Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2087/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2850/11 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2850/11 oddalił skargę T. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w dniu [...] listopada 2009 r. znak: [...] decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 158 § w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku T. C. i F. D., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę drogi ekspresowej w korytarzu rezerwowanym pod autostradę A-2 na odcinku Południowej Obwodnicy Warszawy od węzła " Konotopa" do węzła " Puławska" (długości ok. 15 km) wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "Lotnisko" z węzłem " MPL Okęcie" i węzłem "Marynarska" wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się w pasie drogowym oraz poza pasem drogowym – etap II –węzeł "Marynarska"- węzeł "Lotnisko"- węzeł "Puławska" - stwierdził nieważność tej decyzji w części nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, w pozostałej zaś części odmówił stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestor wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 , poz. 1118 ze zm.) bowiem złożył wniosek o pozwolenie na budowę, jak również prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane zgodne ze wzorem zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. , nr 120, poz. 1127 ze zm.). Organ wyjaśnił, że złożenie oświadczenia na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego podlega ocenie pod względem prawdziwości oświadczenia przez sądy karne pod rygorem odpowiedzialności karnej za przestępstwo określone w art. 233 Kodeksu Karnego. Zaznaczono, że w przypadku ujawnienia się w toku postępowania okoliczności faktycznych, z których wynika uzasadniona wątpliwość co do prawdziwości oświadczenia o posiadaniu tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ administracyjny jest nie tylko uprawniony, ale i obowiązany wątpliwości te wyjaśnić. Weryfikacja tak złożonego oświadczenia nie może jednak nastąpić na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które ze swej istoty jest nadzwyczajnym postępowaniem, mającym za przedmiot kontrolę legalności decyzji według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że prawdziwość oświadczenia złożonego w niniejszej sprawie nie była kwestionowana na etapie postępowania zwykłego, tym samym organ nie miał obowiązku jego weryfikacji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany (sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia) wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami. Ponadto, organ podał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z postanowieniami decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji: budowa drogi ekspresowej w korytarzu; zarezerwowanym pod autostradę A-2 (Południowa Obwodnica Warszawy) – odcinek węzeł "Lotnisko" (z węzłem) - węzeł "Puławska" (z węzłem) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej oraz z ustaleniami decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Dalej, w uzasadnieniu organ powołał przepis art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadzają w tym zakresie żadnych zmian. Z tego też względu uznał, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w przedmiocie pozwolenia na budowę rażąco narusza przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zasadne jest stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] w części nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, w pozostałej zaś części uznał, że decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa.

Po rozpatrzeniu wniosków T. C. i F. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]listopada 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 224/11 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy - biorąc pod uwagę, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2009 r. inwestor zajął nieruchomość skarżącej oraz wykonał prace przygotowawcze polegające na wycince drzew i usunięciu warstwy humusu, co zostało przyznane przez pełnomocnika inwestora na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. A zatem obowiązkiem organu była ocena, czy w związku z rozpoczęciem prac przygotowawczych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, a jeśli tak, to czy naruszenie to w okolicznościach niniejszej sprawy miało charakter rażący. Sąd zwrócił uwagę, że oceniając powyższe, organ winien wnikliwie ocenić charakter ewentualnego naruszenia prawa, biorąc pod uwagę ugruntowane orzecznictwo sądowo- administracyjne w tym zakresie, w tym również, co do skutków społeczno- gospodarczych tego ewentualnego naruszenia. Sąd zwrócił również uwagę, że przedstawiona w uzasadnieniu ww. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. argumentacja odnośnie zarzutów skarżących dotyczących oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz braku zgody właściciela na rozbiórkę budynku mieszkalnego nie zasługuje na aprobatę, mimo że same zarzuty są niezasadne. Jak, bowiem zauważono w omawianym wyroku, inwestor wykazał się takim prawem, zaś w okolicznościach przedmiotowej sprawy niewyrażenie zgody na rozbiórkę nie może być uznane za naruszenie art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2011 r. wniosków T. C. oraz F. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na wstępie uzasadnienia decyzji podzielił argumentację wyrażoną w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w przedmiocie pozwolenia na budowę rażąco narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ uznał, że zasadne jest orzeczenie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] w części jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jednocześnie wyjaśnił, że tylko w tej części decyzja jest nieważna. Dalej, organ wskazał fakty, które powołał w decyzji z dnia [...]listopada 2009 r., mianowicie, iż inwestor wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego według stanu na dzień kontrolowanej decyzji, przedstawił projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, pozwoleniami oraz, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z postanowieniami decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] oraz decyzji z dnia [...] maja 2008r. , znak: [...]. Ponadto organ zaznaczył, że brak było podstaw do kwestionowania złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazano, że podstawą do złożenia takiego oświadczenia była bowiem zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], znak: [...], zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w dzielnicy U., obręb [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...]o powierzchni 0,1950 ha, stanowiącej współwłasność T. C. oraz F. P. D., na cele budowy drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A2 (Południowa Obwodnica Warszawy) - odcinek: węzeł "Lotnisko" (z węzłem) - węzeł Puławska (z węzłem) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego szczegółowo ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez skarżących. Wskazał, że błędne jest ich stanowisko zarzucające weryfikowanej decyzji wydanie jej bez podstawy prawnej z uwagi na zmianę ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podkreślono, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia wydana została decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji dla inwestycji : budowa drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A-2 (Południowa Obwodnica Warszawy) - odcinek: węzeł "Lotnisko" (z węzłem) - węzeł "Puławska" (z węzłem) - wraz z przebudową infrastruktury technicznej. Tym samym wypełniona została dyspozycja art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw. Ustosunkowując się do zarzutu skarżących, dotyczącego braku udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wskazano, że powyższa okoliczność może stanowić jedynie ewentualną podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Organ uznał, że bezzasadny jest także zarzut skarżących dotyczący wybudowania na nieruchomości nr [...] obręb nr [...] dzielnica U. zbiorników retencyjnych, które winny ich zdaniem być wybudowane w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, a nie w trybie ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. z dnia 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zdaniem organu, zbiorniki retencyjne zlokalizowane na działce nr [...], do takich urządzeń należą. W nawiązaniu do wytycznych Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że inwestycja zlokalizowana na działce stanowiącej własność skarżących była poddana ocenie oddziaływania na środowisko. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...] określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Odnosząc się do kwestii niewyrażenia zgody przez właścicieli na rozbiórkę istniejącego na działce budynku mieszkalnego organ wskazał, że w niniejszej sprawie prawo do dysponowania gruntem związane jest z wydaniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2008 r. Podkreślił, że zgodnie z art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja ta uprawniała do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zobowiązywała do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń oraz uprawniała do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. W związku z tym, w okolicznościach niniejszej sprawy, niewyrażenie zgody na rozbiórkę w ocenie organu nie stanowiło naruszenia art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie brak było również podstaw do przeprowadzania konsultacji społecznych. Natomiast w odniesieniu do zarzutu wskazania przez Wojewodę Mazowieckiego w weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji wniosku inwestora złożonego w dniu 22 stycznia 2010 r. mimo, że w ocenie skarżących inwestor w tym dniu wniosku nie składał organ podkreślił, że z zamieszczonej na wniosku o pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie prezentaty Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego wynika jednoznacznie, że wniosek został złożony osobiście w kancelarii Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 22 stycznia 2010 r. W dalszej części uzasadnienia, organ wskazał, że w aktach Wojewody Mazowieckiego brak jakichkolwiek dokumentów, których treść mogłaby wskazywać, że Wojewoda Mazowiecki posiadał wiedzę odnośnie wykonania przez inwestora prac przygotowawczych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Podkreślono, że dostarczona przez inwestora kserokopia pierwszych kart dziennika budowy inwestycji nie zawiera wpisów świadczących o prowadzeniu prac budowlanych (w tym zwłaszcza prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego) przy inwestycji przed dniem wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] (pierwszy wpis datowany jest na dzień [...] września 2009 r. - przyjęcie obowiązków kierownika budowy). Nadmieniono, że ustalenie po dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę faktu rozpoczęcia robót budowlanych przed wydaniem ww. pozwolenia na budowę może ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ zaznaczył, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Wskazał, że treść art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje jakie prace należy zaliczyć do przygotowawczych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przepis art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego nie przewiduje wprost robót przygotowawczych w postaci usunięcia warstwy humusu oraz wycinki drzew. W ocenie organu, powyższy zakres prac nie może być także traktowany w kategoriach "niwelacji terenu". Zaznaczono, że celem wskazanych prac (wycinka drzew, usunięcie humusu) jest w istocie oczyszczenie terenu przyszłej inwestycji. Istotą "niwelacji terenu" jest zaś zmiana ukształtowania terenu celem doprowadzenia go do poziomu rzędnych przewidzianych w projekcie budowlanym. Usunięcie warstwy humusu (tj. próchnicy - organicznych szczątków, głównie roślinnych, znajdujących się na powierzchni danego terenu), z całą pewnością nie ma na celu trwałej ingerencji w rzędne terenu, bądź jego ukształtowanie. Do prac przygotowawczych z całą pewnością nie zalicza się również wycinki drzew. W kontekście powyższego zdaniem organu usunięcie humusu oraz wycinka drzew przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie mogą być postrzegane jako rażące naruszenie prawa. Z uwagi na powyższe w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie doszło w niniejszej sprawie do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 a w związku z art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. złożyła T. C. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Skarżąca wniosła także o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Zdaniem skarżącej stwierdzony przez organ stan faktyczny opierał się na błędnych ustaleniach, a organ nie poczynił właściwych kroków w celu ich wyjaśnienia. Skarżąca przyznała, że wprawdzie organ odniósł się do jej zarzutów, jednak z ich oceną i wyjaśnieniem sprawy się nie zgadza. W skardze szczegółowo przedstawiła własną argumentację, dotyczącą poszczególnych kwestii. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w dniu wydawania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] była i jest nieprzerwanie współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej na mapie w jednostce ewidencyjnej Warszawa U. jako dz. ew. [...] w obrębie [...]. Skarżąca wskazała, że nieruchomość ta znajduje się w liniach rozgraniczających inwestycję. W stosunku do wymienionej nieruchomości Wojewoda wszczął postępowanie wywłaszczeniowe. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki orzekł o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej działki ew. [...] w obrębie [...]. Minister Infrastruktury w postępowaniu odwoławczym uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego orzekającą o wywłaszczeniu. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...]listopada 2011 r. umorzył postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (decyzja z dnia [...] listopada 2011 r.). Zatem w ocenie skarżącej upadła przesłanka uzasadniająca możliwość wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Dodała, że wraz z innymi właścicielami jest nadal właścicielką nieruchomości. W świetle powyższego, zdaniem skarżącej wniosek inwestora jak też wydana decyzja w sprawie budowy drogi krajowej na nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa są przedwczesne. Skarżąca wskazała, że niewłaściwe jest przywołanie przez Wojewodę Mazowieckiego w decyzji Nr [...] z dnia [...]marca 2009 r. przepisów art. 24 (rozdział 4 Realizacja inwestycji drogowej) ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w przypadku, gdy dla przedsięwzięcia drogowego wszczętego decyzją lokalizacyjną z dnia [...] kwietnia 2006 r. powyższa ustawa od dnia 10 stycznia 2008 r. ma zastosowanie jedynie w treści artykułów 41-45 (rozdział 6 Przepisy przejściowe i końcowe). Dlatego zdaniem skarżącej, decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] wydana została bez podstawy prawnej obowiązującej w dacie wydawania decyzji dla inwestycji drogowej wszczętej decyzją lokalizacyjną z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] (zgodnie z dyspozycją art. 43 ust. 2 , w związku z art. 45 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Skarżąca podniosła, że analiza przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., jak też kolejnych nowelizacji wykazuje, iż błędne jest twierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jakoby decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. mogła zostać wydana na podstawie przepisów art. 24 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., gdyż wymieniony przepis art. 24 ustawy szczególnej dla tego przedsięwzięcia drogowego utracił moc prawną z dniem 31 grudnia 2007r. (z wyjątkiem rozdziału 6 Przepisy przejściowe i końcowe, art. 41 do 45). Strona zwróciła uwagę, iż o wszczęciu postępowania o wydanie zgody na budowę nie została powiadomiona żadna osoba będąca strona postępowania. Nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż strony zostały prawidłowo powiadomione w trybie art. 49 kpa zarówno o wszczęciu postępowania jak i o wydaniu kwestionowanej decyzji. W dalszym uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała fakty, które w jej ocenie świadczą o naruszeniu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Strona nie zgadza się z twierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartym w zaskarżonej decyzji, jakoby zbiorniki retencyjne ZB-26, ZB-27 zlokalizowane na dz. nr [...] w obrębie [...] w W.należały do urządzeń przeznaczonych do prowadzenia ruchu drogowego. Skarżąca podała, że nie znajduje to potwierdzenia w przepisach prawa. Strona skarżąca podniosła także, że na należącej do niej nieruchomości położonej w W. oznaczonej na mapie w obrębie [...] nr ew. [...] zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] kwietnia 2006 r. mają zostać między innymi dokonane cele publiczne budowa przepompowni wód opadowych wraz ze zbiornikami retencyjnymi ZB-26, ZB-27. W ocenie skarżącej wnioskodawca obowiązany był wraz z innymi dokumentami przedstawić decyzję wodnoprawną z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229) na wykonanie urządzeń wodnych –zbiorników retencyjnych ZB-26, ZB-27 służących do gromadzenia i piętrzenia wód powierzchniowych. Podniosła, że w związku z brakiem uzgodnień i opinii dotyczących gospodarki wodnej nie zostały wypełnione zalecenia zawarte we wskazanych dyrektywach. Zdaniem skarżącej organ wojewódzki naruszył przepisy art. 35, ust. 1, pkt 3 ustawy Prawo budowlane wydając decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzając niekompletny i bez wymaganych prawem opinii i uzgodnień zestaw dokumentacji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że w sprawie niniejszej orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a wyrok z dnia 9 marca 2011r. w sprawie VII SA/Wa 224/11 r. nie został zaskarżony przez żadną ze stron, a skoro tak, to przysługuje mu przymiot prawomocności. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 170 ppsa "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 ppsa w odniesieniu do organów, a także sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98 OSP 2001 z. 4, poz. 63). Sąd I instancji wskazał, że skoro Kolegium nie skorzystało z prawa wniesienia skargi kasacyjnej, to związane było poglądem prawnym zawartym w prawomocnym wyroku. Sąd I instancji wskazał, że związanie to dotyczy także Sądu orzekającego w sprawie, a to oznacza, że kwestii tej, Sąd nie może rozstrzygnąć inaczej czy w odmienny sposób niż wynika to z prawomocnego orzeczenia. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia uwzględnić należy, zdaniem Sądu I instancji także treść art. 153 ppsa - zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004). Przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r. I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa. Zasada ta obowiązuje także organ orzekający, który będąc związany wykładnią prawa w sprawie nie może odstąpić ani od oceny prawnej, ani też od wskazań co do dalszego postępowania.

Reasumując, Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciąży na organie administracyjnym i na sądzie ponownie rozpatrującym tą samą sprawę, gdyż zgodnie z art. 170 ppsa, ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu wiąże sąd, który je wydał, a także strony i inne sądy oraz organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd I instancji zauważył, iż skarga powiela zarzuty, które były przedmiotem rozpoznania przez Sąd w sprawie VII SA/Wa 224/11 i, co do których Sąd wypowiedział wiążący organy i Sąd pogląd prawny:

1. Inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę w dniu 22 stycznia 2009r., a organ prawidłowo wydał pozwolenie na budowę w oparciu o Prawo budowlane w związku z art. 24 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( s.10 uzasadnienia);

2. Inwestor złożył prawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, znajdujące oparcie w decyzji z dnia [...].12.2008r. zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, zezwalającej na niezwłoczne zajęcie działki nr [...] w celu budowy drogi ekspresowej (s.11 uzasadnienia);

3. Niewyrażenie zgody na rozbiórkę nie stanowiło naruszenia art. 33 ust 4 Prawa budowlanego w świetle art. 17 specustawy drogowej w zw. z art. 6 ust 1 jej noweli z dnia 25.07.2008r. (s.12 uzasadnienia);

4. Zbiorniki retencyjne stanowią urządzenia drogowe w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U z 2007r. Nr 19, poz.115 ze zm.), a co za tym idzie ich budowa objęta jest decyzją o pozwoleniu na budowę i nie wymaga wydania odrębnych rozstrzygnięć przez organ w tym przedmiocie ( s. 13 uzasadnienia).

W tej sytuacji formułowanie w skardze ponownie tych samych zarzutów należy uznać za chybione, bowiem ocena prawna wyrażona przez Sąd w sprawie VII SA/Wa 224/11 wiąże Sąd w sprawie niniejszej co czyni zbędnym odnoszenie się do tych zarzutów. Zgodnie z zaleceniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 9 marca 2011r. rzeczą organu było wyjaśnienie czy w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 32 ust 4a Prawa budowlanego, a jeśli tak to czy naruszenie to miało charakter rażący. Przeprowadzona przez organ analiza Dziennika Budowy nie pozwala na przyjęcie tezy, iż inwestor wykonywał prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ust 2 Prawa budowlanego przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem pierwszy wpis- przyjęcie obowiązków przez Kierownika budowy nosi datę 16 września 2009r. (decyzja Wojewody Mazowieckiego o pozwoleniu na budowę wydana została w dniu [...]marca 2009r.). Jednocześnie pełnomocnik inwestora przed Sądem na rozprawie w dniu 9 marca 2011r. przyznał, iż przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2009r., inwestor zajął nieruchomość i wykonał prace polegające na wycince drzew i usunięciu humusu.

Sąd I instancji podzielił w pełni stanowisko organu, iż roboty te nie stanowią wykonania niwelacji terenu w świetle art. 41 ust 2 Prawa budowlanego bowiem nie zmierzają do zmiany ukształtowania terenu celem doprowadzenia go do przewidzianych projektem budowlanym rzędnych terenu a jedynie mają charakter porządkujący przyszły teren inwestycji. Jednak niezależnie od kwalifikacji wykonanych przez inwestora prac na aprobatę zasługuje pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż okoliczność ta ujawniona po udzieleniu pozwolenia na budowę a nieznana organowi w chwili jej wydania może ewentualnie stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nie stanowi zaś przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Całkowicie uprawniona, więc jest teza, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...]marca 2009r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia art. 32 ust 4a Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, że przedłożone na rozprawie w dniu 15 marca 2012r. przez pełnomocnika skarżącej dokumenty w postaci potwierdzonych za zgodność z oryginałem kserokopii decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...]sierpnia 2009r. uchylającej decyzję Wojewody Mazowieckiego [...] z dnia [...]grudnia 2008r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie przez inwestora nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej pod budowę przedmiotowej drogi ekspresowej oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] listopada 2011r. w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie żądania wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej nr [...] położonej w obrębie [...] Warszawa U., pozostają bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji.

Postępowanie którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej prowadzone, bowiem winno być, zdaniem Sądu I instancji według stanu faktycznego i prawnego z daty, w której wydano kontrolowaną decyzję, a więc na dzień [...] marca 2009r. Nie ulega wątpliwości, w ocenie Sądu I instancji, iż wydane w późniejszym okresie decyzje administracyjne pozostające być może w związku z decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...]marca 2009r. nie mają wpływu na ocenę tej decyzji w kontekście wystąpienia którejkolwiek z przesłanek opisanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Kwestią nie podlegającą ocenie w niniejszym postępowaniu pozostaje czy powstały na skutek ich wydania stan prawny wypełnia dyspozycje art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009r. weszła do obrotu prawnego, a jej doręczenie nastąpiło w drodze obwieszczenia na podstawie art. 49 kpa. Twierdzenia pełnomocnika skarżącej jakoby decyzja ta była decyzją "nieistniejącą" (k-49 akt), zdaniem Sądu I instancji jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Sąd I instancji zauważył, iż jedynie w sytuacji gdyby decyzja nie została doręczona żadnej ze stron można postawić tezę, że akt taki nie wszedł do obrotu prawnego. Sąd I instancji wyjaśnił, iż niedoręczenia decyzji którejś ze stron stanowi przesłankę wznowieniową o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie jest zaś przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła T. C. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania – art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 1 ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 184 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, pkt 6, pkt 7 kpa w zw. z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 i ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 Prawa Budowlanego w tym w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji (w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ppsa),

2. naruszenie prawa materialnego – art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4 i ust. 3 Prawa budowlanego (w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ppsa),

3. naruszenie prawa materialnego – art. 33 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego (w zw. z art. 1 usa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ppsa),

4. naruszenie prawa materialnego – art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji (w zw. z art. 1 usa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ppsa),

5. naruszenie przepisów postępowania – art. 141§ 4 ppsa (w zw. z art. 1 usa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 ppsa),

6. naruszenie przepisów postępowania – art. 151 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ppsa.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, m.in. że Sąd I instancji błędnie ustalił i przyjął, że niwelowanie terenu dokonane w okolicznościach niniejszej sprawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie było pracami przygotowawczymi, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa i może być oceniana jako zawierająca wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, jej wykonanie prowadzi do czynu zagrożonego karą określoną w art. 93 Prawa budowlanego oraz art. 288 § 1 kk. Sąd I instancji dokonał błędnej subsumcji i błędnej wykładni art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, przyjmując, że niwelowanie terenu w postaci niwelowania poprzez usuwanie drzew i innej roślinności nie jest niwelowaniem, o którym stanowi art. 41 ust. 1 i 2 pkt.1 – 4, ust. 3 Prawa budowlanego, a przez to, że nie stanowi rozpoczęcia prac przed wydaniem pozwolenia na budowę. Art. 32 ust.4a Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że po rozpoczęciu robót budowlanych decyzji o pozwoleniu na budowę nie wydaje się. Z kolei decyzja wydana w takich okolicznościach jest decyzją bez podstawy prawnej, ewentualnie z rażącym naruszeniem prawa. Odmienna wykładnia zastosowana przez sąd I instancji prowadzi do nieuzasadnionego lepszego traktowania osób, którzy skutecznie nie ujawnili organom nadzoru budowlanego rozpoczęcia robót przed wydaniem decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie usuwanie drzew i roślinności, choćby nie połączone z wyrównywaniem gruntu jest również objęte zwrotem wykonanie niwelacji terenu, zawartym w art. 41 ust.2 pkt.2 prawa budowlanego. Usunięcie roślinności jest niwelacją warunkującą dalsze czynności budowlane. Sąd I instancji wadliwie ustalił, że okoliczność rozpoczęcia niwelowania terenu ujawniła się po wydaniu pozwolenia na budowę, była bowiem znana Wojewodzie i Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z pismami skarżącej do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Ministra Infrastruktury oraz w związku z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa przeprowadzono postępowanie karne, o którym zawiadomiono Wojewodę.

Sąd I instancji dokonał błędnej subsumcji i błędnej wykładni art. 33 ust.1 i ust.4 pkt.1 prawa budowlanego, który powinien być interpretowany nie tylko jako podstawa uprawnienia inwestora, ale także jego obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę odnośnie całego zamierzenia w sytuacji , gdy na terenie, na którym ma powstać obiekt znajduje się inny, od rozbiórki którego zależy wzniesienie obiektu planowanego. W takiej sytuacji decyzja o pozwoleniu na budowę nie związana z decyzją o rozbiórce uprawnia do przyjęcia istnienia wady nieważności. Stanowi rażące naruszenie art. 33 ust.1 i ust.4 pkt.1 Prawa budowlanego w związku z art. 64 ust.1 i ust.2 Konstytucji.

Sąd I instancji naruszył art. 141 §4 P.ps.a poprzez nieustosunkowanie się w wyroku do wszystkich zarzutów skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ona zaskarżona w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

W niniejszej sprawie przedmiotem sporu było zaistnienie przesłanek nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego Nr [...] z dnia [...] marca 2009r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę drogi ekspresowej w korytarzu rezerwowanym pod autostradę A-2 na odcinku Południowej Obwodnicy Warszawy (POW) od węzła Konotopa do węzła Puławska wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "Lotnisko" z węzłem "MPL Okęcie" i węzłem "Marynarska" wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się w pasie drogowym oraz poza pasem drogowym – etap II –węzeł "Marynarska"- węzeł "Lotnisko"- węzeł "Puławska" .

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja jest dotknięta jedną z wad, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją ocenianą w trybie postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu jedynie wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej tą decyzją.

W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Zatem rażące to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie prawa (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.). Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, który twierdzi, że z rażącym naruszeniem mamy do czynienia wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, PS 1994, nr 7-8, s. 159). W świetle orzecznictwa NSA z rażącym naruszeniem nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. m.in. wyrok NSA z 11 maja 1994 r., sygn. akt III S.A. 17056/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16).

Ponadto, w doktrynie i w orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego (por. A. Zieliński, O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 in.; wyrok NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt OSK 824/09, LEX nr 597887).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki, które muszą być spełnione łącznie: 1) oczywistość naruszenia prawa; 2) charakter przepisu, który został naruszony (chodzi o przepisy prawa zawierające nakazy lub zakazy) oraz 3) skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej uznać należało za bezzasadne. Brak podstaw, by przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazywanych norm, by spełnione zostały przesłanki, skutkujące nieważnością postępowania administracyjnego

Na wstępie podkreślić należy, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie narusza normy zawartej w art. 141§4 P.p.s.a, w stopniu o którym mowa w art. 174 pkt.2 . Wprawdzie sąd I instancji zaniechał rozważań w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało to wpływu na wynik sprawy. Podnoszone zaniechanie nie uniemożliwia dokonania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontroli instancyjnej.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego tylko wtedy, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwiona jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutu nieuprawnionego dokonania rozbiórki w sytuacji, gdy inwestor nie dysponował odrębnym pozwoleniem na rozbiórkę zwrócić w pierwszej kolejności należało uwagę na treść art. 33 ust.1 Prawa budowlanego. Z normy tej wynika, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego . Zgodnie z art. 36 ust.1 pkt.3 cyt. ustawy w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby określa terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych, nieprzewidzianych do dalszego użytkowania.

Z powyższych uregulowań wynika zatem, że w sytuacji gdy realizacja objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego wymaga uprzedniej rozbiórki istniejącego obiektu, którego umiejscowienie koliduje z usytuowaniem projektowanej inwestycji, w decyzji zawiera się postanowienie zawierające nakaz rozbiórki takiego obiektu. Przyczym obowiązek rozbiórki winien być egzekwowany na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Brak podstaw zatem by domagać się wydania odrębnej decyzji rozbiórkowej.

Decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009r. o nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę drogi ekspresowej w korytarzu rezerwowanym pod autostradę wraz przebudową urządzeń infrastruktury technicznej zawierała określenie obowiązku rozbiórki istniejących obiektów. Nie sposób w takiej sytuacji przyjąć braku decyzji w przedmiocie rozbiórki istniejących obiektów na objętych decyzją nieruchomościach, w tym budynku na działce nr [...] w dzielnicy U. Zatwierdzony decyzją projekt budowlany zawiera zasady prowadzenia robót rozbiórkowych w odniesieniu do obiektów budowlanych, kolidujących z planowaną inwestycją. Nie sposób przyjąć w takiej sytuacji by kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja naruszała w sposób rażący kwestionowany przy tej okazji przepis art. 33 ust. 1 i ust.4 pkt.1 Prawa budowlanego w związku z art. 64 ust.1 Konstytucji, tak jak tego domaga się skarżący kasacyjnie.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób także dopatrzeć się naruszenia norm z art. 32 ust.4a w związku z art.28 ust.1 , 41 ust.1, ust.2pkt. 1 – 4, ust.3 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do tego zarzutu powtórzyć za ustawodawcą należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4a nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust.1 Prawa budowlanego. W myśl art. 41 ust.2 cyt. ustawy rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są :

- wytyczenie obiektów geodezyjnych w terenie,

- wykonanie niwelacji terenu,

- zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów,

- wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Jak wynika z tego przepisu ustawodawca przygotował zamknięty katalog prac przygotowawczych, które stanowią o rozpoczęciu robót budowlanych. Prace te nie mogą być przedmiotem interpretacji rozszerzającej . Wręcz przeciwnie należy interpretować je zawężająco. Wykonanie innych prac przygotowawczych, o których przepis ten nie stanowi nie może być uznane za rozpoczęcie budowy( por. Komentarz pod. red. Prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego – Prawo budowlane, WYDAWNICTWO C.H. Beck, W-wa 2006, str. 462)

Zgodzić należy się z sądem I instancji, że wskazywanego w skardze kasacyjnej "usunięcia drzew" nie można zaliczyć do prac przygotowawczych, o których stanowi art. 41 ust.2. W istocie bowiem przepis art. 41 ust.2 Prawa budowlanego nie kwalifikuje do prac przygotowawczych tego rodzaju robót. Nie sposób również zaliczyć takiej czynności do wymienionej w art. 41 ust.2pkt.2 niwelacji terenu. Jej istotą jak słusznie podkreślił sąd I instancji jest zmiana ukształtowania terenu, prowadząca do poziomu rzędnych , przewidzianych w projekcie budowlanym. W skardze kasacyjnej nie wskazano, by powoływane "usunięcie drzew", do takich skutków miało prowadzić.

W świetle powyższych rozważań nie sposób przyjąć za skarżącym kasacyjnie, że sąd I instancji wadliwie zaakceptował odmowę stwierdzenia nieważności mimo występowania przesłanek z art. 156§1 pkt.2, 6, 7 kpa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew stanowisku skargi kasacyjnej sąd I instancji rozstrzygał na podstawie akt sprawy( art. 133§1 P.p.s.a.), w granicach zakreślonych art. 134 P.p.s.a. Nie sposób przyjąć, tak jak tego domaga się skarżący kasacyjnie, by poprzez wskazane przepisy procesowe można było skutecznie zakwestionować dokonaną przez sąd I instancji subsumcję art. 41 ust.2 Prawa budowlanego. Zakwestionowanie subsumcji wskazanej normy prawa materialnego nie może mieć miejsca poprzez wskazanie naruszenia norm procesowych, odnoszących się do kompletności materiału dowodowego, statuujących zasadę oficjalności.

Mając powyższe na względzie orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a jak w sentencji.