Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 541/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-08-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151a§ 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu "[...]" od decyzji Wojewody "[...]" z dnia 30 maja 2018 r., nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody "[...]" na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: 100 złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 30 maja 2018 r., nr "[...]"działając z upoważnienia Wojewody "[...]", w wyniku rozpatrzenia odwołania "[...]" (dalej jako: "skarżąca", "inwestor") od decyzji Prezydenta "[...]" z dnia 13 października 2017 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył stan faktyczny sprawy. Podał, że organ I instancji odmówił udzielenia pozwolenia z powodu niewykonania przez inwestora niektórych z nałożonych na niego obowiązków, zakreślonych

w postanowieniu z 27 czerwca 2017 r. w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ I instancji, uznał że wnioskowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z czterech powodów:

1. funkcja obiektów jest niezgodna z przeznaczeniem terenu ""[...]", gdyż zaprojektowano w rzeczywistości nie pensjonaty, a wielorodzinne budynki mieszkalne; 2. projektowana zabudowa ma cztery kondygnacje nadziemne, kiedy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza wysokość nowej zabudowy do trzech kondygnacji nadziemnych;

3. projektowana wycinka zieleni nie została uzgodniona z odpowiednim organem ochrony środowiska, a to wymóg planu odnośnie do zasad kształtowania terenu ""[...]";

4. nie spełniono nakazu odprowadzenia ścieków deszczowych z istniejących

i projektowanych powierzchni szczelnych ulic, placów i parkingów do sieci kanalizacji deszczowej (organ I instancji stwierdził, że uzyskane przez inwestora - od tego samego organu - pozwolenie wodnoprawne na wykonanie na terenie inwestycji studni chłonnych gromadzących wody opadowe, jest niezgodne z planem miejscowym).

Ponadto organ I instancji stwierdził, że:

5. mapa, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, nie została poświadczona za zgodność z oryginałem;

6. w opracowaniu "Inwentaryzacja zieleni i gospodarka drzewostanem" wykazano 116 sztuk drzew do usunięcia, a nie odniesiono się do stanu istniejącego;

7. nie została rozwiązana kolizja z istniejącą na działce siecią wodociągową "[...]";

8. działka nr "[...]", przez którą przebiega projektowane przyłącze elektroenergetyczne, nie jest objęta projektem, a także brak jest oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania tą działką na cele budowlane;

9. projektowane obiekty nie mogą funkcjonować niezależnie, a to narusza art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przy etapowaniu realizacji zamierzenia budowlanego.

Rozważając powyższe motywy organ II instancji podzielił ostatni z podanych powodów odmowy. Stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany narusza art. 33 ust. 1 ustawy z 7 lipca1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2017 poz. 1332, ze zm., dalej jako: "u.p.b.") zdanie drugie, co skutkuje tym, że taki projekt nie może zostać zatwierdzony i nie może być udzielone pozwolenia na budowę według tego projektu. Wyjaśnił, że stosownie do art. 33 ust. 1 u.p.b. pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołów obiektów, mogących funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołów obiektów, inwestor jest zobowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Organ II instancji zauważył, że

w przedmiotowej sprawie inwestor wystąpił o pozwolenie nie na całość zamierzenia, lecz jedynie na budowę jego pierwszego etapu, na który składa się budowa: budynku "C" (w tym przejazdu bramowego przez ten budynek w poziomie garaży (kondygnacja 01) z dwiema wiatami wejściowymi, przyłączy do budynku "C" (elektroenergetyczne, wodociągowe, gazowe i telekomunikacyjne), przyłącza kanalizacji sanitarnej dla zespołu budynków, instalacji odwadniającej teren z wód opadowych i roztopowych (wraz ze studniami chłonnymi) oraz urządzenie terenu przyległego do ww. budynku (schody terenowe, murki, ogródki parteru, zieleń). W drugim etapie zamierzenia inwestor będzie budował: budynek "A", budynek "B", przejazd bramowy między tymi budynkami w poziomie garaży (kondygnacja 01), drogę wewnętrzną zakończoną parkingiem naziemnym na 25 miejsc postojowych, urządzenie pozostałej części terenu (w tym instalacja oświetlenia terenu, zieleń i nasadzenia drzew). Organ odwoławczy zaznaczył, że projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego dla całego zamierzenia budowlanego oraz projektu architektoniczno-budowlanego budynku "C" (tom II) - przez co został zachowany wymóg, o którym mowa w art. 32 ust. 1 u.p.b. zdanie trzecie. Jednakże w ocenie Wojewody inwestor w oparciu

o przedłożony projekt budowlany nie był uprawniony do występowania o udzielenie mu pozwolenia na budowę jedynie wnioskowanej części zamierzenia, albowiem skutkiem założonego etapowania budynek "C" (etap I) i budynki "B" i "A" (etap II) nie mogłyby funkcjonować samodzielnie zgodnie z ich przeznaczeniem. W pierwszym rzędzie świadczy o tym fakt, iż zaprojektowane w ramach zamierzenia przyłącza, wodociągowe i elektroenergetyczne (również zasilanie w gaz), zasilają budynek "C", a budynki "A"

i "B" takich własnych przyłączy nie mają. Oznacza to, że budynki wybudowane

w drugim etapie zamierzenia nie mogłyby funkcjonować (być użytkowane) o ile nie zostałby wcześniej wybudowany budynek "C" (w tym ww. przyłącza do niego) albowiem zasilenie w media obiektów wykonanych w drugim etapie odbędzie się za pośrednictwem instalacji wewnętrznej budynku "C". Tym samym nie są to obiekty mogące samodzielnie funkcjonować zgodnie z ich przeznaczeniem, a to uniemożliwia inwestorowi zastosowanie tzw. etapowania wnioskowanego zamierzenia budowlanego w wersji przedłożonej. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że przyjęty przez projektanta sposób zasilenia obiektów w wodę (a również i odprowadzenia ścieków) jest niezgodny z wydanymi inwestorowi warunkami przyłączenia do sieci wodociągowej,

w myśl których "do każdego budynku należy zaprojektować niezależne przyłącza

wod.-kan.". Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany musi (o ile inwestor podtrzymuje wolę zrealizowania swojego zamierzenia) być zmieniony, gdyż w obecnej wersji, choćby tylko ze wskazanych wyżej powodów, nie może zostać zatwierdzony a pozwolenia na tę budowę nie można inwestorowi udzielić. Organ II instancji uznał, iż z uwagi na to, że zarzut naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 (zdanie drugie) u.p.b. nie został poprzedzony wezwaniem inwestora (postanowieniem na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy) do usunięcia omówionych niezgodności projektu budowlanego z przepisami tego artykułu, to nie można utrzymać w mocy skarżonej decyzji odmownej, albowiem inwestor musi mieć w postępowaniu o pozwolenie na budowę zapewnioną możliwość usunięcia materialnoprawnych wad projektu budowlanego. W przekonaniu Wojewody wskazanych wad projektu nie można usunąć w postępowaniu przed organem II instancji. Naruszyłoby to fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), gdyż zmieniony (i to zasadniczo) projekt budowlany byłby oceniany jedynie w drugiej instancji. Nowy projekt budowlany wymagałby bowiem albo przynajmniej istotnej zmiany projektu zagospodarowania terenu (gdyby chcieć mieć możliwość etapowanie zamierzenia budowlanego), albo rezygnacji inwestora z etapowania zamierzenia budowlanego (a to wymagałoby nie tylko uzupełnienia projektu budowlanego o dodatkowe dwa projekty architektoniczno-budowlane, tj. budynku A i budynku B, lecz również zmiany zakresu wniosku o pozwolenie na budowę. Wobec tego Wojewoda orzekł jak w decyzji.

Odnosząc się do pozostałych, wymienionych przez organ I instancji powodów odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, organ odwoławczy wyjaśnił, zastrzegając, że nie może mieć to i tak wpływu na treść decyzji z uwagi na konieczność przedłożenia przez inwestora nowego projektu, dlaczego nie podziela stanowiska organu I instancji co do niezgodności projektowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że o rodzaju zamierzenia decyduje inwestor, a projekt dotyczy budowy pensjonatów. Wprawdzie w tym samym projekcie mowa jest o "mieszkaniach", a to może budzić uzasadnione wątpliwości co do funkcji budynków, jednak rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest owe sprzeczności projektu budowlanego wychwycić po to, by inwestor doprowadził projekt do wewnętrznej spójności i jednoznaczności. Organ II instancji argumentował następnie, że na podstawie projektu budowlanego nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wnioskowane zamierzenie budowlane narusza ustalenia planu w zakresie gospodarki wodami opadowymi czy też nie, z uwagi na niekompletność tego projektu. Zauważył, że w projekcie oznaczony został teren o nawierzchni "utwardzonej przepuszczalnej", jednak bez określenia materiału tej nawierzchni (w tym jego wymaganych parametrów), nie jest również jasne, jaką rolę projektant przewidział dla owej części działki. Okoliczności te wymagają wyjaśnienia i uzupełnienia informacji

w projekcie zagospodarowania terenu. Wobec braku informacji o materiale, z którego ma być wykonana droga wewnętrzna i miejsca postojowe, nie można stwierdzić czy powierzchnie te, aczkolwiek deklarowane na rysunku projektu zagospodarowania terenu jako przepuszczalne, są utwardzone, czy też nie. Projekt musi zostać uzupełniony o te informacje. Jeżeli nawierzchnie te będą miały charakter powierzchni "utwardzonej", inwestora będzie obowiązywał nakaz odprowadzania wód opadowych

z tych powierzchni do sieci kanalizacji deszczowej. Wskazał, że także powierzchnia przejazdu bramowego w poziomie garaży nie może być ani szczelna ani utwardzona, gdyby zechcieć ją odwodnić, poprzez zaprojektowaną instalację do studni chłonnych. Organ II instancji podkreślił, że powyższe kwestie wymagają uzupełnienia

i doprecyzowania w nowym projekcie budowlanym (ewentualnie dokonania zmian rozwiązań projektowych). Dalej organ II instancji wskazał, że nie może się wiążąco odnieść do wysokości budynku, gdyż rysunki projektu są niepełne. Brak jest charakterystycznych przekrojów/widoków całości zamierzenia w nawiązaniu do istniejącego i projektowanego ukształtowania, rzeźby terenu, brak jest wskazania rzędnych terenu. Poza tym organ II instancji ocenił, że według projektu architektoniczno-budowlanego budynek "C" ma trzy kondygnacje, a nie cztery, jak to przyjął organ I instancji. Za zasadny Wojewoda uznał zarzut organu I instancji

o sporządzeniu przez projektanta projektu zagospodarowania terenu na mapie niepoświadczonej przez siebie do celów projektowych. Wyjaśnił, jak prawidłowo konwaliduje się taką wadę projektu i jakie wymagania musi spełniać mapa do celów projektowych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej

i Budownictwa z 21 lutego 1995r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań rodzaju

i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. 1995 Nr 25, poz. 133). Stwierdził, że przedłożona mapa do celów projektowych nie jest kompletna - nie ma elementów

o których mowa w § 6 ust. 1 tego rozporządzenia. Nie zawiera bowiem ustalonych

w planie miejscowym i opracowanych geodezyjnie: linii rozgraniczających tereny

o różnym przeznaczeniu oraz linii zabudowy. Nie zawiera też i innych, istotnych dla orzekania w tej sprawie informacji o istniejących na tym terenie ograniczeniach prawnych (np. nie oznaczono przebiegu izolinii natężenia hałasu pochodzącego od przylegającej bezpośrednio do nieruchomości drogi krajowej nr "[...]"

i mogącego przekraczać normy środowiskowe, co wynika z map hałasu umieszczonych na Miejskim Systemie Informacji Przestrzennej Miasta "[...]"). Organ odwoławczy zaznaczył, że w ponownym postępowaniu przed organem I instancji inwestor winien być zobowiązany do przedłożenia projektu budowlanego, który zawiera projekt zagospodarowania terenu sporządzony na odpowiadającej przepisom kopii mapy do celów projektowych, zawierającej wszystkie niezbędne informacje. Odnośnie do sygnalizowanej przez organ I instancji rozbieżności między aktualnym stanem zadrzewienia a opisywanym w projekcie zagospodarowania terenu, organ II instancji stwierdził, że nie wie, o co chodzi i jakie przepisy organ I instancji miał w tym względzie na myśli. Przyznał, że projekt budowlany w zakresie gospodarki zielenią jest niespójny: rysunek projektu zagospodarowania terenu jest rozbieżny od rysunku inwentaryzacji zieleni w zakresie wskazania, które drzewa są przez projektanta zamierzenia przeznaczone do usunięcia (PZT część drzew przeznaczonych do usunięcia pomija), oraz w zakresie projektowanych nasadzeń (PZT pomija ten aspekt). Wojewoda nie jest jednak w stanie stwierdzić, czy mapa, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, odpowiada rzeczywistości dziś istniejącej w terenie (a do tego rodzaju niezgodności, jak się wydaje, sprowadza się zarzut organu I instancji). Wojewoda wskazał, że niewątpliwie, zgodnie z przepisami wszystkie informacje dotyczące ukształtowania zieleni w wyniku realizacji zamierzenia budowlanego, powinny się znaleźć w projekcie zagospodarowania terenu (zob.: § 8 ust. 3 pkt 4 oraz § 8 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia z 25 stycznia 2012 r.; Dz.U. z 2012 poz. 462, ze zm.) i powinny zostać podane w sposób umożliwiający ich prawidłowe odczytanie przez organ dokonujący kontroli projektu. Za niezasadne organ II instancji uznał stanowisko organu I instancji o braku uzgodnienia wycinki zieleni z Wydziałem Środowiska Urzędu Miasta, wskazując na uzgodnienie wycinki 116 drzwi - pismem z dnia 8 września 2017 r. Organ II instancji ustalił poza tym, że nie występuje kolizja zamierzenia z wodociągiem "[...]", gdyż wodociąg jest przeznaczony do likwidacji i został w taki sposób oznaczony na rysunku przez projektanta. Następnie Wojewoda wskazał, że wbrew twierdzeniu organu I instancji projekt zagospodarowania terenu (tom I, rysunek nr 1, karta 47) obejmuje również (jako część terenu zamierzenia) fragment działki nr "[...]" (ozn. literami od C1 do C4), na której zlokalizowano złącze kablowe i zewn. instalację elektryczną. Do odwołania zaś inwestor dołączył oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (choć niekompletne - brak bowiem daty jego sporządzenia, co jest istotne przy rygorze odpowiedzialności karnej za treść złożonego oświadczenia; oświadczenie wymaga uzupełnienia) i również zgodę właściciela nieruchomości na przejście przez działkę nr "[...]" projektowanego przyłącza i urządzeń elektroenergetycznych do działki nr "[...]".

Poza tym organ II instancji dostrzegł, że nieruchomość, na której inwestor zlokalizował projektowane budynki zmieniła właściciela kilka dni po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę (jak wynika z księgi wieczystej spółka "[...]" 12 stycznia 2017 r. zbyła tę nieruchomość spółce "[...]"). Dotychczas jednak inwestor nie złożył do wniosku o pozwolenie aktualnego, kompletnego oświadczenia potwierdzającego, że może dysponować nieruchomością wskazanej spółki na cele budowlane. Organ II instancji ustalił również, że jedna z działek objęta zamierzeniem uległa podziałowi. W związku z tym przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w pierwszej instancji zarówno projekt zagospodarowania terenu jak i dołączone do wniosku o pozwolenie oświadczenia o prawie do nieruchomości, powinny ten fakt uwzględniać. Ponadto organ II instancji ocenił, że przekazane akta organu I instancji są wybrakowane i nie potwierdzają, by organ prowadził jakiekolwiek ustalenia co do zasięgu obszaru oddziaływania projektowanych obiektów; brak też w aktach dowodów ustaleń w/s podmiotów, które według organu I instancji są stronami (i z jakiego tytułu prawnego, dotyczącego, jakiej nieruchomości wynika status strony danego podmiotu). Zdaniem Wojewody stronami niniejszego postępowania są również np.: Gmina "[...]" oraz Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu w "[...]" (tj. właściciel oraz zarządca nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr "[...]"), czyli podmioty niewymienione w pismach

i aktach administracyjnych kierowanych do stron przez organ I instancji. W związku

z tym organ odwoławczy polecił organowi I instancji sprawdzenie czy projektant prawidłowo określił obszar oddziaływania inwestycji, zgodny z § 13a rozporządzenia

z 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 poz. 462, ze zm.).

Inwestor wniósł sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił, że organ II instancji uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy wszystkie nieprawidłowości projektu możliwe były do usunięcia w toku postępowania odwoławczego lub w ramach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi, spółka podniosła, że organ II instancji prowadził postępowanie ponad 7 miesięcy i nie zwracał się w ogóle do niej o złożenie jakichkolwiek wyjaśnień. Organ nie chciał też poinformować skarżącej, czy ma jakieś zastrzeżenia do projektu budowlanego. Zdaniem strony skarżącej zaprezentowana

w decyzji Wojewody ocena projektu jest bezprawna. Spółka wskazała, że projekt budowlany mógł zostać zatwierdzony wyłącznie w zakresie, w jakim został złożony. Za bezpodstawny uznała zarzut braku możliwości samodzielnego funkcjonowania budynków B i A, w sytuacji gdy budynki te nie są przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem strony skarżącej, stosownie do art. 33 u.p.b. wymóg zagwarantowania możliwości samodzielnego funkcjonowania dotyczy wyłącznie obiektów objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Żaden organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma prawa żądać od inwestora przedkładania projektów architektoniczno-budowlanych obiektów przewidzianych do realizacji w etapach nie objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Według skarżącej, również sformułowany w decyzji Wojewody zarzut dotyczący sprzeczności zastosowanego rozwiązania przyłączy wod.-kan. z warunkami wydanymi przez PWiK jest bezpodstawny

i świadczy o złej woli organu, bowiem zgodnie z wymogiem zawartym w tychże warunkach projekt przyłączy został uzgodniony z PWiK, a więc oceniony przez jedyny podmiot posiadający kompetencje w tym zakresie, jako zgodny z wydanymi warunkami. Inwestor zważył, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do badania projektu

w dowolnym zakresie. Zakres kontroli wniosku i projektu w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę określony jest szczegółowo w art. 35 ust. 1 u.p.b i dotyczy wyłącznie:

- zgodności projektu budowlanego z mpzp lub decyzją wz, innymi aktami prawa miejscowego i decyzją środowiskową (jeśli jest wymagana),

- zgodności PZT z przepisami w tym techniczno-budowlanymi,

- kompletności projektu oraz posiadanie wymaganych przepisami opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń, informacji bioz i zaświadczeń,

- wykonanie i sprawdzenie projektu przez osoby legitymujące się prawem do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w odpowiednim zakresie. Kontrola wniosku i projektu w zakresie wykraczającym poza powyższe ustawowe wymagania jest bezprawna.

Zdaniem skarżącej, zawarte w decyzji Wojewody zarzuty dotyczące braku

w projekcie zagospodarowania terenu szczegółowych informacji technicznych dotyczących użytych materiałów do budowy nawierzchni nie znajdują odzwierciedlenia w wymaganiach u.p.b i rozporządzenia w sprawie wymaganej formy i zakresu projektu budowlanego. Wskazała, że zarzuty organu II instancji dotyczące zawartości mapy do celów projektowych są również nieprawdziwe. Na mapie uwidocznione są ustalenia planu miejscowego, a nie istnieje prawny wymóg nanoszenia na mapy do celów projektowych przebiegu izolinii natężenia hałasu, jak błędnie sugeruje w swojej decyzji Wojewoda. W ocenie skarżącej, nakazanie organowi I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy badania czy projektowane obiekty zapewniają wymaganą przepisami ochronę przed hałasem drogowym jest po pierwsze bezpodstawne, bowiem mpzp ustalił przeznaczenie terenów i linie zabudowy m.in. w oparciu o mapę hałasu,

o jakiej mowa w decyzji Wojewody, uznając tereny za odpowiednie, a po drugie bezprawne, bowiem zakres badania dotyczy zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, co nie należy ani do właściwości, ani do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Również zatem i ten aspekt nie może być uznany za podstawę dopuszczalności rozstrzygania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Następnie skarżąca stwierdziła, że Wojewoda w swojej decyzji nakazuje organowi I instancji badanie aktualności mapy inwentaryzacji zieleni oraz poprawności dokonanego uzgodnienia w zakresie gospodarki zielenią istniejącą możliwości innego zaprojektowania zagospodarowania terenu. Podała, że mapa i inwentaryzacja zieleni były aktualne w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę (w styczniu 2017). Rozstrzyganie organu musi odnosić się do stanu w tej dacie. Nie jest winą inwestora, że rozpatrywanie odwołania zamiast 1 miesiąca trwało 7 miesięcy. Podważania poprawności dokonanych uzgodnień bądź nakładanie na organ I instancji obowiązku analizowania, czy możliwe są inne rozwiązania projektowe w żaden sposób nie mieści się w kompetencjach Wojewody. Za absurdalne skarżąca uznała również stwierdzenie Wojewody o braku możliwości oceny, czy zamierzenie w całości zgodne jest ustaleniami mpzp w zakresie gabarytów projektowanych wszystkich obiektów, bowiem do wniosku nie dołączono projektów architektoniczno-budowlanych tych obiektów, poza projektem obiektu przewidzianego do realizacji w I etapie. Podkreślono, że organ administracji architektoniczno-budowlanej uprawniony jest do badania zgodności zamierzenia z mpzp wyłącznie w zakresie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę, pomimo tego, że w przypadku etapowania inwestycji inwestor zobligowany jest do przedłożenia (do zatwierdzenia) PZT dla całego przedsięwzięcia. Organ ocenia zgodność z mpzp w zakresie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zgodności w tym zakresie obiektów kolejnych etapów organ oceni przy badaniu kolejnych wniosków.

Reasumując skarżąca wskazała, że zgodnie ze stanowiskiem organu II instancji jedynym możliwym sposobem doprowadzenia wniosku do stanu zgodnego z art. 33 ust. 1 u.p.b. i jednocześnie z warunkami przyłączenia do sieci wodociągowej jest zaprojektowanie oddzielnych przyłączy dla każdego z planowanych budynków. Wobec tego, usunięcie niezgodności wniosku z art. 33 ust. 1 u.p.b. wymagać będzie jedynie modyfikacji projektu w zakresie wskazania, że przyłącze zaprojektowane do budynku "C" będzie zasilać wyłącznie ten budynek, a pozostałe budynki mające powstać

w ramach II etapu będą posiadać samodzielne przyłącza. Zmiana wniosku tylko we wskazanym zakresie nie będzie zmianą na tyle istotną, że jej dokonanie

w postępowaniu odwoławczym doprowadzi do pozbawienia skarżącego prawa dwuinstancyjności postępowania. Również pozostałe nieprawidłowości, które zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji Wojewody, mogą zostać z powodzeniem usunięte

w toku postępowania odwoławczego, poprzez zmianę projektu budowlanego.

W konsekwencji, brak jest przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji

i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Za chybione skarżąca uznała również stanowisko organu II instancji co do braku udziału w postępowaniu Gminy "[...]" i Zarządu Dróg Zieleni i Transportu. Przyznała, że co do zasady, brak uczestnictwa jednej ze stron w postępowaniu przed organem

I instancji powoduje konieczność uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Od powyższej zasady występują jednak wyjątki. Skutki naruszenia tej zasady mogą być naprawione w postępowaniu przed organem

II instancji. Podkreślono, że organ II instancji może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. tylko, gdy decyzja organu I instancji została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A więc zarzut naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) może odnieść skutek tytko wtedy, gdy zarzucane uchybienie uniemożliwiło dokonanie pominiętym stronom konkretnych czynności procesowych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do pozbawienia stron takiej możliwości. Skarżąca wskazała, że zachodzi tożsamość pomiędzy organem prowadzącym postępowanie w I instancji,

a jedną ze stron postępowania, natomiast druga ze stron stanowi jednostkę organizacyjną gminy. Wobec tożsamości strony oraz organu prowadzącego postępowanie, mało prawdopodobnym jest, aby strona wnioskowała o dokonanie jakichkolwiek czynności, czy też przeprowadzenie dowodów, które nie były znane organowi. W takich okolicznościach również wniesienie przez strony odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji jest niewiarygodne. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że którakolwiek ze stron została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na sprzeciw, organ II instancji wniósł o jego oddalenie. Podniósł, że gdy projekt budowlany ulega zmianie w trakcie postępowania (z woli inwestora, czy też zmian wymuszonych przez organ), to równocześnie się zmienia treść wniosku

o pozwolenie z uwagi na zmianę przedmiotu, na budowę którego inwestor chce uzyskać pozwolenie. Gdyby zatem Wojewoda wezwał inwestora w trybie art. 35 ust. 3 u.p.b. (pod rygorem decyzji odmownej) do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, inwestor musiałby przedłożyć nowy, inny od obecnego, projekt budowlany - co odbyłoby się w postępowaniu odwoławczym. To by oznaczało, że nie tylko projekt ów byłby oceniany tylko w jednej instancji, lecz również, że zmianie uległby w drugiej instancji również wniosek o pozwolenie na budowę, gdyż projekt budowlany jest - jako część żądania inwestora - załącznikiem do wniosku (czyli jego integralną częścią). Taka sytuacja byłaby, z uwagi na dwuinstancyjność postępowania, niedopuszczalna. Zatem jedynie wydanie decyzji kasatoryjnej, przy równoczesnym wskazaniu organowi

I instancji szczegółowych wskazówek co do zauważonych wad projektu budowlanego,

i co do dalszego trybu postępowania, umożliwiłoby w tej sytuacji z jednej strony - zachowanie kardynalnej zasady dwuinstancyjności postępowania, zaś z drugiej - inwestor nie zostałby pozbawiony uprawnienia procesowego, o którym mowa w art. 35 u.p.b. do "naprawy" wad prawnych swojego projektu i korekty swego zamierzenia budowlanego w celu doprowadzenia go do zgodności z przepisami. Wojewoda podkreślił także, że dołączony do akt projekt budowlany (którego to dokumentu zakres i formę ściśle określają przepisy rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego) jest niezgodny z przepisami, jak również ma wewnątrz sprzeczne treści. Wojewoda w decyzji wskazał owe niezgodności z rozporządzeniem MTBiGM z 25.01.2012 r. kształtującym formę i zakres projektu budowlanego. A zatem, niezależnie od wcześniej wskazanych przyczyn niemożności zatwierdzenia obecnego projektu budowlanego związanych z tzw. etapowaniem inwestycji, przedłożony projekt budowlany nie mógłby

i tak zostać zatwierdzony w obecnej postaci. Zatwierdzić decyzją administracyjną można jedynie taki dokument, którego forma i zakres odpowiada przepisom dotyczącym tego dokumentu. A skoro forma i zakres projektu budowlanego, będącego treścią wniosku o pozwolenie, musiałby ulec dostosowaniu do obowiązujących przepisów, powinno się to odbyć przed organem I instancji z powodów wyżej wymienionych. Wojewoda wskazał, że nieprawdą jest twierdzenie inwestora, iż mapa do celów projektowych dołączona przez inwestora do akt, spełnia wymogi przepisów. Mapa ta powinna mieć naniesione określone elementy "ustalone geodezyjnie". W omawianym przypadku to projektant bowiem, a nie geodeta jak mowa w rozporządzeniu, umieścił na projekcie zagospodarowania terenu linie rozgraniczające, linie zabudowy i inne oznaczenia z planu miejscowego. Projektant nie jest w myśl obowiązujących przepisów uprawniony do tego, by owe elementy wymienione w rozporządzeniu nanosił (robi to uprawniony geodeta w sposób przewidziany przepisami Prawa geodezyjnego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zatem sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Do kompetencji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U z 2017r. poz. 2188 ze zm.). Sąd administracyjny wzrusza zaskarżoną decyzję, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Dodany nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. art. 64a p.p.s.a. wprowadził instytucję sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji,

w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.).

Zasadą jest, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej,

a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji.

W sytuacji gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości

w postepowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

W wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1781/17, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rozstrzygając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, gdyż wydając decyzję kasacyjną wskazuje właśnie na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie może wypowiadać się także o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego lub interesu prawnego strony skarżącej. Decyzja kasacyjna nie może bowiem spowodować niekorzyści "materialnej" dla strony; może spowodować jedynie przedłużenie postępowania administracyjnego. Decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia jej kontroli legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej

z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne

i niedopuszczalne.

W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy dostrzeżone przez organ II instancji braki wniosku o pozwolenie na budowę oraz projektu budowlanego uzasadniały zwrot sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zasadniczym powodem decyzji kasacyjnej organu II instancji było ustalenie, że zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu budynki "A" i "B", które inwestor zamierza budować w drugim etapie realizacji inwestycji polegającej na budowie "[...]" nie mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, gdyż w projekcie zagospodarowania terenu brak jest wskazania niezależnych przyłączy wodno-kanalizacyjnych do tych budynków. W projekcie zagospodarowania ternu uwidoczniono tylko przyłącze wodne i kanalizacyjne do budynku "C", którego przedmiotowy wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy. W ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych kwestionowania na obecnym etapie rozwiązań przyłączy wodno-kanalizacyjnych do budynków, które nie są przedmiotem wniosku i pozostają na razie w sferze planów. Zasadnie strona skarżąca podnosi, że przy etapowaniu inwestycji, analizie podlega samodzielność funkcjonowania obiektu budowlanego, którego ściśle dotyczy pozwolenie na budowę. Z art. 33 ust. 1 u.p.b. wynika, że to obiekt budowlany, którego dotyczy pozwolenie na budowę musi być obiektem mogącym samodzielnie funkcjonować (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 1697/17). Zauważyć można w tym miejscu, że z dniem 28 czerwca 2015r. zmienione zostało brzmienie art. 34 ust. 3 pkt 3 u.p.b. (ustawą z dnia 20 lutego 2015r. Dz. U. z 2015r. poz. 443), który stanowił uprzednio w ppkt a), że projekt budowlany powinien zawierać oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych itp. Zapis ten został uchylony. W uzasadnieniu ustawodawca wskazał (druk sejmowy VII 2710 pkt 9), że wymagania dotyczące podłączenia działki budowlanej do sieci, w tym drogowej, zawierają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponadto wymagania te są określane i weryfikowane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy (zaś w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ustalane w tym planie). Nie ma zatem potrzeby, aby na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej weryfikował możliwość przyłączenia do sieci, leży to bowiem w interesie inwestora. Obecnie uzyskiwanie warunków przyłączenia do sieci jest czynnością spoza sfery prawa administracyjnego, odbywającą się między inwestorem a gestorem sieci (obowiązujące przepisy prawa nie ustanawiają obowiązku wydania warunków przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej). Jednocześnie spełnienie przez zrealizowany budynek wymagań określonych w ww. rozporządzeniu obecnie weryfikowane jest na etapie oddawania obiektu budowlanego do użytkowania.

Zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, działka budowlana przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a dla budynków wymienionych w § 56 - także telekomunikacyjnej. W rozpatrywanym przypadku taka możliwość istnieje, natomiast okoliczność jak ostatecznie inwestor rozwiąże sposób podłączenia do tych sieci budynków zamierzonych do realizacji na kolejnym etapie, który pozostaje na razie tylko w sferze planów, inwestor może sprecyzować we wniosku o ich budowę.

Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1a u.p.b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 u.p.b. możliwa jest budowa przyłączy na podstawie zgłoszenia. Przy czym zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1697/17 i w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1781/17( publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że ponieważ art. 33 ust. 1 u.p.b. wymaga przy etapowaniu realizacji inwestycji projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego, co do zasady projekt budowlany dotyczący obiektu budowlanego, na realizację którego wymagane jest uzyskanie pozwolenie na budowę, powinien obejmować także te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia. W rozpatrywanym przypadku objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę budynek "C" ma niewątpliwie zaprojektowane sporne przyłącza wodne i kanalizacyjne. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu podnosi się, że przy inwestycji, której realizacja przebiegać będzie etapami, projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony zgodnie z art. 33 ust. 1, nie musi przedstawiać szczegółowych informacji odnośnie do rozwiązań projektowych dotyczących inwestycji, których realizację przewidziano w dalszych etapach. Przyjmuje się, że organ przy rozpatrywaniu sprawy o udzielenie pozwolenia na budowę konkretnego etapu inwestycji powinien sprawdzić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego w celu ustalenia, czy dany wniosek faktycznie dotyczy konkretnego etapu, czyli w istocie części całego zamierzenia budowlanego. Oznacza to, że wskazany dokument stanowi wyłącznie materiał dowodowy dla organu rozpatrującego sprawę, na podstawie którego dokona on analizy projektu zagospodarowania działki w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy o pozwolenie na budowę danego etapu inwestycji (por. wyroki NSA: z 1.10.2010 r., II OSK 1529/09, z 23.10.2009 r., II OSK 1641/08, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, także Prawo budowlane Komentarz do art. 33, wyd. WKP, 2018, pod redakcją Plucińska-Filipowicz A., Wierzbowski M.). Utrwalone jest również stanowisko, zgodnie z którym obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia ma pozwolić na ocenę przede wszystkim oddziaływania projektowanej inwestycji na uzasadnione interesy osób trzecich, którym przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości sąsiednich. Stosownie do art. 34 ust. 3 pkt 1 u.p.b. projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, powinien obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wymagany projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia ma też umożliwić ocenę czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego na danym terenie. NSA w wyroku sygn. akt II OSK 1781/17 podkreślił, że z projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego wynikają zasady rozmieszczenia wszystkich obiektów w terenie, a więc również obiektów realizowanych w następnych etapach inwestycji, co nie jest jednak jednoznaczne z badaniem warunków udzielenie pozwolenia na budowę dla obiektów przewidziany do realizacji w kolejnych etapach.

Reasumując, na obecnym etapie brak jest podstaw do domagania się od inwestora, aby zmieniał lub uzupełnił projekt zagospodarowania działki w zakresie przyłączy do budynków "A" i "B", które nie są przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę i nie będą przedmiotem rozstrzygnięcia. Projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia nie podlega bowiem wiążącemu zatwierdzeniu w całości przy realizacji I etapu, ale tylko w zakresie udzielonego pozwolenia na budowę. Powyższe nie uzasadniało zatem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Także pozostałe wyszczególnione w zaskarżonej decyzji niespójności i braki nie usprawiedliwiają wydanie decyzji kasacyjnej. Przede wszystkim zauważyć należy, że organ I instancji wzywał już inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu na kopii mapy do celów projektowych, poświadczonej za zgodność z oryginałem. Natomiast z § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995r. wynika co powinna zawierać taka mapa. Zgodnie z pkt 1 tego unormowania mapa taka powinna zawierać w szczególności opracowane geodezyjnie linie i osie, jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o zagospodarowaniu terenu. Inwestor w wykonaniu wezwania przedłożył projekt na mapie poświadczonej za zgodność z oryginałem. W związku z tym organowi II instancji pozostaje ocena, czy mapa spełnia wymagania tegoż przepisu. Jeżeli organ II instancji uważa, że inwestor wykonał źle obowiązek w tym zakresie i należy jeszcze raz wezwać inwestora do wykonania obowiązku, to może to uczynić sam w ramach art. 136 § 1 k.p.a. Także we własnym zakresie organ II instancji mógł się zwrócić do inwestora o wyjaśnienie sposobu utwardzenia terenu, jeżeli uznał, że jest to konieczne dla oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego w zakresie odprowadzania ścieków deszczowych. Postępowania wyjaśniającego organu I instancji nie wymagała także aktualizacja oświadczeń o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wszak organ II instancji sam dokonał analizy i doszedł do właściwych wniosków w tym zakresie. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut braku udokumentowania przez organ I instancji, na jakiej podstawie ustalił krąg stron postępowania, gdyż na organie II instancji spoczywa także obowiązek weryfikacji stron postępowania, skoro rozpatruje sprawę na nowo w jej całokształcie. W projekcie zagospodarowania terenu projektant określił zasięg odziaływania inwestycji. Rolą organu jest skonfrontowanie twierdzeń inwestora ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. W aktach administracyjnych organu II instancji znajdują się też raporty własnościowe nieruchomości objętej wnioskiem i działek przyległych (brak numeracji kart), które pozwalają na poczynienie ustaleń co do stron postępowania. Ponadto organ II instancji uznał za stronę postępowania gminę Miasto "[...]" oraz Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu w "[...]" z tytułu praw do działki nr "[...]" nie tłumacząc dlaczego uważa, że obszar ten znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b., nie można więc ocenić zasadności tego stanowiska, jak również nie można stwierdzić jakie względy przemawiają za powtórzeniem postępowania z udziałem tych podmiotów.

Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej kwoty uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.