Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1115/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi K.D. , S.D. i G.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 marca 2011 r. , nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących K.D. , S.D. i G.D. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 listopada 2010r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w punkcie I decyzji zatwierdził projekt budowlany wielobranżowy zamienny inwestorowi P. K. dla inwestycji pn.: "Przebudowa pięter 1,2,3,4, Kamienicy przy [...] ul. [...] w K., dz. ‘1’ obr [...]" dla inwestycji zrealizowanej w okolicznościach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane tj. z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 16 lipca 2002 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Przebudowa dachu i poddasza oraz adaptacji II i III piętra na cele pensjonatowe w budynku [...]/ ul. [...] w K., obejmującego roboty budowlane polegające na wymianie konstrukcji dachu i pokrycia dachu, wykonaniu nowego świetlika nad częścią frontową budynku, wymianie stropów nad III piętrem, zaadaptowanie powstałego poddasza oraz drugiego i trzeciego piętra na pokoje hotelowe, modernizacji windy, modernizacji i przebudowy wewnętrznych instalacji elektrycznych, wód- kań, centralnego ogrzewania i wentylacji, zmienionej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 9 listopada 2006 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz zmianie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 16 lipca 2002 r. - zmiana dotyczy przebudowy pomieszczeń I piętra budynku z przeznaczeniem na hotel, przebudowę klatki schodowej oraz wewnętrznych instalacji: c.o. wod- kan, wentylacyjnej i sygnalizacji pożaru. W pkt II decyzji udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy [...]ul. [...] w K. zgodnie ze wskazaniami projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego niniejszą decyzją. W punkcie III decyzji nałożono na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego (kategoria obiektu: XIV). Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071 z 2000r. ze zm.). Na wstępie organ wskazał, że budynek położony przy ul. [...] / [...] w K. wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...]. Dalej wyjaśniono, że na poziomie III piętra budynku w narożniku od strony budynku nr 4 przy ul. [...] inwestor zabudował przestrzeń nad projektowanym tarasem poprzez wykonanie przedłużenia połaci mansardowego dachu do istniejącej ściany granicznej od strony budynku [...] i zamknięcia tak powstałej przestrzeni przeszkleniem osadzonym na murze projektowanego tarasu. Zgodnie z zatwierdzonym projektem w tym narożniku budynku miał znajdować się otwarty taras widokowy, z częściowym zadaszeniem, zabezpieczony murem pełniącym funkcję balustrady. Powyższa zmiana stanowiła naruszenie zapisu art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem w wyniku dokonanego przekrycia dachem całego tarasu w poziomie III piętra wraz z wykonaniem bocznych przeszkleń powstała dodatkowa kubatura. Takie odstępstwo mogło być wykonane jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której inwestor nie posiadał. Wobec tych ustaleń Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 15 maja 2008 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wstrzymał w/w roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganych przepisami dokumentów, w tym ekspertyzy technicznej uwzględniającej wpływu wykonanych robót na budynek przy ul. [...]. Organ wskazał przy tym, że każde odstąpienie od zatwierdzonego projektu w przypadku prowadzenia robót budowlanych w obiekcie zabytkowym jest odstąpieniem istotnym i skutkuje koniecznością prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W dniu 25 czerwca 2008 r. inwestor przedłożył wymagane dokumenty. W ekspertyzie technicznej stwierdzono m.in., że stan techniczny obiektu jest bardzo dobry. Nie stwierdzono jakichkolwiek oznak osiadania budynku lub wadliwej pracy fundamentów lub konstrukcji wewnętrznej obiektu. Zewnętrzne oględziny budynków od strony ulicy [...] potwierdziły fakt stabilności fundamentów obu budynków. Wykonane przez inwestora prace związane z przedłużeniem dachu i przeszkleniem tarasu nie powodują pogorszenia warunków bezpieczeństwa pożarowego dla sąsiednich budynków, natomiast poprawiają warunki bezpieczeństwa dla przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia 15 lipca 2008 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia "projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, uwzględniającego wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby -określającego czynności lub roboty budowlane konieczne do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w tym z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 15 maja 2002 r. Decyzją Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 22 czerwca 2009 r. przedłożony projekt budowlany wielobranżowy zamienny został zatwierdzony. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpatrując złożone odwołanie decyzją z dnia 20 października 2009 r. uchylił skarżoną decyzję PINB nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w postanowieniu z dnia 25 lutego 2010 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia przez projektanta nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Zgodnie z w/w postanowieniem przedłożono uzupełniony w kwietniu 2010 r. projekt wielobranżowy zamienny uzgodniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. zawierający "Projekt budowlany robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanej przebudowy do stanu zgodnego z prawem". Analizując przedłożony projekt organ uznał, że przez zastosowane rozwiązanie zostały wyeliminowane wady poprzedniego projektu i co za tym idzie wyeliminowane zostały niezgodności z obowiązującymi przepisami technicznymi. Proponowana obecnie przebudowa dachu i nawiązanie się rynnami do całości orynnowania przedmiotowej kamienicy wyeliminuje problem ewentualnego kierowania wód opadowych w kierunku posesji sąsiedniej - wody opadowe będą kierowane na teren własnej posesji. Zastosowane rozwiązania materiałowe są zgodne z warunkami przeciw pożarowymi dla ścian rozdzielenia pożarowego usytuowanych w granicy pomiędzy posesjami, co zostało potwierdzone uzgodnieniami z Rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciw pożarowych. Wykazują, że zabudowa tarasu w trakcie frontowym od strony ulicy [...] wraz z nadbudową ściany granicznej oraz jej lokalnym obniżeniem o 35 crn wskazanym w projekcie zamiennym oraz przedłużeniem dachu nie pogorszy warunków bezpieczeństwa użytkowania budynku przy ul. [...]. Sprawdzenie przedłożonej dokumentacji technicznej wykazało, że: przedłożone projekty branżowe zostały sprawdzone przez osoby posiadające w danej branży uprawnienia do projektowania bez ograniczeń, zostały uzupełnione o dokumenty wskazane w postanowieniu PINB z dnia 25 lutego 2010 r. oraz o oświadczenie projektanta o spełnieniu przez projekt zamienny wymagań określonych w w/wym decyzji. Stwierdzono także, że projekt jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikające z tytułu odpowiednich pełnomocnictw współwłaścicieli oraz z tytułu własności. Dalej organ stwierdził, że z przedłożonego oświadczenia projektanta o zgodności zmian wprowadzonych w trakcie realizacji przedmiotowego obiektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dnia 15 maja 2002 r. oraz oświadczeniem o spełnieniu przez projekt budowlany zamienny wymagań określonych w w/w decyzji wynika, że po zrealizowaniu obiektu zgodnie z zatwierdzonym niniejszą decyzją projektem zamiennym wprowadzającym zmiany w zakresie zadaszenia tarasu narożnego w trakcie frontowym budynku przy [...] ul. [...] sąsiadującym z budynkiem przy ul. [...] i przedłużenia jego dachu mansardowego do zamknięcia ścianą szczytową, zostanie on doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Zatwierdzony niniejszą decyzją projekt rozwiązuje techniczne i prawne problemy opisane w decyzji organu odwoławczego. Po zrealizowaniu obiektu zgodnie z przedłożonym projektem nie będzie on naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. D., S. D. i G. D.. Skarżący podnieśli, że przedstawiony projekt budowlany zamienny w żadnym zakresie nie wypełnia wymagań postawionych przez organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Odwołujący podnieśli, że przedstawiony rysunek projektu dotyczący zmian w bezpośrednim "styku" budynków dowodzi, iż projektowane zmiany ograniczają się tylko do zamurowania okien od strony nieruchomości odwołujących, a kosmetyczne zmiany konstrukcji planowanego dachu w rzeczywistości nie wypełniają zaleceń decyzji organów orzekających w sprawie. Podnieśli także, że płyty nośne nadbudowy poddasza oparte są na elementach stalowych opartych w całości na murze ogniowym od strony budynku [...], co powoduje niszczący wpływ na konstrukcję nośną tego budynku. Z kolei przesunięcie płyty stropowej III piętra zostanie dokonane poza oś istniejącej płyty stropowej II piętra poprzez przekroczenie ściany granicznej w stronę budynku [...]. Ponadto wykonanie konstrukcji i zastosowanie się do projektu budowlanego spowoduje oczywistą niedrożność komina nr [...] budynku [...], który to komin został już faktycznie zabudowany przez inwestora. Nadto odwołujący zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, iż inwestor wykonał wszystkie ciążące na nim obowiązki, w sytuacji kiedy do chwili obecnej nie dostarczył żądanej przez odwołujących części inwentaryzacyjnej budynku przed podjęciem inwestycji. Odwołujący wnieśli także o dopuszczenie dowodu z opinii sporządzonej prze biegłego B. P., podnosząc, że oględziny i prace poglądowe od strony budynku ul. [...] nigdy nie były prowadzone. Zaznaczyli także, ze sporny mur ogniowy jest w rzeczywistości przynależnością nieruchomości ul. [...]. Mając na uwadze powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 23 marca 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 4 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy opisał obszernie dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane i Kodeks postępowania administracyjnego, a wydana przez niego jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał na wstępie, na jakim materialne dowodowym się oparł wydając swoją decyzję, wyliczając kolejno zgromadzone dokumenty. Następnie organ wskazał, co jest przedmiotem prowadzonego postępowania oraz jakie są strony postępowania. Dalej organ zaznaczył m.in., że w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dniu 22 stycznia 2008 r. ustalono, że inwestor dokonał zabudowania i przeszklenia tarasu. Zmiana dokonana przez inwestora spowodowała zmianę kubatury obiektu, zgodnie z treścią art. 36a ust. 1 i 5 u.p.b. zmianę taką należy zakwalifikować jako istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, które wymaga od inwestora uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestor takiej decyzji nie uzyskał. Zatem wobec powyższego, organ nadzoru budowlanego I instancji zobowiązany był wdrożyć procedurę naprawczą mającą na celu doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Następnie organ odwoławczy opisał przebieg postępowania podając m.in., że postanowieniem z dnia 15 maja 2008 r. organ nadzoru budowlanego wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, które inwestor przedłożył w dniu 25 czerwca 2008 r. W okresie ważności w/w postanowienia, organ I instancji wydał decyzję, którą nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami i uzgodnieniami, w terminie do 30 listopada 2008 r. Obowiązek ten inwestor wykonał przedkładając w dniu 28 listopada 2008 r. stosowne dokumenty. Wobec tego organ I instancji decyzją z dnia 22 czerwca 2009 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót. Decyzję tą następnie uchylano i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania inwestor dokonał stosownych zmian w projekcie budowlanym i decyzją z dnia 10 listopada 2010 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny uwzględniający wprowadzone przez inwestora zmiany oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Rozpatrując sprawę na obecnym etapie postępowania organ odwoławczy podał, że dokonał analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego pod względem jego zgodności z przepisami oraz kompletności i ustalił, że wprowadzone przez inwestora rozwiązania nie naruszają przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych, a przedłożony projekt budowlany zamienny jest kompletny i zawiera wszystkie niezbędne opinie i uzgodnienia. Wobec tego wydanie decyzji o jego zatwierdzeniu jest w pełni uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że przedstawiony projekt budowlany zamienny w żądnym zakresie nie wypełnia wymagań postawionych przez podjęte już w niniejszej sprawie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie organ wskazał, że analiza projektu budowlanego zamiennego wykazała, że jest on kompletny i zgodny z przepisami, co uzasadnia wydanie zaskarżonej decyzji. Jednocześnie należy stwierdzić, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustanawiał w decyzji z 20 października 2009 r. dla przedmiotowego projektu żadnych wymagań, bowiem nie ma żadnych podstaw prawnych dla takiego działania. Wskazania organu II instancji zawarte w decyzji kasacyjnej powinny być przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wzięte pod uwagę przez organ I instancji, nie jest on jednak nimi bezwzględnie związany i może podjąć inne działania, które zakończą się wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Dalej organ odwoławczy wskazał, że biorąc pod uwagę opinie osoby posiadającej stosowne uprawnienia stwierdzić należy, że zmiany wprowadzone przez inwestora nie powodują zmian w zakresie nośności i nie wpływają znacznie na konstrukcje obiektu. W kwestii "przesunięcia płyty stropowej" organ wskazał, że inwestor dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w obrębie czwartego, a nie drugiego piętra kamienicy. Tym samym przedmiotem niniejszego postępowania nie są roboty budowlane dotyczące stropu drugiego piętra, a organ I instancji nie stwierdziłby w obrębie drugiego piętra istotnych odstępstw, jak również przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny nie uwzględnia zmian w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu popełnienia błędu w ustaleniach faktyczny organ wskazał, że częścią projektu budowlanego zamiennego jest opracowanie - "inwentaryzacja", które zawiera inwentaryzację architektoniczną według stanu z 2001 r., czyli sprzed rozpoczęcia robót budowlanych. Dodać również należy, że brak jest podstaw prawnych do żądania przez stronę postępowania wykonania jakiś obowiązków np. przedłożenia dokumentów przez drugą ze stron. Podstawę do takiego działania (w oparciu o stosowne przepisy prawa) ma jedynie organ administracji publicznej. Odnośnie przynależności muru ogniowego organ wskazał, że z ekspertyzy technicznej wynika, że wykonane roboty budowlane pomimo stwierdzonego odstępstwa od projektu zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i wiedzy technicznej, a ściana graniczna z budynkiem [...] jest integralną częścią budynku przy ul. [...]. Również sondażowe badania architektoniczne południowej partii elewacji zachodniej kamienicy [...], sporządzone przez dr inż. arch. W. N., potwierdzają że południowa ściana domu ul. [...] na nr [...], od strony sąsiedniej kamienicy ul. [...] nr [...] należy do domu [...] nr [...]. Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego B. P., organ wskazał, że uwzględnił przedmiotowy wniosek i włączył do akt sprawy załączone do pisma z dnia 23 lutego 2011 r. potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie rysunków z opinii biegłego sądowego B. P., jak również fragmentu projektu przebudowy kamienicy przy [...]. Analiza powyższych dokumentów nie potwierdza stanowiska skarżących, iż ściana pomiędzy kamienicami przy ul. [...] i [...] należy do kamienicy przy ul. [...]. W związku z powyższym zbędne w ocenie organu jest powoływanie w sprawie biegłego "na okoliczność wykazania, iż sporny mur ogniowy jest w rzeczywistości przynależnością nieruchomości [...]", skoro w aktach sprawy zalegają dwa opracowania potwierdzające przynależność muru ogniowego do kamienicy przy ul. [...] nr [...], a skarżący nie podważyli wiarygodności tych opracowań.

Skargę na tą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K. D., S. D. i G. D. podnosząc, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu art. 107 § 4 k.p.a. bowiem jej uzasadnienie jest niewystarczające przez co nie pozwala na podjęcie polemiki. Główna część uzasadnienia decyzji w rzeczywistości odnosi się do powtórzenia czynności dokonanych w postępowaniu, a nie na skoncentrowaniu się na zarzutach postawionych decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący wskazali ponadto na liczne błędy składniowe, gramatyczne uniemożliwiające odczytanie rzeczywistego sensu decyzji. Błędnym jest nadto rozumienie, że z zaoferowanego przez skarżących materiału dowodowego w postaci opinii rzeczoznawcy B. P. w żadnym zakresie nie wynika, aby inwentaryzacja sporządzona dla potrzeb odrębnego postępowania nie uwzgędniała lokalizacji "muru ogniowego". Wręcz przeciwnie, przedmiotowa opinia w sposób jednoznaczny określa kwestię usytuowania w ścianie realności [...] muru ogniowego jako stanowiącego element konstrukcyjny nieruchomości [...]. Jednocześnie, jeśli w sprawie pojawiły się dwa zupełnie rozbieżne stanowiska odnoszące się właśnie do jednego elementu projektu budowlanego, należało dopuścić dowód z biegłego rzeczoznawcy, niezależnego od stron postępowania. Ponadto skarżący podnieśli, że projekt budowlany zamienny w żadnym zakresie nie wypełnia wymagań postawionych przez podjęte w niniejszej sprawie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem tej zasady. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). A zatem ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo) oraz mieć na uwadze zasadę ekonomiki procesowej (art. 12 § 1 i 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Organ II instancji jest bowiem zobowiązany rozpoznać i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Do realizacji tej zasady nie wystarczy opisanie przebiegu przeprowadzonego dotychczas postępowania w sprawie, a do tego sprowadza się w istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Analizując tą decyzję nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej i prawnej oceny decyzji organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano decyzje organu I instancji, wskazano co jest przedmiotem postępowania i jakie są strony postępowania, a następnie opisano przebieg postępowania, podając jakie zostały wydane w jego trakcie decyzje i postanowienia. Cała merytoryczna ocena [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprowadza się do stwierdzenia, że organ "dokonał analizy przedłożonego projektu budowlanego zamiennego pod względem jego zgodności z przepisami oraz kompletności i ustalił, że wprowadzone przez inwestora rozwiązania nie naruszają przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych, a przedłożony projekt budowlany zamienny jest kompletny i zawiera wszystkie opinie i uzgodnienia. Wobec tego wydanie decyzji o jego zatwierdzeniu jest w pełni uzasadnione." Takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Raz jeszcze należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponieważ istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszej instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt SA/Wa 1368/09).

Konsekwencją naruszenia w rozpoznawane sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania jest naruszenie przez organ odwoławczy także zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz jakiegokolwiek rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala na również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie rozpoznał przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany, ani nie wyjaśnił dlaczego, jego zdaniem, decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zasługuje na uwzględnienie. Samo ustosunkowanie się do zarzutów odwołania nie świadczy o ponownym rozpatrzeniu sprawy a co najwyżej o dokonaniu kontroli instancyjnej decyzji będącej przedmiotem odwołania. Stwierdzając zaś w zaskarżonej decyzji, iż projekt budowlany zamienny jest kompletny i zawiera wszystkie niezbędne uzgodnienia i opinie, organ odwoławczy nie wskazał nawet o jakie uzgodnienia i opinie chodzi.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd uznał, że organ II instancji, nie rozpoznając należycie sprawy i sporządzając nieprawidłowe uzasadnienia decyzji, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 w/w ustawy sąd orzekł, iż uchylona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję z uwzględnieniem powyższych wskazań i wyeliminować wymienione uchybienia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.