Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2224/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy N. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1300/14 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R. K. na rzecz Gminy N. P. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1300/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyniku rozpoznania skargi R. K., uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Organ nadzoru budowlanego, w toku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania przez J. i R. K. ogrodzenia z drutu kolczastego podwieszonego na wysokości 50 i 95 cm od ziemi na słupach drewnianych na długości ok. 300 m, oddzielającego ich działki nr [...] i [...] od działki [...], stanowiącej drogę będącą własnością Gminy N. P., ustalił, że nie dokonano zgłoszenia powyższego zamiaru budowlanego - stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2013, poz. 1409 ze zm., zwanej dalej P.b.), zgodnie z którym budowa ogrodzeń od strony dróg publicznych wymaga zgłoszenia. W tych okolicznościach, decyzją z [...] czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., na podstawie art. 49b ust. 1 P.b., nakazał J. i R. K. rozbiórkę tego obiektu budowalnego. W uzasadnieniu wskazał, że na budowę wymagane było zgłoszenie, a orzeczenie rozbiórki spowodowane jest tym, że ogrodzenie nie spełnia warunków wynikających z przepisów techniczno - budowlanych z powodu umieszczenia drutu kolczastego na wysokości niższej niż 1,80 m. Stosownie bowiem do § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2013, poz. 926 ze zm.) ogrodzenie nie powinno stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt oraz posiadać na wysokości mniejszej niż 1,80 m ostro zakończonych elementów drutu kolczastego, tłuczonego szkła i innych.

W odwołaniu skarżący zakwestionowali ustalenie organu, że działka nr [...] ma charakter drogi publicznej gminnej. W szczególności zarzucili, że organ nie przedstawił uchwały Rady Gminy N. P., w oparciu o którą ww. droga uzyskała status "drogi publicznej gminnej".

Decyzją z [...] lipca 2013 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że droga biegnąca wzdłuż działek o nr [...],[...] i [...] jest drogą publiczną o kategorii drogi gminnej. Powyższe potwierdza bowiem uchwała Rady Gminy w N. P. z [...] grudnia 1990 r., na podstawie której gmina N. P. wnioskowała do Wojewody o zakwalifikowanie tej drogi do dróg gminnych.

W wyniku wniesionej przez inwestorów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 3 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 1005/13) uchylił decyzje organów obu instancji, stwierdzając że organy nie wyjaśniły prawidłowo statusu drogi stanowiącej działkę [...]. Cytując aktualne brzmienie art. 7 ustawy o drogach publicznych (t. j. w brzmieniu z daty wydania wyroku: Dz. U. 2013, poz. 260 ze zm.) stwierdził, że wskazana uchwała nie jest uchwałą, o której mowa w tym przepisie tj. o zaliczeniu działki [...] do kategorii drogi publicznej. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy winny uzupełnić postępowanie wyjaśniające w zakresie prawnego statusu drogi położonej na działce nr [...] i ustalić właściwy tryb postępowania, w przypadku gdyby okazało się, że ogrodzenie wykonane przez skarżących nie graniczy z drogą gminną tylko z drogą wewnętrzną.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zwrócił się do Wójta Gminy N. P. o przekazanie kopii wszelkiej dokumentacji w sprawie statusu dróg na działkach m. in. o numerze [...]. W odpowiedzi Wójt wskazał na publiczny status drogi, załączając oprócz ww. uchwały opiniującej również rozporządzenie Wojewody o zaliczeniu do kategorii dróg i dziennik urzędowy w którym zostało ono ogłoszone.

Decyzją z [...] września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ponownie nakazał J. i R. K. rozbiórkę ogrodzenia. Organ podkreślił, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie na wybudowanie ogrodzenia z drutu kolczastego od strony drogi publicznej gminnej. Powołał się przy tym na pismo Wójta Gminy N. P. z [...] września 2014 r., zgodnie z którym drogi położne na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi gruntu w obrębie ewidencyjnym T.: [...],[...],[...] - uchwałą nr [...] Rady Gminy N. P. z dnia [...] grudnia 1990 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Gorzowskiego z 1991 r. nr 7, poz. 35), zostały zakwalifikowane do kategorii dróg gminnych.

Odwołanie od tej decyzji wniósł R. K. podnosząc, że pomimo wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 3 kwietnia 2014 r., organowi I instancji nie udało się wykazać, aby działka nr [...] miała charakter drogi publicznej gminnej. Nadal brak jest w aktach sprawy stosownej uchwały Rady Gminy o nadaniu tej drodze statusu drogi publicznej gminnej.

Decyzją z [...] listopada 2014 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że regulacją prawną nadającą przedmiotowej drodze charakter drogi publicznej jest rozporządzenie Wojewody Gorzowskiego nr [...] z dnia [...] maja 1991 r., wydane na podstawie art. 7 ust 1 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do twierdzenia, że w sprawie nie ma zastosowania § 41 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ odwoławczy powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 kwietnia 2014 r., zgodnie z którym wymienione rozporządzenie dotyczy każdej nieruchomości, na której można wykonać urządzenia w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane.

W skardze R. K. ponownie zakwestionował status drogi. Podniósł, że w aktach brak jest uchwały rady gminy o ustaleniu przebiegu drogi gminnej, jak również o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych – takich dokumentów nie mogą zastąpić inne – nieaktualne – akty prawne jak np. uchwała Rady Gminy N. P. z [...] grudnia 1990 r. w sprawie zaopiniowania dróg gminnych – gdyż właścicielem działki nr [...] Gmina ta została dopiero na mocy decyzji Wojewody Gorzowskiego z [...] sierpnia 1991 r. Również rozporządzenie nr [...] Wojewody Gorzowskiego z [...] maja 1991 r. nie może stanowić podstawy zaliczenia działki nr [...] do kategorii drogi gminnej, gdyż nie ustanawia jej zgodnie z zasadami ustawy o drogach publicznych. Ponadto rozporządzenie to nie jest źródłem prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Uchylając wydane przez organy decyzje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, jak wynika z uzasadnienia przyjął, że organy naruszyły art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.) dalej powoływana jako "P.p.s.a." oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że wbrew wskazaniom wynikającym z ww. wyroku WSA w Szczecinie z 3 kwietnia 2014 r. organy w dalszym ciągu nie wyjaśniły statusu działki nr [...], tzn. czy ma ona charakter publiczny. Przytoczył treść obowiązującego aktualnie przepisu art. 7 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.

Następnie Sąd wskazał, że stosownie do ww. wyroku, uchwała Rady Gminy w N. P. z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...], na podstawie której gmina N. P. wnioskowała do Wojewody o zakwalifikowanie wskazanej drogi do dróg gminnych nie stanowi uchwały, o której mowa w cytowanym przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc nie przesądza o prawnym statusie kategorii drogi gminnej.

Oceniając uzupełniony przez organy administracji materiał dowody, Sąd wskazał, że co prawda Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zwrócił się do Wójta Gminy N. P. o wskazanie statusu prawnego dróg oznaczonych m.in. numerami ewidencyjnymi [...],[...] i [...], jednak udzielona odpowiedź nie zawierała kompletnych informacji umożliwiających ustalenie tego statusu. Wójt wskazał, że działka nr ewidencyjny [...] jest drogą publiczną, jednak powołał się jedynie na uchwałę Rady Gminy N. P. z [...] grudnia 1990 r., co do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przesądził (wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r.), że nie jest to uchwała, o której mowa w cytowanym przepisie art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wójt wskazał dodatkowo także na Dziennik Urzędowy Województwa Gorzowskiego nr 7 poz. 35 z dnia 31.05.1991 r., jednak pod wymienioną pozycją zamieszczono jedynie rozporządzenie w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w województwie gorzowskim, w oparciu o art. 7 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem, cytowany przepis przewiduje zaliczenie do dróg gminnych jedynie na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, a takiej uchwały w dalszym ciągu nie uzyskano.

Stanowisko organów obu instancji jest więc zdaniem Sądu wadliwe. Wspomniana uchwała nie stanowi uchwały o jakiej mowa w art. 7 ustawy o drogach publicznych, zaś rozporządzenie Wojewody jako podstawę zaliczenia drogi do dróg gminnych wskazuje jedynie wymieniony przepis, nie odwołując się do jakiejkolwiek uchwały rady gminy – wobec czego należy stwierdzić, że w dalszym ciągu status drogi nie został wyjaśniony. Nadto, z dołączonej do akt administracyjnych decyzji z [...] sierpnia 1991 r. wynika, że Wojewoda Gorzowski stwierdził wówczas nabycie przez Gminę N. P. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] obręb T. Sąd podzielił więc pogląd skarżącego, że z uwagi na powyższe, w dacie podjęcia przez Radę Gminy N. P. uchwały (z dnia [...] grudnia 1990 r.) nie było możliwe zakwalifikowanie przez Wojewodę przedmiotowej drogi do dróg gminnych skoro opisana wyżej nieruchomość nie stanowiła jeszcze własności gminy.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, że w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnił, że rozporządzenie to dotyczy każdej nieruchomości, na której można wykonać urządzenia w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko takie zajął już Sąd w wyroku z 3 kwietnia 2014 r. wobec tego jest ono wiążące i dla stron i dla organów oraz Sądu w niniejszej sprawie na mocy art. 153 P.p.s.a.

W konkluzji Sąd uznał, że nadal nie wyjaśniono statusu spornej drogi, mimo uzupełnienia materiału dowodowego, co uniemożliwia przesądzenie o charakterze robót wykonanych przez skarżącego. Uchylając decyzje organów obu instancji Sąd sformułował zalecenia dla organów, które były zbieżne z tymi, które zawarł w wyroku z 3 kwietnia 2014 r.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku uczestnik postępowania – Gmina N. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła mu:

1. na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, przez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad, a zwłaszcza organy nie naruszyły art. 153 P.p.s.a., a także art. 7,77 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak ustalenia statusu prawnego działki nr [...] jako kategorii drogi publicznej;

2. na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie przez ten Sąd prawa materialnego - art. 7 ustawy o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.), tj. w brzmieniu nieobowiązującym w dniu podjęcia przez Radę Gminy N. P. uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 1990 r.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nawiązując do treści art. 7 ustawy o drogach publicznych skarżąca podkreśliła, że Sąd zastosował ten przepis w brzmieniu nie obowiązującym w dniu podjęcia przez Radę Gminy N. uchwały [...] z [...] grudnia 1990 r., co spowodowało, że Sąd błędnie ocenił skutki prawne poczynionych ustaleń. Konsekwencją tego był fakt, że Sąd przy pierwszym rozpoznaniu skargi zobowiązał organy do dokonania realizacji błędnych wskazań i ustaleń.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia ww. uchwały z [...] grudnia 1990 r. Rada Gminy była umocowana wyłącznie do wyrażania opinii w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich. Wojewoda Gorzowski natomiast podjął akt władczy, do którego był umocowany zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Konsekwencją zastosowania przez Sąd przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie późniejszej jest bezpodstawne przyjęcie, że to Rada Gminy N. P. winna podjąć uchwałę o zakwalifikowaniu drogi do dróg gminnych po zasięgnięciu opinii zarządu powiatu. Już tylko z tych względów, zdaniem skarżącej, zaskarżony wyrok nie może się ostać. Zdaniem skarżącej, organy obu instancji nie mogły naruszyć przepisów prawa materialnego czy procesowego skoro wskazania Sądu wynikające z wyroku z 3 kwietnia 2014 r. oparte zostały na niewłaściwym brzmieniu art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skoro zaś ocena prawna Sądu nie odpowiadała prawu to w konsekwencji nie mogło nastąpić naruszenie przez organy administracji art. 153 P.p.s.a. i przepisów k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej wskazane można podzielić.

Istotą sporu w sprawie jest status drogi, przebiegającej przez działkę nr [...], stanowiącą własność Gminy N. P. Jak wynika bowiem z akt R. K. wybudował płot pomiędzy działkami stanowiącymi jego współwłasność, tj. działkami o nr [...] i [...], a ww. działką nr [...], stanowiącą własność Gminy. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. budowa ogrodzeń od strony dróg publicznych bez względu na ich wysokość wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Konsekwencje zaniechania zgłoszenia w analizowanym przypadku są zatem uzależnione od tego, czy faktycznie przez działkę nr [...] przebiega droga o statusie drogi publicznej.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w uchwale nr [...] z [...] czerwca 1990 r. w sprawie zaopiniowania dróg gminnych Rada Gminy N. P. wystąpiła do Wojewody Gorzowskiego o zakwalifikowanie do dróg gminnych m. in. drogi nr [...] o przebiegu T. – S. – Ch., tj. drogi przebiegającej przez działkę nr [...] obr. T. (poz. [...]). Ponadto, na podstawie rozporządzenia nr 16 Wojewody Gorzowskiego z 31 maja 1991 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w województwie gorzowskim, opublikowanego w Dz. Urz. Woj. Gorz. Z 1991 r., Nr 7, poz. 35, do kategorii dróg gminnych zaliczono drogi określone w załączniku do tego rozporządzenia, w którym na stronie [...] wymienia się ww. drogę o numerze [...].

Biorąc pod uwagę powyższe, za słuszne należy uznać te argumenty skargi kasacyjnej, w których wskazuje się, że status powyższej drogi, która w świetle powołanych wyżej aktów prawa, a konkretnie – ww. rozporządzenia Wojewody Gorzowskiego z 31 maja 1991 r. - została zakwalifikowana jako droga gminna, należy ocenić na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych obowiązujących w dacie tej kwalifikacji, tj. w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 maja 1991 r., nie zaś na podstawie przepisów obecnie obowiązujących.

I tak, poczynając od 27 maja 1990 r. do 1 stycznia 1999 r. art. 7 ustawy o drogach publicznych stanowił, że "do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zalicza się pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego". Na mocy art. 43 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustawy (Dz. U. nr 34, poz. 198 ze zm.), która weszła w życie 27 maja 1990 r., zadania i kompetencje rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, określone w niniejszej ustawie jako zadania i kompetencje gminy, przeszły odpowiednio na rady, zarządy gmin lub wójtów albo burmistrzów (prezydentów miast). Z kolei, zgodnie z art. 1 pkt 28 lit. b) ww. ustawy do właściwości organów gminy przeszły - jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej - jako zadania własne, określone m. in. w ustawie o drogach publicznych zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w szczególności w kwestii wydawania opinii w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych).

Dla oceny statusu analizowanej drogi znaczenie ma także brzmienie art. 53 ust. 1 ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. nr 21, poz. 123), zgodnie z którym do właściwości wojewodów przeszły określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Zgodnie z art. 20 ww. ustawy wojewoda wydaje przepisy prawne powszechnie obowiązujące na terenie województwa lub jego części (prawo miejscowe) na podstawie upoważnień udzielonych w ustawach szczególnych lub art. 22 niniejszej ustawy. Na mocy art. 21 tej ustawy wojewoda wydaje przepisy prawa miejscowego w formie rozporządzenia (wykonawczego, porządkowego). Stosownie zaś do art. 24 tej ustawy rozporządzenia wojewody, z wyjątkiem rozporządzeń porządkowych, ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym; dzień wydania dziennika jest dniem ich prawnego ogłoszenia. Wchodzi ono w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że ustawa szczególna lub same rozporządzenia stanowią inaczej.

Powyższe przepisy zatem w sposób zupełnie odmienny regulowały problematykę kwalifikowania dróg do kategorii dróg gminnych niż to ma miejsce obecnie. W szczególności, na ich podstawie Rada Gminy nie była umocowana, jak to ma miejsce na mocy art. 7 ustawy o drogach publicznych, do zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W konsekwencji zatem, słuszne w tym zakresie jest stanowisko skarżącej kasacyjnie, że Rada Gminy N. P. nie mogła w dacie 31 maja 1991 r. podjąć uchwały o zakwalifikowaniu analizowanej drogi do dróg gminnych, gdyż nie miała ku temu ustawowych kompetencji. Natomiast, ww. rozporządzenia nr 16 Wojewody Gorzowskiego z 31 maja 1991 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych w województwie gorzowskim, opublikowane w Dz. Urz. Woj. Gorz. Z 1991 r., Nr 7, poz. 35, wydane zostało na podstawie obowiązujących w dacie jego wydania przepisów prawa oraz w oparciu o wynikającą z tych przepisów, a konkretnie z art. 53 ust. 1 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, ogólną kompetencję do zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych, bowiem nie została ona w sposób wyraźny przekazana do kompetencji innego organu. Podzielić zatem należy pogląd organów wyrażony w uzasadnieniach decyzji, a także stanowisko skarżącej kasacyjnie, że podstawą zakwalifikowania analizowanej drogi, przebiegającej przez działkę nr [...] jest ww. rozporządzenie Wojewody Gorzowskiego, natomiast uchwała Rady Gminy N. P. nr [...] z [...] czerwca 1990 r. w sprawie zaopiniowania dróg gminnych nie była dokumentem przesądzającym o tym statusie, lecz aktem podjętym na podstawie art. 1 pkt 28 lit. b) ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustawy, umocowującym radę gminy wyłącznie do wydawania opinii w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z 14 czerwca 1990 r.).

Podobnie podzielić należy stanowisko skarżącej kasacyjnie, że wymóg prawny, by do kategorii dróg publicznych zaliczane były tylko nieruchomości stanowiące własność gminy (art. 2a ustawy o drogach publicznych) znajduje zastosowanie wyłącznie do dróg powstających po 1 stycznia 1999 r., kiedy to uchwałę właściwej rady gminy o zaliczeniu do drogi do danej kategorii dróg publicznych winno poprzedzać nabycie przez gminę własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) dotychczasowe drogi lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Taki status należy przypisać drodze niezależnie od stosunków własnościowych występujących na objętej nią nieruchomości. W tej sytuacji, nie można podzielić argumentu sprowadzającego się do twierdzenia, że nieruchomość drogowa nie będąca własnością gminy w dniu 31 maja 1991 r. (data zaliczenia drogi do kategorii drogi gminnej w rozporządzeniu Wojewody Gorzowskiego) nie może zachować statusu drogi publicznej, jeśli ten status został jej nadany zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, co jak opisano powyżej, miało miejsce w niniejszych okolicznościach faktycznych. W konsekwencji, Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2012 r., II OSK 2441/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że drogi publiczne, których stan prawny (własnościowy) nie został uregulowany albo też został uregulowany po dacie zaliczenia drogi do kategorii drogi publicznej (co miało miejsce w niniejszym stanie faktycznym), nie utraciły charakteru drogi publicznej w związku z wejściem w życie unormowania art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Niezasadne jest natomiast stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej jakoby w wyroku WSA w Szczecinie z 3 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Sz 1005/13 sformułowane zostały błędne wytyczne, zobowiązujące organy administracji do ustalenia statusu drogi, która przebiega przez działkę nr [...] w oparciu o uchwałę Rady Gminy N. P.. Z powyższego wyroku wynika jedynie, że przedstawiona przez Gminę uchwała z [...] czerwca 1990 r. nie jest uchwałą, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc nie przesądza o statusie drogi przebiegającej przez działkę nr [...], czego konsekwencją było zobowiązanie do uzupełnienia materiału dowodowego, który pozwoli wyjaśnić, jaki jest prawny status tej drogi. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd nie przesądził, że wykazanie statusu drogi ma nastąpić w oparciu o uchwałę rady gminy, podjętą na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w jej aktualnym brzmieniu. Dlatego, rozpoznając ponownie sprawę, organy administracji wykonały zalecenie Sądu, uzupełniwszy materiał dowodowy w taki sposób, który pozwolił ustalić status spornej drogi. W tej sytuacji zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 153 P.p.s.a., uznać należy za uzasadniony, gdyż organy administracji prawidłowo zrozumiały i wykonały wytyczne, zawarte w wyroku z 3 kwietnia 2014 r., skutkiem czego należycie ustaliły i wyjaśniły status prawny drogi przebiegającej przez działkę nr [...]. Podobnie, uzasadniony okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 7 ustawy o drogach publicznych, z powodów, którym Sąd dał wyraz w wyżej opisanych rozważaniach.

Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że na tle art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie załatwiania sprawy wymagającym zgłoszenia dla ogrodzeń sytuowanych od strony dróg publicznych sporne było czy wyrażenie w nim zawarte "od strony dróg (...) i innych miejsc publicznych" oznacza drogę o statusie drogi publicznej czy drogę w znaczeniu miejsca dostępnego dla ogółu (por. A. Gliniecki [w] Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis, Wydanie 2, warszawa 2014, str. 379). To właśnie owa kwestia została w sposób jednoznaczny przesądzona w pierwszym prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skutkiem związania wynikającym z art. 153 P.p.s.a. zarówno dla organów, jak i dla sądów obu instancji. Wskazać także można, że niezależną podstawę dla wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia wykonanego z drutu kolczastego dawał organom nadzoru budowlanego od samego początku tryb postępowania przewidziany w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Możliwość jego stosowania do obiektów budowlanych i robót budowlanych nie wymagających ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia jest akceptowana w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. op. cit. str. 657). Przesądzona wcześniejszym wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1005/13 niezgodność ogrodzenia z wymaganiami zawartymi w § 41 powołanego przez organy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dawała Sądowi I instancji możliwość oddalenia skarg inwestora także z tej przyczyny.

Uznając zatem, że Sąd I instancji nie miał powodów do uchylenia wydanych przez organy decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 tej ustawy uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do regulacji zawartej w art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Na ich wysokość złożyła się kwota wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (180 zł) ustalone stosownie do § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 stycznia 2013 r. zmieniającego w/w rozporządzenie (Dz. U. z 2013 r., poz. 145).