Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 657/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 112 art. 6 pkt 1 art. 118 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 80 art. 108 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skarg R. G. i J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], obie w części dotyczącej ustalenia odszkodowania oraz jego zapłaty; 2. oddala skargi w pozostałej części; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. G. i R. G. kwoty po 200 (dwieście) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda") decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej jako "Starosta") z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy S. decyzją z [...] marca 2002 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych we wsi K., w wyniku którego powstały m.in. dz. nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczone pod projektowaną drogę - ulicę [...].

Następnie Wójt Gminy S. wnioskiem z 20 maja 2015 r. wystąpił do Starosty o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Gminy S. nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...], nr [...] i nr [...], położonej w obrębie K., stanowiącej współwłasność J. G. i R. G. (dalej jako "skarżący"). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że ww. nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym swym zasięgiem wieś K. (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]) przeznaczona jest pod drogę lokalną oznaczoną symbolem planistycznym [...] - ul. [...]. Do wniosku załączono dokumentację z negocjacji z właścicielami nieruchomości, z której wynikało, że strony nie doszły do porozumienia. Gmina podtrzymała propozycję wykupu działek przeznaczonych pod drogę publiczną za cenę [...] zł/m2 + koszty naniesień, zaś właściciele nieruchomości wskazali kwotę [...] zł/m2. W dniu 1 września 2015 r. powyższy wniosek uzupełniono wystąpieniem o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny, tj. zaspokojenie potrzeb gminy oraz poprawę warunków komunikacji, a także wyjątkowo ważny interes strony. Wnioskodawca wskazał, że zatrzymanie realizacji już na etapie uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nawet jednej nieruchomości, wstrzymuje całość prac, co w konsekwencji doprowadzi do uniemożliwienia realizacji całej inwestycji.

Starosta decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości oraz ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości [...] zł, w tym wartość nasadzeń i naniesień - [...] zł, jak również o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wojewoda decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...], na skutek odwołania skarżących, uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, że w stosunku do sporządzonych w przedmiotowej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego K. K. operatów szacunkowych została wydana negatywna opinia przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, wobec czego zgodnie z art. 157 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz.U. z 2015 r. poz. 1774) operaty szacunkowe z [...] września 2015 r. straciły charakter opinii o wartości nieruchomości od dnia wydania tej oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1416/16 oddalił skargę R. G. na ww. decyzję.

Starosta decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] orzekł w pkt 1) o wywłaszczeniu poprzez pozbawienie prawa własności J. G. w udziale 1/2 i R. G. w udziale 1/2 części przedmiotowej nieruchomości oraz że wywłaszczenie następuje na rzecz Gminy S. z przeznaczeniem pod drogę gminną - ul. [...]; w pkt 2) o przejściu własności ww. części nieruchomości na rzecz Gminy S. z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna oraz że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowi podstawę do założenia i dokonania wpisu w księdze wieczystej; w pkt 3) o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości [...] zł, w tym wartość nasadzeń i naniesień – [...] zł; w pkt 4) wskazał, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Do wypłaty odszkodowania zobowiązał Gminę S., informując, że do sutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; w pkt 5) nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji Starosta szczegółowo opisał przebieg postępowania administracyjnego, przytoczył treść szeregu pism składanych przez skarżących, zawierających zarzuty odnośnie do sposobu prowadzenia postępowania oraz wyceny nieruchomości, jak również treść udzielanych na te zarzuty odpowiedzi. Wskazał, że na potrzeby ponownie prowadzonego postępowania zlecono rzeczoznawcy majątkowemu E. J. wykonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości dla celów wywłaszczenia. Przedstawione przez biegłą operaty szacunkowe z [...] lipca 2017 r., z naniesionymi odręcznie w dniu [...] stycznia 2018 r. przez nią poprawkami, stanowią dowód w niniejszej sprawie. Z ww. operatami skarżący zapoznali się w dniach 14 i 21 września 2017 r. i wnieśli do nich uwagi w pismach z 24 i 25 września 2017 r., na które biegły udzielił odpowiedzi. Następnie zawiadomieniem z 25 stycznia 2018 r. poinformowano strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z możliwości wglądu w akta w dniu 12 lutego 2018 r. skorzystał R. G., zaś w dniu 19 lutego 2018 r. J. G. Skarżący w ponownie prowadzonym postępowaniu mieli również możliwość dwukrotnego uczestniczenia w oględzinach nieruchomości (w 2017 r. i 2018 r.) z udziałem biegłego i innych stron, jednak z możliwości tej nie skorzystali. Przechodząc do kwestii wywłaszczenia przedmiotowych działek i ustalenia za nie odszkodowania organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło informacje podane we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. jednoznacznie wynika, że nieruchomość jest przeznaczona na zamierzony cel publiczny. Gmina zapewniła w budżecie środki na realizację tego zadania. Nie ma zaś możliwości zrealizowania celu publicznego bez pozyskania przez gminę własności nieruchomości. Wobec powyższych okoliczności wniosek o wywłaszczenie jest zasadny i należało orzec o pozbawieniu prawa własności nieruchomości na rzecz ww. gminy. Z kolei odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na podstawie jej wartości rynkowej, w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego E. J. Biegła w operatach szacunkowych z [...] lipca 2017 r. ustaliła wartość rynkową przedmiotowych działek na [...] zł, w tym wartość nasadzeń i naniesień na [...] zł. Po wnikliwej analizie operatów, Starosta nie znalazł podstaw do ich zakwestionowania i podzielił zawartą w nich opinię na temat wartości nieruchomości. Wskazał, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W związku z powyższym Starosta stwierdził, że treść operatu szacunkowego jest zgodna z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109. ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie z 21 września 2004 r.", a także z art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie orzekania przez organy obu instancji Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." Organ zauważył dalej, że rzeczoznawca majątkowy K. K. przedstawiła sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określiła prawidłowo jej przedmiot, zakres i cel oraz daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, podstawy formalne wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, opisała stan nieruchomości, wskazała przeznaczenie wycenianej nieruchomości, dokonała szczegółowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, uzasadniła wybór podejścia, metody i techniki, przedstawiła obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny z uzasadnieniem. Odnosząc się do kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Starosta przywołał treść art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i wskazał, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, tj. służącą zaspokojeniu m.in. potrzeb lokalnej społeczności rozumianej jako podmioty indywidualne i gospodarcze. Budowa drogi gminnej - ul. [...] jest niezbędna ze względu na słuszny interes społeczny, albowiem ma na celu poprawę warunków komunikacyjnych mieszkańców miejscowości K. oraz umożliwienie właścicielom działek dojazdu do własnych nieruchomości. Potrzeba "dopełnienia brakującego ogniwa", jakim jest budowa ww. drogi gminnej w zrealizowanym układzie drogowym, jest niezbędna dla poprawy warunków komunikacyjnych w tym obszarze. Starosta podniósł również, że wydatkowanie i korzystanie ze środków budżetu gminy jest objęte szczególnym reżimem w zakresie terminów realizacji planowanych inwestycji oraz że nieprzygotowanie inwestycji w określonym terminie może spowodować utratę przeznaczonych na ten cel środków finansowych, a co za tym idzie nienadanie rygoru natychmiastowej wykonalności rodziłoby realną groźbę niezrealizowania zamierzonej inwestycji przez kolejne lata.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewoda decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2018 r. i wskazał, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego zostało przez ustawodawcę uzależnione od spełnienia wymogów, o których mowa w art. 112 ust. 3 i art. 114 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., tj. braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej oraz przeprowadzenia, poprzedzających wszczęcie postępowania, obligatoryjnych rokowań o nabycie w drodze umowy prawa własności lub innych praw rzeczowych do nieruchomości, niezbędnej dla realizacji celu publicznego na tej nieruchomości. Zgodnie z art. 115 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wywłaszczenie nieruchomości uwarunkowane jest zatem koniecznością realizacji na nieruchomości celu publicznego. Wprawdzie ustawa o gospodarce nieruchomościami nie formułuje definicji celu publicznego, to jednak w art. 6 wymienia przykładowy ich katalog. Zdaniem Wojewody, przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe potwierdziło informacje zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. jednoznacznie wynika, że nieruchomość jest przeznaczona na zamierzony cel publiczny. W katalogu celów publicznych określonych w art. 6 u.g.n. znajduje się bowiem m.in. cel określony jako "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji". Dlatego też nie budzi wątpliwości niezbędność nieruchomości dla realizacji celu publicznego, jakim jest wybudowanie dróg w Gminie S. Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym tych praw. Stosownie natomiast do art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Określenie wartości nieruchomości, stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia z 21 września 2004 r. W sporządzonych na potrzeby niniejszego postępowania, operatach szacunkowych z [...] lipca 2017 r. określających wartość przedmiotowych działek rzeczoznawca majątkowy przyjęła podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, określając wartość nieruchomości w oparciu o ceny uzyskane na rynku obejmującym obszar powiatu [...]: gmin S. oraz O., obejmujące grunty przeznaczone pod budowę lub rozbudowę dróg publicznych. Autorka operatów E. J., określając wartość rynkową prawa własności tej nieruchomości wybrała ze zbioru dostępnych transakcji próbkę 18 transakcji umów kupna-sprzedaży reprezentatywnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne z obszaru gminy S. oraz z obszaru gminy O. - wieś, o cenach jednostkowych od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku (lokalizacja ogólna, zagospodarowanie gruntów przyległych, stan zagospodarowania działki, przydatność działki) oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących wartość 1 m2 dz. nr [...] określono na [...] zł, co po uwzględnieniu jej powierzchni dało kwotę [...] zł, zaś wartość nasadzeń oraz naniesień na tej działce wyceniono na [...] zł, łącznie wartość ww. działki wyniosła [...] zł. Również wartość 1 m2 dz. nr [...] i [...] określono na [...] zł, co po uwzględnieniu ich powierzchni dało kwotę [...] zł, zaś wartość nasadzeń oraz naniesień na niniejszych działkach gruntu została określona na [...] zł, łącznie wartość tej nieruchomości wyniosła [...] zł. W ocenie Wojewody, operaty szacunkowe z [...] lipca 2017 r. zawierają konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nich właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Są one spójne, właściwie uzasadnione, a przyjęte w nich daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w nich wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Prawidłowe są także obliczenia rachunkowe. Zgodnie z celem wyceny, do obliczeń poszukiwano tzw. transakcji drogowych, gdyż przeznaczenie przedmiotu wyceny (symbol "KDL") wskazywało na teren przeznaczony już wcześniej pod drogę publiczną. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda zaznaczył, że z operatu szacunkowego wynika, że biegła przeprowadziła oględziny nieruchomości w dniu [...] lipca 2017 r. w obecności pracowników Starostwa [...] oraz Gminy S., bez obecności współwłaścicieli nieruchomości, którzy nie stawili oni. Rzeczoznawca wskazała, że z uwagi na to, że nieumożliwiono jej wejścia na teren nieruchomości (także mimo próby telefonicznego umówienia się na wizję) istniejące nasadzenia oraz naniesienia zostały przyjęte na podstawie inwentaryzacji według stanu na [...] października 2015 r. przeprowadzonej dla potrzeb wywłaszczenia nieruchomości oraz oględzin przez siatkę. Z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2017 r. został sporządzony protokół oraz dokumentacja fotograficzna, które zostały załączone do operatu jako załączniki. Z dokumentacji tej nie wynika, żeby na wycenianej nieruchomości znajdowała się plantacja borówek amerykańskich z kilkuset krzakami. Natomiast skarżący nie udokumentowali w żaden sposób swojego twierdzenia, że plantacja taka na wywłaszczonej nieruchomości znajdowała się. Ponadto z adnotacji urzędowej sporządzonej w dniu [...] marca 2018 r. przez Gminę S. wynika, że w tej dacie sporządzona została dokumentacja filmowa dotycząca przedmiotowych działek, w celu udokumentowania stanu faktycznego nieruchomości przed planowaną interwencją w dniu [...] marca 2018 r. polegającą na prowadzeniu prac przestawienia ogrodzenia zgodnie z linią rozgraniczającą drogi gminnej - ulicy [...]. Ww. dokumentacja nie przedstawia plantacji borówki amerykańskiej. Wojewoda zauważył dalej, że pismem z 20 czerwca 2017 r. Starosta poinformował strony postępowania, że zostało zlecone rzeczoznawcy majątkowemu E. J. wykonanie wyceny dla celów wywłaszczenia nieruchomości, a zatem strony zostały zawiadomione o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego. Z akt sprawy wynika, że strony miały zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ udzielał stronom informacji, informował o podejmowanych czynnościach w toku postępowania, umożliwiał zapoznanie się z aktami sprawy. Przed wydaniem decyzji, na podstawie art. 10 § 1 K.p.a, pismem z 25 stycznia 2018 r. zawiadomił również strony o możliwości zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia. Odnosząc się natomiast do kwestii nadania rygoru natychmiastowej wykonalności kontrolowanej decyzji, Wojewoda wskazał, że podziela argumentację zawartą w jej uzasadnieniu, zgodnie z którą planowana przez Gminę S. inwestycja jest inwestycją celu publicznego służącą zaspokojeniu m.in. potrzeb lokalnej społeczności rozumianej jako podmioty indywidualne i gospodarcze (ma na celu poprawę warunków komunikacyjnych mieszkańców miejscowości K. oraz umożliwienie właścicielom działek dojazdu do własnych nieruchomości). Tereny położone wzdłuż planowanej ul. [...] zostały zabudowane, co wiąże się z koniecznością zapewnienia mieszkańcom dostępu do drogi publicznej. Dodatkowym faktem jest, że budowa ulicy [...] ma na celu odciążenie ruchu drogowego z ul. [...] i [...], które są ulicami wąskimi. Planowane jest przekierowanie ruchu komunikacji miejskiej z ul. [...] w ul. [...]. Obecne skrzyżowanie ul. [...] i ul. [...] jest bowiem przewężone co utrudnia ruch komunikacyjny tymi ulicami. W tej sytuacji Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że w sprawie mamy do czynienia z ważnym interesem społecznym, gdyż inwestycja polegająca na budowie drogi gminnej ul. [...] w zrealizowanym układzie drogowym jest niezbędna dla poprawy warunków komunikacyjnych w tym obszarze, a więc ma służyć zaspokojeniu potrzeb społecznych Gminy S. Z kolei zatrzymanie realizacji już na etapie uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nawet jednej nieruchomości, wstrzymuje całość prac, co w konsekwencji może doprowadzić do uniemożliwienia realizacji całej inwestycji. Taka zaś ewentualność stanowi zagrożenie dla ww. interesu społecznego, który stanowi w tym postępowaniu istotę wywłaszczenia.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. G. (sygn. akt I SA/Wa 657/19), uzupełniając ją pismami z 4, 10 i 13 lipca 2018 r. oraz J. G. (sygn. akt I SA/Wa 658/19), uzupełniając ją pismami z 10, 13 i 18 lipca 2018 r. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 10 § 1 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 83 § 3, art. 84 § 1, art. 85 § 1 i art. 89 § 1 K.p.a., poprzez nieprawidłowe i wadliwie ustalenie stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie wnieśli o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji na czas rozpatrywania skargi.

W uzasadnieniu skarg (o tożsamej treści) skarżący wskazali, że organ w związku z potrzebą posiadania wiadomości specjalnych nie powołał biegłego do wytworzenia dowodu w sprawie, tzw. operatu szacunkowego, który wyznaczałby wartość ekwiwalentną wywłaszczanej części nieruchomości. Bezprawnie zlecił natomiast (na zasadzie umowy zlecenia) rzeczoznawcy majątkowemu wytworzenie pod swoim kierownictwem i nadzorem dokument, który następnie uznał, nie wskazując podstawy prawnej, za właściwy do oszacowania wartości nieruchomości w ramach postępowania. Organ ingerował przy tym w treść operatów, dokonywał ich weryfikacji, wydawał polecenia rzeczoznawcy majątkowemu dotyczące korekty sporządzonych przez niego operatów, zanim ten przekazał ostateczną wersję w ramach zlecenia. Rzeczoznawca nie tylko nie był przez Starostę powołany jako biegły w sprawie, ale również nie był powołany i uznany za świadka. Nie posiadał on tym samym żadnego umocowania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wytworzone przez rzeczoznawcę opinie, tj. dokumenty - zwane operatami szacunkowymi nie stanowią zatem dowodu w sprawie, o którym mowa w art. 75 § 1 K.p.a. Ww. dokumenty nie spełniają również wymagań opinii, o której mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n. co do niezależności i obiektywizmu. Skarżący zauważyli dalej, że mimo ich wniosku o powołanie biegłego, obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, braku ustalenia stanu nieruchomości z uwagi na brak oględzin przez biegłego (nie był powołany w sprawie), organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania miała być ustalana według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Stan naniesień i nasadzeń wywłaszczanej części nieruchomości został przyjęty na [...] października 2015 r., co narusza art. 130 ust. 1 u.g.n., bowiem od tego czasu nastąpiła istotna zmiana stanu nasadzeń. Organ nie zapewnił również skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ nie reagował na zgłaszane wnioski i żądania. Nie wypowiedział się dlaczego nie powołał biegłego, nie zorganizował rozprawy administracyjnej. Skarżący w konsekwencji nie mieli możliwości skierowania do biegłego pytań, bo go nie było. Rzeczoznawca nie był uznany za świadka, zaś wytworzone przez niego operaty za dowody. Nie było też przeprowadzonych oględzin z udziałem biegłego, bowiem nie był on powołany. Organ wprawdzie kilkukrotnie zwoływał oględziny nieruchomości, lecz nigdy nie wezwał skarżących do okazania przedmiotu oględzin. Dodatkowo uznawał, że obecność skarżących podczas oględzin nie jest obowiązkowa. W związku natomiast z tym, że wywłaszczana część nieruchomości stanowi z pozostałą częścią nieruchomości jedną ogrodzoną nieruchomość, jest niedostępna dla osób trzecich. W tej sytuacji organ nie ustalił właściwie stanu faktycznego, co do nasadzeń i naniesień na dzień wywłaszczenia. Skarżący nie byli natomiast zobowiązani, by wpuszczać na teren nieruchomości osoby trzecie, tj. zatrudnionego rzeczoznawcę majątkowego, który nie był ani biegłym ani świadkiem w sprawie. Powoływana wyżej argumentacja jest o tyle istotna, że aktualna ilość nasadzeń na części podlegającej wywłaszczeniu, a nieuwzględniona w operacie szacunkowym, jest niebagatelna. Na terenie urządzona jest plantacja borówki amerykańskiej z kilkuset krzakami, które w operacie tym nie zostały ujęte. Nie jest prawdą również stanowisko Wojewody poddającego w wątpliwość istnienie nasadzeń, bowiem opiera się wyłącznie na fałszywych oświadczeniach Gminy S., która w sposób samowolny i bezprawny dwukrotnie w sposób siłowy starała się przejąć nieruchomość. Zdaniem skarżących, niezasadne było również wprowadzenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, bowiem budowa ul. [...] nie ma takiej pilności, skoro tytuł inwestycyjny nie znalazł się w uchwale budżetowej nr [...] Rady Gminy S. z [...] grudnia 2017 r. oraz w aktualnych korektach dokonanych uchwałami z [...] lutego 2018 r., z [...] marca 2018 r. i z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie zmian w Uchwale Budżetowej Gminy S. na 2018 rok. Nieprawdziwe jest również stwierdzenie, że przedmiotowa inwestycja budowy drogi gminnej, jest niezbędna ze względu na słuszny interes społeczny. Gmina S. uchwałą budżetową na 2018 rok i innymi dokumentami planistycznymi, w których wskazywałaby powyższy tytuł inwestycyjny do realizacji w 2018 roku, nie potwierdza tej tezy o priorytetowym charakterze, co świadczy, że ma taki sam priorytet jak drogi znajdujące się w miejscowych planach zagospodarowania Gminy S., które nie są ujęte w jakichkolwiek dokumentach planistycznych, programowych i budżetowych.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do załączonej do skargi "Inwentaryzacji naniesień i nasadzeń znajdujących się na nieruchomości gruntowej" sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z., Wojewoda zauważył, że inwentaryzacja ta nosi datę [...] maja 2018 r. Z opracowania tego nie wynika natomiast, czy wskazywane nasadzenia znajdowały się na przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] lipca 2017 r., a więc w dacie, w której sporządzany był operat szacunkowy określający wartość nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 23 kwietnia 2019 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 658/19 postanowił połączyć tę sprawę do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt I SA/Wa 657/19 i prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 657/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi zasługują na częściowe uwzględnienie, a mianowicie w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Zdaniem Sądu, prawidłowo organy obu instancji dopatrzyły się materialnoprawnej podstawy do wywłaszczenia na rzecz Gminy S. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...], nr [...] i nr [...], położonej w obrębie K., stanowiącej współwłasność skarżących. Jak zasadnie wskazał Wojewoda w motywach zaskarżonej decyzji, art. 112 ust. 1-3 u.g.n. stanowi, że wywłaszczenie dotyczy nieruchomości położonych m.in. na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne i może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być realizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości w postaci prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W niniejszej sprawie zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. z [...] kwietnia 2011 r. nr [...], przedmiotowe działki przeznaczone są pod drogę lokalną oznaczoną symbolem planistycznym [...] - ul. [...]. Stosownie z kolei do art. 6 pkt 1 u.g.n. celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z powyższego wynika, że niewątpliwie przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny, umożliwiający jej wywłaszczenie.

W sprawie bezsporne jest również, że wnioskodawca wywłaszczenia – Gmina S. nie uzyskała zgody skarżących na dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Do wniosku wszczynającego postępowanie załączono bowiem dokumentację z negocjacji z właścicielami nieruchomości, z której wynika, że strony nie doszły do porozumienia.

Skarżący pismem z 21 sierpnia 2015 r. zawiadomieni zostali również o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zaś pismem z 28 sierpnia 2015 r. poinformowano ich o pierwszych oględzinach nieruchomości oraz terminie rozprawy administracyjnej. Zarówno w oględzinach, jak i rozprawie administracyjnej wzięli oni udział. Kolejna rozprawa administracyjna odbyła się w dniu [...] października 2015 r., również z udziałem skarżących. W tej sytuacji organom orzekającym w sprawie nie można zarzucić naruszenia art. 118 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną. Skarżący naruszenia powyższego przepisu upatrują w fakcie, że pierwsza decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza z [...] grudnia 2015 r. uchylona została w całości decyzją Wojewody z [...] marca 2016 r., zaś w sprawie zaistniała konieczność sporządzenia nowych operatów szacunkowych określających wartość wywłaszczanej nieruchomości. W ponownie prowadzonym postępowaniu rozprawy administracyjnej wprawdzie już nie przeprowadzono, to jednak organ informował strony o podejmowanych czynnościach w toku postępowania, umożliwiał zapoznanie się z aktami sprawy (z czego skarżący skorzystali). Przed wydaniem decyzji organ, na podstawie art. 10 § 1 K.p.a, pismem z 25 stycznia 2018 r. zawiadomił również strony o możliwości zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia. Skarżących dwukrotnie informowano również o przeprowadzanych oględzinach nieruchomości z udziałem nowego biegłego (dając im możliwość wyboru terminu tych oględzin, z czego nie skorzystali). Odpowiadano na wszelkie pisma skarżących, również w zakresie zarzutów odnoszących się do sporządzonych operatów szacunkowych. Zdaniem Sądu, udzielane przez Starostę oraz rzeczoznawcę majątkowego odpowiedzi nie wymagały ponownego przeprowadzenia rozprawy, która w istocie już odbyła się dwukrotnie przed organem pierwszej instancji w 2015 r., a jej ponowne przeprowadzenie miałoby w rezultacie na celu umożliwienie stronie prowadzenie polemiki z rzeczoznawcą nie przyczyniając się do wyjaśnienia sprawy. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy, wynikający z art. 118 ust. 1 u.g.n. nie może być natomiast tak rozumiany, że każda kwestia sporna, bądź nieakceptowana przez stronę powinna na każdym etapie postępowania być wyjaśniona na rozprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1478/08; LEX nr 570979). Przeprowadzenie w tej sprawie dwóch rozpraw administracyjnych w 2015 r., uzupełnione następnie dodatkowymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy i organu w toku ponownego rozpoznawania sprawy, czyniło zadość wymaganiom procesowym zarówno w kwestii zachowania formy postępowania, jak również spełniało warunki pełnego wyjaśnienia sprawy przed podjęciem decyzji ostatecznej.

Odnosząc się natomiast do kwestii nadania decyzji z [...] marca 2018 r. rygoru natychmiastowej wykonalności wskazać należy, że zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a., decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Zdaniem Sądu taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem z materiału dowodowego wynika, że decyzja wywłaszczeniowa ma przyczynić się do zaspokojenia potrzeb lokalnej społeczności rozumianej jako podmioty indywidualne i gospodarcze (ma na celu poprawę warunków komunikacyjnych mieszkańców miejscowości K. oraz umożliwienie właścicielom działek dojazdu do własnych nieruchomości). Tereny położone wzdłuż planowanej ul. [...] zostały bowiem zabudowane, co wiąże się z koniecznością zapewnienia mieszkańcom dostępu do drogi publicznej. Dodatkowo budowa ww. drogi ma na celu odciążenie ruchu drogowego z ul. [...] i [...], które są ulicami wąskimi. Planowane jest przekierowanie ruchu komunikacji miejskiej z ul. [...] w ul. [...]. Obecne skrzyżowanie ul. [...] i ul. [...] jest bowiem przewężone co utrudnia ruch komunikacyjny tymi ulicami. Nie ulega więc wątpliwości, że planowana inwestycja ma służyć zaspokojeniu potrzeb społecznych. Ponadto należy zaznaczyć, że nie tylko interes społeczny, lecz także ważny interes strony może w świetle art. 108 § 1 K.p.a. uzasadniać wydanie omawianego rozstrzygnięcia. Organy administracji publicznej szczegółowo przedstawiły natomiast argumenty przemawiające za spełnieniem przesłanek wymienionych w przytoczonym przepisie, tj. kwestie funduszy gminy przeznaczonych na realizację drogi, a w konsekwencji wstrzymanie wykonania całości prac i uniemożliwienia realizacji całej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty z [...] marca 2018 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowych działek (tj. w zakresie pkt 1 i 2 decyzji organu pierwszej instancji) oraz nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (tj. w zakresie pkt 5 decyzji organu pierwszej instancji), nie naruszają prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem.

Skargi musiały jednak odnieść zamierzony skutek w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu pozbawienia skarżących prawa własności przedmiotowych działek, jednak z innych przyczyn niż w nich wskazano.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Starosty z [...] marca 2018 r., stanowiące podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operaty szacunkowe autorstwa rzeczoznawcy majątkowego E. J., zostały przez organ jedynie przywołane, z przytoczeniem ustalonej w nich wartości rynkowej nieruchomości. Następnie lakonicznie stwierdzono, że nie znaleziono podstaw do ich zakwestionowania. W dalszej natomiast części uzasadnienia, odniesiono się już bardziej szczegółowo jedynie do operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego K. K. (str. 18-19 decyzji), który to stracił charakter opinii o wartości nieruchomości na mocy art. 157 ust. 1a u.g.n. Starosta nie dokonał natomiast żadnej analizy wyceny nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego E. J., tj. czy prawidłowo określono jej przedmiot, zakres i cel oraz daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, podstawy formalne wyceny oraz źródła danych o nieruchomości, czy prawidłowo opisano w nich stan nieruchomości, jej przeznaczenie, czy dokonano szczegółowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, uzasadniono wybór podejścia, metody i techniki, jak również, czy prawidłowo dobrano do porównania nieruchomości podobne. Uchybienie powyższe dostrzeżone zostało wprawdzie przez organ odwoławczy, który dokonał już oceny operatów szacunkowych autorstwa E. J., to jednak w ocenie Sądu konieczne było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji z [...] maja 2018 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty, obu w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (tj. w zakresie pkt 3 i 4 decyzji organu pierwszej instancji). Należy mieć bowiem na względzie, że w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 564/09; https://cbois.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji konieczne stało się uchylenie decyzji organów obu instancji w częściach dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania, jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, tj. bez należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych zgodnie z wymogami z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji za przedwczesne Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów skargi w kwestii nasadzeń i naniesień na przedmiotowych działkach i dokonania ich wyceny w operatach szacunkowych sporządzonych na potrzeby niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 209 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty z [...] marca 2018 r., obu w części dotyczącej ustalenia odszkodowania oraz jego zapłaty (pkt 1 wyroku). Oddalenie skarg w pozostałej części, tj. w zakresie wywłaszczenia nieruchomości i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, nastąpiło na podstawie art. 151 ww. ustawy (pkt 2 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na powyższe koszty składają się wpisy sądowe od wniesionych skarg w wysokości po 200 zł dla każdego ze skarżących.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w zakresie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności przedmiotowych działek, organy obu instancji przeanalizują, a następnie ocenią operaty szacunkowe określające wartość nieruchomości pod kątem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenia z 21 września 2004 r. Dopiero po dokonaniu takiej analizy, ewentualnie po ponownym zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy, możliwe będzie określenie wysokości odszkodowania zgodnie z wymogami ustawowymi.