Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 755/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 156 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2021 roku sprawy ze skargi P.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego P.B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 755/20

UZASADNIENIE

W dniu 11 lutego 2020 r. P.B. wystąpił do Wójta Gminy S. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i niezbędną infra­strukturą techniczną na działce nr 2/2 obręb [...] S., gm. S.. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ decyzją z dnia [...] r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1, 4-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) – dalej u.p.z.p.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone są w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Stosownie do tych przepisów wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy łącznie są spełnione następujące warunki: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 164, póz. 1588 ze zm.) - zwanym dalej "rozporządzeniem". Jak wynika z § 1 rozporządzenia określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wyso­kości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że jeżeli nie ma niezgodności projektowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi od u.p.z.p., to organ rozpatrujący sprawę nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy - o ile rzecz jasna spełnione są przesłanki wydania decyzji wymienione w cyt. wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Organ wskazał, że P. B. planuje realizację inwestycji polegającej na budowie 4 bu­dynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z instalacjami i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 2/2 obręb [...] S., gm. S..

W celu ustalenia niezbędnych parametrów dla planowanej zabudowy koniecznym było zatem przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami rozporządzenia.

Na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na dział­kę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Obsługa komunikacyjna działki objętej wnioskiem odbywa się z drogi wewnętrznej - działka nr 137. Część działki inwestora przylegająca do ww. drogi posiada szerokość ok. 6 m. Koniecznym było zatem wyznaczenie obszaru analizowanego w wymaganej rozporządzeniem odległości 50 m od granic nieruchomości. Obszar analizowany został wyznaczony przez organ pierwszej instancji prawidłowo. Skoro ustawodawca wskazał wprost, że front działki to wyłącznie część nieruchomości przylegająca do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, to za front nie może zostać uznana część nieruchomości równoległa do drogi, ale nie mająca z nią bezpośredniej styczności, a przede wszystkim niesłużąca jako wejście/wjazd na nieruchomość - w niniejszej sprawie oddalona od drogi aż o ok. 56 m.

W obszarze analizowanym organ I instancji stwierdził występowanie terenów rolnych i leśnych oraz zabudowy zagrodowej (działka nr 5) i letniskowej (działki nr 2/3 i 3/3). Uznał, że parametry istniejących budynków mieszkalnych i brak kompleksu podobnej zabudowy, jak planowana (zabudowa kilkoma budynkami) świadczy o niespełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Argumentacja organu nie może zostać uznana za słuszną, ponieważ za niespełnieniem ww. warunku przemawia przede wszystkim brak w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji tożsamej z planowaną, czyli mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie zachodzi zatem podstawowy warunek kontynuacji funkcji.

Kolegium wyjaśniło, że nie można utożsamiać ze sobą zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym, inwentarskim) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Budynek mieszkalny jedynie towarzyszy budynkom gospodarczym. Siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa musi służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu. Celem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jest natomiast jedynie zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, ewentualnie istniejące budynki o charakterze gospodarczym (np. garaż, tzw. "letnia kuchnia") pełnią rolę służebną w stosunku do budynku mieszkalnego, nie wiążą się z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna koliduje z zabudową zagrodową z uwagi na jej specyfikę.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Skoro w obszarze analizowanym występują tereny rolne, a także zabudowa zagrodowa, to brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wymaga podkreślenia, że istnienie zabudowy zagrodowej w obrębie określonej jednostki urbanistycznej wyklucza możliwość posadowienia w jej granicach nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może prowadzić do przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest ona położona, na przykład z rolniczego w mieszkaniowy. Ustalenie przeznaczenia danego terenu następuje bowiem, co do zasady, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast nowa zabudowa lokalizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze (wymóg kontynuacji funkcji).

Kolegium uznało również, że organ I instancji błędnie argumentuje, że nie są spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w związku z faktem, że na nieruchomości istnieje las. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 1 lipca 2020 r. działka nr 2/2 stanowi w całości grunt orny RVI niechroniony przed zmianą przeznaczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1161). Ponadto z zaświadczenia Starosty S. z dnia 3 lipca 2020 r., znak: [...], wynika, że nieruchomość nie jest objęta uproszczonym planem urządzenia lasu, ani decyzją Starosty S. wydaną na podstawie inwentary­zacji lasu. Organ wskazuje, że teren nieruchomości na całej powierzchni 1,0022 ha jest zadrzewiony i zakrzewiony, co jego zdaniem, pozwala na uznanie, że stanowi on las, który powinien podlegać ochronie. Także w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. nieruchomość znajduje się w ob­szarze oznaczonym jako tereny lasów.

Tymczasem Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 6 ze zm.) lasem jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej), bądź jednej z pozostałych przesłanek - grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego lub grunt wpisany do rejestru zabytków. Ponadto o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności (ale nie jedynie) zapis w ewidencji gruntów.

W ocenie Kolegium z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby zostały spełnione przesłanki pozwalające na uznanie gruntu istniejącego na przedmiotowej nieruchomości chociaż w części za grunt leśny. Spełnienie kryterium powierzchniowego, czy też ewentualnie przyrodniczego jest niewystarczające.

Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy w sposób jednoznaczny regulują przepisy u.p.z.p. Ustawodawca zobowiązał organ administracji do tego, aby rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy oceniał go w aspek­cie przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zalicza się do nich m.in. przesłanka z ust. 1 pkt 1 ww. przepisu dotycząca tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Brak spełnienia ww. warunku uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego), uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jed­nostką organizacyjną a inwestorem. Na gruncie wskazanego przepisu istotne jest, aby warunek zapewnienia obsługi w zakresie infrastruktury został wypełniony poprzez posiadanie gwarancji, że obsługa inwestycji w zakresie infrastruktury będzie realizowana. Gwarancja ta może polegać na zapewnieniu, że zostanie zawarta umowa zapewniająca obsługę, o czym świadczyć może każdy dokument wydany przez uprawnioną jednostkę, który określa rozwiązanie, jakie będzie realizowane w odniesieniu do tej inwestycji. W aspekcie możliwości ustalenia warunków zabudowy powyższe dokumenty należy uznać za wystarczające w kontekście spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Ustalenie, czy uzbrojenie terenu jest wystarczające na potrzeby prawidłowego funkcjonowania planowanego zamierzenia budowlanego, wiąże się z dokonywaną przez organ właściwy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oceną zapotrzebowania na media, które będzie generować inwestycja.

Z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w S. z dnia 5 lutego 2020 r., znak: [...], wynika, że w rejonie terenu inwestycji przebiega sieć wodociągowa, ale dostawa wody do działek mających powstać z podziału nieruchomości wymaga rozbudowy sieci, która znajduje się w gestii Gminy S.. Z akt sprawy nie wynika, aby Gmina planowała realizację ww. inwestycji. Po pierwsze z ww. pisma wynika jednoznacznie, że istnieje możliwość wyposażenia - będącej przedmiotem wniosku - działki nr 2/2 w sieć wodociągową, co przemawia za spełnieniem warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Z uwagi na treść pisma gestora sieci wodociągowej (odnośnie potencjalnego podziału działki) inwestor wskazał we wniosku, że planuje wyposażenie nieruchomości w indywidulane ujęcie wody. Wyjaśnienia zatem wymaga, że zgodnie z § 26 ust. 3 rozpo­rządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065) wyłącznie w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody [...]. Skoro istnieje możliwość wyposażenia nieruchomości w infrastrukturę wodociągową, to budowa indywidualnego ujęcia wody nie jest możliwa. Ponadto nie ulega wątpliwości, że inwestor może sam rozbudować sieć wodociągową na działce objętej inwestycją, stanowiącą jego własność i nie jest uzależniony od możliwości, w tym środków finansowych Gminy S.

Wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja posiada załącznik graficzny w skali 1:1000 stanowiący odzwierciedlenie wyników analizy urbanistycznej. Na marginesie należy wskazać, że konieczność dołączenia do decyzji lokalizacyjnej wymaganych u.p.z.p. i rozporządzeniem załączników dotyczy decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy organ nie miał obowiązku ich załączania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podniósł zarzut naruszenia:

1. § 2 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił front działki, a w konsekwencji granice obszaru analizowanego, podczas gdy Organ I instancji pominął, iż przedmiotowa działka ma nieregularny kształt (tworzy uskok) i przyjął za front działki jedynie jej fragment, co doprowadziło do pominięcia w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. działki nr 5/8 i 5/9, a to z kolei skutkowało błędnym przyjęciem, iż inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

2. art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, lecz nie ze względów wskazanych przez Organ I instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, albowiem pozbawia skarżącego odniesienia się do argumentów organu w toku instancji, brak ustosunkowania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. do wszystkich zarzutów odwołania oraz podnoszonych w sprawie okoliczności, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, a co za tym idzie niezapewnienie gwarancji wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania,

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa, w tym z pominięciem słusznego interesu obywatela,

4. art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a., poprzez prowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób niezgodny z zasadą przekonywania i pogłębiania zaufania do organów administracji,

5. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje, że muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stosownie do którego każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem zaś każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisami ustaw szczególnych chroniących tzw. wartości wysoko cenione oraz wymogami art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jednocześnie należy wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ I instancji uznał, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy z uwagi na fakt, że mamy do czynienia z nieruchomością, na której jest las. Za prawidłowe uznać jednak należy w tym zakresie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skoro zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 1 lipca 2020 r. działka nr 2/2 stanowi w całości grunt orny RVI, nie tylko nie podlega ochronie przed zmianą przeznaczenia na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale i nie może być traktowana jako las. Z zaświadczenia Starosty S. z dnia 3 lipca 2020 r., znak: [...] wynika bowiem, że nieruchomość nie jest objęta ani uproszczonym planem urządzenia lasu, ani decyzją Starosty S. wydaną na podstawie inwentaryzacji lasu.

Trafnie uznało Kolegium, że z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby zostały spełnione przesłanki pozwalające na uznanie gruntu istniejącego na przedmiotowej nieruchomości chociaż w części za grunt leśny.

Organ odwoławczy uznał jednak, że na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy stoją wyniki analizy urbanistycznej. Otóż, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji stanął na stanowisku, że analiza urbanistyczna obszaru analizowanego wykazała, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje zabudowa, która pod względem kontynuacji funkcji mogłaby stanowić punkt odniesienia dla zabudowy planowanej. Kwestią sporną stała się również możliwość wyposażenia nieruchomości w indywidulane ujęcie wody zamiast podłączenia do sieci wodociągowej.

Przechodząc do pierwszego z zagadnień, w ocenie tut. Sądu przede wszystkim na uwagę zasługuje fakt, że wadliwie został ustalony obszar analizowany, na co trafnie zwraca uwagę skarżący.

Jak się wskazuje w judykaturze wyznaczenie obszaru analizowanego ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, bowiem na podstawie analizy wyznaczonego obszaru organ sprawdza czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ wskazał, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Obsługa komunikacyjna działki objętej wnioskiem odbywa się z drogi wewnętrznej - działka nr 137. Część działki inwestora przylegająca do ww. drogi posiada szerokość ok. 6 m. Koniecznym było zatem wyznaczenie obszaru analizowanego w wymaganej rozporządzeniem odległości 50 m od granic nieruchomości. Obszar analizowany został wyznaczony przez organ pierwszej instancji prawidłowo. Skoro ustawodawca wskazał wprost, że front działki to wyłącznie część nieruchomości przylegająca do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, to za front nie może zostać uznana część nieruchomości równoległa do drogi, ale nie mająca z nią bezpośredniej styczności, a przede wszystkim niesłużąca jako wejście/wjazd na nieruchomość - w niniejszej sprawie oddalona od drogi aż o ok. 56 m.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Jak wyjaśnił WSA w Gorzowie Wielkopolskim, zasadne jest odejście od wąskiego literalnego rozumienia pojęcia "frontu działki" jako działki przylegającej na rzecz wykładni pozajęzykowej, w szczególności ze względu na możliwość ustalenia warunków zabudowy także dla terenu pozbawionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dokładnie dla terenu, który ma dostęp do drogi publicznej także przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. (wyrok z dnia 5 marca 2015 r., II SA/Go 23/15, CBOSA).

W konsekwencji należy stwierdzić, że błędne jest przyjęcie za front działki w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia szerokości tego przylegającego do drogi publicznej fragmentu nieruchomości, który stanowi wewnętrzną drogę dojazdową do tej części nieruchomości, na której mają być usytuowane budynki. W przypadku gdy zabudowa kubaturowa ma znaleźć się w pewnym oddaleniu od drogi publicznej, a wjazd na teren inwestycji ma odbywać się z drogi wewnętrznej jako front działki winno traktować się szerokość tej części nieruchomości, która stanowi przedmiot zabudowy kubaturowej. Wadliwe oznaczenie frontu działki wywołało skutek w postaci nieprawidłowego (zbyt wąskiego) wyznaczenia obszaru analizowanego, co nie pozwala na przyjęcie wyników poczynionej analizy jako podstawy do wydania kwestionowanych decyzji.

Niezależnie od powyższego, wątpliwości tut. Sądu budzą twierdzenia organu odwoławczego odnoszące się do kwestii zaopatrzenia w wodę.

Zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie korzystanie z indywidualnego ujęcia wody jest dopuszczalne w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Inwestor powinien zatem uzyskać jednoznaczną informację o istnieniu warunków lub ich braku przyłączenia sieci wodociągowej. Tymczasem z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w S. z dnia 5 lutego 2020 r., znak: [...], wynika, że w rejonie terenu inwestycji przebiega sieć wodociągowa, ale dostawa wody do działek mających powstać z podziału nieruchomości wymaga rozbudowy sieci, która znajduje się w gestii Gminy S.

Kolegium poddało interpretacji w/w pismo, wywodząc, że z w/w pisma wynika jednoznacznie, że istnieje możliwość wyposażenia działki nr 2/2 w sieć wodociągową, co wyklucza wyposażenie nieruchomości w indywidulane ujęcie wody. W ocenie Sądu nie sposób uznać, że z pisma MPWiK w S. wynika promesa wyposażenia nieruchomości w infrastrukturę wodociągową, skoro jest w nim mowa jedynie o przebiegu sieci wodociągowej w bliżej nieokreślonym "rejonie terenu inwestycji" i rozbudowie sieci wodociągowej.

Reasumując, w ocenie Sądu doszło do naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Niedostatecznie wyjaśniona została również kwestia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., co stanowić musi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze tut. Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

dc