Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1779/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2002 r.; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z [...] 2001 r.; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2002 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku J. B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego i budynku garażowego na działce nr A, obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...], który zgodnie z miejscowym planem ogólnym znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, jednorodzinne, dwukondygnacyjne. Zdaniem organu I instancji planowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym pozytywnie rozstrzygnięto wniosek J. B.

Odwołanie od tych decyzji złożyły J. C.. oraz E. C., które wskazały, że planowana inwestycja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz planowana inwestycja pozbawi skarżące dojazdu do działki nr B której są właścicielkami. Wynika to z faktu, iż przyjęta w załączniku graficznym decyzji o [...] linia zabudowy od strony sięgacza drogowego jest niezgodna z ustaloną linią zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - została bowiem przesunięta o kilka metrów w kierunku ulicy [...]. W konsekwencji działka nr B utraciła gwarantowany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dojazd docelowy przez sięgacz oraz, w przyszłości możliwość korzystania z mediów w docelowym sięgaczu. Nadto J. C wskazała na sprzeczność decyzji organu I instancji z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa budowlanego, wskazując, że decyzja ta narusza interesy osób trzecich tj. skarżących. Wniosła również zastrzeżenia do wcześniejszej decyzji o podziale działki nr A0 w kontekście art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze względu na to, że podział ten odbywał się bez udziału współwłaścicieli działki nr B. Nadto podniosła, że w decyzji o [...] powinien być wpisany warunek, by z chwilą wydzielenia z działki nr A0 fragmentu działki pod sięgacz drogowy, docelowy dojazd tymczasowy był przewidziany z wykorzystaniem tej wydzielonej części zamiast służebności przejazdu przez działkę nr B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...]2002 r., sygn. akt. [...] na podstawie art. 138 § 2 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze względu na brak uzgodnienia zaskarżonej decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków w trybie art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, do czego zobowiązuje zapis planu o symbolu B, który wskazuje, że "realizacja nowych obiektów i przebudowa winny odbywać się pod nadzorem konserwatorski". Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących, organ odwoławczy uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że nie można stwierdzić, że planowana inwestycja- budowa jednorodzinnego domu jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ tereny, na których jest położona działka nr A, są na planie przeznaczone na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe skuteczne kwestionowanie podziału działki nr A0, gdyż postępowanie o ustalenie WZiZ[...] nie jest postępowaniem dotyczącym podziału nieruchomości. W podobny sposób organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutu naruszenia prawa budowlanego, wskazując, że przepisy tej ustawy będą miały zastosowanie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Decyzja o WZiZ[...] nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia budowy, bowiem może to nastąpić dopiero po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 k.p.a. skarżące będą brać udział na prawach strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i wtedy będą mogły przedstawić zarzuty co do usytuowania budynku oraz dostępu do drogi, a ich zarzuty będą musiały być w tym postępowaniu rozpatrzone. Odpierając zarzut o pozbawieniu skarżące dostępu do drogi poprzez przesunięcie sięgacza drogowego w stosunku do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy wskazał, że skarżące mylnie sądzą, iż załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji będzie stanowił podstawę do rozpoczęcia przedmiotowej budowy. Zgodnie z obowiązującym prawem inwestor będzie musiał sporządzić wymagany projekt budowlany. Celem załącznika graficznego do decyzji o WZiZT jest w istocie określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Jeżeli zatem organ I instancji określił nieprzekraczalną linię zabudowy na 6,5 m od granicy to będzie to obowiązywało przy tworzeniu projektu budowlanego. Zaskarżona decyzja nie może zmieniać sytuowania sięgacza drogowego, który jest przecież określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w trakcie tworzenia projektu budowlanego inwestor określając nieprzekraczalną linię zabudowy będzie musiał brać pomiar nie z omawianego załącznika graficznego lecz z planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym organ odwoławczy doszedł do wniosku, że nie ma podstaw do stwierdzenia. Że zaskarżona decyzja spowoduje brak dostępu do drogi publicznej dla działki nr B, zaś argumenty podniesione w odwołaniu powinny być przedstawione w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Od tej decyzji złożyła skargę do sądu J. C., podzielając stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji, kwestionując jednak uzasadnienie, a w szczególności potraktowanie podnoszonych przez nią w odwołaniu zastrzeżeń jako nieuzasadnionych i przedwczesnych. W skardze J. C. wnosi o przesunięcie w zaskarżonej decyzji linii zabudowy w kierunku północnym oraz wyrysowania w załączniku graficznym do decyzji rezerwy terenu oznaczonej symbolem X, tak aby w przyszłości było możliwe zrealizowanie docelowej drogi dojazdowej. Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji jest wadliwa ponieważ jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie uwzględnia rezerwy pod docelowy sięgacz drogowy X, a także ponieważ przyjmuje błędnie, w stosunku do planu, linie rozgraniczające drogi dojazdowe i nieprzekraczalną linię zabudowy. Zdaniem skarżącej nie jest możliwe spełnienie podnoszonych przez nią roszczeń na etapie postępowania o pozwolenie na budowę ponieważ decyzja o WZiZ[...] jest dokumentem w oparciu o który inwestor jest zobowiązany sporządzić projekt zagospodarowania działki. Wskazuje też na § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynku winno być zgodnie z decyzją o WZiZT i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Usytuowanie linii rozgraniczających ulicy i linii zabudowy według decyzji ustalającej WZiZT przesądza całkowicie o możliwości usytuowania budynku przez inwestora ponieważ "w linii rozgraniczającej ulicy inwestor ma prawo lokalizować ogrodzenie (Prawo budowlane rozdz. 9, por. 41)" . W skardze znajduje się także zarzut "braku właściwego stanowiska (art. 107 par. l i 3) w kwestii błędnego, niezgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] podziału działki o pierwotnym numerze A2 i wydzielenia działki A5 pod docelowy sięgacz drogowy X

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał, analogicznie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że planowana inwestycja - budowa domu jednorodzinnego jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oznaczenia MN - tereny budownictwa jednorodzinnego oraz B - strefa częściowej ochrony struktury przestrzennej, znajdująca się pod nadzorem konserwatorskim). Odnosząc się do argumentu, iż podział nieruchomości nr A2 dokonany został z naruszeniem zapisów planu zagospodarowania przestrzennego powtórzono, że problematyka prawidłowości decyzji o podziale nieruchomości nie mogła być rozpatrywana na etapie postępowania o WZiZ[...]. Organ odwoławczy po raz kolejny stwierdził, że załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji nie będzie stanowił podstawy do rozpoczęcia budowy, bowiem do tego będzie służył odpowiedni projekt budowlany, wykonany w trybie przepisów Prawa budowlanego. Celem załącznika graficznego o WZiZ[...] jest bowiem określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, a to nie jest tożsame z określeniem granic działki jako jednego z elementów projektu zagospodarowania działki lub terenu, który z kolei wchodzi w skład projektu budowlanego. Jeżeli więc organ I instancji określił nieprzekraczalną linię zabudowy na 6,5 m od granicy działki, to będzie to obowiązywało przy tworzeniu projektu budowlanego, który dopiero będzie stanowił podstawę do rozpoczęcia inwestycji, w tym także budowy ogrodzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30.08. 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi zgodnie do treści art. 134 cyt. ustawy.

Istota sądowej kontroli polega na ocenie zasadności zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowanego rozstrzygnięcia przepisy ustawy z 14. 06. 1960 r. -kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., w skrócie k.p.a.) oraz inne regulacje obowiązujące w dniu wydania decyzji.

W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, ponieważ zarówno decyzja organu I instancji jak i decyzja odwoławcza są nieprawidłowe.

Zgodnie z art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nadto orzecznictwo dopuszcza możliwość wzruszenia przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu mimo, że osnowa decyzji jest zgodna z prawem (por. wyr. NSA z 5.02. 1990 r. , IV SA 832/89, ONSA 1990, nr 2-3, póz. 31)

Zgodnie z art. 40 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 43 w/w ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast zgodnie z art. 46a ust. l pkt. l tej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Istota decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu polega, stosownie do treści art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przede wszystkim na zbadaniu przez właściwy organ zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji ustalając WZiZ[...] dla wnioskowanej przez J. B. inwestycji, stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego i budynku garażowego na działce nr A, obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...], jest zgodne z zapisami Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...]z dnia 1991-12-30 (Dz. Urz. Tarn. Nr 1/92 poz. 6 z późn. zm.). Teren wnioskowanej inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym na planie symbolem Y przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, jednorodzinne, dwukondygnacyjne. Organ I instancji, w decyzji ustalającej WZiZ[...] dla przedmiotowej inwestycji, ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy na działce nr A w odległości 6,5 m od linii rozgraniczającej teren o symbolu X, stanowiący rezerwę pod docelowy sięgacz drogowy.

Podstawową kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie stanowi kwestia zgodności ustaleń zawartych w decyzji Prezydenta miasta [...] z dnia [...] 2002 r. ustalającej WZiZ[...] w dla przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności z ustaloną w tym planie lokalizacją sięgacza drogowego oznaczonego symbolem X, który według ustaleń planu celuje na granicę działki nr B stanowiącej własność J. C. oraz, sąsiadującej z nią od strony południowej, działki nr C, zapewniając dojazd do obu działek, jak również - w przyszłości - możliwość korzystania z mediów w docelowym sięgaczu.

Jak stwierdził Sąd w decyzji organu I instancji z [...] 2002 r. o WZiZ[...] na działce nr A w [...] dla przedmiotowej inwestycji ustalono linie zabudowy działki nr A w odległości 6,5 od jej południowej granicy tej działki, z jednoczesnym przesunięciem lokalizacji docelowego sięgacza drogowego w kierunku południowym w stosunku do działki nr A. Przesunięcie to zostało oznaczone na załączniku graficznym, stanowiącym integralną cześć decyzji Prezydenta m. [...] z [...] 2002 r., w taki sposób, że sięgacz drogowy celuje wyłącznie na granicę z działką nr C, natomiast nie dochodzi do działki nr B, a to oznacza inną lokalizację docelowego sięgacza oznaczonego symbolem X niż przewiduje miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego.

Należy przyznać rację stronie skarżącej, która kwestionuje ustalenie w decyzji o WZiZ[...] dla dz. nr A w [...] linii rozgraniczającej dla przedmiotowej inwestycji w odległości 6,5 m od południowej granicy tej działki ze względu na ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego bezpośrednio w granicy lokalizację docelowego sięgacza drogowego o sym. X. W konsekwencji tak ustalona linia zabudowy na działce nr A wiąże się z przesunięciem linii zabudowy docelowego sięgacza, w kierunku południowym, a to narusza nie tylko interesy skarżącej, ale jest niezgodne z treścią art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wymagającym aby decyzja o WZiZ[...] była zgodna z treścią ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. .

Organ odwoławczy uchylił co prawda w/w decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, wskazał jednak w uzasadnieniu, że to co przesądza o wadliwości uchylonej decyzji to fakt braku jej uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków w trybie art. 40 ust.4 pkt 4 w/w ustawy, do czego zobowiązuje zapis planu o symbolu B, który wskazuje, że realizacja nowych obiektów i przebudowa powinny się odbywać pod nadzorem konserwatorskim. Organ odwoławczy, zasadnie podniósł, że brak uzgodnienia decyzji z konserwatorem stanowi ojej nieprawidłowości ponieważ stanowi naruszenie prawa materialnego jak również, w tym zakresie, zapisu planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym stosownie do art. 7 cyt. ustawy. Organ odwoławczy nie podzielił jednak poglądu strony skarżącej, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem ustaleń poczynionych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do lokalizacji sięgacza drogowego o sym. X, co może powodować naruszenie interesów skarżącej jako osoby trzeciej w postępowaniu o WZiZ[...] dla działki nr A i nie wskazał na obowiązek uwzględnienia, przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy przez organ I instancji, okoliczności związanych z widoczną rozbieżnością pomiędzy ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ustaleniami decyzji o WZiZ[...] zawartymi w załączniku graficznym do tej decyzji, a to zdaniem Sądu powinien uczynić.

Za prawidłowy należy uznać pogląd organu odwoławczego, że sprawy dotyczące podziału działki nr A0 nie mogą być skuteczne kwestionowanie w postępowaniu o ustalenie WZiZ[...].

Stosownie do treści art. 145 § l pkt. a i c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego też, na podstawie powołanego wcześniej przepisu i art. 135 ustawy p.o.p.s.a. orzeczono jak w I punkcie wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200: ustawy p.o.p.s.a.