Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 958/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 lipca 2021 r., znak [...] w przedmiocie opinii w sprawie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza na rzecz skarżącej Firma A od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Firma A z siedzibą w O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 lipca 2021 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 kwietnia 2021 r., znak [...] negatywnie opiniujące zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lutego 2017 r., znak: [...] na rzecz skarżącej. Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach:

Marszałek Województwa Małopolskiego zwrócił się pismem z dnia 7 kwietnia 2021 r., znak: [...] do Prezydenta Miasta Krakowa na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz art. 106 § 1, 3 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego o opinię w formie postanowienia w sprawie z wniosku Firma A o zmianę decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lutego 2017 r., znak [...] zezwalającej na zbieranie odpadów na części nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2021 r., znak [...] Prezydent Miasta Krakowa zaopiniował negatywnie zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lutego 2017 r., znak: [...] na rzecz Firma A w zakresie przedstawionym we wniosku (wraz z uzupełnieniami) Spółki przesłanym w piśmie Marszałka Województwa [...] z dnia 7 kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółka wniosła o zmianę zezwolenia, odwołując się do wymogów prawnych określonych art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592), jak również w zakresie ograniczenia listy rodzajów zbieranych odpadów oraz zmiany miejsca i sposobu magazynowania odpadów. I tak, zgodnie z przedłożonym wnioskiem na terenie działki o nr [...] obr. [...] stanowiącej nieruchomość przy ul. [...] Firma A . zbierać będzie jedynie 10 rodzajów odpadów spośród odpadów wyszczególnionych w pkt. 1.1 orzeczenia decyzji: tj. odpady rodzajów: odpady z sortowania papieru i tektury, kod: 030308, odpady tworzyw sztucznych: kod: 070213, opakowania z papieru i tektury, kod: 150101, opakowania z tworzyw sztucznych, kod: 150102, opakowania z drewna, kod: 150103, opakowania wielomateriałowe, kod; 150105, zmieszane odpady opakowaniowe, kod: 150106, tworzywa sztuczne, kod: 170203, papier i tektura, kod: 191201, papier i tektura, kod: 200101. Ww. odpady będą magazynowane w hali magazynowej o powierzchni 1130 m2 lub na placu składowym o powierzchni 670 m2. Zdaniem organu I instancji zakres zmian jest jednak szerszy bowiem dotyczy również zmniejszenia powierzchni miejsca zbierania określonego pkt. 1.2 orzeczenia decyzji. Podkreślono, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z 27 września 2012r. znak: WS- [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na łowisko p.n.: "ZAKŁAD PRZEROBU MAKULATURY, (Punkt Skupu Surowców Wtórnych (makulatury i tworzyw sztucznych)), Baza Logistyczna (przeładunkowa)", zlokalizowanego na działkach nr [...],[...], [...] obr. [...] j.ew. [...] w Krakowie.

Organ zacytował treść art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Podkreślono, że przedsięwzięcie w zakresie zbierania odpadów opisane w opiniowanym wniosku tj. dotyczące zbierania odpadów o rodzajach nieujętych w ww. decyzji z dnia z dnia 27 września 2012 r., znak: WS- [...] oraz w miejscach i w sposób nieokreślony decyzją, nie jest tożsame z przedsięwzięciem, o którym mowa w ww. decyzji z dnia 27 września 2012 r. Dlatego też pomimo złożenia wniosku o kolejne zezwolenie (zmianę zezwolenia na zbieranie opadów), Firma A wnioskuje o zmiany prowadzące do zmiany zrealizowanego przedsięwzięcia, co prowadzi do konieczności uzyskania, zgodnie z artykułem 71 ust. 2 UUOŚ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia w zakresie zbierania odpadów wyszczególnionego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 poz. 1839), bowiem Spółka takiej decyzji nie posiada.

Organ pierwszej instancji wskazał również, że działka nr [...] przy ul. [...] w Krakowie, na której prowadzone jest zbieranie odpadów, podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Łęg" przyjętego uchwałą Nr LXXX/1219/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2013 r., zgodnie z którym miejsca magazynowania odpadów (objęte decyzją Prezydenta Miasta Krakowa) znajdują się na terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem P8 – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów.

Na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa zażalenie złożyła Firma A wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia 2 lipca 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. W przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną, o czym stanowi art. 41 ust. 6b ustawy o odpadach. Zaznaczono również, że powyższa opinia nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego zezwolenie, bowiem w przypadku wydania negatywnej opinii, ustawodawca nie przewidział obligatoryjnej odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów przez organ właściwy.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, a w szczególności przyjętą podstawę negatywnej opinii, zgodnie z którym wnioskodawca powinien legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie zbierania odpadów, jako podstawie do uzyskania zezwolenia na ich zbieranie (zmianę zezwolenia). Kolegium uznało, że Prezydent nie naruszył w związku z tym wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, jak również przepisów procedury administracyjnej. Złożony w sprawie wniosek o zmianę zezwolenia ogranicza listę rodzajów zbieranych odpadów, ale również zmienia miejsce oraz sposób magazynowania odpadów. Trafnie podnosi organ pierwszej instancji, że Spółka wnioskuje o zmiany prowadzące do zmiany zrealizowanego przedsięwzięcia, co prowadzi do konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Kolegium nie podzieliło stanowiska pełnomocnika strony skarżącej i uznało, że okoliczność, iż w poprzednim stanie prawnym nie było wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie rodzi po stronie wnioskodawcy tzw. praw nabytych i automatycznego zwolnienia z tego obowiązku także w razie zmiany stanu prawnego. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanym przypadku nie wystąpił wyjątek opisany przez normę określoną przepisem art. 72 ust. 2a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powołane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła Firma A z siedzibą w O., zarzucając mu:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 z późn. zm., dalej jako ustawa o odpadach) przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten dotyczy zmiany już posiadanego zezwolenia, w sytuacji gdy przepis ten należy stosować podczas wydawania nowego zezwolenia,

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592 z poźn. zm.) przez jego niezastosowanie i uznanie, iż zmiany wniosku skarżącej stanowią zmiany zezwolenia wykraczające poza i niewynikające z warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji określonych w operacie przeciwpożarowym załączonym do wniosku,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 41 ust. 6a i 6b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 z poźn. zm.,) przez ich błędną wykładnię i uznanie, że opinia wydawana przez Prezydenta Miasta winna sprowadzać się do przedstawienia ogólnego stanowiska organu, podczas gdy ten zobowiązany był zaopiniować przedkładane mu wnioski jedynie w zakresie własnych kompetencji, co w konsekwencji doprowadziło do zaakceptowania błędnej decyzji,

4. naruszenie przepisu prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 72 ust. 2a pkt 2 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm., dalej jako UUOS), przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wniosek skarżącego prowadzi do zmiany przedsięwzięcia,

5. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej kpa) polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń co do zmiany przedsięwzięcia,

6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia, z brakami w zakresie uzasadnienia prawnego oraz faktycznego, co uniemożliwiło w sposób istotny zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia,

7. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, przez jego niezastosowanie i nie wskazanie stronie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Wobec przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa o uchylenie ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości, na podstawie przepisu art. 135 ppsa o uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 kwietnia 2021 r. oraz na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa zasądzenia kosztów postępowania wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi rozwinięto sformułowane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga okazała się uzasadniona, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich przywołanych w niej zarzutów.

Zaskarżone postanowienie zapadło w związku wystąpieniem przez Marszałka Województwa Małopolskiego do Prezydenta Miasta Krakowa o zajęcie stanowiska w formie opinii na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie: Dz. U. 2020 r. poz. 797) wobec wniosku Firma A o zmianę udzielonego jej zezwolenia na zbieranie odpadów. Jak wynika z treści wniosku wystąpienie o zmianę zezwolenia motywowane było obowiązkiem nałożonym art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 r. poz. 1592; dalej także: ustawa nowelizująca). Stanowi on, że posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji, wskazując we wniosku dane w zakresie określonym w przywołanym przepisie. W art. 14 ust. 2 i 3 ustawy nowelizującej określono wykaz dokumentów dołączanych do wniosku o zmianę zezwolenia oraz wymogi co do ich treści. Z kolei, art. 14 ust. 4 noweli stanowi, że jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w ust. 1 i 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa. Następnie w art. 14 ust. 5 i 6 określono sposób określania i ustanawiania zabezpieczeń roszczeń. Zaś w art. 14 ust. 7 ustawy nowelizującej postanowiono, że: "Właściwy organ zmienia decyzje, o których mowa w ust. 1, wskazując: 1) maksymalną masę poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku; 2) największą masę odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającą z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 3) całkowitą pojemność (wyrażoną w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów; 4) wymagania wynikające z warunków ochrony przeciwpożarowej instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów. Z art. 14 ust 8 przywoływanej ostatnio ustawy wynika natomiast, że jeżeli właściwy organ odmówi zmiany decyzji, o której mowa w ust. 1, na podstawie art. 41a ust. 4a lub art. 46 ust. 1-1f ustawy zmienianej w art. 1, właściwy organ cofa decyzję, o której mowa w ust. 1.

Stanowiący podstawę współdziałania art. 41 ust. 6a ustawy o opadach stanowi, że organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. W przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną (ust. 6b). Zgodnie z art. 106§ 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5).

W świetle powyższych regulacji organ opiniujący powinien ustalić stan faktyczny w zakresie okoliczności istotnych dla dokonania przez niego oglądu sprawy, co do której zajmuje stanowisko, mając na względzie art. 106 § 4 k.p.a. W ocenie Sądu użyte w tym przepisie sformułowanie "może" nie oznacza bynajmniej, że wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zajęcia stanowiska pozostawiono uznaniu organu współdziałającego. Wykładnia art. 106 § 4 k.p.a. powinna być spójna z zasadą wyrażoną w art. 7b k.p.a., która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Zasada z art. 7b nawiązuje więc treściowo do zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., wobec której nie może pozostać obojętny także organ podejmujący współdziałanie w "słabszej" formie, jaką jest opiniowanie. Trzeba tu podkreślić, że również takie stanowisko ma dla organu właściwego do wydania decyzji znaczenie. Stanowi ono wszakże element materiału dowodowego uwzględnianego przy wyborze właściwego rozstrzygnięcia w sprawie (tak: M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019, s. 757).

Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba zauważyć na wstępie zasygnalizowaną w skardze kwestię stosowania przepisów o współdziałaniu w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów. Zdaniem Sądu, w postępowaniu prowadzonym w związku z art. 14 ust. 1 i nast. ustawy nowelizującej stosuje się przepisy o współdziałaniu określone art. 41 ust. 6a i 6b ustawy o odpadach. Słusznie skarżąca dostrzega kontrowersje w konstrukcji prawnej obligatoryjnej zmiany zezwolenia na tle regulacji art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy mieć jednak na względzie, że przepisy art. 14 ustawy nowelizującej określają jedynie w części tryb obligatoryjnej zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów. Nie określają w szczególności kwestii właściwości organów. W tym zakresie, zdaniem Sądu, konieczne jest stosownie przepisów regulujących zwykłe postępowanie, w tym art. 41 ust. 6a i 6b ustawy o odpadach.

Kluczową w sprawie kwestią jest ustalenie zakresu przedmiotowego współdziałania, która jest źródłem rozbieżnych stanowisk organów i skarżącej. Wyrażona w art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach norma upoważniająca wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwego ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów, do zajęcia stanowiska w formie opinii, nie daje wytycznych co do zakresu opiniowania, jak i kryteriów, jakimi powinien kierować się organ opiniujący. Trafnie istotę tego współdziałania przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przywoływanym przez Kolegium wyroku z 22 listopada 2019 r., II SA/Kr 1117/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano w nim mianowicie, że: "Wydawanie opinii kiedy tak wymaga odpowiednia norma kompetencyjna w trybie art. 106 k.p.a. stanowi formalną przesłankę wydania decyzji administracyjnej w tym znaczeniu, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem odpowiednio przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot w brzmieniu: "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ w postaci wyrażenia opinii" - w ocenie Sądu nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową merytoryczną (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska opiniującego organu współdziałającego, czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska. Niezależnie jednak od powyższej konstatacji trzeba stwierdzić, że zgodnie z art. 6 k.p.a. formułującym zasadę praworządności i stanowiącym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa - przedmiotowe opinie powinny być wydawane na podstawie prawa i zgodnie z prawem." Jak dalej słusznie zauważył WSA w Krakowie formułowana przez organ opinia powinna być oparta o porządek prawny i powinna zasadniczo nawiązywać do kompetencji i zadań publicznych organu, zbieżnych z istotą sprawy, w której ma być wydana decyzja. Zaakcentowano, że pomimo niewiążącego dla organu rozstrzygającego sprawę/organu decyzyjnego charakteru opinii, jej treść może być dowolna lub/i obojętna wobec prawa, gdyż inaczej nie miało by ratio legis jej zażalenie do organu wyższego stopnia, a także możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę podziela przedstawiony wyżej pogląd, wskazując przy tym, że opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, powinna konsekwentnie nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu opiniującego zbieżne z istotą sprawy, w tym z przesłankami wydania zezwolenia (zmiany zezwolenia), względnie odmowy wydania zezwolenia (zmiany zezwolenia). Organ opiniujący nie może przy tym wchodzić w rolę organu prowadzącego postępowanie główne, na którym spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2021 r., II SA/Rz 57/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji przyjął jako zasadniczą podstawę swojego negatywnego stanowiska pogląd o konieczności legitymowania się przez skarżącą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu kwestia wymagalności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest przedmiotem stanowiska organu uzyskiwanego na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Wskazana kwestia, podobnie jak to, czy zakres wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów uzasadnia rozpatrzenie go na podstawie art. 14 ust. 1 i nast. ustawy nowelizującej, należy do organu prowadzącego postępowanie główne, tj. do Marszałka Województwa, który wystąpił o zajęcie stanowiska przez Prezydenta Miasta Krakowa. Tym samym kwestia wymagalności decyzji środowiskowej, skoro wykraczała poza zakres opiniowania, nie mogła stanowić przesłanki do opinii negatywnej.

Jednocześnie dostrzec należało, że Prezydent Miasta Krakowa in fine wydanego postanowienia wypowiedział się, choć lakonicznie, w przedmiocie zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta umknęła Kolegium i brak w tym zakresie stanowiska organu w zaskarżonym postanowieniu. Tymczasem to właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jeśli obowiązuje na terenie, którego dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia lub jego zmianę, może być istotnym punktem odniesienia dla stanowiska organu opiniującego.

Skoro zatem organ II instancji nie ustosunkował się w całości do treści postanowienia organu pierwszej instancji należało uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. Nie wyjaśniono bowiem istotnych okoliczności sprawy w zakresie niezbędnym do zajęcia stanowiska na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Naruszono tym samym również zasadę współdziałania wyrażoną w art. 7b k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium dokona ponownej analizy sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem treści obowiązującego na terenie objętym wnioskiem o zmianę zezwolenia, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.