Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 183/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie z tytułu przejścia na własność Gminy Miejskiej [...], w drodze decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., orzekającej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o pow. [...] m2 położonej w obrębie [...], m. [...] jako teren niezbędny na potrzeby realizacji inwestycji p.n. "Wewnętrzna pętla miejska w [...] – droga gminna łącząca drogi krajowe nr [...] i [...], drogi wojewódzkie nr [...] i [...] oraz siedem dróg powiatowych:

- uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w części (zawartej w pkt 3 i 4 rozstrzygnięcia Starosty) i ustalił, że odszkodowanie zostanie pomniejszone o zwaloryzowaną za okres od [...] czerwca 2012 r. do [...] maja 2015 r. kwotę odszkodowania wypłaconego pani G. G. (dalej "byłej właścicielce") przez Gminę Miejską [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. w wysokości [...] zł, po zwaloryzowaniu [...] zł oraz, że zapłata odszkodowania w kwocie [...] zł obliczona jako różnica pomiędzy kwotą należną a już wypłaconą w dniu [...] czerwca 2012 r. w kwocie [...] ([...] – [...]) przez Gminę Miejską [...] winna nastąpić w ciągu 14 dni od daty, w której niniejsza decyzja stanie się ostateczna,

- utrzymał decyzję Starosty w mocy w pozostałym zakresie (pkt 1 i 2 rozstrzygnięcia Starosty).

Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Wojewodę zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., przedstawia się w następujący sposób.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Starosta ustalił wysokość odszkodowania z tytułu przejścia na własność Gminy Miejskiej [...] w drodze decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu podziału, zatwierdzeniu projektu budowlanego i zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na nieruchomości oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2, [...] o powierzchni [...] m2, [...] o pow. [...] m2, położonej w obrębie [...], m. [...] jako teren niezbędny na potrzeby realizacji inwestycji p.n. " Wewnętrzna pętla miejska w [...] - droga gminna łącząca drogi krajowe nr [...] i [...], drogi wojewódzkie nr [...] i [...] oraz siedem dróg powiatowych" na kwotę [...] zł.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł Prezydent Miasta [...], zarzucając jej naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na niewyłączeniu pracownika oraz naruszenie art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy. W uzasadnieniu wniesionego odwołania Gmina podniosła, że w trakcie postępowania zgłoszone zostały uwagi do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego – B. A., tj. że:

- rzeczoznawca majątkowy ustalając wartość odszkodowania przedmiotowej nieruchomości gruntu potraktował ją jaką część składową nieruchomości przed podziałem, co zdaniem Gminy jest błędne i zawiera nieprawdziwą wartość poszczególnych działek gdyż działki nie graniczą ze sobą i wydzielone zostały z dużych działek;

- do porównania wzięte zostały typowe działki budowlane, choć istnieją transakcje drogowe;

- wzięto do porównania wartości działek budowlanych przy ul. [...] z działkami na peryferiach miasta jakim jest obręb "[...]", który do miasta włączony został dopiero w 1977 r.;

- rzeczoznawca uznał ulicę [...] za "główną ulicą miasta" a jest ona ulicą dojazdową kończącą się obecnie przy ul. [...], a do 1977 r. na granicy miasta;

- wysokość odszkodowania określono prawie o 100% wyżej od poprzednich wycen, a zdaniem skarżącego różnica wartości tej samej nieruchomości ustalana w kolejnych operatach winna wynosić około 30% oraz że nie został dopuszczony jako dowód w sprawie operat Z. M., którego wycena różniła się od pierwotnej w granicach dopuszczalnych.

Ponadto skarżący przywołał orzeczenie tut. Sądu z dnia 15 lipca 2009 r. nr VIII SA/Wa 145/09 " (...) w sytuacji, gdy pierwsza decyzja jak i kolejna wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydane i podpisane zostały przez tą samą osobę, należy uznać, że stanowi to istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. "

Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda rozpatrzył odwołanie Prezydenta Miasta [...] od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2015 r., orzekając jak wskazano na wstępie.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Wojewoda wskazał, iż ustalenie przez Starostę wysokości należnego byłej właścicielce odszkodowania nastąpiło co do zasady w sposób prawidłowy, natomiast z uwagi na nieprawidłowe wyliczenie waloryzacji wypłaconego odszkodowania, dokonano ponownego wyliczenia waloryzacji i orzeczono jak w sentencji.

Nadto Wojewoda wyjaśnił, iż organy obu instancji orzekały już poprzednio w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki nr [...], [...], [...] (decyzją z Starosty dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], utrzymana została w mocy przez Wojewodę decyzją znak [...] nr [...]). Wyrokiem z 14 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1455/12, tut. Sąd uchylił obie wskazane wyżej decyzje.

W ponownie przeprowadzonym posterowaniu wyjaśniającym Starosta zlecił rzeczoznawcy majątkowemu B. A. wykonanie operatu szacunkowego z wyceny przedmiotowej działki.

Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej w oparciu o istniejący rynek nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. gruntów pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Określenie wartości nastąpiło na zasadach wynikających z §36 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości, gdyż jak zawarto w operacie wyceny rzeczoznawca nie przyjął do porównania rynku nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, z powodu braku rynku nieruchomości nabywanych pod drogi, podobnych do wycenianej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że były one już podnoszone w trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę. Obszerne wyjaśnienie przyjętych zasad i wyboru nieruchomości podobnych zawarł rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 20 stycznia 2015 r., stwierdzając, że wybór właściwego podejścia oraz metodyki i techniki szacowania nieruchomości dokonuje na podstawie art. 154 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 z późn. zm.), dalej także "u.g.n.", rzeczoznawca uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. Rzeczoznawca podkreślił, że sama wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej a dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość. To samo dotyczy dostępu do infrastruktury technicznej, dla działek położonych w granicach miasta, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przyjęcie do porównania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową zostało uzasadnione okolicznością, że wśród gruntów przyległych tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową mają łącznie większą powierzchnie. Zarzut dot. ulicy [...] został szczegółowo wyjaśniony przez rzeczoznawcę, który wskazał, że ulica została tak określona gdyż stanowi jedno z głównych ulic miasta, ale "nie najważniejszą" i obsługuje komunikacyjnie duże osiedla mieszkaniowe.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego konieczności odrzucenia operatu, w którym oszacowana wartość różni się od oszacowanej w poprzednim operacie o ponad 30%, organ podkreślił, że nie ma on podstaw prawnych, gdyż nie ma przepisu określającego taki sposób postępowania jak i określającego wielkość tej różnicy. Organ zaznaczył, że poprzednio sporządzony w tej sprawie operat rzeczoznawcy majątkowego S. P. (posłużył do ustalenia odszkodowania przez organ I instancji w 2012 r.) jest już nieaktualny a ponadto jego wartość dowodowa została zakwestionowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2013 r., sygn. akt SA/Wa 1455/12. Sporządzony natomiast w 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z. M. kolejny operat szacunkowy też nie mógł być dowodem w niniejszym postępowaniu z uwagi na jego nieaktualność (sporządzony w listopadzie 2013 r.).

Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że operat szacunkowy, przyjęty przez Starostę jako dowód w sprawie, opracowany został i podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego B. A., posiadającego wymagane uprawnienia do szacowania nieruchomości. Operat w ocenie organu posiada wszystkie wymagane prawem elementy. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia również wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. oraz w jego nowelizacji, i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Ponadto organ zaznaczył, że zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skarżący w trakcie postępowania I instancyjnego przed Starostą, ani odwoławczego nie przedłożył stosownej opinii oceniającej ww. operat, a tym samym nie można uznać oceny operatu sporządzonej przez skarżącego za wywołującą skutki prawne jak ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców.

W sprawie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 24§1 pkt 5 kpa polegające na nie wyłączeniu pracownika nie stwierdzono, że takie naruszenie nastąpiło. Z ustaleń wynika, że wyłączeniu podlegać miał Geodeta Powiatowy A. M. Kierownik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, podpisujący decyzję z upoważnienia Starosty [...]. Wynikający z art. 24 §1 pkt 5 kpa obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja , przy której uprzednio dany pracownik uczestniczył poddawana jest następnie kontroli, czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127§3 kpa), czy nadzwyczajnym (wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ powołując się na wyrok WSA w Krakowie sygn. akt I SA/Kr 230/14 z 7 października 2014 r. (LEX 1533458), wskazał, że uchylenie decyzji nie może powodować, gdy sprawa wróci ponownie do organu I instancji, zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Obecnie zaskarżona decyzja wydana została właśnie po uchyleniu poprzedniej wyrokiem WSA z 14 stycznia 2013 r. Co do przywołanego w odwołaniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nr VIII SA/Wa 145/09, organ wyjaśnił, że odnosi się do odmiennego stanu faktycznego, tj. przypadku określonego w art. 127 § 3 kpa, tj. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub SKO brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w I instancji.

Wojewoda w wyjaśnił również, że przy wyliczeniu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania (do potrącenia z kwoty odszkodowania obecnie ustalanego) wypłaconego w dn. [...] czerwca 2012r. w wysokości [...] zł. Starosta przyjął za miesiąc czerwiec 2012 r. wskaźnik 100,1 (przyjmując pół miesiąca – jak zawarto w aktach postępowania). Wobec faktu, że wypłata nastąpiła w czerwcu 2012 r. do waloryzacji na podstawie art. 5 w związku z art. 227 ugn przyjęto publikowane przez prezesa GUS wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych za odpowiednie okresy tj. II półrocze 2012 - 100,3, rok 2013 - 100,9, rok 2014 - 100,0, I kwartał 2015 - 99,5, kwiecień 2015 - 100,4 i maj 2015 - 100,0.

Ustalając kwotę należnego odszkodowania do zapłaty dokonano ponownego wyliczenia tj. od kwoty ustalonego obecnie odszkodowania [...] zł potrącono (na podstawie art. 132 ust 3a u.g.n.) kwotę już wypłaconego i zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł. Wyliczona kwota odszkodowania do zapłaty wynosi [...] zł. Tym samym konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w tym zakresie i określenie nowej kwoty odszkodowania do wypłaty.

Prezydent Miasta [...] wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., zarzucając rozstrzygnięciu:

1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności na zaniechaniu dokonania dogłębnej analizy, czy nieruchomości porównawcze, będące podstawą sporządzenia operaty szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego B. A. mogą stanowić nieruchomości podobne do nieruchomości przejętych przez Gminę Miejską [...];

- naruszeniu art. 7 kpa, 77 kpa i 80 kpa polegającym na nieprawidłowym zweryfikowaniu materiału dowodowego w sprawie, co polegało na przyjęciu, że rzeczoznawca majątkowy B. A. prawidłowo określił wartość nieruchomości przyjmując między innymi to, że wielkość dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość;

- naruszeniu przepisu art. 77 § 1 kpa poprzez niezwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców w celu weryfikacji operatu szacunkowego B. A., a co za tym idzie nie zebranie w całości materiału dowodowego;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n, polegające na zawyżeniu wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustaleniu odszkodowania w niewspółmiernie wysokiej kwocie;

- naruszenie art. 129 i art. 130 ust. 2 w związku z art. 156 ust.1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe i niesłuszne przyjęcie przez organ, że przy wydawaniu decyzji mającej na celu ustalenie wysokości odszkodowania sporządzony operat szacunkowy jest podstawowym źródłem informacji jak i najważniejszym materiałem dowodowym w sprawie, bez koniecznego, dokładnego i wszechstronnego badania rynku nieruchomości, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji;

- naruszenie § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości poprzez nieprawidłowy dobór nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca wskazała w szczególności, że organ I instancji, jak i II instancji, nie dokonał wszelkich koniecznych działań, mających na celu dokładnie i dogłębne zbadanie materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji bezspornie przełożyło się na ustalenie wysokości odszkodowania, które w sposób znaczący zostało zawyżone. Zdaniem skarżącej nie jest zrozumiałe dlaczego rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej w oparciu o istniejący rynek nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. gruntów pod budownictwo jednorodzinne. W ocenie skarżącej takie nieruchomości nie mogą i nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości przejętych przez Gminę Miejską [...]. Zdaniem skarżącej rzeczoznawca nie przyjął do porównania rynku nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, z powodu braku rynku nieruchomości nabywanych pod drogi, podobnych do wycenianych, a przyjął nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, pomimo tego że istniały wcześniejsze transakcje "drogowe", o czym strona skarżąca również informowała w złożonym przez siebie odwołaniu. Strona skarżąca nie rozumie również przyczyn uznania, że wielkość dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość, podczas gdy stosownie do treści art. 154 ust. 1 u.g.n rzeczoznawca, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Za bezpodstawne skarżąca uznaje usiłowanie przerzucenia ciężaru dowodu na skarżącą, skoro to na organie rozpoznającym sprawę ciążył obowiązek zwrócenia się do organizacji o dokonanie oceny operatu szacunkowego. Wreszcie zdaniem skarżącej wyjaśnienia składane w toku postępowania przez samego rzeczoznawcę są one sprzeczne z przytoczonymi wyżej przepisami regulującymi sposób przeprowadzania wyceny, a tym samym nie zasługują na uznanie.

W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 15 sierpnia 2015 r., organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej zwana "p.p.s.a.", stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014, poz. 1647), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.).

Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu bowiem nie można organom orzekającym w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego, co uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda, było ustalenie na rzecz byłej właścicielki odszkodowania z tytułu utraty własności nieruchomości, oznaczonej nr [...], [...], [...], położonej w obrębie [...], m. [...], do której to utraty doszło w wyniku objęcia tej nieruchomości zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ("ustawy drogowej"). Orzekając w sprawie Wojewoda podzielił stanowisko orzekającego w I instancji Starosty, że wysokość należnego w sprawie odszkodowania należy ustalić na podstawie wyceny wartości przedmiotowej działki, sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego B. A. w operacie 7 stycznia 2015 r. Zdaniem Sądu, stanowisko to należy uznać za trafne.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 12 ust.1 i 2 ustawy drogowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś linie rozgraniczające teren ustalone w omawianej decyzji stanowią linie podziału nieruchomości. Tak określona nieruchomość z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna, przechodzi na własność Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 12 ust. 4 ustawy). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art.12 ust.4a ustawy).

W myśl art. 18 ust. 1 ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Jednocześnie ww. ustawa nie reguluje metod i sposobów szacowania nieruchomości. Zatem zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy przywołanej w opisie stanu faktycznego ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) oraz również przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wskazane przepisy mają bowiem charakter "uniwersalny", określony przez art. 149 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału pt. "Określanie wartości nieruchomości" stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Tak więc ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.), a podstawę ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowi – co do zasady – wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.).

Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zgodnie z § 36 ust 1 ww. rozporządzenia z 2004 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Jednocześnie po myśli § 36 ust. 4 w/w rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowego nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie w sprawie administracyjnej dowodu z operatu szacunkowego (sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego), a zatem oparcie się na źródle dowodowym o statusie kwalifikowanym, tj. wymagającym wiadomości specjalnych, nie zwalnia organu administracji, podobnie jak i sądu administracyjnego z obowiązku oceny jego wiarygodności. Przy tym, w razie wątpliwości co do treści sporządzonego operatu szacunkowego organ administracji publicznej może żądać od rzeczoznawcy jego uzupełnienia, udzielenia wyjaśnień co do jego treści, a w konsekwencji również – jeśli istnieją ku temu uzasadnione powody – odmówić mocy dowodowej sporządzonemu operatowi. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05). Operat szacunkowy powinien bowiem spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ww. rozporządzeniu, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Zatem podważenie wartości dowodowej operatów zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i sądy, jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy.

Ze sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania odszkodowawczego operatu szacunkowego wynika, że: (-) wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, (-) wyceniania działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]", przyjętym przez Radę Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. przedmiotowa działka została przeznaczona pod drogę zbiorczą wraz z przebudową skrzyżowania (symbol 014KDZ), (-) przy wycenie działki nie znajduje zastosowania zasada korzyści, albowiem cel wywłaszczenia nieruchomości jest tożsamy z przeznaczeniem wynikającym ze studium, (-) wycena nastąpiła na zasadach przewidzianych w § 36 ust. 4 rozporządzenia, (-) wycena nie mogła nastąpić w oparciu o transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe, albowiem wprawdzie przeprowadzona analiza rynku wykazała transakcje nieruchomościami "drogowymi", jednak szczegółowe badania wykluczyły wskazaną wyżej możliwość ze względu na brak podobieństwa do przedmiotu wyceny, (-) przedmiotową wycenę tę oparto w tej sytuacji, stosownie do wytycznych zawartych w § 36 ust. 4 rozporządzenia, o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych – przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług. Tego rodzaju transakcje przyjęto do wyceny przedmiotowego gruntu. W oparciu o powyższe założenia wartość 1 m2 wycenianych nieruchomości ustalono na [...] zł/m2, a wartość całej poszczególnych nieruchomości na odpowiednio: [...] zł, [...] zł, [...] zł.

Wyjaśnić należy, że opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości danej nieruchomości, sporządzona w formie operatu szacunkowego, stanowi opinię biegłego, posiadającego wiadomości specjalne. Poza sporem jest, że dowód tego rodzaju podlega, jak każdy inny dowód zgromadzony przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym, ocenie pod kątem jego wiarygodności. W orzecznictwie sądowym obszernie analizowano natomiast zagadnienie dopuszczalnego zakresu takiej oceny zarówno przez organy administracji, jak i sądy administracyjne w kontekście braku dysponowania przez organy i sądy specjalistyczną wiedzą z zakresu szacowania nieruchomości. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku tut. Sądu z dnia 7 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2637/15, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przyjąć należy, że przedstawiony problem dotyczy trzech aspektów takich kontroli: 1) formalnego, 2) merytorycznego w zakresie nie wkraczającym w sferę wiadomości specjalnych oraz 3) merytorycznego w zakresie wkraczającym w sferę wiadomości specjalnych. Orzecznictwo sądowe podnosi, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani też sądu. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym bowiem właśnie zakresie operat szacunkowy może być podważony jedynie przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12). Nie oznacza to, że w zakresie wiadomości specjalnych operat, jako dowód, nie podlega ocenie organu lub sądu. Wskazuje jedynie właściwą drogę weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego w przypadku pojawienia się tego typu wątpliwości.

Odnosząc powyższe uwarunkowania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym dokonano prawidłowej kontroli operatu szacunkowego, sporządzonego na potrzeby tego postępowania. Zasadnie uznały organy obu instancji, że zarówno formalna, jak i merytoryczna poprawność opinii nie budzi zastrzeżeń. W ocenie Sądu prawidłowo przyjęły orzekające w sprawie organy, że w przedmiotowym operacie rzeczoznawca w czytelny, logiczny i kompletny sposób zarówno zastosował, jak i opisał metodologię wyceny, stosując się do właściwych w tym zakresie regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Niedopuszczalnym jest przyjęcie, że zgłoszenie przez którąś ze stron postępowania odszkodowawczego zastrzeżeń co do treści operatu sporządzonego na zlecenie organu, czy też nawet konsekwentne podtrzymywanie tych zastrzeżeń na przestrzeni całego postępowania administracyjnego, nakłada na organ obowiązek podjęcia kroków, zmierzających do poddania tego operatu kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców na zasadach określonych w art.157 u.g.n. O powstaniu tego obowiązku można by mówić tylko w takiej sytuacji, gdyby zastrzeżenia formułowane przez stronę istotnie spowodowały uzasadnione wątpliwości organu co do prawidłowości operatu (i co ważne, wątpliwości te nie zostałby rozwiane poprzez zwrócenie się przez organ do rzeczoznawcy o przedłożenie niezbędnych wyjaśnień). W niniejszej sprawie jednak w związku ze zgłoszonymi przez skarżącą, w toku postępowania administracyjnego, zarzutami do operatu szacunkowego organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy o ich wyjaśnienie. Pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. rzeczoznawca szczegółowo odniósł się do wskazanych kwestii, podtrzymując swoje stanowisko w kwestii prawidłowości wyceny.

Nadto przesłanką uprawdopodabniającą wadliwość operatu zleconego przez organ, wywołującą konieczność rozważenia przez organ skorzystanie z instytucji, o której mowa w art.157 u.g.n. byłoby niewątpliwie przedłożenie przez stronę kontroperatu, zawierającego istotnie odmienne ustalenia w kwestii wyceny nieruchomości od tych, które przyjął rzeczoznawca działający na zlecenie organu. W toku całego postępowania odszkodowawczego jednak skarżąca nie uprawdopodobniła zasadności swoich zarzutów do operatu zleconego przez organ stosownym kontroperatem.

W ocenie Sądu dodatkowe wyjaśnienia, jakie w związku z formułowanymi do wyceny zarzutami, przedłożył na etapie postępowania administracyjnego rzeczoznawca (pismo rzeczoznawcy z dnia 20 stycznia 2015 r.), w pełni potwierdzają jej prawidłowość. Rzeczoznawca podkreślił, że sama wielkość nieruchomości nie jest wprost wskazana w definicji nieruchomości podobnej a dla nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi cechy wpływającej na jej wartość. To samo dotyczy dostępu do infrastruktury technicznej, dla działek położonych w granicach miasta, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przyjęcie do porównania nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową zostało uzasadnione okolicznością, że wśród gruntów przyległych tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową mają łącznie większą powierzchnie. Zarzut skarżącej dot. ulicy [...] został szczegółowo wyjaśniony przez rzeczoznawcę, który wskazał, że ulica została tak określona gdyż stanowi jedno z głównych ulic miasta, ale "nie najważniejszą" i obsługuje komunikacyjnie duże osiedla mieszkaniowe.

W sytuacji zatem gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego pod kątem wiarygodności i zgodności z prawem prowadzi do wniosku o prawidłowości tego dowodu, Sąd uznał, iż nie zachodzą podstawy do tego, aby zlecać kolejną opinię, czy też kierować operat do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O ile zatem skarżąca podtrzymuje swoje zastrzeżenia co do prawidłowości przedmiotowego operatu, winna rozważyć ewentualność skorzystania z możliwości, o której mowa powyżej, co w żadnej mierze nie może być postrzegane jako przerzucanie ciężaru dowodzenia na skarżącą.

W powyższych okolicznościach skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a