Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 697/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
article: art. 18
journal: Dz.U. 2017 poz 697
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
article: art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2  pkt 15
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Żory z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr 384/XXXI/17 w przedmiocie statutu miejskiego ośrodka kultury oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w Żorach, w dniu 27 kwietnia 2017 r. podjęła uchwałę, nr 384/XXXI/17, w sprawie zmiany statutu Miejskiego Ośrodka Kultury w Żorach, którą opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 8 maja 2017r. Organ stanowiący w § 1 ust. 1 uchwały postanowił dokonać zmian w statucie Miejskiego Ośrodka Kultury w Żorach, nadanym tej placówce uchwałą Rady Miasta Żory z 26 czerwca 2003 r., nr 108/III/03, (z późniejszymi zmianami) w ten sposób, że w § 1 statutu dodał pkt 3 w brzmieniu: "3. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 697)." , natomiast w § 12 pkt 1 statutu dodał pozycję w brzmieniu: "organizacja i prowadzenie placówek wsparcia dziennego w formie świetlicy w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej". W § 2 Rada Miasta postanowiła, że pozostałe zapisy uchwały pozostają bez zmian, a w § 3, że uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2012r., poz.406 ze zm.), w związku z art. 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2017r. poz.697).

W stosunku do uchwały nie wydano rozstrzygnięcia nadzorczego.

Pismem z 6 czerwca 2019r., Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gliwicach wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta Żory z 27 kwietnia 2017 r., zaskarżając ją w całości i domagając się stwierdzenia jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, art. 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na rozszerzeniu w statucie Miejskiego Ośrodka Kultury w Żorach podstawy prawnej działania tego Ośrodka o przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz powierzeniu temu podmiotowi zadania w postaci organizacji i prowadzenia placówek wsparcia dziennego w formie świetlicy w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej w sytuacji, gdy brak jest ustawowej delegacji dla rady gminy, a w szczególności nie stanowią jej naruszone przepisy, do powierzenia samorządowej instytucji kultury, prowadzącej działalność kulturalną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zadania w zakresie organizacji i prowadzenia placówek wsparcia dziennego, w szczególności w formie świetlicy, określonego ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i podlega kontroli sądowej pod względem legalności w trybie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Skarżący zauważył, że rada gminy na mocy art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyposażona została w wyraźnie wymienione kompetencje prawodawcze, przy czym art. 18 ust. 2 pkt 15 uprawnienie do stanowienia prawa w innych sprawach uzależnił od zastrzeżenia takiej kompetencji przez ustawy szczególne. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Określenie ustroju gminnej instytucji kultury, takiej jak Miejski Ośrodek Kultury w Żorach, będący gminną jednostką organizacyjną, następuje w formie statutu, który ma charakter aktu prawa miejscowego, kierowanego do społeczności lokalnej (generalność normy - nieoznaczeni indywidualnie adresaci), a nie tylko do podmiotów wewnętrznych (akt wewnętrzny), usytuowanych w ramach powołanej do życia struktury administracji.

Dalej, skarżący przypomniał, że obowiązujące ustawodawstwo wyraźnie limituje kompetencje jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego. Samorządowy prawodawca zobowiązany jest działać ściśle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządnego postępowania (art. 7 i 94), a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, powiększane w drodze wykładni rozszerzającej, ani też wyprowadzane w drodze analogii (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, LEX 41212, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r., II SA/Wa 2737/11, LEX 1260293).

Przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, potwierdzające regułę, że "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Naczelny Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX 33805, do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały zaliczył naruszenie przepisów, które wyznaczają kompetencje do podejmowania uchwał. Radzie gminy wolno zatem poruszać się wyłącznie w granicach ściśle, literalnie interpretowanej delegacji ustawowej, co następuje pod rygorem stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego tego organu na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Tak określone ustrojowe uregulowania prawne rangi konstytucyjnej i ustawowej w ocenie skarżącego pozwalają na stwierdzenie, że Rada Miasta w Żorach w zaskarżonej uchwale wyraźnie przekroczyła swoją kompetencję, albowiem regulacja zawarta w jej § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 pozbawiona jest oparcia w wyraźnym upoważnieniu ustawowym, przeto uchwała jako podjęta bez podstawy prawnej narusza prawo w istotny sposób.

Skarżący wyjaśnił, że Rada Miasta Żory uchwałą z dnia 26 czerwca 2003 r., nr 108A/III/03, przyjęła statut jednostek organizacyjnych miasta, a w tej liczbie Miejskiego Ośrodka Kultury w Żorach (załącznik nr 1 do uchwały). Za podstawę prawną tego aktu organ wskazał przepisy art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Akt ten na przestrzeni lat podlegał nowelizacji.

Jak wynika z treści uchwały z dnia 27 kwietnia 2017 r.. Rada Miasta rozszerzyła podstawę prawną działania Miejskiego Ośrodka Kultury w Żorach, którą stała się także ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a w konsekwencji Ośrodek ten otrzymał nowe zadanie w postaci organizacji i prowadzenia placówek wsparcia dziennego w formie świetlicy w rozumieniu art. 9 pkt 2 i art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Skarżący stwierdził, że organ stanowiący bez podstawy prawnej powierzył temu podmiotowi zadanie, które nie mieści się w granicach zadań wyznaczonych przez ustawę z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a które wykonywane są na zasadach określonych w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej działalność kulturalna polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury, a do form organizacyjnych działalności kulturalnej należą domy kultury (art. 2). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy działalność kulturalną organizują także jednostki samorządu terytorialnego, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym, przy czym prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym (art. 9 ust. 2). Podmioty tworzące instytucje kultury, o których mowa w art. 8 i 9 ustawy, zwane są organizatorami, którzy zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy wydają akt o utworzeniu instytucji kultury, w którym określają jej przedmiot działania, nazwę i siedzibę, a także określają czy dana instytucja kultury jest instytucją artystyczną w rozumieniu ust. 2. Organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona (art. 12). Przepis art. 13 ust. 1 stanowi, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora, przy czym ust. 2 określa niezbędne elementy statutu, które obejmują nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, zakres działalności, organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, określenie źródeł finansowania, zasady dokonywania zmian statutowych, postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Instytucje kultury, o których mowa, uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora (art. 14 ust. 1).

Z kolei, cele ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej określone zostały w jej części wstępnej, w której stwierdza się, że jej uchwalenie następuje "Dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności" oraz "dla dobra rodziny, która jest podstawową komórką społeczeństwa oraz naturalnym środowiskiem rozwoju, i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci". Ustawa ta w art. 1 określiła zasady i formy wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych, zasady i formy sprawowania pieczy zastępczej oraz pomocy w usamodzielnianiu jej pełnoletnich wychowanków, zadania administracji publicznej w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, zasady finansowania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej oraz zadania w zakresie postępowania adopcyjnego. W art. 2 ust. 1 ustawy stwierdza się, że wspieranie rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych to zespół planowych działań mających na celu przywrócenie rodzinie zdolności do wypełniania tych funkcji, natomiast ust. 2 stanowi, że system pieczy zastępczej to zespół osób, instytucji i działań mających na celu zapewnienie czasowej opieki i wychowania dzieciom w przypadkach niemożności sprawowania opieki i wychowania przez rodziców. Jednostkami organizacyjnymi wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej są jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego wykonujące zadania w zakresie wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, placówki wsparcia dziennego, organizatorzy rodzinnej pieczy zastępczej, placówki opiekuńczo-wychowawcze, regionalne placówki opiekuńczo-terapeutyczne, interwencyjne ośrodki preadopcyjne, ośrodki adopcyjne oraz podmioty, którym zlecono realizację zadań z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej (art. 2 ust. 3). Zadania z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej są realizowane zgodnie z zasadą pomocniczości, zwłaszcza, gdy przepisy ustawy przewidują możliwość zlecania realizacji tych zadań przez organy jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 3). W celu wsparcia rodziny dziecko może zostać objęte opieką i wychowaniem w placówce wsparcia dziennego (art. 18 ust. 1), która jest jedną z form wsparcia rodziny (art. 9 pkt 2). Placówkę wsparcia dziennego prowadzi gmina, podmiot, któremu gmina zleciła realizację tego zadania na podstawie art. 190, lub podmiot, który uzyskał zezwolenie wójta (art. 18 ust. 2 ). Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy placówka wsparcia dziennego może być prowadzona w formie opiekuńczej, w tym kół zainteresowań, świetlic, klubów i ognisk wychowawczych, i zapewnia ona dziecku opiekę i wychowanie, pomoc w nauce oraz organizację czasu wolnego, zabawę i zajęcia sportowe oraz rozwój zainteresowań (art. 24 ust. 2 pkt 1 - 3). Pobyt w niej dziecka jest nieodpłatny (art. 23 ust. 2). Placówką wsparcia dziennego kieruje kierownik (art. 25 ust. 1), a kontrolę nad nią sprawuje wójt (art. 28 a ust. 1).

Skarżący zarzucił, że w przywołanym stanie prawnym nie istnieje norma prawna, która udzielałaby radzie gminy kompetencji do powierzenia gminnej instytucji kultury w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej zadania ściśle określonego w odrębnym akcie normatywnym w postaci ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, która określa w szczególności, jaki jest zakres jej oddziaływania, podmioty zobowiązane do udzielania wsparcia, formy wsparcia, wymagania jakie spełnić musi placówka wsparcia dziennego, warunki, jakie spełniać musi podmiot ubiegający się o zezwolenia na prowadzenie wskazanej placówki, kierowanie placówką kwalifikacje kierownika placówki wsparcia dziennego oraz osoby pracującej w niej z dziećmi. Treść przytoczonych w komparycji uchwały przepisów materialnoprawnych z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 18 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że nie zawierają one wyraźnego upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do przeniesienia kompetencji z zakresu wspierania rodziny na podmiot, którego ustawowe zadania nie rozciągają się ten obszar prawnej reglamentacji , którego wyłącznym zadaniem jest tworzenie, upowszechnianie i ochrona kultury. Podstawy takiej nie stanowi także art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Skarżący wskazał, że z protokołu nr 5/2017 z posiedzenia Komisji Edukacji i Kultury Rady Miasta Żory z dnia 25 kwietnia 2017 r. wynika, że uchwała w sprawie zmiany statutu Miejskiego Ośrodka Kultury w Żorach zaprojektowana została celem uzyskania przez Miejski Ośrodek Kultury dofinansowania na działania świetlicy na osiedlu [...] z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego za lata 2014 - 2020. Uzyskanie wsparcia finansowego ze wskazanego źródła uzależnione było od przystosowania wskazanej świetlicy do pełnienia funkcji placówki wsparcia rodzinnego w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, co w ocenie projektodawcy - powinno nastąpić po uprzednim rozszerzeniu zadań statutowych placówki kultury. Komisja omawiany projekt uchwały zaakceptowała jednogłośnie pozytywnie sześcioma glosami "za", przy czym pominięta została dyskusja na okoliczność podstawy prawej projektowanego aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała była następnie debatowana na sesji Rady Miasta Żory w dniu 27 kwietnia 2017 r. (protokół nr XXXI/2017), na której referujący projekt - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Kultury powtórzył argument o ubieganiu się o dofinansowanie dla placówki dziennego wsparcia, które uzależniane jest od zmiany statutu Ośrodka w proponowanym kierunku. Podczas obrad zagadnienie podstawy prawnej uchwały ponownie pominięto. Akt przyjęty został jednogłośnie osiemnastoma głosami "za".

Przytoczone we wskazanych protokołach uzasadnienie przyjętej ostatecznie uchwały nie znajduje oparcia w ustawie w rozumieniu podstawy prawnej dla aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna, a prokurator nie jest ograniczony terminem do zaskarżenia aktu prawa miejscowego, może zatem wnieść skargę w każdym czasie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że zgodnie z 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora, którym w przypadku samorządowych instytucji kultury jest, zgodnie z przepisem art. 9 ustawy, jednostka samorządu terytorialnego.

W myśl przepisu art. 18 ust. ust. 2 pkt. 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy między innymi tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażanie ich w majątek. Stąd bezspornie to do rady gminy, jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, należy uchwalanie oraz dokonywanie zmian w statutach samorządowych instytucji kultury.

Przepis art. 13 ust.2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, że statut instytucji kultury zawiera:

1. nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2. zakres działalności;

3. organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4. określenie źródeł finansowania;

5. zasady dokonywania zmian statutowych;

6. postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Zgodnie zatem z przepisem art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, statut instytucji kultury, a więc również Miejskiego Ośrodka Kultury w Żorach, powinien regulować prowadzenie działalności innej niż kulturalna, jeżeli oczywiście instytucja taka zamierza prowadzić tego rodzaju działalność. Wynika to z faktu, że instytucja kultury może dodatkowo prowadzić działalność inną niż działalność kulturalna, która stanowi jej istotę, a o rodzaju i zakresie tej innej działalności przesądza statut danej instytucji kultury, oczywiście przy założeniu, że nie będzie ona kolidować z realizacją przez nią ustawowych i podstawowych celów. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, istnieje norma prawna udzielająca radzie gminy delegacji do powierzenia instytucji kultury prowadzenia placówki wsparcia dziennego.

Z kolei, w myśl art. 18 ust 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, placówkę wsparcia dziennego prowadzi gmina, podmiot, któremu gmina zleciła realizację tego zadania na podstawie art. 190 lub podmiot, który uzyskał zezwolenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zezwolenie, o którym mowa powyżej wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje w formie decyzji administracyjnej na podstawie przepisu art. 19 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej każdemu podmiotowi, który złoży stosowny wniosek i który spełnia wymagania określone w tym przepisie. Zauważyć należy, że zezwolenie to decyzja administracyjna o charakterze związanym - po spełnieniu przez wnioskodawcę warunków określonych w przepisie art. 19 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, wskazane powyżej organy zobligowane są do wydania stosownego zezwolenia. Z treści ww. przepisów jednoznacznie wynika, że placówka wsparcia dziennego, w tym działająca w formie świetlicy, może być prowadzona przez każdy podmiot, który spełnia warunki określone w przepisie art. 19 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wobec powyższego placówka wsparcia dziennego, na gruncie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, może być prowadzona, po uzyskaniu zezwolenia, również przez instytucję kultury. Miejski Ośrodek Kultury w Żorach otrzymał zezwolenie na prowadzenie placówki wsparcia dziennego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Żory z 31 lipca 2018 r., nr ZSS.8120.10.1.2018.EN.

Organ wyjaśnił przy tym, ze świetlica "A" na os. [...] w dzielnicy R. stanowiąca jednostkę organizacyjną Miejskiego Ośrodka Kultury w Żorach utworzona została 30 września 2004 roku. W zakresie jej funkcjonowania proponowano rozmaite zajęcia kulturalno-edukacyjne, pozwalające rozwijać swoje pasje i zainteresowania przez dzieci, młodzież i dorosłych. W świetlicy organizowano między innymi zajęcia manualne, plastyczne, ruchowo-taneczne, teatralne.

W latach 2015-2016 roku w związku z opracowywaniem lokalnego programu rewitalizacji przeprowadzono bardzo szczegółowe analizy dotyczące diagnozy obszarów problemowych na terenie miasta. Dane opisujące nagromadzenie różnych problemów (w tym społecznych, gospodarczych czy przestrzennych) pozyskano z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Powiatowego Urzędu Pracy, Urzędu Miasta Żory czy Policji.

Z wyników przeprowadzonych badań jednoznacznie wywnioskowano, że największe nasilenie problemów społecznych, gospodarczych, przestrzennych itp. zdiagnozowano właśnie na os. [...], gdzie zidentyfikowano ogromne (przekraczające zdecydowanie średnią miasta czy nawet obliczoną średnią dla drugiego z obszarów wskazanych do rewitalizacji) nasilenie m.in. alkoholizmu, narkomanii, bezrobocia, a także zidentyfikowano wielokrotnie (w niektórych przypadkach nawet kilkunastokrotnie) więcej niż ustalona średnia miasta rodzin bezradnych w sprawach opiekuńczo-wychowawczych czy dotkniętych niepełnosprawnością, ubóstwem oraz problemami finansowymi. Dzieci z tego rejonu osiągają o wiele słabsze wyniki w nauce niż obliczona średnia ogólnomiejska. Wiąże się to bardzo często z brakiem wsparcia wśród najbliższych oraz nieotrzymywaniem wystarczającej pomocy w nauce i odrabianiu lekcji. Dzieci te również często doświadczają przemocy czy alkoholizmu w rodzinie, co bardzo mocno przekłada się na ich problemy z koncentracją, poczuciem własnej wartości, wiele godzin pozostają bez nadzoru dorosłych, co również nie sprzyja ogólnemu rozwojowi i ich socjalizacji. Co gorsza, rodzice czy opiekunowie dzieci zazwyczaj nie chcą korzystać z pomocy pracowników socjalnych, traktując np. wizyty asystentów rodzin jako ingerencję w swoją prywatność i zbyteczną kontrolę.

Powyższe diagnozy i ustalenia ujęto w Lokalnym programie rewitalizacji miasta Żory do 2023 roku, przyjętym uchwałą nr 362/XXX/17 Rady Miasta Żory z dnia 30 marca 2017 r. (strony 77-78 programu).

Z tego względu postanowiono rozszerzyć działania świetlicy tak, aby najpierw starać się zaspokoić podstawowe potrzeby najmłodszych mieszkańców osiedla i zniwelować dysfunkcje (z tego powodu wskazano konieczność np. zajęć z logopedą, psychologiem czy pomocy przy odrabianiu lekcji), a równolegle zaproponować ciekawe formy spędzania czasu wolnego i rozwijania pasji i zainteresowań. Uwzględniając negatywny stosunek mieszkańców osiedla do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, po konsultacjach ze Śląskim Urzędem Wojewódzkim, zdecydowano podjąć działania mające na celu rozszerzenie oferty świetlicy kulturalnej "A" i utworzenie palcówki wsparcia dziennego, z której korzystałyby również dzieci skierowane na podstawie decyzji wydawanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Nadmienić należy jednak, że z oferty kulturalnej świetlicy mogą korzystać wszyscy mieszkańcy dzielnicy R..

Aktualna oferta świetlicy ma za zadanie zapewnić dzieciom i młodzieży zagrożonym ubóstwem i wykluczeniem społecznym aktywne spędzanie czasu wolnego i rozwój osobisty, w tym kulturalny. Jako planowane aktywności i obszary działań wskazano m.in.: kurs języka obcego, warsztaty kreatywne, zajęcia rekreacyjno-sportowe, wsparcie psychologa, pedagoga, logopedy, pomoc w nauce, pomoc rodzinom w realizacji funkcji opiekuńczo - wychowawczych.

Powyższe wskazuje, że działanie świetlicy na osiedlu [...] w dzielnicy R. w formie placówki wsparcia dziennego odpowiada pełniej na potrzeby lokalnej społeczności, a utworzenie placówki wsparcia dziennego jest konsekwencją przeprowadzenia rzetelnych i bardzo szczegółowych badań diagnostycznych. Zastosowane instytucjonalne rozwiązania były konieczne ze względu na zniwelowanie oporu społecznego mieszkańców osiedla [...] związanego z korzystaniem z pomocy społecznej, a także zapewnienie optymalizacji podejmowanych działań opiekuńczych i kulturalnych związanych z dotychczasową działalnością świetlicy w zakresie organizacji czasu wolnego. Takie rozwiązanie jest również racjonalne z punktu widzenia odpowiedzialnego zarządzania budżetem miasta, gdzie wykorzystuje się już istniejącą infrastrukturę i rozszerza się jej działalność, korzystając z już funkcjonujących i dobrze się sprawdzających procesów zarządzania placówką, której celem jest odpowiedź na realne potrzeby mieszkańców.

Organ przywołał wyrok z 2 marca 2017r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2864/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zakres działalności innej niż kulturalna prowadzonej przez instytucję kultury nie powinien całkowicie odbiegać, od celu dla którego instytucja została powołana, zaś prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ust. 2 pkt i 6 ustawy prowadzi do uznania, że zakres działalności innej niż kulturalna musi być powiązany z celem działania instytucji kultury. W ocenie organu prowadzona przez Miejski Ośrodek Kultury w Żorach działalność w ramach świetlicy będącej placówką wsparcia dziennego nie odbiega od celu, dla którego instytucja kultury została utworzona. Prowadzenie świetlicy w formie placówki wsparcia dziennego jest powiązane z celem działania instytucji kultury, tj. Miejskiego Ośrodka Kultury w Żorach, i stanowi rozszerzenie posiadanej wcześniej oferty.

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, a tym bardziej istotnego. Z tych względów w ocenie organu brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej przez Prokuratora Okręgowego uchwały. Organ nie zgodził się z twierdzeniami skarżącego, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia przepisów art. 7 oraz art. 94 Konstytucji. Rada Miasta Żory podejmując zaskarżoną uchwałę działała na podstawie w granicach prawa oraz w granicach delegacji ustawowej wynikającej z przepisu art. 13 ust. pkt 6 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz.2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej powoływana jako p.p.s.a.) sąd może stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli została wydana: z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą ( art. 145 § 1 pkt 3 tej ustawy w związku z art. 247 § 1 O.p.).

Z kolei, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

A zatem w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera skutek prawny z mocą ex tunc.

Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie należy zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem.

W rozpoznawanej sprawie oceniając pod tym kątem zaskarżoną uchwałę Rady Miasta Żory, Sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że zaskarżona uchwała z 27 kwietnia 2017 r. została podjęta w sytuacji braku ustawowej delegacji dla rady gminy do powierzenia samorządowej instytucji kultury, prowadzącej działalność kulturalną, zadania w zakresie organizacji i prowadzenia placówek wsparcia dziennego, w szczególności w formie świetlicy.

Należy przypomnieć, że sporna uchwała Rady Miasta Żory została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g. ) oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2012r., poz.406 ze zm., dalej: ustawa o działalności kulturalnej), w związku z art. 18 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2017r. poz.697, dalej: ustawa o wspieraniu rodziny).

Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei, z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie stanowi samodzielnej podstawy do stanowienia przez radę gminy aktów prawa miejscowego ani też podejmowania uchwał. Stanowi on jedynie odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy; ma on charakter organizacyjny (czasami zwany także organizacyjno-ustrojowym) i nie zawiera samodzielnie delegacji do stanowienia jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego

Należy wskazać, że prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego, co wprost wynika z art. 9 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej. Rada Miasta Żory uchwałą nr 108/VIII/)3 z 26 czerwca 2003 r., na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 lit. h) u.s.g. nadała statuty jednostkom organizacyjnym miasta, a w tym nadała statut Miejskiego Ośrodka Kultury w Żorach (w skrócie: MOK), który jest samorządową instytucją kultury obejmującą wyszczególnione jednostki organizacyjne, w tym kluby i świetlice, realizującą działania w dziedzinie wychowania, edukacji, tworzenia i upowszechniania kultury, upowszechniania historii miasta i regionu.

Do zadań gminy należy również prowadzenie placówek wsparcia dziennego o zasięgu nieprzekraczającym terenu gminy. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, na jednostkach samorządu terytorialnego spoczywa obowiązek wspierania rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych, a obowiązek ten jest realizowany we współpracy z szeroko określonym środowiskiem lokalnym. Przepis art. 18 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że placówkę wsparcia dziennego prowadzi gmina, podmiot, któremu gmina zleciła realizację tego zadania na podstawie art. 190, lub podmiot, który uzyskał zezwolenie wójta.

Placówka wsparcia dziennego jest gminną jednostką organizacyjną, powoływaną do życia przez uprawniony organ stanowiący i kontrolny odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.s.g. organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy, która jest organem gminy (art. 11a ust.1 pkt 1) u.s.g.). W przypadku gminy jednostce takiej będzie mógł być nadany przez powyższy organ statut. Gmina może realizować to zadanie przy wykorzystaniu własnych podmiotów, a może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 190 i zlecić realizację tego zadania podmiotom niepublicznym.(por. Stanisław Nitecki, Aleksandra Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz.(do art. 18). Wyd. WK 2016). W przedmiotowej sprawie Gmina działając przez organ stanowiący i kontrolny, postanowiła zrealizować ww. zadanie przy wykorzystaniu własnego podmiotu tj. MOK.

Ustawa o działalności kulturalnej w art. 13 ust. 2 określa w pkt 1-6, co zawiera statut instytucji kultury, przy czym w pkt 6) są to postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza taką działalność prowadzić. W zaskarżonej uchwale z dnia 27 kwietnia 2017 r. w statucie MOK, postanowiono rozszerzyć zadania tej instytucji określone w § 12 pkt 1 o: organizację i prowadzenie placówek wsparcia dziennego w formie świetlicy w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej. Ponadto przepisy tej ustawy ujęto w dodanym do statutu pkt 3 w § 1 statutu.

Zatem rada gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, rozszerzyła statut o postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, tym samym wyrażając skonkretyzowany zamiar prowadzenia takiej działalności co w ocenie Sądu pozostaje w zgodzie z art. 13 ust. 2 pkt 6) ustawy o działalności kulturalnej. Takiemu zapisowi w statucie nie sprzeciwiają się również przepisy ustawy o wspieraniu rodziny. Co więcej, zgodnie z art. 9 pkt 2) tej ustawy instytucją zapewniającą wsparcie rodzinie jest m.in. placówka wsparcia dziennego, którą w myśl art. 18 ust. 2 ww. ustawy prowadzi gmina, podmiot, któremu gmina zleciła realizację tego zadania lub podmiot, który uzyskał zezwolenie wójta.

W rozpatrywanej sprawie takie zezwolenie na prowadzenie placówki wsparcia dziennego, po zmianie statutu zaskarżoną uchwałą, zostało udzielone przez Prezydenta Miasta Żory w dniu 31 lipca 2018 r., na wniosek MOK.

Wbrew postawionym w skardze zarzutom, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych naruszeń, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał ( por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 21 marca 2019 r. sygn. III SA/Łd 25/19). W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich naruszeń.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołują skutków prawnych od samego początku.(por. wyrok WSA w Olsztynie z 31 stycznia 2019 r., sygn.. II SA/Ol 887/18).

MOK jako samorządowa instytucja kultury może prowadzić działalność inną niż kulturalna, o ile taki zamiar zostanie przewidziany w statucie. Prowadzenie w ramach MOK placówki wsparcia dziennego dla dzieci i młodzieży, przewidzianej w ustawie o wspieraniu rodziny nie koliduje zdaniem Sądu z podstawową działalnością statutową MOK, jako instytucji powołanej nie tylko do szerzenia kultury w wąskim znaczeniu tego pojęcia, ale .realizującej działania w dziedzinie wychowania i edukacji.

Oceny Sądu w tej sprawie nie zmienia podnoszona przez skarżącego kwestia dofinansowania placówki ze środków RPOWŚl na lata 2014-2020, która nie stanowiła przedmiotu sporu. Przyznanie i wykorzystanie dofinansowania może stanowić przedmiot kontroli w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

A zatem Rada Gminy Żory wbrew zarzutom skargi prawidłowo określiła podstawę prawną zmiany statutu MOK. Działała na podstawie i w granicach prawa, a w szczególności zgodnie z przepisem art. 18 st. 2 pkt 15) u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 6) ustawy o działalności kulturalnej i w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny. Tym samym nie naruszyła art. 7 i 94 Konstytucji RP.

Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie istotnego naruszenia wskazanych w skardze przepisów i z tej przyczyny skargę jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.