Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 951/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 24 ust. 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 7, art. 8, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 79a par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2023 roku sprawy ze skargi I. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 28 września 2022 r. nr SKO.4114.509.2022 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia 30 sierpnia 2022 roku znak: SOCII.5111.059017.2022.234902.000002/2022. MR


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 28 września 2022 r. nr SKO.4114.509.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia 30 sierpnia 2022 r. nr SOCII.5111.059017.2022.234902.000002/2022 odmówił I. N. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką B.M. w okresie od 1 lipca 2022 r. Organ podkreślił, że z orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 czerwca 2022 r. wynika, iż w przypadku Pani B.M. ustalony znaczny stopień niepełnosprawności istnieje od dnia 5 kwietnia 2022 r., czyli niepełnosprawność nie powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni oraz akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni pozostaje długotrwale bez zatrudnienia, co oznacza, że nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, aby opiekować się B. M. Wobec tego, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak jest podstaw do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad B. M.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła I. N. Strona wyjaśniła, że nie zgadza się z jej rozstrzygnięciem i zarzuciła zaskarżonej decyzji, że nie uwzględnia ona treści wyroku TK sygn. K 38/13. Ponadto strona podniosła, że jej staż pracy tj. 23 dni jest niezgodny z rzeczywistością. Jako absolwentka [...] Akademii Sztuk Pięknych z przygotowaniem pedagogicznym począwszy od 1985 r. pracowała dwutorowo: na etacie jako nauczyciel plastyki, sztuki, estetyki, instruktor plastyki oraz na umowach o dzieło realizując projekty graficzne, kolekcje obrazów. Wskazała, że na etacie pracowała ok. 13 lat, umów o dzieło nigdy nie sumowała, nadto ma duży dorobek zawodowy jako twórca, artysta malarz. Ostatniej umowy o pracę zawartej na czas określony nie przedłużyła, ponieważ stan zdrowia mamy na to nie pozwalał. Dodała, że od roku nie może podejmować pracy twórczej, ponieważ odstąpiła mamie pokój i nie ma ku temu warunków.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia z dnia 28 września 2022 r. nr SKO.4114.509.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniło, że strona w dniu 7 lipca 2022 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, oświadczając, że: 1) sprawuje opiekę nad matką B. M. ur. [...] r., 2) osoba wymagająca opieki jest wdową, 3) zapoznała się z warunkami uprawniającymi do świadczenia pielęgnacyjnego, 4) nie jest nigdzie zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej, 5) nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej (...), 6) nie ma ustalonego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, 7) na osobę wymagającą opieki: a) inna osoba nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury, b) nie jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ustawy, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, c) inna osoba nie jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Dalej organ wyjaśnił, że B. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 5 kwietnia 2022 r., jednak nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 22 sierpnia 2022 r. między innymi wynika, że strona sprawuje opiekę nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matka strony jest po przebytym niedokrwiennym udarze mózgu, ma problemy z poruszaniem się i nie radzi sobie z czynnościami życia codziennego. Z wydruku z Aplikacji Centralnej Rynku Pracy - "Weryfikacja danych o bezrobociu w Aplikacji Centralnej Rynku Pracy" między innymi wynika, że strona jest urodzona w [...] r. i na dzień weryfikacji danych była zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Staż pracy strony to: "0" lat, "0" miesięcy, "23" dni. Źródłem pozyskania informacji o stażu pracy strony jest Powiatowy Urząd Pracy w Ł. Kolegium wskazało, że strona przez PUP była skierowana do pracy: 1) pracodawca: M. sp. z o.o. od 23 maja 2018 r. do 1 czerwca 2018 r. - status "rezygnacja kandydata", 2) pracodawca: Urząd Miasta Ł. od 28 marca 2017 r. do 22 kwietnia 2017 r. - status "przerwano zatrudnienie". Z wydruków sporządzonych z elektronicznego systemu ZUS na temat "Weryfikacji informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne" między innymi wynika, że strona 1) w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 30 sierpnia 2022 r. nie była zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego w związku z zatrudnieniem lub innej pracy zarobkowej, 2) w okresie od 1 stycznia 2022 r. do 14 września 2022 r. nie była zgłoszona do ubezpieczenia zdrowotnego w związku z zatrudnieniem lub innej pracy zarobkowej. Kolegium podkreśliło, że do odwołania strona nie załączyła żadnego dowodu, z którego by wynikało, że zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. Za bezsporne uznało, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem z dnia 20 czerwca 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. strona ma prawo ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, ponieważ: 1) na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy na stronie, która jest córką osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ciąży obowiązek alimentacyjny, 2) z akt sprawy nie wynika, żeby strona legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieka nad matką, ponieważ strona będąc w wieku produkcyjnym ma ogółem staż pracy tylko 23 dni. Z akt sprawy wynika, że strona ostatnio była zatrudniona w okresie od 23 maja 2018 r. do 1 czerwca 2018 r., a więc kilka lat od datowania się znacznym stopniem niepełnosprawności przez osobę wymagającą opieki. Strona była nieaktywna zawodowo na długo przed podjęciem się opieki nad matką, co oznacza, że niepodejmowanie przez nią zatrudnienia nie miało i nie ma bezpośredniego i ścisłego związku z koniecznością sprawowania opieki. Nie kwestionując złego stanu zdrowia matki strony i konieczności jej wsparcia, organ podkreślił, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Takiej podstawy nie stanowi również deklarowana przez stronę gotowość świadczenia czynności opiekuńczych. W ocenie Kolegium organ I instancji przeprowadził szczegółowo postępowanie wyjaśniające, a decyzja o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką jest prawidłowa, odpowiednia do dokumentów zebranych w aktach sprawy i unormowań dotyczących świadczeń rodzinnych. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium podkreśliło, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż wynika to z art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Tym samym odmowa przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest spowodowana brakiem spełnienia ustawowego wymogu - kryterium wieku powstania niepełnosprawności określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Kolegium stwierdziło, że są one chybione i nie mają wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła I. N. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jej matka od wielu lat cierpi na przewlekłą dysfunkcję ruchu tzn. od 1955 roku ma niedowład po polio, wiele razy ulegała złamaniom, potłuczeniom. Wieloletnia dysfunkcja doprowadziła również do choroby zwyrodnieniowej stawów kolan i kręgosłupa. Posiada kwalifikację do operacji wszczepienia endoprotezy. Od około 30 lat choruje na nadciśnienie, w 2017 r. miała udar mózgu na skutek migotania i trzepotania przedsionków. Od 2017 r. matka wymaga stałej opieki, a nie tylko doraźnej w zakresie przygotowania posiłków, zakupów, prania, sprzątania, ubierania, zachowania higieny, mycia, przyjmowania regularnego leków, dbania o bezpieczeństwo, jeśli chodzi o obsługę urządzeń domowych, niewpuszczanie obcych do domu. Do 2016 r. mama skarżącej mieszkała z mężem, po jego śmierci została sama. Od 2021 r. matka mieszka u skarżącej, dzięki czemu skarżąca może jej zapewnić całodobową opiekę, bez konieczności kilkukrotnego chodzenia do niej w ciągu dnia. Wobec tego skarżąca nie zgodziła się z ustaleniem, według którego jej matka wymaga opieki od 1 lipca 2022 r. Skarżąca wskazała, że złożyła wniosek 7 lipca 2022 r., ale wynikało to z faktu otrzymania przez mamę decyzji potwierdzającej niepełnosprawność kilka dni wcześniej, nie było to związane z nowym zdarzeniem dotyczącym stanu zdrowia. Z kolei matka wystąpiła z wnioskiem o orzeczenie o niepełnosprawności w kwietniu 2022 r., ponieważ chciała posiadać związane z tym faktem przywileje. Z uwagi na stan zdrowia mogła takie orzeczenie uzyskać w 2017 r. lub wcześniej. Skarżąca przyznała, że jej ostatnia umowa o pracę wygasła z końcem czerwca 2020 r., od końca lipca 2020 r. jest zarejestrowana w PUP, ale cały czas pełni opiekę nad matką, stale od 2017 r. Wobec tego nie mogła tej umowy kontynuować. Skarżąca podkreśliła, że łączenie pracy w szkole i opieki nad osobą niepełnosprawną jest niewykonalne, jeśli ma się poczucie elementarnej odpowiedzialności. Jednocześnie skarżąca załączyła umowy o pracę i wskazała, że pracowała również na podstawie umów o dzieło. Dodała, że jest autorką kilkudziesięciu obrazów zrealizowanych na zamówienie instytucji publicznych, tworzyła znaki graficzne, projekty form użytkowych, okładek albumów jubileuszowych dla O. w Łodzi. W tej chwili nie może realizować umów tego typu i nie może pracować twórczo.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, że z załączonych do skargi niepełnych kserokopii świadectw pracy między innymi wynika, że strona ostatnio była zatrudniona w okresie od 2 października 2019 r. do 26 czerwca 2020 r. w niepełnym wymiarze czas u pracy tj. przez 8 godzin tygodniowo, a więc przez 22 miesiące od datowania się znacznym stopniem niepełnosprawności przez osobę wymagającą opieki. Stan faktyczny w sprawie wskazuje zatem, że przesłanka podstawowa, od której zależy przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest spełniona, bowiem strona była nieaktywna zawodowo na długo przed podjęciem się opieki nad matką, co oznacza, że niepodejmowanie przez nią zatrudnienia nie miało i nie ma bezpośredniego i ścisłego związku z koniecznością sprawowania opieki. Zdaniem Kolegium stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ w świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją przez stronę zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad matką, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Strona nie wykonuje przy matce czynności wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż z materiału dowodowego w sprawie nie wynika, żeby matka strony wymagała leczenia odleżyn, ran, pielęgnacji przetok czy stomii, karmienia przez sondę, używała cewnika. Pomoc strony zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie ich członkowie pracują. Z ustaleń poczynionych w sprawie bezspornie wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez stronę nad niepełnosprawna matką, w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest jak najbardziej do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Kolegium stwierdziło, że załączone do skargi dokumenty dotyczące zdrowia matki strony nie wnoszą żadnych nowych okoliczności do sprawy, ponieważ w dniu wydania zaskarżonej decyzji w aktach administracyjnych sprawy znajdowało się między innymi orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, które nie było kwestionowane przez organy administracji. Dokument ten był przedmiotem oceny organów administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 16 stycznia 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 12 grudnia 2022 r. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżąca nie potwierdziła technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu. Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro w wykonaniu zarządzenia z 16 stycznia 2023 r. skarżąca i organ administracji zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ naruszył także przepisy prawa materialnego. Na wstępie rozważań należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji zostały w ocenie Sądu poczynione na podstawie wadliwie zgromadzonego materiału dowodowego, wobec czego materiał ten należało uznać za niewystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Materialnoprawne podstawy zaskarżonych decyzji wynikają z przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.ś.r."

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W sprawie organy prawidłowo ustaliły, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła osoba uprawniona o świadczenie pielęgnacyjne, gdyż wnioskodawczyni jest córką B. M., która jest wdową. Do 2016 r. niepełnosprawna mieszkała z mężem, po jego śmierci została sama. Od 2021 r. niepełnosprawna mieszka u skarżącej, dzięki czemu skarżąca może jej zapewnić całodobową opiekę, bez konieczności kilkukrotnego chodzenia do niej w ciągu dnia. B. M. legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 czerwca 2022 r., z którego wynika, iż ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, który datuje się na dzień 5 kwietnia 2022 r., nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, orzeczenie wydano na stałe. Nie budzi też wątpliwości, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Powyższe ustalenia organów w zakresie stanu faktycznego w ocenie Sądu nie budzą wątpliwości, warto zaznaczyć, że nie były one kwestionowane na etapie postępowania administracyjnego i w treści skargi.

Warto w tym miejscu zauważyć, że organ II instancji wskazał, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaną przez skarżącą opieką nad niepełnosprawną matką, a rezygnacją bądź niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, ponieważ strona będąc w wieku produkcyjnym ma ogółem staż pracy tylko 23 dni. W ocenie Kolegium stan faktyczny w sprawie wskazuje zatem, że przesłanka podstawowa, od której zależy przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest spełniona, bowiem strona była nieaktywna zawodowo na długo przed podjęciem się opieki nad matką, co oznacza, że niepodejmowanie przez nią zatrudnienia nie miało i nie ma bezpośredniego i ścisłego związku z koniecznością sprawowania opieki. Z takim ustaleniami organu nie sposób się zgodzić, a to z tego powodu, że nie wynikają one ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Osią sporu w niniejszej sprawie między skarżącą a organami administracji jest kwestia rezygnacji skarżącej z zatrudnienia bądź też niepodejmowania pracy zarobkowej oraz kwestia występowania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką nad matką.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Należy przy tym podkreślić, że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 28.08.2019 r., I OSK 940/19, wyrok WSA w Białymstoku z 30.04.2020 r., II SA/Bk 133/20, wyrok WSA w Krakowie z 26.05.2020 r., III SA/Kr 346/20, wyrok WSA w Olsztynie z 30.06.2020 r., II SA/Ol 211/20, wyrok WSA w Poznaniu z 1.07.2020 r., IV SA/Po 451/20). Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma natomiast znaczenia, od kiedy utrzymuje się taki stan rzeczy, a zatem rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką mogła nastąpić miesiąc, rok, a nawet kilka lat przed złożeniem wniosku o świadczenie, najważniejsze, aby oba te elementy pozostawały w związku przyczynowo-skutkowym (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z 23.01.2020 r., II SA/Po 1012/19, zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17).

W tym miejscu Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Mając na uwadze powyższe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, określające m.in. ogólne zasady postępowania administracyjnego, zdaniem Sądu organy obu instancji nie wywiązały się z ciążących na nich, a wynikających z powołanych wyżej norm, obowiązków. Nie wiadomo bowiem na jakiej podstawie organy przyjęły, że nie zachodzi w niniejszej sprawie związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez skarżącą opieką.

Organ II instancji ustalił bowiem, że matka skarżącej ma problemy z poruszeniem się i nie radzi sobie z czynnościami życia codziennego. Nie wyjaśnił jednak, dlaczego uznał, że wobec tych ustaleń związek przyczynowo-skutkowy nie zachodzi. Dodatkowo dopiero w odpowiedzi na skargę Kolegium stwierdziło, że skarżąca "nie wykonuje przy matce czynności wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż z materiału dowodowego w sprawie nie wynika, żeby matka strony wymagała leczenia odleżyn, ran, pielęgnacji przetok czy stomii, karmienia przez sondę, używała cewnika. Pomoc strony zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie ich członkowie pracują. Z ustaleń poczynionych w sprawie bezspornie wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez stronę nad niepełnosprawna matką, w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest jak najbardziej do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy".

W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do tego rodzaju wniosków. Nie wiadomo bowiem na podstawie jakiego materiału dowodowego zostały poczynione te ustalenia, bo z pewnością nie na podstawie akt administracyjnych niniejszej sprawy. Takie wnioski nie płyną ani z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, ani z innych dokumentów załączonych do akt sprawy. Organy, co w niniejszej sprawie ma zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, w ogóle nie ustaliły zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki oraz zakresu wymaganych czynności opiekuńczych (nie wyjaśniły jakie czynności opiekuńcze podejmuje skarżąca, czy jej matka jest leżąca, pampersowana, czy może pozostawać sama w domu itp.), zatem postępowanie wyjaśniające w tym zakresie narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (Wyrok WSA w Krakowie z 18.01.2023 r., III SA/Kr 1194/22; Wyrok WSA w Gdańsku z 18.01.2023 r., II SA/Gd 580/22). O tym, czy istnieje adekwatny związek pomiędzy brakiem podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką, decydować winien zakres wymaganych czynności opiekuńczych i konieczny na to czas wykluczający - zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego - aktywność zarobkową i zawodową opiekuna (por. NSA w wyroku z dnia 12 października 2021 r., OSK 493/21). W niniejszej natomiast sprawie, oba orzekające organy administracji nie ustaliły zarazem, czy osoba niepełnosprawna może pozostać bez opieki i funkcjonować samodzielnie w ciągu dnia. Orzekające organy administracji publicznej nie poczyniły w tym względzie jakichkolwiek ustaleń.

Zdaniem Sądu, zakwestionowanie przez organy prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że jej aktywność zawodowa była znikoma stanowi naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż przepis ten nie uzależnia możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia tylko i wyłącznie od faktu rezygnacji z zatrudnienia spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (gdzie istotnie "pokrycie się" momentu powstania niepełnosprawności danej osoby z momentem rezygnacji opiekuna tej osoby z zatrudnienia mogłoby mieć decydujące znaczenie dla oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej a koniecznością poświęcenia się wyłącznie sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną), ale także od faktu niepodejmowania przez opiekuna niepełnosprawnej osoby zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (Wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2022 r., I OSK 1939/21).

Ponadto odnosząc się do powołanej wyżej treści odpowiedzi na skargę organu II instancji należy zauważyć, że próba uzasadnienia zaskarżonej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nie może dokonywać brakujących ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2006 r., V SA/Wa 2905/05, LEX nr 209713, i wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., II OSK 450/06; tak: T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 54).

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia (czy też jego niepodejmowania) z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie – po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia – wystąpi on o to świadczenie, dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20). Istotne jest bowiem to, czy w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania. Dla odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zatem wystarczające ustalenie, że skarżąca nie jest zatrudniona, czy też jest zarejestrowana jako bezrobotna. Zasadnicze znaczenie ma bowiem ustalenie czy stan zdrowia matki skarżącej w chwili złożenia wniosku doprowadził do konieczności sprawowania nad nią stałej opieki, co uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia.

W dalszej kolejności podnieść należy, że organy błędnie przyjęły, że o okoliczności rezygnacji z zatrudnienia decyduje staż pracy skarżącej. Faktem jest, że potwierdzony staż pracy skarżącej nie jest duży (abstrahując od poczynionych w tym względzie ustaleń organów pozostających w rozbieżności z przedłożonymi przez skarżącą dokumentami potwierdzającymi jej faktyczny staż pracy), niemniej jednak decydującą kwestią jest to, że skarżąca podejmowała pracę i z niej zrezygnowała w 2020 r. Ponadto, skarżąca wyjaśniła, że niektórych okresów świadczenia pracy nie jest w stanie wykazać. Zestawienie daty ustalenia stopnia niepełnosprawności matki skarżącej z brakiem wcześniejszej aktywności zawodowej skarżącej nie może być ponadto uznane za rozstrzygające o braku związku pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką, a niemożnością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca twierdzi, że nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej właśnie z uwagi na to, że sprawuje permanentną opiekę nad matką, to jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, przy czym nie wiedziała, że może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dodać należy, że to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi on o to świadczenie, dlatego nie ma podstaw do kwestionowania prawa strony do wyboru momentu, w którym chce wystąpić z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia (Wyrok NSA z 18.08.2022 r., I OSK 1939/21).

Należy odnieść się również do wskazanej przez organ I instancji przyczyn odmowy świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na czas powstania niepełnosprawności, który powołał się przy tym na art. 17 ust. 1b u.ś.r., stosownie do treści którego świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Zauważyć należy, że organ II instancji nie kwestionował, tak jak organ I instancji, spełnienia przez skarżącą warunku przyznania tego świadczenia wynikającego art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w pełni akceptuje stanowisko Kolegium w przedmiocie interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku utratą przez ten przepis domniemania konstytucyjności w zakresie wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Jednolite stanowisko sądów administracyjnych, które Sąd w składzie rozpoznającym nieniniejszą sprawę w pełni podziela, wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Sąd wskazuje także, że w aktach sprawy brak jest zawiadomienia o możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie bowiem do art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Należy też mieć na uwadze, że zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Mając na uwadze brak w aktach sprawy ww. zawiadomienia uznać należy, że doszło do naruszenia ww. przepisów, a tym samym zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 30 sierpnia 2022 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz przepisów prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 k.p.a., który to uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Nadto został naruszony art. 107 § 3 k.p.a., co wykazano wyżej.

Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia powyższych rozważań oraz dokonanej przez Sąd wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4, jak również do prawidłowego ustalenia, zgodnie z wymogami art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 79a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., stanu faktycznego. Ustalenia w zakresie zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą, przyczyn rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia, istnienia związku przyczynowego między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną przez skarżącą opieką nad niepełnosprawną matką są bowiem istotne dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącej złożonego w kontrolowanej sprawie administracyjnej. Organy winny też uzasadnić przyjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy winny mieć także na względzie, że ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady, że świadczenie rodzinne przysługuje od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z prawidłowo uzupełnionymi dokumentami. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2a u.ś.r., jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.

Mając na uwadze powyższe, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji.

ES