Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 82/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 7 ust. 2, art. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 2 pkt 1a, art. 23 ust. 1, art. 24
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 4 maja 2009 r. H. M. zwrócił się do Kierownika Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kędzierzynie-Koźlu z/s w Polskiej Cerekwi o przyznanie mu płatności bezpośrednich na rok 2009 r. deklarując w sekcji VII wniosku 23 działki ewidencyjne oraz w sekcji VIII 14 działek rolnych o łącznej powierzchni 11,43 ha do Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO), w tym 14 działek rolnych o łącznej powierzchni 10,79 ha dla Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO).

Decyzją z dnia 18.11.2009 r. kierownik Biura Powiatowego przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 5.668,04 zł (JPO) i 3.771,45 zł (UPO) stwierdzając, że wskutek kontroli administracyjnej ustalono odmienną od wnioskowanej powierzchnię uprawniającą do płatności, gdyż w przypadku JPO uznano za właściwą powierzchnię 11,18 ha zamiast wnioskowanej 11,43 ha, natomiast w przypadku UPO – 10,58 ha zamiast deklarowanej 10,79 ha.

W uzasadnieniu, odnoszącym się do rozstrzygnięcia w zakresie JPO, przytoczył, że powierzchnię stwierdzoną w kontroli administracyjnej ustalono na podstawie systemu informacji geograficznej opisanego w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19.01.2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, rozporządzenie (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 – dalej jako: [rozporządzenie 73/2009]. Zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną, a w myśl art. 50 ust. 3 tego rozporządzenia w przypadku różnicy między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną płatności przysługują do powierzchni stwierdzonej.

Dalej organ wskazał, że ustaleń wskazujących na różnice powierzchni dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne objęte wnioskiem producenta. Ujawniona w ten sposób procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 2,24% i jako taka skutkuje jedynie pomniejszeniem płatności, bez nałożenia sankcji.

Według tych samych zasad ustalono wysokość płatności z tytułu UPO i tutaj również procentowa różnica (1,98%) skutkowała jedynie pomniejszeniem płatności.

W odwołaniu od tej decyzji H. M. zakwestionował ustalenia organu dotyczące obliczenia powierzchni działek. Stwierdził, że są one w jego nieprzerwanym władaniu od kilkudziesięciu lat i nie jest możliwe, aby ich powierzchnia malała w zakresie ustalonym w decyzji, gdyż są użytkowane w ten sam sposób i w tych samych granicach, przez co ich powierzchnia jest wielkością stałą. Wskazał na absurdalność ustaleń o zmniejszeniu się powierzchni działki nr Ł nawet o 9 arów a pozostałych działek rolnych od 6 do 2 arów. Podkreślił, że większość działek posiada stale kamienie graniczne posadowione przez geodetę.

W toku postępowania odwoławczego wnioskodawca ponownie zakwestionował stanowisko organu dotyczące pomiarów geograficznych działek objętych wnioskiem. Co do działki rolnej nr Ł obejmującej działki ewidencyjną Nr 1149 i 1190 w piśmie z dnia 8 grudnia 2009 r. zarzucił, że w 1997 r. był przeprowadzony ich pomiar przez geodetę, natomiast przy obliczaniu powierzchni działki rolnej G pominięto jedną działkę ewidencyjną (powinno ją tworzyć 5, a nie 4 – jak ustalił organ, działek ewidencyjnych). Te same uwagi dotyczą działek rolnych H i D, które również zostały wymierzone i wytyczone. Natomiast zgodził się z obliczeniem pow. działki rolnej A. Zaznaczył również, że w 2006 r. łąki na działkach ewidencyjnych 1149, 1153, 1162 i 1167 zostały przeklasyfikowane na ziemię orną i także zostały oznaczone kamieniami granicznymi.

Po rozpatrzeniu odwołania strony i ponownej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu decyzją z dnia 29 grudnia 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r, nr 170, poz. 1051 ze zm.) – dalej jako: [ustawa o płatnościach]. Stosownie do treści art. 3 ust. 1-3 ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z punktami 3) i 4) art. 3 ust. 2 organ jedynie na żądanie stron udziela im niezbędnych pouczeń oraz zapewnia czynny udział w każdym stadium postępowania jak też umożliwia im wypowiedzenie się co do materiału dowodowego.

Warunki przyznawania jednolitej i uzupełniającej płatności obszarowej zostały określone w art. 7 ustawy o płatnościach. Zgodnie z ust. 1 rolnikowi przysługuje JPO na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004 (1,00 ha); 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Dla uzyskania płatności wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie.

W art. 7 ust. 2 tej ustawy określono z kolei warunki o przyznania płatności uzupełniających do powierzchni upraw wymienionych w tym przepisie (punkty od 1 do 3), jednakże tylko takich, które są położone na działkach objętych wnioskiem o przyznanie JPO. Płatności z tytułu UPO przysługują rolnikowi, który spełnia warunki do przyznania JPO.

Ustęp 4 art. 7 ustawy stanowi, iż wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości i stawek płatności na l ha tej powierzchni.

Przedstawiając stan prawny Dyrektor wskazał następnie na odnośne regulacje prawa wspólnotowego, mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a dotyczące warunków przyznawania płatności do gruntów rolnych, w szczególności na zawarte w art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o płatnościach odesłanie do przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...), które zostało uchylone rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r. i mającym zastosowanie do wniosków o pomoc obszarową na 2009 r. Organ wskazał, że art. 146 ust. 2 tiret 2 rozporządzenia 73/2009 nakazał stosowanie rozporządzenia 73/2009 w przypadkach, gdy w innych aktach dokonywane są odniesienia do rozporządzenia 1782/2003 (z uwzględnieniem tabeli korelacji). Ponadto innym aktem prawa wspólnotowego mającym w sprawie zastosowanie jest rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 - dalej jako: [rozporządzenie 796/2004], jak też rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29.10.2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 (art. 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy).

Zgodnie z art. 18 ust.1-3 płatności są przyznawane na wniosek rolnika, który podaje w nim wszystkie grunty rolne będące w jego posiadaniu niezależnie od tego, czy ubiega się o przyznanie do nich płatności obszarowych. Na podstawie art. 12 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 we wniosku rolnik obowiązany jest określić szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych znajdujących się w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie, oraz, w odpowiednich przypadkach, ich użytkowanie. W celu identyfikacji uprawnień do płatności, o których mowa w art. 12 ust. 1 lit. c) tego rozporządzenia, z góry ustalone formularze przekazane rolnikowi zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 zawierają identyfikację uprawnień zgodną z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 7, a więc zawierają informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowanego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemów płatności jednolitej lub jednolitej płatności obszarowej. Ponadto materiał graficzny przekazany rolnikowi wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację , natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej. Przy składaniu wniosku rolnik może wprowadzać poprawki, w tym także co do powierzchni działki referencyjnej i wówczas podaje on aktualną powierzchnię każdej z działek rolnych a w stosownych przypadkach wskazuje też nowy obrys działki referencyjnej.

Jak dalej uzasadniał organ, obowiązkiem każdego państwa członkowskiego jest ustanowienie i prowadzenie zintegrowanego systemu administrowania i kontroli obejmującego m.in. system identyfikacji działek rolnych (art. 14 i 15 rozporządzenia nr 73/2009) – ang. LPIS - który jest ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych – w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Ten ostatni ma zastosowanie podczas kontroli administracyjnej (art. 17 rozporządzenia 73/2009), przeprowadzanej w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy, która pozwala w szczególności na automatyczne wykrycie nieprawidłowości przy pomocy narzędzi informatycznych (art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004). Te kontrole administracyjne dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych.

Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle przedstawionego stanu prawnego odwołanie nie mogło być uwzględnione.

W jego ocenie weryfikacja powierzchni zgłoszonych we wniosku, uprawniających do płatności następuje na podstawie wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej. Ta kontrola odbywa się w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS, której podstawę stanowi art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Według Dyrektora ta baza LPIS, której obowiązek tworzenia wynika z uregulowań prawa wspólnotowego jak i z ustawy z dnia 18.12.2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. z 2004 r. Nr 10 poz. 76 ze zm.) stanowi system pozwalający na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Jego podstawą jest baza danych działek referencyjnych (działek odniesienia) umożliwiających lokalizację działek rolnych zgłaszanych przez rolników w ramach systemów płatności. Zgodnie z art. 18 lit. b) rozporządzenia Nr 1782/2003 (zastąpionego rozporządzeniem 73/2009 – w tym zakresie bez zmian) komponentem zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli jest system LPIS, a konieczność jego budowy z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych wynika z art. 20 rozporządzenia nr 1782/2003. Przy budowie tego systemu za działkę odniesienia przyjęto działkę ewidencyjną, ze względu na jednolitość danych źródłowych, ciągłość na obszarze całego kraju oraz systematyczną aktualizację w zakresie zmian granic ewidencyjnych. Dla jednoznacznej identyfikacji działka rolna (uprawy) deklarowana przez rolnika w LPIS/GIS jest ściśle powiązana z bazą referencyjną, w skład której wchodzą dane opisowe ewidencji gruntów i budynków oraz dane graficzne GIS (ortofotomapy ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych). Identyfikacja działki rolnej opiera się na: kodach terytorialnych TERYT – jednoznacznych i unikalnych w skali całego kraju, numerze działki ewidencyjnej z ewidencji gruntów i budynków, na której jest położona, oznaczeniu działki rolnej we wniosku pomocowym. Dalej Dyrektor dodał, że LPIS funkcjonuje w wersji wektorowej (cyfrowej) jako zintegrowana baza danych, w której została opracowana cyfrowa ortofotomapa dla powierzchni całego kraju oraz wektorowa (numeryczna) mapa granic działek ewidencyjnych, bazy graficzne zostały zintegrowane z bazą opisową działek ewidencyjnych w ewidencji gruntów i budynków. Zatem system LPIS/GIS stanowi w ARiMR jedną centralną bazę danych zasilaną z kilku źródeł danych, przez co granice i powierzchnie działek ewidencyjnych (referencyjnych) stanowią uniwersalną bazę do wyliczenia powierzchni odniesienia w LPIS dla różnych schematów pomocowych.

Odnosząc te ogólne wyjaśnienia do realiów rozpatrywanego przypadku Dyrektor wskazał następnie, że istotą kontroli administracyjnej jest weryfikacja danych zawartych we wniosku pomocowym dla zweryfikowania między innymi zadeklarowanej w nim powierzchni, z danymi zawartymi w referencyjnym systemie LPIS, na podstawie którego - jako spełniajacego wymogi unijne i krajowe - należy kwalifikować powierzchnie dla płatności JPO i UPO. Zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004 kwota pomocy musi zostać ograniczona do powierzchni stwierdzonych na podstawie danych ustalonych dla działki referencyjnej w systemie LPIS. W związku z powyższym stwierdzono, że według danych uwidocznionych w tym systemie zadeklarowane przez stronę działki rolne I, D, Ł, G, A i H mają inną (mniejszą) powierzchnię niż wykazana we wniosku, co przedstawiono w załączonej tabeli, a to spowodowało łączne zmniejszenie powierzchni dla JPO o 0,25 ha zaś dla UPO – o 0,21 ha. Uznano zasadność zarzuty strony co do pominięcia w piśmie organu z dnia 02.12.2009 r. w działce rolnej G działki ewidencyjnej nr 1176, jednak mimo tego błędu powierzchnia odpowiadająca tej działce (1,65 ha) została uwzględniona w powierzchni działki rolnej G (co wynika z przedstawionych wyliczeń). Odnosząc się do za zarzutów skarżącego o uznawaniu za miarodajne danych wynikających z rejestru gruntów, pomiarów wykonanych przez geodetę, naniesionych punktów granicznych, organ ponowił swoje stanowisko co do tego, że weryfikacja wniosków o płatności do gruntów rolnych w zakresie zadeklarowanej powierzchni, dokonywana jest w ramach kontroli administracyjnej w oparciu o system LPIS/GIS, mający swoje prawne umocowanie w aktach prawa wspólnotowego. Dane wynikające z Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB) nie mogą tu być bezpośrednio uwzględniane, jako że Ewidencja ta służy innym celom, m.in. określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku rolnym, co wynika z różnej definicji gruntów rolnych; inaczej są one definiowane w aktach prawa wspólnotowego kwalifikujących do płatności bezpośrednich (nr 73/2009 – art. 124 ust. 2, poprzednio 143b ust. 5 rozporządzenia nr 1782/2003), a inna jest definicja użytków rolnych określona w aktach wykonawczych na podstawie których są określane powierzchnie w EGiB (rozporządzeniu. Min. Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454 ze zm.). Prowadzi to do wniosku, że powierzchnie użytków rolnych określone w EGiB nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla JPO, gdyż weryfikacja powierzchni zadeklarowanych do płatności obszarowych jest dokonywana w oparciu o system LPIS/GIS. W kontroli administracyjnej istnieje obowiązek wykorzystywania powierzchni wyznaczonych wektorowo i stąd bierze się różnica między danymi opisowymi zawartymi w EGiB a danymi graficznymi (PEG); jedynie te ostatnie zgodnie z art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 odzwierciedlają powierzchnie uprawnione do JPO. PEG ustalany jest na podstawie ortofotomapy, natomiast dane z EGiB są wykorzystywane jedynie w zakresie identyfikacji i lokalizacji przestrzennej działki rolnej oraz powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej. Tym samym podtrzymano ostatecznie ustalenia co do powierzchni uprawniającej do płatności dla wszystkich spornych działek rolnych, wyznaczonej wedle danych informatycznych systemu LPIS/GIS, przy równoczesnym uznaniu za bezzasadny zarzutu strony o konieczności uwzględnienia danych z EGiB.

W skardze na tę decyzję skarżący ponowił stanowisko z odwołania podnosząc, że powierzchnia działek przez niego wykazana wynikała z danych ewidencji gruntów, ustalonych przez uprawnione i wiarygodne osoby (geodetów), a powierzchnia działki nie może w dowolny i znaczący sposób ulegać zmianie. Granice działek są wytyczone przez uprawnionych geodetów, a obsiew jest dokonywany w granicach działek. Skarżący wskazał na niesprawiedliwe i krzywdzące go podejście do kwestii wyliczania powierzchni, gdyż jego zdaniem w przypadku obliczania opodatkowania podatkiem rolnym przyjmowana jest większa powierzchnia z EGiB, natomiast dla oceny uprawnień do płatności uprawnione organy posługują się innymi, niekorzystnymi dla strony pomiarami (mniejsza powierzchnia).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 § 2 tej ustawy). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr `153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako: [p.p.s.a.]".

Kryterium legalności przewidziane w art.1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzje administracyjne uchybiające prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), decyzje dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). Zarazem oznacza to, że nie mogą być w ramach tej kontroli uwzględniane względy celowości lub słuszności.

W wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji w przedstawionym aspekcie, Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które dawałyby podstawę do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy postawą ustalenia powierzchni działek, do których przysługują płatności obszarowe, są dane z ewidencji gruntów (określone według wypisu z rejestru gruntów), jak chciałby tego skarżący, czy też powierzchnia działek rolnych określonych przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności jest ustalana na podstawie innych danych, w szczególności – jak to przyjęły organy w wydanych w tej sprawie decyzjach – na podstawie systemu identyfikacji działek rolnych, stanowiącego jeden z elementów zintegrowanego systemu administrowania i kontroli prowadzonego przez każde państwo członkowskie, wykorzystywanego w trakcie kontroli administracyjnej wniosku o płatność (art. 14, art. 15 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004).

W sporze tym, zdaniem Sądu, rację należy przyznać organom.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego - prawidłowo przywołaną przez organy - stanowią przepisy ustawy z dnia 26 lutego 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w 2009 r., która określa: a) zasady i tryb przyznawania płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej (oraz inne niemające w tej sprawie zastosowania), b) przeprowadzania kontroli, c) wypłaty rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej (...). – w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w ust. 1, lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii. Powołane w pkt 1) tego artykułu przepisy Unii Europejskiej to: a) rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego – z tym zastrzeżeniem, że z dniem 1 stycznia 2009 r. zostało ono zastąpione rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) – dalej jako: [rozporządzenie nr 73/2009] (co wynika z art. 149 zdanie II) i to przepisy tego nowego rozporządzenia, obowiązującego w 2009 r., miały w sprawie zastosowanie (przy uwzględnieniu przywołanego przez organy art. 146 ust. 2 tiret 2 rozporządzenia 73/009, zgodnie z którym odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 dokonane w innych aktach traktowane są jako odniesienia do tegoż (nowego) rozporządzenia); b) rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003; c) rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29.10.2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystywania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004 r. str. 1 ze zm.).

W sprawie niniejszej nie było sporne, że wnioskodawca domagał się przyznania mu na 2009 r. płatności JPO i UPO odnośnie wymienionych we wniosku 23 działek ewidencyjnych, które odpowiadały 14 działkom rolnym przez niego określonym o łącznej powierzchni 11,43 ha dla JPO, w tym 14 działki rolne o łącznej powierzchni 10,79 ha dla UPO.

Przesłanki rozważanych w tej sprawie uprawnień do płatności obszarowych zostały określone w art. 7 ustawy z dnia 26.01.2007 r. o płatnościach w jej brzmieniu obowiązującym w 2009 r., w którym (ust. 1) wskazano, że JPO przysługuje rolnikowi do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia 1782/2003 (odpowiednio zgodnie z tabelą korelacji zgodnie z art.124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 73/2009), jeżeli spełnia warunki określone szczegółowo w punktach od 1) do 3) tego przepisu; w myśl tegoż pkt 1) winien on posiadać w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej dla Polski niż 1 ha. Zgodnie z ust. 2 rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania JPO, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw (tutaj: innych niż chmiel i rośliny przeznaczone na paszę), położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie JPO. Sposób obliczania wysokości tych płatności został określony w art. 7 ust. 4 tego przepisu, a zgodnie z jego ust. 6 w przypadku, gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i zależnego płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu. Również w art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 73/2009 posłużono się pojęciem działki rolnej dla określenia warunków wymaganych dla przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności.

Jak z powyższego wynika, istotna dla rozważanego tu zagadnienia – zarówno w regulacjach prawa krajowego jak i wspólnotowego - jest powierzchnia działki rolnej, nie zaś działki ewidencyjnej. Sąd wskazuje, że omawiana ustawa również w innych przypadkach, normując kwestie związane z płatnościami bezpośrednimi, posługuje się pojęciem działki rolnej.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach działka rolna oznacza działkę rolną w rozumieniu art. 2 pkt 1a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Ten ostatni przepis prawa wspólnotowego stanowi, że "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, na której jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku, gdy w kontekście tegoż rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania.

O zakresie uprawnień do płatności nie decyduje więc powierzchnia działek ewidencyjnych, lecz działek rolnych, bowiem to do tych terenów przysługują płatności obszarowe. W żadnym razie nie można pojęcia działki rolnej utożsamiać z pojęciem działki ewidencyjnej. Z definicji tego ostatniego pojęcia, zawartej w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) wynika, że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Sama zaś ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dane dotyczące właścicieli nieruchomości (§ 10 ust. 1), z uzupełnieniem o dane wymienione w § 11, w którym jednak nie wskazuje się, jako podlegających ujawnieniu w ewidencji, stanu faktycznego użytkowania. Zatem w tym przypadku jednym z kryteriów jest stan prawny (jednorodność pod względem prawnym, ujawnienie właścicieli nieruchomości), podczas gdy w sprawie takiej jak przedmiotowa o uprawnieniu producenta rolnego do płatności obszarowych decyduje stan faktycznego użytkowania. Jak bowiem wskazał WSA w wyroku z dnia 06.02.2007 r. sygn. akt II SA/Bk 519/06, który to pogląd Sąd tu orzekający w całości podziela, "ratio legis ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych jest finansowe wspieranie producentów rolnych, czyli osób, które faktycznie uprawiają grunty rolne, nawet gdy nie są ich właścicielami".

Jak ponadto stanowi § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 29.03.2001 r., ewidencję gruntów i budynków zakłada się i prowadzi w systemie informatycznym, którego podstawę stanowią komputerowe bazy danych ewidencyjnych, z uwzględnieniem : 1) potrzeb związanych z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 21 ustawy (prawo geodezyjne i kartograficzne), 2) istniejącego podziału kraju dla celów ewidencji, opartego na zasadniczym trójstopniowym podziale terytorialnym państwa. Powołany art. 21 wskazanej ustawy stanowi natomiast, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych.

Jak z powyższego wynika, w przepisach tych nie wymieniono działań polegających na przyznawaniu producentom rolnym płatności bezpośrednich.

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że uprawnione jest stanowisko organów, iż nie można utożsamiać pojęcia działki rolnej i działki ewidencyjnej. Te pierwsze mogą być zlokalizowane tylko na niektórych użytkach rolnych, przez co relacje pomiędzy działką rolną a działką ewidencyjną mogą się różnie kształtować. Działka rolna może, ale nie musi zajmować całej powierzchni działki ewidencyjnej, może też być położona na kilku graniczących ze sobą działkach ewidencyjnych, na jednej działce ewidencyjnej może także znajdować się kilka działek rolnych. Tym samym nie można pojęcia działki ewidencyjnej, bez względu na znajdujący się na niej rodzaj użytku rolnego, traktować jako równoznacznego z pojęciem działki rolnej.

Zdaniem Sądu wypis z ewidencji gruntów, do którego odwoływał się skarżący, stanowi dowód jedynie tego co zostało w nim urzędowo potwierdzone, czyli co do danych dotyczących działek ewidencyjnych, sposobu ich oznaczenia, rodzaju użytków gruntowych (art. 76 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom skarżącego, mimo, że jest on dokumentem urzędowym, nie może stanowić przesądzającego dowodu co do danych dotyczących działek rolnych, ich powierzchni, albowiem tych danych ewidencja gruntów i budynków nie zawiera.

Stwierdzić więc należy, że o obszarze działek rolnych decydują rolnicy, którzy we wnioskach o pomoc obszarową wskazują wszystkie informacje niezbędne dla ustalenia ich uprawnień do pomocy, w tym identyfikację uprawnień do płatności zgodną z systemem identyfikacji i rejestracji przewidzianym w art. 6 rozporządzenia nr 769/2004 oraz szczegóły pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych położonych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie, i, w odpowiednich przypadkach, ich użytkowanie (art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 769/2004).

Powyższe dane podlegają weryfikacji przez organy ARiMR w toku kontroli administracyjnej, do której zostały zobowiązane mocą art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którym Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, z zastrzeżeniem art. 32 ustawy.

Szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli zostały określone w powołanym rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004. Według jego art. 23 ust. 1 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

Organy obu instancji podczas weryfikacji wniosku skarżącego (kontrola administracyjna – art. 30 ust. 1 ustawy o płatnościach, art. 20 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 23, 24 rozporządzenia nr 796/2004) stwierdziły rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłaszanej do płatności przez rolnika z danymi będącymi w posiadaniu ARiMR zawartymi w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, będącym jednym z podstawowych narzędzi służących do wykonywania przedmiotowych kontroli. Państwa członkowskie obowiązane są prowadzić taki system, którego częścią składową, oprócz skomputeryzowanej bazy danych, systemu identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności jest m.in. system identyfikacji działek rolnych (ang. LPIS), który ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych (art. 15 rozporządzenia 73/2009). Art. 17 tego rozporządzenia jasno wskazuje, że korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS – zdefiniowany w art. 2 pkt 25 rozporządzenia nr 796/2004), w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności w skali 1:10000.

Kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych (...) (art. 24 ust. 1 zdanie wstępne rozporządzenia nr 796/2004). Zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c) kontrole takie dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich. Również art. 20 ust. 1 rozporządzenia 73/2009 stanowi o obowiązku przeprowadzania przez państwa członkowskie kontroli administracyjnych w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych (art. 20 ust. 1 i 2).

Skoro zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 kontrole administracyjne pozwalają w szczególności na automatyczne wykrycie nieprawidłowości za pomocą narzędzi informatycznych, to istnieją prawne podstawy do stosowania w ramach tej kontroli nie tylko skomputeryzowanej bazy danych, lecz także systemu identyfikacji działek rolnych, w którym (art. 17 rozporzadzenia nr 73/2009) korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS), w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych.

Takie działania w rozpoznawanej sprawie zostały podjęte i na ich podstawie ustalono powierzchnię każdej z wnioskowanej do płatności działek rolnych.

Stwierdzić zatem należy, że określenie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza automatycznie, że wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych (por. glosa Elżbiety Kremer do wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008r., sygn. II GSK 295/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1/2009).

Ani bowiem regulacje zawarte w przepisach o ewidencji gruntów i budynków, ani też w przepisach krajowych i wspólnotowych normujących zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie przewidują, by podstawą do określania uprawnień rolnika do płatności, a zwłaszcza określania powierzchni działki rolnej – która jest miarodajna dla określenia wysokości tej pomocy – były dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Wprawdzie w myśl art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 system identyfikacji działek rolnych jest ustanawiany na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych, ale oznacza to – jak zasadnie wskazał organ odwoławczy – że te dane służą jako baza danych działek referencyjnych (działek odniesienia) umożliwiających lokalizację działek rolnych, którą przyjęto ze względu na jednolitość danych źródłowych, ciągłość na obszarze całego kraju oraz systematyczną aktualizację w zakresie zmian granic ewidencyjnych. Dla jednoznacznej identyfikacji działka rolna (uprawy) deklarowana przez rolnika jest w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS/GIS) ściśle powiązana z bazą referencyjną, w skład której wchodzą dane opisowe ewidencji gruntów i budynków oraz dane graficzne GIS (ortofotomapy ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych). System identyfikacji działek rolnych, który został zbudowany z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych i stanowi element zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, pozwala na jednoznaczną identyfikację działki rolnej w przestrzeni i kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. W tej sytuacji brak jest podstaw do akceptacji zarzutu strony o przyjęciu za podstawę tych ustaleń powierzchni wynikającej z ewidencji gruntów i budynków. Jak bowiem argumentował wnioskodawca, to dane wynikające z wypisu z rejestru gruntów były podstawą określenia przez niego deklarowanej we wniosku powierzchni i aprobaty takiego działania domagał się od organów ARiMR.

Sąd równocześnie wskazuje, że w toku postępowania skarżący nie przedstawił, poza własnymi twierdzeniami dotyczącymi odmiennej powierzchni działek ewidencyjnych ujawnionej w wypisach z rejestru gruntów, żadnych innych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jego oświadczenie wskazujące, że granice działek zostały oznaczone kamieniami granicznymi i stan użytkowania nie wykracza poza te punkty, nie mogło podważyć poczynionych w sprawie ustaleń z przyczyny już wyżej wskazanej, a mianowicie z uwagi na fakt, że ewidencja gruntów ujawnia stan własności a nie stan faktycznego użytkowania, a tylko ten ostatni rozstrzyga o wysokości płatności obszarowych. Zarzuty skarżącego zgłaszane w toku postępowania administracyjnego zostały przez organ odwoławczy omówione i odniesiono się do nich w sposób prawidłowy, wskazując na rozstrzygające znaczenie dla ostatecznego wyniku sprawy powierzchni działki rolnej, a nie działki ewidencyjnej, oraz na podstawy do stosowana systemu identyfikacji działek rolnych, w tym wykorzystanie narzędzi informatycznych, w procedurze kontroli administracyjnej. Zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 3 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach organy Agencji prowadząc postępowania administracyjne w sprawie przyznania określonego wsparcia finansowego nie są w omawianych zobligowane do podejmowania z urzędu wszelkiej inicjatywy co do zebrania materiału dowodowego, tak jak w postępowaniu prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 77 § 1 k.p.a.). Obowiązek przedstawiania dowodów co do okoliczności sprawy spoczywa na osobie, która z danego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy o płatnościach).

Zauważyć należy, iż wskazana ustawa ograniczyła stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie informowania stron i ich czynnego udziału w postępowaniu (art. 9, 10 kpa) jedynie do przypadków, w których strona w powyższym zakresie wystąpiła do organu administracji publicznej z właściwym żądaniem. Skoro zatem z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania skarżący wystąpił z tego rodzaju żądaniem, to nie sposób uznać, że – w tych konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy - organy nie dochowały należytej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego.

W ocenie Sądu organy słusznie zatem przyjęły, że twierdzenia skarżącego, proponującego oparcie się na danych wynikających z rejestru gruntów (jak zaznaczył w odwołaniu, dane co do powierzchni poszczególnych działek wpisywał z tych dokumentów), nie mogły być uwzględnione. Wskazane dokumenty nie mogły należycie uzasadniać jego stanowiska, a innych środków dowodowych nie zgłaszał. Organy ustalając powierzchnię zgłoszonych działek rolnych na podstawie danych wynikających z systemu identyfikacji działek rolnych w sposób skuteczny zweryfikowały zgodność danych przedstawionych we wniosku ze stanem faktycznym. Organ odwoławczy odniósł się w tym zakresie do zarzutów skarżącego wskazującego na miarodajność pomiarów geodety przeprowadzonych w 1997 r. i na zastabilizowanie znaków granicznych, wyjaśniając, że te dane nie mogą posłużyć za podstawę obliczenia wysokości płatności obszarowych, gdyż miarodajna w tym względzie jest jedynie powierzchnia działek rolnych ustalona w toku postępowania o przyznanie płatności obszarowych. Pomiary geodezyjne, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie są ani w ustawodawstwie krajowymi ani wspólnotowym, podstawą do przyznawania płatności. Aczkolwiek dane Wynika to z faktu, że płatności obszarowe skierowane są do rolników faktycznie użytkujących grunty rolne, a więc to zakres faktycznego użytkowania, ustalony na podstawie danych systemu identyfikacji działek rolnych decyduje o wielkości przysługujących im płatności obszarowych.

Powyższe rozważania znajdują pełne odniesienie także do rozstrzygnięcia dotyczącego uzupełniających płatności obszarowych, skoro warunkiem otrzymania tych płatności zgodnie jest fakt spełnienia przez rolnika warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej (art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach). Zatem również i w tym przypadku Sąd również nie dopatrzył się naruszenia norm procesowych, czy też materialnych, które musiałyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego o krzywdzącym zmniejszeniu powierzchni działek w sytuacji, gdy domaga się wypłąty należnych mu świadczeń, oraz przyjęcia powierzchni większej dla celów obciążenia go podatkami, Sąd wskazuje, że kontrola sądowa zaskarżonych aktów nie jest dokonywana z punktu widzenia słuszności lub celowości, lecz w aspekcie ich legalności. Jak już wyżej wywiedziono, stosując powyższe kryterium kontroli Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.