Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 122/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 14, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2373
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 6 ust. 1 pkt 6, art. 7 ust. 1, art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 1275
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Marcin Kojło (spr.),, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji L. w W. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa A. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Nadleśniczego Nadleśnictwa A. do załatwienia - w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - wniosku Fundacji L. z siedzibą w W. z dnia [...] lutego 2022 r. 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa A. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] lutego 2022 r. przesłanym w drodze wiadomości e-mail Fundacja L. (dalej powoływana jako Fundacja) zwróciła się do Nadleśniczego Nadleśnictwa A. (dalej powoływany również jako organ) o udostępnienie informacji związanej z procesem konsultacji społecznych, zgłaszania uwag, wniosków i petycji oraz współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które odbyły się poza procesem Planu Urządzania Lasu. Jednocześnie skarżąca zwróciła się o przesłanie na wskazany w piśmie adres poczty elektronicznej odpowiedzi na następujące pytania:

"Wnioskujemy o przesłanie listy przypadków z okresu od 1 stycznia 2018 roku do momentu odpowiedzi na to pismo, gdy przedstawiciele strony społecznej zgłaszali postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa? Dla każdego z przypadków wnioskujemy o podanie:

a. kto zgłaszał postulaty, pytania, wnioski i uwagi dotyczące prowadzenia gospodarki leśnej na terenie Nadleśnictwa?

b. zagadnień, których dotyczyły pytania, wnioski i uwagi zgłaszane przez stronę społeczną.

c. rezultatów zgłaszania pytań, postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, w szczególności informacji czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo zmodyfikowało swoje plany prowadzenia gospodarki leśnej i jeżeli tak, to w jaki sposób.

d. dokumentacji komunikacji Nadleśnictwa ze stroną społeczną.".

Następnie w dniu [...] lutego 2022 r. Fundacja ponowiła wniosek, podpisany podpisem zaufanym, który to został wysłany poprzez ePUAP.

W dniu [...] marca 2022 r. organ wezwał Fundację do uzupełnienia wniosku, uznając, że w związku ze złożeniem wniosku za pośrednictwem wiadomości mailowej zawiera on braki formalne i wskazując jako podstawę wezwania art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373 ze zm., dalej jako: ustawa środowiskowa).

W wiadomości mailowej z [...] marca 2022 r. Fundacja wyraziła oczekiwanie wykonania wniosku z [...] lutego 2022 r., przesłanego później przez ePUAP, na zasadach określonych w ustawie środowiskowej.

Pismem z [...] marca 2022 r. organ poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, uznając, że przedmiotowy wniosek nie obejmuje informacji o środowisku i jego ochronie w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy środowiskowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Fundacja zaskarżyła bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku

z [...] lutego 2022 r.

Fundacja zarzuciła naruszenie:

1) art. 74 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji o stanie i ochronie środowiska poprzez pominięcie tego przepisu, co doprowadziło do nieudostępnienia wnioskowanych informacji,

2) art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej,

3) art. 74 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez działanie wbrew obowiązkowi wynikającemu z tych przepisów,

4) art. 14 ust. 1 ustawy środowiskowej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji we wskazanym terminie.

Zdaniem Fundacji złożony do organu wniosek podlega rozpoznaniu w trybie ustawy środowiskowej. W skardze wskazuje się, że wniosek Fundacji dotyczył postulatów, wniosków i uwag, zgłoszonych w określonym przedziale czasowym do Nadleśnictwa przez stronę społeczną, w kwestiach związanych z realizacją planów urządzenia lasów, rezultatów działań podjętych przez organ w następstwie tych postulatów (wniosków, uwag) oraz planowanych zmian w zakresie komunikacji ze stroną społeczną, a więc w ocenie Fundacji kwestii odnoszących się wprost do stanu elementów środowiska i jego ochrony.

Według Fundacji każde działanie związane z realizacją planu urządzenia lasu ma związek ze środowiskiem oraz jego ochroną. Oceny tej zdaniem Fundacji nie zmienia okoliczność, że plan urządzania lasu obejmuje również pozyskiwanie drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu, jako elementów gospodarki leśnej zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2021 r., poz. 1275 ze zm., dalej jako: "ustawa o lasach"). W ocenie strony skarżącej działania te bowiem, mimo, że nie są wprost nakierowane na ochronę środowiska, mają jednak wpływ na stan środowiska. Tym samym informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, wniosków i uwag, które kierowane były do organu, a dotyczących realizacji planów urządzenia lasów oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Ponadto według Fundacji chodzi nie tylko o działania wpływające na elementy środowiska wskazane w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, ale również mogące wpłynąć na to środowisko oraz o jego ochronę.

Wobec powyższego Fundacja wniosła o zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku z [...] lutego 2022 r., stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności, a także o zasądzenie od podmiotu zobowiązanego na rzecz Fundacji kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jako wniosku nie dotyczącego informacji o środowisku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny czy informacje, o które wniosła Fundacja w piśmie z [...] lutego 2022 r. stanowią informację o środowisku w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej, a w konsekwencji czy organ, pozostawiając wniosek bez rozpoznania jako niedotyczący informacji o środowisku, pozostaje w bezczynności.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.

Na gruncie ustawy środowiskowej, analogicznie jak w przypadku spraw dotyczących informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji o środowisku w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji o środowisku bądź o umorzeniu postępowania.

Należy przy tym zauważyć, że wedle art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p. Jest to norma kolizyjna, wyłączająca stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, w której ustawa szczególna reguluje w sposób odmienny od u.d.i.p., zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. W orzecznictwie wskazuje się, że regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania u.d.i.p. Istnienie innych zasad, czy trybu udostępniania informacji publicznych, wyłącza stosowanie u.d.i.p., w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Ww. przepis oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną, uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji, zaś stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić – pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 3322/18 oraz uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13; ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem ustawa środowiskowa określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie (vide: art. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej), przepisy u.d.i.p. w tym zakresie nie znajdują zastosowania (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 462/15).

Należy zaznaczyć, że skarga na bezczynność w postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy środowiskowej, analogicznie jak w przypadku informacji publicznej, nie musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z 29 czerwca 2016 r., II OSK 1391/16). Skargę na bezczynność w rozpoznawanej sprawie należy więc uznać za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy środowiskowej władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów – działalności orzeczniczej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na zasadzie art. 3 pkt 9 lit. a. i b. oraz pkt 15a ustawy środowiskowej, do podmiotów powołanych na mocy prawa do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony, należą jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe, realizującego zadania publiczne związane z ochroną lasów na podstawie ustawy o lasach. W konsekwencji Nadleśniczy Nadleśnictwa A. należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie zgodnie z art. 8 w zw. z art. 3 pkt 9 i 15a ustawy środowiskowej.

Zakres przedmiotowy informacji o środowisku i jego ochronie, które podlegają udostępnieniu, w trybie ustawy środowiskowej, określa natomiast art. 9 ust. 1 tej ustawy. W myśl tego przepisu udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności (pkt 1); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (pkt 5).

Wobec tego, że wedle art. 74 ust. 3 Konstytucji RP każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, w piśmiennictwie oraz orzecznictwie podnosi się, że prawo to ma zakres znacznie bardziej szerszy, aniżeli wynikać to by mogło z literalnej treści art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021 r., II SA/Go 147/21 oraz wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., I OSK 3483/18). Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została ona wymieniona w art. 9 ust. 1 ustawa środowiskowa, chyba, że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie (por. B. Rakoczy, U.i.i.ś. Komentarz, LexisNexis 2010, t. 1 do art. 9 oraz ww. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim). Ustalając przedmiotowy zakres informacji o środowisku, które mają być udostępnione, należy zatem mieć na względzie, że prawo do tych informacji jest gwarantowane konstytucyjnie, co potwierdza art. 4 ustawy środowiskowej, stanowiący o powszechnym dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie. Oznacza to, że udostępnienie tego rodzaju informacji jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wprost wynikać z przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu (vide: art. 16 ustawy środowiskowej).

W rozpoznawanej sprawie wniosek Fundacji z [...] lutego 2022 r. dotyczył postulatów, wniosków i uwag, zgłoszonych do Nadleśnictwa w okresie od 1 stycznia 2018 r. do momentu odpowiedzi na wniosek, przez stronę społeczną, w kwestiach związanych z realizacją planów urządzenia lasów, tj. w zakresie osób zgłaszających tego rodzaju postulaty, zagadnień zgłaszanych przez stronę społeczną oraz działań podjętych przez organ w następstwie tych postulatów (wniosków, uwag).

W ocenie sądu nie ma racji organ, twierdząc, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji o środowisku. W tym względzie sąd podziela stanowisko innych sądów administracyjnych w przedmiocie analogicznych skarg na bezczynność nadleśniczych w zakresie udostępnienia informacji o środowisku na podstawie tożsamych treściowo wniosków (por. m. in. wyroki WSA w Lublinie z 15 listopada 2022 r., II SAB/Lu 111/22, z 11 października 2022 r., II SAB/Lu 107/22 i II SAB/Lu 108/22; z 27 października 2022 r., II SAB/Lu 88/22, II SAB/Lu 90/22, II SAB/Lu 100/22; wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 października 2022 r., II SAB/Go 64/22; z 27 października 2022 r., II SAB/Go 76/22; z 10 listopada 2022 r., II SAB/Go 75/22; wyroki WSA w Opolu z 29 września 2022 r., II SAB/Op 45/22 i II SAB/Op 48/22; z 10 października 2022 r., II SAB/Op 50/22; z 24 października 2022 r., II SAB/Op 46/22; wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2022 r., II SA/Kr 572/22).

Podkreślić należy, że plan urządzenia lasu to podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o lasach), według którego prowadzi się trwale zrównoważoną gospodarkę leśną (art. 7 ust. 1 ustawy o lasach), prowadzoną również z zachowaniem m.in. zasad: powszechnej ochrony lasów, trwałości ich utrzymania oraz ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów (art. 8 pkt 1-3 ustawy o lasach). Każde więc działanie związane z realizacją planu urządzenia lasu, ma związek ze środowiskiem oraz jego ochroną.

Tym samym informacje o podjętych przez stronę społeczną działaniach w postaci postulatów, wniosków i uwag, które kierowane były do organu, a dotyczących realizacji planów urządzenia lasów oraz informacje o sprzężonych z nimi działaniach podjętych w ich następstwie przez organ, mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie, zdefiniowanym szeroko w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Ponadto chodzi nie tylko o działania wpływające na elementy środowiska wskazane w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, ale również mogące wpłynąć na to środowisko oraz o jego ochronę (por.: wyrok WSA we Wrocławiu z 3 grudnia 2021 r., IV SAB/Wr 259/21; wyrok WSA w Opolu z 23 marca 2021 r., II SA/Op 40/21).

Niewątpliwie zatem rację ma Fundacja wskazując, że jej wniosek podlega rozpoznaniu w trybie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Tym samym ocena organu wyrażona w piśmie z [...] marca 2022 r. o pozostawieniu wniosku Fundacji bez rozpoznania jest błędna, co prowadzi do konkluzji, że niedopuszczalne było załatwienie wniosku skarżącej w ten sposób.

Terminy udostępniania informacji o środowisku zostały określone szczegółowo w art. 14 ustawy środowiskowej. Z przepisu tego wynika, że z zasady udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku, przy czym termin ten może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy.

Organ winien w rozpoznawanej sprawie albo udostępnić wnioskowane informacje o środowisku i jego ochronie w formie czynności materialno-technicznej w ww. terminach zgodnie z art. 14 ustawy środowiskowej albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia na podstawie art. 20 ust. 1 tej ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności, skoro informacja objęta wnioskiem stanowi informację o środowisku i jego ochronie, a na moment rozpoznania skargi sprawa nadal nie jest załatwiona w którejś ze wskazanych form.

Powyższe na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obligowało Sąd do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Fundacji z dnia [...] lutego 2022 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie w tym zakresie sąd miał na uwadze, że organ poinformował stronę o swoim stanowisku, a brak właściwej reakcji na wniosek nie wynikał z lekceważącego stosunku organu do powierzonych mu ustawowo obowiązków, lecz z błędnej interpretacji przepisów prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów sądowych składa się wpis od skargi (100 zł). Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.