Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1116/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi B. M., T. M., M. J.- J., I. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], Na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., zwanej dalej: ustawa) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., zwanej dalej: Kpa), ustalił warunki zabudowy na rzecz inwestora - R. S. - dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], [...], [...] (obecnie [...] i [...]), [...] (obecnie [...] i [...]), ark. [...] obręb [...], położonych w [...] przy [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż inwestycja polega na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (3 pary budynków), usytuowanych w odległości [...] m od frontowych granic działek, po jednym budynku na każdej działce. Inwestor planuje zabudowę o wysokości do 10 m z dachami płaskimi. Szerokości elewacji frontowej budynków od strony ul. [...] wynosić będzie [...] m, a od strony ul. [...] ok. 7,5 m. Każdy z budynków stanowić będzie maksymalnie 30% powierzchni danej działki.

Organ w toku postępowania ustalił, co następuje. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] teren, na którym planuje się inwestycję znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Teren jest również objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]

Wskazano również, iż organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na określonym obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164, poz. 1588, zwanego dalej: rozporządzenie) wokół terenu, którego dotyczy wniosek. Wskazano przy tym, iż obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przy czym jako front działki należy rozumieć zgodnie z rozporządzeniem część działki (terenu), która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zgodnie z pismem inwestora z dnia [...] czerwca 2017 r. front terenu inwestycji przyjęto od strony ul. [...]. Obszar analizowany wyznaczono w konsekwencji w promieniu 264 m od granic terenu objętego wnioskiem (tj. 3x88m).

Podniesiono również, że z uwagi na znaczny zakres wyznaczonego obszaru przyjęto zasadę, że działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego uwzględnia się w analizie jedynie w przypadku gdy większa część zabudowy danej działki znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru.

Kolejno podano, iż obszar analizowany obejmuje środkową część osiedla [...], z zabudową przy ul. [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...] oraz [...]. Organ podniósł, iż mając na uwadze stosunkowo jednolity charakter zabudowy występującej na tym obszarze, nie zaistniały przyczyny do rozszerzania granic obszaru analizowanego ponad dopuszczalną wartość minimalną.

Kolejno organ wskazał, iż w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 1 ustawy. Podkreślono, że przywołany przepis wprowadza zasadę "dobrego sąsiedztwa", której celem jest dostosowanie planowanej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Według organu przeprowadzana analiza wykazała że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Są to budynki w zabudowie wolno stojącej, bliźniaczej i szeregowej. W najbliższym otoczeniu inwestycji dominuje zabudowa wolno stojąca. Budynki w zabudowie bliźniaczej występują głównie na północ od ul. [...] (przy ul. [...], [...]), ale również w bliższym sąsiedztwie inwestycji np. przy [...], [...] i [...] i [...] oraz [...]. Zabudowa szeregowa znajduje się natomiast przy ul. [...]. W obszarze analizowanym występują również pojedyncze budynki usługowe np. przy ul. [...] i [...]. W sąsiedztwie inwestycji, przy ul. [...] znajduje się również budynek kościoła. W południowej części obszaru analizowanego znajdują się tereny ogrodów działkowych.

Zdaniem organu planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występującej na działkach sąsiednich. Argumentowano, że ponieważ w obszarze analizowanym występuje wiele działek z zabudową bliźniaczą, również taki rodzaj zabudowy dopuszczono na terenie inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestora.

Następnie organ przeszedł do opisania ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy, wskazując, iż wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek wynoszą od 3% do 45%, a średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 24 %. Dla zabudowy bliźniaczej wskaźniki te mieszczą się z kolei w przedziale od 13% do 42%, a średni wskaźnik dla zabudowy bliźniaczej wynosi 26%.

Wskazano równie, że szerokości elewacji frontowych budynków wynoszą: ok. 6,5 m dla zabudowy szeregowej, od 7 m do 10 m dla zabudowy bliźniaczej i od 8 m do 26 m dla zabudowy wolno stojącej, zaś średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi 10 m.

Podniesiono, że budynki w obszarze analizowanym mają od jednej do trzech kondygnacji nadziemnych, przy czym dominuje zabudowa 2-kondygnacyjna. W najbliższym sąsiedztwie inwestycji budynki mieszkalne posiadają 2 kondygnacje nadziemne i wysokości do ok. 9 m w przypadku dachów skośnych i do ok. 7,5 dla budynków z dachami płaskimi. Budynki 3-kondygnacyjne o maksymalnej wysokości ok. 10 m występują głównie w rejonie skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] ([...]). W pozostałej części osiedla zabudowa 3-kondygacyjna występuje rzadziej, najbliżej inwestycji przy ul. [...], [...] oraz [...].

W zakresie geometrii dachów organ wskazał, iż występują budynki zarówno z dachami płaskimi jak i skośnymi. W najbliższym otoczeniu inwestycji dachy skośne mają budynki przy ul. [...], 11 12, dachy płaskie mają budynki przy ul. [...], [...]

Co do linii zabudowy ustalono, iż przy poszczególnych ulicach przebiega najczęściej w odległości od 4 m do 8 m od frontowych granic działek. Budynki w otoczeniu inwestycji usytuowane są w następujący sposób: po zachodniej stronie ul. [...] - w odległości 6 m ([...]) i 8 m ([...]) od frontowych granic działek, po północnej stronie ul. [...] - w odległości od 5 m do 8 m od frontowych granic działek, wyjątek stanowi budynek kościoła oraz zabudowa na działce sąsiedniej przy ul. [...].

Na tle tak ustalonego stanu faktycznego, będącego efektem przeprowadzenia analizy organ argumentował, że parametry dla nowej zabudowy ustalono na podstawie przepisów rozporządzenia. I tak, w kwestii linii zabudowy wskazano, że obowiązującą linię zabudowy wyznaczono od strony ul. [...] w odległości 5 m od południowej granicy terenu inwestycji - zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Uzasadniono, iż wyznaczona w ten sposób linia nawiązuje do lokalizacji wielu budynków w sąsiedztwie inwestycji zlokalizowanych w odległości 5 m od frontowych granic działek np[...]. Podkreślono również, że jest ona geometrycznym przedłużeniem linii zabudowy budynku przy ul. [...] (najbliżej położonego budynku po północnej stronie ul. [...]).

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że od strony ul. [...] wprowadzono maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy, dla budynku na działce nr [...] w odległości 4 m (poprzez analogię do budynku na działce nr [...] przy ul. [...]), a dla budynków na działkach nr [...], [...], [...], [...] w odległości 5 m, tak aby umożliwić zaprojektowanie na tych działkach drogi dojazdowej do poszczególnych budynków.

Kolejno wskazano, w zakresie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, że wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni każdej z działek wynosi maksymalnie 30%. Przekracza zatem średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek w obszarze analizowanym, który wynosi 24%. W tej mierze jednak organ uzasadnił, że przeprowadzona analiza wykazała, że wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek dla budynków wolno stojących są dużo niższe niż wskaźniki dla zabudowy bliźniaczej czy szeregowej. Wskaźniki dla zabudowy bliźniaczej w obszarze analizowanym mieszczą się w przedziale od 13% do 42%. Jednakże w najbliższym otoczeniu inwestycji wynoszą one maksymalnie 30% ([...]). Dlatego dla planowanej zabudowy wskaźnik ten ustalono na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia w nawiązaniu do maksymalnych wskaźników dla zabudowy bliźniaczej w sąsiedztwie inwestycji.

W zakresie szerokości elewacji frontowej organ wywodził, że szerokości elewacji frontowych projektowanych budynków mieszczą się w przedziale od 7 m do 10 m, a więc nie przekraczają średniej szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym, która wynosi 10 m - zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Ustalony przedział dla szerokości elewacji frontowych projektowanych budynków odpowiada, w ocenie organu, szerokościom elewacji frontowych budynków bliźniaczych w obszarze analizowanym, które wynoszą od 7 m do 10 m (wyjątek stanowi ul. [...] - 11 m). Tym samym szerokość elewacji frontowych budynków projektowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...] od strony ul. [...] będzie wynosić łącznie dla każdej pary budynków (łącznie dla segmentu prawego i lewego) maksymalnie 20 m. Dodatkowo na wniosek inwestora, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, dla tych budynków dopuszczono zwiększenie szerokości elewacji dla części cofniętej o minimum 2 m w stosunku do elewacji frontowych ustalając łączną szerokość dwóch segmentów w głębi działki na maksymalnie 21 m. Organ podkreślił przy tym, że podobna sytuacja ma miejsce w obszarze analizowanym np. przy ul. [...] i [...], gdzie budynki w zabudowie bliźniaczej mają łączną szerokość 20 m w części frontowej działki, natomiast 21 m w głębi działki.

Kolejno organ wywodził, że w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - wysokość dla projektowanych budynków wyznaczono na postawie § 7 ust. 4 rozporządzenia uzasadniając, że nastąpiło to w nawiązaniu do wysokości sąsiedniej zabudowy. Przy czym wysokość górnej krawędzi elewacji budynków od strony ul. [...] i [...] ustalono do maksymalnie 7,5 m, co odpowiada wysokości budynków 2-kondygnacyjnych znajdujących się w najbliższym otoczeniu inwestycji. Z uwagi na występujące w obszarze analizowanym budynki 3-kondygnacyjne o wysokości do 10 m (w tym najbliżej położone budynki przy ul. [...] i [...] [...]), dla projektowanych budynków w części położonej w głębi działek, cofniętych o minimum 2 m, dopuszczono możliwość realizacji zabudowy 3-kondygnacyjnej, która swoją wysokością nie przekracza wysokości zabudowy mieszkaniowej występującej w obszarze analizowanym.

Wreszcie w zakresie geometrii dachu organ argumentował, iż planowana inwestycja kontynuuje geometrię dachów budynków w obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia, albowiem w sąsiedztwie inwestycji występują zarówno budynki z dachami płaskimi jak i z dachami skośnymi. W najbliższym otoczeniu inwestycji dachy skośne mają budynki przy ul. [...], [...] [...] [...], dachy płaskie mają budynki przy [...] Dlatego dla projektowanych budynków dopuszczono możliwość realizacji budynków z dachami płaskimi lub skośnymi pod warunkiem przyjęcia podobnej geometrii dachów dla wszystkich projektowanych budynków.

Organ wskazał również, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wystąpiono o konieczne uzgodnienia zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust 4 oraz art. 64 ust 1 ustawy. W konsekwencji decyzja została wydana po uzyskaniu uzgodnienia Zarządu Dróg Miejskich oraz Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego Geopoz.

W ocenie organu, w oparciu o przeprowadzoną analizę, uznać należało, że inwestycja spełnia także pozostałe warunki opisane w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 wymienionej ustawy, albowiem teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - [...]; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolne i nieleśne. Wreszcie decyzja jest również zgodna z z przepisami odrębnymi.

Reasumując organ stwierdził, że na skutek przeprowadzonego postępowania doszedł do przekonania, że zgodnie z ustawą z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, planowana inwestycja spełnia łącznie pięć warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji zasadnym było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. J., I. J., o tej samej treści, oraz także Beata i T. M. razem.

Odwołujący się M. J. i I. J. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów materialnych - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów wykonawczych do ustawy. Przede wszystkim zarzucono, iż organ pierwszej instancji niewłaściwie określił obszar analizowany przyjmując, że wjazd na teren objęty wnioskiem odbywać się będzie od strony ulicy [...]. Zdaniem odwołujących się organ wyznaczył w konsekwencji zbyt szeroko obszar analizowany, co miało wpływ na wyniki analizy i tym samym miało też wpływ na rozstrzygnięcie. Zarzucono także, że analiza wykonana jest lakonicznie, w szczególności zbyt ogólnie opisano parametr wysokości zabudowy. Ponadto argumentowano, iż decyzja nie określa dokładnie rodzaju dachu dopuszczonego dla inwestycji, a także niewłaściwe określa obsługę komunikacyjną inwestycji, w tym błędnie określa ilość koniecznych miejsc parkingowych. Brak również aktualnych zapewnień dostawy mediów. Dodatkowo podnoszono, iż planowana inwestycja może doprowadzić do zacienienia działki odwołujących się, co z kolei doprowadzić może do obniżenia wartości ich nieruchomości.

W swoim odwołaniu [...] M. podnieśli podobne zarzuty. W głównej mierze zwracają uwagę na błędne określenie obsługi komunikacyjnej inwestycji, podnosząc, że zgodnie z decyzją obsługa komunikacyjna inwestycji będzie się odbywała w istocie z ulicy [...], która z kolei nie spełnia wymagań technicznych (zbyt mała szerokość ulicy). Odwołujący się również zarzucili przyjęcie zbyt dużego obszaru analizowanego, podkreślając, że wnioskodawca nie określił dokładnie położenia planowanego wjazdu na nieruchomość objętą wnioskiem. Ponadto zarzucono błędne określenie wysokości planowanych budynków, a także określenie zbyt małej ilości miejsc parkingowych. Dodatkowo odwołujący się podnieśli, iż zapewnienia dostawy mediów są już nieaktualne, a pełnomocnik inwestora nie przedstawił opłaconego pełnomocnictwa, co w ocenie skarżących, uniemożliwiało mu działanie w tym charakterze.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ opisał stan faktyczny w sprawie, a następnie wskazał, iż zgodnie z art. 138 Kpa Kolegium, jako organ odwoławczy, nie jest związany granicami odwołania i ma obowiązek badania sprawy we wszystkich jej aspektach, zatem może w swoich rozważaniach wykroczyć poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu.

W tych okolicznościach SKO wywodziło, iż z akt sprawy wynika, że sporna działka znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, w konsekwencji czego organ ustala warunki zabudowy i czyni to w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zwłaszcza w oparciu o art. 61 ustawy. Według Kolegium Organ I instancji musi przede wszystkim zbadać czy wniosek spełnia łącznie wszystkie warunki określone w ustępie 1 w punktach od 1 do 5, a następnie zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Organ przytoczył następnie regulację art. 61 ust. 1 ustawy i podniósł, że wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. Rozporządzenie to określa wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych).

Kolejno wskazano, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, co do zasady wójt, burmistrz lub prezydent miasta po dokonaniu uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy.

W tak opisanych warunkach organ uznał, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa, a planowana inwestycja wypełnia w całości dyspozycję przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 ustawy.

Zdaniem SKO materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji pozwalał na ustalenie warunków zabudowy.

Kolejno organ odwoławczy przytoczył § 3 rozporządzenia oraz opisał warunki przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 ustawy, w szczególności wyznaczania obszaru analizowanego. Wskazał również, że wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Zdaniem SKO analiza została przeprowadzona prawidłowo. Oceniając postępowanie przed organem I instancji Kolegium wywodziło, co następuje.

W przedłożonych aktach sprawy znajduje się kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000, a organ (I instancji) ustalił, iż zawiera aktualny stan zagospodarowania obszaru analizowanego.

Obszar analizowany został wykreślony w odległości 264 m od granic terenu objętego wnioskiem (3x88m), przy czym przyjęto szerokość elewacji frontowej od strony ulicy [...], z której będzie odbywał się wjazd na nieruchomość i jest to obszar wystarczający dla przeprowadzenia na nim analizy urbanistycznej. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego jest, zdaniem organu, zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia i prawidłowy. Organ wyjaśnił także, iż ze względu na znaczny zakres wyznaczonego obszaru przyjął zasadę, iż działki przez które przebiega granica obszaru analizowanego uwzględnione są w analizie w przypadku, gdy większa część zabudowy danej działki znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru.

Tak wyznaczony obszar analizowany objął środkową część osiedla [...] z zabudową przy ulicy [...] oraz [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Organ wyjaśnił jednocześnie, iż wyznaczył obszar analizowany przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki od ulicy [...] oraz nie widział potrzeby rozszerzania obszaru analizowanego.

Kolejno wskazano, że w tak wyznaczonym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, są to budynki zarówno w zabudowie wolnostojącej, bliźniaczej oraz szeregowej, a w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji występuje zabudowa wolnostojąca, budynki w zabudowie bliźniaczej. W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje natomiast zabudowa wolnostojąca, zabudowa bliźniacza (znajduje się występuje na północ od ulicy [...] - przy ulicy [...], [...], ale także przy [...]), zaś przy [...] znajduje się zabudowa szeregowa. W badanym obszarze znajduje się ponadto pojedyncza zabudowa usługowa - ul. [...] i [...], a przy ulicy [...] znajduje się kościół. Południowa część obszaru analizowanego zagospodarowana jest ogrodami działkowymi.

W ocenie organu odwoławczego planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występującą w obszarze analizowanym. Kontynuacja funkcji nie przy tym, w ocenie organu, lokalizacji obiektów tożsamych, ani też zakazu lokalizacji zabudowy zróżnicowanej. Nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania terenu. Jest zatem możliwa , jeśli można ją pogodzić, ponieważ nie jest sprzeczna, z funkcją istniejącą.

Kolejno wskazano, iż linia zabudowy budynków przy badanych ulicach określona jest najczęściej na poziome 4 - 8m od frontowych granic działek. Budynki w sąsiedztwie inwestycji usytuowane po zachodniej stronie ulicy [...] posiadają linię zabudowy określoną na poziomie 6m ([...]) oraz 8m ([...]) od frontowych granic działek, zaś po stronie północnej ulicy [...] linia sytuowana jest w odległości od 5-8m od frontowej granicy działek, przy czym wyjątek stanowi budynek kościoła oraz zabudowa na działce przy ulicy [...].

Wskazano także, iż średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 24% (zawiera się w przedziale od 3-45%), dla zabudowy bliźniaczej wskaźnik ten kształtuje się w wielkości 26% (13-42%). Szerokość elewacji frontowej wynosi 6,5m dla zabudowy szeregowej, 7-10m dla zabudowy bliźniaczej oraz 8-26m dla zabudowy wolnostojącej, średnia szerokość elewacji frontowych wynosi l0m.

Wskazano również, że budynki w badanym obszarze mają od 1 - 3 kondygnacji nadziemnych, dominuje zabudowa 2 kondygnacyjna, a w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji występują budynki z zabudową dwukondygnacyjną i wysokością do 9m (dachy skośne) oraz 7,5m (dachy płaskie), natomiast budynki 3 kondygnacyjne posiadają wysokość maksymalnie l0m (rejon skrzyżowania [...]). W pozostałej części zabudowy budynki 3 kondygnacyjne występują rzadziej, najbliżej planowanej inwestycji położone są budynki przy [...] oraz [...]

Organ podniósł, że w badanym obszarze znajdują się budynki przykryte zarówno dachami płaskimi, jak i skośnymi, a dachy skośne występują na ul. [...], [...], natomiast dachy płaskie budynki przy [...] oraz [...]

Na tle powyższego Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji określając parametry dla nowej zabudowy miał obowiązek zastosowania przepisów rozporządzenia, w konsekwencji czego linię zabudowy określono od strony ulicy [...] - 5m od południowej granicy terenu inwestycji (nawiązuje do budynków przy ulicy [...] [...]), co stanowi geometryczne przedłużenie linii zabudowy ulicy [...]. Organ wprowadził także linie zabudowy od strony ulicy [...], określając jako nieprzekraczalne - 4m na działce nr [...] zaś na działkach nr [...], [...], [...] i [...] na 5m w celu umożliwienia zaprojektowania na tych działkach drogi dojazdowej dla poszczególnych budynków.

Wskazano również, że organ I instancji dopuścił do zwiększenia dopuszczalnego procentu zabudowy do wielkości 30% dla każdej z działek, przy czym wskazano, że dopuszczalny procent zabudowy na działkach z zabudową wolnostojącą jest niższy, jednak z zabudową bliźniaczą zawiera się w przedziale od 13 - 42%, zaś w najbliższym otoczeniu znajdują się działki zabudowane w 30% - [...]. Podniesiono także, że analogicznie postąpiono z określeniem dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej, tj. szerokości dla działek o nr [...], [...], [...], [...] od strony ulicy [...] określono na 20m łącznie dla każdej pary budynków (łącznie segment lewy i prawy), dopuszczając także możliwość zwiększenia szerokości elewacji frontowej o 2 m dla części budynku cofniętej w stosunku do elewacji frontowych określając, iż łączna szerokość dwóch segmentów w głębi działki określona jest na 21m oraz odnosząc to do zabudowy przy [...]

Kolejno Kolegium wywodziło, iż dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki określono na maksymalną wysokość 7,5m od strony [...], co odpowiada 2 kondygnacjom nadziemnym. Ponadto dopuszczono realizację budynków o wysokości l0m, co z kolei odpowiada 3 kondygnacjom nadziemnym, i dotyczy to także budynków położonych w głębi działek, cofniętych o minimum 2 m.

Dachy domów przykryte mają być dachami płaskimi lub skośnymi jednak wszystkie dachy powinny przyjąć podobną geometrię.

Następnie Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że planowana inwestycja spełnia pozostałe wymagania zawarte w przepisie art. 61 ust. 2-5 ustawy, zaś w trakcie postępowania odwoławczego inwestor dostarczył aktualne zapewnienia dostawy mediów.

Zdaniem SKO planowana inwestycja zgodna jest z przepisami odrębnymi, wypełnia w całości dyspozycję przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów rozporządzenia wykonawczego. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy wskazuje wyłącznie na potencjalny, dopuszczalny sposób zagospodarowania danej nieruchomości, a parametry wskazane w decyzji o warunkach zabudowy wiążą organ nadzoru budowalnego, jednak decyzja o warunkach zabudowy nie jest pozwoleniem na budowę i na jej podstawie nie można rozpocząć robót budowalnych, a stanowi swoistego rodzaju promesę dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta nie narusza praw osób trzecich, ani praw własności. Podkreślono również, że aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy nie trzeba wykazać się prawem własności gruntu objętego wnioskiem, ani nie jest także wymagana zgoda stron postępowania na realizację inwestycji. Organ wskazał także, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy każdy ma prawo, w granicach ustalonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Następnie Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania wskazując, iż de facto są one tożsame w treści. Rozważając te zarzuty SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił obszar analizowany przyjmując front działki od strony ulicy [...], tak jak wskazał inwestor i określając go w trzykrotnej wielkości na 264m, bez potrzeby rozszerzania tego obszaru. Podkreślono, że w trakcie analizy urbanistycznej organ sporządzający analizę wyjaśnił sposób określenia obszaru analizowanego oraz tok rozumowania, jaki przyjął w tej kwestii.

W ocenie SKO, z akt sprawy wynika, iż zjazdy z dróg publicznych zapewniające obsługę działek objętych wnioskiem mają być przy ulicy [...] - zjazd wyznaczony na osi ulicy [...] przez [...], ale także nowe zjazdy przy ulicy [...]. Kolegium wskazało w tym zakresie na zarzuty skarżących podniesione w odwołaniach, w których porusza się kwestie szerokości ulicy [...] oraz przekonanie odwołujących się co do tego, że warunki techniczne dotyczące ulic nie pozwalają na wykorzystanie tej ulicy, jako dojazdowej, ze względu na jej szerokość. Odnosząc się do tych zarzutów SKO wywodziło, że na etapie ustalania warunków zabudowy bez znaczenia pozostają parametry dotyczące dróg dojazdowych, albowiem organ administracji publicznej stwierdza wyłącznie, czy planowana inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Bez znaczenia pozostaje zatem, według SKO, okoliczność dotycząca jakości technicznej drogi, czy też jej szerokości. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wywodził, że dopiero na etapie ubiegania się o decyzję o pozwoleniu na budowę badane są kwestie związane z zapewnieniem właściwych warunków w zakresie komunikacji.

Podobnie Kolegium argumentowało, odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołania, że na etapie warunków zabudowy nie określa się dokładnie ilości miejsc parkingowych oraz ich położenia, okoliczności te podlegają badaniu na etapie projektowania inwestycji oraz decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie organ odwoławczy odnosił się do kolejnych zarzutów odwołania, wskazując, że uznaje za chybiony zarzut odwołujących się co do tego, iżby przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza urbanistyczna, był lakoniczna zwłaszcza w części dotyczącej ilości dopuszczalnych kondygnacji oraz wysokości budynków.

W tej mierze argumentowano, że organ pierwszej instancji dopuścił do realizacji budynków dwukondygnacyjnych o wysokości 7,5m oraz trzykondygnacyjnych o wysokości do 10m, jednak w tym przypadku tylko dla budynków położonych w głębi działek i cofniętych o minimum 2m.

Jednocześnie podkreślono, iż odwołujący się podając, że w badanym obszarze brak jest budynków o wysokości 10m nie podali jakichkolwiek danych w tym zakresie. Wskazują co prawda na budynki przy [...] [...], jako nie posiadające wysokości l0m, jednak nie przywołują przy tym pomiarów podważających ustalenia organów obu instancji. Zaakcentowano, że w istocie w badanym obszarze występują budynki trzykondygnacyjne, co w rzeczywistości odpowiada wysokości l0m i jest to zabudowa zlokalizowana przy [...], [...] [...], ale oprócz wymienionych taki rodzaj zabudowy znajduje się także przy [...] i [...] zwrócono uwagę, że inwestor także nie przedłożył żadnych pomiarów, jednak do akt dołączono dokumentację zdjęciową wskazującą na rodzaj zabudowy i nie sposób, zdaniem SKO, zaprzeczyć, iż skoro budynek posiada 3 pełne kondygnacje to jego wysokość musi wynosić l0m.

Zdaniem SKO, oczywiste jest również, wobec przytoczonego orzecznictwa, że budynki o podobnych parametrach nie muszą znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych inwestycji, ale przy określaniu warunków zabudowy pod uwagę należy brać działki sąsiednie, które to pojęcie jest interpretowane funkcjonalnie i odnosi się do wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Pod pojęciem działki sąsiedniej nie rozumie się bowiem tylko tej, która bezpośrednio graniczy z nieruchomością objętą wnioskiem. Zdaniem Kolegium w tym celu właśnie wyznacza się obszar analizowany, który wyznaczony jest wokół działki objętej wnioskiem i nie ogranicza się wyłącznie do zabudowy sąsiedniej.

Za chybiony uznał również organ zarzut skarżących dotyczący rodzaju dachu, jaki został dopuszczony dla planowanej inwestycji. Wskazano, iż organ I instancji uznał, iż możliwe jest dopuszczenie realizacji dachu płaskiego, co Kolegium uznało za dopuszczalne, skoro w obszarze analizowanym, w tym w sąsiedztwie planowanej inwestycji ([...]), znajduje się zabudowa z dachami płaskimi.

Kolejno odniesiono się do zarzutu odwołania wskazującego na niedopuszczalne określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametru wysokości, jako do l0m, który to parament zdaniem odwołujących się należało określić dokładnie. Tymczasem, w ocenie organu odwoławczego, popartego licznym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, nie ma przeszkód do określenia parametru dopuszczalnej wysokości planowanych budynków jako - do l0m. Decyzja o warunkach zabudowy może bowiem określić poszczególne parametry w możliwych dopuszczalnych, maksymalnych wartościach, które jednak mogą ulec zmianie (zmniejszeniu) na etapie projektowania inwestycji i udzielenia jej decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki zabieg, jak wskazało Kolegium, umożliwia zastosowanie zasady uzasadnionej elastyczności przy określaniu nowej zabudowy i to w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym występuje duże zróżnicowanie parametrów zabudowy w tym wysokości budynków, ilości kondygnacji, czy rodzaju dachów. Podkreślono raz jeszcze, że kontynuacja funkcji nie oznacza mechanicznego nakazu powielania zabudowy istniejącej, wystarczające jest, dla określenia parametrów nowej zabudowy, że zabudowa ta nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym, która to sytuacja zaistniałą w sprawie. Pojęcie kontynuacji funkcji należy, zdaniem SKO, rozumieć szeroko (sensu largo), zgodnie z wykładnia systemową, która nakazuje by wątpliwości rozstrzygać na rzecz uprawnień inwestora (właściciela) po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Podkreślono również, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie okoliczność, że inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi, albo projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Chybiony jest ponadto, zdaniem Kolegium, zarzut podnoszony przez skarżących, jakoby planowana inwestycja stanowiła budowę budynku wielorodzinnego. Wskazano w tej mierze, że przepisy prawa nie zawierają definicji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, definicję tę wyprowadza się natomiast z przepisów ustawy Prawo budowlane - art. 3a pkt. 2a, które wskazują, iż w sprawie mamy do czynienia z zabudową mieszkaniową jednorodzinną w zabudowie bliźniaczej.

Po raz kolejny zwrócono także uwagę, odnosząc się do zarzutów odwołania, że w toku postępowania przed organem odwoławczym uzupełniono ponadto materiał dowodowy w zakresie dostaw energii elektrycznej, przedłożono aktualne zapewnienia dostaw energii dla planowanych budynków - zapewnienia z dnia [...] lipca 2018r.

Kolejno odparto także zarzut dotyczący reprezentacji inwestora, wywodząc, że z akt sprawy wynika, iż pełnomocnikiem inwestora w postępowaniu jest I. K. - B., a pełnomocnictwo znajduje się w aktach.

Końcowo odniesiono się również do zarzutów odnoszących się do tego, iż planowana inwestycja miałaby ograniczyć dopływ światła do nieruchomości odwołujących się, a także wpłynąć na obniżenie wartości ich nieruchomości. W tej mierze wskazano, powołując się na orzecznictwo sądowe, że kwestie takie, jak ograniczenie dostępu światła, obniżenie wartości nieruchomości, czy też inne np. natężenie ruchu samochodów, spalin, hałasu, rozważane są na etapie pozwolenia na budowę i w oparciu o przepisy nie mające zastosowania na etapie określania warunków zabudowy.

Reasumując organ odwoławczy doszedł do przekonania, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził w sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, gwarantującego zachowanie ładu przestrzennego przez takie kształtowanie przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględni w odpowiednich relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne oraz gospodarczo - społeczne i będzie odpowiadać wymogom rozporządzenia. Podkreślono, że wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działek objętych wnioskiem. Uwzględniają oraz wskazują konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych działek w obszarze analizowanym wraz ze średnimi wskaźnikami tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisują też geometrię dachów występujących w obszarze analizowanym.

Zdaniem SKO organ pierwszej instancji wykazał, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie parametrów dla nowej zabudowy, a inwestycja wypełnia w całości dyspozycję przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 5 ustawy i jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ prawidłowo przeprowadził również samo postępowanie administracyjne w zgodzie z wytycznymi Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę na rozstrzygnięcie drugoinstnacyjne wnieśli wszyscy odwołujący się tj. M. J. i I. J. razem oraz B. M. i T. M. razem, a skargi są tożsame w treści. Decyzję zaskarżono w całości i zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj-

a) art. 61 ust. 1 ustawy, poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki wyrażone w tym przepisie;

b) art. 61 ust. 1 ustawy poprzez błędne określenie wymaganej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji jako dwóch miejsc parkingowych na budynek, podczas gdy ze względu na możliwość wydzielenia w budynku jednorodzinnym drugiego lokalu mieszkalnego, wymóg ten powinien odnosić się do lokali mieszkalnych (zdaniem skarżących określenie miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy nie jest obligatoryjne, jednakże skoro organ już orzekł w tym przedmiocie powinien zrealizować normę z art. 62 ust. 1 ustawy);

c) §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z §2 pkt 5 Rozporządzenia, poprzez błędne określenie obszaru analizowanego, związane z nieprawidłowym przyjęciem za front działki jej granicy od ulicy [...], podczas gdy zgodnie z prawem front działki powinna stanowić jej granica od ulicy [...], z której odbywa się główna obsługa komunikacyjna działki;

d) §3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędne przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech i warunków zabudowy terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, w szczególności poprzez niezgodne ze stanem faktycznym określenie wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, jak i liczby ich kondygnacji;

e) §4 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie linii zabudowy polegające na niewyznaczeniu jej jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, w tym w szczególności budynków na działkach [...] oraz [...], arkusz [...] obręb [...];

f) §5 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie wskaźnika średniej wartości wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie 30%, podczas gdy z analizy wynika, że średnia wartość przedmiotowego wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej w obszarze analizowanym wynosi 26%;

g) §6 ust. 1 Rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej terenu dla zabudowy cofniętej o minimum 2 m w stosunku do elewacji frontowych, podczas gdy przeprowadzona analiza urbanistyczna nie uzasadnia przyjęcia takiej wartości, w sytuacji gdzie jedynie jeden budynek w obszarze analizowanym posiada takie cechy, jak również błędne określenie dopuszczalnej wysokości nowej zabudowy poprzez wskazanie jedynie maksymalnej wartości, podczas gdy wartość ta powinna być umieszczona w przedziale "od... do...";

h) §7 ust. 1 Rozporządzenia, poprzez błędne wyznaczenie wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki polegające na niewyznaczeniu jej jako przedłużenia wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, w tym w szczególności budynków na działkach [...] oraz [...], arkusz [...], obręb [...], jak również błędne określenie dopuszczalnej wysokości nowej zabudowy poprzez wskazanie jedynie maksymalnej wartości, podczas gdy wartość ta powinna być umieszczona w przedziale "od... do...".

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. zart. 77 Kpa, poprzez błędne rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy objawiające się w uznaniu za prawidłową analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym nieprawidłowo, która zawierała błędne ustalenia w stanie faktycznym, w szczególności dotyczące liczby kondygnacji budynków oraz ich wysokości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenia należnych kosztów postępowania od strony przeciwnej.

Skarżący wnieśli również, na podstawie art. 106 §3 Ppsa o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów: 1) pisma ZDM z dnia [...] czerwca 2017 r.; 2) odpowiedzi ZDM na skargę skarżących z dnia [...] czerwca 2018 r.; na okoliczność, iż obsługa komunikacyjna inwestycji nie może odbywać się z ul. [...], albowiem ulica ta na odcinku od ul. [...] do ul. [...] jest ciągiem pieszym. Zdaniem skarżących przeprowadzenie tego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił raz jeszcze, że wprawdzie niektóre z parametrów organ I instancji określił w sposób odmienny od średnich wartości ustalonych w trakcie analizy tekstowej, jednak określił te parametry w sposób dopuszczalny w świetle przepisów rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r., przy czym, co istotne, sporządził także uzasadnienie w tej materii.

Pismem z dnia [...] października 2019 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawił inwestor – R. S. wnosząc o oddalenie skarg w całości i popierając wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Inwestor wskazał w szczególności na pewną niefortunność sformułowania stanowiska ZDM w zakresie "graniczenia" inwestycji z ul. [...], jednocześnie podkreślając, że mimo tej okoliczności treść stanowiska ZDM jest jasna i nie pozostawia wątpliwości. Bez znaczenia pozostaje bowiem w okolicznościach sprawy kwestia tego, czy zjazd nazwie się zjazdem z ul. [...] na wysokości ul. [...], czy też z ul. [...], przecinając ul. [...]. Wskazano również na okoliczności prawne determinujące wskazanie 2 miejsc parkingowych, jako wystarczającego dla inwestycji (m.in. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] z 2008 r. i 2014 r. oraz Politykę Parkingową [...] – uchwałę z 2008 r. i "Spójną politykę parkingową dla obszaru funkcjonalnego aglomeracji poznańskiej" z 2015 r.). Inwestor zakwestionował również dane wskazywane przez skarżących w skargach, z uwagi na brak danych źródłowych oraz metodologii ich wyliczenia, wskazując, że nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Wreszcie inwestor powołał się na decyzję o warunkach zabudowy, którą wcześniej otrzymali sami skarżący – [...] [...], jako wnioskodawcy dla własnych działek oraz analogię do kontrolowanej sprawy. Inwestor wskazywał także na konieczność zrelatywizowania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji do nieruchomości zagospodarowanych w podobny sposób, tj. z zabudową bliźniaczą.

Na rozprawie w dniu [...] października 2019 r. pełnomocnicy skarżących podtrzymali dotychczasowe stanowiska i żądania. Stawił się również uczestnik postępowania T. G., który wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, iż w pełni podziela stanowisko uczestnika R. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań.

Sąd podzielił również argumentację organów, uznając, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy został wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, zaś samo postępowanie spełnia standardy określone w Kpa.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta ustalającą warunki zabudowy dla zaplanowanej przez inwestora budowy sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianej do realizacji na dz. nr [...], [...], [...] (obecnie [...] i [...]), [...] (obecnie [...] i [...]), ark. [...], obręb [...], położonych w [...] przy [...].

Na skutek przeprowadzonego postępowania organy obu instancji uznały, że spełnione zostały przesłanki prawne umożliwiające wydanie inwestorowi warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonego we wniosku zamierzenia.

Rozpoznając niniejszą sprawę organy miały na uwadze, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, zwanej dalej: ustawa), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2, określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy).

W związku z tym, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), ustawodawca wydanie decyzji uzależnił od spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, przy czym z konstrukcji tego przepisu wynika, że niespełnienie jednego z nich czyni wydanie decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalnym. Jeżeli natomiast planowana inwestycja czyni zadość wszystkim przesłankom i brak jest innych przepisów sprzeciwiających się danej inwestycji, organ jest obowiązany do ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji.

Z woli ustawodawcy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest więc możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą wyżej opisane przesłanki, jak i służącym do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nazywana analizą urbanistyczno-architektoniczną.

W myśl § 3 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie wymagań nowej zabudowy, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Co do zasady obszar analizowany wyznacza się wokół działki, we wszystkich kierunkach (czyli koncentrycznie), zasadniczo w równej odległości, aczkolwiek w sytuacji, gdy obszar ten jest powiększony ponad minimum określone w przepisie, granice tego obszaru mogą przebiegać inaczej, co może być uzasadnione w analizie urbanistycznej konkretnymi uwarunkowaniami przestrzennymi.

Z konstrukcji przepisów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy wynika, że analiza urbanistyczno-architektoniczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tego typu sprawy, a jej treść jest głównym elementem materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Przedmiotowa analiza uwzględniana jako materiał dowodowy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy powinna przedstawiać aktualnie istniejące w obszarze analizowanym cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu. Wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się muszą bowiem do aktualnego stanu działek występujących w obszarze analizowanym, zarówno w stosunku do ich powierzchni, jak też zainwestowania.

W ocenie sądu rozstrzygające sprawę organy zasadnie uznały, że analiza urbanistyczna została sporządzona zgodnie z wymogami Rozporządzenia, a wynika z niej, że zaplanowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Jak bowiem wskazuje omawiana w sprawie analiza obszar, na którym przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, wyznaczony został w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki. Organ zasadnie przyjął, że przez front działki zgodnie z § 2 pkt 5 Rozporządzenia rozumie się część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę i w realiach niniejszej sprawy front ten występuje od ul. [...]. W konsekwencji wyznaczono obszar analizowany w promieniu trzykrotnej szerokości działki wynoszącej 88m, a zatem o długości 264 m. Taki sposób ustalenia frontu działki, w ocenie Sądu, zgodny z obowiązującymi przepisami, czyni niezasadnym przeważającą część argumentów skarżących.

W analizie zasadnie ujęto również nieruchomości, które nie w całości, ale w przeważającej części znalazły się w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego.

Podsumowując, w ocenie Sądu, taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego pozostaje w zgodzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Wątpliwości Sądu nie budzi też stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wynikająca z tego przepisu zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dla ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji, aby istniała przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Omawiana zasada oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), a także kontynuacji funkcji.

Przy czym należy podkreślić, że ocena planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest jednak, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Jak wynika z akt sprawy, w szczególności analizy i jej wyników, planowana inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy. Organ I instancji wykazał to szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, a Sąd te, opisane powyżej, ustalenia akceptuje i czyni własnymi.

Przechodząc do oceny wyznaczonych przez organ parametrów urbanistycznych sąd uznał, że zostały one wyznaczone prawidłowo. Każdy z wymaganych przez rozporządzenie parametrów został szczegółowo przeanalizowany i skonfrontowany z przepisami rozporządzenia. Odstępstwa od wartości średnich zostały uzasadnione i znajdują oparcie w wynikach analizy, co Sąd uwypuklił we wcześniejszej części uzasadnienia, przytaczając stanowisko organu I instancji w tej mierze oraz przedstawiona przez ten organ argumentację.

Reasumując powyższe rozważania sąd uznał, że organy administracji jednoznacznie i precyzyjnie ustaliły wskaźniki nowej zabudowy, należycie uzasadniając zastosowane odstępstwa. Przy czym przeprowadzone postępowanie nie naruszało przepisów art. 7 i art. 77 Kpa, albowiem decyzje wydane w sprawie oparte były na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej - stanie faktycznym, a nadto ich uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 Kpa. Powyższej oceny nie zdołały skutecznie podważyć zarzuty podniesione w skardze. Zarzuty te zostały szczegółowo przeanalizowane przez organy w toku postępowania, albowiem w głównej mierze podnoszono je również w samego toku postępowania administracyjnego. Sąd podziela w szczególności stanowisko organów w kwestii ustalenia ilości miejsc postojowych. Sam zaś organ odwoławczy nie dopuścił się uchybień procesowych, albowiem ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę.

W opisanych okolicznościach skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.