Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 858/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 185 par. 1, art. 183 par. 1 i 2, art 189, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 9 ust. 2, 2, 4 i 5, art. 10, art. 12 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2568/15 w sprawie ze skargi A.K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz A. K. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2568/15, oddalił skargę A. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Rada Gminy w [...], w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm.), art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

W skardze na powyższą uchwałę A. K. wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw.z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie władztwa planistycznego, nieuzasadnione, niezgodne z zasadą proporcjonalności i niecelowe ograniczenie prawa własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, bez zważenia interesu prawnego skarżącego i określenia jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (str. 6, 12, 16, 19, 20-22, 24, 30-33, 38, 41 Studium); art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 22 Konstytucji RP i naruszenie przewidzianych w tych przepisach zasad poprawnej legislacji, legalizmu i zasady ograniczenia wolności działalności gospodarczej poprzez ograniczenia obsady zwierząt hodowlanych w zwartej zabudowie wsi do 40 sztuk DJP w zagrodzie w strefie R-1 (w strefach R-2 i R-3 ograniczenie hodowli zwierząt w skupiskach zabudowy maksymalnie do 40 DJP w jednej zagrodzie i do 20 sztuk DJP w jednej zagrodzie w strefie R-4 w granicach terenów budowlanych, str. 30-33 Studium); art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji w ten sposób, że w Studium wprowadzono ograniczenia wyłącznie w zakresie dopuszczalności hodowli drobiu i trzody chlewnej (str. 6, 12, 16, 19-22, 24, 41 Studium) pomijając przy tym inne rodzaje działalności gospodarczej i inwestycje, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, w szczególności inwestycje komunalne, uzbrojenie terenu, inwestycje celu publicznego (str. 31-32 Studium) oraz hodowlę innych rodzajów zwierząt.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych w miejscowości [...] oznaczonych numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i w miejscowości [...] oznaczonej numerem [...]położonych w granicach gm. [...]. i objętej Studium. Ponadto prowadzi działalność w zakresie hodowli drobiu i wskazane ustalenia Studium ograniczają go w możliwości korzystania z ww. nieruchomości, na których prowadzi działalność w zakresie hodowli drobiu poprzez zakaz powiększania obsady drobiu w istniejącej fermie oraz utworzenia kolejnej fermy na tej działce. Tym samym powołane wyżej ustalenia Studium naruszają interes prawny skarżącego wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżący podniósł także, iż zarówno tryb sporządzania Studium, jak też treść uchwalonego Studium naruszają w istotny sposób zasady sporządzania i uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i skutkują nieważnością Studium zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Sąd uznał, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego, niemniej miało to miejsce w granicach prawa. Mianowicie skarżona uchwała bezpośrednio narusza interes prawny oraz uprawnienia skarżącego negatywnie wpływając na jego sferę prawno-materialną uniemożliwia realizację jego planów w zakresie przedsięwzięć polegających na budowie nowych obiektów służących hodowli i chowu zwierząt oraz drobiu o dowolnej obsadzie sztuk. Na gruncie zaskarżonego aktu recypacja zapisów w nim zawartych dotyczących m.in. ograniczenia dla lokalizacji nowych obiektów służących hodowli drobiu lub rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, a w przypadku gdy strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny odległość tę należy zmniejszyć do 500 m oraz ograniczenia obsady zwierząt hodowlanych w zwartej zabudowie wsi do 40 sztuk DJP spowoduje, że inwestor będzie upoważniony wedle zapisów planu miejscowego do przedsięwzięć spełniających kryteria ustalone już na etapie studium. Tym samym emanacja władztwa planistycznego w tym zakresie będzie polegała na inkorporacji wartości granicznych co do odległości od zabudowy mieszkaniowej oraz obsady hodowanych sztuk zwierząt i drobiu zawartych w studium do aktu prawa miejscowego. Skoro studium dopuszcza dla obrębu [...] lokalizację nowych obiektów służących do hodowli drobiu w odległości 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, to zapisy planu nie będą mogły naruszać tych ustaleń choćby poprzez zredukowanie tej odległości od wskazanego rodzaju zabudowy. Zostaną zatem te wartości graniczne przełożone do zapisów planu, już bez realnej możliwości ich zakwestionowania na etapie uchwalania planu miejscowego. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Jeśli chodzi o tereny użytków rolnych zostały one oznaczone w studium symbolem R. Jednocześnie mając na uwadze ochronę środowiska i zrównoważony rozwój rolniczych gospodarstw rodzinnych oraz dobro mieszkańców gminy studium dopuściło zwiększenie obsady zwierząt w fermach istniejących, jeżeli ferma zachowuje ustalone w studium odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej, ustaliło natomiast ograniczenia co do lokalizacji nowych obiektów tego rodzaju. W ocenie Sądu taki zakres prowadzonej produkcji w sektorze hodowli drobiu został usprawiedliwiony polityką prowadzoną przez gminę [...]. Mianowicie priorytet w rozwoju przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwo rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Takie postanowienie studium stanowi zapis prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, do czego jest w pełni uprawniona. Jedynym wymiernym zatem wyznacznikiem tej polityki w tej konkretnej kwestii mogło być ograniczenie ilościowe hodowli poprzez wskazanie maksymalnej liczby obsady zwierząt. Taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza w ocenie Sądu granic władztwa planistycznego, chociaż prawo własności skarżącego zostało niewątpliwie ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. Skarżący bowiem nie został pozbawiony możliwości produkcji rolniczej o profilu hodowli drobiu, jedynie skala tej produkcji może być dla niego niesatysfakcjonująca. Zachował natomiast te uprawnienia w takiej skali i zakresie, jak i pozostali mieszkańcy gminy. Sąd podkreślił przy tym, że prawo własności, które korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji, nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. W ocenie Sądu proporcje te zostały ustalone w sposób adekwatny do oczekiwań mieszkańców gminy oraz zamierzeń i planów inwestycyjnych właścicieli działek znajdujących się w obszarze studium. Stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma bowiem charakter kompromisowy. Utrzymuje ona przeznaczenie nieruchomości skarżącego jako działek rolnych, umożliwiając prowadzenie hodowli, ale jedynie w określonych granicach ilościowych obsady zwierząt. W celu bowiem ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie ilości obsady hodowanych zwierząt w obszarze całej gminy, a bardziej rygorystyczne wymogi obwiązują w terenie, gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne pozostaje w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek. Otóż właściciel, który chciałby prowadzić hodowlę w nowych obiektach zatrzymuje to uprawnienie, jednak ze względu na charakter gminy skala produkcji hodowlanej musi mieć granice. Granice te wprowadza studium, przy czym interes inwestora musi pozostawać w zgodzie z potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska. Jednocześnie Sąd przytoczył treść § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i zwrócił uwagę, że ustalenia dotyczące kierunków kształtowania rolniczej przestrzeni wskazują, że wyznaczone w studium tereny R preferują zrównoważony rozwój rolniczych gospodarstw rodzinnych. Ten główny kierunek rozwoju przestrzeni rolniczej niewątpliwie musi być opisany w taki sposób, aby wyznaczony cel mógł zostać zrealizowany. W tym celu Rada Gminy zdecydowała się na określenie konkretnych danych ilościowych produkcji oraz odległości od zabudowy mieszkaniowej jako wskaźników zagospodarowania tego obszaru. Sąd zaznaczył, że można mieć wątpliwości, czy tak szczegółowe uregulowanie nie wkracza w kompetencję przewidzianą dla rady gminy przy uchwalaniu planu miejscowego i wobec tego czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego regulującego zasady tworzenia studium. W ocenie Sądu nie byłoby jednak możliwości zapisania w studium w inny, mniej szczegółowy sposób intencji ograniczenia tej produkcji. Akt wykonawczy regulujący warunki, jakie winno spełniać studium nie wyklucza, aby zostały w nim przewidziane minimalne lub maksymalne wskaźniki lub parametry. Stanowi o tym, co prawda w innym zakresie przedmiotowym, § 6 pkt 2 rozporządzenia. Skoro jednak § 6 pkt 6 tegoż rozporządzenia przewiduje, że ustalenia dotyczące kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej powinny określać w szczególności obszary, na których planuje się zmianę przeznaczenia, nie ma przeszkód, aby zostały zawarte w studium inne jeszcze regulacje stanowiące wyraz prowadzonej przez gminę polityki planistycznej, a możliwe było ich ujęcie jedynie poprzez podanie konkretnych parametrów takich jak odległość oraz maksymalna obsada zwierząt.

Skargą kasacyjną A. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 6, 7, 9, art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 584), art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że przyjęcie przez Radę Gminy [...] ustaleń zawartych na str. 6 ("nadmierne zagęszczenie ferm hodowli drobiu i związane z tym skutki dla środowiska i mieszkańców"), str. 12 ("Przekształcaniu przestrzeni powinno towarzyszyć zmniejszenie ujemnego oddziaływania na środowisko przyrodnicze ze szczególnym naciskiem na ograniczenie ilości fenu hodowli drobiu u trzody chlewnej"), str. 16 (realizacja nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; odległość tę można zmniejszyć do 500m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny; - dopuszczenie rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową"), str. 24 ("ograniczenie fermowej hodowli drobiu z jednoczesnym ograniczeniem lokalizacji nowych ferm w stosunku do terenów przeznaczonych na stały pobyt ludzi"), str. 30 ("Obiekty produkcyjno-usługowe powinny rozszerzać profil działalności, przełamując tym samym monofunkcyjny sposób gospodarowania na wsi. W strefie R-l, za wyjątkiem obszaru zbiornika wód podziemnych o słabej izolacji warstwy wodonośnej oraz korytarzy ekologicznych, dopuszcza się nowe obiekty fermowe dla przemysłowej hodowli zwierząt przy zachowaniu odległości 1000 m od istniejących i planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej; odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny. Zwiększenie obsady zwierząt w fermach istniejących może nastąpić jeżeli ferma zachowuje ustalone w Studium odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej. W zwartej zabudowie wsi ograniczenie obsady zwierząt hodowlanych w zagrodzie do 40DJP"), str. 38 (postuluje się: (...) zakaz lokalizacji ferm hodowlanych"), str. 41 ("fermy hodowlane drobiu i trzody chlewnej o obsadzie przekraczającej 50DJP w [...], [...], [...], [...], [...], [...] i - wpływ na lokalne warunki aerosanitarne, zagrożenie epidemiologicze. Czynnikami pogarszającymi warunki aerosanitarne są substancje zapachowe, pyły zanieczyszczenia bakteriologiczne, związki azotu emitowane z urządzeń wentylacyjnych oraz odpadów stałych zwierzęcych. Niejednokrotnie zbyt bliska lokalizacja w stosunku do zabudowy mieszkaniowej stwarza dyskomfort dla mieszkańców) uchwały z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] nie narusza zasady równości oraz zakazu dyskryminacji wobec prawa w zakresie prawa własności i swobody działalności gospodarczej, a także zasady przyzwoitej legislacji poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy ww. uchwała ograniczenie prawa własności i swobody prowadzenia działalności skarżącego stanowiące przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego organowi, w tym pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności, iż ww. uchwała nie zawiera analogicznych ograniczeń prawa własności oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej, które mogą zawsze lub potencjalnie znacząco negatywnie wpływać na środowisko naturalne, włączając w to między innymi hodowlę innych gatunków zwierząt niż drób i trzoda chlewna wskazane w uchwale;

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 6, 7, 9, art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że wprowadzenie przez organ ustaleń zawartych na str. 6, 12, 16, 24, 30, 38 i 41 uchwały nie powoduje takiego ograniczenia prawa własności skarżącego, naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, które stanowiłoby przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego organowi oraz pominięcie okoliczności, iż uchwała narusza prawa nabyte skarżącego i istotę prawa własności nieruchomości poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy uchwała ograniczenie prawa własności skarżącego, a ani dokumentacja pianistyczna, ani sama uchwała nie wskazują ochrona jakich wartości, w szczególności z zakresu ochrony środowiska, potrzeby zrównoważonej polityki planistycznej i ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli, uzasadnia tego rodzaju ograniczenia mimo zawartych w uzasadnieniu wyroku stwierdzeń, iż to właśnie ochrona tych wartości stanowi przyczynę wprowadzenia do uchwały tych ograniczeń;

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 6, 7, 9, art. 9 ust. 4, art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że wprowadzenie przez Radę Gminy [...] ustaleń zawartych na str. 6, 12, 16, 24, 30, 38 i 41 uchwały nie powoduje takiego ograniczenia swobody działalności gospodarczej skarżącego, naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, które stanowiłoby przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego organowi oraz pominięcie okoliczności, iż uchwała narusza prawa nabyte skarżącego i istotę prawa do prowadzenia działalności gospodarczej skarżącego poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy uchwała ograniczenie tego prawa skarżącego, a ani dokumentacja planistyczna, ani sama uchwała nie wskazują ochrona jakich wartości, w szczególności z zakresu ochrony środowiska, potrzeby zrównoważonej polityki planistycznej i ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli, uzasadnia tego rodzaju ograniczenia mimo zawartych w uzasadnieniu wyroku stwierdzeń, iż to właśnie ochrona tych wartości stanowi przyczynę wprowadzenia do uchwały tych ograniczeń.

II. przepisów prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieodniesienie się Sąd do zawartych w skardze zarzutów dotyczących nierozważenia przez organ wymogów w zakresie lokalizacji ferm hodowli zwierząt wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 r., nr 213, poz. 1397 ze zm.), które są znacznie mniej restrykcyjne, niż ustalenia zawarte na str. 16 i 30 uchwały, które dodatkowo odnoszą się do wszystkich ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej nie określając żadnych progów ilościowych. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ pozostawia poza zakresem rozstrzygnięcia Sądu I instancji istotną część zarzutów zawartych w skardze odnoszących się do ustaleń zawartych na str. 16 i 30 uchwały, nie wyjaśniając przy tym powodów, dla których Sąd pominął te zarzuty i ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż powyższe rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy. Powyższe uchybienie wyklucza możliwość odniesienia się skarżącego do motywów rozstrzygnięcia Sądu i kontrolę instancyjną w tym zakresie;

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wskazanie, na jakiej podstawie Sąd dokonał ustaleń w zakresie oczekiwań mieszkańców gminy oraz zamierzeń i planów inwestycyjnych właścicieli działek znajdujących się w obszarze studium (str. 12 uzasadnienia wyroku) oraz dokonał stwierdzenia, iż proporcje ingerencji dokonanej przez organ w sferę prawa do nieruchomości skarżącego ustalone zostały w sposób adekwatny do tych oczekiwań, zamierzeń i planów inwestycyjnych, w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wskazania dokumentów, z których miałoby wynikać dokonanie tego rodzaju ustaleń przez organ i Sąd I instancji, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ uniemożliwia skarżącemu polemikę z ustaleniami Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśniając podstaw ustaleń dokonywanych przez Sąd I instancji, a także uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku;

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wskazanie, na jakiej podstawie Sąd I instancji dokonał ustalenia, iż rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale na str. 16 i 30 uchwały ma charakter kompromisowy (str. 12 uzasadnienia wyroku), w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku nie wskazuje żadnego z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania planistycznego, ani postanowień uchwały, które potwierdzałyby, że organ dokonał identyfikacji interesów skarżącego oraz interesów (praw) innych osób lub interesu publicznego, które w ocenie organu uzasadniałyby ograniczenie praw skarżącego w zakresie własności nieruchomości i swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ani że organ dokonał wyważenia tych interesów. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ uniemożliwia skarżącemu polemikę z ustaleniami Sądu I instancji zawartymi w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśniając podstaw ustaleń dokonywanych przez Sąd, w szczególności nie wyjaśnia czy Sąd I instancji w ogóle skontrolował dokonanie przez organ procesu "wyważania interesów stron", W konsekwencji powyższe uchybienie uniemożliwia także kontrolę instancyjną wyroku.

W związku z powyższymi podstawami skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Z ostrożności, w razie stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż skarga jest uzasadniona jedynie w odniesieniu do części uchwały, wniesiono o stwierdzenie nieważności ustaleń studium zawartych na str. 6, 12, 16, 24, 30, 38 i 41 uchwały. W razie zaś stwierdzenia, iż zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446), wniesiono o orzeczenie niezgodności z prawem uchwały zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w całości, a z ostrożności, w razie stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż skarga jest uzasadniona jedynie w odniesieniu do części uchwały, w zakresie wskazanych wyżej ustaleń Studium zawartych na str. 6, 12, 16,24, 30,38 i 41 uchwały. W razie stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w tym zakresie. Równocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma uzasadnione podstawy zaskarżenia. Istota przytoczonych zarzutów skargi zasadniczo sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącego. Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej: u.p.z.p.- uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, że tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 9 ust. 2 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżący złożył skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 101 u.s.g. Zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów u.p.z.p. Uchwały z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa gospodarczego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, albowiem tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Z powyższych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem. W judykaturze dostrzega się trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie sądy nie wykluczają możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty. Wskazuje się również, że nie można, kierując się tylko charakterem prawnym studium, wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2298/15 dostępny [w:] CBOSA). Potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu, jak również następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W odróżnieniu od ustaleń planu miejscowego postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mają charakteru normatywnego powszechnie obowiązującego, ale należy mieć na uwadze, że w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać także na interes prawny lub uprawnienia obywateli i innych podmiotów znajdujących się poza aparatem gminy. Konieczne jest zatem prawidłowe, odpowiadającym przepisom prawa sformułowanie postanowień zawartych w studium. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy, działając w ramach władztwa planistycznego, nie dysponują pełną swobodą przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem ex lege są związane ustaleniami studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium.

Podkreślić należy, iż wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Na powyższą zależność wykonywania władztwa planistycznego i legalności działania organów gminy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 roku, sygn. akt IV SA 346/93 (ONSA 1996, z.3, poz.125). Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Gwarancję ochrony praw podmiotów, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi ustawowo określony tryb postępowania i rozgraniczenie kompetencji organów gminy.

Jednym z celów polityki przestrzennej określanej w studiach jest rozpoznanie interesów publicznych w obrębie gminy oraz stymulowanie uczestników działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, co jest istotne z punktu widzenia inwestycyjnego czy turystycznego. Zawsze naczelnym celem jest rozwój gminy, przy uwzględnieniu jej specyficznych warunków, np. gmina miejska lub wiejska. Podkreślenia wymaga, że ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony poszczególnych obszarów, jak również obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej, czy kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, podlegają określeniu w studium. Z tym aktem muszą być zgodne plany miejscowe, które ustalają przeznaczenie terenów. Konsekwencją przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań jest bowiem treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagająca, aby plan nie naruszał ustaleń studium. Istotne przy tym jest, że na etapie wstępnym – przed podjęciem stosownej uchwały – ocenie podlega stopień zgodności przewidywanych rozwiązań (a więc ujętych w konkretne normy dopiero w projekcie planu miejscowego) ze studium. Kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy, ma ścisły związek z treścią studium.

Powstaje zatem pytanie, na ile szczegółowe i do jakiego stopnia konkretne mogą być postanowienia studium.

Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium – studium nie może zastępować samego planu czy też uchwały o zmianie planu. Czym innym bowiem są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a czym innym określenie przedmiotu ustaleń planu we wstępnej fazie procedury uchwalania aktu prawa miejscowego. Podobnie, zasadniczo inna jest moc i charakter planu miejscowego (źródło powszechnie obowiązującego prawa - przepis gminny), a inne znaczenie i charakter studium. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi wyraz władztwa planistycznego, podczas gdy uchwała, o której mowa w art.12 ust.1 u.p.z.p. otwiera jedynie drogę do realizacji tej zasady.

A skoro zatem studium nie może zastępować planu, to tym samym uchwała taka nie może zawierać konkretnych ustaleń planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy o uchwaleniu (zmianie) planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W studium następuje określenie przedmiotu ustaleń planu, który będzie podlegał konkretyzacji na dalszym etapie procesu planistycznego. Studium winno określać zakres ustaleń (zmian) planu, pewne ogólne założenia (reguły). Konkretyzacja zaś tych ustaleń następuje w dalszej fazie prac planistycznych przy zachowaniu ustawowo unormowanej procedury, przestrzeganiu etapów stanowienia planu i kompetencji organów gminy.

Istotne jest zatem, aby rada gminy uchwaliła studium zawierające takie kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego gminy, które rzeczywiście mają charakter kierunkowy, odpowiadający wskazaniom wynikającym z tej polityki, a nie takie, które określają w bardziej konkretny i ścisły sposób przeznaczenia terenów gminy na określone cele i sposoby oraz warunki zagospodarowania terenów. Nie może dochodzić do pomieszania materii uchwały w sprawie studium i uchwały w sprawie planu miejscowego. Każda z tych uchwał ma ściśle wyodrębnione ustawowo cele, a w związku z tym powinna mieć zupełnie odmiennie zapisane treści. Studium ma za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych. Dopiero w planie miejscowym, jako akcie normatywnym prawa gminnego, który musi uwzględnić kierunkowe przeznaczenie wskazane w studium, powinny być regulowane szczegóły zabudowy wskazanej w studium, z określeniem jej warunków.

W świetle powyższych uwag należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że ustalenia zaskarżonej Uchwały naruszają zasady uchwalania studium, jak również w sposób bezpośredni naruszają interes prawny skarżącego, gdyż zawierają regulacje tak szczegółowe, że w istocie każde inne ustalenie zawarte w planie miejscowym musi być automatycznie sprzeczne ze studium. W tym zakresie należy przyjąć, że skutki prawne ustaleń zawartych zwłaszcza na stronach 16 i 30 Uchwały de facto determinują sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym oraz mają wpływ na swobodne prowadzenie działalności gospodarczej.

Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu studium, a także i warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec administracji żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności oznacza, że tak w trakcie procedury sporządzania planów miejscowych i studiów powinno mieć miejsce wyważenie interesów, w tym zwłaszcza interesów zgłoszonych przez podmioty zewnętrzne wobec organu planistycznego. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 437/08, (LEX nr 490102), NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. W ocenie NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważania. Nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości.

Odnosząc się do ustaleń zaskarżonej Uchwały, w szczególności zawartych na stronach 16 i 30, dopuszczających realizację nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, zakładających, że odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny oraz dopuszczających rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej, które są odlegle minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, wskazać należy, że żadne przepisy ustawowe nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowni, w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Wyraźnej podstawy prawnej do ograniczenia takiej lokalizacji przy użyciu wskaźnika odległości od określonego rodzaju zabudowy nie daje przepis art. 10 u.p.z.p. Wprowadzenie zatem do treści Studium ograniczeń posługujących się konkretnymi wskaźnikami odległości od określonego typu zabudowy jest nieuprawnione, a wręcz niedopuszczalne w świetle funkcji, znaczenia i mocy wiążącej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań. Trzeba raz jeszcze podnieść, że Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Akt ten nie może zawierać skonkretyzowanych regulacji normatywnych.

W dokumentacji planistycznej nie znajdują się żadne informacje dające możliwość oceny ustaleń Uchwały, w szczególności zawartych na stronach 16 i 30, w kontekście zgłaszanych podczas procedury sporządzania tego aktu, wniosków i uwag, czy w trakcie dyskusji publicznej. Brak w takiej dokumentacji uzasadnienia odrzucenia czy uwzględnienia uwag i wniosków, a także przyjęcia innego rozwiązania ze względu na zgłaszane rozbieżności, rodzi przekonanie o braku wyważenia interesów w procesie powstawania studium, a w konsekwencji świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Nie ulega wątpliwości, że warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Sąd Wojewódzki przyjął, że ograniczenia związane z lokalizacją nowych ferm oraz rozbudowy ferm już istniejących wynikały z potrzeby zrównoważonej polityki planistycznej i ochrony nieruchomości sąsiednich oraz ich właścicieli, a także potrzeb ochrony środowiska. Należy jednak podkreślić, że żaden dokument znajdujący się w aktach postępowania poprzedzającego przyjęcie Uchwały, ani ich treść nie potwierdzają tej tezy. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).

Rację ma skarżący kasacyjnie, że organ planistyczny nie tylko nie dokonał wyważenia interesów mieszkańców i właścicieli terenów objętych Uchwalą, ale nawet nie zidentyfikował tych interesów. O tym, że ograniczenia zawarte w ustaleniach Uchwały są arbitralne i nie biorą pod uwagę rzeczywistych stosunków miejscowych świadczy zarówno to, że takie same ograniczenia co do lokalizacji ferm hodowli i trzody chlewnej są przewidziane na terenach chronionych, jak i na innych terenach objętych Uchwałą, jak też to, że ograniczenia te w jednakowy sposób dotyczą wszystkich hodowców drobiu i trzody chlewnej działających na terenie Gminy [...] (takie same ograniczenia odległościowe). W tej sytuacji nie można mówić o żadnym zindywidualizowaniu i rozważeniu interesów poszczególnych hodowców i mieszkańców.

Ograniczenia w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej na terenie Gminy [...] nie znajdują uzasadnienia w żadnym z celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd uznał, iż ograniczenia te mają być uzasadnione ochroną środowiska. Analiza treści uchwały poddaje w wątpliwość, czy rzeczywiście ograniczenia w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej są wynikiem dbałości o środowisko w sytuacji, gdy Uchwała nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej wpływających na środowisko, w tym ferm hodowlanych innych gatunków zwierząt i to również na terenach chronionych. Gdyby rzeczywiście tak było, to wówczas należałoby się spodziewać, że Uchwała zawierać będzie zakaz lokalizacji i powiększania produkcji (obsady zwierząt) innych przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie negatywnie wpływających na środowisko, bez różnicowania o jaki rodzaj działalności, w tym hodowlę zwierząt chodzi. Ponadto, gdyby rzeczywiście chodziło o dobro środowiska, logiczna wydaje się konstatacja, że ustalenia Uchwały dotyczące obszarów innych niż chronione powinny zawierać regulacje mniej restrykcyjne niż te dotyczące obszarów chronionych. Tymczasem Uchwała nie zawiera takiego rozróżnienia. Analiza treści ustaleń Uchwały prowadzi do wniosku, że zasadniczą przesłanką tych przepisów nie jest ochrona określonych terenów gminy [...] ze względu na walory środowiskowe czy przyrodnicze, ale ograniczenie podmiotowego kręgu adresatów mogących podejmować inwestycje na obszarach objętych ochroną oraz decydowanie przez organ, w akcie prawa wewnętrznego, jakie rodzaje działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy realnie są uciążliwe dla środowiska, będą dozwolone na terenach Gminy [...].

W uzasadnieniu wyroku znalazło się stwierdzenie, że wprowadzenie ograniczeń wynikających ze Studium: "zostało usprawiedliwione polityką prowadzoną przez gminę [...]. Mianowicie priorytet przyznano mniejszym, indywidualnym gospodarstwom rolnym, nie zaś przedsiębiorstwom rolniczym o dużej skali produkcji. Takie postanowienie studium stanowi zapis prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, do czego jest w pełni uprawniona." Ta konstatacja prowadzi do wniosku, że rzeczywistym celem ograniczeń przewidzianych Uchwalą nie jest ani troska o stan środowiska naturalnego, ani wolności i prawa innych osób, ale chęć zmiany charakteru działalności gospodarczej i rolniczej prowadzonej na terenie Gminy [...]. Wyraźnie wynika to z ustaleń zawartych na stronie 30 Uchwały, gdzie znalazło się stwierdzenie: "obiekty produkcyjno-usługowe powinny rozszerzać profil działalności, przełamując tym samym monofukcyjny sposób gospodarowania na wsi.". Zdanie to bezpośrednio poprzedza ograniczenia dotyczące lokalizacji nowych ferm drobiu oraz łączy się z ustaleniami zawartymi na stronie 16 i 24 Uchwały nakazującymi ograniczenie fermowej hodowli drobiu i lokalizacji nowych ferm na terenie gminy [...]. Trzeba mieć na względzie, że żadne przepisy ustawowe, zgodnie z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej i biogazowni, w szczególności w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Należy również zauważyć, że ustalenia zawarte na stronie 30 Uchwały, wskazują że w tym przypadku chodzi o promowanie rozwoju innych rodzajów działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy będzie to działalność naruszająca stan środowiska naturalnego, kosztem hodowli drobiu i trzody chlewnej, których rozwój został oceniony przez Organ jako monofunkcyjny. Takie stanowisko narusza jednak przewidzianą w art. 22 Konstytucji zasadę swobody działalności gospodarczej, jak również godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. W wyroku z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/07, (LEX nr 470918), NSA zwrócił uwagę, że: "Wprowadzenie w studium ograniczeń dotyczących maksymalnych powierzchni sprzedaży oraz ograniczeń dotyczących branż [handlowych] narusza i to w sposób istotny art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy [u.p.z.p.]. Nie są to bowiem wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów właściwe dla studium. Nie można również przyjąć, by wprowadzenie takich ograniczeń umożliwiały ustalenia o dopuszczalności określenia w studium terenów wyłączonych spod zabudowy".

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego aktu. Nie dostrzegł legislacyjnej wadliwości postanowień Studium, tj. ich konkretnego, normatywnego ujęcia – ściśle wiążącego regulacje planu miejscowego, jak również nie zbadał czy przewidziane w Studium ograniczenia ilościowe hodowli drobiu i trzody chlewnej oraz ograniczenia podmiotowe w zakresie możliwości prowadzenia określonej rodzajowo działalności, stanowią wynik rzetelnie przeprowadzonego rachunku aksjologicznego, uwzględniającego zarówno interes publiczny, jak i indywidualny interes skarżącej.

Natomiast pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej Uchwały wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów i argumentacji skarżącej. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Z tych powodów skarga kasacyjna w oznaczonym wyżej zakresie zasługiwała na uwzględnienie i dlatego też należało zaskarżony wyrok, jako naruszający prawo uchylić, zaś sprawę przekazać Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sprawa ta winna zostać raz jeszcze rozpoznana przez Sąd pierwszej instancji z uwzględnieniem powyższych rozważań.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.