Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1721/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 298 ust 1 pkt 2, art 181 ust 1, 299 ust 1 pkt 2, 305
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art 107§ 3, 12,35,77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy C. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za wprowadzenie w 2012 r. ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1721/16

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].05.2016 r., nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej GIOŚ) - po rozpatrzeniu odwołania Miasta i Gminy [...] - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].03.2014 r. nr [...] (zwanego dalej [...]IOŚ), wymierzającą Miastu i Gminie [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 44.175,00 zł za wprowadzanie w 2012 r. ścieków do rzeki O., z naruszeniem warunków dotyczących składu ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...].09.2005 r., nr [...] – za wskaźnik BZT5. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Starosta [...], wskazaną decyzją z dnia [...].09.2005 r., udzielił Miastu i Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do rzeki O. ścieków z komunalnej oczyszczalni w C. (eksploatacją oczyszczalni zajmuje się Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C.).

W decyzji tej ustalono warunki dotyczące ilości i jakości (stanu i składu) odprowadzanych ścieków oraz powadzenia pomiarów. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...].03.2014 r. wymierzył Miastu i Gminie [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 44.175,00 zł za wprowadzanie w 2012 r. ścieków do rzeki O., z naruszeniem warunków dotyczących składu ścieków, określonych we wskazanym pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...].09.2005 r. – za wskaźnik BZT.

Na skutek wniesionego odwołania, GIOŚ w zaskarżonym rozstrzygnięciu podzielił w całości argumentację i ustalenia I. instancji. Wskazał za I. instancją, że jeżeli rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), to na podstawie art. 205 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (zwanej dalej P.o.ś.).: – należy dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia w tych latach jego obowiązywania, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara, – w przypadku naruszenia warunków pozwolenia w określonym roku jego obowiązywania należy ustalić wielkość naruszenia dla tego roku, – wymierzyć karę pieniężną dla danego roku kalendarzowego, przyjmując tylko te części wielkości naruszenia warunków pozwolenia w kolejnych latach jego obowiązywania, które miały miejsce w danym roku kalendarzowym. GIOŚ wskazał, że Starosta [...] - jako właściwy w sprawie organ ochrony środowiska - w pkt II.3. wskazanej decyzji z dnia [...] września 2005 r. nr [...], obowiązującej w zakresie pkt II.1 i II.3. do 27 września 2015 r., udzielił Miastu i Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni w C. do rzeki O.. W tym punkcie decyzji określił również warunki wprowadzania ścieków do wód, tj. warunki szczególnego korzystania z wód, a dokładnie ilość ścieków, stan i ich skład. Było ono wydane podczas obowiązywania przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 168 poz. 1763 - zwanego dalej rozporządzeniem z 2004 r.).

Ustalając wysokość kary za przekroczenie warunków pozwolenia wodnoprawnego w zakresie stanu i składu wprowadzonych ścieków Organ dokonał porównania wyników badań w dwóch okresach pomiarowych (I rozpatrywany okres pomiarowy: od dnia [...] września 2011 r. do dnia [...] września 2012 r. oraz II rozpatrywany okres pomiarowy: od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] września 2013 r.) z wartościami dopuszczalnymi. W 3 próbkach z pierwszego ocenianego okresu na 12 pobranych próbek, stwierdzono przekroczenia dopuszczalnej ilości odprowadzonych ścieków odnośnie BZT5. Przekroczenie takie stwierdzono również w 7 próbkach na 12 pobranych w drugi ocenianym okresie. W efekcie wysokość administracyjnej kary pieniężnej ustalono za naruszenie warunków pozwolenia w 2009 r. w zakresie składu ścieków (pięciodobowe biochemiczne zapotrzebowanie tleny BZT5). Wielkości przekroczeń dla poszczególnych wskaźników, zdaniem Organu odwoławczego, zaprezentowano prawidłowo w kolumnie 6 załącznika nr 1 i 2 do decyzji I. instancji. Ustalono je jako różnicę rzeczywistego wyniku uzyskanego dla danego wskaźnika w pomiarze (kolumna 4 załącznika nr 1 i 2 do zaskarżonej decyzji) oraz dopuszczalnego stężenia (kolumna 5 załącznika nr 1 i 2 do zaskarżonej decyzji) określonego dla tego wskaźnika w pozwoleniu wodnoprawnym. np. w pomiarze z dnia [...] lipca 2012 r. uzyskano rzeczywiste stężenie wskaźnika ChZTCr 130 mg/dm3, przy dopuszczalnym stężeniu określonym w pozwoleniu 125 mg/dm3, w związku z czym przekroczenie ChZTCr w pomiarze z dnia [...] lipca 2012 r. wyniosło 5 mg/dm3. Wartość przekroczenia 5 podstawiono do wzoru poniżej obliczając ładunek ChZTCr wprowadzonej do wód z przekroczeniem. Analogiczne działania wykonano dla pozostałych wskaźników w każdym okresie oceny. Po przeprowadzonej analizie uzyskanych wyników, Organy ustaliły i przyjęły, że ścieki, o których mowa w § 4 ust. 2, odpowiadają wymaganym warunkom w zakresie pozostałych substancji zanieczyszczających określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, bowiem spełniają odpowiednio wymagane warunki, o których mowa w ust. 1, w części ze względu na błędy metodologiczne zastosowane przez prawodawcę. Wobec tego stwierdziły, że aby wymierzyć karę pieniężną za rok kalendarzowy 2012, należy przyjąć tylko części wielkości naruszenia z kolejnych ocenianych okresów obowiązywania pozwolenia, które miały miejsce w roku 2012, tj.: od [...] stycznia 2012 r. do [...] września 2012 r. (270 dni), oraz od [...] września 2012 r. do [..] grudnia 2012 r. (96 dni). Zatem, ilość danej substancji, w tym substancji wyrażonej jako wskaźnik, wprowadzonej do wód lub do ziemi z naruszeniem wymaganych warunków: dla BZT5: w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] września 2012 r. wynosi: Si = 270 dni x 1721,346/366 = 1269,845 kg, a w okresie od [...] września 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. wynosi: S = 96 x 2138,175/365 = 562,369 kg. W roku kalendarzowym od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. wynosi Si = 1269,845 + 562,369 = 1832,214 kq. Organy zgodnie wskazały, że stawki kar, które należało zastosować w niniejszej sprawie zostały określone w przepisach obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 16 września 2011 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na rok 2012 (M.P. Nr 94 poz. 957). Następnie wywiodły że, karę w tej sprawie należy ustalić wyłącznie za substancje wyrażone wskaźnikiem BZT5. W związku z tym ustaliły, że wynosi ona 44 174,68 zł, a po zaokrągleniu do pełnych złotych zgodnie z art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) - 44 175 zł. Wobec tego za całkowicie niezasadny uznał GIOŚ zarzut odwołania, że za podstawę kary przyjęto większą liczbę przekroczeń, niż wynika to z materiału dowodowego, tj. wyników pomiarów wykonanych przez stronę w ocenianych w tej sprawie okresach obowiązywania pozwolenia. Pomimo, że do oceny spełniania warunków przyjmuje się wszystkie pomiary wykonane w dwóch kolejnych okresach wchodzących w rok kalendarzowy, za który wymierzono karę, to wysokość kary obliczono tylko za liczbę dni od [...] stycznia 2012 r. do [...] września 2012 r. i od [...] września 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177) karę ustalono za wskaźnik: pięciodobowe biochemiczne zapotrzebowanie tlenu (BZT5) - w wysokości 44.175,00 zł. Stosownie zaś do treści art. 281 ust. 1 P.o.ś. do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm. zwanej dalej o.p.), z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Zobowiązanie podatkowe - w niniejszej sprawie administracyjna kara pieniężna za 2009 r. - powstaje z dniem doręczenia stronie decyzji ustalającej tę karę. Zgodnie z art. 68 § 1 o.p. zobowiązanie podatkowe (administracyjna kara pieniężna) nie powstaje (przedawnia się), jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił co następuje. Po pierwsze, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez nieprzedłużenie na wniosek strony terminu do zajęcia stanowiska w sprawie, przez co strona nie mogła złożyć wniosków w sprawie prowadzonego postępowania. Jak wynika z akt sprawy Organ I. instancji pismem z dnia [...] lutego 20014 r. zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, w tym co do zebranych dowodów i materiałów w terminie zgodnym z art. 10 K.p.a. Jednocześnie pismem z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że nie było żadnych podstaw uzasadniających przedłużenie tego terminu, gdyż z przedkładanych przez Stronę sprawozdań z badań wynika, że laboratorium to posiada akredytację w wymaganym zakresie, w związku z czym nie można twierdzić, że w tej sprawie kara została wymierzona za pomiary wykonane przez niekwalifikowane laboratorium. Wobec tego treść dokumentów, których Strona żądała od laboratorium nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie dodano, że słuszne było stanowisko Organu I. instancji, iż informacje zawarte w zakresie akredytacji przedmiotowego laboratorium powinny być stronie znane już na etapie podpisywania umowy z laboratorium o wykonywanie pomiarów. Dodatkowo wyjaśniono, że w toku niniejszego postępowania Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] lipca 2015 r. zawiadomił również Stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z czego jednak ta nie skorzystała; Po drugie, w ocenie GIOŚ, bezpodstawne są też zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 78 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I. instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Nie uwzględnił natomiast żądania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, gdyż wątpliwości strony w powyższej kwestii nie są okolicznością mającą znaczenie dla sprawy i w żaden sposób nie wpływają na bezsporny fakt, że jakość ścieków odprowadzanych z oczyszczalni w C. nie odpowiada dopuszczalnym normom, ustalonym w pozwoleniu wodnoprawnym.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska podkreślił, iż oczyszczalnia w Chorzelach znajduje się na terenie aglomeracji C., która jest ujęta w Krajowym Programie Oczyszczania Ścieków Komunalnych, w grupie aglomeracji priorytetowych dla wypełnienia wymagań Traktatu Akcesyjnego. W związku z tym Strona ma możliwość skorzystania z ulgi w spłacie kary w postaci odroczenia terminu jej płatności na zasadach szczegółowo określonych w art. 317 - 321 P.o.ś., a Organem właściwym w sprawie jest [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska - art. 316 P.o.ś.

We wniesionej skardze profesjonalny pełnomocnik reprezentujący Stronę skarżącą zarzucił: I/. naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2 w zw. z pozycją 7 załącznika do ustawy z dnia 24.07.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa oraz art. 2 ust 2 ustawy z dnia 8.03.1990r o samorządzie gminnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. i 30 § 1 K.p.a., poprzez ich pominięcie i niestwierdzenie nieważności decyzji Organu I. instancji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jednostka samorządu terytorialnego - Miasto i Gmina [...] nie została wyodrębniona w podziale terytorialnym państwa (nie istnieje); b) art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niewyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także poprzez pominięcie w jego uzasadnieniu okoliczności, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 12 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 35 K.p.a. poprzez długotrwałe rozpatrywanie sprawy, pomimo tego, iż do rozpatrzenia skargi nie było konieczne zbieranie dodatkowych dowodów, informacji, ani wyjaśnień, a wydanie orzeczenia wymagało jedynie dogłębnej analizy dokumentów zebranych w toku postępowania przed organem I instancji. II/. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: a) art. 305 ust. 4 ustawy z dnia 27.04.2001 r. P.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie do ustalenia wysokości kary pieniężnej za wprowadzenie w 2012 r. ścieków do rzeki O. z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego, pomiarów wykonanych nie tylko w roku 2012, ale również w roku kalendarzowym 2011 i 2013, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia kary pieniężnej w zawyżonej wysokości;

b) art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 281 ust 1 P.o.ś., poprzez pominięcie przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego, iż obowiązek uiszczenia kary pieniężnej powstaje w momencie, w którym istnieje faktyczna możliwość stwierdzenia, że wystąpiło naruszenie warunków pozwolenia za 2012 r., tj. w dniu [...].12.2012 r., co doprowadziło Organ II. instancji do przyjęcia przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej pomiarów z 2011 r. i 2013 r., podczas gdy po [...].12.2012 r. nie miało miejsca żadne zdarzenie, które miałoby wpływ na wysokość kary za 2012 r.; c) § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego poprzez przyjęcie, że przepis ten: - wskazuje okresy, które należy przyjąć do oceny spełnienia warunków pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy przepis ten nie dotyczy przedmiotowych okresów, - ma zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy został on uchylony w dniu [...].07.2006 r., co w konsekwencji doprowadziło Organ do naruszenia zasady praworządności (art. 6 K.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Pełnomocnik wniósł zatem o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...].05.2016 r. w całości, ewentualnie o uchylenie tej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania Strona skarżąca stwierdziła co następuje. Zgodnie z art. 1 ust 2 ustawy z dnia 24.07.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa , jednostkami zasadniczego trójpodziału państwa są: gminy, powiaty, województwa. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 tej ustawy wykaz gmin został określony w jej załączniku. W załączniku tym pod pozycją 7 w województwie mazowieckim wymieniona jest "Gmina C.". Jednostką samorządu terytorialnego jest więc Gmina [...], nie zaś Miasto i Gmina [...]. Nie istnieje jednostka samorządu terytorialnego - Miasto i Gmina [...]. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym to gmina posiada osobowość prawna. Stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 K.p.a., oraz podmiotem praw i obowiązków, jakie przysługują gminnej wspólnocie samorządowej jest gmina pod nazwą określoną zgodnie z przepisami powyższej ustawy z dnia 24.07.1998r., tj. Gmina [...]. Wobec czego Organ II. instancji winien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Zaznaczono także, iż nie ma znaczenia określenie strony w decyzji wodnoprawnej. Organ administracyjny winien bowiem z urzędu dbać o prawidłowe oznaczenie strony postępowania i badać zdolność do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym, biorąc pod uwagę w szczególności art. 30 § 1 K.p.a., który uzależnia bycie stroną od dodatkowych przesłanek , tj. od zdolności prawnej oraz zdolności do czynności prawnych, które powinny być ocenianie na gruncie prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Miasto i Gmina [...] nie posiada zdolności prawnej i zdolności sądowej. W postępowaniu naruszono wyrażoną w art. 12 K.p.a. i art. 35 K.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Rozpatrywanie sprawy przez Organ II. instancji zajęło ponad 2 lata. W uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Strona skarżąca stwierdziła co następuje. Zgodnie z art. 305 ust 4 ustawy P.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym. Na stronie 4 decyzji Organ II. instancji wskazał na zasady dokonywania oceny spełnienia warunków pozwolenia wodnoprawnego, w przypadku jeśli okres obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym. Zdaniem Skarżącej, zasada dokonywania oceny przyjęta rzez Organ II. instancji nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Żaden przepis prawa nie wskazuje na odmienny, niż wskazany w art. 305 ust 4 P.o.ś. sposób wymierzania kary za naruszenie pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z § 5 ust 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8.07.2004r w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego liczba pobieranych średnich dobowych próbek ścieków, dopływających i odpływających z oczyszczalni, w zakresie wskaźników, określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, nie może być mniejsza niż: w przypadku ścieków z oczyszczalni o RLM od 15.000 do 49.999 - po 12 próbek w ciągu roku. Przepis ten nie wskazuje - wbrew twierdzeniu Organu II. instancji - okresów, jakie należy przyjąć do ustalenia, czy warunki z decyzji wodnoprawnej zostały spełnione. Ponadto przepis ten utracił moc w dniu 31.07.2006 r. i nie ma zastosowania do niniejszej sprawy. Rozporządzenie to obowiązywało w dacie wydania pozwolenia, tj. w dniu [...].09.2005 r. Zostało zaś uchylone [...].07.2006 r., a zatem w trakcie pierwszego roku obowiązywania pozwolenia. Strona wywiodła, że organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji. Pozwolenie wodnoprawne określa warunki wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi przez adresata tego rodzaju decyzji, stąd też obowiązki związane warunkami, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi muszą uwzględniać ramy prawne zakreślone tym pozwoleniem (powołała wyrok NSA z dna 2.06.2015 r. wydany w sprawie II OSK 2690/13). Zdaniem Skarżącej, rozporządzenie z 2004 r. ma zastosowanie jedynie do ustalenia warunków, jakie winny być spełnione, by pozwolenie wodnoprawne nie zostało naruszone, nie zaś do ustalenia okresów, które należy przyjąć do ustalenia wysokości kary pieniężnej. Z tego względu pełnomocnik Skarżącej wywiódł, że Organ II. instancji naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a. oraz zasadę przekonywania z art. 11 K.p.a. Zdaniem Skarżącej, przyjmowanie okresów oceny spełnienia warunków pozwolenia spoza okresu kalendarzowego, za który wymierza się karę pieniężną jest niezrozumiałe i nielogiczne. Wobec tego wyliczenia dokonane przez Organ II. instancji są błędne. Na stronie 8 decyzji Organ do wyliczenia ilości przekroczeń BZT5 (pięciodobowe biochemiczne zapotrzebowanie tlenu) w pierwszym okresie przyjął, że rok 2012 miał 366 dni, zaś w drugim okresie, że miał 365 dni. Ponadto Organ II. instancji wskazał, że okres od [...].01.2012 r. do [...].09.2012.r. to 270 dni, podczas gdy w rzeczywistości jest to 268 dni, zaś okres od [...].09.2012 r. do [...].12.2012 r. to 96 dni, podczas gdy w rzeczywistości to 95 dni. Z wyliczeń Organu wynika więc, że kara została nałożona za 366 dni roku 2012 r., podczas gdy w rzeczywistości została ona nałożona za 363 dni 2012 r. , mimo, że rok ten miał 365 dni. W efekcie nie można przyjąć, że kara została wymierzona za 2012 r., bowiem została ona wymierzona jedynie za 363 dni tego roku. Wskazane błędy w wyliczeniach mają bezpośredni wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej. Godzi to w zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a. Zarzucono także, iż z decyzji nie wynika, na podstawie jakich danych Organ II. instancji przyjął, iż łączna ilość ścieków odprowadzonych w 2012 r. w pierwszym okresie przyjętym do pomiaru, tj. 543.583 m³, zaś w drugim okresie - 503.100 m³. Organ II. instancji przyjął w swej decyzji tę ilość w ślad za Organem I. instancji, absolutnie nie uzasadniając tej kwestii. Skarżący weryfikował wyliczenia Organu II. instancji i wielkość wskazana przez Organy nie zostały potwierdzona. Ilość odprowadzonych ścieków w danych okresach ma wymierny wpływ na wysokość kary pieniężnej, albowiem wielkość ta jest elementem wzoru matematycznego wskazanego na karcie 6 decyzji. Zarzucono także, iż Organ II. instancji całkowicie pominął fakt, że obowiązek podatkowy (w tym wypadku obowiązek uiszczenia kary pieniężnej) zgodnie z art. 68 § 1 o.p. powstał w dniu [...].12.2012 r. Po tej dacie nie miało miejsca żadne zdarzenie mające wpływ na wysokość kary pieniężnej. Dlatego uwzględnienie przez Organ administracyjny pomiarów przekroczeń z 2011 r. i 2013 r., przy wymierzaniu kary za 2012 r. jest nieporozumieniem. Zdaniem Skarżącej, zasada dokonywania pomiarów przyjęta przez Organ II. instancji jest nielogiczna i dla niej niekorzystna. Pomiary z 2011 r. i 2013 r. mają wpływ na wysokość wymierzonej jej kary pieniężnej, gdyż liczba przekroczeń z tych okresów jest uwzględniana w liczniku wzoru matematycznego, przedstawionego na karcie 6 i 7 uzasadnienia. Ponadto dane z tych okresów są następnie wykorzystywane przy wymierzaniu kary administracyjnej za 2011 r. i 2013 r., co powoduje dwukrotne wymierzanie kary administracyjnej za te same przekroczenia, mimo że są one wymierzane za różne lata kalendarzowe, co pozostaje sprzeczne z zasadą wymierzania kary wyrażoną w art. 305 ust 4 P.o.ś. Przyjęty do określenia wysokości kary okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie jest rokiem kalendarzowym, o którym mowa w art. 305 ust. 4 P.o.ś. Rok kalendarzowy wynosi 12 miesięcy i rozpoczyna się 1 stycznia, a kończy 31 grudnia. Ustawodawca nie posługuje się pojęciem "rok obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego". Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi o rok kalendarzowy. Zakładając, że ustawodawca jest racjonalny, należy przyjąć, że gdyby jego celem było wprowadzenie możliwości ustalenia wysokości kary biorąc pod uwagę "rok obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego", to tak by uczynił. W niniejszej sprawie, do ustalenia wymiaru kary administracyjnej należy brać zatem pod uwagę – jak podkreślił pełnomocnik Skarżącej - jedynie przekroczenia z okresu od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. I tak na stronie 7 decyzji, w wyliczeniu do przekroczenia BZT5 w liczniku winna być wskazana jedynie ilość dopuszczalnych stężeń w wysokości: 3 (pomiar z dnia [...].10.2012 r.) i 12 (pomiar z dnia [...].12.2012 r.), nie zaś dodatkowo pomiary: 10, 3, 8, 9 i 6, bowiem są to pomiary wykonane w 2013 r. Wprowadzenie zatem tych danych do licznika wzoru jest nieprawidłowe. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wykazując przyczyny, dla których nie podziela argumentacji skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach, a zaskarżona decyzja nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak i norm procesowych w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji, w pierwszym rzędzie należało rozpoznać zarzut skargi zmierzający do wykazania, że decyzja ta skierowana została do nieistniejącego adresata. Zarzucono bowiem, że doszło do naruszenia art. 1 ust. 2 , art. 2 ust. 2 w związku z pozycją 7 załącznika do ustawy z dnia 24.07.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa oraz art. 2 ust 2 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. i 30 § 1 K.p.a., poprzez ich pominięcie i niestwierdzenie nieważności decyzji Organu I. instancji w sytuacji, gdy decyzja Organu I. instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jednostka samorządu terytorialnego - Miasto i Gmina [...] nie została wyodrębniona w podziale terytorialnym państwa.

W razie jego podzielenia, skutkowałoby to kwalifikowaną wadliwością tej decyzji, prowadzącą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, nawet w razie jej merytorycznej poprawności. Sąd jednak nie potwierdza trafności tego zarzutu. Należy mieć bowiem na względzie, że w tym zakresie wypowiedział się już NSA w wyroku z dnia 13.04.2016 r., sygn. akt II OSK 1872/14. Uznał mianowicie, że ze statutu gminy [...]. wynika, iż podmiot, do którego została skierowana decyzja (kara administracyjna wymierzona za inny okres) jest gminą miejsko – wiejską. Przyznał, że jednostką samorządu terytorialnego jest Gmina [...], tym niemniej nie ulega wątpliwości, że Miasto [...] jest częścią tak oznaczonej jednostki (§ 1 ust. 3 statutu), co wskazuje na to, że oznaczenie podmiotu, do którego została skierowana decyzja jako "Miasto i Gmina [...]" nie oznacza wady skutkującej nieważnością decyzji.

Określenie więc omawianego podmiotu w decyzji wymierzającej przedmiotową karę jako Miasto i Gmina, nawet w sytuacji jeśli nie odpowiada to nazwie statutowej, nie uzasadnia twierdzenia o błędnie ustalonym adresacie takiej decyzji. Sąd II. instancji zauważył tam również, że przyjęcie koncepcji Skarżącej naraziłoby ją na jeszcze większe kary, zważywszy, że pozwolenie wodnoprawne Starosty Przasnyskiego udzielone decyzją z dnia [...].09.2005 r., również udzielone zostało Miastu i Gminie [...], a nie Gminie [...]. Uznać by wówczas należało konsekwentnie, że nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na prowadzoną działalność (odprowadzanie do rzeki O. ścieków z komunalnej oczyszczalni). Przechodząc zatem do rozważań materialnoprawnych wskazać należy, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016, poz. 672 ze zm.). Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. administracyjne kary pieniężne wymierza w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 P.o.ś., warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystywanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu. W myśl z kolei art. 299 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na postawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. W rozpoznawanej sprawie Starosta [...] decyzją z dnia [...].09.2005 r. udzielił Skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do rzeki O. ścieków z komunalnej oczyszczalni (eksploatacją oczyszczalni zajmuje się Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C.).

W tym pozwoleniu wodnoprawnym określono dopuszczalne stężenia poszczególnych rodzajów zanieczyszczeń, w tym mającego istotne znaczenie w sprawie wskaźnika biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5). Podstawą do ustalenia, czy Skarżąca stosuje się do wskazanych w pozwoleniu warunków odprowadzania ścieków do wód, winna być analiza sprawozdań z badań ścieków, przedłożonych przez skarżącą. Z analizy tej jednoznacznie wynika fakt przekroczenia przez Skarżącą dopuszczanych warunków w zakresie składu ścieków w odniesieniu do fosforu ogólnego, pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5) (str. 8 i 10 zaskarżonej decyzji). Z uwagi na fakt, że przekroczenie dopuszczalnych ilości substancji, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik, dotyczyło więcej niż jednej substancji, wymienionych w liczbie porządkowej 60 – 76 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2005 r., wymierzono Skarżącej w niniejszej sprawie karę kierując się więc dyrektywami wynikającymi z § 9 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia. W rezultacie prawidłowo wymierzono ją Skarżącej z tytułu przekroczenia przy wprowadzaniu ścieków do rzeki Orzyc tej substancji, której przekroczenie pociągało za sobą najwyższą karę, tj. wskaźnika pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5), co wynika z przytoczonych i zestawionych przez Organ w tabeli na str. 10-11, pomierzonych wskaźników (przekroczenie wskaźnika fosforu ogólnego było niższe, podobnie jak ChZTcr i zawiesiny ogólnej). Skarżąca zakwestionowała zasadność zastosowania przez Organy obu instancji rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 168 poz. 1763). Argumentowała to faktem, że w dacie orzekania przez Organy akt ten nie obowiązywał, a miał jedynie zastosowanie w chwili wydania przez Starostę [...] pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie Sądu stanowisko takie nie jest uprawnione. Organy obu instancji nie tyle stosowały to rozporządzenie, co wykonywały postanowienia zawarte w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...].09.2005 r. Fakt, że w wielu fragmentach swych rozstrzygnięć, w sposób wadliwy - co wymaga podkreślenia - Organy odnosiły się do konkretnych norm tego rozporządzenia z 2004 r., nie miało wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie bowiem owo rozporządzenie nie stanowiło podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, a zawarte w nim przepisy nie były normą prawa zastosowaną przez Organ, lecz elementem omawianej przez Organ części dyspozytywnej pozwolenia wodnoprawnego. Wobec tego zasadnie, owo rozporządzenie z 2004 r. nie zostało wymienione w komparycji decyzji wydanej przez WIOŚ, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia w sprawie kary pieniężnej. Zdaniem Sądu, uprawniony był przyjęty przez Organy taki sposób rozumienia stosowania tego rozporządzenia, że poprzez wprowadzenie do pozwolenia wodnoprawnego regulacji dotyczących badania ilości i jakości ścieków, częstotliwości tych badań i metodyki referencyjnej analizy próbek, stały się one nierozłączną częścią decyzji administracyjnej, wydanej w tym przedmiocie. W konsekwencji, Organ obecnie nie stosuje rozporządzenia z 2004 r., lecz wykonuje zapisy ostatecznej decyzji administracyjnej, w oparciu o którą Skarżąca została uprawniona do wprowadzania ścieków do rzeki O. Nadmienić też należy, że co do kwestii obowiązywania rozporządzenia z 2004 r. oraz stosowania norm w nim zawartych w sprawach toczących się po jego uchyleniu, wypowiedział się już NSA w przytoczonym uprzednio wyroku z dnia 13.04.2016 r. (sygn. akt II OSK 1872/14)., dotyczącym tego samego adresata i analogicznego stanu faktycznego oraz prawnego z tą jedynie różnicą, że problem dotyczył wymierzenia kary za 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się tamże w kwestii nałożenia kary pieniężnej za odprowadzanie ścieków przez Skarżącą za 2009 r. - w oparciu o to samo pozwolenie wodnoprawne z 2005 r. - wyraźnie stwierdził, że: "Wprawdzie ostatni z ww. aktów nie obowiązywał w dacie wydawania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia jednakże konieczność jego stosowania została wyraźnie wskazana w decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, w której organ udzielający tego pozwolenia określając dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń odniósł się do tego właśnie aktu.". Tym samym na potrzeby postępowania obejmującego stan przekroczeń wskaźników określonych w omawianym pozwoleniu wodnoprawnym za okres 2009 r. NSA przyjął prawidłowość stosowania zapisów tego rozporządzenia, jako elementu treści pozwolenia. Wymaga też podkreślenia, że zgodnie z art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 747/15, LEX nr 1749010). Wobec tego, skoro NSA wypowiedział się już odnośnie tego samego podmiotu i interpretując tę samą decyzję administracyjną (pozwolenie wodnoprawne), w ramach tożsamego postępowania o wymierzenie kary administracyjnej – Organ nie miał podstaw, aby odejść od przyjętej i wyrażonej przez NSA oceny prawnej. W przeciwnym wypadku, doszłoby do naruszenia art. 8 K.p.a., gdyż odmienna ocena mogłaby spowodować uzasadnione podważenie tej zasady oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 65/97). Istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma także i to, że z wykładnią prawa zaprezentowaną w przywołanym wyroku NSA z dnia 13.04.2016 r. (sygn. akt II OSK 1872/14), wydanym przed podjęciem rozstrzygnięcia przez GIOŚ w niniejszej sprawie, pozostają w związku pozostałe zarzuty skargi, naruszenia innych przepisów prawa procesowego tj. art. 305 ust. 4 P.o.ś. oraz art. 68 § 1 ustawy z dnia 29.08.1997r. o.p. w zw. z art. 281 ust 1 P.o.ś . Istota tych zarzutów sprowadza się do tego, że przy wymierzaniu kary za dany rok kalendarzowy, organy do zakwalifikowania czy zostały przekroczone dopuszczalne poziomy substancji, przyjmują pomiary wykonane nie tylko danym roku kalendarzowym, lecz także w roku poprzedzającym oraz kolejnym po danym roku kalendarzowym. W rozpatrywanej sprawie chodzi o objęcie pomiarami okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a mianowicie od [...] września danego roku do [...] września roku następnego. Skarżąca zakwestionowała przyjętą metodykę obliczania poziomów przekroczenia substancji dopuszczonych decyzją. Twierdziła dalej, że po [...] grudnia 2012 r. nie wystąpiło żadne zdarzenie, które miałoby wpływ na wysokość kary. Tymczasem taki sposób kwalifikowania okresów oceny spełniania warunki pozwolenia wodnoprawnego tj. od [...] września 2011 r. do [...] września 2012 r oraz od [...] września 2012 r. do [...] września 2013 r. znajduje umocowanie w § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r., wprowadzonym jako jeden z warunków pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślenia wymaga, że analiza tak rozumianych zapisów całego § 5 rozporządzenia - jako postanowienia decyzji - prowadzi do wniosku, że próbki pobiera się w latach obowiązywania pozwolenia, nie zaś w latach kalendarzowych. Taka wykładnia odnosi się do wszystkich punktów ust. 2. Z tego względu, co się tyczy pobierania próbek ścieków do kontroli, to konieczne jest ich zbadanie w latach obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. W sytuacji zatem, gdy lata te nie pokrywają się z rokiem kalendarzowym, za który wymierza się karę, należy badaniem objąć te lata obowiązywania pozwolenia, które objęte są danym rokiem kalendarzowym. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i została bardzo precyzyjnie i szczegółowo opisana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym zakresie Sąd w całości podziela wywody GIOŚ. Zasadnicze znaczenie ma jednak fakt, że taka koncepcja badania próbek ścieków została zaakceptowana w przywołanym już wyroku NSA z dnia 13.04.2016 r., sygn. akt II OSK 1872/14. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wówczas, co następuje: "A więc jeśli, tak jak w niniejszej sprawie, rok obowiązywania pozwolenia nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym (pozwolenie wodnoprawne obowiązuje od [...] września do [...] września roku następnego) to oceny spełnienia warunków pozwolenia należy dokonać w tych latach, których części wchodzą w rok kalendarzowy, za który wymierzana jest kara. A zatem wymierzając karę za 2009 rok organ winien ocenić czy spełnione zostały warunki pozwolenia wodnoprawnego częściowo w okresie od [...] września 2008 r. do [...] września 2009 r. i z tego okresu uwzględnić okres od [...] stycznia 2009 r. oraz częściowo w okresie od [...] września 2009 r. do [...] września 2010 r., z tym że z tego okresu winien uwzględnić jedynie czas od [...] września do [...] grudnia 2009 r. Trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wyrażonego przez skarżącego kasacyjnie, że ustalenie czy zachowane są warunki pozwolenia wodnoprawnego mogą nastąpić dopiero po upływie pełnego rocznego okresu trwania takiego pozwolenia. Do takiej konstatacji prowadzi przede wszystkim wykładnia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. nr 168, poz. 1763).". Wobec tego, ponownie nawiązując do normy art. 8 K.p.a., rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że nie zaistniały podstawy, aby w takim stanie faktycznym i prawnym przyjąć odmienną koncepcję prawną od tej, która została przyjęta we wskazanym, prawomocnym wyroku NSA. Sąd stwierdza, że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 12 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 35 K.p.a. Trafnie zarzucono, że GIOŚ naruszył wymogi K.p.a., tyczące terminowości załatwienia spraw administracyjnych. Jednakże stwierdzone w tym zakresie uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie jest z kolei zasadny zarzut naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności Organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił metodykę wymierzenia przedmiotowej kary i przedstawił precyzyjnie działania rachunkowe, prowadzące do obliczenia jej wysokości. Wyjaśnienia te należało uznać za logiczne, wyczerpujące i znajdujące oparcie w obowiązujących przepisach prawa.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.