Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 162/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3, art. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. J. C. zwrócił się do Wójta Gminy J. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na części działki nr [...], w obrębie K., gm. J.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. Wójt Gminy J. zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w B. z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a w szczególności w związku z planowaną obsługą tej działki w zakresie komunikacji tj. projektowanych zjazdów z drogi gminnej o nr geodezyjnym [...] oraz powiatowej o nr geodezyjnym [...].

Po przeanalizowaniu sprawy Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w B. postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. nr [...], działając jako zarządca drogi powiatowej nr [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na części działki o nr geod. [...] w obrębie K., gm. J.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w omawianym projekcie decyzji o warunkach zabudowy, w pkt 4 zapisano, że: "Obsługa w zakresie komunikacji - projektowane zjazdy z drogi gminnej o nr geod. [...] oraz powiatowej o nr geod. [...]". Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach (Dz.U. z 2020r. poz. 470 ze zm.) zarządca drogi uzgadnia zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej, w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi zjazd, który zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (Dz. U. z 2020r. poz.470 ze zm.) jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze. Z będących w posiadaniu Zarządu Dróg dokumentów, tj. przesłanego projektu decyzji oraz mapy zasadniczej stanowiącej jej integralny załącznik graficzny wynikało, że inwestor planuje budowę trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, do których planuje budowę zjazdów z drogi gminnej o nr geod. [...] oraz powiatowej o nr geod. [...]. Aktualnie działka nr [...] posiada dostęp do publicznej tj. drogi powiatowej nr [...] poprzez istniejący zjazd oraz poprzez istniejący zjazd na drogę gminną wewnętrzną (działka nr [...]). Budowa kolejnego zjazdu z drogi powiatowej nr [...], pomimo możliwości prowadzenia komunikacji poprzez istniejące zjazdy, zdaniem organu I instancji, pogorszy bezpieczeństwo na drodze powiatowej nr [...], zaliczonej do klasy "Z". Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 2016r. poz. 124 ze zm.) na drodze klasy Z, którą jest droga powiatowa nr [...], należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na tej podstawie odmówiono uzgodnienia przedmiotowej decyzji.

Zażalenie na postanowienie wniósł J. C. jako inwestor, kwestionując zasadność rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, postanowienie jest rażąco sprzeczne z jego interesem i możliwością swobodnego zagospodarowania jego posesji polegającej na zabudowie terenu oraz swobodnego wjazdu i wyjazdu z przedmiotowego terenu. Skarżący podniósł, iż nie uzasadnione jest stwierdzenie ze strony Zarządu Dróg, iż budowa kolejnego zjazdu do drogi powiatowej pogorszy bezpieczeństwo na drodze powiatowej nr [...]. Planowany zjazd do drogi powiatowej będzie wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia tj. swobodnego wjazdu i wyjazdu pojazdów prywatnych jak też pojazdów użyteczności publicznej tj. karetek pogotowia, straży pożarnej, pojazdów służb komunalnych i tym podobnych pojazdów ratowniczych i służb porządkowych. Wjazd ten będzie spełniał wszelkie warunki budowlane dla których jest tworzony. W ocenie skarżącego ze względu na niewielką ilość zjazdów w przedmiotowym terenie jeden dodatkowy nie ograniczy poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium przytoczyło przepisy stanowiące podstawę wydania zaskarżonego postanowienia i podzieliło pogląd, iż nieruchomość skarżącego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (drogi powiatowej nr [...]) przez istniejący zjazd oraz przez drogę wewnętrzną będącą we władaniu gminy (ulica Krokusowa). Stanowisko zarządcy drogi powiatowej, że lokalizacja dodatkowego zjazdu lub zjazdów z tej drogi na nieruchomość skarżącego pogorszy warunki bezpieczeństwa drogowego należy uznać za zasadne. Niezależnie od powyższego, Kolegium wskazało na inny powód odmowy uzgodnienia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Z treści bowiem zaskarżonej decyzji, jak i ze stanu faktycznego wynika, że skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej jako działka [...], określając jako teren objęty wnioskiem (ABCDE) część tej działki. Jednakże, co do zasady, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem", jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy termin "teren", należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 584/19). Obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie, a ocena spełnienia przez inwestora warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy nie może odnosić się do terenu, którego określenie granic będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, w szczególności będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1442/16, CBOSA; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lipca 2020 r. II SA/Bk 239/20, LEX nr 3033712).

Na tej podstawie SKO uznało, iż argumenty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na w/w postanowienie wywiódł J. C.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art.35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach, co jest sprzeczne z jego interesem i możliwością swobodnego zagospodarowania jego posesji polegającej na zabudowie należącej do niego działki oraz swobodnego wjazdu i wyjazdu z przedmiotowej działki. W ocenie skarżącego w sytuacji utrzymania w mocy postanowienia uniemożliwi to uzgodnienie zmiany zagospodarowania działki, będącej jego własnością, przylegającej do pasa drogowego stanowiącego drogę publiczną. Zdaniem skarżącego, konieczność wykonania dodatkowego zjazdu jest niezbędna ze względu na okoliczność, iż przedmiotowa działka zostanie podzielona na trzy części i jedna z nich może być pozbawiona niezbędnego swobodnego wyjazdu, niezależnego od wyjazdów dotyczących pozostałych działek. Naruszeniem na jego niekorzyść jest wadliwe zrozumienie i wadliwe zastosowanie art. 4 pkt 8 w/w ustawy o drogach publicznych, w którym bez podstaw prawnych i faktycznych uznano, iż nie ma podstaw do utworzenia kolejnego zjazdu z jego posesji na drogę powiatową. Zdaniem skarżącego Kolegium bez podania merytorycznego uzasadnienia uznało, iż posiadany zjazd jest w tym wypadku wystarczający, a zgoda na kolejny zjazd do drogi publicznej pogorszy bezpieczeństwo na drodze powiatowej nr [...] zaliczonej do klasy "Z". Ponadto jako nieprawidłowe uznał skarżący argumenty Kolegium uznające, iż - co do zasady nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej. Zdaniem skarżącego, powoływanie się na wybiórcze orzeczenia sądowe nie jest wystarczającym uzasadnieniem takiego postanowienia Kolegium. Każdą sprawę należy bowiem rozpatrywać indywidualnie, mając na uwadze specyficzne cechy przedmiotu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2019, poz.2325, dalej p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie SKO w B. z dnia [...] stycznia 2021r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w B. z dnia [...] października 2020 r. nr [...], który działając jako zarządca drogi powiatowej nr [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, przewidzianych do realizacji na części działki o nr geod. [...] w obrębie K., gm. J. Na postanowienie to bowiem służy zażalenie.

Przedmiotowe postępowanie dotyczy odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez zarządcę drogi w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej u.p.z.p.).

Wskazać należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych tj. (Dz. U. z 2020, poz. 470 ze zm. dalej jako u.d.p.) zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd, który zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., jest połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić należy, że przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi.

W wyroku z dnia 7 lutego 2018 r. NSA wskazał, że przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze (np. krajowej).(sprawa sygn. akt II OSK 1966/17, LEX nr 2457528)

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (nieruchomość skarżącego), na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja tj. budowa trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych położona jest przy drodze powiatowej Nr [...] (nr geodezyjny [...]) oraz przy drodze wewnętrznej należącej do gminy J. (nr geodezyjny [...]). Skarżący obecnie posiada z nieruchomości objętą planowaną inwestycją jeden zjazd przy drodze powiatowej nr [...] (ul. B.) oraz dostęp do nieruchomości będzie możliwy przez drogę wewnętrzną będącą we władaniu gminy (ulica K.). Zarządca uznał, że ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego należy zapewnić dostęp do drogi publicznej dla terenu inwestycji przez tą drogę wewnętrzną oraz przez istniejący zjazd z drogi powiatowej nr [...]. Przedmiotowa droga powiatowa stanowi drogę klasy Z, co zdaniem organów uniemożliwia budowę kolejnego zjazdu bezpośrednio z tej drogi na teren nieruchomości skarżącego.

Znamienne przy tym jest, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zadaniem organu uzgadniającego było rozważenie, czy inwestycja na przedmiotowej, w kształcie przewidzianym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, może być zrealizowana z punktu widzenia przepisów o drogach publicznych, w szczególności zaś przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem). Organ I instancji ustalił, że droga powiatowa nr [...] jest zaliczona do klasy Z.

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia droga klasy Z powinna mieć powiązania z drogami wszystkich klas, z ograniczeniami wynikającymi z pkt 1 i 2, a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 500 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 300 m; dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 250 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze klasy Z należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Z uzasadnienia postanowienia wydanego przez organ I instancji wynika, że organ potraktował powyższy przepis jako w zasadzie wykluczający możliwość realizacji zjazdu z terenów przeznaczonych pod nową zabudowę na drogę klasy Z. Świadczy o tym bardzo ogólnikowa argumentacja użyta przez organ nie nawiązująca w zasadzie do przedmiotowej inwestycji. Argumenty skarżącego w tym zakresie są słuszne, bowiem organ I instancji nie przywołał żadnych konkretnych okoliczności, wskazujących na to, że włączanie planowanej części działki skarżącego do ruchu drogowego w przewidywanym miejscu spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Również dokumentacja zgromadzona w sprawie nie pozwala przyjąć, by stanowisko organu uzgadniającego (organ I instancji) oparto na wynikach jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Wyrażenie stanowiska przez organ współdziałający, na etapie postępowania uzgodnieniowego, ma charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności postępowania organu w tego rodzaju sprawach. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy oraz uzasadnić zajmowane stanowisko. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organ uznając, że planowany zjazd będzie zagrażał bezpieczeństwu w ruchu drogowym powinien przedstawić konkretne informacje uzyskane po zweryfikowaniu warunków drogowych panujących na drodze powiatowej, obejmujących liczbę zjazdów istniejących w sąsiedztwie działki skarżącego, odległości pomiędzy zjazdami, intensywności ruchu i kolizyjność na drodze. Organ nie zbadał, czy w ogóle proponowana zmiana zagospodarowania terenu wpłynie na wymagany poziom bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku drogi, czy jest do pogodzenia z istniejącym układem komunikacyjnym. Tym samym powoływanie się, na konieczność ograniczania liczby zjazdów, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło być uznane za wystarczającą przesłankę do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Niemniej jednak okoliczność ta nie ma decydującego znaczenia na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – rozpoznając zażalenie – że skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], określając jako teren objęty wnioskiem, tylko część tej działki, bowiem na pozostałym fragmencie nieruchomości skarżący ma posadowiony dom, w którym zamieszkuje (mapa k.22). Część działki skarżącego objęta natomiast niniejszym postępowaniem, na której ma zamiar wybudować trzy budynki mieszkalne jednorodzinne, ma być podzielona na 3 odrębne działki. Powyższe – w ocenie skarżącego - uzasadnia zatem zlokalizowanie kolejnego zjazdu z drogi powiatowej, tak aby każda działka miała dostęp do drogi publicznej

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Za taką wykładnią tych przepisów przemawia m.in. § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych.

Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie jest objęta planem miejscowym. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1881/18, LEX nr 2740067, z dnia 11 grudnia 2019 r., II OSK 260/18, http/orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 1693/19, CBOSA) wprost wywodzono, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Pogląd taki wyraża Naczelny Sąd Administracyjny w innych wyrokach, m.in. z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 (LEX nr 2520807), a stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Nadto w orzecznictwie wskazuje się, że określenie granic terenu inwestycji poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi na załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, że działka inwestycyjna rozumiana być musi jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14). Przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów różnorakich ograniczeń prawnych, w tym zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

W tych okolicznościach należy uznać, że co do zasady ustalenie warunków zabudowy powinno dotyczyć całości działki ewidencyjnej, a pogląd przedstawiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest ugruntowany w orzecznictwie. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że organ odwoławczy wybiórczo przeanalizował orzeczenia sądowe w tym zakresie. Jedynie zatem wyjątkowo dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, o ile teren ten da się jednoznacznie wyodrębnić. W ocenie Sądu to organy wydające decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji powinny przeanalizować, czy w niniejszej sprawie zachodzi możliwość wydawania decyzji co do części nieruchomości, tym bardziej, że sama decyzja nie przesądza o konkretnej lokalizacji wskazanych we wniosku budynków mieszkalnych i hipotetyczny podział nieruchomości ostatecznie może być różny.

Natomiast na obecnym etapie postępowania kwestią bezsporną pozostaje to, że przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej (drogi powiatowej nr [...], klasy Z, ul. B.), gdyż na datę orzekania nie dokonano żadnego podziału przedmiotowej nieruchomości, a skarżący nie wykazał, aby w tym zakresie zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie. Analizowanie zatem dodatkowe wjazdu od strony drogi powiatowej, jako konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest tylko hipotetyczne, tym bardziej, że działka taki dostęp już posiada. W tych okolicznościach uzgadnianie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w związku ze zdarzeniem przyszłym i niepewnym (dokonanie podziału nieruchomości) jest na obecnym nieuzasadnione. Należy podkreślić, że realizowanie drugiego zjazdu w odległości zaledwie kilkunastu metrów od istniejącego zjazdu i niedaleko od skrzyżowania z drogą gminną, w sytuacji kiedy działka ma dostęp do drogi publicznej, niewątpliwie wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa na drodze powiatowej (k. 31 akt admin. – mapa). Tym samym uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie lokalizowania kolejnego zjazdu na nieruchomość, która taki zjazd obecnie posiada jest nieuzasadnione w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Tym bardziej, iż § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia wskazuje na dążenie do ograniczenia liczby zjazdów na drodze klasy Z, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

W ocenie Sądu zarzuty skarżącego w zakresie możliwości swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości nr [...] w tych okolicznościach w żadnym zakresie nie są ograniczone, bowiem w dalszym ciągu może on zrealizować przedmiotową inwestycję, gdyż posiada swobodny wjazd na przedmiotową działkę, czyli posiada dostęp do drogi publicznej wymagany przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyszłe zatem zamierzenie inwestycyjne skarżącego związane z planowanym podziałem działki, na obecnym etapie postępowania nie uzasadnia uzgodnienia planowanego zjazdu. Nie doszło zatem w tym zakresie do naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy drogach publicznych, gdyż połączenie drogi publicznej z nieruchomością skarżącego położoną przy drodze, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym już istnieje i może dotyczyć projektowanej inwestycji. Natomiast przy dokonywanym podziale nieruchomości organy będę musiały przeanalizować kwestię dostępu do drogi publicznej, co może wówczas uzasadniać wszczęcie postępowania w zakresie lokalizacji kolejnego zjazdu z działki nowo wydzielonej oraz ustalenie czy jest on w tych okolicznościach konieczny i będzie zapewniał bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził też innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonych postanowień. W szczególności sąd nie odnalazł podstaw do aprobaty stanowiska skarżącego, że zaskarżone postanowienie podjęto z uwzględnieniem jedynie okoliczności przemawiających na jego niekorzyść, z ograniczeniem jego prawa własności, gdyż organy nie przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.