Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 166/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust.2 pkt 1, art. 61 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust.1 i 2, par. 4 ust.1, par. 5 ust.1 i 2, par. 6 ust.1 i 2, par. 7 ust.1-4, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 166/17

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., na wniosek T. G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 900 m2, parkingu dla samochodów osobowych do 60 stanowisk, wewnętrznego układu drogowego, przebudowie zjazdu z ul. B, budowie zjazdu z ul. A, budowie totemu reklamowego i urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A/B, na działkach nr: 493/1, 493/2, fragmencie działki nr 504/14 i fragmencie działek drogowych nr: 483/2, 483/12, 449/20, w obrębie [...].

Organ, powołując się na sporządzoną analizę urbanistyczną, linię zabudowy wskazał na załączniku graficznym do decyzji oraz ustalił:

1/ wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek budowlanych objętych wnioskiem od 0,20 do 0,23;

2/ szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki, czyli ul. A - 25,2 m (+-20% tj. od 20,1 m do 30,2 m);

3/ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - od 3,5 m do 6,2 m.

4/ kąt nachylenia połaci dachowych - od 5° do 20°, wysokość kalenicy - od 4,0 m do 7,5 m, układ połaci dachowych wskazano jako wielospadowy, zaś kierunek głównej kalenicy dachu - równoległy lub prostopadły do północnej granicy działki nr 504/14.

W decyzji określono warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego, zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, jak również wymagania w zakresie ochrony osób trzecich. Wskazano, że obsługa komunikacyjna inwestycji jest planowana z ul. A (drogi powiatowej) przez projektowany zjazd z ul. B (drogi gminnej) przez istniejący zjazd do przebudowy. Organ podał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przy przyjętym do analizy minimalnym obszarze, który stanowi jedynie niewielki wycinek C i nie tworzy wyodrębnionej czytelnej jednostki urbanistyczno-architektonicznej, nie można jednoznacznie stwierdzić, czy została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., która nakłada obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie z uwzględnieniem kontynuacji funkcji zabudowy. Znaczną część minimalnego obszaru analizowanego stanowi park, który rozciąga się po wschodniej stronie ul. A oraz działki o dużych powierzchniach, jeszcze niezabudowane (lub zabudowane w niewielkim stopniu, z dużymi odległościami między budynkami znajdującymi się na nich), położone na południe od terenu objętego wnioskiem (od ul. A nr 42/46 do ul. D 1/3). Zachodnia strona, na północ od terenu objętego wnioskiem, stanowi niewielki fragment regularnego osiedla mieszkaniowego, które rozciąga się dalej wzdłuż ulicy A. Organ zwrócił uwagę, że teren objęty wnioskiem oddziela od siebie tereny charakteryzujące się dużą różnorodnością zabudowy, bowiem na północ dominują niewielkie działki o dużej intensywności zabudowy, zaś na południe działki o dużych powierzchniach i małym zainwestowaniu. Wskazał na istotną różnicę w sposobie ukształtowania ładu przestrzennego wschodniej strony ul. A w porównaniu ze stanem zagospodarowania strony zachodniej, na północ od terenu objętego wnioskiem. Istniejąca zabudowa mieszkalna jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i usługową, znajdująca się po stronie zachodniej, występuje wzdłuż ul. A, E, F, G. Obszar położony po drugiej stronie stanowi teren [...] i jest wolny od zabudowań. Organ I instancji uznał, że ocenie pod względem spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa powinien podlegać fragment C, ograniczony drogami publicznymi - ulicami A - H - J - K, tworzący pewną spójność urbanistyczną, charakteryzujący się określonym układem urbanistycznym. Dlatego organ rozszerzył obszar analizowany i wyznaczył granice tegoż obszaru pomiędzy ulicami A(z parkiem rozciągającym po wschodniej strony ulicy) - E - L - Ł - M - G- D, który w jego ocenie w pełni uwzględnia cechy zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej w tej części miasta i jednocześnie znajduje się w bliskości w stosunku do wnioskowanego terenu. Tak wyznaczony obszar analizowany umożliwia zachowanie ładu przestrzennego w ramach wyodrębnionej zwartej jednostki urbanistycznej, jaką stanowi teren C. Planowane zagospodarowanie terenu działek nr 504/14, 493/1 oraz 493/2 stanowić ma przede wszystkim uzupełnienie licznej zabudowy zachodniego ciągu ul. A oraz uzupełnienie wyraźnie wykształconej przestrzeni pomiędzy ulicami D – A – E – G- M. W wyniku przeprowadzonej analizy, zgodnej z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), dalej rozporządzenie, wykazano, że nieruchomości w obszarze analizy są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Ponadto organ wskazał, że teren, na którym planowana jest inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Nie istnieje również konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od ww. decyzji złożył J. G. oraz A. i J. M. Podnieśli, że wykraczanie poza minimalne granice obszaru analizowanego winno być dokonywane z dużą ostrożnością, gdyż wielkość przyjętego obszaru determinuje wyniki analizy urbanistycznej. Zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w sprawie zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki, co skutkowało ustaleniem warunków zabudowy dla inwestycji, podczas gdy z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazali również na naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p., polegające na przeprowadzeniu wadliwej, pobieżnej i nieodpowiadającej wymogom prawnym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Odwołujący się zarzucili także naruszenie § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, tj. ustalenie tego wskaźnika z pominięciem faktu, że dla lokalizacji o funkcji usługowej był on na niższym poziomie - w sytuacji, gdy przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej, organ, w celu pominięcia średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej na analizowanym obszarze, powołał się na wskaźnik istniejący dla lokalizacji usługowych. Wskazali na naruszenie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ustalenie szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu właścicieli i użytkowników działek sąsiednich.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia w pkt II. 1.3 "szerokości elewacji frontowej" i określiło szerokość elewacji frontowej - od 18,0 m do 26,0 m. W pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy wyznacza się obszar analizowany, o którym mowa w § 3 rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem i przeprowadza się na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego poszerzenie obszaru analizowanego przez organ I instancji nie zmienia ustaleń możliwych do dokonania na podstawie danych z minimalnego obszaru analizowanego, co do sposobu zagospodarowania terenu wzdłuż ul. A, po obu stronach terenu inwestycji. W granicach odpowiadających trzykrotności frontu terenu inwestycji można doszukać się cech charakterystycznych dla przedmiotowego terenu. W minimalnych granicach obszaru analizowanego, wyznaczonych na mapie w skali 1:1000, zlokalizowanych jest 89 nieruchomości, w tym 10 niezabudowanych lub zabudowanych elementami infrastruktury technicznej. Organ wskazał, że inwestor we wniosku określił, że przedmiotem realizacji ma być obiekt o funkcji handlowo-usługowej. W minimalnym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowo-usługowa (sklepy, centrum serwisowe, centrum ogrodnicze, przedszkole), a także zabudowa usługowo-produkcyjna. Zatem należy przyjąć kontynuację funkcji i jej uzupełnienie. Określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać konkretnej wielkości bądź też wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Organ I instancji uwzględnił tę zasadę i wszystkie parametry nowej zabudowy określił poprzez podanie wartości minimalnej i maksymalnej. Obowiązującą linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia na przedłużeniu zabudowy na działce przy ul. A 50 oraz przedłużeniu zabudowy na działce przy ul. B 6 i 6a. Odnosząc się do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, Kolegium podało, że organ I instancji wyznaczył ten wskaźnik przez określenie jego minimalnej i maksymalnej wielkości, tj. od 0,20 do 0,23. Średnia wartość w rozszerzonym obszarze analizowanym wyniosła 0,23. W wyniku ponownego obliczenia tej wartości w granicach minimalnego obszaru analizowanego ustalono, że wielkości występujące w obszarze analizowanym zawierają się w przedziale od 0,02 do 0,40, a średnia wielkość tego parametru wynosi 0,22. Stąd też organ II instancji stwierdził, że również dane z minimalnego obszaru analizowanego dają podstawę do wyznaczenia tego parametru w wielkości wskazanej w zaskarżonej decyzji. Wskaźnik 0,23 należy uznać za maksymalną dopuszczalną wielkość dla terenu inwestycji z uwagi na powierzchnię tego terenu, znacznie większą niż w przypadku nieruchomości występujących w obszarze analizowanym. Jeśli chodzi o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej wskaźnik ten wyznaczony został prawidłowo w przedziale od 3,5 m do 6,2 m, bowiem w granicach obszaru analizowanego występują budynki o wysokości elewacji frontowych od 3,5 m do 10,0 m, co odpowiada średniej - 6,63 m. Podobnie parametr geometrii dachu planowanego budynku został wyznaczony odpowiednio do geometrii dachów występujących również w minimalnym obszarze analizowanym. W zakresie szerokości elewacji frontowej Kolegium ustaliło, że szerokość elewacji frontowych w minimalnym obszarze analizy zawiera się w przedziale od 5,5 m do 26,0 m; średnio 11,73 m. Do analizy należy przyjąć jedynie nieruchomość przy ul. G 13/15, zabudowaną budynkiem usługowo-produkcyjnym, bowiem jedynie ona zlokalizowana jest w minimalnych granicach obszaru analizy. Ze względu na funkcję planowanego obiektu organ stwierdził, że jego realizacja, przy konieczności dostosowania szerokości elewacji frontowej do średniej tego parametru w obszarze analizowanym, w istocie niweczyłaby opisany we wniosku zamiar inwestycyjny. Ustawodawca w § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuścił możliwość wyznaczenia tej szerokości w sposób inny niż odpowiadający średniej, o ile wynika to ze sporządzonej w sprawie analizy. Organ wskazał, że w minimalnym obszarze analizy występują 33 obiekty, których szerokość elewacji jest większa niż średnia z obszaru, w tym m.in. budynki o szerokości elewacji frontowej 26,0 m i 25 m. Parametr szerokości elewacji frontowej, ustalony w przedziale od 18,0 m do 26 m, zawiera się w przedziale wielkości tego parametru w obszarze analizowanym i tym samym pozostaje w zgodzie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium, przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz spełnia pozostałe przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Organ jest zobowiązany do wydania decyzji pozytywnej, jeśli zamierzenie inwestycyjne spełnia powyżej wskazane wymogi.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli A.M. i J.M., zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki. Skarżący w szczególności wskazali na niewystępowanie na analizowanym terenie działki zabudowanej w sposób pozwalający na odniesienie gabarytów planowanej inwestycji do gabarytów obiektów o tej samej lub podobnej funkcji, zlokalizowanych w analizowanym obszarze. Ponadto podnieśli, że decyzja narusza § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust.1 i 6 u.p.z.p., poprzez przeprowadzenie wadliwej, pobieżnej i nieodpowiadającej wymogom prawnym analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. W ich ocenie organ naruszył także art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie w decyzji wyliczeń, które doprowadziły do ustalenia konkretnych parametrów planowanej zabudowy, niewskazanie przez organ konkretnych nieruchomości, które zostały objęte obszarem analizowanym, w oparciu o które dokonano ustaleń parametrów planowanej zabudowy i mylące określenie, że obiekt przy ul. G 13/15 znajduje się w minimalnym obszarze. Poza tym wskazano na naruszenie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 i 6 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe ustalenie szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji na poziomie dwukrotnie wyższym od średniego wskaźnika istniejącego dla analizowanego obszaru z powołaniem się na obiekty, których szerokość elewacji jest większa niż średnia, ale bez ich wskazania.

Pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. S sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K., na rzecz której przeniesiono zaskarżoną decyzję ustalającą warunki zabudowy, wniosła o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., II SA/Łd 950/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obydwu instancji. Sąd uznał, że organy wadliwie wyznaczyły obszar analizowany wokół terenu inwestycji, ponieważ obejmował on jedynie fragment działki nr 504/14, nie zaś jej całość.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017 r., II OSK 1179/15, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargi kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz A Sp. z o.o. sp. k. w K. i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 stycznia 2015 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny uznał, że pojęcie "działka budowlana" powinno być odczytywane jako teren inwestycji, która może być zlokalizowana nie tylko na jednej konkretnej działce wydzielonej geodezyjnie, ale obejmować może także kilka takich działek lub - tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie - część pojedynczej działki. Wszelkie narzucanie inwestorowi konieczności objęcia terenem inwestycji obszaru większego niż rzeczywiście konieczny i wskazywany we wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, stanowiłoby zaprzeczenie zasady swobody w wyborze sposobu zagospodarowania gruntu stanowiącego jego własność. To inwestor decyduje o wyborze wielkości i rodzaju zabudowy, natomiast rzeczą organów administracyjnych jest ocena tego zamierzenia z punktu widzenia określonych w u.p.z.p. norm prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu nietrafny jest zarzut skarżących, że planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Wymagane jest jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić jedynie w przypadku, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy pojmować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 10 lipca 2014 r., II SA/Gl 249/14, w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2014 r., II SA/Po 1348/13, w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1029/13, w Kielcach z dnia 19 września 2013 r., II SA/Ke 349/13). Jedną z zasad planowania przestrzennego jest zasada wolności zagospodarowania terenu, mówiąca, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym planowanie przestrzeni nie może zmierzać do ograniczenia realizacji nowych zamierzeń budowlanych, a działania organów w tym zakresie winny zmierzać jedynie do zachowania ładu przestrzennego.

Z ustaleń analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowo-usługowa, tj. sklepy, centrum serwisowe, centrum ogrodnicze, przedszkole oraz zabudowa usługowo-produkcyjna. We wniosku inwestor określił, że przedmiotem zamierzenia jest obiekt o funkcji handlowo-usługowej wraz z infrastrukturą techniczną. Zatem nowa zabudowa mieści się granicach zastanego sposobu zagospodarowania terenu, powtarza bowiem jeden z istniejących sposobów zagospodarowania terenu, choć nie dominujący. Niewątpliwe funkcja usługowa na przedmiotowym terenie stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, pozwalając użytkownikom zabudowy mieszkaniowej na korzystanie z obiektów handlu i usług w bliskim sąsiedztwie. Jej występowanie stanowi udogodnienie dla mieszkańców okolicznych osiedli, a w rezultacie istotny element prawidłowego funkcjonowania tychże osiedli.

Odnosząc się do zarzutu, że organ nie wskazał w decyzji konkretnych numerów działek przyjętych do analizy podkreślić należy, że organ w treści decyzji nie ma obowiązku wymieniać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek, gdyż przede wszystkim służy temu mapa z wyrysowanym obszarem analizowanym stanowiącym załącznik do analizy urbanistycznej oraz do wydanej na jej podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ponadto w niniejszej sprawie, oprócz wskazanej mapy, wyszczególnienie numerów ewidencyjnych działek przyjętych do porównania w obszarze analizowanym zawiera dodatkowo załącznik do analizy urbanistycznej – zestawienie parametrów.

Przechodząc do bardziej szczegółowych rozważań, w ocenie Sądu organ odwoławczy miał prawo ustalić parametry wnioskowanej inwestycji w obrębie obszaru minimalnego określonego w § 3 ust 2 rozporządzenia, choć organ I instancji uznał, że należy obszar ten zwiększyć.

W sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, załatwienie sprawy jest obowiązkiem organu I instancji, a w razie wniesienia odwołania - jest obowiązkiem organu odwoławczego. Organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę co do jej istoty, stosując przepisy prawa materialnego i nie może ograniczyć się do wskazania krytycznych uwag odnośnie do postępowania przed organem I instancji i wydanej przez ten organ decyzji. Kompetencja organu odwoławczego obejmuje rozpoznanie sprawy, a nie tylko ocenę postępowania i decyzji organu I instancji, co oznacza, że organ odwoławczy ma obowiązek ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który obejmuje przeprowadzoną analizę, ewentualnie po uzupełnieniu tego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uchylenie się od wykonania tego obowiązku stanowiłoby naruszenie tego przepisu, niezależnie od równoczesnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1986/12). Zatem konstatacja organu odwoławczego, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza była prawidłowa, a choć obszar analizowany wyznaczony został w zbyt dużej odległości od terenu inwestycji, to jednak już w granicach minimalnych znajdowały się nieruchomości pozwalające na określenie parametrów inwestycji, pozwalała organowi II instancji na niewielką ich korektę w zakresie szerokości elewacji frontowej i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części.

Na znajdującej się w aktach sprawy mapie, stanowiącej część graficzną analizy, wyznaczono bowiem również granice minimalnego obszaru analizowanego (w postaci okręgu narysowanego przerywaną linią o promieniu 180 m, a więc trzykrotności frontu części działki nr 504/14 przylegającej do ul. A oraz działki nr 493/2 oraz części działki nr 483/2, który wyznaczony został liniami rozgraniczającymi teren inwestycji od strony ul. A). W samej analizie również podano, że minimalny obszar obejmuje wschodnią stronę ul. A (teren N) oraz działki położone po zachodniej stronie ul. A: ul. A numery parzyste od 60 do 30, ul. O numery parzyste od 2 do 18, numery nieparzyste od 1 do 15, ul. B numery parzyste od 4 do 16, numery nieparzyste od 3 do 17, ul. G numery parzyste od 46 do 24, numery nieparzyste 43 do 15, ul. P numery parzyste do 2 do 8 i numery nieparzyste od 7 do 9, ul. F numery parzyste od 2 do 8, ul. R numery 3-5 i 4-6, ul. M numery nieparzyste od 33 do 27.

Z kolei na wykazie nieruchomości poddanych analizie znajdowały się wyszczególnione działki leżące w obrębie tego minimalnego obszaru, z podaniem wszelkich potrzebnych parametrów – adresu, nr działki, wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu. Organ odwoławczy podał, że w granicach tego minimalnego obszaru znajduje się 89 nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie ma też wątpliwości, że w granicach minimalnych obszaru analizowanego znajduje się również nieruchomość przy ul. G 13/15 – wynika to nie tylko z uzasadnienia decyzji organu II instancji, ale także z mapy stanowiącej część graficzną analizy, wykonanej na kopii mapy zasadniczej, na której wyraźnie widać, że minimalny obszar obejmuje część działki nr 505/32 przy ul. G 13/15.

Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się także do parametrów planowanej inwestycji, przytaczając przy tym stosowne przepisy rozporządzenia. Sąd nie ma zastrzeżeń do argumentacji odnośnie do tych kwestii.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jako obowiązującą linię zabudowy wyznaczono zatem linię na przedłużeniu zabudowy na działce przy ul. A 50, zlokalizowanej w sąsiedztwie terenu inwestycji, w minimalnych granicach obszaru analizowanego. Z kolei linię zabudowy od strony ul. B wyznaczono na przedłużeniu istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. B 6 i 6a.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się jednakże wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2).

Organ odwoławczy wyliczył średni wskaźnik powierzchni zabudowy zlokalizowanych w granicach minimalnego obszaru analizowanego - 0,22. Wielkości w obszarze analizowanym są zróżnicowane i wahają się od 0,02 do 0,40. Choć w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości o wskaźniku zabudowy przekraczającym 0,23, to jednakże organ uznał, że wartość 0,23 należało uznać za maksymalną dopuszczalną wielkość dla terenu inwestycji z uwagi na powierzchnię tego terenu, znacznie większą niż w przypadku większości nieruchomości występujących w obszarze analizowanym, co nie narusza § 5 ust. 2 rozporządzenia. Sąd z taką oceną się zgadza.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3) Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4)

W ocenie Sądu organ odwoławczy parametr ten wyznaczył prawidłowo. Na ustalenie go w przedziale od 3,5 m do 6,2 m pozwalają obliczenia dokonane w minimalnym obszarze analizowanym, z których wynika, że w jego granicach występują budynki o wysokości elewacji frontowych od 3,5 m do 10,0 m, co odpowiada średniej - 6,63 m. To różnicowanie wysokości elewacji frontowych uzasadnia wyznaczenie tego parametru dla planowanego obiektu na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Prawidłowy jest również sposób ustalenia geometrii dachu planowanego budynku, na co pozwalają parametry z minimalnego obszaru analizowanego, stosownie do § 8 rozporządzenia.

Jak już wcześniej stwierdzono, prawidłowe było również wyznaczenie przez organ odwoławczy szerokość elewacji frontowej o innej wartości, niż uczynił to organ I instancji.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy (§ 6 ust. 2). Jak wynika z ustaleń Kolegium szerokość elewacji frontowych w minimalnym obszarze analizy zawiera się w przedziale od 5,5 m do 26,0 m; średnio 11,73 m. Organ wskazał przy tym, że wartość tę obliczono przy uwzględnieniu nieruchomości przy ul. G 13/15, zabudowanej budynkiem usługowo - produkcyjnym, bowiem zlokalizowana jest ona w minimalnych granicach obszaru analizy. Mając także na uwadze funkcję planowanego obiektu, prawidłowo Kolegium uznało, że w sprawie należy zastosować § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuścił możliwość wyznaczenia tej szerokości w sposób inny niż odpowiadający średniej, o ile wynika to ze sporządzonej w sprawie analizy. W minimalnym obszarze analizy występują 33 obiekty, których szerokość elewacji jest większa niż średnia z obszaru, przy czym w sąsiedztwie terenu inwestycji na działce nr 504/12 przy ul. A zlokalizowany jest budynek o szerokości elewacji frontowej 26,0 m, zbliżoną szerokość (25,0 m) posiada także budynek na działce 475 przy ul. B 15. Ustalona szerokość elewacji frontowej (26,0 m) zawiera się zatem w przedziale wielkości tego parametru w obszarze analizowanym i pozostaje w zgodzie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Zgodzić się zatem należało z organem odwoławczym, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. A (przez projektowany zjazd) i ul. B (przez istniejący zjazd przewidziany do przebudowy). Teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja także jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Należy również podkreślić, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową i organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającym z konkretnych przepisów prawa.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

k.ż.