Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 606/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1pkt 1-5, ust.5,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skarg K. A. i W. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Tychy z dnia 14 listopada 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz K. A. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz W. O. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych przez K. A. i W. O., rozpoznawanych w niniejszej sprawie przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 maja 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tychy z dnia 14 listopada 2013 r., nr [...], ustalającą dla U. i A. D. warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr a, przy granicy z działkami nr b i c.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie, które miało następujący przebieg:

Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2010 r. U. i A. D. wystąpili do Prezydenta Miasta Sosnowca o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr a, wskazując, że od strony południowej działka przylega bezpośrednio do drogi publicznej (ul. [...]). Wnioskodawcy określili, że inwestycja będzie mieć dwie kondygnacje, powierzchnia planowanej zabudowy wyniesie 140 m², długość 17 m, szerokość 8,5 m, a wysokość w przybliżeniu 8 m. W odniesieniu do planowanego zagospodarowania terenu podali, jako usytuowanie w stosunku od granicy działki: 4 m od strony zachodniej i bezpośrednio w granicy od strony wschodniej. Co do planowanych przyłączy w zakresie infrastruktury technicznej wskazali na wodę i energię elektryczną, a w zakresie dostępności do drogi wskazali na projektowany zjazd z ul. [...].

W dniu 25 i 26 stycznia 2011 r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717, z późn. zm), zwanej dalej ustawą, organ wystąpił o uzgodnienie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji odpowiednio do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach i do Śląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Katowicach. Swoją prośbę o uzgodnienie organ ponowił w pismach z dnia 15 kwietnia 2011 r.

W dniu 8 marca 2011 r. U. D. złożyła do protokołu wyjaśnienia, w tym wskazała, że planowane budynki mieszkalne jednorodzinne nie będą posiadały garaży wbudowanych w budynek lecz wykonane zostaną miejsca postojowe dla samochodów osobowych.

Postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r., Marszałek Województwa Śląskiego - na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 6 ustawy - uzgodnił pozytywnie i bez uwag planowane przedsięwzięcie w zakresie melioracji wodnych. W dniu 8 marca i 20 maja 2011 r. postanowienie w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydał Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach. Również Dyrektor Śląskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Katowicach pozytywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie, postanowieniem z dnia 13 maja 2011 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach działając z urzędu, postanowieniem z dnia 27 listopada 2012 r., wyłączyło Prezydenta Miasta Sosnowca od załatwienia sprawy i wyznaczyło do prowadzenia postępowania Prezydenta Miasta Tychy.

Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. Prezydent Miasta Tychy wezwał wnioskodawców do przedłożenia dokumentów i uzupełnienia wniosku w zakresie objętym treścią tego pisma, w tym m.in. obejmujących obszar przeznaczony do analizy, a także w zakresie naniesienia na kopii mapy zasadniczej granic terenu objętego wnioskiem oraz określenia charakterystycznych parametrów technicznych wnioskowanego obiektu (rodzaj dachu i kąt nachylenia połaci dachowych). U. D. odpowiedziała pismem z dnia 18 lutego 2013 r. w którym wskazała, że przedkłada 1 egzemplarz mapy zasadniczej i ewidencyjnej w skali 1:100 działki nr a i określiła rodzaj dachu jako dwuspadowy o kącie nachylenia 15º-35º i dojazd z ul. [...]. Do pisma załączyła pismo A S.A. z dnia 28 sierpnia 2012 r., zawierające oświadczenie o możliwości przyłączenia projektowanych budynków oraz pismo z Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Sosnowcu z dnia 27 sierpnia 2012 r., zawierające oświadczenie o prolongowaniu zapewnienia dostawy wody.

W dniu 14 maja 2013 r. Prezydent Miasta Tychy wydał decyzję nr [...], odmawiająca ustalenia U. i A. D. warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Dokonując ustaleń w zakresie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem, organ stwierdził brak kontynuacji w zakresie wysokości kalenicy, wskazując, że wnioskowana wysokość 8 m nie odpowiada średniej – 6 m. Powołując się na analizę obszaru organ stwierdził, że nie został spełniony wymóg z art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy, a także wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy w zw. z wymogami rozporządzenia w zakresie kontynuacji linii zabudowy i kontynuacji wysokość w poziomie kalenicy. W przedmiocie kontynuacji cech zabudowy na działkach sąsiednich organ stwierdził, że planowany zakres inwestycji narusza wymagania w zakresie linii zabudowy i wysokości w poziomie kalenicy. Na tej podstawie organ uznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, gdyż warunki zabudowy można ustalić dla inwestycji spełniającej łącznie wszystkie wymogi ustawy.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez A. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z dnia 23 lipca 2013 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Odnosząc się do stwierdzonego przez organ pierwszej instancji braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy Kolegium wskazało, że nie ma możliwości dokonania weryfikacji w tym zakresie, gdyż organ pierwszej instancji nie wyjaśnił swojego stanowiska. Nie podał też, dlaczego tak ustalona linia zabudowy uniemożliwia realizację inwestycji, skoro powszechnie akceptowana jest interpretacja, że linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu i linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Odnośnie wysokości kalenicy organ odwoławczy podzielił stanowisko zajęte w decyzji pierwszej instancji wskazując, że planowane obiekty miałyby mieć wysokość 8 m, podczas gdy średnia wartość tego wskaźnika na obszarze analizowanym wynosi 6 m, a to jest obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca wydanie dla inwestora pozytywnej decyzji. Zauważył jednak, że odmowa ustalenia warunków zabudowy winna być poprzedzona wezwaniem inwestora do zmiany parametrów projektowanych obiektów, z uwagi na brak możliwości realizacji budynków o wysokości górnej kalenicy 8 m i dopiero w przypadku braku reakcji inwestorów, należało odmówić ustalenia warunków zabudowy. Kolegium podniosło również, że organ nie wyjaśnił dlaczego istniejący dostęp do drogi publicznej uniemożliwia prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na działce.

Na skutek wniesienia skargi przez K. A., decyzja odwoławcza została poddana ocenie sądowej i podzielając stanowisko Kolegium w kwestii ustalenia linii zabudowy i wysokości kalenicy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 95/14, oddalający skargę.

Przed wydaniem powyższego wyroku, na skutek decyzji kasacyjnej Kolegium, organ pierwszej instancji ponownie przeprowadził postępowanie i pismem z dnia 18 września 2013 r. zawiadomił strony o zgromadzeniu wymaganych dokumentów oraz możliwości zapoznania się z nimi.

Następnie, decyzją z dnia 14 listopada 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta Tychy orzekł o ustaleniu U. i A. D. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr a, przy granicy z działkami nr b i c, przy ul. [...] w [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy, a także na podstawie rozporządzenia i zawierała załączniki w postaci części graficznej (mapa zasadnicza w skali 1:1000) i części tekstowej analizy. W podjętym rozstrzygnięciu organ przedstawił ustalenia w zakresie:

- określenia terenu inwestycji i rodzaju zabudowy, wskazując w tym zakresie na działkę nr a, powierzchnię terenu pod zabudowę 2060 m² i jako rodzaj zabudowy - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną;

- funkcji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wskazując w tym zakresie jako funkcję zabudowy i zagospodarowanie terenu - budowę 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o łącznej powierzchni zabudowy 280 m² i jako linię zabudowy, linię wyznaczoną zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia jako kontynuację linii zabudowy istniejącej, przedstawioną na załączniku mapowym, a także określając wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem na 14%, z zachowaniem min. standardu 40 % terenu biologicznie czynnego, szerokość elewacji frontowej na 10 m + 20 % dla każdego z wnioskowanych budynków mieszkalnych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w poziomie okapu od 2,5 m do 4 m dla każdego z wnioskowanych budynków mieszkalnych, a w zakresie geometrii dachu, wskazując na dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 15° do 35° i wysokość w poziomie kalenicy od 7 m do 8,0 m dla każdego z wnioskowanych budynków mieszkalnych;

- warunków i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, wskazując, że należy zachować warunki ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem zrównoważonego rozwoju wynikające z wymagań ustawy Prawo ochrony środowiska w zakresie ochrony powietrza, wód i ochrony przed hałasem, a także określając zasady ochrony środowiska i przyrody w czasie realizacji ustalając, że nie należy przekraczać standardów i norm w zakresie ochrony środowiska oraz stosować najlepsze dostępne techniki i technologie, o których mowa w przepisach odrębnych;

- warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji przyjmując, że teren, którego dotyczy zmiana sposobu zagospodarowania, znajduje się w zasięgu sieci infrastruktury technicznej (energii elektrycznej, wod. - kan., kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej), a zapewnienie dostawy i warunki techniczne podłączenia mediów zgodnie wynikają z pism A S.A. z dnia 23 sierpnia 2012 r. i Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 27 sierpnia 2012 r. oraz przyjmując, że podłączenie komunikacyjne inwestycji może być realizowane zgodnie z pismem [...] z dnia 4 maja 2011 r., a Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Katowicach postanowieniem z dnia 8 marca 2011 r., [...] uzgodnił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu przy uwzględnieniu wskazanych w nim czynników górniczo-geologicznych w przedmiotowym rejonie;

- warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich, poprzez określenie warunków w zakresie wynikającym z § 2 pkt 7 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 67 ust. 3 ustawy oraz wskazanie na konieczność zachowania wymagań wynikających z obowiązujących przepisów odrębnych w tym zakresie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w ramach analizy, o której mowa w art. 53 ustawy, sprawdził wszystkie uwarunkowania dotyczące terenu objętego planowaną inwestycją. Dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu. Stwierdził, że spełniony został warunek zapisany w art. 61 ust. 1, pkt 1 ustawy, bowiem teren planowanej inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...]. Spełniony został też wymóg z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczono obszar analizowany o promieniu 50 m i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Ustalono, że w obszarze analizowanym, zabudową dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W odniesieniu do ustalonych wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyjaśnił, powołując się na przepisy rozporządzenia, że:

- w celu zachowania, kontynuacji i uporządkowania kształtującej się linii zabudowy o charakterze uskokowym od ul. [...], wyznaczono dla wnioskowanej inwestycji linię zabudowy jako kontynuację linii zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej, w celu zachowania tworzącego się rytmu uskokowej linii zabudowy w tej części obszaru analizy;

- średnia wartość wskaźnika zabudowy w całym obszarze analizy wynosi 12% i jest niższa od wnioskowanej wartości wynoszącej 14%, jednak zbadano parametry wielkości powierzchni zabudowy dla poszczególnych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizy i ustalono, że są to wartości znacznie wyższe niż średnia (12%) i wynoszą od 2 % do 44 %, co przemawia za dopuszczeniem wnioskowanego wskaźnika intensywności;

- średnia szerokość elewacji frontowej w całym obszarze analizy wynosi 10 m, przy czym w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości znacznie wyższej niż średnia (od 3 m do 24,5 m);

- średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizy wynosi 4 m, a wysokość elewacji frontowej jest zróżnicowana w przedziale od 2,5 m do 9,0 m w poziomie okapu. Z uwagi na brak możliwości ustalenia wysokości na podstawie średniej wielkości występującej w obszarze analizy oraz jako przedłużenie krawędzi, zaistniała konieczność wyznaczenia wysokości przy uwzględnieniu wnioskowanej wysokości budynku (w kalenicy do 8 m) i wnioskowanej geometrii dachu, które nawiązują do parametrów zabudowy w obszarze analizy i przyjęto wysokość w poziomie okapu od 2,5 m do 4,0 m dla każdego z wnioskowanych budynków;

- w obszarze analizowanym występują dachy różnorodne, średnia wysokość w poziomie kalenicy dla analizowanego obszaru wynosi 7 m, a poszczególne wysokości budynków mieszczą się w przedziale od 5 m do 9 m. Z uwagi na to, że wnioskowana wysokość 8 m nawiązuje do parametrów zabudowy na działkach w obszarze analizowanym i nieznacznie przekracza średnią wartości analizy przedmiotowego wskaźnika, ustalono ją w poziomie kalenicy od 7 do 8 m, natomiast dachy jako dwuspadowe o kącie nachylenia połaci od 15° do 35°.

Podsumowując organ stwierdził, że wydanie decyzji było możliwe wobec spełnienia wymogów art. 61 ustawy w powiązaniu z wymogami rozporządzenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i W. O. oraz K. A. zarzucili organowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1, pkt 2 i pkt 5, ust. 6 i ust. 7 w zw. z rozporządzeniem, w tym w szczególności: § 4 ust. 1 wobec braku ustalenia linii zabudowy dla całego zamierzenia (obejmującego dwa obiekty); § 5 ust. 2 rozporządzenia przez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na poziomie wyższym od średniego i nie uwzględnienie tego, że na przedmiotowej działce mają powstać dwa budynki a nie jeden; § 6 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez ustalenie szerokości elewacji frontowej pozwalającej zabudować całą działkę, która ma szerokość 12 m, a nie 13 m (przy obu stronach do samych granic); § 7 ust. 4 rozporządzenia przez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na wysokości 4 m, podczas gdy dla budownictwa jednorodzinnego winna ona wynosić do 3 m; § 8 rozporządzenia przez ustalenie wysokości kalenicy na poziomie wyższym niż 6 m, co nie odpowiada istniejącej zabudowie i może zacieniać sąsiednie nieruchomości. Odwołujący wskazali, że wielokrotnie domagali się powołania biegłego celem ustalenia faktycznej szerokości spornej działki oraz wnosili o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, co nie zostało uwzględnione. Podnieśli, że całkowicie niedopuszczalne jest ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości lokalizacji planowanych budynków przy granicy z działkami nr b i c. Zaakcentowali, że przy ustaleniu, iż działka inwestycyjna ma 12 m szerokości i że szerokość elewacji frontowej została ustalona na 10 m (­/+ 20%), po zbudowaniu jednego budynku, dojazd do drugiego musiałby się odbywać po nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej ich własność lub własność drugiego sąsiada, co może prowadzić do ograniczenia ich praw właścicielskich. Zarzucili też organowi naruszenie art. 10 K.p.a. z uwagi na to, że pomimo wysłania do nich zawiadomienia, akta sprawy nie były w posiadaniu organu, lecz Sądu. Powielając kwestie związane z realizowaniem przez inwestora innych inwestycji na sąsiednich gruntach, wyrazili obawę, że wysokość planowanych obiektów może oznaczać zamiar lokalizacji kolejnych garaży na samochody dostawcze. Uznali, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie powinna być wyższa niż 3 m, co uniemożliwi wykorzystywanie obiektów w celach garażowych. Podnieśli, że planowana (na bardzo wąskiej działce) inwestycja jest próbą obejścia i nadużycia prawa, przez zbudowanie kolejnych garaży, pod pretekstem budowy 2 domów jednorodzinnych. Dodali, że przy szerokości frontów obu budynków 12 m brak jest spełnienia wymogu dostępu do drogi publicznej dla drugiego budynku. Zarzucili też organowi, że przy analizie cech i zabudowy posłużono się danymi obiektu garażu na samochody dostawcze o powierzchni 400 m² (m. in. front tego obiektu wynosi 24,5 m), co do którego stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto dyskusyjne jest wykorzystywanie tego obiektu przy ustalanie parametrów przyszłej zabudowy. Odwołujący akcentowali też konieczność zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia o legalności decyzji przez sąd administracyjny. Odwołujaca – K. A. dodatkowo podkreśliła, że ani ona, ani jej sąsiedzi, nie posiadają żadnych obiektów budowlanych zbudowanych w granicach działki nr a z działkami nr b i c, wobec czego nie sposób dokonać takiej lokalizacji bez jej czynnego udziału oraz realizacji wniosków dowodowych i przeprowadzenia rozprawy.

Decyzją z dnia 29 maja 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy obliguje do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami § 3 rozporządzenia. Z uwagi na to, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 13m wyznaczono obszar w odległości 50 m. Organ pierwszej instancji szczegółowo opisał obiekty znajdujące się w granicach tego obszaru, czego dowodem jest tabela, z której wynika jaka jest powierzchnia każdej z działek zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego, jaka jest powierzchnia obiektów na tych działkach, jaka jest wysokość i szerokość elewacji frontowych tych obiektów, jaka jest geometria ich dachów (z uwzględnieniem wysokości kalenicy, ilości połaci i kąta nachylenia), a także jaka jest funkcja obiektów. W ocenie Kolegium, analiza sporządzona została w sposób rzetelny i wyczerpujący. Oceniając spełnienie przez wnioskowaną inwestycję zasady kontynuacji funkcji, Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji w tej materii, zaznaczając, że w obszarze analizowanym znajduje się w przeważającej większości zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wobec tego funkcja planowanej zabudowy nie stoi w sprzeczności z funkcją zabudowy z obszaru analizowanego. W kwestii szerokości elewacji frontowych planowanych obiektów wskazało, że wnioskowana szerokość elewacji frontowej wynosi 8,5 m, natomiast średnia z obszaru analizowanego wynosi około 10 m i z tego względu możliwe było ustalenie przedmiotowego wskaźnika w oparciu o średnią z obszaru analizowanego, przy uwzględnieniu dopuszczonej 20% tolerancji. W odniesieniu do wysokości planowanych obiektów stwierdziło, że organ prowadzący postępowanie związany jest wnioskiem strony i nie może narzucać inwestorowi niższej wysokości ustalając inne parametry planowanych budynków, niż te wskazane we wniosku. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku dojazdu do drugiego z planowanych obiektów (a wiec obiektu w tzw. drugiej linii zabudowy), organ odwoławczy wskazał, że dostęp do drogi publicznej ma posiadać teren objęty wnioskiem, wobec czego w sprawach ustalania warunków zabudowy należy ustalić jedynie występowanie tej przesłanki, a nie orzekać w zakresie sposobu komunikacji na terenie objętym wnioskiem. Wyjaśnił też, że kwestie warunków technicznych obiektów budowlanych, w tym związane z zacienieniem działek sąsiednich, będą przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczył przy tym, że w zaskarżonej decyzji w zakresie wymogu, o którym mowa w art. 54 pkt 2d ustawy, zawarto zakaz pozbawienia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Co do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, że po skierowaniu akt do sądu nie pojawiły się nowe dowody, a wszystkim stronom uprzednio umożliwiano zapoznanie się z całością akt sprawy. Uznał ponadto, że w sprawie nie powstał też obowiązek zawieszenia postępowania, gdyż skierowanie do sądu sprawy ze skargi na uprzednią decyzję Kolegium nie jest to zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję odwoławczą – K. A. podtrzymała swoje wcześniejsze zarzuty i argumenty zaprezentowane w toku postępowania, w tym przedstawione w odwołaniu. Ponadto, zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego zastosowanie. Akcentowała, że niedopuszczalne jest ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy samej lokalizacji planowanych budynków przy granicy z działkami nr b i c. Dostrzegła, że istnieje sprzeczność pomiędzy stanowiskiem z poprzedniej decyzji Kolegium, a stanowiskiem wyrażonym w aktualnej decyzji, co do wysokości kalenicy. Stwierdziła ponadto, że planowana inwestycja jest niezgodna z prawem także z uwagi na brak warunku kontynuacji co do linii zabudowy. Wobec różnicy co do szerokości działki nr a w sprawie należało również powołać biegłego lub przeprowadzić oględziny. Skarżąca wskazał, że sama zleciła czynności geodezyjne, w toku których ustalono, że działka nr a, ma szerokość od 12,00 m przy styku z ul. [...], a szerokość ta powiększa się tylko do 12,31 ma na wysokości budynku nr [...], a nie jak przyjmują organy 13 m. W odniesieniu do podjętego rozstrzygnięcia zauważyła, że dopuszcza ono zlokalizowanie obydwu budynków przy granicy z działkami nr b i c, co nie odpowiada wnioskowi. Wyraziła pogląd, że o ile Kolegium chciało sprawę zakończyć merytorycznie to nie powinno akceptować lokalizacji obu budynków przy granicy obu działek. Uznała, że bezpodstawnie do analizy wzięto pod uwagę garaż na samochody dostawcze należący do wnioskodawców, zlokalizowany na działkach nr d i e, o szerokości elewacji 24,5 m, funkcjonujący nielegalnie.

Skarżący – W. O. również podtrzymał swoje zarzuty i wywody z odwołania, w tym w zakresie naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia. Dodatkowo zarzucił decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 89 § 1 i 2 K.p.a. z uwagi na brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz zaakceptowanie wadliwych ustaleń, a także nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, pomimo, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przyśpieszyłoby to postępowanie, a także pozwoliłoby na uzgodnienie rozbieżnych interesów stron oraz wyjaśniło - z udziałem biegłego lub na drodze oględzin - rozbieżności dotyczących stanu faktycznego, w tym szerokości działki inwestycyjnej. Zakwestionował też lokalizację obu budynków przy granicy działek, wyjście z rozstrzygnięciem poza wniosek, przy braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy dla drugiego budynku. Podtrzymał zarzut naruszenia art. 10 K.p.a.

Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.

Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2014 r., sygn. akt II OW 212/14, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył do rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.

W piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2015 r. W. O. podtrzymał swoją skargę i przychylił się do stanowiska i argumentacji skargi K. A. Ponadto, odnosząc się do kwestii wysokości planowanych budynków stwierdził, że w tej sprawie należało wydać decyzję odmowną. W tym zakresie, dla poparcia wyrażonego stanowisko, skarżący wskazał na wydany w sprawie wyrok WSA we Wrocławiu. Podkreślił również, że posłużenie się parametrami obiektu garażu na samochody dostawcze było bezprawne, a we wskazanym wyroku Sąd podzielił wcześniejszy pogląd Kolegium o konieczności zbadania prawidłowości i racjonalności korzystania z obu budynków w kontekście dostępu do drogi publicznej. Skarżący zawnioskował o uwzględnienie tych okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, która we wniosku inwestorów inicjującym postępowanie w tym przedmiocie, określona została jako budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz infrastrukturą techniczną. W sprawie zastosowanie zatem znajdowały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą, która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem.

Przeprowadzona przez Sąd, w trybie przepisów wskazanej ustawy i rozporządzenia, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a – decyzji utrzymanej nią w mocy, wykazała, że akty te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli wskazać przyjdzie, że organy nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, czym w sposób istotny naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przepis art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z kolei art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny, a według art. 6 K.p.a. - ocena organu powinna znajdować umocowanie prawne. Natomiast w niniejszej sprawie organy nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, a dokonana ocena w świetle uwzględnionych przez organy przepisów prawa materialnego jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak dokonania całościowej i spójnej oceny ustalonego stanu faktycznego - w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego – spowodowało również, że badane decyzje nie realizują zasady przekonywania, ustalonej w art. 11 K.p.a. i nie odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.

W świetle zarzutów skarg w zakresie naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdził także, że skoro skarżący w odwołaniu wskazali na szereg spornych zagadnień związanych z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien był dostrzec konieczność ustalenia tych spornych okoliczności. Nie wypowiadając się w kwestii ustalenie szerokości działki objętej postępowaniem oraz uwzględnienia w zakresie dokonywanej analizy warunków zabudowy obiektu o innej funkcji niż planowane budynki, powodowało również naruszenie wskazanych powyżej przepisów. Z uwagi na sporne okoliczności faktyczne, zasadny też wydaje się zarzut skarżących dotyczący naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 10 § 1 K.p.a., a to w związku z uniemożliwieniem skarżącym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Zauważyć należy, że z notatki służbowej sporządzonej dnia 1 października 2013 r. na okoliczność stawienia się W. O. w celu zapoznania się z aktami sprawy wynika, że pomimo poinformowania skarżących, pismem z dnia 18 września 2013 r., o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami, organ nie był w ich posiadaniu i zrealizowanie tego uprawnienia przez strony było niemożliwe. Natomiast przed wydaniem decyzji odwoławczej organ w ogóle nie informował skarżących o takiej możliwości. To powoduje, że niewątpliwie w prowadzonym postępowaniu organy dopuściły się naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Niemniej jednak, zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przyjąć bowiem należy, że zarzut naruszenia czynnego udziału strony w postępowaniu może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisu art. 10 § 1 K.p.a. a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie wprawdzie skarżący wskazali na konieczność ustalenia z udziałem biegłego lub na drodze oględzin rozbieżności dotyczących stanu faktycznego, w tym szerokości działki inwestycyjnej, a także wobec zaistniałego sporu wskazali na konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, niemniej jednak nie wywodzili, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. uniemożliwiło im składanie wniosków w tym zakresie. Podnieść też można, że w toku postępowania, od samego jego początku skarżący byli aktywnymi jego uczestnikami, w szczególności W. O., co przejawiało się w składaniu pism i wniosków. Dlatego Sąd uznał, że jakkolwiek organy naruszyły art. 10 § 1 K.p.a., naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wobec prawomocności wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 95/14, którym oddalona została skarga na poprzednią decyzję Kolegium, aktualnie brak jest również podstaw do rozważania zaistnienia wadliwości, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., z uwagi na brak zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję kasacyjną Kolegium nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę do wstrzymania się organów od ponownego rozpoznania sprawy z uwagi na tę okoliczność.

Przechodząc do oceny w zakresie stwierdzonego naruszenia art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w kontekście przepisów prawa materialnego wskazać trzeba, że naruszenia w tym zakresie spowodowały, że organy nie dokonały prawidłowej i koniecznej oceny w zakresie art. 61 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji przedwcześnie dokonały ustalenia warunków zabudowy. Z zaskarżonych decyzji nie wynika, aby ustalenia dotyczące warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zostały dokonane po wszechstronnym rozważeniu okoliczności faktycznych. W szczególności, w decyzjach brak jest dla niektórych ustaleń wystarczającej argumentacji, znajdującej umocowanie w przepisach prawa i okolicznościach faktycznych. Ponadto, podjęte rozstrzygniecie (jego zakres) nie mieści się w granicach sprawy objętej postępowaniem.

Przede wszystkim, uwzględniając przepisy omawianej ustawy, wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą z kilku decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny i nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia inwestycji oraz o tym, że inwestycja będzie realizowana. Określa jedynie, czy realizacja inwestycji w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa. Nie ustala natomiast żadnych praw do tego terenu i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy na danym terenie, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, dopuszczalna jest realizacja zamierzonej inwestycji oraz wskazanie wszelkich warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów prawa, z których inwestor zobowiązany jest się wywiązać na późniejszym etapie projektowania inwestycji, aby planowaną inwestycję zrealizować. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określa się na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Na zasadzie art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z zastrzeżeniami, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z przepisu tego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi wyjątkowe rozwiązanie w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, stosowane w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro jej wydanie nie jest normą, stąd postępowanie zmierzające do jej wydania musi być prowadzone szczególnie skrupulatnie.

Zgodnie z art. 52 ustawy, stosowanym odpowiednio na zasadzie art. 64 ustawy, ustalenie warunków zabudowy terenu następuje na wniosek inwestora, który to wniosek powinien spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2 ustawy. We wniosku inwestor określa charakterystykę zamierzenia inwestycyjnego obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawionego w formie opisowej i graficznej (ust. 2 pkt 2 lit. b), a także określa granice terenu objętego wnioskiem oraz obszar oddziaływania inwestycji, przedstawiając te dane na mapie spełniającej określone wymogi (ust. 2 pkt 1). Organ rozpoznający sprawę związany jest treścią wniosku, co do rodzaju, zakresu, jak i charakteru (wielkości) planowanej inwestycji. Oznacza to, że organ sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie bez żądania uprawnionego podmiotu. Związania tego nie można jednak rozumieć tak, jak wywodził to organ odwoławczy, że treść wniosku determinuje treść rozstrzygnięcia i organ zobowiązany jest orzekać zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Związanie wnioskiem, o którym mowa w art. 52 ust. 2 ustawy, dotyczy konieczności dokonania przez organ ustaleń w zakresie warunków zabudowy wskazanych we wniosku. Czym innym jest natomiast dokonanie przez organ oceny w zakresie możliwości ustalenie takich warunków zabudowy, jakich domaga się wnioskodawca. Ocena ta dokonywana jest przez organ samodzielnie na podstawie obowiązujących przepisów prawa, a stanowisko strony w tym zakresie nie jest w żadnej mierze dla organu wiążące.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1 – 5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4) oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z regulacji art. 61 ust. 1 ustawy wynika, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast organ ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem przepisu art. 61 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zatem w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory, czyli istniejące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. II OSK 10/11, wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 994/11 i wyrok WSA w Łodzi z dnia15 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 918/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na podstawie art. 61 ust. 1 – 5 ustawy, kształtowana jest treść decyzji, gdyż jej wydanie wymaga dokonania przez organ oceny w zakresie spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, przy uwzględnieniu regulacji ust. 2- 5. Wymagania w zakresie określenia warunków zabudowy wynikają natomiast z art. 54 ustawy, który znajduje odpowiednie zastosowanie, zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zaznaczyć przy tym trzeba, że decyzja ustalająca warunki zabudowy w zakresie określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, gdy tak jak w niniejszej sprawie obejmuje ono kilka obiektów budowlanych, nie może być decyzją podzielną dla każdego z tych obiektów. Ocena spełnienia warunków, zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy odbywa się dla całego przedsięwzięcia, a nie dla poszczególnych jego części. Okoliczność wnioskowania o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia obejmującego kilka obiektów budowlanych nie daje podstaw do przyjęcia istnienia kilku, w znaczeniu materialnym, spraw administracyjnych, mogących się kończyć różnymi, odrębnymi decyzjami. Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla całego przedsięwzięcia - w niniejszej sprawie budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych - nie rozstrzyga o kilku odrębnych zamierzeniach, ale o możliwości realizacji jednocześnie obydwu obiektów (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 101/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki też był zakres postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Ustalenie warunków zabudowy polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego przez wnioskodawcę rozstrzygnięcia, które jest wiążące dla organu prowadzącego sprawę. Tym samym brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla obydwu budynków w dwóch odrębnych decyzjach.

Ustalenie warunków zabudowy następuje w wyniku uprzedniego przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy, w obszarze analizowanym, którego granice wyznaczane są stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia. Polega ono na wskazaniu warunków, którym inwestycja powinna odpowiadać w zakresie wymagań wskazanych w rozporządzeniu, dotyczących (stosownie do delegacji z art. 61 ust. 7 ustawy) ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Jednakże zauważyć należy, że wymagania ustalane na podstawie rozporządzenia nie są jedynymi jakie mogą zostać określone w decyzji. Poza nimi decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 54 pkt 2 ustawy, określa także warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

Mając na uwadze przepisy regulujące zasady w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i odnosząc je do niniejszej sprawy dostrzec trzeba, że niewątpliwie postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji wszczęte zostało na podstawie wniosku złożonego przez inwestorów, a przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy organ dokonał jego oceny na podstawie art. 61 ustawy. Z treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, wynika również, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy - wobec spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - prawidłowo i zgodnie z § 3 rozporządzenia wyznaczony został obszar analizowany, na którym dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w wydanej decyzji ustalone zostały wymagania w zakresie określonym art. 61 ust. 7 ustawy i wynikającym z rozporządzenia. Prawidłowo też organy jedną decyzją objęły ustalenie warunków zabudowy dla całego przedsięwzięcia obejmującego budowę dwóch budynków i traktując całe zamierzenie jako nową zabudowę, wyznaczyły dla niego, stosownie do § 4 rozporządzenia, jedną linię zabudowy. Zaznaczyć należy, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się tylko jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Brak jest podstaw prawnych do ustalania kilku linii zabudowy, w tym ustalania na działce granic, wewnątrz których może odbywać się zainwestowanie, przez limitowanie na działce granic zabudowy nie od strony drogi lecz w głębi działki (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/GL 218/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W nawiązaniu do wydanego wcześniej w sprawie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 95/14, który - co należy podkreślić - jest wiążący dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie na zasadzie art. 153 P.p.s.a., podzielić należy wykładnię pojęcia "linii zabudowy" przedstawioną w orzeczeniu NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), na którą jako utrwaloną wskazał w powołanym wyroku WSA we Wrocławiu. Dlatego przyjąć należy, że linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust.1 i 3 rozporządzenia, określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Natomiast już do inwestora należy precyzyjne określenie lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Tylko taka interpretacja art. 61 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia daje się pogodzić z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz.690 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, wydając decyzję nie dokonały wystarczającej analizy i oceny okoliczności faktycznych, uzasadniającej podjęte rozstrzygnięcie i nie przedstawiły dla wszystkich ustalonych wymagań wystarczającej argumentacji uzasadniającej ich ustalenie, a podjęte rozstrzygnięcie nie mieści się w granicach sprawy objętej postępowaniem i narusza przepisy prawa materialnego.

W zakresie dostrzeżonych wadliwości, w pierwszej kolejności wskazać należy, że dokonując oceny na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy organy w wydanych decyzjach, tak pierwszej jak i drugiej instancji, w ogóle nie odniosły się do kwestii spełnienia wymogu z pkt 3. Nie dokonały tym samym wymaganej oceny i analizy co do tego, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Zauważyć przyjdzie, że wprawdzie inwestorzy przedłożyli do akt sprawy, na wezwanie organu pierwszej instancji (przy piśmie z dnia 18 lutego 2013 r.), pismo z oświadczeniem o przedłużeniu ważności zapewnienia dostawy wody do działki oraz oświadczenie dystrybutora energii o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz o możliwości dostaw energii elektrycznej, jednak samo ich przedłożenie nie zwalniało organu z obowiązku dokonania w decyzji ustalającej warunki zabudowy oceny spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Sam fakt przedłożenia wskazanych dokumentów nie świadczy o tym, że spełniony został ww. warunek. Na podstawie tych dokumentów organ powinien dokonać oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy i dać wyraz w decyzji dokonanym ustaleniom, zwłaszcza w świetle treści art. 61 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym warunek z pkt 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. Brak uwzględnienia i analizy wskazanych dokumentów oraz dokonania na ich podstawie oceny co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy powoduje, że organ nie dokonał całościowej oceny na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że Sąd nie może zastąpić organu w dokonaniu oceny, od której ustawodawca uzależnił wydanie decyzji.

W niniejszej sprawie ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji określonej w decyzji jako budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr a, przy granicy z działkami nr b i c. Tymczasem z wniosku inwestorów inicjującego postępowanie wynika, że dotyczył on wydania decyzji dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną 4 m od strony zachodniej i bezpośrednio w granicy od strony wschodniej. Inwestorzy nie wnioskowali zatem o wydanie decyzji dla inwestycji polegającej na budowie przy granicy z obiema działkami sąsiednimi. Skoro ich wniosek był wiążący dla organów, to nie mógł organ w sposób dowolny podjąć rozstrzygnięcia odmiennego od tego jakiego domagali się inwestorzy, tj. nieodpowiadającego zakresowi wniosku. Z decyzji ani też z przedłożonego Sądowi materiału dowodowego nie wynika, aby inwestorzy w toku postępowania dokonali modyfikacji żądania i wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przy granicy z działkami sąsiednimi. Organy orzekając w tym zakresie pominęły i nie uzasadniły w żaden sposób podjęcia takiego rozstrzygnięcia, tj. budowy przy granicy. W szczególności nie rozważyły, w kontekście przeprowadzonej analizy, dopuszczalności takiej lokalizacji obiektów w odniesieniu do cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji natomiast, gdy organ dostrzega możliwość określonego zagospodarowania terenu, kryterium tego usytuowania staje się cechą zabudowy wymagającą rozstrzygnięcia w przeprowadzanej analizie. Oznacza to, że cecha taka winna wynikać z opisu zagospodarowania działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym. Przede wszystkim zaakcentować przyjdzie, że w rozporządzeniu nie określono sposobu wyznaczania dopuszczalności lokalizacji budynku przy granicy, jak również możliwość uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu nie została określona w art. 61 ust. 7 ustawy. Dlatego organ mógł uwzględnić tę cechę zabudowy jedynie w opisie działek sąsiednich, a ocena o zgodności takiej lokalizacji z ładem przestrzennym w obszarze analizowanym powinna znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma kompetencji do ustalania odległości, jaka będzie dzieliła budynek czy budynki wnioskującego inwestora od granicy z sąsiednią działką, tj. do ustalenia usytuowania budynku w terenie. Kwestia ta jest bowiem przedmiotem postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę i w tym postępowaniu wnioskodawca obowiązany jest szczegółowo wskazać charakterystykę inwestycji, w tym jej dokładną lokalizację (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 789/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalne jest rozstrzyganie o usytuowaniu budynku względem granicy nieruchomości. Zgadza się z tym, że w decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, jednak ich konkretyzacja winna nastąpić dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji czynności zmierzające do odstępstwa od warunków technicznych, w tym regulujących kwestie odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych, oraz uzyskania zgody na ewentualne odstępstwa prowadzone powinny być dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Również w doktrynie (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 6, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 454) wyrażony został pogląd, że skoro treść decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 ustawy, to organ nie może wprowadzić do takiej decyzji ustaleń nie mających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Organ nie może więc zmienić roli, jaką ustawodawca przypisał omawianym decyzjom, poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu innych niż te, które wynikają z norm prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności organ nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Z przepisu art. 54 ustawy wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, a nie określa szczegółowo usytuowania planowanego obiektu w terenie. Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych stanowią, jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawo budowlane). W postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, który zatwierdza jednocześnie przedłożony projekt budowlany, sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Kontrola ta obejmuje więc również prawidłowość usytuowania budynku na działce. Decyzję o takim usytuowaniu może jednak podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu budowlanego już w postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania i narusza art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ lokalizacyjny nie jest upoważniony władczo rozstrzygać o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki lub w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy, i to niezależnie od tego czy postępowanie lokalizacyjne dotyczy inwestycji planowanej czy realizowanej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1181/12 i wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalne jest rozstrzyganie o usytuowaniu budynku względem granicy nieruchomości. Dlatego też, na gruncie niniejszej sprawy należało uznać, że poza naruszeniem granic sprawy wyznaczonych wnioskiem, a także brakiem uzasadnienia w zakresie oceny zgodności lokalizacji w granicy z ładem przestrzennym w obszarze analizowanym, zamieszczenie w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy przy granicy z działkami sąsiednimi, jako wyrażające pozwolenie na taką lokalizację (wiążące dla innych organów w procesie inwestycyjno-budowlanym), nastąpiło bez podstawy prawnej i powodowało naruszenie przepisu art. 54 ustawy w stopniu istotnym. Raz jeszcze podkreślić należy, że wszelkie kwestie związane z precyzyjnym określeniem położenia inwestycji w ramach terenu wyznaczonego przez linie rozgraniczające, winny być analizowane dopiero w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. W zakresie ustalania warunków zabudowy brak jest podstaw o rozstrzyganiu o usytuowaniu budynku w terenie.

Zaakcentować również należy, że wszystkie ustalenia w zakresie warunków zabudowy, dotyczące parametrów określanych na podstawie rozporządzenia muszą wynikać z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Sporządzana na potrzeby postępowania analiza, jak każdy dowód w sprawie, powinna podlegać samodzielnej ocenie organu. Organ zobowiązany jest wykazać w zakresie tej oceny, że ustalone wymagania dotyczące nowej zabudowy są zgodne z przepisami prawa, w tym nie stoją w sprzeczności z regulacją art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i stanowią kontynuację parametrów istniejącej zabudowy. Ustalone warunki nowej zabudowy muszą wynikać z przeprowadzonej analizy i muszą być szczegółowo uzasadnione w decyzji, w szczególności w sytuacji stosowania dopuszczalnych w przepisach rozporządzenia odstępstw od obowiązujących w tym zakresie zasad ogólnych dotyczących ich ustalania. Podzielić należy pogląd, że organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem, winien również ustalić czy nowa zabudowa będzie kontynuować gabaryty istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc czy z uwagi na jej wymiary zewnętrzne nie dojdzie do powstania zabudowy, która będzie rażąco odbiegać od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie. Natomiast w sytuacji, gdy w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy strony sygnalizują, iż nowa zabudowa będzie znacząco odbiegać gabarytami od istniejącej, organ winien dokonać takiej oceny np. poprzez porównanie brył planowanego budynku lub jego kubatury z budynkami już istniejącymi. Jeżeli nowa inwestycja w zakresie bryły lub kubatury rażąco odbiega, np. jest znacznie większa od największego budynku istniejącego już na terenie analizowanym, to zaakceptowanie takiej inwestycji i uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, stanowiłoby naruszenie art. 61 ust 1 ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 556/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie dokonując na podstawie sporządzonej analizy ustalenia w decyzji szerokości elewacji frontowej stwierdzono, że średnia jej szerokość w całym obszarze analizowanym wynosi 10 m i na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia ustalono ją dla nowej zabudowy w granicach 10 m plus/minus 20 % dla każdego z budynków. Zauważyć przyjdzie, że we wniosku inwestorzy wskazali na szerokość wynoszącą 8,5 m, która mieści się w ustalonych granicach. Jednocześnie też wskazany przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia uprawniał do ustalenia szerokości elewacji frontowej na podstawie ustalonej średniej z tolerancją do 20%, czyli w określonym przedziale. Dokonując ustalenia w zakresie tego parametru organy nie odniosły się jednak do spornej kwestii, jaką jest faktyczna szerokość działki objętej inwestycją i nie wyjaśniły na jakiej podstawie przyjęto, że szerokość działki wynosi 13 m, a nie jak podnosi strona skarżąca 12 m. Fakt, iż działka posiada szerokość zbliżoną do maksymalnej wartości wyznaczającej dopuszczalną szerokość elewacji frontowej, wymagał natomiast zindywidualizowanego podejścia do sprawy w zakresie rozstrzygnięcia o tym parametrze. Dokonanie ustalenia dopuszczającego maksymalną szerokość elewacji frontowej o wymiarze 12 m przesądza bowiem o dopuszczeniu możliwości budowy w nieznacznej odległości od granic działki, bądź w przypadku, gdyby działka faktycznie miała szerokość 12 m, bezpośrednio w jej granicach. Ustalenie tego parametru powinno być oparte na dokładnej analizie cech zabudowy w obszarze analizowanym. Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej powinno wynikać z konkretnych ustaleń z uwzględnieniem stanu zastanego, w celu zapewnienia harmonijnej całości przestrzeni i spełnienia uwarunkowań w zakresie ładu przestrzennego, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wprawdzie przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, jednakże możliwość taka powinna być poprzedzona zbadaniem warunków faktycznych istniejących na danym obszarze oraz bezspornym ustaleniem parametrów działki objętej postępowaniem. Organ powinien wyjaśnić, czy przyjęte ustalenie szerokości elewacji frontowej jest elementem ładu przestrzennego, którego warunki należy uwzględnić w zakresie nowej zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wyraźnie stanowi, że nowa zabudowa musi kontynuować parametry i wskaźniki zabudowy obiektów istniejących na danym terenie. Jakkolwiek przy ustaleniu parametrów nowej zabudowy należy uwzględniać prawo właściciela nieruchomości do jej zabudowy, to również należy mieć na uwadze ochronę interesów osób trzecich.Z tego też powodu, przed podjęciem rozstrzygnięcia, organy powinny wyjaśnić także wszystkie kwestie sporne mogące mieć znaczenie dla ochrony praw stron postępowania o spornych interesach.

W niniejszej sprawie, zarówno w treści analizy, jak również w wydanej decyzji nie wskazano, aby rozwiązanie architektoniczne przyjęte w zakresie szerokość elewacji z wykorzystaniem całego dostępnego do zabudowy frontu działki było dominujące, czy wręcz w ogóle występowało na analizowanym terenie i umożliwiało zachowanie harmonijnej całości w przestrzeni. Jednocześnie też nie wskazano dowodu potwierdzającego faktyczną szerokość spornej działki i nie wskazano konkretnych przesłanek przemawiających za przyjętym stanowiskiem w tej materii przez organ. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się też do kwestii podniesionej przez M. i W. O. w odwołaniu, dotyczącej ustalenia parametrów inwestycji, w tym szerokości elewacji, przy uwzględnieniu obiektu garażowego. To wszystko powoduje, że nie można uznać, aby postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a decyzja odpowiadała wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i realizowała zasadę przekonywania - art. 11 K.p.a.

Do naruszenia wskazanych przepisów postępowania doszło również w związku z ustaleniem wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że średni wskaźnik zabudowy w całym obszarze analizy wynosi 12% i jest niższy od wnioskowanej wartości 14%. Zgodzić się należy z tym, że na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika niż wynikający z ustalonej średniej. Niemniej jednak takie ustalenie musi wynikać z dokonanej analizy. W niniejszej sprawie ustalając go na wnioskowanym poziomie 14% organ wskazał jedynie, że dla poszczególnych nieruchomości znajdujących się na obszarze analizy są to wartości znacznie wyższe niż średnia i wynoszą od 2% do 44%. Ta okoliczność została też wskazana jako jedyne wytłumaczenie przemawiające za dopuszczeniem wnioskowanego wskaźnika o wartości 14%. W ocenie Sądu, nie jest ono jednak wystarczające dla przyjęcia, że z analizy wynika możliwość odstąpienia od średniej wartości. Wystarczy dostrzec, że z zestawienia zamieszczonego w analizie wynika, iż dla nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką objętą postępowaniem wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 4% i 3,6%. Ustalając dla planowanej inwestycji wskaźnik większy od ustalonej średniej, organy nie wykazały w wystarczający sposób, czym takie odstępstwo jest podyktowane w kontekście ładu przestrzennego. To, że przepisy nie określają w tym przypadku przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie stanowią, aby "wynikało to z analizy" nie może oznaczać dowolności organu przy podjęciu decyzji. W tym zakresie organy powinny przedstawić ustalenia dokonane zgodnie z art. 7 K.p.a. i uzasadnić je przez wskazanie w uzasadnieniu decyzji przesłanek odstąpienia od ustalonej średniej wskaźnika (art. 107 § 3 K.p.a.).

Takich koniecznych ustaleń oraz prawidłowego uzasadnienia zabrakło również w zakresie dokonania odstępstwa co do ustalenia w decyzji, na postawie § 8 rozporządzenia, wysokości głównej kalenicy w granicach od 7 do 8 m. Jak wskazano w decyzji, z analizy wynika, że wysokości budynków istniejących na analizowanym obszarze mieszczą się w przedziale od 5 do 9 m, a średnia wysokość w poziomie kalenicy dla analizowanego obszaru wynosi 7 m. Jako uzasadnienie dla wartości ustalonych w decyzji wskazano, że wnioskowana wysokość 8 m nawiązuje do parametrów zabudowy na obszarze analizowanym i nieznacznie przekracza średnią wartości analizy wskaźnika. Taka argumentacja nie może jednak uzasadniać ustalenia wysokości głównej kalenicy przewyższającej ustaloną w tym zakresie średnią, obowiązującą na analizowanym obszarze. Jak już wcześniej podkreślono, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nowa zabudowa musi kontynuować parametry i wskaźniki zabudowy już istniejącej. Przepis ten nie wymaga wprawdzie, aby wszystkie budynki miały identyczne parametry lecz przewiduje, że nie mogą się one istotnie różnić. Nie jest dopuszczalne, w drodze stosowania wyjątków przy ustalaniu poszczególnych parametrów, doprowadzenie do powstania na analizowanym terenie zabudowy znacznie odbiegającej od zabudowy już istniejącej. Taki proceder w krótkim czasie może doprowadzić do całkowitej zmiany parametrów zabudowy na danym terenie, gdyż dla ustalania parametrów każdej nowej inwestycji bierze się pod uwagę parametry powstających budynków. Powoduje to, że wszelkie odstępstwa wymagają dokonania oceny w zakresie kontynuacji parametrów i wskaźników istniejącej zabudowy oraz wskazania argumentów przemawiających za ich stosowaniem i są dopuszczalne w graniach określonych przepisami rozporządzenia. Natomiast w odniesieniu do ustalenia wysokości głównej kalenicy zauważyć przyjdzie, że przepis § 8 rozporządzenia jednoznacznie stanowi, iż ustala się ją odpowiednio do geometrii dachów występujących na analizowanym obszarze. Oznacza to, że istniejące w tym zakresie na danym obszarze parametry determinują ustalenia w tym zakresie dla nowej zabudowy. Ustalając w niniejszej sprawie wysokość kalenicy powyżej średniej ustalonej na dany obszarze, wynoszącej 7 m, organy nie wyjaśniły, dlaczego przyjęły wysokość do 8 m i jak to się ma do kontynuowania parametrów istniejącej zabudowy. Porównując kontrolowaną decyzję z analizą stanowiącą podstawę wydania w sprawie wcześniejszej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy zauważyć można, że istnieje znaczna rozbieżność co do ustaleń dotyczących wysokości kalenicy nieruchomości wskazanej w sporządzonej tabeli pod pozycji 13. Różnica wynosi aż 4 m i powoduje, że przy uwzględnieniu tej nieruchomości aktualna średnia wynosi 7 m, podczas gdy wcześniej wynosiła 6 m. Organ nie wyjaśnił skąd tak znaczna różnica, co było o tyle istotne w tej sprawie, że miało wpływ na zwiększenie średniej wartości i dotyczyło nieruchomości granicznej. Nie można pominąć okoliczności, że jedynie co do nieruchomości z pozycji 13 tabeli wysokość kalenicy przekracza 7 m, a na wszystkich pozostałych nieruchomościach uwzględnionych w analizie jest równa, bądź niższa niż 7 m. Brak dokonania wyjaśnień w kontekście tych okoliczności - mogących mieć znaczenie co do oceny w zakresie kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy - uznać należy za naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ewentualny brak możliwości ustalenia parametrów odpowiadających wartościom wskazanym we wniosku winien skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o takich właśnie parametrach. Zaznaczyć trzeba, że dla oceny w tym zakresie istotne jest stanowisko wyrażone na gruncie niniejszej sprawy przez WSA we Wrocławiu, który w prawomocnym wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 95/14, zaaprobował stanowisko Kolegium, zgodnie z którym ustalenie średniej wartości wskaźnika wysokości kalenicy dla analizowanego obszaru na poziomie 6 m, w przypadku określenia we wniosku tej wysokości na 8 m, uznać należy za obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą wydanie pozytywnej decyzji. Jak przyjęto, odmowa ustalenia warunków zabudowy winna być jednak poprzedzona wezwaniem inwestora do zmiany parametrów projektowanych obiektów i brakiem reakcji inwestora. We wskazanym wyroku Sąd nie dokonywał wprawdzie wykładni przepisu § 8 rozporządzenia, jednak wyrażone w nim stanowisko, wpływa w decydujący sposób na ocenę w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Uwzględnienie stanowiska zaakceptowanego w powołanym wyroku powoduje tym samym konieczność stwierdzenia, że bez dokonania wyczerpującej oceny uwzględniającej wyjaśnienie wskazanych powyżej okoliczności budzących wątpliwości, a następnie skrupulatnego uzasadnienia ewentualnego odstępstwa od ustalonej średniej wartości wysokości kalenicy, w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie jest możliwe jej ustalenie na wnioskowanej wysokości 8 m w sytuacji, gdy średnia wysokość zabudowy istniejącej jest znacząco niższa.

Przedstawione powyżej uchybienia organów w zakresie wyjaśnienia istotnych kwestii i dokonania oceny nie znajdującej podstaw faktycznych i prawnych, skutkujących naruszeniem wskazanych na wstępie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a., spowodowało konieczność uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji z uwagi na to, że nie dawały one podstawy do uznania za prawidłową - wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organy nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie i nie wykazały w oparciu o dokonane ustalenia, że w zakresie omówionych parametrów nieruchomości istniały podstawy faktyczne do ich określenia na ustalonym poziomie. Zgodnie z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., organy powinny w sposób wyczerpujący zbadać okoliczności sprawy i wykazać ponad wszelką wątpliwość, czy w sprawie zaistniała możliwość ustalenia określonych warunków zabudowy terenu zwłaszcza w sytuacji, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, bez wykazania istotnej zmiany okoliczności faktycznych podjęte zostało rozstrzygnięcie pozytywne dla inwestorów, podczas gdy we wcześniejszym postępowaniu stwierdzono zaistnienie okoliczności uzasadniających odmowę ustalenia warunków zabudowy. Ponadto, decyzje podlegały uchyleniu również z tego powodu, że rozstrzygnięcie podjęte w zakresie usytuowania obiektów, wykraczało poza granice sprawy, nie znajdowało umocowania prawnego i naruszało art. 54 ustawy.

Mając na uwadze powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć, a naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na zasadzie art. 135 P.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto w trybie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z oceny przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu i sprowadzają się do konieczności ponownego, dokładnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz skrupulatnego uzasadnienia dokonanych ustaleń i podjętego rozstrzygnięcia na podstawie przeprowadzonej analizy, która winna podlegać samodzielnej ocenie organów.