Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 109/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 4 września 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 4 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 795/13 w sprawie ze skargi J. C. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 795/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, J. C. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...]" z siedzibą w P. 19 listopada 2012 r. wystąpił do Starosty Kościańskiego z prośbą o wydanie decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji dla działek położonych w C., o numerach geod. [...] i [...].

W dniu 28 grudnia 2012 r. zawiadomiono wnioskodawcę o wszczęciu postępowania i na podstawie art. 38 § 1 k.p.a. poinformowano, że sprawa nie zostanie rozpatrzona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Termin przeprowadzenia wizji lokalnej wyznaczono na dzień 21 stycznia 2013 r., jednak na wniosek J. C. termin ten przesunięto na dzień 4 lutego 2013 r. Pismem z dnia 20 lutego 2013 r. Starosta zawiadomił J. C. o możliwości zapoznania się z dokumentacją (art. 10 k.p.a.). Pismem z dnia 20 marca 2013 r. pełnomocnik skarżącego zapytuje organ o stan postępowania w sprawie i termin wydania decyzji.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] Starosta Kościański, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 22a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji dla działek położonych w C., o numerach geod. [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu 4 lutego 2013 r. przeprowadzono wizję lokalną, z której sporządzono protokół. Do protokółu załączone zostały zdjęcia obrazujące zaleganie na działkach szaro-białej substancji, czarnej folii oraz opon. Podniesiono, iż z dokumentów posiadanych przez organ wynika, że od 2007 roku na terenie tym, stanowiącym wyrobisko pokopalniane, składowane były odpady zakwalifikowane przez ich wytwórcę jako odpady o kodzie 060106 "Inne kwasy". Starosta podniósł, że wnioskodawca do protokołu z dnia 4 lutego 2013 r. podał, iż zalegające na ww. działkach ługi pokrystalizacyjne zostaną usunięte poprzez ich przetworzenie. Poinformował także, że w tej sprawie został złożony wniosek do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o wydanie decyzji w zakresie odzysku tego odpadu. Zadeklarował, że rekultywacja tego gruntu nastąpi po całkowitym usunięciu zalegających tam odpadów. W dniu 18 lutego 2013 r. wnioskodawca poinformował Starostwo, że nie dostarczy decyzji o odzysku odpadów z Urzędu Marszałkowskiego, gdyż sprawa zostanie umorzona i będzie prowadzona od nowa.

Organ I instancji następnie wskazał, że w 2010 r. Starostwo Powiatowe w Kościanie zleciło Politechnice Poznańskiej – Instytutowi Technologii i Inżynierii Chemicznej, Wydział Technologii Chemicznej w Poznaniu wykonanie badań składu chemicznego odpadu i jego odcieku wodnego oraz klasyfikację zgodnie z obowiązującą ustawą o odpadach. Badania były przeprowadzane na działkach położonych w C. o numerach [...] i [...]. Działka nr [...] w roku 2009 została następnie podzielona na działki o numerach [...] oraz nr [...]. Działki będące przedmiotem decyzji Starosty powstały następująco: działka nr [...] z podziału działki nr [...], a działka nr [...] z podziału działki nr [...] w 2011 r. Organ podkreślił, iż w sprawozdaniu wykazano zaleganie ługów pokrystalizacyjnych, stwierdzono, że ilość fluoru znacznie przekracza wartości normatywne, co klasyfikuje te odpady, jako bardzo niebezpieczne dla środowiska. Ponadto w czerwcu 2012 r. do Starostwa Powiatowego w Kościanie wpłynęło pismo Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] zawiadamiające Prokuraturę Rejonową w Kościanie o popełnieniu przez Z. R. przestępstwa, polegającego na składowaniu na tym terenie odpadów wbrew przepisom, w sposób stwarzający zagrożenie dla życia lub zdrowia człowieka oraz możliwość spowodowania istotnego obniżenia jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi i zniszczenia w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach. Wskazano, że w styczniu 2012 r. wymieniony organ ochrony środowiska przeprowadził kontrolę miejsca składowania odpadów, a wyniki tych badań pokrywają się z wynikami badań przeprowadzonymi w 2010 r. W sprawozdaniach stwierdzono, że 1 cm3 odcieku z hałdy może zanieczyścić 1 m3 wody w rzece Samicy lub podobną ilość wód podziemnych.

Starosta Kościański podniósł następnie, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 ww. ustawy stanowi z kolei, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów oraz kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Natomiast art. 22a wymienionej ustawy stanowi, że przepisów art. 20 i 22 nie stosuje się do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami. Zgodnie z art. 22a ust. 2 do rekultywacji takich gruntów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493). Wskazano, że grunty będące przedmiotem wniosku zostały zanieczyszczone zmagazynowanymi na ich powierzchni odpadami, których usunięcie nie zniweluje negatywnych skutków oddziaływania na środowisko. W tych uwarunkowaniach prowadzone przez Starostę Kościańskiego postępowanie zostało umorzone.

Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie od powyższej decyzji Starosty Kościańskiego wniósł J. C.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Lesznie, działając na podstawie art. 22a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Wyróżnia się dwa rodzaje bezprzedmiotowości, podmiotową oraz przedmiotową, która występuje w sytuacji, gdy brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Wskazano, iż ustalenie wystąpienia tej przesłanki obliguje organ prowadzący postępowanie do jego zakończenia poprzez umorzenie.

Następnie Kolegium powołało treść przepisu art. 22a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który przewiduje, że przepisów art. 20 i 22 nie stosuje się do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami, bowiem w przypadku rekultywacji gruntów zanieczyszczonych, stosuje się odpowiednio przepisy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Zdaniem organu, z przepisów wynika, że co do zasady grunty rolne i leśne podlegają ochronie na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednakże w pewnych sytuacjach, w tym określonych w art. 22a ww. ustawy, właściwym w sprawach związanych z rekultywacją gruntów jest nie starosta, ale regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje powołany wyżej przepis art. 22a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rekultywacja w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy dotyczy bowiem gruntów zanieczyszczonych, do których należy stosować odpowiednio regulacje zawarte w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, a organem właściwym w zakresie rekultywacji jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Nie podzielono tym samym argumentów odwołującego w kwestii niewykazania przez Starostę zanieczyszczenia przedmiotowych gruntów. W pierwszej kolejności zwrócono uwagę, że sam wnioskodawca w trakcie oględzin ww. nieruchomości potwierdził fakt występowania na wskazanych działkach zalegających odpadów w postaci ług pokrystalizacyjnych. Ponadto z zawartego w aktach sprawy sprawozdania wykonanego przez Politechnikę Poznańską Instytut Technologii i Inżynierii Chemicznej Wydział Technologii Chemicznej w Poznaniu wyraźnie wynika, że badania próbek pobranych nie tylko spod hałdy, ale i jej okolic, wykazały zwiększoną zawartość fluoru w próbkach gleby, co świadczy o negatywnym oddziaływaniu masy składowanego odpadu na środowisko naturalne (zanieczyszczenie gleby oraz wód podziemnych, zwłaszcza toksycznymi związkami fluoru). Grunty będące przedmiotem postępowania, zdaniem Kolegium, zostały zatem z całą pewnością zanieczyszczone zmagazynowanymi na jej powierzchni odpadami. W konsekwencji organ II instancji uznał, że Starosta Kościański nie jest właściwy w sprawach rekultywacji terenów przedmiotowych działek, co uzasadniało umorzenie postępowania przez ten organ administracji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję SKO w Lesznie z dnia [...] czerwca 2013 r. wniósł J. C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 795/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ dokonywał ustaleń w przedmiocie charakteru i zakresu zanieczyszczenia działek objętych wnioskiem o ich rekultywację. Przeprowadzone postępowanie ujawniło, że występujące zanieczyszczenie obu działek substancjami chemicznymi wyklucza możliwość ustalenia rolnego kierunku rekultywacji w oparciu o przepisy art. 20 i 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z przepisem art. 22a tej ustawy przepisów art. 20 i 22 nie stosuje się do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami, bowiem w przypadku rekultywacji gruntów zanieczyszczonych, stosuje się odpowiednio przepisy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Prawidłowe w tym zakresie ustalenia organów obu instancji, oparte na zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym, prowadzą do uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Jak słusznie podano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy przeprowadzone postępowanie wykazało, że z uwagi na charakter zanieczyszczenia Starosta Kościański nie może wydać decyzji na podstawie art. 20 i 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należało stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż organ I instancji nie zgromadził materiału dowodowego wystarczającego do wykazania braku możliwości przyjęcia rolnego kierunku rekultywacji działek nr [...] i [...] w C. W aktach sprawy znalazły się dowody istotne dla wykazania powyższego, w postaci wyników badań zleconych w 2010 r. przez Starostwo Powiatowe w Kościanie Politechnice Poznańskiej – Instytutowi Technologii i Inżynierii Chemicznej, Wydział Technologii Chemicznej w Poznaniu. Wykonano wówczas badania składu chemicznego odpadu i jego odcieku wodnego oraz klasyfikację zgodnie z obowiązującą ustawą o odpadach. Badania były przeprowadzane na przedmiotowych działkach, pobrano próbki materiału z miejsc zaznaczonych na załączonej do sprawozdania mapie (k. 57 akt administracyjnych). Natomiast stan przedmiotowych działek na dzień wydania decyzji dokumentują: oświadczenia skarżącego, w tym zawarte w treści wniosku z dnia 19 listopada 2012 r. złożone do protokołu spisanego w dniu 4 lutego 2013 r. oraz dokumentacja zdjęciowa wytworzona w związku z przeprowadzoną wówczas wizją lokalną. Stwierdzono dalsze składowanie odpadów. Do akt sprawy załączono przesłane Staroście Kościańskiemu w dniu 22 czerwca 2012 r. zawiadomienie wystosowane przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu do Prokuratury Rejonowej w Kościanie w dniu 15 czerwca 2012 r., w treści którego zawarte zostały ustalenia poczynione w 2012 r. przez wojewódzki organ ochrony środowiska w odniesieniu do przedmiotowych działek i zalegających na nich odpadów. Badania próbek pobranych nie tylko spod hałd, ale i ich okolic, wykazały zwiększoną zawartość fluoru w próbkach gleby, co świadczy o negatywnym oddziaływaniu masy składowanego odpadu na środowisko naturalne – zanieczyszczenie gleby oraz wód podziemnych, zwłaszcza toksycznymi związkami fluoru. Powyższe ustalenia są jednoznaczne i nie budziły wątpliwości organów obu instancji. Również Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować przeprowadzoną w oparciu o te dokumenty ocenę stanu faktycznego co do stwierdzenia wystąpienia zanieczyszczenia gruntów na przedmiotowych działkach. W konsekwencji przyjąć należało, że zaskarżona decyzja wydana została z uwzględnieniem przepisów art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu Sąd wskazał, iż o możliwości zapoznania się z aktami sprawy skarżący został zawiadomiony w trybie art. 10 k.p.a. przez organ I instancji w dniu 1 marca 2013 r. Decyzję pierwszoinstancyjną wydano w dniu 27 marca 2013 r. W złożonym od tej decyzji odwołaniu skarżący podjął polemikę z treścią dokumentacji, na podstawie której oparto stwierdzenie o braku możliwości przyjęcia rolniczego kierunku rekultywacji przedmiotowych działek. Skarżący zarzucił organowi I instancji nie załączenie do akt sprawy całości dokumentacji dotyczącej składowania odpadów, jaką organ ten dysponuje z racji wydawania zezwolenia na to składowanie oraz monitorowania sytuacji na składowisku. W opinii Sądu zarzut ten nie mógł stanowić o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, która wydana została w oparciu o dokumentację wystarczającą dla podjęcia rozstrzygnięcia. Wobec stwierdzonego składowania odpadów w stanie niezmienionym od 2010 r. oraz wiedzy o stopniu i charakterze zanieczyszczenia jakie z tym składowaniem wiążą się, zbędnym było gromadzenie dalszej dokumentacji, która w istocie nie mogłaby zmienić stanowiska organu. Podkreślenia bowiem wymaga, że składowanie odpadów oraz ich skład i możliwość przenikania do środowiska (powierza, ziemi i wody), w świetle zgromadzonej przez organ dokumentacji, nie budzi wątpliwości. W tych okolicznościach nie można również podzielić stanowiska strony skarżącej, iż brak powiadomienia o zaliczeniu do materiału dowodowego sprawy dowodów znanych organowi z urzędu, co niewątpliwie narusza wymóg określony przepisem art. 77 § 4 k.p.a., stanowi taką wadę przeprowadzonego postępowania, która nakazuje uchylić wydane w sprawie decyzje. W postępowaniu administracyjnym, którego prawidłowość oceniał Sąd, przepis art. 77 § 4 k.p.a. nakazuje fakty znane z urzędu zakomunikować stronie.

Zdaniem Sądu stwierdzenie w niniejszej sprawie zanieczyszczenia gruntów substancjami (fluorem) stanowi o konieczności przeprowadzenia rekultywacji takich gruntów w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Na gruncie przedmiotowej sprawy oznacza to zbędność rozważań odnośnie wyjaśnienia pojęcia "zanieczyszczenie" w oparciu o przepisy pozostałych ustaw środowiskowych. Ochrona gruntów rolnych i leśnych uregulowana została w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jako ustawa szczególna, reguluje kompleksowo sprawy odnoszące się do takich gruntów. Teren spornych działek choć nie jest wykorzystywany na cele rolnicze i leśne, to w ewidencji gruntów oznaczony jest jako tereny rolnicze. Na terenie po wyrobisku żwiru zezwolono na składowanie odpadów o kodzie 060106 "Inne kwasy". Podkreślenia wymaga, że w odniesieniu do gruntów rolnych zakres szkód w powierzchni ziemi musi być ustalany na podstawie art. 20-22a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stosownie zatem do treści art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne podlegają ochronie w trybie przepisów powołanej ustawy. Zgodnie z art. 22 a ustawy ochronnej przepisów art. 20 i art. 22 nie stosuje się do rekultywacji gruntów, które zostały zanieczyszczone substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami. Do ich rekultywacji stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Skoro zatem rekultywacja w niniejszym stanie faktycznym dotyczy gruntów rolnych i jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, przedmiotowe grunty zostały zanieczyszczone, substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami, a obowiązek ten związany jest z dewastacją gruntów w wyniku składowania odpadów, które zakwalifikowane zostały do niebezpiecznych w oparciu o przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy o odpadach, to obowiązek rekultywacji powinien być realizowany zgodnie z art. 22a.

Za chybiony Sąd uznał również zarzut skargi pominięcia art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, nakazujący organowi I instancji uznanie żądania skarżącego, ze względu na upływ terminów załatwienia sprawy. Załatwianie spraw przez organy administracji publicznej jest objęte rozdziałem 7 działu I kodeksu postępowania administracyjnego – art. 35-37. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wprowadza większy rygoryzm w tym zakresie, w odniesieniu do załatwiania spraw przedsiębiorców. W ust. 7 art. 11 ustawy stanowi, że termin rozpatrzenia wniosku może zostać przedłużony dodatkowo tylko jeden raz. Przedłużenie terminu rozpatrzenia wniosku nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Jednocześnie, na mocy art. 11 ust. 6 pierwszej z wymienionych ustaw, przepisy k.p.a. dotyczące załatwiania spraw stosuje się również do podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Zastosowanie mają zatem przepisy art. art. 35-37 k.p.a. W realiach przedmiotowej sprawy organ I instancji zastosował się do tych wymogów. Wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 19 listopada 2012 r., wszczynając w dniu 28 grudnia 2012 r. przedłużono termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2013 r. Decyzja organu I instancji wydana została w dniu 27 marca 2013 r. Zarzut naruszenia art. 11 ust. 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej należy oceniać z perspektywy właściwego zastosowania art. 36 k.p.a. Zważywszy na charakter przedmiotowej sprawy, porę zimową (wniosek wpłynął do Starostwa w końcu listopada) i związane z tym zaleganie śniegu na działce (co zauważył skarżący wnosząc o przesunięcie terminu oględzin terenu) Sąd nie dopatrzył się opieszałości w działaniu Starosty, które w okolicznościach tej sprawy były niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego. Zważyć należy, że oprócz zasady szybkości postępowania organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność oparcia decyzji wyłącznie na materiale dowodowym znanym organowi nie oznacza, że organ nie rozważał możliwości przeprowadzenia dalszych dowodów, do czego był uprawniony. Odstąpienie od podjęcia czynności procesowych nie wymagało zachowania wymogów formalnych.

W opinii Sądu strona skarżąca nie wykazała również, aby w wyniku wyznaczenia przez organ II instancji zbyt krótkiego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy doszło do naruszenia, na etapie postępowania odwoławczego, art. 10 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podnoszone w skardze argumenty co do konieczności przeprowadzenia dowodu z akt spraw prowadzonych przez organ wojewódzki ochrony środowiska nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Skierowany do Starosty Kościańskiego wniosek z dnia 19 listopada 2012 r. skarżący przedsiębiorca wyraźnie oznaczył jako wniosek o wydanie decyzji ustalającej rolny kierunek rekultywacji działek w C. Przeprowadzone postępowanie wykazało brak możliwości uwzględnienia tego wniosku w oparciu o przepisy art. 20 i 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W takich uwarunkowaniach organ nie rozważa kwestii zainicjowania sporu kompetencyjnego, co musiałoby wiązać się z przekazaniem wniosku do organu ochrony środowiska, lecz kończy wszczęte postępowanie poprzez wydanie decyzji o jego umorzeniu. Podkreślenia wymaga, że z akt sprawy wynika, iż w odniesieniu do przedmiotowych działek organ ochrony środowiska podejmuje działania w trybie właściwych ustaw. Skarżący może kwestionować wydane w tych sprawach rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. C. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 22a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a w rezultacie niewłaściwym zastosowaniem tego przepisu i błędnym odesłaniem do ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm.).

Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania:

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez ich błędną wykładnię i błędne zastosowanie art. 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.),

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią i błędnym zastosowaniem art. 77 oraz 80 k.p.a.

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią i błędnym zastosowaniem art. 10 oraz 77 k.p.a.

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią i błędnym zastosowaniem art. 105 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania zostały oparte na wskazaniu błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu jednocześnie, co nie odpowiada regułom określonym w art. 174 p.p.s.a.

Większość uzasadnienia skargi kasacyjnej (11 na 18 stron) odnosi się do zarzutu naruszenia art. 22a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, koncentrując się wyłącznie na pojęciu "zanieczyszczenie". Nie można dokonywać wykładni przepisu analizując znaczenie tylko jednego wyroku, pojęcia, pozostawiając pozostałą część tekstu poza rozważaniami, tak jakby go nie było. Jeżeli autor skargi kasacyjnej na kilku jej stronach stara się wykazać, iż w omawianej sprawie przyjęto błędnie rozumienie pojęcia "zanieczyszczenie", niezgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 3 pkt 49 Prawa ochrony środowiska, to należy zwrócić uwagę, że w art. 22a ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mowa jest o zanieczyszczeniu gruntów "substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami". Tak więc dokonując wykładni powyższego przepisu dla pełnego obrazu stanu faktycznego sprawy, należałoby również sięgnąć do innych definicji zamieszczonych w art. 3 Prawa ochrony środowiska:

– przez pojęcie zanieczyszczenia rozumie się emisję, która może być szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska (...) pkt 49;

– emisja – wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancje pkt 4 (patrz też pkt 33, 34 i 43). Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359) określa dopuszczalne wartości stężeń poszczególnych pierwiastków i ich związków w glebie lub ziemi. Kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi jest zmiana lub zmiany powodujące przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi (§ 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku, Dz.U. Nr 82, poz. 501);

– substancje – pierwiastki chemiczne oraz ich związki, mieszaniny lub roztworzy występujące w środowisku lub powstałe w wyniku działalności człowieka pkt 36, pkt 37 definicja substancji niebezpiecznej (w art. 22a ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mowa jest o zanieczyszczeniu między innymi "substancjami"). Nie ulega też wątpliwości, że fluor (F) to pierwiastek chemiczny.

Jak wynika ze sprawozdania Politechniki Poznańskiej z 2010 r. na terenie objętym wnioskiem z dnia 23 października 2012 r. zalegają odpady z produkcji, przygotowania, obrotu i stosowania produktów chemii nieorganicznej (06), podgrupa 060106 (inne kwasy). W związku z powyższym należało więc też przy ocenie stanu faktycznego sprawy, brać pod uwagę przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz akty wykonawcze do niej, np. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206).

Jak wynika z powyższych rozważań zaskarżonym wyrokiem przepis art. 22a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie został w żaden sposób naruszony i problem nie jest tu w rozumieniu pojęcia "zanieczyszczenie", jak starano się sugerować w skardze kasacyjnej (pkt a).

Trafnie podnosi się w pkt b skargi kasacyjnej, że niniejsza sprawa nie została załatwiona w terminie, zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, jednak to naruszenie nie może rzutować na ocenę merytoryczną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skutki naruszenia terminu rozpatrzenia wniosku zostały określone w ust. 9 art. 11 ww. ustawy.

Zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt c, błędnie sformułowany, gdyż jak wynika z uzasadnienia (s. 15) w istocie chodzi o to, że decyzja została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy, bez uwzględnienia w sprawie innych dowodów wymienionych na stronie 15 uzasadnienia – nie może być uwzględniony, gdyż zarzut ten nie był podnoszony w odwołaniu, a sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wydany w stanie prawnym i stanie faktycznym na dzień wydania decyzji. Podnoszenie tej okoliczności dopiero w skardze i skardze kasacyjnej nie może odnieść oczekiwanego skutku w postaci wzruszenia zaskarżonego aktu, gdyż sąd administracyjny sam nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie kontroluje ustalenia organu. W aktach postępowania administracyjnego przesłanych do Sądu nie ma dokumentów, o których mowa w skardze kasacyjnej, trudno nawet więc ocenić ich wartość dowodową dla rozpoznawanej sprawy. Nie można więc podzielić poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że przeprowadzenie dowodu z akt spraw prowadzonych przez organ wojewódzki ochrony środowiska nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy.

Odnośnie zarzutu zamieszczonego w pkt d skargi kasacyjnej, jeżeli nawet uzna się trafność zarzutu naruszenia przez organ w pewnym zakresie art. 10 i art. 77 § 4 k.p.a., to przecież na mocy art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy. Nie ma w aktach sprawy dowodu, że organ utrudniał bądź uniemożliwiał dokonanie tej czynności. Poza tym naruszenie ww. przepisów nie spowodowało tego, że strona nie mogła skorzystać w pełnym zakresie ze swoich uprawnień. Strona wniosła w terminie odwołanie i mogła w nim podnieść jakich dowodów nie uwzględniono w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Jeżeli SKO wyznaczyło zbyt krótki termin do zapoznania się z aktami sprawy, można było wnosić o przedłużenie tego terminu.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, zamieszczony w pkt d skargi kasacyjnej, naruszenia art. 10 9 77 k.p.a. nie jest to zapewne zarzut błędnej wykładni i błędnego zastosowania tych przepisów w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jak to określa się w skardze kasacyjnej. To samo można by powiedzieć o zarzucie zamieszczonym w pkt e skargi kasacyjnej, gdy za prawidłowe sporządzenie skargi kasacyjnej jest odpowiedzialny profesjonalny pełnomocnik strony, a Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien domyślać się o co chodziło wnoszącemu skargę kasacyjną.

Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw w rozumieniu art. 184 p.p.s.a., gdyż uznając stan faktyczny sprawy za ustalony prawidłowo i jeżeli rozumienie pojęcia "zanieczyszczenie" nie miało tu decydującego znaczenia, jak wykazano wcześniej, to były podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na brzmienie art. 22a ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.