania przez Gminę planu "D." i jednocześnie uchylania się przez Burmistrza od realizacji jego zapisów, jak również zapisów postanowienia podziałowego, oraz na skutek podejmowania przez organy władzy publicznej czynności prawnych (decyzja WZ, nieważne w części pozwolenie na budowę, postanowienie podziałowe zakładające przejęcie części działki skarżącej - planowanej działki [...] przez Gminę, złożenie w ramach zawezwania do próby ugodowej naruszającego plan "." projektu uchwały w sprawie drogi 4KD) oraz czynności faktycznych (bezprawne współfinansowanie przez Burmistrza inwestycji rażąco niezgodnej z planem "D." w postaci drogi dojazdowej dla TBS), Skarżąca została przez okres ok. 10 lat pozbawiona możliwości podziału swej działki [...] z uwagi na brak dostępu do planowanej drogi 4KD, możliwości sprzedaży wydzielonych działek, możliwości realizowania na działce [...] lub jej częściach inwestycji zgodnie z przeznaczeniem dla tej działki ustalonym dla symbolu 5MNj. Jednocześnie Burmistrz uchyla się również od nabycia działki od skarżącej. Skarżąca ma postanowienie podziałowe opiniujące podział zakładający wywłaszczenie części jej działki przez Gminę. Nie jest jednak w stanie sama doprowadzić do takiego wywłaszczenia, skoro nie dysponuje ku temu żadnym środkiem prawnym. Skarżąca nie ma również możliwości uzyskania służebności drogi koniecznej w postępowaniu cywilnym. Sąd powszechny związany jest bowiem ustaleniami planu "D.". Oznacza to, iż nie dokona podziału, ani nie ustanowi służebności sprzecznie z tym planem. Jedyna droga konieczna, która zapewniałaby komunikację działkom powstałym na skutek podziału jej działki [...], który został uzgodniony wstępnie postanowieniem podziałowym, musiałaby przebiegać w miejscu ulicy 4KD. Byłoby to niezgodne z rozwiązaniami planu "D.", a skarżąca nie ma kompetencji ani tytułu prawnego do zrealizowania drogi publicznej. Burmistrz przez swe działania podejmowane od 10 lat, zarówno prawne jak i faktyczne, narusza plan "D.", uniemożliwiając jego realizację. W dalszej konsekwencji nie jest możliwe wykonanie zapisów planu "D." i postanowienia podziałowego i nie są one realizowane. W skarżonym wyroku Sąd nie zanalizował okoliczności sprawy w świetle przesłanek kontroli określonych w art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., jednocześnie jednak zawarł oceny i stwierdzenia akceptujące działania Burmistrza obejmujące uchylanie się od realizacji planu "D.". Nie uwzględnił w swych rozważaniach i ocenach przysługującego skarżącej prawa własności, czy szerzej, na gruncie art. 1 Protokołu - prawa do spokojnego posiadania mienia. Przepisy art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ograniczają obowiązku Sądu zapewnienia ochrony sądowej do sytuacji naruszenia prawa wynikającego z przepisów administracyjnych, zatem również działania organu gminy naruszające własność prywatną w zakresie niedozwolonym ustawą objęte są hipotezą tych przepisów. Zakres sądowej ochrony powinien uwzględniać gwarancje konstytucyjne. Sąd uchylając się od stosowania art. 101 a ust. 1 u.s.g. zaakceptował stan, w którym na skutek wieloletniej indolencji organów gminy skarżąca nie może korzystać ze swej nieruchomości ani realnie nią rozporządzać zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w plan miejscowym. Nie dostała też żadnego odszkodowania za ograniczenie jej prawa. Gmina w ramach władztwa planistycznego uposażona została w kompetencje do ukształtowania treści prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia terenów objętych planem. Z prawa tego skorzystała w odniesieniu do terenu działki skarżącej, czego skarżąca nie kwestionuje. Skarżąca właśnie z prawa o takiej treści chce skorzystać. Chce zostać wywłaszczona z części działki na poczet publicznej drogi 4KD, tak jak to warunkuje postanowienie podziałowe. Sama się jednak nie wywłaszczy. Drogi publicznej na prywatnej działce też nie jest w stanie zbudować, a już tym bardziej na działce TBS-u, na której jest nadto inna droga. W odniesieniu do pozostałej części jej nieruchomości - chce sprzedać działki oznaczone w planie symbolem MNj, po ich utworzeniu na skutek podziału ustalonego w planie "D.", co nie jest możliwe bez dostępu do drogi publicznej. Jednakże Burmistrz jej to uniemożliwia. Skarżąca w pełni rozumie, iż zapisy planów miejscowych są czynione z uwzględnieniem rozłożenia w czasie ich realizacji, a także pod warunkiem pozyskania środków na tę realizację przez gminę. Nie można zatem od pierwszego dnia obowiązywania planu oczekiwać od gminy realizacji wszystkich zapisów planu zakładających aktywność publiczną gminy. Tego rodzaju oczekiwanie byłoby irracjonalne i nielojalne wobec gminy. Nie do zaakceptowania jest jednak również stan, w którym organy gminy tworzą plany, których z góry nie zamierzają przestrzegać, uporczywie naruszając ich zapisy, pozbawiając bez odszkodowania właścicieli nieruchomości podstawowych uprawnień właścicielskich przez długie lata i bez ściśle określonej w czasie perspektywy zakończenia stanu "rezerwacji" działki. Takie ograniczenie własności nie tylko nie znajduje żadnego oparcia w przepisach ustawowych, ale nadto narusza istotę prawa własności. W takiej sytuacji konieczna jest ochrona Sądu podjęta z uwzględnieniem wymogów konstytucyjnych. Takie stanowisko zaprezentował ETPC w kilku precedensowych wyrokach, wydanych na gruncie długotrwałego niewykonywania przez gminę zapisów planów miejscowych, w których uznał naruszenie przez Polskę art. 1 Protokołu (prawo do spokojnego posiadania mienia), a mianowicie: w sprawie Skrzyński przeciwko Polsce; wyrok ETPC z 6.08.2007 r., skarga nr 38672/02, Skibińscy przeciwko Polsce; wyrok ETPC z 14.11.2006 r., skarga nr 52589/99, Rosiński przeciwko Polsce, wyrok ETPC z 17 lipca 2007r., skarga nr 17373/02. We wszystkich powołanych sprawach występował element wspólny i istotny stanu faktycznego, a mianowicie doszło do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości przez skarżących na skutek wprowadzenia zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. We wszystkich przypadkach zresztą problem dotyczył wprowadzenia w planie obligu realizacji drogi publicznej. Jednocześnie przez lata droga nie była realizowana, zaś skarżący nie mogli korzystać ze swych nieruchomości ani w sposób określony w planie, ani w sposób z nim niezgodny. Następnie nie uzyskali ochrony swych praw w drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Trybunał we wszystkich przypadkach uznał, iż doszło do naruszenia prawa spokojnego posiadania mienia (art. 1 Protokołu), uznając odpowiedzialność publiczną za nieokreślone w czasie ograniczenie własności. Uznał, iż trudności państwa w odchodzeniu od socjalistycznych porządków w dziedzinie planowania przestrzennego nie zwalniają państwa od zobowiązań wynikających z Konwencji. Wprawdzie państwo prowadząc politykę przestrzenną dysponuje marginesem swobody, to jednak nie może ona przekraczać rozsądnych granic. Niedopuszczalne jest pozostawianie właścicieli w długoletniej niepewności co do ostatecznego przeznaczenia ich nieruchomości. Trybunał ustalił bezprawność wieloletniego uchylania się od realizacji zapisów planu, przyznając w takiej sytuacji prawo do odszkodowania za tzw. "rezerwację" gruntu. W przypadku długotrwałego, przekraczającego rozsądne granice uchylania się przez organ gminy od realizacji postanowień planu i to w sytuacji, gdy środkami na ten cel gmina dysponowała już dawno, a nadto organ gminy swymi uporczywymi działaniami uniemożliwia realizację planu naruszając go, taka bezprawność zachodzi, a jedynym trybem jej wykazania jest niniejsze postępowanie. Pozbawienie skarżącej możliwości wykazania bezprawności działania organu gminy jest nie tylko bezpodstawne i nieuzasadnione na gruncie literalnej treści art. 101 a ust. 1 u.s.g., ale nadto prowadzi do naruszenia prawa skarżącej do sądu, również chronionego Konwencją. Sąd nie tylko uchylił się od zastosowania wobec skarżącej art. 101 a ust. 1 w zw. art. 101 ust. 1 u.s.g., ale również pominął przy ocenie stanu faktycznego, nawet tego przyjętego przez Sąd, art. 22 u.p.z.p., którego nieprawidłowo nie zastosował. Sąd uznał, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza na organy gminy nakazu prowadzenia postępowań podziałowych. Pominął jednak, iż nakaz taki wprost wynika z art. 22 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli plan miejscowy obejmuje obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, rada gminy, po jego uchwaleniu, podejmuje uchwałę o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami. Bezdyskusyjne jest, iż plan miejscowy zakłada podział obszaru nim objętego. Termin użyty w tym przepisie "po jego uchwaleniu" jest nieostry, Z pewnością jednak chodzi tu o następstwo bezpośrednie wejścia w życie planu, a nie jakąś sytuację odległą w czasie. Plan "D." nakładał wymóg wydzielenia działki pod budowę drogi 4KD. Przepis art. 22 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązuje od 23 lipca 2003 r. Zgodnie z zasadą nieretroaktywności przepis ten nie może mieć zastosowania do okresu od wejścia w życie planu "D." do 22 lipca 2003 r. Natomiast obowiązuje organy gminy od 23 lipca 2003 r. - również w odniesieniu do planów uchwalonych wcześniej. Jest to bowiem regulacja dotycząca sposobu wykonania planów, a nie procedura ich uchwalania. Organy Miasta P. po wejściu w życie art. 22 powołanej ustawy zobligowane były do przystąpienia do podziału terenu objętego planem "D." w celu utworzenia działki pod drogę 4KD, czego nie uczyniły. Mając na uwadze, iż od wejścia w życie art. 22 u.p.z.p. minęło siedem lat, można bezpiecznie ocenić, iż organy Miasta P. naruszyły ten przepis, który Sąd niewłaściwie pominął przy rozpoznaniu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd pierwszej instancji naruszył art. 58 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1273, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) poprzez odrzucenie skargi pomimo dokonania merytorycznej, chociaż niepełnej oceny zarzutów w niej zawartych.

Zgodnie z art. 58 §1 pkt 1 ppsa, sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi zaś, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten – z mocy art. 101a ust. 1 tej ustawy - stosuje się odpowiednio także, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.

Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę wskazując na brak ustawowego obowiązku Burmistrza P. do wykonania działań wynikających z przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd dokonał zatem oceny zarzutów skargi w sferze materialnoprawnej i uznał, iż zaniechanie Burmistrza P. nie stanowi jego bezczynności w rozumieniu art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Taka ocena zarzutów skargi nie może jednak skutkować jej odrzuceniem, skoro ocena ta może być dokonana jedynie po uprzednim uznaniu dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Abstrahując od poprawności oceny zarzutów skargi dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, w świetle art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to właśnie do właściwości sądu administracyjnego należy ocena zaistnienia okoliczności określonych w tym przepisie oraz w art. 101 ust. 1 powołanej ustawy. Skarżąca prawidłowo zatem oczekiwała od Sądu pierwszej instancji oceny zasadności zgłoszonych przez nią zarzutów w świetle art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd powinien bowiem dokonać oceny zarzutów skargi w kontekście zaistnienia bezczynności organu gminy i jej ewentualnego wpływu na interes prawny skarżącej, jeżeli stwierdziłby zaistnienie takiej bezczynności. Ocena w takim zakresie należy do właściwości sądu administracyjnego, dlatego Sąd pierwszej instancji nie mógł się od niej uchylić poprzez odrzucenie skargi pomimo, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w istocie dokonał oceny bezczynności organu gminy. Stwierdzenie przez sąd administracyjny niezaistnienia okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 101 ust. 1 oraz w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonywania takiej oceny, lecz co najwyżej za uzasadniające oddalenie skargi.

Skoro skarżąca powołała się w swojej skardze na art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, to w przypadku wątpliwości Sądu co do przedmiotu tej skargi, Sąd powinien był wyjaśnić ze skarżącą przedmiot jej żądań i oczekiwań związanych ze złożoną skargą.

Należy więc uznać za uzasadnione zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, które legitymują ten sąd do oceny działania administracji. Pozostałe natomiast zarzuty kasacyjne odnoszące się do oceny Sądu braku bezczynności Burmistrza P. na obecnym etapie postępowania nie mają znaczenia, skoro Sąd może dokonać takiej oceny dopiero po uznaniu skargi za dopuszczalną.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 205 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.