Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1689/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 108 ust. 1 pkt 2, art. 302 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 35
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2079/20 w sprawie ze skargi C. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 26 maja 2020 r. nr DL.WIPO.412.706.2019/KGr w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2079/20 oddalił skargę C. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 26 maja 2020 r. nr DL.WIPO.412.706.2019/KGr w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 14 marca 2019 r. Komendant Placówki Straży Granicznej Warszawa-Modlin (dalej: Komendant PSG) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zobowiązania do powrotu C. B. (obywatelki Królestwa Tajlandii). Następnie tego samego dnia decyzją nr NW-MO/076/D-DZP/2019 organ pierwszej instancji orzekł o zobowiązaniu cudzoziemki do powrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji oraz o zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen na okres 6 miesięcy od dnia wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemki do powrotu lub upływu terminu dobrowolnego powrotu określonego w decyzji o zobowiązaniu cudzoziemki do powrotu, w przypadku braku informacji o wykonaniu tej decyzji.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie zachodzi przesłanka zobowiązania do powrotu, o której mowa w art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. na datę wydania zaskarżonej decyzji: Dz.U. z 2020 r., poz. 35; dalej: ustawa o cudzoziemcach), z uwagi na fakt, że cudzoziemka przebywa na terytorium RP bez wymaganej ważnej wizy lub innego dokumentu uprawniającego cudzoziemkę do wjazdu i pobytu na tym terytorium, jeśli wiza lub inny dokument są lub były wymagane. Jednocześnie Komendant PSG stwierdził, że w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od zobowiązania cudzoziemki do powrotu, w szczególności przesłanki uzasadniające udzielenie zgody na pobyt ze względów humanitarnych czy zgody na pobyt tolerowany.

Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemki Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) decyzją z 26 maja 2020 r. nr DL.WIPO.412.706.2019/KGr utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Szef Urzędu wskazał, że w trakcie kontroli legalności pobytu przeprowadzonej wobec C. B. w dniu 13 marca 2019 r. przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej Warszawa-Modlin, cudzoziemka przedstawiła do kontroli paszport wydany przez władze Tajlandii w dniu 27 lipca 2017 r., ważny do 26 lipca 2022 r. Ustalono, że cudzoziemka przebywała na terytorium RP od 27 listopada 2012 r. do 3 września 2018 r. na podstawie kolejnych zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony i pobyt czasowy. W dniu 27 sierpnia 2018 r. cudzoziemka złożyła do Wojewody Mazowieckiego kolejny wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec nieuzupełnienia w terminie braków formalnych wniosku, w dniu 18 grudnia 2018 r. Wojewoda Mazowiecki pozostawił wniosek strony bez rozpoznania na postawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. na datę wydania zaskarżonej decyzji: Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). W dniu 14 marca 2019 r. strona wniosła o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Postanowieniem z 25 marca 2019 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku a Szef Urzędu postanowieniem z 14 maja 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w dniu przeprowadzonej kontroli cudzoziemka była zobligowana w czasie pobytu na terytorium Polski i strefy Schengen do posiadania wizy lub innego dokumentu pobytowego uprawniającego ją do wjazdu i pobytu na tych terytoriach.

Szef Urzędu zaznaczył, że w niniejszym przypadku nie mają zastosowania przepisy art. 105 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Wyjaśnił, że złożony przez cudzoziemkę wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy obarczony był brakami formalnymi i w wymaganym terminie wskazane braki formalne nie zostały uzupełnione. Cudzoziemka nie zadośćuczyniła wymogom przepisu art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach i jej pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, po upływie okresu ważności posiadanego zezwolenia, nie można uznać za legalny.

W tych okolicznościach, w ocenie organu, została wypełniona przesłanka określona w art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, gdyż cudzoziemka nie opuściła terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z dyspozycją art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a tej ustawy. Podkreślił, że organ nie mógł odstąpić od wydania decyzji zobowiązującej do powrotu w razie ustalenia, że zachodzi jedna z przesłanek wskazanych w art. 302 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach a obowiązek wydania tej jest niezależny od tego, czy w realiach danej sprawy cudzoziemiec miał pełną świadomość okoliczności określonych w ww. przepisie.

W ocenie Szefa Urzędu w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, wymienione w art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W szczególności brak jest przesłanek do udzielenia stronie zgody na pobyt ze względów humanitarnych ani zgody na pobyt tolerowany. Ani w postępowaniu w pierwszej instancji, ani w odwołaniu skarżąca nie przedstawiła żadnych informacji ani okoliczności mogących wskazywać na istnienie zagrożeń wymienionych w art. 348 i art. 349 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie organu w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności, które mogłyby świadczyć, że powrót cudzoziemki do kraju pochodzenia wiązałby się z naruszeniem przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w tym prawa do ochrony życia rodzinnego czy prywatnego.

C. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, zarzucając organowi naruszenie następujących przepisów:

‒ art. 6, art. 7, art. 7a i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również przez naruszenie słusznego interesu strony i naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, a także wydanie decyzji w sprzeczności z elementarnym poczuciem sprawiedliwości;

‒ art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i w konsekwencji dowolną, niewszechstronną ocenę materiału dowodowego w zakresie prawidłowości doręczenia skarżącej wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, oraz w konsekwencji wadliwe sporządzenie uzasadnienia i niewskazanie przyczyn, dla których powołanej przez skarżącą okoliczności organ odmówił wiarygodności;

‒ art. 81 k.p.a. przez uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione w sytuacji, gdy skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, a zwłaszcza wskazania okoliczności, dla których jej wniosek został pozostawiony bez rozpoznania przez Wojewodę Mazowieckiego;

‒ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji;

‒ art. 302 ust. 1 pkt 1, art. 315 ust. 1 w zw. z art. 318 ust. 1 oraz art. 319 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach przez ich niezasadne zastosowanie i przyjęcie, że stan faktyczny sprawy odpowiada stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normach prawnych w sytuacji, gdy niemożliwe było dokonanie subsumpcji pod określony przepis prawa, skoro stan sprawy nie został ustalony w sposób pewny, zaś organ nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że skarżąca została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu. Organ pierwszej instancji dysponował dwoma adresami skarżącej: podanym we wniosku z 19 stycznia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę jako adres pełnomocnika oraz tym podanym we wniosku z 27 sierpnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę jako adres pobytu skarżącej na terytorium RP. Skarżąca we wniesionym odwołaniu sygnalizowała, że nieuzupełnienie braków formalnych w terminie było podyktowane doręczeniem jej wezwania na niewłaściwy adres, wobec czego organ drugiej instancji powinien zweryfikować powziętą informację. Doręczenie na niewłaściwy adres skarżącej było całkowicie nieuzasadnione, skoro Wojewoda Mazowiecki dysponował innym adresem skarżącej. Z tego też względu niedopuszczalne było stwierdzenie, że – przez w istocie niewłaściwe postępowanie Wojewody Mazowieckiego – skarżąca nie dopełniła wymogów wniosku, co skutkowało niepoinformowaniem skarżącej o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Według skarżącej organ nie odniósł się także do podnoszonych przez nią okoliczności, że w związku z faktem, że brak było dostępnych terminów w kalendarzu internetowym i tym samym skarżącej uniemożliwiono złożenie osobiście wniosku podczas umówionej wizyty, co zapewne wyeliminowałoby potrzebę wysłania wezwania do uzupełnienia braków formalnych (wszystkie dokumenty byłyby złożone podczas takiej umówionej wizyty). Zdaniem skarżącej organ nie rozpatrzył sprawy w kontekście przepisów art. 7 oraz art. 7a k.p.a., albowiem nie zbadał, czy interes cudzoziemki był słuszny w tym sensie, że jego realizacja – pobyt na terytorium RP – nie wiązał się z naruszeniem porządku prawnego.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że autor skargi myli postępowanie w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy z postępowaniem w sprawie zobowiązania do powrotu. Nawet gdyby uznać, że w pierwszym z postępowań doszło do jakichkolwiek uchybień, to nieuprawniony jest zarzut, że strona została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu w sprawie zobowiązania do powrotu, które jest przedmiotem oceny w niniejszej sprawy. W aktach sprawy organu pierwszej instancji, jakim jest Komendant Placówki Straży Granicznej Warszawa-Modlin, a nie Wojewoda Mazowiecki, znajdują się dokumenty, które zawierają pouczenia dla strony o jej prawach i obowiązkach, w tym możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a nadto protokół z 10 marca 2019 r. z zapoznania strony z aktami postępowania, co zostało potwierdzone jej podpisem.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Wyjaśnił, że zakres postępowania dowodowego w kontrolowanej przez Sąd sprawie jest ściśle determinowany treścią przepisów prawa materialnego. Organ prowadzący postępowanie przede wszystkim powinien ustalić, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, określone w art. 302 ustawy o cudzoziemcach i czy nie zachodzą przesłanki negatywne do wydania takiej decyzji, o których mowa w art. 303 tej ustawy. W ramach niniejszej sprawy organ administracji nie ma kompetencji do badania poprawności rozstrzygnięć innych organów administracji publicznej, o ile działanie takie nie jest wynikiem procedury odwoławczej. Postępowanie w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy jest postępowaniem odrębnym wobec postępowania w sprawie zobowiązania do powrotu. Postępowanie w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP zostało już zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem kompetentnego organu i nie może być ono przedmiotem oceny innego organu administracji publicznej, z wyłączeniem organów prowadzących postępowanie odwoławcze, ale tylko w tej sprawie. Przyjęcie innej wykładni prowadziłoby naruszenia zasady res iudicata, jak również przepisów art. 6 i art. 19 k.p.a.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach konsekwencją uznania, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy został złożony prawidłowo, jest potwierdzenie tego faktu przez właściwego wojewodę przez umieszczenie w dokumencie podróży cudzoziemca odcisku stempla, potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, co wskazuje, że dany cudzoziemiec przebywa legalnie na terytorium RP. W przypadku skarżącej właściwy organ uznał, że strona nie dopełniła formalności, a w konsekwencji nie korzysta z ww. domniemania prawnego, dotyczącego legalności pobytu. W takim przypadku prowadzenie postępowania i dokonanie innej oceny stanu faktycznego, w odrębnym postępowaniu, przez zupełnie inny organ, nie spowoduje, że właściwy wojewoda umieści odpowiedni stempel w dokumencie podróży i potwierdzi poprawność złożenia wniosku. Podnoszony brak rozważenia przez Szefa Urzędu faktu, że postępowanie w sprawie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP zostało zakończone czynnością materialno-techniczną, czy też że stronie odmówiono przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, Sąd uznał za niezasadny, gdyż okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę w niniejszym postępowaniu.

Zdaniem Sądu bez znaczenia w niniejszej sprawie są podnoszone w skardze argumenty dotyczące przyczyn pozostawienia wniosku bez rozpoznania, ponieważ mogły one być przedmiotem rozważań w innych postępowaniach, w sprawie tego wniosku, nie zaś w kontrolowanym obecnie postępowaniu w sprawie zobowiązania do powrotu.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z treści: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP.

Za niezasadne uznał też zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. Wskazał, że orzekające organy zbadały w przedmiotowej sprawie, czy strona posiadała odpowiednie dokumenty pobytowe. Zostały przeanalizowane zeznania strony złożone przed organem pierwszej instancji, a także dokonano ustaleń w zakresie ewentualnego poprawnego złożenia wniosku, bez błędów formalnych, w sprawie pozwolenia na pobyt czasowy. Z uwagi na to, że w tej ostatniej kwestii organ dysponował informacją o prawomocnym zakończeniu postępowania w tamtej sprawie, wywiódł poprawny wniosek, że strona nie może korzystać z domniemania legalności pobytu.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 81 k.p.a. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji zapewniono bowiem stronie wszystkie niezbędne gwarancje proceduralne. Wprawdzie Szef Urzędu nie dokonał zawiadomienia o możliwości końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym w postępowaniu odwoławczym, jednak nie może być to uznane jako naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (organ ten nie prowadził żadnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a.). Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że podnoszone w skardze, jak i w odwołaniu argumenty dotyczące postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy, a także przyczyn nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, nie były okolicznościami istotnymi w sprawie zobowiązania do powrotu.

Sąd podzielił ocenę organów, że w sprawie nie było podstawy do udzielenia stronie zgody na pobyt ze względów humanitarnych, jak i zgody na pobyt tolerowany.

C. B. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, iż decyzja zobowiązująca skarżącą do powrotu nie powinna być wydana z uwagi na treść art. 302 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, albowiem wina niedopełnienia formalności związanych z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie leżała po stronie skarżącej, a to postępowanie miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania w sprawie o zobowiązanie skarżącej do powrotu;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niewyjaśniające, dlaczego pozostawienie wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy bez rozpoznania jest nieistotne, skoro miało istotny wpływ na treść decyzji w sprawie zobowiązania do powrotu;

2. naruszenie prawa materialnego: art. 302 ust. 1 pkt 1, art. 315 ust. 1 w zw. z art. 318 ust. 1 oraz art. 319 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniały przesłanki co zobowiązania skarżącej do powrotu i jednocześnie nie zaistniały przesłanki do udzielenia zgody ze względów humanitarnych.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji, zasadniczo, w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów, albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do oceny trafności zastosowania przepisów prawa materialnego.

Rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa procesowego rozpocząć należy od oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie wyjaśnieniu, dlaczego pozostawienie jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy bez rozpoznania jest nieistotne, skoro miało istotny wpływ na treść decyzji w sprawie zobowiązania do powrotu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; publ. CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; publ. CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi. Wyjaśnić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do istoty sprawy i wszystkich istotnych kwestii podnoszonych w skardze, w tym również do zarzutu skargi odnoszącego się do przyczyn pozostawienia bez rozpoznania ostatniego wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz braku możliwości zastosowania w sprawie art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Podkreślić trzeba, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a do czego zdaje się dążyć za pomocą powyższego zarzutu skarżąca kasacyjnie.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że zakres postępowania dowodowego w kontrolowanej sprawie był ściśle determinowany treścią przepisów prawa materialnego, przede wszystkim art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Z treści tego przepisu wynika, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy dany cudzoziemiec legitymuje się dokumentami pobytowymi, czy też nie. W dniu przeprowadzonej kontroli cudzoziemka była zobligowana w czasie pobytu na terytorium Polski i strefy Schengen do posiadania wizy lub innego dokumentu pobytowego uprawniającego ją do wjazdu i pobytu na tych terytoriach. Prawdą obiektywną było przebywanie cudzoziemki na terytorium RP bez takiego wymaganego dokumentu. Skarżąca wszak nie kwestionowała, że ani na dzień kontroli legalności jej pobytu, ani na datę wydania zaskarżonej decyzji nie legitymowała się decyzją o udzieleniu wnioskowanego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Taka decyzja nie została wydana, bowiem postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się pozostawieniem wniosku cudzoziemki bez rozpoznania. Sąd w sposób wyczerpujący wyjaśnił, z jakich przyczyn postępowanie w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy zakończone pozostawieniem wniosku cudzoziemki bez rozpoznania nie mogło być przedmiotem ocen innego organu w postępowaniu w przedmiocie zobowiązania do powrotu, a co za tym idzie – także Sądu kontrolującego zaskarżoną decyzję. Sam fakt, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej we wskazanych kwestiach, w żadnej mierze nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie jest też zasadny drugi zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie do tego zarzutu strona podniosła, że ze względu na zasadę ogólną uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania do uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), nie można wydać decyzji o zobowiązaniu do powrotu cudzoziemca, który złożył wniosek o udzielenie zgody na pobyt czasowy, przy czym nie uzupełnił braków formalnych wniosku, o jakim mowa w art. 108 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, lecz nie uczynił tego w sposób zawiniony. Powyższe, zdaniem autora skargi kasacyjnej, doprowadziło do naruszenia art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i błędnej oceny tych naruszeń przez Sąd pierwszej instancji. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Jak wskazano wyżej, Sąd pierwszej instancji niezwykle wnikliwie wyjaśnił, z jakich przyczyn w kontrolowanym postępowaniu o zobowiązanie do powrotu nie było możliwe uwzględnienie argumentacji strony odnoszącej się do przyczyn nieuzupełnienia przez nią braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz dokonanie przez orzekające w tej sprawie organy (a w dalszej kolejności także Sąd) oceny prawidłowości procedowania organu właściwego w sprawie zezwolenia i zakończenia przez Wojewodę Mazowieckiego postępowania czynnością materialno-techniczną pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji ocenę powyższej kwestii, toteż bezcelowe jest ponowne przytaczanie w tym miejscu obszernej argumentacji Sądu wojewódzkiego. Nadmienić warto, że właściwym trybem kwestionowania przez skarżącą braku wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz kontroli prawidłowości pozostawienia przez Wojewodę Mazowieckiego jej wniosku bez rozpoznania byłaby skarga do sądu administracyjnego na bezczynność ww. organu w tej sprawie. Takiej skargi cudzoziemka jednak nie składała.

Należy podkreślić, że – jak przyjmuje się jednolicie w piśmiennictwie i orzecznictwie – decyzja o zobowiązaniu do powrotu jest decyzją związaną ("decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje się"). Organom nie pozostawiono zatem uznania, czy w razie zajścia okoliczności określonych w art. 302 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach można zastosować ten środek prawny, kierując się np. względami słuszności. Organy nie mogły zatem, powołując się m. in. na wskazany w skardze art. 7 k.p.a., odstąpić od wydania decyzji zobowiązującej do powrotu w razie ustalenia, że zachodzi chociażby jedna z przesłanek wskazanych w art. 302 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zastosowanie wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady, że sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, uwzględniając słuszny interes stron, nie może bowiem prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego. Pogląd taki opiera się na założeniu, że zasada powyższa ma zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji opartych na zasadzie uznania administracyjnego, podczas gdy w niniejszym postępowaniu o treści rozstrzygnięcia wprost rozstrzyga przepis prawa materialnego. Tylko zaistnienie okoliczności wyraźnie wskazanych w innych przepisach prawa, tj. art. 303 ustawy o cudzoziemcach, mogło uzasadniać niewydanie w takim przypadku decyzji zobowiązującej do powrotu. Okoliczności takie w badanej sprawie jednak nie zaszły. W sytuacji zmaterializowania się hipotetycznego stanu faktycznego określonych w art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, czyli braku jakiegokolwiek dokumentu uprawniającego do pobytu skarżącej na terytorium Polski, w sytuacji, gdy nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, organ administracji nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia niż wydać decyzję o zobowiązaniu cudzoziemki do powrotu. W przeciwnym razie właśnie takim zachowaniem naruszyłby zasadę legalizmu określoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadę budowania zaufania obywateli do organów władzy, o której mowa w art. 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z przepisami prawa, podważając tym autorytet władzy publicznej.

Z przytoczonych wyżej okoliczności faktycznych wynika, że organ odwoławczy ustalił wszystkie możliwe do ustalenia w sprawie kwestie, które były relewantne dla podjętego rozstrzygnięcia. Nie doszło przy wydawaniu zaskarżonej decyzji do naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym podnoszonych w skardze kasacyjnej przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, nie stwierdzając podstaw do jej uchylenia.

A zatem skoro stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, a organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania, to nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 302 ust. 1 pkt 1, art. 315 ust. 1 w zw. z art. 318 ust. 1 oraz art. 319 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Sformułowanie tego zarzutu sprowadza się bowiem w istocie do podważenia dokonanych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych pod kątem przesłanek zobowiązania cudzoziemki do powrotu. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że doszło do błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy o cudzoziemcach.

Nie uszło przy tym uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego, oprócz jego niezwykle lakonicznego przedstawienia w petitum skargi kasacyjnej, nie został w żaden sposób uzasadniony w dalszej części skargi kasacyjnej, toteż tym bardziej nie mógł on odnieść zamierzonego skutku. Sąd rozpoznający kasację nie może bowiem szczegółowo ocenić tak postawionego, praktycznie nieuzasadnionego zarzutu. Podkreślić trzeba, a na co również wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich precyzyjne uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.