Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1336/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H. J. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r. nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego skargę oddala


UZASADNIENIE

Rada Miasta Zakopane w dniu 15 grudnia 1999 r. podjęła uchwałę Nr XV/140/99 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane.

Skargę na powyższą uchwałę złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H.J. wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub w części dotyczącej działek nr nr [....] znajdujących się w rejonie ulicy [....] w Zakopanem.

W skardze zarzucono naruszenie art. 27 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie rozpoznawania skargi, jednakże niemającej jeszcze mocy prawnej w czasie wydania zaskarżonej uchwały z 1999 roku. W ocenie skarżącej należące do niej działki o nr nr [....] znajdują się w strefie śródmiejskiej OS1 – [....] , w obszarach wskazanych w Studium jako "tereny zieleni miejskiej urządzonej". Dla ww. strefy OS1 ustalono w Studium, że kierunkiem zagospodarowania przestrzennego będzie między innymi "ochrona historycznej struktury przestrzennej wraz z istniejącymi obiektami zabytkowymi i innymi, stanowiącymi dobra kultury, oraz ochrona istniejących zespołów zieleni, w tym zadrzewień". W ustaleniach Studium dla strefy OS1 znajduje się również określenie dotyczące możliwości "wprowadzania, na wolnych działkach nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie o charakterze miejskim, willowym oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów", ale odnosi się ono wyłącznie do terenów wskazanych na rysunku Studium jako "obszary C" i dotyczy tzw. zabudowy "plombowej" czyli pojedynczych niezabudowanych działek w obszarach zabudowanych. W strefie OS1 nie wskazano bowiem na rysunku Studium "rezerwowych terenów zabudowy", wskazanych na cele rozwojowe jak ma to miejsce w innych strefach rozwoju funkcji osadniczych np. OP1 czy OP2. Ponadto na rysunku Studium wzdłuż południowej granicy działek o nr [....] znajduje się proponowana do utrzymania granica terenów zabudowy oddzielająca "obszary zabudowy" od "terenów zieleni miejskiej urządzonej".

Skarżąca wskazała, że jednym z podstawowych kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta jest "zasada ograniczania ilościowego rozwoju Zakopanego przy wydatnym rozwoju jakościowym, polegającym na poprawie standardów zamieszkania, obsługi i wyposażenia miasta". Poprzez standard zamieszkania rozumieć należy również jak największą powierzchnię terenów wolnych od zabudowy, rozumianych jako tereny zieleni miejskiej.

Skarżąca podniosła, że powyższe postanowienia Studium naruszają jej interes prawny jako właściciela wymienionych na wstępie nieruchomości, z uwagi na to, że:

1) na działce nr [....] został wybudowany budynek mieszkalny, basen, przejście podziemne oraz altana ogrodowa na podstawie pozwolenia na budowę z 1997 r., gdy tymczasem uchwała Rady Miasta podejmując w dniu 15 grudnia 1999 r. uchwałę w sprawie Studium całkowicie pominęła prawne i faktyczne przeznaczenie działki nr 214,

2) obowiązujące Studium zostało uchwalone prawie 10 lat temu i w żadnym razie nie może być uznane za zgodne z aktualnym stanem prawnym i faktycznym, na co wskazują zarówno wydane decyzje w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów jak i bezpośrednio treść protokołu z posiedzenia Rady Miasta Zakopane w dniu 29 października 2009 r.,

3) obowiązujące Studium jest nieprecyzyjne, na co wskazuje bezpośrednio treść protokołu z posiedzenia Rady Miasta Zakopane w dniu 29 października 2009 r. i treść wypowiedzi radcy prawnego Urzędu Miasta Zakopane,

4) obowiązujące Studium "nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a jeżeli tak to wpływa na sposób wykonania prawa własności" i ogranicza, w tym przypadku, wykonywanie tego prawa, na co wskazuje uchwała Nr XXXIV/480/08 z dnia 29 grudnia 2008 r. w sprawie "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [....] , w myśl której zmiana w obrębie działki [....] , tj. przeznaczenie jej w całości na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie jest zgodna ze Studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie.

Organ wskazał, że Studium jako akt kierownictwa wewnętrznego skierowane jest do organów administracji a nie osób trzecich, nie oddziałuje ono na prawa i obowiązkach osób trzecich, a tym samym nie może naruszać ich interesu prawnego. W konsekwencji skargę należy uznać za podlegającą oddaleniu bez konieczności merytorycznego badania podniesionych w niej twierdzeń. Jednakże z ostrożności procesowej organ wskazał, że nawet gdyby przyjąć interpretację odmienną niż sformułowana powyżej, skarga powinna zostać oddalona, ponieważ skarżąca nie zdefiniowała swojego interesu prawnego, który podlega ochronie, ani nie wskazała, w jaki sposób miał on zostać naruszony przedmiotowym studium.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej organ podniósł, że art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane, nie mógł być naruszony, ponieważ nie miał on zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Studium nie było bowiem zmienione, a tym samym nie mogło dojść do naruszenia zasad dokonywania jego zmiany. Przepis ten nie dotyczy treści Studium i jest równie oczywiste, że nie może on być brany pod uwagę przy ocenie prawidłowości tego dokumentu.

Podobnie art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić podstawy dla oceny prawidłowości Studium. Zgodnie z tym przepisem, wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium. Skoro przepis ten dotyczy zobowiązania Burmistrza Miasta do podjęcia określonych działań niezwiązanych z procedurą przyjęcia Studium, a nie z jego treścią to nie może on stanowić podstawy zarzutu niezgodności Studium z prawem. Organ podał informacyjnie, że w dniu 20 grudnia 2007 r. Rada Miasta Zakopane podjęła uchwałę Nr XVIII/218/2007, którą przystąpiono do zmiany Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 713/10 oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że w doktrynie zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia co do zasady nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej, jednakże mając na uwadze, że treść studium w znacznym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuację obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. W tym kontekście Sąd dokonał oceny legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowego studium na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w kontekście podnoszonych przez skarżącą zarzutów.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że nie mogły być uznane za zasadne zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., a zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że "Sąd musi skupić się na dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały", a okoliczność, że treść uchwały stanowi jedną z głównych podstaw podejmowania kolejnych uchwał, to jest w sprawie planów miejscowych, nie może przesądzać o naruszeniu zaskarżoną obecnie uchwałą interesu prawnego skarżącej. Interes prawny a więc i jego naruszenie, są kategorią prawa materialnego, musi go więc chronić przepis prawa materialnego, który zostaje naruszony zaskarżoną uchwałą.

W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że pozostałe argumenty skarżącej mające wskazywać na naruszenie jej interesu prawnego koncentrują się na braku uwzględnienia w Studium faktycznego sposobu zagospodarowania działki nr [....] zagospodarowanej na podstawie pozwolenia na budowę z 1997 r. W tym kontekście Sąd wskazał, że obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Zgodnie z art. 6 ust. 5 pkt 4, 5 i 5a tej ustawy w studium określa się w szczególności obszary zabudowane ze wskazaniem, w miarę potrzeby, terenów wymagających przekształceń lub rehabilitacji; obszarów, które mogą być przeznaczone pod zabudowę, ze wskazaniem, w miarę potrzeby, obszarów przewidzianych do zorganizowanej działalności inwestycyjnej oraz obszarów, które mogą być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wynikającą z potrzeby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.

Sąd wywodził, że co do treści Studium okoliczność posiadania tytułu prawnego przez skarżącą do danej nieruchomości nie jest wystarczającym powodem uznania, że Studium to naruszyło interes prawny takiej osoby. Studium, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ingeruje w sposób władczy w prawa wynikające z własności lub innych praw rzeczowych (bądź obligacyjnych). Ponadto studium jest obligatoryjnym aktem planowania, uchwalanym przez radę gminy. Aby uznać, ze strona skarżąca może skutecznie wnieść skargę na studium, musi być w szczególności wykazane, że dla danego obszaru (danej nieruchomości) ustalenia studium nie stanowią kontynuacji wcześniejszego sposobu zagospodarowania tego terenu, natomiast wprowadzają radykalnie odmienną funkcję, która wprawdzie sama jeszcze nie wiąże w sposób władczy właściciela terenu, ale wyznacza wiążąco przyszłe zagospodarowanie danego terenu, całkowicie odmienne od dotychczasowego. Ponadto ustalenia studium muszą w takiej sytuacji wprowadzać nową funkcję zagospodarowania w przyszłości bez jakiegokolwiek uzasadnienia i z pokrzywdzeniem dotychczasowego sposobu zagospodarowania. Sąd stwierdził, że żadna z powyższych przesłanek nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Sąd dokonał również analizy sposobu zagospodarowania działek nr nr [....] należących do skarżącej również przed 1999 r. i stwierdził, że z ustaleń obowiązującego od 1994 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane wynika, że działki te były zlokalizowane na obszarze oznaczonym jako 2 ZL (tereny lasów z podstawowym przeznaczeniem lasów o charakterze ochronnym oraz dopuszczalnym przeznaczeniem pod niekubaturowe urządzenia turystyczne i rekreacyjne w postaci szlaków turystycznych, dydaktycznych, historycznych, ścieżek zdrowia z wyłączeniem lokalizacji jakichkolwiek obiektów kubaturowych. Jedynie działka nr [....] była zlokalizowana w obszarze 2 MN stanowiącym tereny mieszkalnictwa niskiej intensywności. Tym samym w zakresie zagospodarowania działki nr [...] skarżąca mogła otrzymać w 1997 r. pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego.

Podniesiono, że studium zakwalifikowało wszystkie ww. działki skarżącej do obszaru OS1. Działki te, co wynika z rysunku mapy, znajdują się w granicy zabudowy Miasta Zakopane. Poniżej (zwłaszcza w kierunku południowo-zachodnim) znajdują się lasy, łąki i góry. Zgodnie z § 11 Studium strefa OS – śródmiejska, pełni równorzędne funkcje: mieszkaniową, usługową i obsługi turystyki. Polityka przestrzenna w tej strefie polega na sukcesywnym porządkowaniu, modernizowaniu i uzupełnianiu zagospodarowania oraz wyposażaniu tej strefy w zakresie mieszkalnictwa, usług podstawowych oraz usług ogólnomiejskich o swobodnej lokalizacji w zakresie bazy noclegowej i żywieniowej turystyki, a także uzupełnianiu wyposażenia strefy w niezbędne urządzenia towarzyszące. Dalej, zgodnie z § 11 ust. 3 Studium, w ramach strefy OS wyróżniono obszar OS1 [....] . W tym obszarze znajdują się działki skarżącej. Zgodnie z § 11 ust. 4 pkt 1 Studium, jako kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OS1 [....] wskazano na utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej, bazy noclegowej turystyki i wypoczynku oraz funkcji usługowych. W zaprezentowanej w Studium kolejności jest to pierwsza funkcja tego obszaru. Taka treść Studium oznacza, że tam, gdzie funkcja mieszkaniowa już istniała, została ona zachowana w Studium. Dotyczy to przede wszystkim działki nr [....] skarżącej. Nietrafnie więc skarżąca podnosi, że Studium pominęło sposób faktycznego zagospodarowania działki nr [....] .

Wreszcie zgodnie z § 11 ust. 4 pkt 5 Studium, jako kierunek zagospodarowania określiło wprowadzenie, na wolnych działkach, nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie o charakterze miejskim, willowym oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej według określonych w tym punkcie standardów wśród których są: dostosowanie nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego, kształtowanie brył w układzie horyzontalnym, współczynnik intensywności zabudowy netto. W § 11 ust. 4 pkt 6 Studium zapisano, że w zagospodarowaniu wolnych działek ustala się utrzymanie dotychczas zachowanych otwarć widokowych na [....] bądź [....] . Pozostałe kierunki zagospodarowania przestrzennego (§ 11 ust. 4 pkt 7-9 Studium) określają utrzymanie zieleni publicznej, wprowadzanie osłon zieleni przy obiektach dysharmonijnych w stosunku do otoczenia oraz odpowiednie kształtowanie zieleni w otoczeniu zabudowy. W § 11 ust. 4 pkt 10-11 Studium określa kierunki zagospodarowania przestrzennego w zakresie urządzeń komunikacji i komunalnej infrastruktury technicznej.

Mając na uwadze powołaną treść § 11 Studium, Sąd nie dostrzegł naruszenia tym przepisem ani też innymi postanowieniami Studium interesu prawnego skarżącej. W szczególności Studium to ani nie wprowadziło zakazu zabudowy na obszarze OS1, ani też nie zakazało dalszego korzystania z terenu zabudowanego. Wręcz przeciwnie, jednym z kierunków zagospodarowania jest utrzymanie funkcji mieszkaniowej (§ 11 ust. 4 pkt 1 Studium). Sąd stwierdził, że nietrafna jest więc argumentacja, zgodnie z którą zaskarżona uchwała pominęła całkowicie faktyczne (i prawne – jak twierdzi skarżąca) przeznaczenie działki nr [....] . Wskazano, że charakter prawny Studium nie pozwala na szczegółowe określenie kierunków zagospodarowania każdej działki. Studium wyznacza tylko ogólne cele przyszłego zagospodarowania danego terenu. O tym, jak zostaną one w przyszłości określone, decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd jednak w tej sprawie nie bada, w jaki sposób działka nr [....] (lub pozostałe działki skarżącej), powinny być zakwalifikowane do określonego obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu Studium zawiera takie określenie kierunków zagospodarowania, które są bardziej liberalne w zakresie dopuszczalności zabudowy niż obowiązujący na tym terenie w okresie 1994 -2003 r. plan miejscowy. Z kolei pozostałe argumenty skarżącej, dotyczące zdezaktualizowania się Studium po 1999 r. nie mają znaczenia w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt: II OSK 839/11 uchylił powyższy wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 713/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku podzielono stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej, że "zaskarżony wyrok nie jest wynikiem dogłębnej, wyczerpującej analizy zarówno zarzutów podniesionych przez skarżącą jak też wszystkiego, co jest konieczne do oceny, czy zaskarżone przez nią Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane w zakresie obejmującym nieruchomości skarżącej, w kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej oraz zgodności z mającymi w tym zakresie zastosowanie przepisami, a w szczególności pozostawania w granicach władztwa planistycznego gminy" z tego względu, że "brak w aktach takiej treści zaskarżonego Studium, a w szczególności w części graficznej, która umożliwiałaby jednoznaczną analizę i ocenę w zaskarżonym zakresie. Sąd I instancji nie dostrzegając potrzeby a także prawnych możliwości uzupełnienia tego materiału, przedwcześnie uznał, że interes prawny skarżącej nie został naruszony, a więc nie zaistniała przesłanka do uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym".

NSA zaznaczył, że wprawdzie rację ma zarówno Sąd I instancji, jak i wnosząca o oddalenie skargi kasacyjnej Rada Miasta Zakopane, iż w takim akcie jak zaskarżone Studium, co do zasady zamieszcza się dane określające politykę przestrzenną gminy. Obecnie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym i w doktrynie jednolicie przyjmuje się możliwość zaskarżenia studium do sądu administracyjnego z tej przyczyny, iż ustalenia przyjęte w studium warunkują treść planów zagospodarowania przestrzennego i przez to niewątpliwie wpływają na ograniczenia prawa podmiotów mających nieruchomości na danym terenie. Ustalenia studium niekiedy są wynikiem nie tylko prawidłowo prowadzonej polityki przestrzennej gminy, ale również można im zarzucić wejście w materię przekraczającej zakres samej polityki gminnej np. ustalenie w studium konkretnej wysokości zabudowy, co należy do materii ustalanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lub też przekroczenie granic władztwa planistycznego i dokonanie ustaleń dowolnie, arbitralnie, co właśnie zarzuca się w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę wniesioną na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego niemające wprawdzie charakteru aktu prawnego, ma obowiązek badając legalność tego studium a przede wszystkim czy wnoszący skargę ma do tego interes prawny, powinien w pierwszym rzędzie podjąć niezbędne działania umożliwiające mu prawidłowe wywiązanie się z zadania określonego w art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności przez pryzmat art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazującego, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Skoro, co w wyniku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest niesporne, nie został zagwarantowany wymóg, aby przed zamknięciem rozprawy zostały przedstawione Sądowi wszelkie niezbędne materiały do rozpoznania skargi, skargę kasacyjną należało uznać za zasadną.

W dalszej części uzasadnienia NSA wskazał, że ocenie Sądu podlega nie tylko okoliczność, czy dysponuje on koniecznym materiałem do wydania rozstrzygnięcia, lecz w oparciu o taki materiał należy dokonać analizy i oceny, czy ustalenia zaskarżonego aktu są zgodne z prawem a zwłaszcza, jak w niniejszej sprawie, mieszczą się w granicach władztwa planistycznego – "wypada zauważyć zwłaszcza, że w kwestii części działki nr , której charakter prawny został już obecnie nieobowiązującym aktem prawa miejscowego (planem zagospodarowania przestrzennego) ustalony jako odpowiadający funkcji mieszkaniowej, zmiana charakteru na nieprzeznaczony pod zabudowę jest wprawdzie możliwa, jednakże wymagałaby bardzo szczegółowego uzasadnienia wynikającego z usprawiedliwionej polityki przestrzennej gminy, czyli niewynikającej z dowolności czy też arbitralności. Argument, iż obecnie wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżąca może korzystać z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego i uzyskać decyzję o warunkach zabudowy jest całkowicie nieprzekonujący, zwłaszcza iż Miasto Zakopane w każdej chwili może przystąpić do opracowania nowego planu zagospodarowania przestrzennego i zastopować zamiary inwestorki poprzez zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy. Niewłaściwe podejście do sprawy w takim kontekście, iż w istocie można odnieść wrażenie, że w nieodpowiedni, nie przykładający należytej uwagi do dbałości o należyte rozpoznanie sprawy po uwzględnieniu konstytucyjnie chronionych praw skarżącej można też ocenić, jak to podnosi się w skardze kasacyjnej, jako naruszenie wskazanych zasad Konstytucji RP".

Nie są natomiast usprawiedliwione w ocenie NSA zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące wpływu ewentualnej nieaktualności Studium na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W tej kwestii właściwe jest stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Niezasadny jest też zarzut wskazujący, iż przy określaniu interesu prawnego strony w niniejszej sprawie mają znaczenie regulacje o charakterze procesowym. Niezrozumiały jest też zarzut naruszenia art. 54 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Pełnomocnik Rady Miasta Zakopane złożył – na wezwanie Sądu – pismo wyjaśniające z dnia 15 listopada 2011 r. wraz z dodatkową dokumentacją, w tym częścią opisową i graficzną przedmiotowego studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy tym, jak stanowi art. 190 cytowanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie podkreśla się, że "pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego" (wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165).

Na gruncie przedmiotowej sprawy należy zatem stwierdzić, że wiążąca jest dokonana przez NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt: II OSK 839/11 wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą na sądzie administracyjnym ciąży obowiązek dokonania oceny, czy interes prawny skarżącej został naruszony postanowieniami studium, co może mieć miejsce w sytuacji, gdy ustalenia studium wchodzą w materię przekraczającą zakres samej polityki gminnej lub są wynikiem przekroczenia granic władztwa planistycznego, a przez to są dowolne i arbitralne. NSA nie podzielił zarzutów dotyczących wpływu ewentualnej nieaktualności Studium na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy stojąc na stanowisku, że właściwe jest stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Jak niezasadny uznał też zarzut wskazujący, iż przy określaniu interesu prawnego strony w niniejszej sprawie mają znaczenie regulacje o charakterze procesowym.

Do akt sprawy dołączona została również zaskarżona uchwała w całości obejmująca część tekstową, jak i część graficzną.

Mając na uwadze okoliczność wydania w sprawie wyroku NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt: II OSK 839/11 uchylającego wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 713/10 i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania, a także stanowisko zaprezentowane przez NSA w uzasadnieniu wyroku stwierdzić należy, że na obecnym etapie postępowania pierwszą kwestią wymagającą zbadania jest kwestia legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwałę z zakresu administracji publicznej zaskarżyć do sądu administracyjnego może każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone taką uchwałą. Badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie studium. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Zaskarżona uchwała Rady Miasta Zakopane w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane została podjęta w dniu 15 grudnia 1999 r. w oparciu o regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.). Charakter zaskarżonej uchwały determinuje zatem właśnie powyższa ustawa. Nie ma przy tym znaczenia dla ustalenia tego charakteru okoliczność, że zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.) studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Przepisy przejściowe mają wpływ na moc obowiązującą aktu, nie mogą natomiast modyfikować jego charakteru prawnego.

W związku z powyższym należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem kierownictwa wewnętrznego, które wobec kategorycznego stwierdzenia zawartego w art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, że "studium nie jest przepisem gminnym" - nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. W doktrynie podnoszono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawnym, nawet w szerokim rozumieniu, lecz jest aktem polityki (Z. Niewiadomski: Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny z 1995 r., nr 6, s. 48). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również jednolicie przyjmowano, że "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Jako akt kierownictwa wewnętrznego (w stosunkach rada i podporządkowane jej jednostki organizacyjne) określa więc tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu (...)" (por. np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., II SA 1960/00, Lex nr 81967, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex nr 55333, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, Lex nr 57193). Obecnie, po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w doktrynie nadal zasadnie podnosi się, że nienormatywność studium powoduje, iż jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Mając jednak na uwadze, że treść studium w określonym zakresie determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy stwierdzić, że mimo braku bezpośredniego przełożenia regulacji studium na prawną sytuacje obywateli, nie można kwestionować braku jego jakiegokolwiek oddziaływania na sferę uprawnień i obowiązków jednostki. Podkreśla się przy tym, że jedynym środkiem prawnej ochrony podmiotów wobec ustaleń gminnego studium, które poprzez wpływ na treść planu miejscowego w sposób pośredni wpływa na ich sytuację prawną jako właścicieli lub użytkowników wieczystych, jest wprawdzie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, ale jest to w zasadzie środek potencjalny, którego wykluczyć nie można, ale który będzie mógł odnieść skutek wyjątkowo, albowiem skarżący nie zdoła w zasadzie wykazać, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – akt wewnętrzny – narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. T. Bąkowski: Komentarz do art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Z. Niewiadomski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88).

W niniejszej sprawie podstawową kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy wpływ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane uchwalonego w dniu 15 grudnia 1999 r. na interes prawny skarżącej, jest wpływem tego rodzaju, że można by mówić o naruszeniu tego interesu treścią zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego (chociaż niewątpliwie o innym zakresie) wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości.

Wskazany wyżej charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości działek ewidencyjnych o nr nr [....], które w ustaleniach zaskarżonego studium określono jako "tereny zieleni miejskiej urządzonej" (strefa śródmiejska OS1 –......).

Z kolei naruszenia swojego interesu prawnego skarżąca upatruje w tym, że ustalenia studium są nieaktualne, nieprecyzyjne i nie uwzględniają faktycznego stanu zagospodarowania działki nr [....] dokonanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1997 r. a wpływając na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają wykonywanie prawa własności uniemożliwiając przeznaczenie działki nr [....] w całości na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

O ile nie budzi wątpliwości okoliczność, że źródłem interesu prawnego skarżącego są normy określające prawo własności nieruchomości, o tyle brak jest podstaw do przyjęcia, że interes prawny skarżącej został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Z kwestionowanych przez skarżącą postanowień studium wynika, że należące do niej działki znajdują się w obszarze oznaczonym w studium symbolem OS1, w tym działka nr [....] znajduje się obszarze OS1B oznaczonym na rysunku studium kolorem brązowym. Rysunek mapy wskazuje, że działki te znajdują się w granicy zabudowy Miasta Zakopane.

Zgodnie z § 11 Studium strefa OS – śródmiejska pełni równorzędne funkcje: mieszkaniową, usługową i obsługi turystyki. Polityka przestrzenna w tej strefie polega na sukcesywnym porządkowaniu, modernizowaniu i uzupełnianiu zagospodarowania oraz wyposażaniu tej strefy w zakresie mieszkalnictwa, usług podstawowych oraz usług ogólnomiejskich o swobodnej lokalizacji w zakresie bazy noclegowej i żywieniowej turystyki, a także uzupełnianiu wyposażenia strefy w niezbędne urządzenia towarzyszące. Zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 1 Studium, w ramach strefy OS wyróżniono obszar OS1....... Według § 11 ust. 4 pkt 1 Studium, jako kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OS1 .....wskazano: utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej, bazy noclegowej turystyki i wypoczynku oraz funkcji usługowych, a na terenie "podstawowej ochrony wartości kulturowych" ("B") – utrzymanie charakteru historycznego układu przestrzennego i jego elementów o wartościach kulturowych, w tym zabytkowych. Wskazanie na potrzebę utrzymania funkcji mieszkaniowej uzasadnia wniosek, że kierunki zagospodarowania przestrzennego w obszarze dotyczącym działek skarżącej nawiązują do wcześniejszej funkcji terenu, którą nakazują utrzymywać (m.in. funkcji mieszkaniowej), co oznacza – wbrew twierdzeniom skarżącej - że w procesie uchwalania studium wzięto po uwagę i uwzględniono dotychczasowe zagospodarowanie terenu, w tym należącej do skarżącej działki nr [....] . Jak wynika z treści § 11 ust. 4 pkt 5 jako kierunek zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym znajdują się działki skarżącej studium wskazuje wprowadzenie, na wolnych działkach, nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie o charakterze miejskim, willowym oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej według określonych w tym punkcie standardów wśród których są: dostosowanie nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego, kształtowanie brył w układzie horyzontalnym, współczynnik intensywności zabudowy netto. W § 11 ust. 4 pkt 6 Studium zapisano, że w zagospodarowaniu wolnych działek ustala się utrzymanie dotychczas zachowanych otwarć widokowych na [....] bądź [....] . Pozostałe kierunki zagospodarowania przestrzennego (§ 11 ust. 4 pkt 7-9 Studium) określają utrzymanie zieleni publicznej, wprowadzanie osłon zieleni przy obiektach dysharmonijnych w stosunku do otoczenia oraz odpowiednie kształtowanie zieleni w otoczeniu zabudowy. W § 11 ust. 4 pkt 10-11 Studium określa kierunki zagospodarowania przestrzennego w zakresie urządzeń komunikacji i komunalnej infrastruktury technicznej.

Jak wynika z powyższych regulacji zaskarżonego studium wszystkie wskazane wyżej ustalenia mają charakter wytyczonych przez radę gminy kierunków zagospodarowania przestrzennego. Normy zaskarżonego studium mają zatem charakter tzw. norm kierunkowych lub programowych. W polskiej teorii prawa mówi się o logicznym podziale – według kryterium strukturalnego – norm prawnych na zasady i reguły prawne. Reguły charakteryzują się tym, że muszą być realizowane w pełni, całkowicie, mogą zostać spełnione albo niespełnione, podczas gdy zasady są realizowane w pewnym stopniu. Zasady nakazują realizację pewnego stanu rzeczy w możliwie największym stopniu, przy uwzględnieniu faktycznych i prawnych możliwości, mogą zostać spełnione w różnym stopniu. Realizację danej zasady można ograniczyć w przypadku konieczności realizacji innej. Konflikt reguł jest rozstrzygany przez derogację, konflikt zasad jest rozwiązywany poprzez przyznanie pierwszeństwa jednej z nich, przy czym jeśli jedna z zasad jest zrealizowana w większym stopniu, to druga w stopniu mniejszym i należy dążyć do optymalizacji stopnia ich urzeczywistniania (zob. T. Gizbert-Studnicki: Zasady i reguły prawne, Państwo i Prawo z 1988 r., nr 3). Podkreślić przy tym należy, że normy mogące stanowić materialną podstawę rozstrzygnięć wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji mieszczą się w katalogu norm-reguł, a nie norm-zasad. Stosowanie norm-reguł polega na procesie ich konkretyzacji i indywidualizacji przez organ administracji, z kolei normy-zasady mogą służyć do odkodowywania z przepisów prawa norm-reguł, a następnie do kształtowania zachowań organu w procesie konkretyzacji i indywidualizacji norm-reguł. Posługiwanie się przez organ stosujący prawo normami-zasadami jako instrumentami służącymi odkodowywaniu z przepisów prawa innych norm, a potem prawidłowemu zastosowaniu tych norm jest właśnie stosowaniem norm-zasad. Zaakcentować należy szczególną rolę norm-zasad zarówno w procesie tworzenia, jak i stosowania prawa.

Mając na uwadze charakter norm kierunkowych należy stwierdzić, że nie są one zdolne w sposób bezpośredni oddziaływać na sferę praw i obowiązków podmiotów stojących na zewnątrz administracji. Ich oddziaływanie może być wyłącznie pośrednie jako pewna wytyczna dla organu kompetentnego do podjęcia rozstrzygnięcia bezpośrednio wiążącego i mającego charakter normy-reguły. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania – w granicach upoważnienia ustawowego – norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Istota władztwa planistycznego polega m.in. na wyważeniu tych zasad w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej i przyznaniu jednym z nich pierwszeństwa, a ograniczeniu bądź w ogóle nie zastosowaniu innych – według wskazanych wyżej metod stosowania norm-zasad. Zawarte w zaskarżonym studium stwierdzenia takie jak: "utrzymanie i rozwijanie funkcji mieszkaniowej, bazy noclegowej turystyki i wypoczynku oraz funkcji usługowych", "wprowadzenie, na wolnych działkach, nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie o charakterze miejskim, willowym oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej", "dostosowanie nowych obiektów do historycznego układu przestrzennego", "kształtowanie brył w układzie horyzontalnym", "utrzymanie dotychczas zachowanych otwarć widokowych na [....] bądź [....] " należy traktować jako wskazany w studium kierunek (zasadę) działania rady gminy na etapie uchwalania planu, który nie może być traktowany jako nakaz bezwzględnie wiążący i niepodlegający ocenie przez organ planistyczny uchwalający plan. Żaden przepis obowiązującego prawa nie daje podstaw do szukania materialnych podstaw prawotwórczej działalności organów gmin w aktach wewnętrznych określających politykę gminy. Z faktu, że organ gminy tak czyni nie można wysnuwać wniosków w zakresie charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i jego oddziaływania na sferę praw i obowiązków skarżącego.

W kontekście powyższej argumentacji nie można podzielić stanowiska skarżącej w zakresie dotyczącym istnienia jej legitymacji skargowej i uznać, iż wykazała on naruszenie przez kwestionowaną uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia. Wprawdzie wywodzony z prawa własności interes skarżącej jest wyraźnie zindywidualizowany i jest prawnie chroniony, ale trudno byłoby uznać, że został naruszony ustaleniami przedmiotowego studium. W tej konkretnej sprawie uchwalone studium nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącej. To nie z ustaleń zaskarżonego studium, a z aktów prawa powszechnie obowiązującego i wydawanych na ich podstawie indywidualnych aktów administracyjnych mogą wynikać ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, nie może tym samym stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., II OSK 1888/07, LEX nr 470928). Podkreślić przy tym należy, że kierunki zagospodarowania przestrzennego w stosunku do działek skarżącej określono bardzo szeroko i w sposób niewykluczający zabudowy tych działek. Nawet z wyłącznie literalnie odczytywanej treści studium w zakresie dotyczącym działek skarżącej (§ 11 uchwały) nie wynika zakaz zabudowy ani też zakaz korzystania z terenu zabudowanego, a zwłaszcza zakaz taki nie wynika z zapisu § 11 ust. 4 pkt 5 studium stanowiącego o wprowadzaniu nowej zabudowy na wolnych działkach. Regulacja § 11 ust. 4 pkt 5 stanowi o zasadach i standardach, jakie ma realizować nowa zabudowa na wolnych działkach i nie przesądza o zakazie zabudowy terenu już zabudowanego.

Jak wyżej już sygnalizowano w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że nie można wykluczyć sytuacji, w której studium bezpośrednio ingerowałoby w sferę praw i obowiązków właścicielskich. W ocenie Sądu sytuacja taka może mieć miejsce wyjątkowo i będzie co najmniej wątpliwa z punktu widzenia jej zgodności z Konstytucją RP. Niemniej jednak można sobie wyobrazić sytuację, w której organ gminy uchwalający studium przekroczy granice upoważnienia ustawowego, i w drodze aktu wewnętrznego wprowadzi bezwzględnie obowiązującą normę-regułę wyraźnie wskazując, że norma ta nie mieści się w katalogu kierunków zagospodarowania przestrzennego (na tego rodzaju okoliczność wskazał w niniejszej sprawie NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt: II OSK 839/11). W takiej sytuacji możliwe byłoby przyjęcie, że w drodze uchwały z zakresu administracji publicznej jaką jest studium gminne może dojść do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium. Można również rozważać sytuację, gdzie z mocy szczególnego przepisu prawa regulacje studium mogą być traktowane jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia administracyjnego. Przykładem takiej regulacji jest art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r., nr 228, poz. 1947 ze zm.), zgodnie z którym "udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". W tym wypadku bowiem materialno prawną podstawą aktu administracyjnego jest z woli ustawodawcy akt prawa wewnętrznego jakim jest studium gminne.

W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacje nie mają miejsca. Jak wyżej wskazano kwestionowane przez skarżącą unormowania studium mieszczą się wśród kierunków zagospodarowania przestrzennego Zakopanego. Wszystkie te regulacje zawarte są w rozdziale III zaskarżonej uchwały obejmującym kierunki zagospodarowania przestrzennego, co dodatkowo zaakcentowano w § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Ewentualne wątpliwości w odczytaniu treści studium – których Sąd w niniejszej sprawie nie dostrzega – mogą być wyeliminowane w drodze procesów wykładni nie tylko językowej, ale również systemowej i celowościowej, wskazujących, że w zaskarżonym studium wszystkie jego ustalenia na przyszłość mieszczą się w kategorii kierunków (programów), a nie mają charakteru norm-reguł.

Należy także podnieść, że w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z samego tylko faktu uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie można wyprowadzać wniosku o legitymacji do jego zaskarżenia przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami studium. Pamiętać należy, że to dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dopiero plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego może ukształtować sposób wykonywania prawa własności, ale ta kolejna w procesie planistycznym uchwała podlega samodzielnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazane przez skarżącą ustalenia spornej uchwały w żaden bezpośredni sposób nie mogą oddziaływać na wykonywanie prawa własności nieruchomości. Mogą ewentualnie oddziaływać w sposób pośredni – jako wiążący kierunkowo element w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania. Oddziaływanie to jednak nawet i w tym wypadku nie stanowiłoby z zasady kwalifikowanej ingerencji polegającej na naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia wyprowadzanych z prawa własności.

W tym kontekście – jak również w odniesieniu do stanowiska skarżącego - należy zwrócić uwagę na wzajemne prawne relacje pomiędzy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała z dnia 15 grudnia 1999 r. została podjęta w stanie prawnym przewidującym konieczność badania spójności rozwiązań projektu planu miejscowego z polityką przestrzenną gminy określoną w studium gminnym (art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Niewątpliwie zapis ten korespondował z istotą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie studium miała czytelnie wyznaczone przez ustawodawcę zadania wytyczenia polityki przestrzennej, z którą jedynie spójne miały być regulacje prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przez pryzmat tych regulacji należy też oceniać charakter zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie sądowym nie budziło wątpliwości, że wobec takiego związku między planem a studium, studium nie jest zdolne do naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarżąca wywodzi swoją legitymację z faktu, że zaskarżona uchwała determinuje ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy obecnie nie obowiązuje żaden plan miejscowy w stosunku do działek skarżącej. Należy w związku z tym podkreślić, że w wyniku nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010 r., nr 130, poz. 871) związki pomiędzy studium a planem miejscowym zostały przez ustawodawcę znacznie rozluźnione w stosunku do regulacji wcześniejszych. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy jest obowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium, a nie do ustalania istnienia zgodności z ustaleniami studium. Nawet jednak w stosunku do wcześniejszego brzmienia art. art. 20 ust. 1 ustawy stanowiącego, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium – w orzecznictwie i doktrynie podkreślano, że studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium.

Niewątpliwie organ uchwalający plan miejscowy musi brać pod uwagę kierunki zagospodarowania określone w studium gminnym, nie może jednak pomijać w ocenie charakteru prawnego tych kierunków okoliczności ich mniejszego znaczenia w stosunku do norm-zasad określonych w przepisach rangi ustawowej. Normy prawa wewnętrznego nie mogą konkurować z normami prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, że organ uchwalający plan w razie stwierdzenia, że normy-zasady (kierunki) określone w akcie prawa wewnętrznego są niezgodne z zasadami wyrażonymi w ustawach (w tym zwłaszcza w Konstytucji) nie może poprzez treść art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym być bezwzględnie związany postanowieniami studium w tym zakresie. Interpretacja dopuszczająca taką możliwość jest w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę sprzeczna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i podstawowymi zasadami prawa administracyjnego. Warto w tym miejscu przytoczyć zasadne stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym "pomijając nawet ogólność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie sposób przyjąć, że przy ocenie zgodności z prawem planu miejscowego, w tym przypadku w zakresie określenia gruntów przeznaczonych do zalesienia, ustalenia studium byłyby decydujące dla tej oceny, nawet wtedy, gdy określenie gruntów do zalesienia naruszałoby przepisy ustawy. Zaaprobować należy więc tezę, że mimo wiążącego dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego charakteru studium, możliwe jest zakwestionowanie planu zgodnego w określonym zakresie ze studium, ale w tym samym zakresie sprzecznego z ustawą" (wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., II OSK 1203/10).

Wskazać także należy, że uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. zachowujące aktualność: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, Lex nr 55333, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, Lex nr 57193), a jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może być dokonane - co do zasady - działaniem organu samorządu terytorialnego w procesie stanowienia aktu prawnego powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002 r., IV SA 1221/2001, niepubl.). Zaskarżona uchwała stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w Zakopanem, ale nie obliguje do uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego. Ocena relacji pomiędzy treścią zaskarżonego studium a interesem prawnym lub uprawnieniem skarżącej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinna mieć charakter obiektywny i niezależny od tego, czy rada gminy zdecyduje się na uchwalenie planu miejscowego, czy też nie. W sprawie ze skargi na studium gminne Sąd nie ma też kompetencji do kontrolowania zgodności z prawem planu miejscowego uchwalonego na podstawie studium. Niemniej jednak charakter zaskarżonej uchwały przyjętej w 1999 r. i przeanalizowana wyżej treść kwestionowanych przez skarżącą regulacji tej uchwały wskazują, że nie naruszała ona w sposób bezpośredni i realny interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Podkreślić należy, że na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały nie ulega zmianie przeznaczenie jakichkolwiek działek, w tym zarówno działek należących do skarżącego.

Powyższe ustalenia są wynikiem analizy dokonanej przez Sąd, a zwłaszcza podkreślić należy, że skarżąca – pomimo ciążącego na niej obowiązku wykazania legitymacji skargowej, jak to wyżej sygnalizowano w nawiązaniu do orzecznictwa sądowoadministracyjnego - nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376). Argumentacja strony skarżącej koncentrująca się na wykazywaniu nieaktualności i niespójności zaskarżonego studium nie ma znaczenia dla oceny legitymacji skarżącego, gdyż do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, jak i poprzedzającej ją procedury, Sąd mógłby przejść po stwierdzeniu, że skarżąca jest legitymowana do zaskarżenia przedmiotowego studium.

Jak podkreśla się w orzecznictwie "artykuł 101 ust.1 u.s.g. stanowi przepis szczególny względem art.134 § 1 P.p.s.a. przez to, że uzależnia badanie przez Sąd I. instancji legalności zaskarżonej uchwały od uprzedniego stwierdzenia, że interes prawny skarżącego został naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Postępowanie sądowoadministracyjne w I.instancji ze skargi na uchwałę rady gminy nie rozpoczyna się od badania merytorycznej trafności zarzutów skargi, ani od oceny zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z obowiązującym prawem, ale od badania legitymacji skargowej osoby wnoszącą skargę. Sąd I. instancji ocenia zaangażowanie w sprawie interesu prawnego skarżącego oraz jego ewentualne naruszenie przez zaskarżoną uchwałę, zaś brak w tym zakresie implikuje oddalenie skargi. Dlatego dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. (wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07). W następnej kolejności sąd szuka odpowiedzi na pytanie czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo przedmiotowe i dopiero na tym etapie sąd może odwołać się do art.134 P.p.s.a., celem skontrolowania uchwały w zakresie szerszym, niż wyznaczony przez zarzuty skargi" (wyrok NSA z dnia 29 września 2009 r., II OSK 1429/10).

Warto wreszcie zwrócić uwagę, że zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego poprzez ukształtowanie jej treści niezgodnie z wskazywanymi przez skarżącą przepisami ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustawa ta nie obowiązywała w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, a przedmiotowe studium zostało uchwalone w oparciu o przepisy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oparcie argumentacji mającej uzasadniać naruszenie interesu prawnego skarżącej wyłącznie na odniesieniach do ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest równoznaczne z niewykazaniem przez nią naruszenia jej interesu prawnego. Warto w tek kwestii zwrócić uwagę na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1 września 2010 r., II OSK 1308/10, zgodnie z którym "dla ustalenia legitymacji do zaskarżenia uchwały organu gminy podstawą prawną jest art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia są przepisy prawa administracyjnego. Art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi samoistnej normy prawnej, a może być stosowany wyłącznie w związku z normą materialnego prawa administracyjnego, która kształtuje uprawnienia i obowiązki publicznoprawne jednostki wobec władczej ingerencji władzy publicznej w tym władczej ingerencji organów samorządu terytorialnego (gminy, powiatu, województwa). W skardze kasacyjnej wywodzono naruszenie interesu prawnego z przepisów prawa cywilnego: art. 50, art. 47, art. 140, art. 548 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w powołanych przepisach chroni prawo własności dopuszczając ograniczenie tego prawa w granicach wyznaczonych przepisami prawa. W sferze publicznoprawnej granice dopuszczalnej ingerencji władczej w prawo własności wyznaczają przepisy prawa administracyjnego. Przepisy prawa cywilnego nie mogą zatem stanowić samoistnej podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki i skutecznego zarzutu jego naruszenia. Granice dopuszczalnej ingerencji władczej w zakresie prawa własności ograniczonej w wyniku przyznania władzy samorządu gminnego kompetencji kształtowania ładu przestrzennego przez stanowienie przepisów prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wyznaczają przepisy prawa administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszenia interesu prawnego z przepisów regulujących granice władczej ingerencji w prawo własności w procedurze uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zaskarżona do Sądu uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego została podjęta na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszenia interesu prawnego skarżącego z przepisów tej ustawy, która regulowała zakres przedmiotowy wartości uwzględnionych w studium (art. 6 powołanej ustawy o gospodarowaniu przestrzennym). (...) Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przepisy tej ustawy nie stanowiły podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały, która została podjęta na podstawie obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym".

Skoro skarżąca nie wykazała, by nastąpiło poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały naruszenie w chwili jej zaskarżenia interesu prawnego skarżącego, nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czego konsekwencją jest oddalenie skargi. Nie znajduje uzasadnienia taka wykładnia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która wskazywałaby, że wystarczającym kryterium zaskarżalności uchwały z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest wykazanie samej możliwości naruszenia interesu prawnego skarżącego (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07, LEX nr 437511, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r., IV SA/Wa 2202/06, LEX nr 497584).

Wobec uznania, że skarżąca nie ma legitymacji skargowej - sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi ani oceniać zgodności z prawem zaskarżonego Studium. W zakresie oceny naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej Sąd wziął pod uwagę różnicę, jaka istnieje pomiędzy studium jako aktem polityki przestrzennej a aktem prawa miejscowego, którym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w zakresie bezpośredniości i realności możliwego naruszenia interesu prawnego skarżącej. Analizując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzeczono jak na wstępie.