Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3919/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 1 ust. 2 pkt 2 i 3, ust. 3, 5 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 140 poz 1481
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 468/15 ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 468/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] L.-D. w celu prowadzenia robót i umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w postaci doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w działce nr [...] obręb K. i [...] obręb W.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. A. B. zwróciła się do Zarządu Powiatu [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w celu budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych.

W toku postępowania administracyjnego organ wezwał stronę m.in. do uzupełnienia wniosku poprzez przesłanie kserokopii protokołu Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej (ZUDP) oraz szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500 z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego.

W odpowiedzi A. B. wyjaśniła, że w świetle obowiązującego prawa brak jest podstaw prawnych do tego, by budowa przyłącza wymagała ustaleń ze Starostą Powiatowym w L. Stwierdziła, że realizuje przedsięwzięcie bez dokonania zgłoszenia, zatem nie jest wymagane uzgodnienie z ZUDP.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Zarząd Powiatu [...] odmówił A. B. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymało powyższą decyzję w mocy, podnosząc, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. zezwolono A. B. na zlokalizowanie w pasie drogowym linii światłowodowej. W decyzji tej określono warunki umieszczenia na działce planowanej linii wraz z przyłączami w pasie drogowym.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji prawidłowo odmówił wydania zezwolenia, ponieważ strona ubiegając się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pominęła warunki określone w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz nie przedłożyła dokumentów określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Organ stwierdził, że niezależnie od wyboru trybu budowy przez inwestora przyłącza podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, dlatego konieczne jest uzgodnienie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. B. podniosła, że przed wydaniem decyzji organ odwoławczy nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału. W ocenie skarżącej, organ dokonał nieuzasadnionej modyfikacji treści żądania, gdyż jej wniosek dotyczy budowy telekomunikacyjnych doziemnych przyłączy światłowodowych, a nie jak przyjął organ - budowy telekomunikacyjnych linii kablowych. Skarżąca nie zgodziła się ponadto z organem, że przepisy prawa nakładają na nią obowiązek dokonania uzgodnień geodezyjnych. Inwestycja polegająca na budowie doziemnych przyłączy telekomunikacyjnych będzie prowadzona w trybie art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) bez zgłoszenia budowy. W przypadku tego trybu nie ma obowiązku dokonywania uzgodnień.

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca była zobowiązana dołączyć do wniosku dokumenty, o których mowa w § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w brzmieniu z daty składania wniosku, tj. ogólny plan orientacyjny w skali 1:10.000 lub 1:25.000 z zaznaczeniem zajmowanego odcinka pasa drogowego oraz informację o sposobie zabezpieczenia robót, jeżeli nie jest wymagany projekt organizacji ruchu; a także oświadczenie o posiadaniu ważnego pozwolenia na budowę obiektu umieszczanego w pasie drogowym lub o zgłoszeniu budowy lub prowadzonych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącą, że prowadzona przez nią inwestycja to budowa przyłączy, które w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a w konsekwencji bezzasadny był wymóg żądania dołączenia do wniosku dokumentów, o których mowa w § 1 ust. 5 rozporządzenia. Ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., skarżącej udzielone zostało bowiem zezwolenie na lokalizację linii światłowodowych i przyłączy w ramach większej inwestycji - budowy sieci FTTH. Zezwolenie dotyczy lokalizacji linii światłowodowych i przyłączy po obu stronach pasa drogowego dwóch dróg powiatowych i obejmuje m.in. działki podane we wniosku o zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu I instancji, z przedstawionych przez skarżącą dokumentów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że planowane zajęcie pasa drogowego związane jest z budową w pasie drogi odcinka linii światłowodowej, czyli linii kablowej, służącej do przesyłania sygnału. Z projektu przebiegu linii przedstawionego przez skarżącą na mapach wynika, że od linii głównej o długości 3200 m, biegnącej wzdłuż drogi, odchodzą krótkie odcinki, prowadzące do budynków na niektórych nieruchomościach. Niewątpliwie zatem odcinki te służyć mają przyłączeniu poszczególnych budynków do linii światłowodowej, biegnącej w pasie drogowym. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ma zatem żadnych podstaw do uznania, że skarżąca nie zamierzała budować linii światłowodowej, lecz jedynie przyłącza.

Sąd I instancji podkreślił, że z punktu widzenia zarządcy drogi istotny jest rodzaj robót budowlanych, które mają być wykonane w pasie drogowym, a nie ulega wątpliwości, że prace, które skarżąca miała zamiar wykonać polegały na ułożeniu w pasie drogi kablowej linii światłowodowej, co wymagało wykonania najpierw wykopu, a następnie umieszczenia w nim kabla światłowodowego.

W ocenie Sądu I instancji, organ samodzielnie ocenia wniosek i nie jest w tym zakresie związany użytą przez wnioskodawcę nazwą inwestycji. Organ jest uprawniony do oceny treści żądania zawartego we wniosku, w szczególności zaś ustalenia, czy wskazane we wniosku roboty budowlane odpowiadają rzeczywistemu zamiarowi podmiotu ubiegającego się o zezwolenie. Organ ma obowiązek ustalić rzeczywisty cel zajęcia pasa drogowego. Samo nazwanie światłowodowej linii telekomunikacyjnej przyłączem telekomunikacyjnym, wbrew oczywistym dowodom, nie zwalniało skarżącej od spełnienia wymogów określonych przepisami.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 czerwca 2004 r., wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego składa się przed planowanym zajęciem pasa. Udzielenie zezwolenia po faktycznym zajęciu pasa drogowego pozostawałoby także w sprzeczności z przepisem art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty przewidzianej za zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia. Tymczasem, jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, inwestycja polegająca na budowie linii światłowodowej została już wykonana.

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że skarżąca nie wykazała, w jaki sposób niezawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów mogłoby wpłynąć na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy.

A. B. złożyła od wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 468/15 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy naruszała ona przepisy postępowania tj.:

- art. 7, art. 61 § 1 oraz art. 63 § 2 k.p.a. poprzez zmodyfikowanie żądania skarżącej i przyjęcie, że złożony przez nią wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie dotyczy przyłączy telekomunikacyjnych tylko linii, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek, organ administracji nie ma możliwości modyfikacji żądania wyrażonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne,

- art. 75 k.p.a. poprzez przyjęcie na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżąca z naruszeniem obowiązujących przepisów budowała przyłącza światłowodowe, podczas gdy w obrocie prawnym nie obowiązuje żadna decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki wydana w stosunku do skarżącej (decyzja, na którą powołuje się WSA w Lublinie została uchylona),

- art. 10 § 1 i art. 81 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezawiadomienie przez organ odwoławczy skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, podczas gdy na gruncie naruszonych przepisów obowiązek taki dotyczy także organu odwoławczego.

Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 27b ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten nie ma znaczenia dla oceny, czy inwestycja skarżącej objęta złożonym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotyczy przyłączy światłowodowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że we wniosku o wydanie zezwolenia jasno określiła cel zajęcia pasa drogowego jako posadowienie przyłączy światłowodowych, przyjęcie innego celu zajęcia pasa drogowego jest zatem nieuzasadnione, a ponadto rażąco sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych. Skoro skarżąca podała we wniosku o wyrażenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, że zamierza realizować inwestycje polegające na budowie przyłączy telekomunikacyjnych, nie ma podstaw, aby kwestionować to stanowisko na etapie kiedy inwestycja nie została jeszcze zrealizowana.

Ponadto, zdaniem skarżącej, nie ma podstaw do uznania, że inwestycje polegające na budowie przyłączy telekomunikacyjnych, objęte złożonym przez nią wnioskiem zostały już zrealizowane.

W ocenie skarżącej, w toku postępowania jednoznacznie wykazała, że planowana przez nią inwestycja rozpoczynać się będzie w złączu rozgałęźnym, a kończyć w określonym obiekcie budowlanym, a więc będzie spełniała ustawowe kryteria uznania jej za przyłącza telekomunikacyjne w rozumieniu art. 2 pkt 27b Prawa telekomunikacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje przede wszystkim, że organy odmówiły jej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, modyfikując jej wniosek o wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu budowy przyłączy telekomunikacyjnych przez przyjęcie, że wniosek dotyczy w istocie budowy linii telekomunikacyjnych. W związku z tym postawiły jej wymagania odnoszące się do zajęcia pasa drogowego w celu budowy linii telekomunikacyjnych.

Z art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w formie decyzji administracyjnej. Warunkiem udzielenia takiego zezwolenia jest m.in. określenie celu zajęcia pasa drogowego oraz lokalizacji i powierzchni zajętego pasa drogowego (§ 1 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego). W związku z tym w § 1 ust. 3 i 5 tego rozporządzenia zobowiązano wnioskodawcę do załączenia do wniosku szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót wnioskodawca jest obowiązany dołączyć dodatkowo ogólny plan orientacyjny w skali 1:10 000 lub 1:25 000 z zaznaczeniem zajmowanego odcinka pasa drogowego oraz informację o sposobie zabezpieczenia robót, jeżeli nie jest wymagany projekt organizacji ruchu. Należy zaznaczyć, że w § 1 ust. 6 rozporządzenia przewidziano, że w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót zarządca drogi może również żądać dostarczenia przez wnioskodawcę dodatkowych dokumentów, a w szczególności projektu budowlanego obiektu umieszczanego w pasie drogowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przepisów tych wynika, że dla organu badającego wniosek o zajęcie pasa drogowego miarodajne jest nie tylko zadeklarowanie we wniosku celu zajęcia pasa drogowego, ale również potwierdzenie zgodności tej deklaracji z rzeczywistymi zamiarami wnioskodawcy wynikającymi ze wskazanej lokalizacji, wymiarów oraz powierzchni odcinka pasa drogowego przeznaczonego do zajęcia. Na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy ustalonego w postępowaniu administracyjnym, w szczególności na podstawie przedstawionego przez wnioskodawczynię projektu przebiegu linii naniesionego na mapie organy i Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wnioskodawczyni zamierzała budować linię telekomunikacyjną, a nie same przyłącza do linii. W związku z tym organ prawidłowo postawił wnioskodawczyni wymagania jak przy budowie linii. Wymagań tych wnioskodawczyni - wnosząca skargę kasacyjną nie spełniła.

W tej sytuacji zupełnie bezzasadny jest zarzut, że organy bezpodstawnie dokonały modyfikacji wniosku o zajęcie pasa drogowego. Wniosek o zajęcie pasa drogowego został prawidłowo oceniony zgodnie z rzeczywistym zamiarem wnioskodawczyni dającym się ustalić na podstawie akt sprawy, z których wynika, że wnioskodawczyni nie chodziło o budowę samych przyłączy do linii telekomunikacyjnej. Nie jest sporne, że wnosząca skargę kasacyjną nie spełniła wymagań dotyczących zajęcia pasa drogowego pod budowę linii telekomunikacyjnej. Tym samym odmowa udzielenia jej zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w tych prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych nie narusza prawa.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.