Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 28/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędzia WSA Małgorzata Walentek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie załatwienia pkt. 2 wniosku skarżącego z dnia 20 listopada 2017 r. w zakresie wydatków ujętych w rozdziale 75023 2. stwierdza, że bezczynność opisana w pkt. 1 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 3. umarza postępowanie w przedmiocie załatwienia pkt. 2 wniosku w zakresie wydatków ujętych w rozdziale 75023 4. oddala skargę w pozostałej części 5. zasądza od Prezydenta Miasta C. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 20 listopada 2017 r. wysłanym za pomocą środków komunikacji elektronicznej E. S. (dalej: wnioskodawca, skarżący, strona) zwrócił się do Prezydenta Miasta C. (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej – w formie elektronicznej i pisemnej - w następującym zakresie:

1) przekazania bezpośredniego linka (ścieżki) do strony internetowej, gdzie opublikowane zostały sprawozdania z działalności Straży Miejskiej w C. w latach: a) 2014; b) 2015; c) 2016 - a w przypadku braku ich publikacji w internecie, przekazanie ich pełnych odpisów,

2) przekazania informacji o wszystkich przychodach, dochodach i wydatkach (kosztach) Straży Miejskiej w 2017 r. do końca października 2017 r. (ostatni zamknięty miesiąc księgowy),

3) w nawiązaniu do ad. 2 - informacji o sposobie rozliczenia/rozdysponowania przychodów, dochodów, jeśli takowe były,

4) szczegółowego rozliczenia kosztów utrzymania: a) telefonu służbowego (wskazanie modelu i konkretnego nr dla połączeń); b) pojazdu służbowego, ze wskazaniem marki, modelu, szacunkowej wartości, przebieg w km; c) karty płatniczej (wskazanie rodzaju, limitu transakcji dziennego i miesięcznego); d) karty paliwowej (wskazanie rodzaju, limitu dziennego i miesięcznego) - jakim dysponuje Komendant Straży Miejskiej; rozliczenia za rok 2016 oraz rok 2017 do końca października 2017, poprzez przekazanie odpisu wszystkich faktur VAT na utrzymanie w/w aktywów księgowych,

5) informacji o kosztach współpracy, tj. zatrudnienia dodatkowej ochrony Urzędu Miasta, nie realizowanej przez Straż Miejską w C., poprzez przekazanie odpisu faktur VAT za rok 2016 i 2017 do października 2017 r. - jednocześnie przekazanie odpisu umowy z tą firmą.

W odpowiedzi z dnia 30 listopada 2017 r. wysłanej do skarżącego w obydwu żądanych formach w dniu 4 grudnia 2017 r. organ przekazał następujące odpowiedzi odnośnie żądań zawartych we wskazanych punktach.

Odnośnie punktu 1 wskazano, że sprawozdania z działalności [...] Straży Miejskiej znajdują się na oficjalnej stronie internetowej pod adresem [...] w zakładce: NASZE DZIAŁANIA / STATYSTYKI.

Odnośnie punktu 2 podano, że w 2017 roku z tytułu działalności [...] Straży Miejskiej Miasto uzyskało przychody w wysokości 115.521,46 złotych, a całkowite wydatki Miasta na funkcjonowanie Straży Miejskiej w 2017 roku do 31 października 2017 wyniosły ogółem 2.491.656,68 zł. Przekazano sprawozdania [...] i [...], w których ujęte są dochody i wydatki samorządowej jednostki budżetowej; zgodnie z klasyfikacją budżetową Straż Miejska występuje w rozdziale 75416, natomiast część wydatków ujęta jest w rozdziale 75023.

Co do punktu 3 organ poinformował, że wszystkie przychody i dochody związane z działalnością Straży Miejskiej w C. stanowią bieżące dochody i wydatkowane są zgodnie z bieżącymi potrzebami miasta, więc nie ma wskazania konkretnych zadań i celów na jakie środki te mają być przeznaczone i wydatkowane.

Odnośnie punktu 4 organ wskazał, że telefon służbowy Komendanta Straży Miejskiej to model Sony Xperia XA Ultra, a wydatki za okres od 1 stycznia 2016 do 31 października 2017 r. wynoszą 472,36 zł netto; przekazując w załączeniu wykaz. Przesłał również kopię faktur zbiorczych za okres od 25 grudnia 2015 do 23 października 2017 roku z tytułu korzystania przez pracowników Urzędu Miasta C. ze służbowych telefonów komórkowych informując, że w związku z powyższym nie ma możliwości dołączenia odpisu indywidualnych faktur VAT za konkretny numer telefonu. Stwierdził, że numer służbowy telefonu komórkowego Komendanta Straży Miejskiej nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, a zatem nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co uzasadnił odwołując się do poglądów judykatury. Równocześnie poinformował, że w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta C. pod adresem [...] w zakładce: URZĄD MIASTA / KSIĄŻKA TELEFONICZNA/ znajduje się wykaz wydziałów/ biur oraz numerów telefonicznych i adresów e-mail pracowników Urzędu za pomocą, których można skontaktować się z właściwą tematycznie komórką Urzędu Miasta C.. Odnosząc się do pozostałego zakresu żądania zawartego w tym punkcie podał, że Komendant Straży Miejskiej nie dysponuje pojazdem służbowym, kartą płatniczą, ani kartą paliwową.

Odnośnie punktu 5 wniosku podał, że koszt zatrudnienia firmy zajmującej się ochroną na terenie gmachu Urzędu Miasta w C. w 2017 r. wyniósł 28.217,00 zł netto; dane obejmują okres od lutego do października 2017 r. Przekazano kopię umowy oraz faktur za ten okres.

Skarżący w dniu 14 grudnia 2017 r. wystąpił do organu z wezwaniem przesądowym w którym ocenił, że otrzymana odpowiedź jest niepełna i nieprawidłowa, wybiórcza i niestaranna, a w konsekwencji niezgodna ze stanem faktycznym i prawnym. Formułując te zarzuty stwierdził, że organ znajduje się w stanie bezczynności. Uzasadniając zarzuty wskazał, że:

1) nie udzielono odpowiedzi zgodnej z punktem 1 wniosku, gdyż nie przekazano żądanego linka do strony internetowej, lecz informację w jakiej zakładce można znaleźć domniemane informacje – jednocześnie stwierdził, że zbiorcza informacja nie jest sprawozdaniem zatwierdzonym przez uprawnione podmioty, zaopatrzonym w stosowne podpisy i pieczęcie,

2) co do odpowiedzi dotyczącej punktu 2 wskazał, że załączniki [...] i [...] nie zawierają podpisów, pieczęci oraz pieczęci za zgodność, wydruki nie są dokumentem zabezpieczonym kwalifikowanym podpisem elektronicznym, wydatków z rozdziału 75023 nie zamieszczono w przesłanych materiałach; skarżący wniósł o wyjaśnienie zastosowanych symboli wskazując, że z przekazanych informacji nie można wywnioskować, jakie są koszty paliwa w danych miesiącach z podziałem na poszczególne pojazdy (też naprawy czy ubezpieczenia) – żądając informacji o liczbie kilometrów przejechanych danymi pojazdami,

3) w zakresie odpowiedzi dotyczącej punktu 3 poprosił w miarę możliwości o wskazanie głównych źródeł dochodów z działalności Straży Miejskiej poprzez uściślenie na jakie potrzeby Miasta zostały przeznaczone,

4) co do odpowiedzi dotyczącej punktu 4 poprosił o podanie, czy telefon służbowy Komendanta jest tajemnicą i nie może być udostępniony oraz dodatkowych informacji dotyczących pojazdu Renault Twingo; wskazał, że nie przesłano faktur za paliwo i poprosił, aby przy ich wysyłce przesłać dodatkowe dokumenty,

5) w zakresie odpowiedzi na pytanie nr 5 poprosił o wyjaśnienie jaki jest cel korzystania z usług firmy A Sp. z o.o.

Końcowo podał, że oczekuje odpowiedzi zarówno w formie elektronicznej, jaki i pisemnej.

Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wniósł o: 1) stwierdzenie rażącej bezczynności organu w sprawie wniosku z dnia 20 listopada 2017 r. i dodatkowego wniosku z dnia 14 grudnia 2017 r., 2) zobowiązanie organu do usunięcia stanu rażącej bezczynności i jej skutków, 3) nałożenie grzywny, 4) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu syntetycznie opisał przybliżone wyżej działania własne podjęte w trybie dostępu do informacji publicznej – co udokumentował. Podał, że odpowiedź na wniosek z dnia 20 listopada 2017 r. była ogólnikowa i wybrakowana. Natomiast wniosek z dnia 14 grudnia 2017 r. zawierający nowe żądania oraz analizę przesłanej informacji z żądaniem jej uzupełnienia pozostały bez odpowiedzi do dnia złożenia skargi.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania; nadto o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu stwierdził, że organ nie pozostawał w bezczynności. Powołał się na niekwestionowaną okoliczność udzielenia odpowiedzi na wniosek z dnia 20 listopada 2017 r. w dniu 4 grudnia 2017 r. Wskazał, że w terminie ustawowym zareagował również na pismo z dnia 14 grudnia 2017 r., gdyż w dniu 28 grudnia 2017 r. udzielił dalszych informacji co do pierwotnego wniosku i przedłużył termin do udzielenia odpowiedzi na nowe zapytania skarżącego. Informacja została udzielona w formie elektronicznej – wysłana w dniu 28 grudnia 2017 r. na adres poczty elektronicznej podany przez stronę. Jako dowód przedłożył wydruk wysłania odpowiedzi i log – zrzut konsoli serwera UMCH1 do plików tekstowych.

Mając na uwadze zarzut skargi pełnomocnik podał, że w dniu 24 stycznia 2018 r. ponownie przesłano tę odpowiedź na adres poczty elektronicznej skarżącego oraz w formie pisemnej na adres korespondencyjny. Podał, że posiada zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji z dnia 25 stycznia 2018 r. natomiast pomimo żądania potwierdzenia otrzymania wiadomości e-mailowej nie otrzymał takiego potwierdzenia. Z raportu przekazywania informacji wynika, że "wysłana wiadomość dotarła do serwera, który nie generuje powiadomień o statusie doręczenia po pomyślnym doręczeniu wiadomości. Jeżeli nie odebrano żadnych wiadomości o niepowodzeniu, można założyć, że wiadomość została doręczona. Nie należy oczekiwać potwierdzenia doręczenia". Z powyższego pełnomocnik wywiódł, że w sytuacji, gdy nie organ nie otrzymał powiadomienia o niepowodzeniu doręczenia w dniu 28 grudnia 2017 r. należy przyjąć, że wiadomość została doręczona, lecz nie odczytana przez skarżącego. Tym samym zarzut bezczynności, a w szczególności rażącej bezczynności jest chybiony. Twierdzenie zostało wsparte odwołaniem się do poglądów judykatury.

W aktach sprawy znajduje się uwierzytelniona kopia odpowiedzi na pismo z dnia 14 grudnia 2017 r., odebrana przez skarżącego w dniu 25 stycznia 2018 r. - nosząca datę: 28 grudnia 2017 r.

W dalszej relacji stanu sprawy Sąd pomija kwestie dotyczące nowych żądań skarżącego, wyartykułowanych w wezwaniu przesądowym, gdyż skarga została rozdzielona i bezczynność w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia 14 grudnia 2017 r. będzie rozpatrywana odrębnie.

W piśmie doręczonym w dniu 25 stycznia 2018 r. organ ustosunkował się do oczekiwań skarżącego dotyczących zakresu informacji żądanych w punktach 1-4 wniosku z dnia 20 listopada 2017 r. w następujący sposób.

Co do punktu 1 – przesłał żądany link oraz ewidencję ilości etatów, wyposażenia oraz wyników działań Straży za lata 2014, 2015 i 2016. Odwołując się do wyroków sądowych wyjaśnił, że przesłanie kopii dokumentów, a nie uwierzytelnionych odpisów wyczerpuje zakres obowiązku udostępnienia dokumentu w trybie dostępu do informacji publicznej.

Odnośnie punktu 2 – podał, że informacje o wszystkich przychodach, dochodach i wydatkach Straży Miejskiej zostały przekazane w załączonych sprawozdaniach, dane są wygenerowane z systemu informatycznego, stanowią część zbiorczego opracowania (wyciągi) i nie mogą zostać podpisane elektronicznie jako osobne dokumenty. Wskazano pod jakim adresem publikowane są w BIP sprawozdania półroczne i kwartalne, wyjaśniając że zarówno w klasyfikacji 75023, jak i 75416 widnieją kwoty dochodów i wydatków całego urzędu, w tym kwoty między innymi delegacji, szkoleń, w których mieszczą się także koszty ponoszone na strażników miejskich. Wyjaśniono oznaczenie symboli klasyfikacji budżetowej i przekazano sprawozdanie [...], które będzie dostępne na stronie internetowej dopiero w styczniu 2018 r.

Odnośnie punktu 3 – przytoczono definicję jednostki budżetowej wskazując, że Straż Miejska jest jednym z wydziałów Urzędu Miasta jako jednostki budżetowej i nie jest możliwe wskazanie głównych źródeł redystrybucji przychodów/dochodów pochodzących z jej działalności.

Odnośnie punktu 4 – podano, że informacja o numerze telefonu Komendanta Straży Miejskiej nie jest tajemnicą, ale nie podlega udostępnieniu, gdyż nie stanowi informacji publicznej.

W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2018 r. skarżący stanowczo zaprzeczył twierdzeniu, iż organ nie pozostaje w bezczynności. Podkreślił niekompletność informacji przesłanej w terminie ustawowym. Nadto wskazał, że bezpodstawne jest twierdzenie o doręczeniu w dniu 28 grudnia 2017 r. odpowiedzi na wezwanie przesądowe, gdyż do takiego doręczenia nie doszło, a organ nie przedłożył żadnego dowodu potwierdzającego jego tezę o skuteczności doręczenia. Skarżący podkreślił, że nadto nie udzielono odpowiedzi w formie pisemnej pomimo jednoznacznego żądania. Załączył kopię swojego pisma z dnia 25 stycznia 2018 r., w którym domagał się wykazania tradycyjnego i elektronicznego doręczenia pisma z dnia 28 grudnia 2017 r. oraz kopii odpowiedzi z dnia 5 lutego 2018 r., w której przyznano, że list nie został wysłany pocztą – wysyłka pocztowa nastąpiła dopiero w dniu 24 stycznia 2018 r.; natomiast w zakresie doręczenia elektronicznego wywodzono jak przy odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej ustawa p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.

W art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. zostały wymienione – inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a.

Skarga dotyczyła bezczynności Prezydenta Miasta C.. Jak wyżej opisano w terminie ustawowym (4 grudnia 2017 r.) organ udzielił informacji w obydwu żądanych formach (elektronicznej i pisemnej) w zakresie wszystkich 5 punktów wniosku z dnia 20 listopada 2017 r. Zdaniem skarżącego odpowiedź była niepełna, nieprawidłowa i wybiórcza – ocenę tę uzasadnił w piśmie nazwanym "wezwanie przesądowe" z dnia 14 grudnia 2017 r., w którym sformułował również dodatkowe żądania w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W dniu 18 stycznia 2018 r. skarżący wniósł skargę do tutejszego Sądu, w której wskazał między innymi, że pismo z dnia 14 grudnia 2017 r. zostało zignorowane przez organ. Organ przeczył temu w odpowiedzi na skargę powołując się na okoliczność, iż w dniu 28 grudnia 2017 r. wysłał odpowiedź w formie elektronicznej, zawierającą informację dotyczącą nowych żądań skarżącego oraz ustosunkowującą się do treści wezwania przesądowego w zakresie objętym pierwotnym wnioskiem, zawierającą uzupełnienie informacji przekazanej w dniu 4 grudnia 2017 r. Odpowiedzi w formie pisemnej w tym terminie nie wysłano. W związku z twierdzeniem skarżącego, że odpowiedzi na wezwanie przesądowe nie otrzymał, wysłał ją ponownie – w formie elektronicznej i pisemnej w dniu 24 stycznia 2018 r. W dalszych rozważaniach zostaną pominięte kwestie związane z dodatkowymi informacjami, których udostępnienia żądał skarżący po raz pierwszy w wezwaniu przesądowym, gdyż skarga została rozdzielona i bezczynność w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia 14 grudnia 2017 r. będzie rozpatrywana odrębnie.

Odnosząc się do stanu prawnego sprawy przywołać przyjdzie art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).

W kontrolowanej sprawie ustawą, na podstawie której należy ocenić zachowanie organu jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm.; jak już wcześniej - ustawa), która wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej" - przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów.

Art. 4 ustawy określa podmioty obowiązane do udzielania informacji publicznej. Art. 6 ust. 1 ustawy zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Według art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

W tym miejscu należy powołać się na wypracowane już i traktowane jako jednolite, stanowisko judykatury, z którego wynika, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać:

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej;

5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji.

Jak wynika z powyższego wybór właściwej formy załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od podmiotu, do którego się zwrócono dokonania oceny, czy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną.

Zasadą jest, iż w przypadku badania czy doszło do bezczynności w sprawach o udostępnienie informacji publicznej również Sąd jest obowiązany ocenić, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana informacja jest informacją publiczną. Tylko bowiem w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14, dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy, w zakresie kwalifikacji podmiotowej Sąd stwierdza, że Prezydent Miasta C. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy) – co nota bene nie było sporne.

Przechodząc do kwalifikacji przedmiotowej Sąd połączy ją z oceną zarzutu bezczynności w zakresie każdego w punktów wniosku z dnia 20 listopada 2017 r., dla spójności wywodu poczynając od punktu 2.

W punkcie nr 2 wniosku skarżący domagał się przekazania informacji o wszystkich przychodach, dochodach i wydatkach (kosztach) Straży Miejskiej w 2017 r. do końca października 2017 r. W terminie ustawowym otrzymał informację, że w 2017 roku z tytułu działalności [...] Straży Miejskiej Miasto uzyskało przychody w wysokości 115.521,46 złotych, a całkowite wydatki Miasta na funkcjonowanie Straży Miejskiej w 2017 roku do 31 października 2017 wyniosły ogółem 2.491.656,68 zł. Przekazano sprawozdania [...] i [...], w których ujęte są dochody i wydatki samorządowej jednostki budżetowej. Wskazano, że zgodnie z klasyfikacją budżetową Straż Miejska występuje w rozdziale 75416, natomiast część wydatków ujęta jest w rozdziale 75023.

Sąd stwierdza, że żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż dotyczy majątku publicznego – majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy). Organ wypełnił ciążący na nim obowiązek częściowo; zasadnie skarżący stwierdził przy tym że w zakresie punktu nr 2 przekazana terminowo informacja była niekompletna, gdyż nie obejmowała wydatków z rozdziału 75023. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził w punkcie 1 sentencji wyroku, że organ dopuścił się bezczynności w opisanym zakresie. Bezczynnością jest bowiem nie tylko "milczenie organu", lecz również udzielenie informacji niepełnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że: "Na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego." (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt II SAB/Sz 6/14, LEX nr 1474351; por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że Sąd nie podziela poglądu organu, że bezczynności w sprawie nie było, gdyż – jak organ argumentował - wysłał skarżącemu w formie elektronicznej terminową odpowiedź na wezwanie przesądowe. Wskazać trzeba, że 14-dniowy termin na udostępnienie informacji publicznej zaczyna bieg w związku ze złożeniem wniosku, a nie wezwań czy ponagleń. W analizowanej sprawie termin upłynął w dniu 4 grudnia 2017 r. (wniosek z dnia 20 listopada 2017 r.). Jeżeli w tym terminie nie udzielono pełnej odpowiedzi – a jak wyżej wskazano w zakresie punktu 2 tak właśnie było, to stan bezczynności zaistniał. Na tę kwalifikację nie mają żadnego wpływu okoliczności związane z dalszymi działaniami organu. Są one istotne jedynie w aspekcie ustalenia, czy stan bezczynności dalej istnieje, czy został zlikwidowany oraz w kontekście oceny, czy stan bezczynności miał charakter rażącego naruszenia prawa. O tym jeszcze poniżej.

Sąd nie dopatrzył się natomiast bezczynności w zakresie tego punktu wniosku w związku z podnoszonym przez skarżącego brakiem podpisów czy pieczęci na załącznikach [...] i [...], gdyż organ słusznie wskazał, że dane wygenerowane z systemu informatycznego stanowią część zbiorczego opracowania i nie podlegają rygorom właściwym dla osobnych dokumentów. Ustawa w tym aspekcie nie nakłada też obowiązków w zakresie uwierzytelniania.

Badając, czy stan bezczynności istnieje w dacie wyrokowania i zachodzi potrzeba zobowiązania organu do jego usunięcia Sąd stwierdził, że organ zlikwidował stan bezczynności poprzez dosłanie informacji ujętej w tym rozdziale klasyfikacji budżetowej wyjaśniając przy tym, że stosowne zapisy w sprawozdaniach obejmują dochody i wydatki całego urzędu; w tym kwoty między innymi delegacji i szkoleń, w których mieszczą się także koszty delegacji i szkoleń strażników miejskich. Przekazano też sprawozdanie [...]. Stan bezczynności został zlikwidowany w dniu 24 stycznia 2018 r., gdyż w tej dacie doszło do skutecznego uzupełnienia udzielanej w tym zakresie informacji publicznej w obydwu żądanych formach. Nie doszło do zlikwidowania stanu bezczynności przed tą datą, gdyż – jak sam organ przyznał - przed 24 stycznia 2018 r. pismo zawierające uzupełniające informacje nie zostało do skarżącego wysłane. Nadto nie wykazano doręczenia w dniu 28 grudnia 2017 r. w formie elektronicznej. W tym zakresie obowiązują zasady ogólne, a treść komunikatów formułowanych przez system informatyczny ("Jeżeli nie odebrano żadnych wiadomości o niepowodzeniu, można założyć, że wiadomość została doręczona"), nie ma wpływu na ocenę skuteczności doręczenia.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast jeżeli sąd oceni, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie - postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1779/14 - LEX nr 1492884, 22 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 378/13 - LEX nr 1582107, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1888/13 - LEX nr 1554313, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 - ONSAiWSA 2009/4/63 – przytoczono za WSA w Łodzi, wyrok z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15; LEX nr 1818262).

Mając powyższe na względzie Sąd w punkcie 3 sentencji wyroku umorzył postępowanie w przedmiocie załatwienia punktu 2 wniosku w zakresie wydatków ujętych w rozdziale 75023; stwierdzając, że bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w tej części.

Usunięcie stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia Sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.

W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy wynika, że powodem udostępnienia informacji niekompletnej nie była chęć zatajenia tych informacji przed skarżącym czy kwestionowanie jego uprawnień do uzyskania informacji publicznej. Powodem niekompletności była forma zbiorczego ewidencjonowania danych w sposób uwzględniający status Straży Miejskiej, która funkcjonuje w strukturach Urzędu Miasta na prawach wydziału i - jak wyjaśniono - nie ma statusu jednostki pomocniczej. Organ pierwotnie nie przekazał danych posiadanych oceniając je jako niedostatecznie zindywidualizowane. Powyższe wskazuje, że zwłoka organu w załatwieniu wniosku nie przybrała charakteru rażącego naruszenia prawa, co Sąd stwierdził w punkcie 2 sentencji wyroku. W tej sytuacji Sąd nie znalazł również podstaw do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.; rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zawarte jest w punkcie 4 sentencji wyroku.

W zakresie załatwienia przez organ pozostałych punktów wniosku Sąd nie dopatrzył się bezczynności organu, co skutkowało oddaleniem skargi w tej części; a rozstrzygnięcie to również zostało ujęte w punkcie 4 sentencji wyroku. Uzasadnienie w tej kwestii będzie prezentowane z odniesieniem do każdego z punktów wniosku z dnia 20 listopada 2017 r.

Sąd stwierdza, że żądany link do strony internetowej, gdzie zostały opublikowane sprawozdania z działalności Straży Miejskiej w C. w latach 2014, 2015 i 2016 nie wchodzi w zakres informacji publicznej (punkt nr 1). Jest to jedynie informacja o jednym ze sposobów dotarcia do informacji publicznej dotyczącej sprawozdań. Organ poinformował skarżącego w ustawowym terminie o sposobie dotarcia do sprawozdań poprzez wskazanie strony internetowej, na której są opublikowane; wskazał adres internetowy i zakładkę. Tym sposobem umożliwił skarżącemu uzyskanie oficjalnie opublikowanej informacji publicznej. Jeżeli żądana informacja (dotycząca ścieżki dostępu) nie jest informacją publiczną, a udzielono rzetelnej informacji dotyczącej sposobu dotarcia do informacji publicznej to nie można organowi w tym zakresie czynić zarzutu bezczynności. Sąd podkreśla, że organ nie jest związany treścią żądania dotyczącego udzielenia informacji nie wchodzącej w zakres katalogu informacji publicznej, lecz jedynie z tym katalogiem powiązanej. Natomiast obowiązki wynikające z celu ustawy wypełnił, udzielając informacji umożliwiających pozyskanie opublikowanej informacji publicznej. W tym miejscu trzeba jeszcze wyjaśnić, że żądanie alternatywne sformułowane w punkcie 1 wniosku nie jest istotne dla oceny stanu bezczynności formułowanej przez Sąd, gdyż sprawozdania są publikowane na stronie internetowej, a to żądanie dotyczyło wyłącznie przypadku braku takiej publikacji.

W punkcie 3 wniosku skarżący żądał udzielenia informacji o sposobie rozliczenia (rozdysponowania) przychodów (dochodów) Straży Miejskiej w 2017 r., do końca października. Otrzymał udzieloną w terminie odpowiedź, że wszystkie przychody i dochody związane z działalnością Straży Miejskiej w C. stanowią bieżące dochody i wydatkowane są zgodnie z bieżącymi potrzebami miasta, więc nie ma możliwości wskazania konkretnych zadań i celów na jakie środki te mają być przeznaczone i wydatkowane.

Sąd stwierdza, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, gdyż dotyczy majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy). Informacja została skarżącemu udzielona w sposób adekwatny do istniejącego stanu rzeczy. Organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej żądanej w punkcie 3 wniosku.

W punkcie 4 wniosku skarżący żądał szczegółowego rozliczenia kosztów utrzymania telefonu służbowego (wskazanie modelu i konkretnego nr dla połączeń), pojazdu służbowego, ze wskazaniem marki, modelu, szacunkowej wartości, przebiegu w km, karty płatniczej (wskazanie rodzaju, limitu transakcji dziennego i miesięcznego), karty paliwowej (wskazanie rodzaju, limitu dziennego i miesięcznego) - jakim dysponuje Komendant Straży Miejskiej oraz rozliczenia za rok 2016 oraz rok 2017 do końca października 2017, poprzez przekazanie odpisu wszystkich faktur VAT na utrzymanie w/w aktywów księgowych. Udzielając terminowo odpowiedzi organ podał, że Komendant Straży Miejskiej nie dysponuje pojazdem służbowym, kartą płatniczą, ani kartą paliwową. Natomiast odnośnie telefonu służbowego Komendanta Straży Miejskiej określił model telefonu i wskazał, że wydatki za okres od 1 stycznia 2016 do 31 października 2017 r. wynoszą 472,36 zł netto; przekazując w załączeniu wykaz. Przesłał również kopię faktur zbiorczych za okres od 25 grudnia 2015 do 23 października 2017 roku z tytułu korzystania przez pracowników Urzędu Miasta C. ze służbowych telefonów komórkowych informując, że w związku z powyższym nie ma możliwości dołączenia odpisu indywidualnych faktur VAT za konkretny numer telefonu. Stwierdził, że numer służbowy telefonu komórkowego Komendanta Straży Miejskiej nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, a zatem nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd stwierdza, że organ prawidłowo zakwalifikował żądane rozliczenia kosztów utrzymania dotyczące wymienionych elementów majątku publicznego do informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy) i udzielił informacji, która znajdowała się w jego posiadaniu. Udostępnił również – znajdujące się w jego dyspozycji - informacje indywidualizujące posiadane przez Komendanta Straży Miejskiej elementy tego majątku. Natomiast informacja o numerze telefonu służbowego Komendanta Straży Miejskiej nie stanowi informacji publicznej i organ nie był obowiązany do udostępnienia tego numeru, niezależnie od ocen skarżącego prezentowanych w polemice. Sąd w pełni podziela pogląd prezentowany w wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Gl 6/14 (LEX nr 1523137) i odwoła się do niego w tej części wywodu, gdyż przyjmuje go za własny: "Informacja odnosząca się do danego narzędzia, którym dysponuje organ, jak i podlegli mu pracownicy w związku z wykonywaniem zadań publicznych, może mieć wpływ na ocenę charakteru tej informacji, natomiast nie staje się automatycznie informacją publiczną.

Informacja o numerach telefonów służbowych komórkowych odnosi się niewątpliwie do narzędzi jakimi posługuje się organ oraz wyposażeni w nie pracownicy w zakresie realizacji obowiązków służbowych. Numery telefonów to jednak wyłącznie informacja o cyfrach, które identyfikują abonenta, zaś znajomość numeru oraz osoby, której został on przypisany (imię, nazwisko, stanowisko służbowe) pozwala jedynie na uzyskanie połączenia z jego użytkownikiem. Numery służbowych telefonów służą więc do kontaktów w relacjach służbowych między pracownikami oraz organem w każdym miejscu i czasie, a więc także poza siedzibą organu, jak i po godzinach urzędowania. Posługiwanie się nimi bez wątpienia ma na celu usprawnienie i ułatwienie działania w ramach urzędu. Traktowanie tego jako informacji publicznej, a w konsekwencji podanie jej do publicznej wiadomości, niweczyłoby cel, dla którego taki sposób komunikowania się został wprowadzony. Żądana we wniosku skarżącego informacja jest więc jedynie informacją o narzędziach, które służą do użytku wewnętrznego, i stanowią techniczne rozwiązanie w zakresie bezpośredniej komunikacji pomiędzy osobami wykonującymi obowiązki służbowe. Stąd też taki rodzaj informacji, w ocenie Sądu, nie ma charakteru informacji publicznej. Nie jest to informacja o faktach dotyczących zasad funkcjonowania podmiotu, jak i trybu jego działania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), nie mieści się ona bowiem w problematyce sposobu zorganizowania pracy podmiotu administracji, który dotyczy pewnego rodzaju norm organizacyjnych (np. odnoszących się do zasad korzystania z narzędzia). Znajomość samego numeru telefonu komórkowego, jako środka technicznego będącego w dyspozycji konkretnego pracownika czy organu nie jest natomiast źródłem wiedzy w tak określonym zakresie. Żądanie sformułowane we wniosku w rzeczywistości prowadzi do uzyskania dostępu do kontaktu z osobami, w tym wprost wskazanymi we wniosku, poprzez znajdujące się w ich dyspozycji telefony komórkowe przeznaczone do użytku wewnętrznego.

Natomiast obywatel nie jest pozbawiony kontaktu w sprawach, które mieszczą się w zakresie działania organu. Jedną z jego możliwych form jest kontakt telefoniczny zapewniony przez publicznie dostępne numery telefoniczne publikowane m.in. w Biuletynie Informacji Publicznej, książkach telefonicznych, informatorach, czy udostępniane bezpośrednio osobom zainteresowanym. ( ...) .

Oceny, że informacja o numerach służbowych telefonów komórkowych ma charakter informacji publicznej nie można wywieść także z postanowień art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. odnoszących się do majątku publicznego. Informacja o numerach telefonów przypisanych abonentowi przez operatora telekomunikacyjnego nie jest bowiem informacją o majątku publicznym. Taką jest natomiast informacja dotycząca warunków użytkowania numerów i ponoszenia kosztów z tego tytułu, co wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych".

Tym samym Sąd ocenił, że organ nie dopuścił się bezczynności odmawiając przekazania numeru telefonu Komendanta Straży Miejskiej, gdyż ten numer nie mieści się w katalogu przedmiotowym informacji publicznej.

W punkcie 5 wniosku skarżący żądał przekazania informacji o kosztach współpracy, tj. zatrudnienia dodatkowej ochrony Urzędu Miasta, nie realizowanej przez Straż Miejską w C., poprzez przekazanie odpisu faktur VAT za rok 2016 i 2017 do października 2017 r. - jednocześnie przekazania odpisu umowy z tą firmą. W terminie ustawowym organ podał, że koszt zatrudnienia firmy zajmującej się ochroną na terenie gmachu Urzędu Miasta w C. w 2017 r. wyniósł 28.217,00 zł netto; dane obejmują okres od lutego do października 2017 r. Przekazano kopię umowy zawartej w dniu 20 lutego 2017 r., której przedmiotem jest świadczenie usługi od tego dnia do końca 2017 r. oraz faktur za ten okres.

Sąd stwierdza, że organ prawidłowo zakwalifikował żądanie w tym zakresie jako dotyczące udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c ustawy) i swój obowiązek udzielenia informacji wypełnił terminowo i kompletnie.

Reasumując powtórzyć przyjdzie, że w zakresie punktów wniosku nr 1, 3, 4, 5 i 2 – z wyłączeniem informacji dotyczącej wydatków zakwalifikowanych do rozdziału 75023, organ udzielił informacji publicznej w sposób terminowy i kompletny; co skutkowało oddaleniem skargi w tej części.

Końcowo, na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd rozstrzygnął o kosztach postępowania zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot wpisu w kwocie 100 zł (pkt 5 sentencji wyroku).