Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 564/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 7, art. 80, art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 838/14 w sprawie ze skargi V. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014r. sygn. akt IV SA/Po 838/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę V. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] marca 2014r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "Pr.bud." oraz na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.a.", działając z urzędu stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] znak: [...] o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych – sześciu segmentów zabudowy szeregowej na nieruchomości położonej w P. przy ul. L. [...],[...],[...] (działki nr [...],[...],[...] ark. [...], obręb S.) wydanej dla Z. B. M. i przeniesionej decyzją z dnia [...] maja 2011r. znak: [...] na rzecz V. Sp. z o.o. w P., ze względu na fakt, iż budowa została przerwana na okres dłuższy niż 3 lata.

W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż podczas kontroli obiektów budowlanych na przedmiotowej nieruchomości wykonanej przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2013r. (przeprowadzonej bez udziału inwestora) stwierdzono, że widoczne są fundamenty pod obiekty wraz z wystawionym zbrojeniem pod słupy. Wykoszona została trawa i roślinność. Nawieziono także na połowie nieruchomości świeże masy piasku, a w wielu miejscach ujawniono świeże fragmenty ziemi przy fundamentach, które mogą świadczyć o "odkopywaniu" – odkrywaniu i czyszczeniu fundamentów. Z istniejącej tablicy budowy wynikało, że kierownikiem budowy jest M. A.. Ustalono również – w następstwie porównania dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] – że od tego czasu nie wykonano żadnych następnych robót i etapów budowy. Stwierdzono, że pozostały takie same fundamenty ze zbrojeniem. Podczas następnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2013r. powtórnie ujawniono stan taki, jak podczas kontroli w dniu [...] października 2013r. Ponadto ustalono, że wpisana na tablicy budowy M. A. nie jest już kierownikiem budowy.

Prezydent Miasta P. wskazał następnie, że kolejność wpisów w dzienniku budowy (nr 1 tom I z 2007r.), wydanym w dniu [...] września 2007r. dla przedmiotowej budowy nie wykazuje przerwy dłuższej niż 3 lata między kolejnymi wpisami. Jednak analiza treści tych wpisów wykazała, że część z nich opisuje prace, które nie są związane z realizacją robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę. Ponadto organ I instancji ustalił, że M. A. w dniu [...] maja 2010r. przestała pełnić funkcję kierownika budowy. W ostatnim wpisie w dzienniku budowy dokonanym w dniu [...] marca 2010r. M. A., jako ówczesny kierownik budowy poinformowała o zabetonowaniu ław i stóp fundamentowych segmentu "A" i "B" betonem B – 20. Następny wpis dokonał architekt P. M. (współautor projektu), w którym potwierdził zgodność wykonania fundamentów zgodnie z projektem. W ocenie organu wpis ten nie świadczy o kontynuowaniu procesu budowlanego, lecz tylko o prawidłowości wykonania robót budowlanych ujętych we wpisie z dnia [...] kwietnia 2010r., dlatego termin przerwy w wykonywaniu robót budowlanych należy – w ocenie organu – liczyć od dnia ostatniego wpisu dokonanego przez kierownika budowy w dniu [...] kwietnia 2010r.

Jak dalej wskazał Prezydent Miasta P., kolejny wpis dokonany został w dniu [...] listopada 2011r. przez inwestora i informował o nasadzeniu na terenie budowy 68 krzewów. W ocenie organu wykonanie nasadzeń zieleni nie stanowi kontynuacji budowy i nie było objęte zakresem inwestycji. Organ nie przyjął także, aby kolejny wpis w dzienniku budowy dokonany przez geodetę uprawnionego D. W. w dniu 1 marca 2012r. "wytyczono osie budynku wg projektu" świadczył o kontynuowaniu robót budowlanych, gdyż wytyczenia osi budynku dokonuje się przed rozpoczęciem betonowania fundamentów. Ponadto w dniu 9 stycznia 2013r. D. W. oświadczył, że na zaadaptowanych profilach wytyczonych przez poprzedniego geodetę sprawdzono poprawność poprzedniego wytyczenia, co – jak podkreślił organ I instancji – jest niezgodne z dokonanym i przytoczonym wyżej zapisem w dzienniku budowy. Zdaniem organu istotne dla oceny sprawy jest również to, że na budowie nie było wówczas ustanowionego kierownika budowy. W dniu [...] października 2013r. inwestor dokonał w dzienniku budowy wpisu potwierdzającego wykonanie robót porządkowych, zabezpieczających i konserwujących, a także naprawę ogrodzenia placu budowy. Wpis ten został wykonany już po 3 – letnim terminie przerwy w budowie.

Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, że w okresie od [...] marca 2010r. do [...] października 2013r. na ww. budowie nie były prowadzone roboty budowlane. Podał, że z dziennika budowy wynika, iż roboty budowlane, na których wykonanie zezwolono decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] znak: [...] zostały przerwane na czas dłuższy niż 3 lata, a dodatkowym dowodem są fotografie terenu inwestycji wykonane w podanych odstępach czasu, oraz protokoły z kontroli organu nadzoru budowlanego zamieszczone w aktach. Mając to na uwadze, zgodnie z art. 37 ust. 1 Pr.bud., decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła z mocy prawa.

W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji wniosła V. Sp. z o.o. w P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ostatni wpis w dzienniku budowy, potwierdzający realizację przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę pochodzi z dnia [...] marca 2010r. Został dokonany przez kierownika budowy M. A. i zawiera informację "Zabetonowano ławy i stopy fundamentowe segmentu "A" i "B" z betonu B – 20".

Natomiast kolejne wpisy:

1. z dnia 18 marca 2010r. (architekta P. M. – "Nadzór autorski na budowie. Fundamenty zrobiono zgodnie z projektem'''),

2. z dnia [...] listopada 2011r. (inwestora – "Wykonanie decyzji Prezydenta Miasta P. dotyczącej budowy domów jednorodzinnych – nasadzenie na terenie budowy 68 krzewów"),

3. z dnia 1 marca 2012r. (geodety D. W. – "Wytyczono osie budynku wg projektu"),

4. z dnia [...] października 2013r. (inwestora V. Sp. z o.o. – Z. B. M. "Roboty porządkowe, zabezpieczające i konserwacyjne fundamentów, Naprawa i wymiana ogrodzenia placu budowy"),

nie potwierdzają realizacji inwestycji w oparciu o wydane w dniu [...] sierpnia 2007r. pozwolenie na budowę. Wskazane w dzienniku budowy działania stanowią bowiem pozory aktywności inwestora na terenie budowy.

Następnie Wojewoda wskazał, że pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. przeprowadzili trzy kontrole doraźne na terenie objętym inwestycją – w dniu [...] kwietnia 2010r., w dniu [...] października 2013r. oraz w dniu [...] listopada 2013r. W protokole z kontroli z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] wskazano, iż "Inwestor wykonał jedynie fundamenty pod obiekty – 6 budynków w zabudowie szeregowej wraz w wystawieniem zbrojenia pod słupy żelbetowe". Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną. Natomiast w protokole z kontroli z dnia [...] października 2013r. nr [...] zapisano: "Ustalono, z porównania dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu z dnia [...].04.2010r. nr [...], że nie wykonano następnych etapów budowy; pozostały fundamenty ze zbrojeniem". Zdaniem organu odwoławczego wskazane w protokole doraźne działania na terenie budowy (wykoszenie trawy, odkopywanie fundamentów) nie można uznać za dalszą realizację pozwolenia na budowę. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] listopada 2013r. także nie potwierdziła kontynuacji procesu budowy, ale jedynie podjęcie pozornych czynności mających świadczyć o aktywności inwestora – "(...) w obecnej chwili widoczne są na przedmiotowej nieruchomości fundamenty wykonane pod projektowane obiekty wraz z wystawionym zbrojeniem pod słupy. Zauważono, że teren jest uporządkowany, wykoszona jest trawa i roślinność. Zauważono w połowie nieruchomości 2 świeże masy piasku. W wielu miejscach widoczne są świeże fragmenty ziemi przy fundamentach, które mogą świadczyć o czyszczeniu fundamentów".

Zdaniem Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje w sposób jednoznaczny, iż budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, bowiem ostatnie roboty budowlane potwierdzone są wpisem w dzienniku budowy z dnia [...] marca 2010r., zaś kontrola budowy przeprowadzona w dniu [...] października 2013r., stwierdziła brak wykonania następnych etapów budowy od czasu kontroli w dniu [...] kwietnia 2010r. Powyższe – w ocenie organu odwoławczego – uzasadnia wygaszenie pozwolenia na budowę, określone w art. 37 ust. 1 Pr.bud.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła V. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz uchylenie na podstawie art. 135 P.p.s.a. decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 Pr.bud. oraz art. 3 pkt 6 Pr.bud. poprzez ich niesłuszne zastosowanie, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, ponieważ przeczą temu wpisy w dzienniku budowy, a zatem nie spełnione zostały przesłanki do wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę;

2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ w całości postępowania wyjaśniającego;

3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 80 K.p.a. przez nieprawidłową, dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

4. naruszenie prawa procesowego tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte i błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organ II instancji w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego w niniejszej sprawie doszło do spełnienia przesłanek wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę;

5. naruszenie prawa procesowego tj. art. 8 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń strony zawartych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] marca 2014r.;

6. naruszenie prawa procesowego tj. art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wojewody W. z dnia [...] marca 2014r. i ograniczenie się jedynie do ponownego przytoczenia stanowiska organu I instancji.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Uczestnik postępowania J. Ś. ustosunkowując się do skargi, pismem z dnia 10 października 2014r. wniósł o jej odrzucenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 listopada 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę V. Sp. z o.o. z siedzibą w P.. Zdaniem Sądu organy administracyjne prawidłowo uznały, że w sprawie wystąpiły przesłanki pozwalające na stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że podstawowym dokumentem odzwierciedlającym działania podejmowane w trakcie budowy jest dziennik budowy i dokonywane w nim wpisy. Podkreślił jednocześnie, że wpisy dokonane w dzienniku budowy nie były kwestionowane przez skarżącą w zakresie ich treści. Skarżąca jedynie je odmiennie interpretowała. Trafność ustaleń wynikających z dziennika budowy potwierdzają także oględziny oraz dokumentacja fotograficzna, które również nie były kwestionowane przez skarżącą. Sąd podkreślił, że wprawdzie art. 76 § 3 K.p.a., dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego dokumentowi urzędowemu, jednakże takich dowodów w sprawie brak. Sąd nie podzielił oceny wpisów w dzienniku budowy dokonanej przez skarżącą podkreślając, że ostatnim wpisem świadczącym o kontynuacji procesu budowlanego był wpis z dnia [...] marca 2010r. dokonany przez kierownika budowy M. A. i zawierający informację: "Zabetonowano ławy i stopy fundamentowe segmentu "A" i "B" z betonu B – 20".

Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej co do charakteru stwierdzonych w dzienniku budowy wpisów z dnia [...] kwietnia 2010 (potwierdzenie wykonania fundamentów), z dnia [...] marca 2010r. (architekta P. M. – "Nadzór autorski na budowie. Fundamenty zrobiono zgodnie z projektem"), z dnia [...] listopada 2011r. (Z. B. M. będącej obecnie wyłącznym udziałowcem i prezesem Zarządu skarżącej Spółki) dotyczącego nasadzenia zieleni i z dnia [...] marca 2012r. (wyznaczenie osi fundamentów), Sąd uznał, iż powyższe działania, pomimo, iż częściowo mieszczą się w zakresie robót budowlanych, ustalonych zgodnie z Polską Klasyfikacją Działalności, to jednak nie świadczą o kontynuacji procesu budowlanego w oparciu o wydaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Fakt, że wpisów dokonywały osoby posiadające określone uprawnienia nie oznacza samo przez się, że dokonane wpisy świadczą o kontynuowaniu budowy. O przerwaniu procesu budowy świadczy – w ocenie Sądu – ustalony przez organy administracyjne i nie zmieniony stan techniczny budowy i stan zaawansowania robót budowlanych stwierdzony na miejscu pomiędzy dniem [...] kwietnia 2010r. a [...] października 2013r.

Sąd podkreślił, że z porównania dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu kontroli dokonanej przez organ nadzoru budowlanego w dniu [...] kwietnia 2010r. nr [...] wynika jednoznacznie, że od tego czasu aż do kontroli przeprowadzonych przez tenże organ w dniach [...] października 2013r. i [...] listopada 2013r. nie wykonano żadnych następnych robót i etapów budowy – pozostały takie same fundamenty ze zbrojeniem. Ponadto w realiach braku kierownika budowy od dnia [...] maja 2010r. budowa nie mogła być kontynuowana zgodnie z przepisami prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że wprawdzie organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji błędnie wskazał dwie daty ostatnich wpisów w dzienniku budowy świadczących o prowadzeniu robót budowlanych ([...] marca 2010r. i [...] kwietnia 2010r.), lecz zdaniem Sądu jest to uchybienie o charakterze pisarskim, niemające wpływu na wynik sprawy. Sąd uznał, że niezależnie od tego, którą z tych dat przyjąć jako datę początkową biegu trzyletniego terminu to niewątpliwie upłynął on do dnia [...] października 2013r. Termin należy bowiem liczyć od dnia [...] marca 2010r., a więc – jak słusznie przyjął organ odwoławczy – od ostatniego wpisu w dzienniku budowy, potwierdzającego realizację przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, który został dokonany przez ówczesnego kierownika budowy M. A. i zawierał informację: "Zabetonowano ławy i stopy fundamentowe segmentu "A" i "B" z betonu B – 20". Sąd podzielił pogląd organów, że późniejsze wpisy dokonane w dzienniku budowy nie potwierdzają realizacji inwestycji w oparciu o wydane w dniu [...] sierpnia 2007r. pozwolenie na budowę, lecz stanowią pozory aktywności inwestora na terenie budowy. Zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na jednoznaczne ustalenie, iż w procesie budowlanym nastąpiła przerwa trwająca ponad 3 lata.

Sąd nie podzielił również zarzutu strony skarżącej, że uzasadnienia decyzji wydanych w sprawie nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. stwierdzając, że organy obu instancji szczegółowo i zrozumiale przedstawiły podstawy prawne swych decyzji, ustalenia faktyczne, na których się oparły, a także tok swego rozumowania. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił zarzucanych przez skarżącą uchybień w postaci nieprzesłuchania w sprawie inwestora oraz osób dokonujących wpisów w dzienniku budowy, bowiem wpisy te nie były kwestionowane przez skarżącą i były niesporne. To samo dotyczy stanu budowy w dniu [...] kwietnia 2010r. i w dniach [...] października 2013r. oraz [...] listopada 2010r. Zdaniem Sądu zeznania ww. osób nie wniosłyby żadnych nowych i istotnych ustaleń faktycznych do sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiodła V. Sp. z o.o. z siedzibą w P., zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 37 ust. 1 oraz 3 pkt 6 Pr.bud. poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata, a tym samym uznanie, iż istnieją przesłanki do wygaśnięcia decyzji pozwolenia na budowę, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że nie doszło do 3 – letniej przerwy w budowie.

II naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia: art. 7, art. 77 § 1, art. 76 § 3 oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., poprzez brak uchylenia decyzji naruszającej przepisy postępowania administracyjnego, w przypadku gdy organ administracji publicznej nie dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że czasu przerwy w budowie nie wolno domniemywać i nie może być wątpliwości co do długości przerwy w budowie. Powyższe nie zostało dowiedzione przez organ I ani II instancji. Skarżąca kasacyjnie zgodziła się, że dziennik budowy jest podstawowym i zasadniczym dowodem w postępowaniu toczącym się w trybie 37 Pr.bud., jednakże warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednoznaczne ustalenie, stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., upływu czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. W ocenie skarżącej, ujęte w dzienniku budowy wpisy nie świadczą o wystąpieniu przerwy budowy na czas dłuższy niż 3 lata. Czynności z dnia: [...] kwietnia 2010r., [...] listopada 2011r. oraz [...] marca 2012r. pozostają bowiem w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Wskazane roboty odnoszące się do wykonania fundamentów, osi budynku i nasadzenia zieleni pozostają w ścisłym związku z kontynuacją robót budowlanych i stanowią element procesu budowlanego. W skardze kasacyjnej nadmieniono, że Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż roboty te "częściowo mieszczą się w zakresie robót budowlanych". Wskazano, iż stwierdzenie zawarte w wyroku, iż z porównania dokumentacji fotograficznej wynika, że nie wykonano następnych robót i etapów budowy jest niezrozumiałe. Zdaniem skarżącej kasacyjnie roboty budowlane winny być utożsamiane ze świadczeniami wykonawcy, a za kwalifikacją wykonywanych, spornych działań, ujętych w dzienniku budowy, jako realizację robót budowlanych przemawia również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), która kwalifikuje jako roboty budowlane m.in. oczyszczanie terenu budowy, roboty ziemne związane z wykonywaniem wykopów, wykopy i wywiercenia próbne mające na celu badanie mechaniki gruntu dla celów budowlanych, geofizycznych, geologicznych i podobnych, budowa fundamentów. Zestawienie to jest zgodne z załącznikiem I do dyrektywy 2004/18/WE i załącznikiem XII do dyrektywy 2014/17/WE oraz NACE – Statystyczną Klasyfikacją Działalności Gospodarczych w Unii Europejskiej.

Autorka skargi kasacyjnej nadmieniła, iż ujęte czynności we wpisach dziennika budowy równocześnie pełnią funkcję służebną względem nieruchomości, na której trwa budowa przedmiotowego zespołu budynków mieszkalnych. Zauważyła, że nasadzenia roślinności mają na celu umożliwienie prawidłowego użytkowania w przyszłości obiektu budowlanego i wchodzą w zakres inwestycji. Dotyczy to również dalszych czynności, dotychczas nie analizowanych przez organ I ani II instancji, a które zostały wskazane w kontrolach nadzoru budowlanego w dniach: [...] października 2013r. i [...] listopada 2013r. Dotychczas – w ocenie skarżącej kasacyjnie – nie wyjaśniono stanu faktycznego oraz nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Jednocześnie Spółka wskazała, iż brak jest podstawy prawnej do deprecjonowania wskazanych robót z powodu braku kierownika budowy w okresie od [...] maja 2010r. do [...] listopada 2013r.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy wskazano w skardze kasacyjnej, iż warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest jednoznaczne ustalenie, stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a., upływu czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w stanie faktycznym sprawy zachodzą istotne i liczne wątpliwości. Spółka powołała się na wskazane wcześniej czynności ujęte w dzienniku budowy, jak również na czynności, których zakres oraz dokładna data nie zostały przez żaden organ ustalone, jak: roboty porządkowe, zabezpieczające i konserwujące, a także naprawa ogrodzenia placu budowy, które zostały potwierdzone wpisem inwestora z dnia [...] października 2013r., jak również roboty budowlane w postaci nawiezienia mas piasku, koszenia roślinności, czyszczenia fundamentów, które zostały wykazane w kontrolach nadzoru budowalnego w dniach [...] października 2013r. oraz [...] listopada 2013r. W ocenie skarżącej kasacyjnej ustalenie przytoczonych okoliczności spoczywało na organie I i II instancji.

W dalszej kolejności skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że od początku postępowania, w tym przed organem administracji publicznej podnosiła zarzut błędnej interpretacji ujętych w dzienniku budowy zapisów, ich charakteru, braku wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zgłaszała uchybienia odnośnie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W jej ocenie bezzasadnym jest twierdzenie Sądu I instancji, iż zeznania uczestników procesu budowlanego, w tym osób sprawujących na budowie samodzielne funkcje techniczne "nie wniosłyby żadnych nowych i istotnych ustaleń faktycznych".

W końcowej części skargi kasacyjnej jej autorka zaznaczyła, że w niniejszej sprawie żaden z organów administracji publicznej nie przeprowadził dowodów zaprzeczających treści dziennika budowy, ani też nie żądał od stron postępowania złożenia dowodów dotyczących czasu i zakresu wykonywanych robót budowlanych. Tymczasem to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania, stosownie do art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., w toku postępowania administracyjnego, zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Z powyższych względów w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. Ś. wniósł o jej oddalenie uznając, iż budowa była przerwana na okres ponad 3 lat. Uczestnik wskazał, iż jako bezpośredni sąsiad codziennie mógł obserwować "budowę" i pomiędzy latami 2010 a 2013 nie były prowadzone żadne prace. Dowodem są liczne zdjęcia oraz kontrole i protokoły pokontrolne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. oraz zdjęcia przekazane między innymi w pismach do Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2013r. i 1[...] listopada 2013r.

Ponadto J. Ś. dodał, że w okresie przerwy w budowie toczyło się równolegle wiele spraw tyczących przedmiotowej budowy, a ich liczba i niepewność ostatecznych rozstrzygnięć powodowały, że inwestor nie chciał ryzykować i nie podejmował żadnych prac na budowie. Kluczowym było postępowanie o uchylenie własnej decyzji o pozwoleniu na budowę, które tylko z powodu na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, bezczynności urzędów i błędów urzędników, zakończyło się dnia 4 grudnia 2013r. niemożliwością uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Do tego momentu inwestor nie mógł liczyć na korzystne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego nie prowadził żadnych prac na budowie.

Dalej autor odpowiedzi na skargę kasacyjną wyjaśnił, że w związku z brakiem kontynuacji budowy przez ponad 3 lata, organ nadzoru budowlanego pismem z września 2013r. poinformował inwestora o planowanej kontroli na dzień [...] października 2013r., co poskutkowało tym, że nagle inwestor w dniach 7 – 10 października 2013r. wznowił działania, polegające na postawieniu tablicy informacyjnej, wykoszeniu wysokiej trawy porastającej fundamenty i wycięciu przekraczających 2m wysokości drzew i krzewów oraz przystąpił do odkopania fundamentów, zasypanych przez obsuwającą się ziemię i naturalną erozję, spowodowaną zjawiskami atmosferycznymi, przywieziono również piasek. Uczestnik postępowania podkreślił, iż wszystkie te czynności zostały udokumentowane wykonaniem zdjęć i przesłaniem ich do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P..

Według J. Ś. sporządzone zapisy w dzienniku budowy były antydatowane i opisywały nieistniejące fakty, bowiem mimo próśb o przeprowadzenie określonych dowodów, w tym m.in. przedstawienia przez geodetę zlecenia na wykonanie czynności, szkiców z wykonanych działań, czy faktur, geodeta – pomimo dwukrotnej wizyty w Urzędzie Miasta P. – nie przedstawił żadnych dokumentów, które mogłyby potwierdzić wykonane prace, a jego wypowiedzi, jak się okazało po analizie wpisów w dzienniku budowy, były niespójne. Jednocześnie uczestnik postępowania dodał, że brak kierownika budowy od 2010r. w sposób naturalny wstrzymuje działania na budowie, tym bardziej przy inwestycji polegającej na budowie 12 mieszkań.

Zdaniem autora odpowiedzi na skargę kasacyjną kolejnym dowodem na fikcyjność wpisów w dzienniku budowy jest decyzja o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę, Załącznikiem nr 5 do wniosku w tym zakresie był dziennik budowy. Decyzja w tej sprawie została wydana dnia [...] maja 2011r., a dziennik budowy odebrany przez inwestora w dniu [...] kwietnia 2012r. Skoro dziennik budowy był w okresie od dnia [...] marca 2011r. do [...] kwietnia 3012r. w Urzędzie Miasta P., to uczestnik podkreśla, iż nie wiadomo skąd wzięły się wpisy w dzienniku budowy z datą [...] listopada 2011r. oraz [...] marca 2012r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Mając na uwadze, iż zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

Analizując zasadność zarzutu wadliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego należy wskazać, iż wg. organów ostatnim przejawem aktywności inwestora wskazującym na kontynuowanie przedmiotowej budowy był wpis w dzienniku budowy z dnia [...] marca 2010r. dokonany przez kierownika budowy. Istotną konstatacją jest zatem wskazanie, iż kontynuowanie przedmiotowej w okresie do dnia [...] marca 2013r. uchroniłoby inwestora przed skutkiem wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 37 ust. 1 Pr.bud.). W takiej sytuacji bezzasadnie brzmią zarzuty skargi kasacyjnej o pominięciu przez Sąd I instancji przy ocenie okoliczności faktycznych sprawy działań inwestora mających miejsce w dniu [...] października 2013r. (polegających na uporządkowaniu terenu budowy, zabezpieczeniu i konserwacji fundamentów, a także naprawie i wymianie ogrodzenia placu budowy), a także w dniu [...] października 2013 i [...] listopada 2013r. ujawnionych przez nadzór budowlany. Przyjmując, że okres przerwy w budowie, który w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniał wygaszenie pozwolenia na budowę trwał trzy lata, do dnia [...] marca 2013r., to tym samym aktywność inwestora po tej dacie, wskazująca nawet na fakt kontynuowania budowy, zasadnie nie była przedmiotem ustaleń i oceny w toku prowadzonego postępowania, bowiem jako okoliczność będąca poza okresem trzech lat przerwy w budowie była prawnie indyferentna z punktu widzenia treści art. 37 ust. 1 Pr.bud. Tym samym zarzuty odnoszące się do powyższych prac, w tym pomijające treść przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz.U. nr 251 poz. 1885 ze zm.) pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku

Odnosząc się natomiast do zarzutu zaniechania przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego poprzez przesłuchanie inwestora i osób dokonujących wpisów w dzienniku budowy prowadzonym dla przedmiotowej inwestycji, to wypada wskazać, iż zasadny jest pogląd Sądu I instancji, że w toku postępowania skarżąca nie kwestionowała wpisów dokonanych w dzienniku budowy, a jedynie odmiennie oceniała te wpisy upatrując w nich dowodów na kontunuowanie budowy. W takiej sytuacji, gdy skarżąca nie zamierzała wykazać, iż poza datami ujawnionej w dzienniku budowy aktywności inwestora, geodety i architekta, podejmowane były także rzeczywiste prace budowlane w innych datach niż te już ujawnione w okresie od [...] marca 2010r. do [...] marca 2013r., to wypada zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, iż przesłuchanie inwestora i osób sprawujących samodzielne funkcje w budownictwie nie wniosłoby do sprawy istotnych okoliczności. Potrzeba przeprowadzenia dowodu przeciwko treści podstawowego dowodu, jakim w niniejszym postępowaniu był dziennik budowy (art. 45 ust. 1 Pr.bud. w związku z art. 76 § 3 K.p.a.) winna wynikać z okoliczności sprawy, natomiast w niniejszym postępowaniu takich okoliczności nie było, a skarżąca nie stawiała tez dowodowych wskazujących na wykonywanie jeszcze innych prac niż te ujawnione w dzienniku budowy. Zasadnie zatem Sąd I instancji konkludował o bezzasadności domagania się przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego w sytuacji gdy nie był kwestionowany przez skarżącą podstawowy dowód wynikający z treści dziennika budowy. Nie stanowiło bowiem istotnych okoliczności postępowania, mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.) wskazanie zasadności przedstawionego przez skarżącą sposobu interpretacji wpisów dokonanych w dzienniku budowy.

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organy przepisów o gromadzeniu materiału dowodowego wskutek zaniechania żądania złożenia przez skarżącą dowodów dotyczących czasu i zakresu wykonywanych robót budowlanych. Zaakcentować w tym zakresie wypada, iż organ dysponował nie tylko podstawowym dowodem w sprawie – dziennikiem budowy, ale także innymi dowodami, w tym zgromadzonymi przez organ nadzoru budowlanego i uczestnika postępowania, zgodnie wskazującymi na wieloletnie zaniechanie kontynuowania przedmiotowej budowy. Jeżeli zatem skarżąca w toku postępowania nie wskazywała na okoliczności związane z wykonywaniem konkretnych prac, innych niż te ujawnione już w dzienniku budowy, to niepodobna przypisać organom zaniechań w gromadzeniu materiału dowodowego. W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż postępowanie organów administracji w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego odpowiadało przepisom prawa (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Nie można bowiem obowiązku zebrania całego materiału dowodowego sprawy utożsamiać z obowiązkiem nieograniczonego poszukiwania dowodów. Stronie przysługuje bowiem prawo czynnego udziału w ustalaniu stanu faktycznego sprawy, w szczególności strona ma prawo zgłaszania żądań przeprowadzania określonych dowodów. Jest zatem równoprawnym z organem podmiotem w zakresie inicjowania przeprowadzenia dowodów (art. 7 K.p.a.). Z uwagi na fakt, że nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do rezultatów niekorzystnych, to strona, która z danej okoliczności wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne winna przedstawić wiarygodne dowody na poparcie swych twierdzeń. W niniejszej sprawie strona takich dowodów nie przedstawiła, choć miała świadomość niekorzystnych skutków takiego zaniechania (vide: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2002r. sygn. akt I SA/Po 788/00, Biul. Skarb. 2002, nr 6, poz. 25; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2007r. sygn. akt VI SA/Wa 2219/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając natomiast treść wpisów dokonanych w dzienniku budowy w okresie trzech lat od [...] marca 2010r., wypada zgodzić się z oceną, iż nie wskazują one na kontynuowanie przedmiotowej budowy, a jedynie stanowią dowód pozornej aktywność inwestora. Ocena owych wpisów dokonana w toku postępowania administracyjnego – obrazująca ich nieadekwatność z punktu widzenia aktualnego zaawansowania budowy bądź niezwiązanie z treścią udzielonego pozwolenia na budowę – zasługuje na akceptacją. Ich ocena z punktu widzenia treści udzielonego pozwolenia na budowę i jednoczesna konfrontacja ze stanem zaawansowania wykonanych już robót budowlanych pozwalają na jednoznaczny wniosek, że nie stanowią one potwierdzenia czynności wskazujących na kontynuowanie budowy. Tak dokonaną ocenę materiału dowodowego wypada zaakceptować uznając, iż nie wynika ona z poprzestania organów wyłącznie na sztampowym skonstatowaniu istnienia wpisów w dzienniku budowy, lecz poprzez analizę tych wpisów stanowi odniesienie do całokształtu materiału dowodowego. Tylko taki sposób oceny materiału dowodowego pozwala, w zgodzie z art. 80 K.p.a., uznać czy dana okoliczność została udowodniona. Z powyższym koresponduje ujawniona w toku postępowania okoliczność braku kierownika budowy w okresie od dnia [...] maja 2010r. do [...] listopada 2013., i jakkolwiek samodzielnie ten fakt nie stanowi wystarczającego dowodu na istnienie przerwy w realizacji przedmiotowej inwestycji, to w połączeniu z innymi okolicznościami sprawy daje dopełnienie obrazu owej przerwy, która w okolicznościach niniejszej sprawy trwała dłużej niż trzy lata.

Powyższe uwagi, petryfikujące ustalony w toku postępowania stan faktyczny sprawy, wskazują na poprawność subsumpcji dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała w czym upatruje postawiony zarzut błędnej wykładni art. 37 ust. 1 Pr.bud., w szczególności nie przedstawiła własnej interpretacji tejże normy, różnej od tej zaprezentowanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji. Natomiast z motywów skargi kasacyjnej wynika raczej dążenie do postawienia zarzutu niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu w kontekście wadliwie ustalonej przesłanki przerwy w budowie trwającej dłużej niż trzy lata. Przesądzenie legalności przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego potwierdza istnienie przerwy w przedmiotowej budowie trwającej dłużej niż 3 lata, co z kolei za legalne każe uznać oparcie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia o przepis art. 37 ust. 1 Pr.bud.

Biorąc powyższe pod uwagę i uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu (art. 184 P.p.s.a.).