Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 326/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 67 ust. 3 i 1, art. 68 ust. 1 pkt 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Anna Lech sędzia del. WSA Olga Żurawska–Matusiak Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z udziałem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie skargi kasacyjnej Rady Miasta Zakopane od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 870/13 w sprawie ze skargi A. B., Z. B., M. N. i S. P. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 26 lipca 2012 r., nr XXIX/378/2012 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie udziału we współwłasności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Miasto Zakopane na rzecz A. B. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 23 października 2013 r., II SA/Kr 870/13 stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Zakopane z 26 lipca 2012 r., Nr: XXIX/378/2012 w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie udziału we współwłasności nieruchomości i udzielenia 99,99% bonifikaty od ceny tej nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne, może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - przykładowo uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2000 r., OPS 11/00. Nie ma więc przeszkód, żeby objąć możliwością zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały zezwalającej na zbycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, także wówczas, gdy uchwała rady gminy określa warunki dokonania takiego zbycia.

Po stronie skarżącego występuje przesłanka naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego. Skarżący powinien wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć najpóźniej w chwili wnoszenia skargi, a nie pojawić się dopiero w przyszłości, a zarazem powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2001 r., II SA 1410/01). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 8 października 2012 r., II SA/Kr 917/12, Lex nr 1234345 wyraźnie stwierdził, że "(..) Jeśli najemcy nie zostali zawiadomieni, jak tego wymaga art. 34 ust. 4 u.g.n. o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia, to doszło do naruszenia ich interesu prawnego". Takie stanowisko powszechnie prezentowane jest i akceptowane w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2011 r., I OSK 256/11, Lex nr 990237). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 24 stycznia 2012 r., I OSK 1917/11, Lex nr 1112921 stwierdził, że interes prawny najemcy w zaskarżeniu uchwały dotyczącej zbycia nieruchomości obejmującej lokale mieszkalne wynika z art. 34 ust. 4 zd. 1 u.g.n., ponieważ jest rzeczą oczywistą, że wyrażenie przez radę gminy zgody na przekazanie składników majątkowych (...) jest równoznaczne z przeznaczeniem wymienionej w uchwale nieruchomości do zbycia, w rozumieniu art. 34 ust. 4 zd. 1 (...) u.g.n.". Tym samym takie podjęcie uchwały narusza interes prawny skarżącego wynikający z art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 34 ust. 4 zdanie 1 u.g.n., co daje mu legitymację czynną do wniesienia skargi na taką uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Każda inna wykładnia przywołanych przepisów byłaby błędna, ponieważ w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiekolwiek przepisu prawa, która by naruszała zagwarantowane ustawowo prawa obywatelskie. Zatem po stronie skarżącego spełniona została przesłanka naruszenia jego interesu prawnego – jest on bowiem najemcą lokalu mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości, której udział zbywa Gmina.

Skarżący słusznie upatruje naruszenie jego interesu prawnego w przeznaczeniu do zbycia w drodze bezprzetargowej przez Gminę Miasto Zakopane 2/3 udziału we własności nieruchomości gruntowej zabudowanej, oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] zabudowanej jest budynkiem usługowym (budynkiem dawnego [...]) przy ul. [...] w Zakopanem. Współwłaścicielami nieruchomości są Gmina Miasto Zakopane w 2/3 części oraz Bank [...] w Zakopanem przedtem [...] w 1/3 części. W budynku usytuowanym na tej działce znajduje się lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego.

Zgodnie z 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a u.g.n., przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Osobę taką zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym jej pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosku o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu (art. 34 ust. 4 zd. 1 u.g.n.). Naruszenie tego warunku przez gminę stanowi oczywiste naruszenie interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego, ponieważ uniemożliwia mu realizację uprawnienia wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Jak wynika z akt sprawy, Miasto Zakopane nie zawiadomiło na piśmie najemców lokali mieszkalnych znajdujących się na działce nr [...] o przeznaczeniu udziału wynoszącego 2/3 we własności tej nieruchomości do zbycia. Pierwszeństwo uregulowane w art. 34 u.g.n. polega przede wszystkim na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz. Z tego pierwszeństwa wynika a contrario zakaz zadysponowania rzeczą w taki sposób, który powoduje naruszenie tego pierwszeństwa. Nawet w przypadku, gdy dany budynek stanowi budynek usługowo-mieszkalny, w którym znajduje się wiele lokali mieszkalnych, najemcom zajmującym lokale mieszkalne służy uprawnienie (zwane przez ustawodawcę pierwszeństwem). Zgodnie z art. 34 ust. 7 u.g.n. zbycie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym na rzecz innych osób niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 art. 34 ustawy nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługującym najemcom tych lokali. Nie ma przy tym znaczenia, czy sam budynek jest także częściowo wykorzystywany na cele niemieszkalne. Wskazywanie na możliwość kwalifikowania danego budynku według przepisów dotyczących statystyki publicznej nie może mieć znaczenia dla oceny stosowania art. 34 u.g.n. Nie można bowiem przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Klasyfikacji Śródków Trwałych [KŚT], Dz. U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1317, zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o statystyce publicznej) interpretować jako zawierających definicje na potrzeby ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Konkludując Sąd uznał, że Rada Miasta Zakopane podjęła zaskarżoną uchwałę z naruszeniem prawa najemców do skorzystania z przysługującego im prawa pierwszeństwa. Skarżący nie został zawiadomiony - stosownie do treści art. 34 ust. 4 u.g.n. - co faktycznie pozbawiło go możliwości skorzystania z przysługującego mu uprawnienia.

Nie ma racji Rada Miasta Zakopane wskazując, że z prawa pierwszeństwa może skorzystać tylko najemca lokalu mieszkalnego, który stanowi odrębną własność lokalową. Sądowi znany jest pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r., II CSK 629/09, Lex nr 736478, zgodnie z którym w przypadku zbycia nieruchomości najemcy lokalu mieszkalnego, niestanowiącego odrębnej nieruchomości, nie przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu tego lokalu (art. 34 ust. 1 u.g.n.). Sąd w tej sprawie tego poglądu jednak nie podziela. Art. 34 ust. 1 u.g.n. wprost bowiem stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości, a nie lokali mieszkalnych, osobom fizycznym i prawnym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, jeżeli spełniają warunki wymienione w pkt 1-3 tego ustępu. Art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. stanowi zaś, że z pierwszeństwa korzystają najemcy lokalu mieszkalnego, jeżeli ich stosunki najmu zostały nawiązane na czas nieoznaczony. Tym samym powołany przepis w ogóle nie wskazuje na dodatkowy warunek, jakim miałoby być przysługiwanie najemcy prawa do odrębnej własności lokalu mieszkalnego.

Rada Miasta Zakopane miała prawo do udzielenia bonifikaty w przypadku sprzedawania nieruchomości osobie prawnej, którą jest organizacją pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego, ale warunkiem zastosowania konkretnej wysokości bonifikaty jest uprzednie ustalenie ceny. Nie znając ceny w istocie Rada Miasta nie wiedziała, jaka jest realna bonifikata. W tej zaś sprawie na datę podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Miasta Zakopane nie znała ceny przeznaczonej do zbycia nieruchomości. Sama zaś bonifikata wynosząca 99,99 % wartości rynkowej stanowi w istocie darowiznę. Nabycie nieruchomości (lub udziału w nieruchomości) za cenę odpowiadająca 0,01 % jej wartości nie stanowi jakiegokolwiek ekwiwalentu za zbywane prawo.

Zważywszy zatem, że uchwała Rady Miasta Zakopane z 26 lipca 2012 r. została wydana z istotnym naruszeniem interesu prawnego skarżącego Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Jednocześnie w związku z tym, że uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego, a wyrok Sądu zapadł po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie mógł stwierdzić jej nieważności. Zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, jeżeli nie jest ona aktem prawa miejscowego i nie uchybiono obowiązku terminowego przedłożenia jej do nadzoru wojewody. W przypadku jednak, gdy w związku z upływem tego rocznego terminu nie można stwierdzić nieważności uchwały, a istnieją przesłanki takiego stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej wydaniu z naruszeniem prawa (czyli o jej niezgodności z prawem). Taka uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o wydaniu jej z naruszeniem prawa (o jej niezgodności z prawem). Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, zatem Sąd zobowiązany był w związku z upływem okresu 1 roku od daty jej podjęcia orzec o jej wydaniu z naruszeniem prawa, co także znajduje podstawy w treści art. 147 § 1 p.p.s.a.

Rada Miasta Zakopane zaskarżyła powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie punktu II i III sentencji poprzez złożenie skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 34 ust. 1 pkt 3 u.s.g. poprzez przyjęcie, że przewidziane w tym artykule prawo pierwszeństwa:

przysługuje w stosunku do nieruchomości stanowiącej współwłasność jednostki samorządu terytorialnego i osoby trzeciej,

przysługuje w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości stanowiącej współwłasność jednostki samorządu terytorialnego i osoby trzeciej,

nie dotyczy lokalu będącego przedmiotem umowy najmu, lecz obejmuje całą nieruchomość gruntową, na której posadowiony jest budynek w którym znajduje się lokal stanowiący przedmiot najmu,

może być realizowane przez najemcę bez konieczności wyodrębnienia lokalu stanowiącego przedmiot najmu jako odrębnej nieruchomości lokalowej.

b) art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 67 ust. 3 i 1 u.g.n. poprzez niezasadne przyjęcie, że:

1) udzielenie bonifikaty musi być uzależnione od uprzedniego ustalenia ceny nieruchomości, której ona dotyczy,

2) udzielenie bonifikaty w wysokości 99,99% wartości nieruchomości jest darowizną a nie bonifikatą.

c) art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miasta Zakopane z 26 lipca 2012 r., Nr XXIX/378/2012 naruszyła interes prawny najemców budynku przy ul. [...] w Zakopanem.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o przyznanie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

W niniejszej sprawie nieruchomość do której odnosi się uchwała Rady Miasta Zakopane z 26 lipca 2012 r. stanowi przedmiot współwłasności Gminy Miasta Zakopane (udział w wysokości 2/3) oraz [...] Banku [...] (udział w wysokości 1/3). W tym stanie faktycznym nie sposób przyjąć, by nieruchomość ta stanowiła własność jednostki samorządu terytorialnego o której mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nie można tym samym przyjąć, by przepisy tej ustawy odnosiły się do powyższej nieruchomości. Oznacza to w szczególności, że najemcy lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku posadowionym na tej nieruchomości nie są podmiotami którym ewentualnie przysługiwać by mogło prawo pierwszeństwa o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje najemcy lokalu mieszkalnego, gdy najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Zgodnie z art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Przedmiotem uchwały Rady Miasta Zakopane jest wyrażenie zgody na sprzedaż udziału do 2/3 części w prawie współwłasności nieruchomości. Treść tej uchwały przesądza, że jej przedmiotem jest udział we współwłasności. Oznacza to, że uchwała ta nie może być oceniana przez pryzmat możliwości naruszenia uprawnień wynikających z art. 34 u.g.n. albowiem przepis ten nie znajduje w tym przypadku zastosowania.

Wyrazem konstytucyjnej ochrony samodzielności gmin w dysponowaniu przysługującym jej mieniem jest pozostawienie do uznania gminy kwestii przeznaczania określonego składnika tego mienia do zbycia. Przy czym, jednostki samorządu terytorialnego mogą dysponować swymi nieruchomościami wyłącznie w sposób uregulowany w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta w art. 37 ust. 1 wskazuje, że z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Z ust. 1 pkt 1 tego artykułu wynika jednak, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu na podstawie art. 34 u.g.n., który wskazuje, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a ustawy, przysługuje osobie, m.in. jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. W ocenie Sądu sam fakt bycia najemcą lokalu mieszkalnego (z najmem ustanowionym na czas nieoznaczony) kwalifikuje taką osobę do korzystania z pierwszeństwa nabycia całej nieruchomości, a nie samego lokalu mieszkalnego.

Odnosząc się do stanowiska prezentowanego w zaskarżonym orzeczeniu wskazano, że pierwszeństwo o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. przyznane zostało najemcy lokalu mieszkalnego w odniesieniu do zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego - por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 września 1999 r. (K 6/98, OTK z 1999 r. Nr 6, poz. 117) w którym jednoznacznie wskazano, że art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. ma na celu ułatwienie najemcy nabycia własności zajmowanego przez niego lokalu, co umożliwia stabilizację jego sytuacji mieszkaniowej. Z tego przepisu nie wynika wprawdzie, że chodzi tylko o nabycie własności dotychczas najmowanego lokalu, ale tylko taka interpretacja wydaje się uzasadniona. Zatem, prawo pierwszeństwa gwarantowane najemcy przez art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. dotyczy lokalu mieszkalnego stanowiącego przedmiot najmu. Aktualizuje się ono w przypadku zamiaru zbycia tego właśnie lokalu. Tymczasem przedmiotem uchwały Rady Miasta Zakopane jest udział we współwłasności nieruchomości gruntowej a nie lokal zajmowany przez skarżącego w budynku przy ul. [...] w Zakopanem. Zatem nie może być mowy o naruszeniu prawa pierwszeństwa przewidzianego w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.

Przepis art. 34 ust. 6 u.g.n. umożliwia rozszerzenie pierwszeństwa w nabyciu lokali na inne osoby niż najemcy, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3. Pierwszeństwo przewidziane w tym przepisie jest uprawnieniem o charakterze uznaniowym, a o jego przyznaniu decyduje odpowiednio wojewoda w drodze zarządzenia lub rada gminy, powiatu albo sejmik województwa, podejmując stosowną uchwałę w tym zakresie. Rozszerzenie prawa pierwszeństwa dotyczyć może np. najemców lub dzierżawców lokali użytkowych, czy też najemców lokali mieszkalnych mających umowy na czas oznaczony. Zaznaczyć jednak należy, że zgodnie z art. 34 ust. 6b u.g.n. w przypadku realizacji pierwszeństwa, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3, ust. 6 lub 6a u.g.n., przedmiotem zbycia powinna być nieruchomość wraz z gruntem niezbędnym do racjonalnego korzystania z budynku. Tym samym przepis ten odnosić się może jedynie do nieruchomości będących przedmiotem obrotu (sprzedaży), a więc do samodzielnych lokali w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z 31 stycznia 2008 r., II SA/Wr 546/07).

Natomiast lokale zajmowane przez najemców nie mogą być przedmiotem pierwszeństwa, gdyż nie stanowią odrębnych nieruchomości i jako część składowa rzeczy (nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. [...] w Zakopanem) nie mogą być odrębnym przedmiotem własności (art. 47 § 1 k.c). Zaznaczyć bowiem należy, że artykuły 34 i 36 u.g.n. nie przyznają pierwszeństwa do nabycia części składowej rzeczy, która to część składowa nie może być odrębnym przedmiotem prawa własności.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego. Przepis ten wskazuje, że udzielana bonifikata ma charakter indywidualny. Ustawodawca nie wprowadza ani obowiązku stosowania bonifikaty ani nie precyzuje również zakresu owej bonifikaty. Zarówno udzielenie bonifikaty, jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. Warto w tym miejscu przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 września 2010 r., III SA/Kr 105/10, zgodnie z którego tezą udzielenie bonifikaty na podstawie art. 68 ust. 1 u.g.n. pozostawione jest uznaniu właściciela.

Przepis artykułu 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w żaden sposób nie uzależnia udzielenia bonifikaty od uprzedniego ustalenia ceny nieruchomości, której ona dotyczy. Wskazuje jedynie, że udzielona bonifikata odnoszona winna być do ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy, czego konsekwencją jest konieczność ustalenia tej ceny, jednakże może to zostać uczynione w przyszłości, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do poglądu, że bonifikata w wysokości 99,99% stanowi darowiznę wskazać należy, że zgodnie z art. 888 § 1 k.c. przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku. Istotną cechą darowizny jest więc jej nieodpłatność. Świadczenie darowizny jest bezpłatne tylko wtedy, gdy druga strony umowy nie zobowiązuje się do jakiegokolwiek świadczenia w zamian za uczynioną darowiznę.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia -zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Konieczną przesłanką umożliwiającą powołanie się na przedmiotowy przepis jest naruszenie przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącego.

Zaznaczyć należy, że najemcom lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w Zakopanem nie przysługuje prawo pierwszeństwa o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Tym samym nie może być mowy o istnieniu związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną tych osób. Oznacza to tym samym, że zaskarżona uchwała Rady Miasta Zakopane nie narusza interesu prawnego najemców lokali znajdujących się w tym budynku. Zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżony wyrok – pomimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Na wstępie należy jednoznacznie stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w związku z art. 67 ust. 3 i 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię jest bezzasadny. Przepis art. 68 ust. 1 u.g.n. stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość ta jest sprzedawana na cele wymienione w tym przepisie. Oznacza to, że po pierwsze udzielenie bonifikaty jest fakultatywne, po drugie – uzależnione od celu zbycia nieruchomości, po trzecie zaś, udzielenie bonifikaty może nastąpić tylko w odniesieniu do konkretnej ceny nieruchomości, uprzednio ustalonej, stosownie do art. 67 ust. 3 u.g.n. Powyższe znaczenie interpretowanego przepisu wynika wprost z reguł wykładni językowej. Znajduje też potwierdzenie na gruncie wykładni celowościowej. Otóż, żeby radni wiedzieli, na jaką bonifikatę się godzą, muszą wcześniej znać cenę nieruchomości sprzedawanej w drodze bezprzetargowej. Pamiętać bowiem należy, że udzielając takiej zgody, rezygnują jednocześnie z określonych dochodów do budżetu gminy. Argumentację tę potwierdza również wyrok NSA z 6 października 2009 roku, I OSK 284/2009, z którego wynika, że cyt.: "zgoda rady na udzielenie bonifikaty jest elementem postępowania administracyjnego, a zatem zgoda ta powinna być udzielana przez radę po przedstawieniu wniosku zawierającego cenę".

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że podobnie jak Sąd I instancji, dobrze zna treść art. 888 § 1 k.c. I właśnie z tego powodu podziela ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "bonifikata wynosząca 99,99 % wartości rynkowej stanowi w istocie darowiznę. Nabycie nieruchomości (lub udziału w nieruchomości) za cenę odpowiadająca 0,01 % jej wartości nie stanowi jakiegokolwiek ekwiwalentu za zbywane prawo."

Z kolei zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. jest zasadny. Przypomnieć należy, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Osobę taką zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym jej pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosku o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu (art. 34 ust. 4 zd. 1 u.g.n.). Naruszenie tego warunku przez gminę stanowi oczywiste naruszenie interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego, ponieważ uniemożliwia mu realizację uprawnienia wynikającego z art. 34 u.g.n., to jest nabycie zajmowanego przezeń lokalu mieszkalnego. Skoro prawo pierwszeństwa gwarantowane najemcy przez art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. dotyczy lokalu mieszkalnego stanowiącego przedmiot najmu, to jest oczywiste, że nie dotyczy ono udziału we współwłasności sprzedawanej w trybie bezprzetargowym nieruchomości. Po pierwsze, wynika to z faktu, że na skutek zbycia udziału we współwłasności nieruchomości nie może dojść do wyodrębnienia własności lokalu mieszkalnego zajmowanego przez najemcę, stosownie do art. 2 i n. ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.).

Poza tym, wniosek ten znajduje uzasadnienie w regulacji zawartej w art. 37 ust. 2 pkt 9 u.g.n., z którego wynika, że udział w nieruchomości może być zbyty w drodze bezprzetargowej, jeżeli jest zbywany na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości. Przepis ten jest lex specialis w stosunku do zasady ustanowionej w art. 37 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którą nieruchomości stanowiące m.in. własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane w drodze przetargu. Zatem z treści obu przytoczonych regulacji wynika wniosek, że zbycie udziału w nieruchomości w trybie bezprzetargowym może nastąpić jedynie na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości. W rezultacie wykluczają one możliwość sprzedaży udziału w tym trybie na rzecz innych podmiotów, także tych, którym służy pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na zasadzie art. art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.

Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący A. B. nie miał legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ zaskarżona uchwała nie naruszała jego interesu prawnego. Nie oznacza to jednak, że wniesiona przez niego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie była niedopuszczalna, bo brak legitymacji procesowej nie stanowi przyczyny odrzucenia skargi. Jeżeli więc Sąd I instancji mylnie uzna, że wnoszący skargę jest stroną w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., to nie stanowi to przeszkody do merytorycznego rozpoznania wniesionej przez ten podmiot skargi i zbadania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu uchwały NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, gdzie stwierdzono m.in., że "Nie można odrzucić skargi kasacyjnej z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną, jeżeli podmiot ten został dopuszczony do udziału przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brał udział w tym postępowaniu jako strona".

W konsekwencji zaskarżone orzeczenie należało uznać za odpowiadające prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego i jego wkład w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.