Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1045/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 142 ust. 1-3 i ust. 5, art. 146 ust. 1 pkt 2, art. 148, art. 149 ust. 1 pkt 7 i art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. spółki jawnej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 894/19 w sprawie ze skargi A. spółki jawnej w B. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. spółki jawnej w B. na rzecz Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 894/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. spółki jawnej w B. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r. Dyrektor Śląskiego OW NFZ w Katowicach utrzymał w mocy decyzję tego organu z [...] czerwca 2019 r. nr [...] oddalającą odwołanie wniesione przez skarżącą na rozstrzygnięcie postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2019 r. do 30 czerwca 2024 r., kod postępowania [...] w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 154 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2, art 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 13 listopada 2018 r. ogłosił konkurs o wskazanym wyżej kodzie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna na obszarze obejmującym powiat [...]. Po przeprowadzeniu części jawnej konkursu 3 oferty zostały przyjęte do dalszego procedowania, a 4 odrzucone, w tym oferta skarżącej - z uwagi na niespełnienie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2, w związku z niezapewnieniem nadzoru osoby wykonującej zawód fizjoterapeuty posiadającej tytuł magistra z co najmniej 3-letnim doświadczeniem w zawodzie fizjoterapeuty, dla świadczeń realizowanych w środy i czwartki w godzinach od 18.00 do 21.00. Organ odwoławczy przedstawił procedurę zawierania umów w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej i stwierdził, że w związku z weryfikacją treści złożonej oferty spółka została wezwana, m.in. do złożenia wyjaśnień, co do odpowiedzi "TAK" na pytanie ankietowe nr 1.5.1.1: "W okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy oferent spełnia i będzie spełniał wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania oraz w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów będących przedmiotem niniejszego postępowania". Chodziło o informację, w jaki sposób zostaną spełnione wymagane warunki dotyczące kompetencji personelu nadzorującego, określone w załączniku nr 1 (Ip. 1, pkt b, pkt 3) w sekcji "Warunki realizacji świadczeń gwarantowanych" rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 465 ze zm.), tj. "Świadczenia udzielane w fizjoterapii ambulatoryjnej, z wyjątkiem masażu, muszą odbywać się pod nadzorem co najmniej osoby wykonującej zawód fizjoterapeuty i posiadającej tytuł magistra, o którym mowa w art. 4 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (...), lub fizjoterapeuty posiadającego dyplom, świadectwo lub inny dokument, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b i c tej ustawy, potwierdzający ukończenie studiów drugiego stopnia oraz posiadającego co najmniej 3-letnie doświadczenie w zawodzie fizjoterapeuty". Zapytanie dotyczyło realizacji świadczeń m.in. w środę i czwartek od 17.35 do 21.00. Z udzielonych przez spółkę w piśmie z 28 stycznia 2019 r. wyjaśnień wynikało, że fizjoterapeutka C.D., która miała od 1 lipca 2019 r. udzielać świadczeń w środy i czwartki w godz. od 18.00 do 21.00, w dacie obowiązywania kontraktu będzie już posiadać wymagany staż pracy (3 letni), gdyż zatrudniona jest od 2016 r. Ponadto poinformowała, że w ramach posiadanego personelu fizjoterapeutycznego jest w stanie dostosować i zmienić harmonogram czasu pracy pracowników działu fizjoterapii ambulatoryjnej. W odpowiedzi Komisja wskazała, że zmiana taka nie może zostać przyjęta w związku z § 18 ust. 4 Zarządzenia nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zgodnie z którym, po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Nie może zatem uzupełniać, ani zmieniać treści złożonej oferty w trakcie trwania postępowania konkursowego. Organ podkreślił, że jeśli wskazana w harmonogramie fizjoterapeutka miała zgodnie z ofertą udzielać świadczeń w środy i czwartki w godzinach od 18:00 do 21:00, to nie tylko w dniu rozpoczęcia realizacji umowy, czyli 1 lipca 2019 r,. ale także w okresie związania ofertą - a zatem począwszy od dnia jej złożenia, powinny być spełnione warunki udzielania świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej określone w załączniku nr 1 (Ip. 1, pkt b, pkt 3). W konkluzji organ stwierdził, że złożona oferta ma być aktualna i zgodna ze stanem faktycznym oraz prawnym, począwszy od daty jej złożenia. Warunki jej złożenia były oferentom znane, co potwierdzili w złożonych oświadczeniach. Postępowanie Komisji Konkursowej nie naruszało zasad równości i uczciwej konkurencji.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz art. 146 ust. 1 pkt 2 i art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z § 17 ust. 2 oraz ust. 2a rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy i punktem 1b podpunkt 3 załącznika numer 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej, przez brak ustalenia, jakie czynności będzie wykonywała fizjoterapeutka C.D. w ramach złożonej przez skarżącą oferty i bezpodstawne uznanie, że ma ona wykonywać czynności fizjoterapeuty, co doprowadziło organ do błędnego wniosku, że nie ma ona do tego wystarczającego doświadczenia, podczas gdy zgodnie z ofertą i warunkami konkursu mogła ona również wykonywać zabiegi masażu, do czego nie było wymagane żadne doświadczenie, co powoduje, że organ nieprawidłowo zaniechał ustalenia tej okoliczności w trakcie postępowania i błędnie uznał, że oferta podlega odrzuceniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) na wstępie przedstawił podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji i stwierdził, że ustalenie momentu, w którym oferta lub oferent powinien spełnić wskazane w art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wymogi nie budzi wątpliwości. Zdaniem Sądu, wymogi powinny być spełnione w dniu złożenia oferty, co wynika z literalnego brzmienia art. 149 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy. W konsekwencji najpóźniej w momencie dokonywania oceny (oferty złożonej w terminie), a więc w trakcie otwarcia ofert wymogi muszą być spełnione. Nie ma zatem możliwości przyjęcia (tak jak wnosiła skarżąca), że po terminie składania ofert możliwa jest zmiana harmonogramu pracy personelu lub zakresu świadczeń udzielanych w danym dniu. Jeżeli skarżąca w środę i czwartek oferowała wszystkie zabiegi fizjoterapeutyczne, to winna w grafiku wskazać odpowiedni personel, który je wykona sam lub pod nadzorem. Mogła też, przy przedstawionym harmonogramie pracy personelu ograniczyć zabiegi do masażu. Nie może być tak, że kwalifikacje personelu ujętego w harmonogramie nie odpowiadają oferowanym zabiegom. Deklaracje nie mogą być rozbieżne z możliwością wykonania świadczenia.

Sąd I instancji podkreślił, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której oferent "uzupełnia" wymogi konieczne w trakcie postępowania. Świadczeniodawca chcący złożyć ofertę, zobowiązany jest do zapoznania się z przepisami prawa, które wskazują na wymogi, jakie musi spełniać, by jego oferta została zakwalifikowana do danego postępowania, a więc musi spełniać warunki konieczne, w przeciwnym wypadku jego oferta zostanie przez komisję konkursową odrzucona. Skarżąca składając w postępowaniu konkursowym ofertę, złożyła oświadczenie, że zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Ponadto jako oferent oświadczyła, że w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy spełnia i będzie spełniała wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie będącym przedmiotem tego postępowania oraz w zarządzeniu Prezesa NFZ w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów będących przedmiotem tego postępowania. Nie jest też sporna interpretacja pojęcia "w okresie związania ofertą", które odnosi się do czasu od złożenia oferty do czasu jej wyboru lub odrzucenia.

Sąd I instancji podkreślił też, że Komisja Konkursowa zobowiązana była uwzględnić formularz ofertowy świadczeń w zestawieniu z kwalifikacjami pracowników. Oceny tej dokonała i zażądała od oferenta dodatkowych wyjaśnień, które tylko w części uznała za wystarczające. Te, które wskazywały na konieczność zmiany harmonogramu pracy personelu zasadnie uznała za niedopuszczalne, gdyż stanowiłyby zmianę oferty po upływie terminu do jej zgłoszenia. Okoliczności tej nie zaprzeczyła sama skarżąca udzielając wyjaśnień. Ich zmiana na etapie protestu zasadnie została uznana za nieskuteczną. Uchybienie w ofercie skarżącej nie było omyłką, którą można korygować po upływie terminu zgłaszania ofert. Wskazana korekta miała polegać na zmianie harmonogramu pracy personelu w danym dniu, co jest niedopuszczalne i na co wskazała sama Komisja oraz organ. Zgodnie z § 18 ust. 4 zarządzenia w sprawie warunków zawierania umów, po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Oznacza to, że oferent nie może zmieniać oferty po upływie określonego terminu, o czym wszyscy oferenci zostali poinformowani.

W ocenie Sądu I instancji, w tej sytuacji dopuszczenia oferty strony skarżącej do dalszej oceny na równi z innymi ofertami, nieobciążonymi stwierdzonymi u skarżącej wadami/nieprawidłowościami, stanowiłoby naruszenie jednakowych dla wszystkich uczestników konkursu reguł postępowania, a tym samym stanowiłoby rażące naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że odrzucając ofertę skarżącej na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach organ prawidłowo zastosował ten przepis, a w całym postępowaniu konkursowym Komisja działała zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ nie dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 8 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż w postępowaniu konkursowym nie doszło do nieprawidłowego odrzucenia oferty skarżącej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., wyjaśnia podstawę faktyczną i prawną decyzji. Komisja nie naruszyła zasady równego traktowania oferentów. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Ocena ofert została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców i niezmiennych w toku postępowania konkursowego zasad określonych przepisami prawa. Nie jest też sporne, że wskazana w ofercie fizjoterapeutka w dacie składania oferty nie posiadała uprawnień do samodzielnego wykonywania zabiegów fizjoterapeutycznych w pełnym zakresie, ale tylko masażu, a tym samym odpowiedź na pytanie 1.5.1.1. nie odpowiadała stanowi rzeczywistemu. Dlatego skarga została oddalona.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 77 k.p.a. oraz art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z § 17 ust. 2 oraz ust. 2a rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy i punktem 1 b) podpunkt 3 załącznika numer 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej, polegające na braku prawidłowego przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej w wyniku wniesionej skargi i w efekcie braku ustalenia, jakie czynności będzie wykonywała C.D. w ramach złożonej przez skarżącą oferty i bezpodstawne uznanie, że ma ona wykonywać czynności fizjoterapeuty, co doprowadziło organ do wniosku, że nie ma ona do tego wystarczającego doświadczenia, podczas gdy zgodnie z ofertą i warunkami konkursu, C.D. mogła również wykonywać zabiegi masażu, do czego nie było wymagane żadne doświadczenie, a organ posiada w swoich zbiorach danych informację o jej kwalifikacjach do wykonywania zabiegów masażu, a więc organ nieprawidłowo zaniechał ustalenia tej okoliczności w trakcie postępowania i błędnie uznał, że oferta podlega odrzuceniu;

2) naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 ust. 1 punkt 7 ustawy oraz art. 146 ust. 1 punkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z punktem 1 b) podpunkt 3 załącznika numer 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej, wobec wadliwego wykonania funkcji kontrolnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przez błędne przyjęcie, że brak wymaganego doświadczenia w chwili złożenia oferty uzasadnia jej odrzucenie w sytuacji, gdy wymagane doświadczenie wskazana przez oferenta osoba posiada od planowanej daty rozpoczęcia udzielania świadczeń, a nie od chwili złożenia oferty w postępowaniu oraz na błędne uznanie, że brak wymaganego doświadczenia w chwili złożenia oferty uzasadnia jej odrzucenie w sytuacji, gdy wymagane doświadczenie wskazana przez oferenta osoba posiada od planowanej daty rozpoczęcia udzielania świadczeń, a nie od chwili złożenia oferty w postępowaniu.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie spór prawny dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem.

Istota zaś tego sporu ogniskuje się na kwestii oceny prawidłowości postępowania konkursowego (konkursu ofert) w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna z punktu widzenia regulujących to postępowanie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w szczególności – jak wynika to z zarzutów kasacyjnych podważających zgodność z prawem zaskarżonego wyroku – w zakresie odnoszącym się do podstaw oraz powodów przyjęcia, że w związku z udzieleniem odpowiedzi "TAK" na pytanie nr 1.5.1.1. ankiety konkursowej oraz dodatkowymi wyjaśnieniami strony złożonymi w odpowiedzi na wystąpienie komisji konkursowej odnośnie do realizacji świadczeń zdrowotnych w poniedziałki i wtorki od 15.35 do 18.00 oraz – co stanowi w sprawie zasadniczą kwestię sporną – w środy i czwartki od 17.35. do 21.00, oferta strony skarżącej nie spełniała wymaganych warunków dotyczących kompetencji personelu nadzorującego określonych w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej, a w konsekwencji, że podlegała odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 przywołanej ustawy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Wyrok ten bowiem odpowiada prawu.

Sąd I instancji zasadnie bowiem ocenił, że kontrolowana decyzja nie jest niezgodna z prawem, a zarzuty skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – nie podważają prawidłowości tej oceny.

Za nietrafne, a co za tym idzie i za nieskuteczne trzeba bowiem uznać prezentowane na gruncie tych zarzutów stanowisko, które zmierzając do wykazania wadliwości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania kontrolowanego aktu, jak i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego oraz procesowego, zmierza w konsekwencji do wykazania, że oferta strony została bezpodstawnie odrzucona. O braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, a tym samym – jak należałoby przyjąć w świetle stanowiska strony skarżącej – o bezpodstawności, a tym samym wadliwości odrzucenia oferty strony przez komisję konkursową, nie sposób jest zasadnie wnioskować na podstawie prezentowanych w skardze kasacyjnej argumentów, a mianowicie, że w zakresie odnoszącym się do realizacji świadczeń zdrowotnych w środy i czwartki od 17.35. do 21.00, oferta strony skarżącej spełniała wymogi dotyczące kompetencji personelu nadzorującego, albowiem wykonywane we wskazanych dniach przez fizjoterapeutkę C.D. czynności nie miały polegać na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w fizjoterapii ambulatoryjnej, lecz na masażu, co nie wymaga ani nadzoru, ani też koniecznego trzyletniego doświadczenia, zaś sam wymóg tego rodzaju doświadczenia zawodowego – istotny z punktu widzenia oceny kompetencji personelu nadzorującego, a także kompetencji C.D., jako fizjoterapeutki – należało, zdaniem strony, oceniać od planowanej daty rozpoczęcia udzielania świadczeń zdrowotnych, nie zaś daty złożenia oferty.

Argumentacji prezentowanej przez stronę skarżącą przeciwstawić trzeba bowiem, przede wszystkich argumenty natury systemowej, a w korespondencji do nich także argumenty osadzone na gruncie niespornych w sprawie faktów o prawnie doniosłym znaczeniu.

Podkreślając w punkcie wyjścia znaczenie istoty postępowania wywołanego odwołaniem, o którym mowa w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, która najogólniej rzecz ujmując wyraża się w jego kontrolnym charakterze wobec rozstrzygnięcia podejmowanego w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy) o świadczenie usług opieki zdrowotnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12; 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12; 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254/12; 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2359/14; 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2167/15) należy również podkreślić, że wymienione postępowanie – niezależnie od tego, czy prowadzone jest w trybie konkursu ofert, czy też w trybie rokowań – ze swej istoty musi uwzględniać to, że o ograniczoną ilość dóbr podlegającą dystrybucji w tym postępowaniu może ubiegać się nieograniczona liczba świadczeniodawców. Stąd też właśnie, to jest innymi słowy z uwagi na to, że źródłem finansowania świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych na podstawie umów zawieranych ze świadczeniodawcami we wskazanych powyżej trybach są środki publiczne, ustawodawca bezwzględnie zobowiązał Fundusz, jako dysponenta tych środków, do przestrzegania zasad, o których mowa na gruncie art. 134 przywołanej ustawy, a mianowicie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy – a więc innymi słowy, równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o dostęp do środków publicznych mających stanowić źródło finansowania oferowanych przez nich świadczeń opieki zdrowotnej – oraz zasady prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia wymienionych umów w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Powyższe prowadzi do wniosku, że przepisy prawa regulujące postępowanie, przedmiotem którego jest zawarcie wymienionych umów muszą podlegać ścisłej wykładni, co – niezależnie od dotychczas już przywołanych – znajduje swoje potwierdzenie i w tym argumencie, że mają one charakter bezwzględnie obowiązujący, a tego rodzaju ich cecha, o której wnioskować należy na podstawie ich treści oraz funkcji, stanowi konsekwencję przedmiotu regulowanego tymi przepisami postępowania, jego istoty oraz logiki, które determinowane są tym właśnie, że o ograniczoną ilość dóbr podlegającą rozdysponowaniu w tym postępowaniu aplikuje nieograniczona liczba świadczeniodawców. To zaś nie może pozostawać bez wpływu na wniosek, że nie bez powodu przepisy prawa regulujące postępowanie w sprawie zawierania wymienionych umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ustanawiają swoistą, znaną tylko ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r., bardzo sformalizowaną procedurę, której reguły – co trzeba podkreślić – w równym i takim samym stopniu adresowane są zarówno do organu przeprowadzającego wymienione postępowanie (to jest komisji konkursowej, której rozstrzygnięcie może podlegać kontroli w postępowaniu administracyjnym inicjowanym w trybie art. 154 przywołanej ustawy), jak i wszystkich uczestników tego postępowania.

W korespondencji do przedstawionych argumentów za uzasadnione trzeba uznać stanowisko, że w świetle art. 142 ust. 1 – 3 w związku z ust. 5 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, oferta składana przez świadczeniodawcę w odpowiedzi na ogłoszenie o otwarciu postępowania w sprawie zawierania wymienionych umów oraz określone nim warunki, jest wiążąca i nie może podlegać na kolejnych etapach postępowania konkursowego – a więc po terminie składania ofert – jakimkolwiek zmianom, uzupełnieniom, czy też innym modyfikacjom, w tym w szczególności w zakresie odnoszącym się do warunków oferty objętych (rankingowymi) pytaniami ankietowymi. Uznać należy to za oczywiste również z tego powodu, że oferta o której mowa w przepisach przywołanej ustawy, to – wobec braku jakichkolwiek odmiennych zastrzeżeń ustawodawcy w tym zakresie – oferta w rozumieniu ustawy – Kodeks cywilny (art. 66 § 1 k.c.). Tak też, oferta ta jest rozumiana na gruncie zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (§ 2 pkt 12). Co więcej, przywołane zarządzenie potwierdza, że po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania (§ 18 ust. 4), jej uzupełnienie zaś przez oferenta – świadczeniodawcę – może skutecznie nastąpić pod warunkiem, że pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty wskazany organ otrzyma przed upływem terminu składania ofert (§ 18 ust. 1).

Jeżeli więc, co w świetle powyższego należy uznać za oczywiste, świadczeniodawca jest związany składaną przez siebie ofertą, której treść wyznaczają zawarte w niej dane stanowiące stosowne oświadczenia woli oraz oświadczenia wiedzy będące odpowiedzią profesjonalnego podmiotu – bo tak przecież należy traktować świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – na konkretne ogłoszenie o otwarciu postępowania konkursowego oraz określone nim warunki, to wskazana zasada odnosząca się do konsekwencji złożenia oferty, w takim samym stopniu oraz zakresie konsekwencje te ustala wobec organu przeprowadzającego wymienione postępowanie. Związanie oferenta treścią złożonej przez niego oferty – a zważywszy na funkcje oraz logikę postępowania prowadzonego w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oferta (gdy chodzi o treść deklaracji woli oraz deklaracji wiedzy odnoszących się do stanu faktycznego i prawego) musi być (co wynika z jej istoty w relacji do przedmiotu postępowania konkursowego, w odpowiedzi na które jest składa) aktualna w toku całego postępowania, poczynając od daty jej złożenia, aż do daty rozpoczęcia obowiązywania umowy, jeżeli ta zostanie zawarta z danym świadczeniodawcą, co nota bene znajduje także swoje potwierdzenie w pytaniu ankietowym nr 1.5.1.1., a także udzielonej na nie odpowiedzi, o czym mowa dalej – w oczywisty wręcz sposób skorelowane jest ze związaniem tą ofertą organu przeprowadzającego postępowanie konkursowe (to jest, komisji konkursowej). Jego zadaniem jest przecież, najogólniej rzecz ujmując – co nie powinno budzić żadnych wątpliwości w świetle przepisów art. 139 i art. 140 oraz art. 141 w związku z art. 142 i art. 147 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – ustalenie, które ze złożonych ofert spełniają konieczne (a określone przepisami prawa) wymagania i warunki, porównanie złożonych ofert, a w konsekwencji wybór jednej z nich lub ich większej liczby, jako najkorzystniejszej (najkorzystniejszych) pod względem kryteriów wyboru określonych w art. 148 ust. 1 przywołanej ustawy, a to w celu zawarcia z wybranym oferentem (wybranymi oferentami) umowy (umów) na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej objętych postępowaniem konkursowym. Jeżeli tak, to za również uzasadniony trzeba uznać wniosek, że realizując powierzone jej zadanie, komisja konkursowa – co jednoznacznie wynika przecież z art. 142 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 przywołanej ustawy – operuje na podstawie tego rodzaju materiału, który stanowią złożone w postępowaniu konkursowym oferty oraz zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia, co oznacza, że poza ten materiał determinowany przedmiotem postępowania, w odpowiedzi na które oferty te zostały złożone, nie może wykraczać, co w konsekwencji prowadzi do tego w pełni uprawnionego wniosku, że za nieusprawiedliwione należało uznać oczekiwanie strony skarżącej (por. s. 3 skargi kasacyjnej) odnośnie do potrzeby, wręcz obowiązku, uwzględniania przez komisję konkursową innych jeszcze okoliczności wynikających z innych jeszcze źródeł, niż treść oferty oraz wyjaśnienia lub oświadczenia oferenta.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że strona skarżąca udzieliła odpowiedzi "TAK" na pytanie ankietowe nr 1.5.1.1. – a mianowicie: "W okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy oferent spełnia i będzie spełniał wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie będącym przedmiotem niniejszego postępowania oraz w zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów będących przedmiotem niniejszego postępowania" – zaś w odpowiedzi na wystąpienie komisji konkursowej odnośnie do wyjaśnienia, w odniesieniu do realizacji świadczeń zdrowotnych w środy i w czwartki w godzinach 17.35 – 21.00, spełniania wymaganych warunków dotyczących personelu nadzorującego określonych w sekcji "Warunki realizacji świadczeń gwarantowanych" załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej – a zgodnie z tymi warunkami, świadczenia udzielane w fizjoterapii ambulatoryjnej, z wyjątkiem masażu, muszą odbywać się pod nadzorem co najmniej osoby wykonującej zawód fizjoterapeuty i posiadającej tytuł magistra, o którym mowa w art. 4 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty, lub fizjoterapeuty posiadającego dyplom, świadectwo lub inny dokument, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 5 lit. b i c tej ustawy, potwierdzający ukończenie studiów drugiego stopnia oraz posiadającego co najmniej 3-letnie doświadczenie w zawodzie fizjoterapeuty – podała, że fizjoterapeutka (C.D.) "[...] która od 1 lipca 2019 r. będzie udzielała świadczeń fizjoterapeutycznych w środy i czwartki w godzinach 18.00 – 21.00 jest z wykształcenia fizjoterapeutą, który ukończył studia pierwszego i drugiego stopnia, otrzymując tytuł licencjata i magistra fizjoterapii – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty [...]", informując ponadto, że w ramach posiadanego personelu fizjoterapeutycznego jest w stanie dostosować i zmienić harmonogram czasu pracy pracowników działu fizjoterapii ambulatoryjnej i w zamian za wykazanych fizjoterapeutów, w godzinach popołudniowych udostępnić zmienione harmonogramy czasu pracy innych.

W świetle powyższego, nie sposób jest zasadnie twierdzić, że Sąd I instancji bez usprawiedliwionych podstaw przyjął, że kontrolowana decyzja – którą oddalono odwołanie strony skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu, w którym oferta strony została odrzucona – nie jest niezgodna z prawem.

Skoro bowiem, strona zadeklarowała w składanej przez siebie ofercie, że w okresie związania nią – co trzeba podkreślić – oraz przez cały okres realizacji umowy, spełnia i będzie spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej, podając ponadto w odpowiedzi na wystąpienie komisji konkursowej odnośnie do kompetencji personelu nadzorującego, że w wymienionych powyżej dniach i godzinach pracy gabinetu będą udzielane – a wymaga to podkreślenia – świadczenia fizjoterapeutyczne – a nie zabiegi masażu, co stanowi przecież istotą różnicę i ma swoje konsekwencje – zaś w odniesieniu do udzielającego ich fizjoterapeuty (C.D.), że będzie ona ich udzielała od 1 lipca 2019 r., czemu towarzyszył jednocześnie brak wykazania spełniania warunku co najmniej 3-letniego doświadczenia w zawodzie fizjoterapeuty, który musiał być aktualny w dacie składania oferty oraz w okresie związania ofertą, nie zaś poczynając dopiero od daty realizacji umowy, to tego rodzaju sytuacja wymagała, aby ocenić ją właśnie z punktu widzenia konsekwencji określonych w art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie przyczyn, których zaistnienie bezwzględnie zobowiązuje komisję konkursową do odrzucenia oferty. Analiza katalogu tych przyczyn uzasadnia twierdzenie, że mają one charakter tego rodzaju wymogów, które musi spełniać oferta – co niezależnie pod wskazanych tym przepisem wymogów formalnych, dotyczy także wymogów odnoszących się kwestii o charakterze merytorycznym, w tym między innymi, wymogu spełniania warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 (pkt 7 ust. 1 art. 149) – a więc wymogów, które mają charakter konieczny, a których brak spełniania jest brakiem nieusuwalnym uniemożliwiającym dopuszczenie oferty do konkursu ze skutkiem jej odrzucenia.

W świetle przedstawionych argumentów, w tym zwłaszcza tych formułowanych na tle konsekwencji wynikających z wiążącego charakteru oferty, której treść wyznaczają zawarte w niej dane stanowiące stosowne oświadczenia woli oraz oświadczenia wiedzy będące odpowiedzią profesjonalnego podmiotu na konkretne ogłoszenie o otwarciu postępowania konkursowego oraz określone nim warunki, trzeba stwierdzić, że jeżeli oferta nie spełnia – tak jak w rozpatrywanej sprawie – wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2, to podlega odrzuceniu. Wymogi, o których mowa w art. 149 ust. 1 pkt 7 przywołanej ustawy, powinny być bowiem spełnione w dniu złożenia oferty, co – niezależenie od dotychczas przedstawionych – znajduje swoje potwierdzenie i w tym argumencie, że na gruncie wymienionego przepisu prawa mowa jest o tym, iż "odrzuca się ofertę [...], jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków". W konsekwencji, najpóźniej w momencie dokonywania oceny (oferty złożonej w terminie), a więc w trakcie otwarcia ofert wymogi muszą być spełnione. Jeżeli więc – i abstrahując już nawet w kontekście odpowiedzi strony skarżącej na wystąpienie komisji konkursowej, od kwestii braku dopuszczalności zmiany oferty po upływie ustalonego terminu składania ofert – złożona w przedmiotowym postępowaniu konkursowym oferta nie spełniała wymogów kompetencji personelu, o których mowa była powyżej – a mianowicie wymogów określonych w sekcji "Warunki realizacji świadczeń gwarantowanych" załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (lp. 1, lit. b) pkt 3) – to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem, a podjęte w postępowaniu konkursowym rozstrzygnięcie o odrzuceniu oferty strony skarżącej jest prawidłowe.

Z przedstawionego punktu widzenia zasadnicze znaczenie miało więc to, aby to w dacie złożenia oferty oraz w okresie związania nią (a także przez cały okres realizacji umowy) był spełniony omawiany wymóg odnoszący się do kompetencji personelu (tj. wymóg 3-letniego doświadczenia w zawodzie fizjoterapeuty), a o spełnianiu we wskazany sposób tego wymogu – wbrew stanowisku strony skarżącej, które nie uwzględnia w dostatecznym stopniu wszystkich konsekwencji odnoszących się do istoty konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – nie można było w uprawniony sposób wnioskować wyłącznie w oparciu o kryterium daty rozpoczęcia realizacji umowy, a mianowicie w oparciu o datę 1 lipca 2019 r., w której fizjoterapeutka C.D. legitymowałaby się już 3-letnim doświadczeniem zawodowym, skoro wymaganym okresem tego doświadczenia zawodowego nie legitymowała się (co nie jest sporne) w dacie złożenia oferty oraz w okresie związania nią. Jednocześnie – co w analizowanym zakresie w kontekście argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trzeba również podkreślić – nie sposób jest zasadnie twierdzić, czy też sugerować, że ogłoszeniu o otwarciu przedmiotowego postępowania konkursowego towarzyszyło oczekiwanie udzielania świadczeń zdrowotnych przez oferentów w sposób deklarowany przez nich w harmonogramach ofertowych w okresie związania złożonymi ofertami. Nic takiego nie wynika bowiem z wymienionego ogłoszenia, a co więcej oczekiwanie tego rodzaju nie mogłoby być uznane za usprawiedliwione, a to zważywszy na istotę oraz logikę konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki.

Z przedstawionych powodów zarzuty skargi kasacyjnej należało więc uznać za nieusprawiedliwione.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.