Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 573/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 724/21 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Zielona Góra w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. Sp. z o.o. w Ł. na rzecz Prezydenta Miasta Zielona Góra 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Go 724/21 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] na czynność Prezydenta Miasta Zielona Góra w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej.

[...] (dalej: skarżąca) złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i uwzględnienie skargi na czynność organu poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności ustalenia stawki dotacji oświatowej na rok 2021 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Nadto, zasądzenie kosztów na rzecz skarżącej i rozpoznanie sprawy bez rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 43 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 45 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 2017 roku (Dz.U.2021.1930 z dnia 2021.10.25, zwaną dalej u.f.z.o.) w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o, w zw. z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2021 (Dz.U.2020.2384, zwanym dalej: Rozporządzeniem) poprzez dokonanie ich nieprawidłowej wykładni i uznanie przez Sąd, że Organ prawidłowo ustalił obowiązujące stawki dotacji po dokonanej aktualizacji w sytuacji, gdy w rzeczywistości Organ ustalił stawkę, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. błędnie jako niedopuszczalnie zindywidualizowana dla Skarżącej, a powinien ustalić stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza obowiązującą po aktualizacji na podstawie przepisów u.f.z.o. i stawka ta powinna wynikać z podziału części subwencji ogólnej przewidzianej na 2021 rok, czego Organ nie uczynił, a Sąd uznał za prawidłowe, że:

a) Organ wypłaca stawkę dotacji przysługującą na jednego słuchacza nie w wysokości wynikającej z aktualizacji stawki poprzez podział części subwencji ogólnej, tylko zawierającej cząstkowe potrącenie kwoty stanowiącej wyrównanie nadpłaconej dotacji w miesiącach styczeń-marzec 2021 r., którą Organ rozbił na 9 kolejnych części przypadających w miesiącach kwiecień-grudzień 2021 n, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stawki dotacji przysługującej po aktualizacji stawek dotacji w roku 2021 r.;

b) Organ przyjął, iż aktualizacji ulega stawka dotacji, a nie kwota dotacji jak wynika z dyspozycji art. 43 ust. 1-5 u.f.z.o.;

c) Organ dokonał literalnej wykładni przepisów art. 43 ust. 4 i 5 u.f.z.o. zupełnie pomijając cel instytucji wyrównania kwoty dotacji, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy, gdyż przepisy te literalnie można stosować tylko i wyłącznie wobec słuchaczy, którzy przez pełny rok dotowania mają status słuchacza, wobec czego nie rozróżnił statusu słuchaczy, którzy zapisali się do szkół Skarżącej w trakcie roku dotowania i w konsekwencji wypłaca na ich rzecz dotację nie po stawce wynikającej z proporcjonalnego podziału rocznej kwoty dotacji (wynikającej z podziału części subwencji ogólnej przewidzianej na 2021 rok), a po indywidualnie ustalonej stawce, którą stosuje wobec słuchaczy mających taki status przez cały rok dotowania;

d) Organ przyjął nieprawidłowo, że dyspozycja art. 43 ust. 5 u.f.z.o. stanowi podstawę do zindywidualizowania stawki dla słuchaczy szkół niepublicznych, w sytuacji, gdy intencją ustawodawcy nie było pole do zindywidualizowania wysokości stawki dotacji dla poszczególnych szkół, a mechanizm przewidziany w tym przepisie stanowi zabezpieczenie dla szkół w sytuacji, gdyby w wyniku podziału części subwencji ogólnej doszło do nadmiernego zwiększenia stawki (co byłoby ciężarem dla j.s.t.) bądź nadmiernego zmniejszenia stawki (co byłoby znaczną stratą dla dotowanych jednostek oświaty);

e) Organ błędne zastosował art. 43 ust. 5 u.f.z.o., co było konsekwencją nieprawidłowego ustalenia stawki dotacji, gdyż przepis ten reguluje kwestię zakresu dopuszczalnej zmiany kwoty dotacji w wyniku aktualizacji w przypadku konieczności wypłaty wyrównania, a nie ustalenia zindywidualizowanej stawki dotacji po aktualizacji jak to uczynił organ.

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez pominięcie przez Sąd istotnych okoliczności oraz niedostateczne dokonanie analizy sprawy i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny ustalenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji poprzez przyjęcie, że Organ w sposób prawidłowy ustalił wysokość stawki dotacji obowiązującej na jednego słuchacza po dokonaniu aktualizacji, w sytuacji, gdy Organ w błędny sposób interpretując przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych ustalił zindywidualizowaną dla szkół prowadzonych przez Skarżącą stawkę dotacji, zaniżoną w stosunku do ogólnie obowiązującej stawki dotacji po aktualizacji na słuchaczy szkół niepublicznych, tożsamych do szkół [...] prowadzonych przez Skarżącą na terenie miasta Zielona Góra, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd i spowodowało, iż Sąd nie uwzględnił skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów.

Prezydent Miasta Zielona Góra złożył odpowiedz na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy bez rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty co do zasady w zaistniałych okolicznościach sprawy należało uznać za nieusprawiedliwione, jeden z nich jest zasadny, jednak nie ma on wpływu na wynik sprawy.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że Spółka kwestionuje zaskarżony wyrok i czynność podjętą przez organ, która podlegała ocenie legalności przez Sąd I instancji, w zakresie ustalenia kwoty stawki dotacji po aktualizacji, przede wszystkim z powodu nieuwzględnienia zmiany ilości uczniów, która następuje w ciągu roku. Spółka podkreśla, że istotne znaczenie ma okoliczność zmian zachodzących w ilości uczniów uczęszczających do poszczególnych szkół w trakcie roku dotowania. Stwierdzić należy, że jest to główna argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na naruszenie prawa przez organ, który podjął zaskarżoną czynność, jak i Sąd I instancji, który tą czynność ocenił.

W ocenie NSA, rację ma Spółka twierdząc, że przy podejmowaniu czynności aktualizacji kwoty dotacji należy uwzględnić również zamiany ilości uczniów uczęszczających do poszczególnych szkół w trakcie roku dotowania. Nie oznacza to jednak, że zaskarżony wyrok narusza prawo w stopniu skutkującym wyeliminowaniem go z obrotu prawnego, jak i że czynność podjęta przez organ narusza prawo.

Przed przystąpieniem do głównych rozważań w zakresie obowiązujących przepisów prawa, wskazać należy, że twierdzenia Spółki w zakresie braku uwzględnienia zmian ilości uczniów w trakcie roku dotowania mają wymiar teoretyczny. Spółka nie prezentuje w tym zakresie konkretnych błędów w przedmiocie ustaleń faktycznych, co do zamian ilości uczniów w trakcie roku w poszczególnych szkołach. Stwierdzić trzeba, że zaskarżona czynność organu w sprawie aktualizacji stawki dotacji pochodzi z 21 czerwca 2021 r., a więc z okresu, kiedy rok dotacyjny był w toku i zmiany ilości uczniów mogły następować w kolejnych miesiącach, w szczególności we wrześniu. Brak konkretnych zarzutów w zakresie ustaleń faktycznych, jak i praktyczny brak możliwości wykazania błędów w tym zakresie - co do zmiany ilości uczniów uczęszczających do poszczególnych szkól w roku dotowania - nie uniemożliwia dokonania rozważań w przedmiocie wysokości dotacji po aktualizacji związanej ze zmianą subwencji. Spółka postawiła bowiem w tym zakresie zarzut błędnej wykładni przepisów ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, który pozwala na odniesienie się do tego kluczowego zagadnienia.

Przede wszystkim dla uporządkowania pojęć stwierdzić należy, że rację ma Spółka twierdząc, że organ w sposób nieprawidłowy przyjął, że aktualizacji ulega stawka dotacji, a nie kwota dotacji jak wynika z dyspozycji art. 43 ust. 1-5 u.f.z.o. Niewątpliwie ustawodawca w art. 43 ww. ustawy, w wszystkich jego 5 ust. mówi o dotacji, a nie stawce dotacji. Jako przykład można wskazać treść art. 43 ust. 1, z którego wynika, że kwota dotacji, o której mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30, art. 31 ust. 1, art. 40 i art. 41, ulega aktualizacji. W tym zakresie zarzut Spółki oznaczony w skardze kasacyjnej jako 1b jest zasadny jednak, jak to już wyżej wskazano, nie ma on wpływu na wynik sprawy. Podkreślić w zakresie tego zagadnienia trzeba, że powołany art. 43 u.f.z.o. stanowi o aktualizacji dotacji, z tym że nie dotacji dla konkretnej szkoły, ale dotacji na jednego ucznia. Treść tego unormowania mogła zatem zadecydować o potraktowaniu przez organ tej aktualizacji dotacji na jednego ucznia, jako stawki dotacji. Poza samym błędnym nazewnictwem nie ma to jednak merytorycznego znaczenia dla sprawy.

Przechodząc do istoty spornego zagadnienia, wskazać trzeba, że w zarzucie 1c skargi kasacyjnej Spółka stwierdziła, że organ dokonał literalnej wykładni art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o. zupełnie pomijając cel instytucji wyrównania kwoty dotacji. Wskazując przy tym, że przepisy te literalnie można stosować tylko i wyłącznie wobec słuchaczy, którzy przez pełny rok dotowania mają status słuchaczy, wobec czego nie rozróżnił statusu słuchaczy, którzy zapisali się do szkół w trakcie roku dotowania i w konsekwencji wypłaca na ich rzecz dotację nie po stawce wynikającej z proporcjonalnego podziału rocznej kwoty dotacji (wynikającej z podziału części subwencji ogólnej przewidzianej na 2021 r.), a po indywidualnie ustalonej stawce, którą stosuje wobec słuchaczy mających taki status przez cały rok dotowania. Zarzut ten dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, jego błędnej wykładni i tylko w takim zakresie podlega on ocenie.

Z zarzutem tym zgodzić się nie można z czynności organu podjętej 21 czerwca 2021 r., zaskarżonej do Sądu I instancji, wynika, że organ dokonał prawidłowego wyliczenia dotacji na jednego ucznia poszczególnych szkół prowadzonych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę. Przedstawił to w tabelkach, poza tym w końcowej części tego pisma uwzględnił treść art. 43 ust. 5 u.f.z.o., tj. uwzględnił zasadę, że zmniejszenie dotacji na jednego ucznia nie może być większe niż 25% średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych na ucznia od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. W tabeli przedstawił miesięczne stawki dotacji dla poszczególnych szkół skarżącej kasacyjnie według których wypłacono dotację od 1 stycznia do 31 marca 2021 r., ustalonych na podstawie danych dotyczących roku bazowego, tj. 2020 r. W kolejnej tabeli organ wskazał wyliczone miesięczne stawki dotacji dla każdej ze szkól prowadzonych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę, ustalone na podstawie danych dotyczących roku budżetowego, tj. 2021. Powołał się przy tym na podstawę prawną tych wyliczeń, a mianowicie art. 43 ust. 1 pkt 2 i art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o. Stwierdził, że zaktualizowano kwotę dotacji, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o.. Wskazał, że aktualizacja ta była wynikiem zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta Zielona Góra w 2021 r. Organ wskazał dalej wprost, że zgodnie z art. 45 pkt. 2 u.f.z.o. w okresie od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu pierwszej aktualizacji, tj. od 1 kwietnia 2021 r. zaczęła obowiązywać stawka dotacji uwzględniająca kwotę przewidzianą w części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta Skierniewice w roku budżetowym, tj. w 2021 r. W tabeli wskazano również średnie arytmetyczne kolejnych części dotacji na jednego ucznia ustalone na podstawie art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o. Kwoty dotacji na jednego ucznia dla poszczególnych szkól prowadzonych przez skarżącą kasacyjnie wykazano według wyliczenia wynikającego z art. 43 ust. 4 u.f.z.o. [kwota roczna dotacji po aktualizacji minus trzy razy miesięczna kwota dotacji przypadająca na ucznia od stycznia do marca, powstała z tego działania kwota (różnica), podzielona przez dziewięć miesięcy pozostałych do końca roku (od kwietnia do grudnia)], a także oddzielnie z uwzględnieniem maksymalnych zmniejszeń (do 25%), o których mowa w art. 43 ust. 5 u.f.z.o.

Wypada podkreślić, że w powołanym przez organ piśmie organ wskazał art. 45 pkt 2 u.f.z.o., w którym ustawodawca przewidział sposób ustalenie kwoty dotacji w przypadku ogłoszenia ustawy budżetowej po 1 grudnia, a więc wskazano przepis znajdujący zastosowanie do przeprowadzenia aktualizacji kwoty dotacji na jednego ucznia w 2021 r. Nie budzi zatem wątpliwości NSA fakt, iż organ w zaskarżonym piśmie wskazał kwoty dotacji na jednego ucznia w poszczególnych szkołach Spółki, obowiązujące po aktualizacji związanej ze wskazaniem w ustawie budżetowej kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej, tj. obowiązujące po 1 kwietnia 2021 r.

Także WSA oddalając skargę na omówioną wyżej czynność organu przedstawił w swym orzeczeniu za organem dokonane przez niego wyliczenia dotacji na jednego ucznia w poszczególnych szkołach. Wskazując kwoty tych dotacji obowiązujące od stycznia do marca 2021 r., a także wyliczone na podstawie art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o. na jednego ucznia uczęszczającego do szkoły skarżącej kasacyjnie przez cały rok.

Reasumując, czynność dotycząca wyliczenia dotacji na jednego ucznia w konkretnej szkole w roku 2021, po aktualizacji związanej ze wskazaniem w ustawie budżetowej zmiany kwoty przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego, tj. aktualizacji obowiązującej od kwietnia 2021 r., powinna obejmować kwotę dotacji na jednego ucznia uczęszczającego do szkoły przez cały rok ustaloną na podstawie przepisów art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o., a także kwotę dotacji ustaloną na jednego ucznia na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 oraz art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o., podejmującego naukę w szkole po aktualizacji kwoty dotacji na jednego ucznia.

Stwierdzić też jednoznacznie należy, że brak jest podstaw prawnych, jak i usprawiedliwienia aksjologicznego, do ustalenia kwoty dotacji na jednego "nowego ucznia", czyli ucznia rozpoczynającego naukę w szkole po aktualizacji kwoty dotacji - na podstawie zasad określonych w art. 43 ust. 4 i ust. 5 u.f.z.o. Na takiego "nowego ucznia" powinna być wypłacana dotacja w wysokości po aktualizacji, bez żadnego pomniejszenia, gdyż taki uczeń nie otrzymywał dotacji wyższej przed aktualizacją. Przyjąć oczywiście też trzeba, że dotacja przysługuje na ucznia pobierającego naukę w szkole i to w okresie pobierania tej nauki.

W ocenie NSA, niewątpliwie w przypadku obniżenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej wyliczenie dotacji na jednego ucznia w przypadku ucznia uczęszczającego do szkoły przez cały rok, pozostała kwota dotacji po aktualizacji powinna być wypłacona w równych częściach. Po pierwsze, dlatego, że w myśl art. 34 ust. 1 dotacja przekazywana jest szkole w 12 częściach. Wydaje się, że części te powinny być równe, z żadnego przepisu nie wynika, aby mogły być one w różnej wysokości. Po drugie, w myśl art. 34 ust. 5 u.f.z.o. w przypadku wyrównania kwoty dotacji zgodnie z ust. 4 średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji może zmniejszyć się maksymalnie o 25% średniej arytmetycznej części dotacji przekazanych na ucznia od początku roku budżetowego do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji. Zatem ustalenie średniej arytmetycznej kolejnych części dotacji przekonuje do tezy, iż części tej pozostałej do wypłaty dotacji powinny być równe. Po trzecie, części dotacji, które zostały do wypłacenia po aktualizacji mają na celu finansowanie zadań szkoły w zakresie pobierania nauki przez ucznia. Powinny być zatem równe, gdyż z założenia koszty nauki ucznia w poszczególnych miesiącach są, co do zasady, równe.

Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., który znajduje odpowiednie zastosowanie do zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę może stwierdzić bezskuteczność czynności jedynie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zatem ewentualne braki w rozważaniach Sądu I instancji, przy jednoczesnej zgodności z prawem zaskarżonej czynności organu z dnia 28 maja 2021 r., nie mogły doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji.

W świetle powyższego postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, oprócz jednego wyżej już omówionego, należało uznać w okolicznościach sprawy za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.