Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2806/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11f ust 1 pkt 4 art. 12 ust 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 21 ust 2 art. 45 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1479/21 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2018 r. poz. 1474 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", po rozpatrzeniu wniosku zarządcy drogi – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...]", z zachowaniem m.in. ustaleń dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii oraz określenia linii rozgraniczających teren.

Niniejszej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący.

Zaskarżoną decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w pkt I uchylił: - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 2, w wierszu 14, licząc od góry strony, zapis: "[...] ([...])", - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 4, w wierszach od 6 do 9, licząc od góry strony, zapis: "Natomiast nieruchomość oznaczona jako działka o numerze ewidencyjnym [...] obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...], stanowi własność Województwa [...]. Inwestor oświadczył, że posiada prawo do dysponowania tą nieruchomością na cel budowy drogi", - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 5, w wierszach od 7 do 8, licząc od dołu strony, zapis: "[...] ([...]) obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...]", - mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącą załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez: - ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 5, nowego zapisu: "[...] ([...]),[...] ([...]) obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...]. Na ww. działce nr [...] prace polegające na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] będą wykonywane na podstawie przedłożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast ww. działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.", - zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, mapy w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji; w pkt II uchylił strony nr 22 i 31 części opisowej projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 2 i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, zamiennych stron nr 22 i 31 części opisowej projektu zagospodarowania terenu, które stanowią załączniki nr 2/1 i 2/2 do niniejszej decyzji; w pkt III w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Minister opisał cały przebieg postępowania, stwierdzając, że wniosek zawierał wszystkie wymagane prawem opinie i uzgodnienia. Postępowanie przed organem I instancji również zostało przeprowadzone prawidłowo.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister wskazał, że na skutek tej inwestycji działki skarżącego, do których przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego nr [...],[...] i [...] zostały zaplanowane do przejęcia w całości lub w części pod drogę. Działka nr [...] w całości znajduje się w pasie drogowym, działka nr [...] została przeznaczona do podziału na działkę nr [...] i [...] (do przejęcia pod inwestycje), a działka nr [...] została przeznaczona do podziału na działkę nr [...] i [...] (do przejęcia pod inwestycję).

Organ uznał za niezasadny zarzut odwołania, że wskutek określenia w zaskarżonej decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) nie ma dostępu do drogi publicznej. Działka ta nie posiadała legalnego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Powyższe potwierdził sam skarżący w odwołaniu. Ponadto inwestor wyjaśnił, że do działki nr [...] (po podziale [...]) istnieje dojazd z działki nr [...] (po podziale [...]), oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako "dr", poprzez działkę nr [...] (po podziale [...]), na której zlokalizowany jest przejazd przez rów melioracyjny (pod przejazdem znajduje się przepust betonowy). Jednak – jak zauważył inwestor – ww. rów, jak i przedmiotowy przejazd wraz z przepustem betonowym są zarośnięte trawą i sitowiem. Nowopowstała działka nr [...] będzie mieć dostęp do drogi publicznej poprzez jezdnię dodatkową usytuowaną w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], łączącą się z działką nr [...], na której znajduje się droga gruntowa, której właścicielem jest Gmina [...] o statusie miejskim, i poprzez działkę nr [...], również stanowiącą własność Gminy [...] o statusie miejskim, na której znajduje się wskazany przez inwestora rów melioracyjny wraz z przepustem umożliwiającym wjazd na ww. działkę skarżącego. W ocenie Ministra, w kontekście powyższych ustaleń, nie sposób czynić Wojewodzie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 93 ust. 3 oraz art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "u.g.n.", w zw. z art. 23 specustawy drogowej. Powołane przepisy tej ustawy znajdują bowiem zastosowanie w sytuacji, gdy projektowane do wydzielenia działki tracą dostęp do drogi publicznej. Natomiast działka skarżącego przed wydaniem decyzji Wojewody nie posiadała bezpośredniego połączenia z drogą krajową nr [...] w postaci zjazdu.

Ustosunkowując się do twierdzenia skarżącego, że realizacja planowanej inwestycji drogowej, w kształcie przedstawionym przez inwestora, nie wyczerpuje przesłanki niezbędności i celowości, organ odwoławczy wskazał, iż określenie w zaskarżonej decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji, obejmujących m.in. działkę nr [...] oraz część działek nr [...] i [...] obręb ewidencyjny [...], stanowiących własność Skarbu Państwa i będących w użytkowaniu wieczystym skarżącego, dokonane zostało na podstawie przepisów specustawy drogowej (art. 12 ust. 2, art. 12 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6, art. 12 ust. 4d). W opinii organu odwoławczego całokształt okoliczności niniejszej sprawy dowodzi, że działka nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] są niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. Przebieg przedmiotowej inwestycji w zakresie interesu prawnego skarżącego został wytyczony optymalnie, a ww. decyzja Wojewody nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące skarżącemu prawo użytkowania wieczystego.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego, że organy nie rozważyły innych wariantów przebiegu inwestycji, Minister wskazał, iż organy nie mogły dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest władny nakazać inwestorowi innej lokalizacji inwestycji, skoro ta zaproponowana przez inwestora we wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji nie narusza prawa.

Organ stwierdził ponadto, że – wbrew opinii skarżącego – organ I instancji szczegółowo i przekonywująco wyjaśnił przesłanki uzasadniające nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podzielając w tym zakresie przedstawioną przez inwestora argumentację co do wystąpienia interesu społecznego.

Ponadto, mając na uwadze szeroko przedstawioną przez skarżącego argumentację, zgodnie z którą inwestycja drogowa objęta decyzją Wojewody, nie powinna dojść do skutku z uwagi na zrealizowanie ww. odcinka drogi w ramach unijnego kontraktu PHARE PL 9402-01-02-01 w 1999 r. z rażącym naruszeniem prawa krajowego, organ wskazał, iż powyższy zarzut nie może zostać rozpatrzony przez Ministra w postępowaniu odwoławczym w sprawie decyzji Wojewody, ponieważ wykracza on poza granice niniejszej sprawy. Do kompetencji Ministra nie należy ocena legalności innych inwestycji drogowych, zrealizowanych przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla omawianego zadania inwestycyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący, wnosząc o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i zwrot kosztów postępowania.

Skarżący stwierdził, że zaskarżone decyzje są wadliwe, gdyż realizacja planowanej inwestycji drogowej nie wyczerpuje przesłanki niezbędności i celowości w kształcie przedstawionym przez inwestora pod kątem spełnienia przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Ponadto w ocenie skarżącego skarżone decyzje są wadliwe, gdyż:

- nowowydzielone działki nr [...] i nr [...], co do których pozbawiono go prawa użytkowania wieczystego, tylko w części są niezbędne na rozbudowę drogi krajowej nr [...];

- działka nr [...], co do której pozbawiono go prawa użytkowania wieczystego, tylko w części jest niezbędna na rozbudowę drogi krajowej nr [...];

- nowowydzielona działka o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej, a to oznacza, że naruszono art. 93 ust. 3 u.g.n.

- pozbawiono go prawa użytkowania wieczystego do jego nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania. Jest to naruszenie art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę inwestor – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Poinformował, że roboty budowlane w ramach tej inwestycji nie zostały rozpoczęte, a ich realizacja jest przewidziana na 2022 r. W odniesieniu do zarzutów skarżącego, inwestor podzielił argumentację przedstawioną przez organ w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1479/21 (sprostowany postanowieniem z 21 października 2021 r.), oddalając skargę, wskazał, że z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy skarga podlegała rozpoznaniu wyłącznie w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżącego, tj. w zakresie dotyczącym działek nr [...],[...] i [...].

Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone przez organ I instancji zgodnie z przepisami specustawy. Sąd nie dostrzegł aby zaskarżona decyzja naruszała art. 11b ust. 1 pkt 1-5, art. 12 ust. 7, art. 20 ust. 4,, art. 11b ust. 1, art. 11d ust. 1 pkt 8, art. 11d ust. 5, art. 117 ust. 3, 4 i 6 specustawy drogowej. Ponadto Sąd stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty są nietrafne. Zdaniem Sądu, organy orzekające w tej sprawie nie mogły dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej. Ponadto, przepisy specustawy drogowej nie określają obowiązku zaproponowania przez inwestora różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Zatem niezasadne są zarzuty skargi, że "inwestor ograniczył się jedynie do jednego, narzuconego przez siebie rozwiązania, bez jakichkolwiek innych alternatywnych wersji osiągnięcia tego samego celu". To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego (por. wyroki NSA: z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z 5 września 2018 r., II OSK 1737/18; z 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18). Organy nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 432/13; oraz wyrok TK z 16 października 2012 r., K 4/10). Trudno też mówić o innych wariantach przebiegu inwestycji gdy jej przedmiotem jest przebudowa skrzyżowania dróg na skrzyżowanie typu rondo "średnie".

Odnośnie zarzutu dotyczącego niezbędności zajęcia nieruchomości skarżącego na cele niniejszej inwestycji, Sąd wskazał, że z projektu budowlanego wynika, iż m.in. na całej długości działek nr [...],[...] i [...] będą przebudowywane rowy. Rację ma skarżący, że na wąskim pasie tych działek przylegającym do pasa drogowego nie zaznaczono rowów, lecz jak wskazał inwestor w odpowiedzi na skargę ta część została zajęta w związku z koniecznością kontrolowania oraz utrzymywania w należytym stanie infrastruktury wybudowanej w oparciu o tę decyzję. Nieuzasadniony jest więc zarzut skarżącego, że nowo wydzielone działki nr [...] i nr [...], tylko w części są niezbędne na rozbudowę drogi krajowej nr [...]. Ponadto cała działka nr [...] została przez inwestora przewidziana jako niezbędna do realizacji tej inwestycji. Przebudową zostanie objęta niweleta drogi nr [...], między innymi na działce [...], a ponadto na tej działce nastąpi przebudowa nawierzchni jezdni (zakres robót nawierzchniowych na drodze krajowej nr [...] – od km 3+956.00 do km 4+437.00), budowa kanału technologicznego, wykonanie poboczy gruntowych o szer. 2,5 m wraz z opaską wzmacniającą o szer. 1,25 m z kruszywa łamanego.

W związku z powyższym, nie można się zgodzić ze skarżącym, że realizacja planowanej inwestycji drogowej nie wyczerpuje przesłanki niezbędności i celowości w kształcie przedstawionym przez inwestora pod kątem spełnienia przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że bezzasadny jest zarzut skargi, iż działka nr [...] zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Jest to działka rolna (klasy gruntów RIIIb, RIVa i RIVb), która ma powstać na skutek podziału działki nr [...] na działki nr [...] (zajęta pod drogę) i [...] (pozostająca w użytkowaniu wieczystym skarżącego). Nie można uznać, że na skutek realizacji tej inwestycji działka nr [...] zostanie pozbawiona dostępu do drogi krajowej nr [...], skoro obecnie działka ta nie ma dostępu do tej drogi poprzez istniejący zjazd. Z twierdzeń inwestora zawartych w piśmie z dnia 7 kwietnia 2020 r. wynika, że działka ta obecnie jest użytkowana rolniczo, a faktyczny dojazd odbywa się od strony działki nr [...] należącej do P.. Organ w sposób szczegółowy omówił kwestię dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Dodatkowo organ zauważył, że zgodnie z § 8a ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 z późn. zm.), obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej może być realizowana m.in. przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości – zlokalizowane poza jej pasem drogowym. W kontekście powyższych ustaleń, nie sposób czynić Wojewodzie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 93 ust. 3 oraz art. 120 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy drogowej. Powołane przepisy znajdują bowiem zastosowanie w sytuacji, gdy projektowane do wydzielenia działki tracą dostęp do drogi publicznej. W tej sprawie działka skarżącego przed wydaniem decyzji nie posiadała bezpośredniego połączenia z drogą krajową nr [...] w postaci zjazdu.

Sąd nie podzielił też zarzutu skargi dotyczącego pozbawienia skarżącego prawa użytkowania wieczystego jego nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania, co stanowi naruszenie art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 Konstytucji RP. Podkreślił, że przepisy specustawy drogowej stanowią samodzielną podstawę do wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje w odrębnym postępowaniu administracyjny organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a), a więc w tym przypadku Wojewoda. Zatem kwestia przysługującego skarżącemu na mocy wskazanych przepisów odszkodowania za wygaszone prawo użytkowania wieczystego będzie rozpatrywana w odrębnym postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku; uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w części dotyczącej działek nr [...];[...] i [...] obręb [...]; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, oraz kosztów postępowania przed sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

W ocenie skarżącego zaskarżony wyrok narusza przepisy prawa materialnego, ponieważ:

- Sąd I instancji zaakceptował postępowanie organów administracji obu instancji, które bezzasadnie zastosowały art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej przez uznanie, że cała działka o nr [...] obręb [...] niezbędna jest do rozbudowy drogi nr [...] w sytuacji, gdy z treści rysunku Z-2 projektu zagospodarowania terenu (załącznik do decyzji) wynika, iż do jej rozbudowy niezbędna jest tylko część tej działki;

- Sąd I instancji zaakceptował postępowanie organów administracji obu instancji, które bezzasadnie zastosowały art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez uznanie, że nowo wydzielone działki nr [...] i [...], obręb [...] w całości niezbędne są do rozbudowy drogi nr [...], w sytuacji, gdy z treści rysunku Z-2 projektu zagospodarowania terenu (załącznik do decyzji) wynika, iż do rozbudowy tej drogi niezbędna jest tylko część tych działek;

- Sąd I instancji zaakceptował postępowanie organów administracji obu instancji, które nie zastosowały art. 120 u.g.n. przez uznanie, że dostęp do drogi publicznej z nowo wydzielonej działki nr [...], obręb [...] winna zapewnić Gmina [...], mimo iż nie była ona stroną postępowania administracyjnego.

- Sąd I instancji zaakceptował postępowanie organów administracji obu instancji, które pozbawiły skarżącego prawa użytkowania wieczystego do działek nr [...], nr [...] i nr [...] obręb [...] bez jakiegokolwiek odszkodowania, jak również w żaden inny sposób nie określiły wymagań dotyczących ochrony uzasadniających interesów skarżącego, przez co naruszony został art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy;

- rozprawę sądową przeprowadzono na posiedzeniu niejawnym, przez co naruszono art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok nie zapadł na posiedzeniu niejawnym, lecz – po skierowaniu w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – na rozprawie, które to posiedzenie odbyło się przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Ponadto strony postępowania, w tym skarżący, zostali poinformowani przez Sąd wraz z zawiadomieniem o terminie rozprawy, że udział w rozprawie możliwy jest za pomocą komunikatora Webex poprzez link do spotkania, a także osobiście w budynku Sądu (dla stron niemogących uczestniczyć w rozprawie zdalnej bez obecności w budynku Sądu). Ponieważ skarżący nie złożył oświadczenia potwierdzającego, że posiada możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej, tym samym mógł osobiście w budynku Sądu uczestniczyć w rozprawie, z którego to uprawnienia nie skorzystał. Nie można zatem stwierdzić aby zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa do sądu. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W tym też miejscu wskazania wymaga, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie wyłożył skarżącemu, że przyznanie odszkodowania za wywłaszczone z mocy prawa nieruchomości skarżącego następuje w odrębnym postępowaniu niż postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wynika to z art. 12 ust. 4a i 4b specustawy drogowej. Specustawa drogowa rozróżnia bowiem skutek w postaci wywłaszczenia, co następuje z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, od konieczności wypłaty odszkodowania, co już następuje w odrębnej decyzji – odszkodowawczej. Na aktualnym etapie postępowania, który dotyczy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej kwestia oceny braku ustalenia odszkodowania nie mieści się zatem w granicach niniejszej sprawy. Nie zmienia to oceny, że takie rozwiązania ustawowe chronią prawo własności (bo przewidują możliwość wywłaszczenia, ale na cele publiczne, jakim jest budowa dróg publicznych, i tylko za słusznym odszkodowaniem) i nie można w tym zakresie doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Ponadto jeżeli skarżący twierdzi, że w sprawie organy nie określiły wymagań dotyczących ochrony uzasadniających interesów skarżącego, to najpóźniej w skardze kasacyjnej skarżący powinien wskazać na istnienie takich interesów, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących kwestii niezbędności przejęcia nieruchomości skarżącego na cele realizacji przedmiotowej inwestycji na działkach o nr [...],[...] i [...] oraz kwestii zapewnienia dostępu do drogi publicznej działce nr [...] – należy wskazać, że w tym zakresie skarżący nie może skutecznie domagać się aby realizacja przedmiotowej inwestycji mogła odbyć się w innym wariancie, tj. poza jego działkami. Zasadniczo organy architektoniczno-budowlane nie mogą korygować trasy i zakresu inwestycji ani dokonywać zmian w projekcie. Przepisy specustawy drogowej nakładają na organ architektoniczno-budowlany wyłącznie obowiązek oceny zgodności z prawem przedstawionej inwestycji drogowej. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania. Tym bardziej gdy mamy do czynienia z budową ronda "średniego" w miejsce zwykłego skrzyżowania. Trudno więc oczekiwać, że z jakiś "innych względów" przedmiotowa inwestycja powinna zostać zrealizowana w innym miejscu, skoro zasadniczo wymusza to istniejące skrzyżowanie dróg już istniejących. W tych warunkach cała działka nr [...] została przewidziana pod inwestycję (przewidziana przebudowa niweleta drogi nr [...]); zaś na działkach nr [...] i [...], powstałych odpowiednio po podziale z działek [...] i [...], przewidziano przebudowę rowów, które to rozwiązanie techniczne wpisuje się w przedmiotową inwestycję, ponieważ odwodnienie drogi jest istotne z punktu widzenia jej prawidłowego funkcjonowania celem utrzymania odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. W tych warunkach nie można przyjąć aby Sąd I instancji wadliwie ocenił "niezbędność" zajęcia tych nieruchomości pod przedmiotową inwestycję. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że rację ma skarżący, iż na wąskim pasie tych działek przylegającym do pasa drogowego nie zaznaczono rowów. Jednak takie rozwiązanie projektowe znalazło swoje uzasadnienie, a mianowicie, koniecznością kontrolowania oraz utrzymywania w należytym stanie infrastruktury wybudowanej w oparciu o tę decyzję. W skardze kasacyjnej tej oceny skutecznie nie podważono. Nie wykazano aby także inne rozwiązania gwarantowały zarządcy drogi w przyszłości utrzymywania infrastruktury drogowej w należytym jej stanie, co też wiąże się z kwestiami zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W skardze kasacyjnej nie wykazano też aby przed realizacją przedmiotowej inwestycji działka nr [...] posiadała za pomocą istniejącego zjazdu dostęp do drogi krajowej nr [...]. W tej bowiem sprawie oceniono, czego nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, że obecnie działka ta nie ma dostępu do tej drogi poprzez istniejący zjazd. Jest to działka użytkowania rolniczo, a faktyczny dojazd odbywa się do niej od strony działki nr [...] należącej do P.. Ponadto, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, organ w sposób szczegółowy omówił kwestię dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. Poza tym wyjaśniono, że nowo powstała działka nr [...] (po podziale działki nr [...]) będzie mieć dostęp do drogi publicznej poprzez jezdnię dodatkową usytuowaną w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], łączącą się z działką nr [...], na której znajduje się droga gruntowa, której właścicielem jest Gmina [...] o statusie miejskim, i poprzez działkę nr [...], również stanowiącą własność Gminy [...], na której znajduje się wskazany przez inwestora rów melioracyjny wraz z przepustem umożliwiającym wjazd na ww. działkę skarżącego. Takiej ocenie nie przeczy argumentacja skargi kasacyjnej, która jedynie kontestuje, że to Gmina powinna zapewnić ww. działce dostęp do drogi publicznej. Natomiast to czy ta droga gruntowa jest w odpowiednim stanie technicznym to zupełnie inne zagadnienie, bo dotyczące sprawowania zarządu w odniesieniu do dróg gminnych. Ponadto ocenie tej nie przeczy okoliczność, że Gmina [...] nie była stroną postępowania administracyjnego, ponieważ dla wyjaśnienia kwestii zapewnienia dostępu działce nr [...] do drogi publicznej ma znaczenia istniejąca siatka dróg gminnych (gruntowych), a nie kto był stroną postępowania. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej; art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 120 u.g.n. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.