Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2382/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 141 par. 4, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2537/11 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od R. G. na rzecz K. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2382 / 12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez R. G. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji (pkt I wyroku), nadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Starosta Tatrzański decyzją z dnia [...] października 2006 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.- zwanej dalej Prawe budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i R. J. oraz [...] reprezentowanemu przez K. W. pozwolenia na budowę budynku usług komercyjnych wraz z miejscami postojowymi na działkach nr ew. [...], [...], [...] obr. [...] w Z. przy ul. [...] - etap I inwestycji (kategoria obiektu XVII).

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożył R. G. Wnioskodawca wskazał na niezgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie, którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy, na wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji (budynku z miejscami postojowymi) bez zjazdu i dopuszczenie etapowania inwestycji w taki sposób, iż budowę zjazdu i uzyskanie pozwolenia na jego budowę określono jako etap II, gdy inwestycja nie może samodzielnie funkcjonować, na wydanie decyzji bez uwzględnienia mediów (linii kablowej wraz ze stacją trafo i kanalizacji teletechnicznej) oraz na wydanie decyzji przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy dla budowy i przebudowy murów oporowych na granicy potoku [...]. Nadto wnioskodawca wskazał na nie omówienie przez Starostę sposobu, w jaki zostały wypełnione przez inwestora obowiązki nałożone w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz nie wyjaśnienie, czy planowana ilość miejsc postojowych jest wystarczająca. Braki te stanowią o rażącym naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Nadto, w piśmie z dnia 3 grudnia 2010 r. wnioskodawca wskazał, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano jeden wspólny wjazd i wyjazd od strony północnej, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w pkt 11 zakłada, że obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się ma poprzez wjazd od strony północnej i wyjazd od strony południowej. Nadto przekroczono określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametry elewacji frontowej oraz podniesiono zarzut o niewystarczającej ilości miejsc postojowych (14 miejsc postojowych dla obsługi ok. 30 osób zatrudnionych i ok. 2500 m2 powierzchni handlowej), zakwestionowano rozwiązanie projektowe dotyczące obsługi komunikacyjnej w zakresie dostawy towarów, aktualność uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zakopanem oraz formę uzgodnienia projektu budowlanego z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, co do których wnioskodawca złożył wniosek o wznowienie postępowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 156 § 1 i 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Tatrzańskiego.

Jak wskazał organ, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane (uchwała Rady Gminy Tatrzańskiej w Zakopanem z dnia 17 listopada 1994 r. Nr N/ll/42/94) obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. i po tej dacie utracił moc. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała zaś wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej w oparciu o miejscowe plany uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Decyzja Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] grudnia 2003 r. została złożona przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę w dacie jej ważności i posiadała przymiot ostateczności. Starosta nie był zaś uprawniony do kwestionowania jej zapisów.

Odpowiadając na zarzuty dotyczące funkcji i gabarytów inwestycji, Wojewoda podkreślił, że zostały one przesądzone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Wskazywane zaś przez wnioskodawcę niezgodności nie mają charakteru niewątpliwych i rażących, gdyż opierają się na interpretacji zapisów (warunków) tejże decyzji, które nie są precyzyjne i jednoznaczne: "należy rozważyć wykonanie wyjazdu od strony południowej, wyjazd od strony północnej" (pkt 11 decyzji), "należy przewidzieć miejsca postojowe dla samochodów w ilości adekwatnej do programu projektowanego obiektu" (pkt 13). Ponadto organ wskazał, że rozwiązanie komunikacyjne polegające na jednym wspólnym wjeździe i wyjeździe przedstawione na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu i w opracowaniu branży drogowej zyskało akceptację i uzgodnienie zarządcy drogi publicznej (opinia Burmistrza z dnia 17 maja 2005 r.) oraz uzgodnienie projektu budowlanego branży drogowej z dnia 15 maja 2006 r. Nadto dopuszczenie etapowania inwestycji, pomimo iż stanowi uchybienie, to biorąc pod uwagę bezpośredni dostęp do drogi działki inwestora, opracowanie projektu branżowego drogowego i akceptację dla planowanego zjazdu uzyskaną od zarządcy drogi nie może być zakwalifikowane jako rażące. Także rozbudowa linii kablowej wraz ze stacją trafo jest możliwa do wyłączenia z zakresu zatwierdzonego decyzją i zakwalifikowania jako budowę przyłącza. Inwestor ma prawo wyboru procedury i może skorzystać z trybu z art. 30 lub art. 29 a Prawa budowlanego. Nie jest to jednak wada rażąca. Inwestor uzyskał, bowiem zapewnienie dostaw i przyłączenia mediów, w tym i zasilania energetycznego.

Również nie znalazł potwierdzenia zarzut naruszenie warunków decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczący przekroczenia wymiaru długości elewacji frontowej, jak i tego, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez wymaganego uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Na skutek odwołania R. G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że decyzja Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] października 2006 r. nie narusza w sposób rażący przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji został złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] grudnia 2003 r.) i nie można badać zgodności projektowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, gdy inwestor posiada ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący postanowień decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] grudnia 2003 r. odnośnie odległości od budynku znajdującego się na działce sąsiedniej oraz długości elewacji frontowej budynku. Inwestor zgodnie z jej wskazaniami zrezygnował ze świetlika w linii kalenicy dachu oraz wykonał szczegółowy projekt zieleni wraz z inwentaryzacją zieleni. Uzgodniona została odległość od brzegu [...] z jego użytkownikiem, zaprojektowana została powierzchnia biologicznie czynna (51%), a także zapewniono 16 miejsc parkingowych, w tym miejsce postojowe dla osoby niepełnosprawnej. Ponadto inwestor uzyskał opinię Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak również otrzymał pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Zakopanem, uzgodnienie rzeczoznawcy ds. bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uzgodnienie rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przewidziany w projekcie zagospodarowania działki pojedynczy wjazd i wyjazd z niniejszej inwestycji nie stanowi naruszenia warunków określonych w decyzji Burmistrza Miasta Zakopane z dnia [...] grudnia 2003 r. Projekt koncepcyjny będący integralnym załącznikiem do decyzji przewiduje pojedynczy wjazd i wyjazd do spornej inwestycji i jest tożsamy w tym zakresie z projektem zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] października 2006 r., w której polecono jedynie rozważenie możliwości zaprojektowania oddzielnego wjazdu i wyjazdu do niniejszej inwestycji. Decyzja Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] października 2006 r. nie obejmuje zaś budowy spornego wjazdu i wyjazdu, lecz dotyczy wyłącznie I etapu, obejmującego budowę budynku usług komercyjnych wraz z miejscami postojowymi na działkach nr ew. [...], [...], [...] obr. [...].

Nadto, inwestycja jest zgodna z § 12 ust. 1, § 13 w związku z § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm.), a inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei udzielenie pozwolenia na budowę [...] reprezentowanemu przez K. W. nie wypełnia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Inwestorem oprócz M. i R. J. był K. W. - współwłaściciel nieruchomości inwestycyjnych, a zatem decyzja została skierowana do osoby fizycznej, tj. przedsiębiorcy. Kontrolowana decyzja Starosty Tatrzańskiego nie wypełnia również innych przesłanek określonych w art. 156 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniósł R. G. zarzucając jej rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 28, art. 33, art. 34, art. 35 i art. 36 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego Burmistrz Miasta Zakopane decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji trafo, linii energetycznych i rozbudowy kanalizacji teletechnicznej, co uniemożliwia udzielenie pozwolenia na budowę budynku usług komercyjnych, nie ma możliwości samodzielnego funkcjonowania budynku usług komercyjnych bez wjazdu (oraz dojazdu), zaś uzgodnienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego zostało wydane dla pierwotnego projektu budowlanego. Nie można także zaprojektować budynku usług komercyjnych o powierzchni użytkowej około 2.500 m2 bez dojazdu samochodów dostawczych i miejsc załadunku i wyładunku zaopatrzenia i przyjęcia, iż 16 miejsc postojowych jest wystarczające. Nadto podniesiono naruszenie § 8 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż podlega ona uwzględnieniu.

Wskazując na nadzwyczajny tryb prowadzonego postępowania oraz na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd stwierdził, że decyzja Starosty Tatrzańskiego z dnia [...] października 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, iż w piśmie z dnia 15 września 2006 r. inwestor zrezygnował z zatwierdzania projektowanego zjazdu z ul. [...] (dz. nr [...]) na teren inwestycji, a zatem przewidywał etapowanie inwestycji. Inwestor podał też, iż w pierwszym etapie wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu z wyjątkiem fragmentu wjazdu na szerokości chodnika na działce nr [...], natomiast w drugim etapie zakłada się wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę ww. fragmentu wjazdu na działce nr [...]. Dodatkowo inwestor wyjaśnił, że dysponuje warunkami technicznymi na zjazd oraz uzgodnieniem zjazdu przez zarządcę drogi. Ponadto stwierdził, że budynek będzie miał bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a jego podstawowym przeznaczeniem jest funkcja handlowo- usługowa, a więc może funkcjonować bez konieczności wjazdu w głąb działki. Inwestor poinformował, iż docelowo, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, po uzyskaniu pozwolenia na budowę drugiego etapu inwestycji budynek będzie funkcjonował w oparciu o wymieniony wjazd. Starosta Tatrzański, uwzględniając wniosek inwestora, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usług komercyjnych wraz z miejscami postojowymi w ramach I etapu inwestycji tj. z pominięciem budowy zjazdu, podając w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2006 r., że inwestor zdecydował o etapowaniu inwestycji w ten sposób, iż budowa zjazdu zostanie wykonana w II etapie na podstawie odrębnego zezwolenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, budynek usług komercyjnych niewątpliwie nie może prawidłowo funkcjonować bez obsługującego ten obiekt wjazdu. Wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku, obejmującego jedynie część zamierzenia budowlanego niemogącą funkcjonować samodzielnie, stanowi rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozdzielanie w takiej sytuacji etapów procesu budowlanego stanowi obejście prawa. Art. 33 ust. 1 ww. ustawy dopuszcza etapowanie inwestycji i wydanie pozwolenia na budowę odnośnie części obiektów, jednak tylko wówczas, gdy poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego stanowią odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować. Bez spełnienia tych warunków etapowanie inwestycji jest niemożliwe.

Ponadto za zasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności w związku z brakiem odniesienia się przez organ do zarzutów skarżącego w zakresie ilości miejsc postojowych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wprawdzie odniósł się do ww. zarzutu w odpowiedzi na skargę, jednak rozważania w tym przedmiocie powinny być zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto w kontrolowanej decyzji pominięto fakt, iż organ udzielający pozwolenie na budowę nieprawidłowo uznał rozbudowę linii kablowej wraz ze stacją trafo jako możliwą do wyłączenia z zakresu zatwierdzonego decyzją i zakwalifikował jako budowę przyłącza. Także tej okoliczności sprawy organ odwoławczy nie ocenił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 i 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1. art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a i b oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie wymienionych przepisów określających niezbędne warunki wydania pozwolenia na budowę i oparcie orzeczenia na niemającej oparcia w przepisach Prawa budowlanego tezie o konieczności realizacji zamierzenia budowlanego jednoobiektowego łącznie ze zjazdem w sytuacji, gdy na gruncie powołanych powyżej przepisów warunkiem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę jest jedynie uzyskanie oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną,

2. art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wobec spełnienia przez skarżącego wymagań określonych w art. 32 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,

3. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem pozwolenia na budowę było zamierzenie budowlane jednoobiektowe,

- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynika sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 § 1 i art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przejawiające się tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej uwzględnił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. i zastosował środek określony w ustawie - art. 146 § 1 P.p.s.a., pomimo że przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności nie została wydana z naruszeniem art. 33 § 1 Prawa budowlanego, a naruszenie przez organ administracji w toku wydawania przedmiotowej decyzji art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. nie było rażące,

2. art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na bezpodstawnym oparciu orzeczenia na okolicznościach faktycznych, których Sąd pierwszej instancji nie był w stanie stwierdzić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mianowicie stwierdzenie, że budynek usług komercyjnych niewątpliwie nie może funkcjonować bez obsługującego ten obiekt wjazdu było co najmniej przedwczesne w sytuacji, gdy nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a nadto nie poparte jakąkolwiek argumentacją i nie mające jakiegokolwiek oparcia w przepisach Prawa budowlanego,

3. art. 152 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym orzeczeniu w pkt 2 wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w sytuacji, gdy nie zachodziła potrzeba orzekania o niewykonalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., a zawierana w wyroku klauzula wykonalności aktu nie jest klauzulą absolutną.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi

Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm

przepisanych.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że zaskarżona decyzja została podjęta zgodnie z obowiązującym w dacie jej wydawania przepisami Prawa budowlanego określającymi wymagania, jakie inwestor powinien spełnić, aby uzyskać pozwolenia na budowę, w szczególności w zakresie dołączenia do dokumentacji budowlanej, oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Przepisy Prawa budowlanego nie nakładały na inwestora obowiązku budowy zjazdu, jak i poszczególnych przyłączy, gdyż te mogą być realizowane w późniejszym czasie. Posiadał on również oświadczenia dostawców mediów o warunkach przyłączenia do sieci. Przedłożenie oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną jest jedynym niezbędnym i wystarczającym warunkiem do udzielenia pozwolenia na budowę.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył R. G., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Stwierdzić trzeba, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania". Tylko uzasadnienie wyroku sądu spełniające powyższe warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało prawu. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi się kierował wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenia, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie ewentualnej kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 204/07; z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 1661/09; z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 2315/11; z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe w stopniu, który uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę przeprowadzenie kontroli kasacyjnej.

Odnosząc się do pierwszej z przyczyn uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r., zauważyć trzeba, iż Sąd pierwszej instancji, przedstawiając okoliczności, dla których inwestor zdecydował się na etapowanie inwestycji, ocenił je jako rażące naruszenie prawa materialnego art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd ten nie odniósł się jednak ani do zatwierdzonych w decyzji o pozwoleniu na budowę zakładanych rozwiązań projektowych, ani do posiadanego przez inwestor uzgodnienia zjazdu z zarządcą drogi, ani przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego, ani możliwości samodzielnego funkcjonowania tego obiektu, pomimo iż sam wcześniej wskazywał na nie w treści uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do niczym nie popartego, oderwanego od okoliczności przedmiotowej sprawy i przepisów prawa stwierdzenia, że "budynek usług komercyjnych niewątpliwie nie może prawidłowo funkcjonować bez obsługującego ten obiekt wjazdu" oraz, że "wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku, obejmującego jedynie część zamierzenia budowlanego niemogącego funkcjonować samodzielnie, stanowi rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego". Brak jednak jakichkolwiek rozważań Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, uniemożliwia ocenę zajętego przez ten Sąd stanowiska. Nie sposób dopatrzeć się również przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji zakwestionował zaakceptowaną przez organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę możliwość wyłączenia z zatwierdzonego projektu budowlanego stacji trafo i wykonanie w tym zakresie przyłączy. Ma to również o tyle znaczenie, że organ I instancji wyjaśniał w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie stanowi to jeszcze o przesłance rażącego naruszenia prawa. Sąd podważając trafność oceny organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pominął jednocześnie wywody organów administracji, które wskazywały na zaistniałe wprawdzie w sprawie uchybienia, ale które nie posiadały w ich ocenie charakteru rażącego. Również w odniesieniu do ilości miejsc postojowych przyjętych w analizowanym projekcie Sąd pierwszej instancji, wskazując na uchybienie art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. nie podjął jakiejkolwiek próby oceny stanowiska organu w tym zakresie, przy uwzględnieniu postanowień zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i obowiązku Sądu wykazania, iż ewentualne uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Z wyżej wskazanych przyczyn, za zasadny należało uznać podniesiony w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz częściowo zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 146 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 33 § 1 Prawa budowlanego i art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim podważono prawidłowość wydanego przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia. Ocena naruszenia zarzutów prawa materialnego, w tych okolicznościach sprawy pozostawała przedwczesna (art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a, art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 3 i art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego).

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 152 P.p.s.a., zauważyć trzeba, iż rozstrzygnięcie to stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę i należy je umieścić w wyroku niezależnie od tego, czy wcześniej wstrzymano wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności w drodze postanowienia. W przypadku uwzględnienia skargi, sąd na podstawie art. 152 P.p.s.a. ma obowiązek określić, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynności nie mogą być wykonane. Stwierdzenie przez sąd administracyjny w wyroku, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 P.p.s.a. oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. Celem powyższego przepisu, w konsekwencji wprowadzenia modelu dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego jest zabezpieczenie strony, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ uchylonego aktu, przed uprawomocnieniem się wyroku. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. OSK 591/04, opubl. ONSAiWSA 2004 r. Nr 2, poz. 32). Z tych też względów, zarzut naruszenia art. 152 P.p.s.a. podlegał oddaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę dokona oceny legalności kontrolowanej w sprawie decyzji mając na względnie przedstawione wyżej uwagi.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił skarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 tej ustawy.