Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2397/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1270
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 107 par. 3, art. 77 par. 1, art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zstało postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej: "Prezesem ZUS") z dnia [...] sierpnia 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

K. K. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił z wnioskiem o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazał, że od dnia [...] października 2011 r. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, zaś z uwagi na stan zdrowia wymaga stałej opieki i pomocy innej osoby. Następnie w sposób szczegółowy opisał swoje choroby podnosząc, że uniemożliwiają mu one normalne funkcjonowanie. Wskazał również na swój wiek i trudną sytuację materialną swoją i żony, z której emerytury się utrzymują, a która nie wystarcza na zakup leków i pokrycie innych bieżących potrzeb.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. o numerze [...], Prezes ZUS odmówił przyznania Skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu przywołał treść przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 39 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o emeryturach i rentach z FUS") oraz wskazał, że wszystkie wymienione w nim przesłanki musza zostać spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Prezes ZUS ustalił – na podstawie dokumentacji zawartej w aktach sprawy – że na przestrzeni 71 lat życia Skarżącego, udokumentował on 17 lat, 4 miesiące i 10 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, przy czym zarówno w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, jak i w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym – zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – nie udokumentowano żadnego z tych okresów. Organ wskazał również, że w okresach od 1968 r. do 1975 r. oraz od 1990 r. do 2013 r. nie udowodniono żadnego okresu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek. Zdaniem Prezesa ZUS, w okresach tych nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem Skarżący nie był uznany za całkowicie niezdolnego do pracy. Ponadto organ stwierdził, że Skarżący nie spełnia również przesłanki pozostawania bez niezbędnych środków utrzymania, na co wskazuje dochód przypadający na jednego członka jego rodziny.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes ZUS wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r., którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2019 r.

Organ ponownie stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, bowiem Skarżący nie wykazał w postępowaniu, by wystąpiły takie szczególne okoliczności, które uniemożliwiły mu podjęcie zatrudnienia we wskazanych okresach, jak również nie można było uznać, że pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS zauważył w szczególności, że całkowita niezdolność do pracy, która uniemożliwia kontynuowanie zatrudnienia została ustalona u Skarżącego dopiero od dnia [...] listopada 2016 r. Zatem przed powstaniem niezdolności do pracy nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia Skarżącego lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ponadto organ zauważył, że istniejąca od [...] października 2011 r. częściowa niezdolność do pracy, jedynie ograniczała, a nie uniemożliwiała podjęcie zatrudnienia przez Skarżącego. Odnosząc się do wskazywanych przez stronę chorób, Prezes ZUS podkreślił, że subiektywne odczucia Skarżącego nie mogą być wzięte pod uwagę, bowiem samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy.

Organ zauważył w końcu, że dochód przypadający na jednego członka dwuosobowej rodziny Skarżącego wynosi 1.149,40 zł brutto, co nie pozwala stwierdzić, że pozostaje on bez niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podkreślił przy tym, że w celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2019 r. wynosi 1.100,00 zł brutto.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] sierpnia 2019 r. Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 16 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez utrzymanie decyzji odmawiającej przyznania Skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, pomimo że na skutek wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2019 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. wydał już decyzję ostateczną, a zatem sprawa z wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku została rozpoznana dwukrotnie, co stanowi ponowne rozstrzygnięcie w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną i powoduje, że zaskarżona decyzja w całości dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.;

2) art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez Prezesa ZUS decyzji własnej z dnia 27 czerwca 2019 r., podczas gdy decyzja ta powinna zostać – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylona w całości jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a sprawca przekazana do ponownego rozpoznania, co w sposób oczywisty miało wpływ na wynik sprawy;

3) art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji odmownej, podczas gdy Skarżący jest osobą ubezpieczoną, nie spełnia warunków uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności (niezależnych od siebie), nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy, a także wiek (71 lat), a ponadto nie posiada niezbędnych środków utrzymania;

4) art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji;

5) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w tym zaniechanie przesłuchania Skarżącego;

6) art. 79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, niewskazanie przez organ na przesłanki zależne od strony, od których może zależeć wydanie decyzji zgodnie z jej wnioskiem, a nadto niewyznaczenie terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także uniemożliwienie przedłożenia dodatkowych dowodów.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., ewentualnie o ich uchylenie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że na skutek jego wniosku – złożonego w dniu [...] stycznia 2019 r. – organ wydał zarówno decyzję o odmowie przyznania renty w trybie zwykłym, jak też o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Skarżący wskazał przy tym, że decyzja z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy została przez niego również zaskarżona do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz ponowił argumentację prezentowaną w całym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie mogła zostać uwzględniona.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do najdalej idącego zarzutu skargi, tj. zarzutu nieważności decyzji, o której mowa art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazać należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2019 r. wydana została w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUZ, zatem w postępowaniu odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Sprawia to, że zarzut rozstrzygnięcia sprawy już zakończonej inną decyzją ostateczną jest nieuprawiony. Nie sposób bowiem uznać, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2019 r. o numerze [...], zapadła w tej samej sprawie administracyjnej. Okoliczność, że – zdaniem Skarżącego – zarówno decyzja z dnia [...] marca 2019 r., jak też zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2019 r. zostały wydane na skutek tego samego wniosku Skarżącego pozostaje bez wpływu na kontrolowane postępowanie administracyjne. Można przy tym wskazać, że jednym wnioskiem mogą być objęte różne żądania w znaczeniu materialnoprawnym, co sprawia, że jeden wniosek w znaczeniu formalnym może inicjować postępowania w więcej niż jednej sprawie administracyjnej. Kontrola Sądu dokonana w granicach niniejszej sprawy prowadzi przy tym do stwierdzenia, że Prezes ZUS nie działał z urzędu, lecz prowadził postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W tej sprawie nie zapadły wcześniej decyzje ostateczne, zatem zaskarżona decyzja nie kwalifikuje się do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Na marginesie dodać trzeba, że skarga na decyzję z dnia [...] marca 2019 r. o numerze [...] (w przedmiocie odmowy przyznania renty w trybie zwykłym) została uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za niepodlegającą kognicji sądu administracyjnego i odrzucona postanowieniem z dnia 29 października 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1742/19.

Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć należy, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość (zob. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2008 r. o sygn. akt I OSK 378/08).

Należy również podkreślić, że brzmienie powyższego przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes ZUS. Uregulowanie takie oznacza, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ winien jednak pamiętać, że owo uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwieniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza wszak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z drugiej zaś przepisy k.p.a., które znajdują tu zastosowanie, w myśl art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. o sygn. akt I OSK 2051/11; orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje mieszczą się w granicach uznania i nie naruszają prawa. Zasadnicze znaczenie dla przyjęcia prawidłowości kontrolowanych aktów miało bowiem to, że Skarżący nie spełnia jednej z obligatoryjnych przesłanek do uzyskania wnioskowanego świadczenia, gdyż nie jest osobą, która "nie ma niezbędnych środków utrzymania".

Omawiana przesłanka napotykała w przeszłości na problemy natury interpretacyjnej, jako że przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawierają definicji "niezbędnych środków utrzymania". Zachodziła zatem konieczność wypracowania przez organy administracji oraz judykaturę sposobu rozumienia tego pojęcia. Obecnie jednolicie przyjmuje się, że przez "niezbędne" środki utrzymania należy rozumieć kwotę najniższego świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Uzasadnione jest bowiem twierdzenie, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Przy czym chodzi tutaj jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku "niezbędnych", a nie "niewystarczających" środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być zatem dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych wnioskodawcy, jednakże trudno uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Omawiana ocena musi być więc dokonywana przez pryzmat posiadanych dochodów, nie zaś subiektywnych potrzeb, co sprawia, że staje się ona najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się – jako kryterium głównym – wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. W konsekwencji, dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy porównywać sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne – minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (por. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 121/14; z dnia 15 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 2248/12; z dnia 19 maja 2011 r. o sygn. akt I OSK 292/11).

Niezależnie od powyższego wskazać również trzeba, że w orzecznictwie podkreśla się, że świadczenie przyznawane w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, bowiem finansowane są z budżetu państwa, a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to również świadczenie o charakterze socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Nawet najtrudniejsza sytuacja rodzinna i majątkowa osoby zainteresowanej w momencie złożenia wniosku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie może bowiem uzasadniać przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Osoba taka może natomiast ubiegać się w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej o przyznanie innego rodzaju świadczeń (por. wyroki NSA: z 15 maja 2015 r. o sygn. akt I OSK 143/15; z dnia 8 listopada 2017 r. o sygn. akt I OSK 1510/17).

Przenosząc wszystko powyższe na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należało, że Prezes ZUS w sposób prawidłowy przyjął, że posiadane przez Skarżącego środki utrzymania, na które składa się emerytura jego żony w wysokości 2.298,79 zł brutto, przekraczają na jedną osobę w rodzinie kwotę minimalnej renty z tytułu niezdolności do pracy, której wysokość od dnia 1 marca 2019 r. wynosi 1.100 zł brutto. Stwierdzony dochód brutto w wysokości 1.149,40 zł nie pozwala zatem na uznanie, że pozostaje on bez niezbędnych środków utrzymania.

Reasumując raz jeszcze podkreślić trzeba, że niespełnienie już tylko jednej z przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W konsekwencji nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia omawianego przepisu, jak również stanowiska autora skargi, zakładającego konieczność uwzględnienia sytuacji materialnej Skarżącego, w szczególności jego wydatków. To zaś sprawia, że odnoszenie się do sporu, jaki powstał między stronami na gruncie pozostałych przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, staje się zbędne.

Zaznaczyć przy tym wyraźnie należy, że Sąd nie kwestionuje tego, że sytuacja życiowa i materialna Skarżącego jest trudna, jak również, że z ludzkiego punktu widzenia obawy Skarżącego zdają się zrozumiałe i doniosłe, niemniej jednak sąd administracyjny jest wyłącznie sądem prawa i jego zadaniem jest kontrola decyzji pod względem jej legalności, to jest zgodności z prawem. Kontrolując natomiast zaskarżoną decyzję, Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził by naruszała ona przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Sąd nie stwierdził również by w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla ostatecznego jej rozstrzygnięcia, a tylko takie naruszenie mogłoby doprowadzić do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. W ocenie Sądu, materiał dowodowy został w sprawie zebrany z poszanowaniem przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zaś wydane w sprawie decyzje zapadły po wszechstronnym jego rozważeniu. Wprawdzie dostrzec należy, że uzasadnienia tych decyzji cechuje pewna lakoniczność, niemniej jednak odpowiadają one wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był skargę oddalić, o czym orzekł – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – w sentencji wyroku.