Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 102/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg K. Ł. i J. Ł. oraz A. K.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenie decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

K. Ł. i J.M. Ł. oraz A.K. – L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2020 r., nr [..], w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta decyzją z dnia 10 października 2017 r. ustalił na wniosek A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działkach nr [..]-[..] i części dz. nr [..] obręb [..] z dojazdem od ul. H. w G. Decyzja ta została następnie przeniesiona na rzecz B.

Następnie, Prezydent Miasta, na wniosek m.in. skarżących, umotywowany tym, że nie brali oni udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy, postanowieniem z dnia 27 stycznia 2020 r. wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją, po czym decyzją z dnia 7 lipca 2020 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 10 października 2017 r.

W toku wznowionego postępowania organ ustalił, że objęty kwestionowaną decyzją teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do działek wnioskodawców, a najmniejsza odległość pomiędzy granicą inwestycji i granicami działek wnioskodawców wynosi 31 m, a w przypadku ul. P. Budynki jednorodzinne wnioskodawców położone najbliżej inwestycji znajdują się w odległości 41 m i 43 m od niej. Biorąc pod uwagę rodzaj inwestycji - zabudowa wielorodzinna, jej wysokość - maksymalnie cztery piętra, ukształtowanie terenu i odległość inwestycji od istniejących budynków jednorodzinnych oraz od granic nieruchomości nieprzylegających do wnioskowanego terenu, Prezydent nie znalazł uzasadnienia do przyjęcia za strony postępowania właścicieli działek przy ul. P., w szczególności skarżących.

Organ wyraził także opinię, że powołane przez wnioskodawców wymogi, z art. 5 ust.1 pkt 9, art. 61 i art. 47 Prawa budowlanego oraz §13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 234 Prawa Wodnego, dotyczą etapu pozwolenia na budowę, kiedy to zostaną przeprowadzone specjalistyczne badania gruntu, sporządzona profesjonalna linijka słońca oraz przedstawiony sposób odprowadzenia wód opadowych poprzedzony stosowną opinią, i wykazane zostanie, czy występuje zagrożenie dla nieruchomości graniczących z inwestycją oraz czy inwestycja będzie miała wpływ na nieruchomości położone dalej i które to będą nieruchomości. Na etapie ustalania warunków zabudowy powyższe uwarunkowania nie podlegają ocenie. Zdaniem organu nie było również podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołania wniesione m.in. przez K. Ł. i J.M. Ł. oraz A.K. – L., decyzją z dnia 10 grudnia 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2020 r. odmawiającą uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji szczegółowo rozważył, czy wnioskodawcom, w tym skarżącym, przysługiwał interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do brania udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 10 października 2017 r., a co za tym idzie, czy w sprawie zachodzi wskazywana przez nich przesłanka wznowieniowa, a następnie przyjął, iż wszystkim wnioskodawcom, łącznie ze skarżącymi, nie przysługuje status stron postępowania.

W szczególności zaś Prezydent Miasta wyjaśnił, że teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do działek wnioskodawców, najmniejsza odległość pomiędzy granicą inwestycji i granicami ich działek wynosi - 31 m, a w przypadku ul. P. 11-79 m. Odległości istniejących budynków jednorodzinnych, których właścicielami są wnioskodawcy, wynoszą odpowiednio: 57,5 m (P.), 56 m (P.), 54 m (P.), 51 m (P.), 57 m (P.), 43 m (P.), 41 m (P.), 58 m (P.), 58 m (P.), 58 m (P.) oraz 85 m (ul. P.). Przy czym, w przypadku budynków jednorodzinnych, które położone są najbliżej (tj. w odległości 41m i 43m od inwestycji) i graniczą z terenami zagrożonymi, na granicy działek od strony inwestycji znajdują się budynki gospodarcze rzucające cień na swoje nieruchomości oraz na budynki jednorodzinne. Teren inwestycji jest zróżnicowany (pofałdowany). W ocenie Kolegium, organ I instancji trafnie przyjął, że biorąc pod uwagę rodzaj inwestycji, jej wysokość, ukształtowanie terenu, a zwłaszcza odległość inwestycji od istniejących budynków jednorodzinnych oraz od granic nieruchomości nieprzylegających do wnioskowanego terenu, nie ma podstaw do uznania wnioskodawców za strony postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by realizacja planowanej inwestycji i jej oddziaływanie na sąsiednie tereny mogły skutkować ograniczeniami w sprawowaniu władztwa nad nieruchomościami będącymi własnością skarżących.

Kolegium stwierdziło także, że trafnie organ pierwszej instancji wskazał, że na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa Budowlanego. W rezultacie argumenty odnoszące się do przewidywanych możliwych zagrożeń i uciążliwości związanych z realizacja inwestycji, nie mogą stanowić o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą warunki zabudowy. Kwestie te, m.in. zacienienie, nie są przedmiotem postępowania o ustalenie warunków, a stanowią przedmiot postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę.

W ocenie Kolegium, skoro decyzja Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy nie oddziałuje bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżących, nie ogranicza możliwości korzystania przez nich z nieruchomości będących ich własnością, to brak jest podstaw do uznania ich za strony tego postępowania. W ocenie Kolegium nie ma również podstaw do przyjęcia, że zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art.145 § 1 pkt 1 kpa, nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że przedłożona przez inwestora kopia mapy, która zdaniem skarżących nie odzwierciedlała rzeczywistej rzeźby terenu i pomijała istniejącą zabudowę przy ulicy P., została w sposób oczywisty sfałszowana.

K. Ł. i J.M. Ł. oraz A.K. – L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odrębne skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2020 r. nr [..] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy. Sprawy z tych skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jako jedna sprawa prowadzona pod sygnaturą akt II SA/Gd 102/21.

K. Ł. i J.M. Ł., wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2020 r., wskazali, że ich interes prawny do uznania za stronę postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy zakończonej decyzją z dnia 10 października 2017 r. wynika z:

1) możliwości zacieniania ich nieruchomości przez planowaną inwestycję, co ma wpływ na sposób wykonywania przysługującego im prawa własności,

2) możliwości wystąpienia ograniczeń oraz obowiązków związanych z gospodarowaniem ich nieruchomością ze względu na występowanie terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi,

3) możliwości wystąpienia szkód na ich nieruchomości, związanych z odprowadzeniem wód opadowych do gruntu z terenu przedmiotowej inwestycji.

W ocenie skarżących, teren inwestycji i ich nieruchomość są połączone obszarem zagrożonym ruchami masowymi, a zagrożenie związane z osuwaniem się mas ziemnych nie jest subiektywnym odczuciem, lecz faktem. Teren zagrożony ruchami masowymi zaczyna się na działce inwestora, a kończy na działce skarżących. Jeśli organ uznał działkę bezpośrednio sąsiadującą za stronę postępowania ze względu na występowanie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, to zdaniem skarżących analogiczna sytuacja dotyczy ich nieruchomości. Ze względu na istniejące zagrożenie wystąpienia ruchów masowych ziemi powinni oni więc mieć możliwość wypowiedzenia się jako strona postępowania w celu ochrony swoich interesów i bezpieczeństwa.

A. K. – L. w swej skardze, wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezasadne uznanie, że A. K. – L. nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działach nr [..]-[..] z dojazdem od ul. H. w G.,

- art. 151 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezasadną odmowę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 października 2017 r.,

- art. 7 w zw. z art. 77 §1, art. 8 oraz art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewystarczająco dokładne zbadanie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, jak również brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej, dla uznania danej osoby za stronę postępowania jest wystarczające wykazanie potencjalnej możliwości naruszenia jej uprawnień. W niniejszej sprawie istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że realizacja planowanej inwestycji będzie miała negatywny wpływ na jej nieruchomość, a kwestia ta podlega badaniu już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nie dopiero w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Skarżąca zwróciła uwagę przede wszystkim na ukształtowanie terenu oraz położenie poszczególnych budynków planowanych przez inwestora, które zdaniem skarżącej z pewnością nie pozostaną bez wpływu na nieruchomości położone poniżej, w tym jej działkę. Różnica wysokości spowoduje, że w wyniku realizacji inwestycji najprawdopodobniej dojdzie do ograniczenia dostępu do światła budynków jednorodzinnych położonych przy ul. P., zwłaszcza w miesiącach zimowych. Ponadto, w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do znacznego zmniejszenia powierzchni biologicznie czynnej, co w połączeniu ze znaczącą różnicą poziomów oraz nachyleniem stoku może spowodować zalewanie terenów położonych poniżej obszaru objętego kwestionowaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Realizacja inwestycji spowoduje też zwiększenie ryzyka osuwania się mas ziemnych.

W odpowiedziach na obie skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Również uczestniczka postępowania B. wniosła o oddalenie obu skarg, wskazując na poprawność zaskarżonej decyzji.

Z kolei uczestniczka postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa w piśmie procesowym z dnia 2 kwietnia 2021 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając, że w toku postępowania nie uwzględniono jej uwag i zastrzeżeń, dotyczących niewystarczającej liczby miejsc postojowych w obszarze oddziaływania inwestycji, zmiany natężenia ruchu, a co za tym idzie zagrożenia dla zdrowia i życia okolicznych mieszkańców, skutkiem czego udział Spółdzielni, która miała oficjalny status strony, był fikcyjny. Nadto, wskazała, że skarżący powinni zostać dopuszczeni do udziału w postępowaniu przed organami na prawach strony.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kontrola legalności, przeprowadzona na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2020 r. jest zgodna z prawem.

Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały na skutek rozpoznania wniosku złożonego, między innymi przez skarżących, o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 10 października 2017 r., ustalającą wniosek A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działkach nr [..]-[..] z dojazdem od ul. H. w G., która to decyzja została następnie przeniesiona na rzecz B. Rozpatrując te wnioski, organy obu instancji odmówiły uchylenia powyższej decyzji, orzekając na podstawie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2020 r. wyłącznie w zakresie dotyczącym skarżących, co wynika wprost z treści art. 50 p.p.s.a., jako że skargę może wnieść każdy kto ma interes prawny. Interes prawny skarżących we wniesieniu skargi skarżących dotyczy zaś wyłącznie części zaskarżonego rozstrzygnięcia ich osobiście dotyczącej. Skutkiem tego przedmiotu oceny Sądu nie mogły stanowić ani kwestie dotyczące zasadności odmowy uznania za strony pozostałych wnioskodawców, którzy nie wnieśli skargi, ani też zarzuty uczestniczki postępowania, zarówno sądowego, jak i administracyjnego - Spółdzielni Mieszkaniowej, dotyczące prawidłowości decyzji ustalającej warunki zabudowy i jej udziału we wznowionym postępowaniu.

Wyjaśnić bowiem należy, że wznowienie postępowania administracyjnego stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Przy czym, instytucja wznowienia postępowania może być wykorzystywana tylko w razie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności i to dopiero po zakończeniu postępowania instancyjnego. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w art. 145 § 1 k.p.a.

Jednocześnie, zauważyć należy, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Złożony przez skarżących wniosek o wznowienie postępowania oparty został na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uznany został przez Prezydenta Miasta postanowieniem z dnia 27 stycznia 2020 r. za mogący stanowić podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 10 października 2017 r.

Przeprowadzone zaś po wydaniu tego postanowienia postępowanie, stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a., słusznie doprowadziło orzekające w sprawie organy do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 10 października 2017 r. nie jest dotknięta wskazywaną przez skarżących wadą.

Przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W związku z tym, w pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj i charakter zabudowy dopuszczalnej na danym terenie. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Zgodnie z art. 63 § 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi także praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję bądź nieruchomości sąsiedniej, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma charakter potencjalny.

W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Dany podmiot posiada zaś interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w powołanym art. 28 k.p.a. pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy zatem samo wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym a nie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt I OSK 178/18, LEX nr 2734785). To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 388/17, LEX nr 2624581). Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2879/17, LEX nr 2737202). Przy tym podkreślić należy, że interes prawny uzasadniający status strony postępowania ma być osobisty, konkretny, bezpośredni i aktualny, a nie hipotetyczny czy potencjalny.

W konsekwencji nieprawidłowy jest pogląd, zgodnie z którym interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, jak i wszystkie osoby, których działki bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. Stroną tego postępowania są bowiem jedynie te spośród nich, które wykażą swój indywidulany i konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot, który się na niego powołuje (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2665/14, LEX nr 2083563).

Na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd podziela stanowisko orzekających organów, że skarżący nie mają interesu prawnego, który legitymowałby ich do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr [..]-[..] i części dz. nr [..] obręb [..] z dojazdem przewidzianym od ul. H. w G., co stanowiłby podstawę do uznania ich za strony uprawnione do skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania w tej sprawie. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że inwestycja zaplanowana na terenie wskazanych wyżej działek polegająca na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi z dojazdem od ul. H. w G., będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób na nieruchomości skarżących.

Przede wszystkim, z niekwestionowanych ustaleń dokonanych przez organy obu instancji, na podstawie materiału dowodowego sprawy, bezspornie wynika, że teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do nieruchomości skarżących. Skarżący K. Ł. i J. M.Ł. są właścicielami nieruchomości, stanowiącej działkę nr [..], położonej przy ul. P., zabudowanej budynkiem mieszkalnym, znajdującym się w odległości 56 m od granicy terenu inwestycji. Z kolei, skarżąca A. K.-L. jest właścicielką nieruchomości, stanowiącej działkę nr [..], położonej przy ul P., na której znajduje się budynek mieszkalny oddalony o 51 m od granicy terenu inwestycji. Odległość granic działek wnioskujących o wznowienie postępowania wynosi od 31 m do 79 m.

Z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika przy tym, że teren inwestycji oddzielają od nieruchomości skarżących działki oznaczone numerami [..] i [..]. Z kolei działka nr [..], przez którą - w związku ze służebnością, będzie odbywał się dojazd, wyrysowany również na tej mapie, do terenu inwestycji objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, funkcja planowanej zabudowy nie odbiega w sposób istotny od funkcji zabudowy już istniejącej. Zaplanowana zabudowa kontynuować będzie funkcję zastanej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) ustalenia dotyczące zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zapisuje się jako zabudowa mieszkaniowa.

Co więcej, a co istotne ze względu na zasadę dobrego sąsiedztwa, stanowiącą główną determinantę zachowania ładu przestrzennego na danym terenie, teren inwestycyjny i stanowiące własność skarżących działki nr [..] i [..] mają inny dostęp do drogi publicznej. W decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji Prezydent Miasta określił dostęp do drogi publicznej poprzez ul. H. oraz działkę nr [..], na której została ustanowiona służebność. Nadto, z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dostęp ten jest powiązany z dojazdem do znajdującej się na sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji szkoły. Natomiast nieruchomości skarżących położone są przy innej ulicy - P. Planowana obsługa komunikacyjna terenu inwestycji omija zupełnie istniejące rozwiązania komunikacyjne, z których korzystają mieszkańcy ul. P. Co więcej, w decyzji w ustaleniach dotyczących ochrony interesów osób trzecich określono warunki ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, zgodnie z którymi inwestor powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikające ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, w tym od działań polegających na pozbawieniu kogokolwiek dostępu do drogi publicznej zgodnie z art., 144 Kodeksu cywilnego.

Z kolei, jak słusznie zauważyły orzekające w sprawie organy, kwestie wpływu planowanej zabudowy wielorodzinnej na generowanie hałasu czy zacienienie okolicznych działek, jako że nie są przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy a podlegają weryfikacji dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, nie mogą mieć wpływu na ustalenie interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić, tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie. Dotyczy to również usytuowania i konkretnej liczby miejsc parkingowych.

Niezależnie od tego wskazać należy, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy określono, że cztery budynki winny być tej samej wysokości, a skyline (panorama) budynków powinna utrzymać odwzorowanie ukształtowania terenu. Zakazano przy tym makoniwelacji terenu, dopuszczając jedynie odtworzenie rzeźby terenu przekształconego w wyniku budowy osiedla i szkoły.

Z uwagi na powyższe, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaplanowana na terenie obejmującym działki nr [..]-[..] i części dz. nr [..] obręb [..] z dojazdem od ul. H. w G. inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości stanowiące własność skarżących, a zatem zasadne było wydanie przez orzekające w sprawie organy decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji z dnia 10 października 2017 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi bowiem, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b.

W tej zaś sytuacji brak było podstaw do analizowania podstawy wznowienia opartej na art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. Kwestia ta mogłaby bowiem stanowić przedmiot rozpoznania wyłącznie w przypadku, gdyby podanie o wznowienie postępowania pochodziło od strony tegoż postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie wznowienia domagały się osoby, które nie mogły zostać uznane za strony, co oznacza, że nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To zaś uzasadniało odmowę uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i uniemożliwiło rozpatrywanie żądania tych osób w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał obie skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o ich oddaleniu.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).