Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 154/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3, art.134 par.1, art. 15 par.1 pkt 3, art, 269 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.40 ust.5 pkt 1 lit.b
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art.92 ust. 1 i art.217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.40 ust.3 c
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu nienależnie pobranych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. W., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P..H..U. G.-S. z siedzibą w R., wykonał na terenie miasta D. pracę geodezyjną przedmiotem której było wykonanie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Pracę tą zgłoszono w P. O. D. G. i K. w S. S. (PODGIK) w dniu [...] r. i tam zaewidencjonowano w dzienniku robót pod numerem [...]

Na potrzeby powyższej pracy PODGIK udostępnił wykonawcy pracy geodezyjnej dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i z tego tytułu naliczył i pobrał od wykonawcy opłatę w wysokości [...] zł. Wysokość powyższej opłaty została ustalona w treści rachunku nr [...] z dnia [...]

i na podstawie tego rachunku pobrana.

Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2015 r. D. W. działając na podstawie art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, zwrócił się o zwrot nadpłaty z tytułu niezależnie pobranej opłaty w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazał, że kwestionuje zasadność pobranych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, domagając się zwrotu nadpłaty w tym zakresie, bowiem opłaty te zostały nałożone i pobrane w sposób bezprawny tj. z pominięciem formy decyzji ustalającej wysokość tej opłaty. Wnioskodawca powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. I OPS 1/14 zgodnie z którą od dnia 1 stycznia 2011 r. wysokość opłaty za udostępnianie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego ustala starosta w drodze decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. Dyrektor PODGIK poinformował wnioskodawcę, że pobrana opłata była należna i zaakceptowana przez jej adresata. Uznano, iż brak jest podstaw do zwrotu żądanej kwoty.

Od powyższego pisma D. W. w dniu [...] r. wniósł odwołanie. Starosta [...] przekazał odwołanie do SKO w S., wskazując na jego bezzasadność. Następnie Kolegium przekazało ww. odwołanie do Z. W. I. N. G.

i K.. Pomiędzy tymi organami zawiązał się negatywny spór kompetencyjny, który został ostatecznie rozstrzygnięty postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt I OW 243/15, w którym Sąd wskazał jako organ właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania Z. W. I. N. G.

i K. w S. (ZWINGiK).

Zgodnie ze wskazaną przez NSA właściwością ZWINGiK dokonał rozpoznania odwołania D. W. z dnia [...] r. i postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania uznając, iż pismo Dyrektora PODGiK z dnia [...] r. nie było decyzją administracyjną.

Równolegle rozpoznano zażalenie D. W. na niezałatwienie

w terminie sprawy wywołanej podaniem z dnia [...] r. o zwrot nadpłaty

z tytułu nienależnie pobranej opłaty w wysokości [...] zł. Postanowieniem z dnia

[...] r. ZWINGiK uznał to zażalenie za zasadne, wyznaczając S. S. dodatkowy termin załatwienia tej sprawy.

Starosta [...] w dniu [...] r. wydał postanowienie o zwrocie wnioskodawcy podania z dnia [...] r. o zwrot nadpłaty, powołując się na treść art. 66 § 3 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r. ZWINGiK po rozpatrzeniu zażalenia D. W. na ww. postanowienie Starosty [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości, wobec stwierdzenia braku podstaw do zwrotu podania wnoszącemu.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] działając na podstawie

art. 60 pkt 7 i 8, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych, art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 72 § 1 pkt 1 art.75 § 4 a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, po rozpatrzeniu wniosku P.H.U G.-S. z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nadpłaty w opłatach za czynności geodezyjne

i kartograficzne z tego tytułu uiszczonych w dniu [...] r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca w związku

z wykonywaną modernizacją ewidencji gruntów i budynków na podstawie umowy

nr [...] z dnia [...] r. zawartej ze Z. C. P. W. Z. z siedzibą w S., poniósł opłaty za usługi publiczne świadczone przez Starostę zgodnie z zapisem wiążącej go umowy. S. zakres usług został opisany w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SWIZ) z załącznikami, stanowiącej załącznik do umowy oraz zgodnie

z wyjaśnieniami do SWIZ udzielonymi wykonawcom w toku postępowania. Załącznik

nr [...] do SWIZ - Warunki techniczne zawierał zapis, iż "Wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego

w przypadku wykonywania modernizacji ewidencji gruntów i budynków określa załącznik nr [...], tabela III lp.2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego". Wnioskodawca nigdy nie kwestionował wysokości naliczonej opłaty, sposób jej naliczenia był znany przed złożeniem oferty przetargowej na realizację zamówienia. Należność została zapłacona w dniu [...] r. na podstawie rachunku nr [...] z dnia [...] r. wystawionego przez P. O. D. G. i K. w S. S..

Zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (...), wysokość opłaty ustala się według stawek obowiązujących w dniu przyjęcia dokumentacji, powstałej w wyniku zgłoszenia pracy geodezyjnej do zasobu. Pobranie opłaty następuje również w dniu przyjęcia dokumentacji do zasobu.

W dniu wejścia w życie zmienionej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne

(12 lipca 2014 r.) prace zostały zakończone, wobec przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W dacie uiszczenia należności przez wnioskodawcę obowiązywały przepisy art. 40 ust. 3c oraz ust. 5a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, dające podstawę poboru tych opłat i nie jest kwestionowana w sprawie ich wysokość, tylko brak decyzji administracyjnej.

W myśl art. 72 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 60 ustawy

z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconej lub nienależnie zapłaconej opłaty publicznoprawnej. Oznacza to,

że z nadpłatą mamy do czynienia wówczas, gdy uiszczone świadczenie o charakterze podatkowym w świetle obwiązującego prawa nie powinno było w ogóle powstać (świadczenie nienależne) lub też, gdy świadczenie podatkowe zostało uiszczone

w kwocie wyższej niż to wynika z treści obowiązującego prawa.

Opłata wynikająca z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne została naliczona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonanie wyrysów I wypisów z operatu ewidencyjnego w związku z wykonywaną modernizacją ewidencji gruntów i budynków na podstawie zlecenia- zgłoszenia prac geodezyjnych z dnia [...] r. nr [...].

Mając powyższe na uwadze Starosta [...] stwierdził, iż uregulowania Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz wydanego do niego rozporządzenia stanowiły pełnoprawną podstawę do kształtowania opłat, a zatem do dokonywania kwestionowanych w niniejszej sprawie czynności.

Organ podkreślił, że przed wydaniem przez NSA w składzie siedmiu sędziów uchwały sygn. akt I OPS 1/14 w zakresie formy prawnej ustalania ww. opłaty istniały orzeczenia sądowe, które zajmowały niejednolite stanowiska. Jedno z nich nakazywało ustalenie opłaty z art. 40 ustawy 3c ustawy w formie zwykłej czynności materialno-technicznej a drugie w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem organu, uchwała ta zapadła w celu wyjaśnienia ww. rozbieżności w orzecznictwie sądowo administracyjnym dotyczącym konieczności wydania w podobnych sprawach decyzji administracyjnych na przyszłość, a nie w ramach niedopuszczalnej w naszym systemie prawnym retroakcji.

Przed wydaniem powyższej uchwały sądy dopuszczały wystawianie rachunków z tytułu opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (co miało miejsce w niniejszej sprawie) albo wskazywały na konieczność wydania decyzji. Dlatego też, zmiana linii orzeczniczej nie uzasadnia zarzutu, iż opłaty pobrane przed wydaniem ww. uchwały - były pobrane bez podstawy prawnej.

Mając na uwadze powyższe organ uznał, że opłaty naliczone za okres sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej, na podstawie rozporządzenia wydanego

w oparciu o przepis upoważniający, uznany za niezgodny z konstytucją, były pobrane legalnie i w żadnym wypadku podmioty wówczas korzystające z zasobów geodezyjnych nie mogą domagać się ich zwrotu.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. W. zarzucił naruszenie:

1) art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, poprzez błędne uznanie, że opłaty pobrane od skarżącego na podstawie rachunku nr [...] z dnia [...] r., wystawionego przez P. O. D. G.

i K. w S. S. z pominięciem wymaganej przez prawo formy decyzji administracyjnej są należne,

2) art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt 30/12 przez błędne uznanie, że opłaty pobrane od skarżącego na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (...) są należne, podczas gdy z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i utratę mocy obowiązującej przepisów ww. rozporządzenia, podstawa prawna uprawniająca do nałożenia ww. daniny publicznej odpadła.

Odwołujący się podkreślił, że organ przy rozstrzyganiu sprawy pominął całkowicie treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 1/14, która jest dla tego organu wiążąca w zakresie poddanych w niej wykładni przepisów prawa.

Ponadto nie ulega wątpliwości, że opłaty za czynności geodezyjne

i kartograficzne, naliczane na podstawie rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004 r., stanowią niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W myśl art. 67 tej ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa tj. przepisy od art. 21 do art. 119 tej ustawy. Zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku.

W ocenie D. W., w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie została spełniona hipoteza art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, przez co Starosta [...] zobowiązany jest dokonać zwrotu nadpłaty na rzecz Skarżącego.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Z. W. I. N. G. i K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 7d pkt 1 i art. 40f

ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 60 pkt 7 i 8 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 72 § 1, art.74a, art. 75 § 1, 2, 4, 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, po rozpatrzeniu odwołania D. W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona kwestionuje nie sposób wyliczenia opłat za czynności geodezyjne, ale formę ustalenia tej opłaty (brak decyzji administracyjnej) oraz generalnie istnienie podstawy prawnej do pobrania tej opłaty

w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt

K 30/12 i jego skutków.

Organ wskazał, że ustawodawca nie przewiduje wydawania decyzji

w przedmiocie "zwrotu nadpłaty", o co literalnie występował wnioskodawca. Zwrot nadpłaty ma bowiem czysto techniczny charakter i następuje albo bez wydawania decyzji w przypadkach określonych w art. 75 § 4 Ordynacji podatkowej, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie (dotyczy tylko tzw. należności samowymiarowych) albo na skutek wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę jako przejaw realizacji tej decyzji. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie strona dochodzi zwrotu nadpłaty będącej skutkiem decyzji stwierdzającej nadpłatę, a zatem przedmiot jej żądania obejmuje wydanie takiej decyzji.

Organ nadzoru stwierdził, że ustalenie i pobranie opłaty w wysokości [...] zł

w związku z obsługą pracy geodezyjnej nr [...] bez wydania decyzji administracyjnej w tej kwestii nie przesądza o nienależności tej opłaty. Organ wskazał, że nie podziela poglądu zakładającego konieczność wydawania decyzji administracyjnej w celu ustalenia wysokości opłat związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie ZWINGiK wyprowadzanie takiego poglądu wyłącznie na podstawie treści art. 61 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, jest nieprawidłowe. Treść tego przepisu nie zawiera bowiem nakazu wydawania decyzji odnośnie każdej należnej opłaty stanowiącej dochód Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a ustanawia jedynie ogólną właściwość organów odnośnie takich decyzji na wypadek, gdyby ustawy szczególne takiej właściwości wprost nie ustalały. Dla przyjęcia, iż dla ustalenia wysokości konkretnego rodzaju opłaty konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej, niezbędne jest istnienie podstawy prawnej osadzonej w przepisie szczególnym zawartym najczęściej w regulacji dotyczącej danej opłaty. Tymczasem ani w ustawie Prawo geodezyjnie i kartograficzne ani w rozporządzeniu z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie opłat za czynności geodezyjne, w czasie ustalenia wysokości i poboru kwestionowanej opłaty brak było przepisu, który wskazywałby, iż wymiar opłat geodezyjnych następuje w formie decyzji administracyjnej.

Organ zwrócił uwagę, iż do dnia dzisiejszego istnieje szereg opłat wynikających z ustaw szczególnych i stanowiących dochód budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego lub ich jednostek budżetowych, powszechnie pobieranych bez wydawania decyzji administracyjnych, takich jak choćby opłaty paszportowe, komunikacyjne (np. za wydanie prawa jazdy), za wydanie karty wędkarskiej, opłaty za parkowanie w płatnej strefie postoju czy opłaty specjalne za przejazd środkiem komunikacji miejskiej bez ważnego biletu. Opłaty te nie różnią się niczym istotnym od opłat geodezyjnych i niewątpliwie należą do kategorii należności z art. 60 ust. 7 ustawy o finansach publicznych i mimo, że nie są ustalane w drodze decyzji, powszechnie akceptowana jest ich legalność przez wszystkie organy i sądy.

Organ wskazał, że przyjęte w rozporządzeniu z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie opłat za czynności geodezyjne regulacje, takie jak w zakresie sposobu i czasu udostępniania materiałów i dokumentów z zasobu oraz wnoszenia opłat, wskazują, iż ustalanie tych opłat w formie decyzji administracyjnych byłoby niewykonalne albo w sposób wręcz absurdalny prowadziłoby do wydłużenia czasu wydawania dokumentów z zasobu (konieczne byłoby wszczęcie postępowania administracyjnego, doręczenie decyzji, oczekiwanie na ustatecznienie się tej decyzji). Również w obecnie obowiązujących przepisach ustawodawca nie zdecydował się na decyzyjną formę ustalania wysokości opłat geodezyjnych, przewidując wydawanie decyzji administracyjnej jedynie w przypadku powstania sporu co do wysokości opłaty (art. 40f ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Odnosząc się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14, organ stwierdził, iż w świetle art. 87 Konstytucji RP powyższa uchwała nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Z oczywistych przyczyn nie mogła ona wiązać Starosty w czasie ustalania wysokości opłaty pobranej w 2011 r. od strony, nie wiąże również organów orzekających na obecnym etapie sprawy.

W ocenie organu, nawet gdyby przyjąć, że wysokość wspomnianej opłaty powinna zostać określona w decyzji administracyjnej, to niezachowanie tej formy nie oznacza, że pobrana od strony opłata była nienależna.

Organ podkreślił, iż omawiana opłata geodezyjna nie jest podatkiem ani nawet świadczeniem zbliżonym do podatku. Świadczy o tym istotny atrybut jakim jest ekwiwalentność tej opłaty, gdyż za wnoszoną opłatę zamawiający (Strona) otrzymał materiały geodezyjne z państwowego zasobu, niezbędne do wykonania pracy geodezyjnej. To, że cena za te materiały ma charakter urzędowy i została określona

w rozporządzeniu nie pozbawia cechy ekwiwalentności świadczeń wzajemnie czynionych przez wykonawcę pracy geodezyjnej i organ prowadzący zasób. Jeśli zatem wykonawca pracy otrzymał wszystkie niezbędne materiały, które posłużyły mu do wykonania pracy geodezyjnej, za którą uzyskał dochód, a której nie wykonałby bez tych materiałów, to nie sposób twierdzić, iż uiszczona przez niego opłata geodezyjna była nienależna. Sam fakt, iż wysokość tej opłaty nie została określona w decyzji administracyjnej nie powoduje, iż opłata ta stała się nienależna. Opłata ta została bowiem prawidłowo wyliczona w oparciu o obowiązujące w tym czasie przepisy i była jak najbardziej należna. Organ zaznaczył, że strona w czasie gdy ustalono jej wysokość opłaty w rachunku nr [...] z dnia [...] w żaden sposób nie zakwestionowała takiej formy i dobrowolnie dokonała wpłaty wynikającej z tego rachunku. W szczególności nie skorzystała z przysługujących jej środków w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie czy skargi do sądu administracyjnego w związku z treścią art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Organ wskazał, że strona koszty z tytułu opłat uwzględniła w cenie wykonanej usługi prac geodezyjnych, zwłaszcza, iż cenę tę określiła w ofercie składanej w toku zamówienia publicznego, zaś obowiązek poniesienia opłaty wynikał już z samej specyfikacji istotnych warunków zamówienia. W rzeczywistości Strona nie doznała więc uszczerbku z tytułu wniesionej opłaty i również w tym kontekście żądanie Strony o zwrot nadpłaty uznać należy za niezasadne, a wręcz za próbę nieusprawiedliwionego względami społeczno-gospodarczymi uzyskania korzyści majątkowej.

Odnosząc się do okoliczności, iż strona upatruje podstawy do żądania stwierdzenia i zwrotu nadpłaty, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, organ stwierdził, iż wyrok ten nie wywołuje takich skutków, które czyniłyby opłatę pobraną od strony za nienależną.

W ocenie organu do powyższego wniosku prowadzi treść punktu II tenoru tego wyroku. Wskazano w nim, iż przepis stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie opłat za czynności geodezyjne traci moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia opublikowania wyroku, co obejmuje również samo rozporządzenie. Skoro bowiem Trybunał dopuścił możliwość stosowania samego przepisu delegacyjnego, jak i wydanego na jego podstawie aktu wykonawczego, przez okres 12 miesięcy, to oznacza to, że wszystkie opłaty ustalone

i pobrane do końca tego okresu były należne, tym bardziej dotyczy to opłat pobranych przed dniem wydania wyroku Trybunału, a nawet przed datą wniesienia skargi konstytucyjnej (tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie). Organy natomiast mają obowiązek stosować przepisy prawa tak długo, jak nie utracą mocy obowiązującej i nie są uprawnione do samodzielnej oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją RP, a w przypadku przepisów nakładających obowiązek pobierania opłat, niestosowanie tych przepisów i zaniechanie poboru opłat stanowiłoby przestępstwo.

Reasumując organ II instancji stwierdził, iż pobrana od D. W. opłata geodezyjna w wysokości [...] zł nie stanowiła nadpłaty w rozumieniu odpowiednich stosowanych przepisów Ordynacji podatkowej.

Powyższą decyzję D. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, poprzez błędne uznanie, że opłaty pobrane od skarżącego na podstawie rachunku nr [...] z dnia [...] r., wystawionego przez P. O. D. G.

i K. w S. S. z pominięciem wymaganej przez prawo formy decyzji administracyjnej są należne,

b) art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt 30/12 przez błędne uznanie, że opłaty pobrane od skarżącego na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne

i kartograficzne (...) oraz są należne, podczas gdy z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i utratę mocy obowiązującej przepisów ww. rozporządzenia podstawa prawna uprawniająca do nałożenia ww. daniny publicznej odpadła.

W uzasadnieniu skargi D. W. powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Z. W. I. N. G. i K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r.,

poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym

w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi odmowa stwierdzenia przez organy nadpłaty poprzez pobranie od D. W. opłaty za udostępnienie danych

i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na podstawie rachunku nr [...] z dnia [...] r.

Skarżący, żądając od organów stwierdzenia nadpłaty z tytułu nienależnie pobranych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne, na poparcie swych zarzutów powołuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, który w życie wszedł 12 lipca 2014 r. oraz uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 30/12, Trybunał orzekł: w pkt I Art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne

i kartograficzne jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zaś w pkt II Przepis wymieniony w części I traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że opłaty za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego, uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, opłaty za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego mają charakter danin publicznych w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b prawa geodezyjnego zostały nałożone ustawą i mają charakter powszechnych, jednostronnie ustalanych świadczeń pieniężnych, od których wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie organów władzy publicznej. Opłaty, o których mowa w zakwestionowanym przepisie są świadczeniami pieniężnym o charakterze przymusowym i nie mają charakteru podatkowego. Uzasadniając określenie termin utraty mocy obowiązującej art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Trybunał wyjaśnił, że wskazanie w sentencji na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Trybunał podkreślił, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej. Ponadto utrata mocy obowiązującej upoważnienia ustawowego wraz z ogłoszeniem niniejszego wyroku, a w konsekwencji utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2004 r., mogłaby doprowadzić do powstania luki konstrukcyjnej. Korzystające z państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego podmioty byłyby bowiem nadal zobowiązane do dokonania czynności konwencjonalnej, zarazem jednak brak byłoby - na gruncie obowiązujących przepisów prawa geodezyjnego - normy określającej jak należy postąpić aby dokonać tejże czynności oraz w jakich wypadkach jest ona dokonywana, a w jakich nie.

W ocenie Sądu omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt K 30/12, nie ma wpływu na legalność pobranej i uregulowanej przez skarżącego w 2011 r. opłaty geodezyjnej, a tym samym brak podstawy prawnej do żądania jej zwrotu. Takie stanowisko zostało również przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1836/15 oraz w wyroku z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 680/16.

Zdaniem skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. przesądził, że w stanie prawnym od dnia 1 stycznia 2011 r. spoczywał obowiązek ustalania opłaty za czynności geodezyjne w formie decyzji administracyjnej. Treść powołanej uchwały jest następująca: Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej.

Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i dotyczy rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministarcyjnej. Podjęta uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2 p.p.s.a.). Podjęta uchwała ma ponadto

tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu. Należy podkreślić,

że uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała, albo gdy w wyniku działania ustawodawcy zagadnienie prawne będące przedmiotem uchwały zostało uregulowane w ustawie.

Tak więc uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt

I OPS 1/14 wiąże od daty jej podjęcia, co oznacza, że ma zastosowanie do spraw dotyczących ustalania opłat, które w dacie podjęcia uchwały nie były jeszcze zakończone. Natomiast uchwała ta nie ma zastosowania do tych spraw dotyczących opłat, które przed podjęciem uchwały zostały zakończone i wykonane. Powyższego stanowiska nie zmienia fakt odwołania się w treści uchwały do stanu prawnego jaki został ukształtowany od 1 stycznia 2011 r. ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r.

o finansach publicznych. Przedmiotowa uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia

26 czerwca 2014 r. utraciła swą moc z dniem 12 lipca 2014 r., a wiec z datą wejścia

w życie ustawy z dnia 6 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne

i kartograficzne, w której szczegółowo uregulowane zostało zagadnienie formy prawnej w jakiej ustalane są opłaty geodezyjne.

Ponadto podkreślić należy, że Sąd w przedmiotowej uchwale odniósł się do formy ustalania opłaty za udostępnienie danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego wskazując, że powinno być to ustalane przez starostę w formie decyzji administracyjnej, nie stwierdził natomiast, że opłata sama w sobie jest nienależna jeśli została określona w innej formie.

Nadto należy zauważyć, że D. W. przedmiotem skargi uczynił żądanie zwrotu nadpłaty zgłoszone w trybie przepisów Ordynacji podatkowej nie zaś czynność wystawienia rachunku za opłatę za udostępnienie danych i informacji

z państwowego zasobu geodezyjnego. Dlatego też nie można mówić o nadpłacie

z tytułu nienależnie pobranych opłat, skoro pobranie tej opłaty było skuteczne i nie zostało zaskarżone.

Sąd stwierdził, iż organy administracji orzekające w sprawie dokonały prawidłowej interpretacji zastosowanych przepisów prawa w tym art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem za nadpłatę uważa się kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego przez podatnika podatku (opłaty). Oznacza to, że z nadpłatą mamy do czynienia wówczas, gdy uiszczone świadczenie podatkowe (lub opłata) w świetle obowiązującego prawa nie powinno było w ogóle powstać - świadczenie nienależne, lub też, gdy świadczenie zostało uiszczone w kwocie wyższej niż wynika to z treści obowiązującego prawa (wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 roku I GSK 385/2012 ).

D. W. powstanie nadpłaty upatruje w braku decyzji administracyjnej określającej wymiar opłaty za czynności geodezyjne. Brak tej decyzji wnioskodawca uznał za podstawę do żądania zwrotu wniesionej w 2011 roku opłaty.

Wskazać należy, że w okresie w którym organ wystawił skarżącemu fakturę

w kwocie [...]zł tj. w dniu [...] r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. 2004 Nr 37 poz. 333 ). Rozporządzenie to określało wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czynności związane

z uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, określonych w załączniku nr [...] do rozporządzenia oraz za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.

Zdaniem Sądu nie można uznać, że opłata dokonana przez skarżącego

w oparciu o rachunek wystawiony zgodnie z zapisami ww. rozporządzenia, stanowi świadczenie nienależne, które nie powinno było powstać albo też zostało poniesione

w kwocie wyższej niż to wynika z przepisów prawa. Nie można bowiem zakwestionować legitymacji do pobierania opłat, gdy z art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, bezspornie wynikał odpłatny charakter wydawania dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z przewidzianymi wyjątkami. Nie można więc mówić o braku podstawy prawnej do naliczenia i pobrania opłaty.

Należy zauważyć, że ani ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne nie określają wprost, w jakim trybie

i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Opłaty są pobierane przez jednostki budżetowe, w związku z czym są przekazywane do budżetu danego urzędu i z datą wpływu do budżetu stają się środkami publicznymi jako dochody publiczne. Ze względu jednak na ich ekwiwalentny charakter nie mają one charakteru daniny publicznej i do określenia ich wysokości nie została przewidziana forma decyzji. Wydanie stosownej uchwały przez NSA w tej sprawie w 2014 roku nie może powodować, że opłaty dokonane w 2011 roku na podstawie faktur były nienależne.

Reasumując zdaniem Sądu, zarzuty skarżącego nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a organy administracji, w związku z brakiem okoliczności,

o których mowa w art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, zasadnie odmówiły stwierdzenia nadpłaty, a w konsekwencji również jej zwrotu zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 24 kwietnia 2015 r. Sąd stwierdza, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ dokonał dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uzasadnił podstawę prawną wskazaną w decyzji i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał rozstrzygnięcie zgodne z prawem.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł, jak w sentencji.