Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 270/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 53 par. 2,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 212 ust. 1 pkt 10,
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. ze skargi Gminy K. W.na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." w K. W.Nr VI/19/15 z dnia 21 grudnia 2015 r. w przedmiocie zmiany uchwały Nr V/16/14 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." w K. W. z 6 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia budżetu Związku Międzygminnego "N." na 2015 rok. 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym: postanowienia załącznika nr 1 do uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." Nr VI/19/15 z dnia 21 grudnia 2015 r. Dział 758 Rozdział 75814 § 2900 – wpływy z wpłat gmin i powiatów na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego oraz związków gmin lub związków powiatów na dofinansowanie zadań bieżących; 2. zasądza od Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." w K.W.na rzecz Gminy K. W. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zgromadzenie Związku Międzygminnego "N." w K. W. ("Związek") uchwałą z 21 grudnia 2015 r. nr VI/19/15 dokonało zmiany uchwały Nr V/16/14 w sprawie uchwalenia budżetu Związku Międzygminnego "N." na 2015 r. przez wprowadzenie zmiany w dochodach budżetu Związku Międzygminnego "N.", zgodnie z załącznikiem Nr 1 do uchwały, zmiany w wydatkach budżetu zgodnie z załącznikiem Nr 2 do uchwały, zmiany w przychodach i rozchodach budżetu zgodnie z załącznikami 3 i 4 do uchwały oraz dokonało zmiany § 3 uchwały. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zmiana w dochodach budżetu na rok 2015, poprzez zmniejszenie dziale 758 rozdział 75814 § 2900 składek członkowskich na rok 2015 jest konsekwencją zastrzeżeń zgłaszanych przez Gminę K. W. odnośnie spłaty rat i odsetek od pożyczki zaciągniętej na zadanie inwestycyjne prowadzone w miejscowości K. M. oraz S.. Na wysokość składki w kwocie 2.152.097 zł składa się zaległość Gminy K. W. za 2014 r. w wysokości 228.507 zł, pozostałe składki członkowskie zostały wyliczone w oparciu o zapisy § 38 ust. 2 statutu Związku w kwotach K. W. – 1.009.940 zł, S. – 441.150 zł, D. 402.800 zł, oraz S. 69.700 zł. Wysokość składek została określona kwotowo (po przeliczeniu procentów) z uwagi na fakt, że w budżecie nie zamieszcza się zapisów w formie procentów. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 4, pkt 9 lit "d" "i" ustawy z 8 marca1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g." w zw. z art. 211, art. 212 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10 ust. 2 pkt 1, 2, art. 222 ust.1, art. 231 ust. 2, art. 235, art. 236, art. 237 ust. 2 pkt 3, art. 258 ust.1 pkt 1, art. 264 ust. 3, 4, ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) oraz § 13 pkt 6 i 13 statutu Związku Międzygminnego "N.." w K. W. (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2003 r. nr 169, poz. 1501), dalej "statut".

W dniu 11 lutego 2016 r. Gmina wezwała Związek do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały w zakresie ustalenia rocznych składek członkowskich i podjęcie uchwały ustalającej roczne składki poszczególnych członków Związku, z uwzględnieniem zapisów statutu Związku oraz stanu faktycznego, będącego podstawą do określenia tych udziałów.

Związek nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

Na powyższą uchwałę Gmina K. W. ("Gmina") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę. Zarzuciła naruszenie:

- art. 67 ust. 2 pkt 6 u.s.g. w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 38 K.c., poprzez podjęcie jej z naruszeniem zasad określonych w statucie Związku, mimo obowiązku działania organu osoby prawnej zgodnie z jego postanowieniami (zasad ustalania udziału jego członków w kosztach wspólnej działalności i pokrycia strat Związku) i tym samym podjęcie uchwały niezgodnie ze statutem Związku;

- § 38 ust. 1 statutu Związku poprzez ustalenie wysokości rocznych składek przypadających do uiszczenia przez poszczególnych członków Związku, w tym Gminy K. W. na poczet kosztów wspólnej działalności na rok 2015 z naruszeniem zasady proporcjonalności do wartości wniesionego przez członka do Związku majątku;

- § 38 ust. 2 statutu Związku poprzez naruszenie zasady określania rocznej stawki przypadającej do uiszczenia przez członka Związku, w tym Gminy K. W. na poczet kosztów wspólnej działalności w roku 2015 w sposób procentowy;

W związku z wniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w zakresie dotyczącym ustalenia rocznych składek członkowskich przypadających na poszczególnych członków Związku.

Uzasadniając zarzuty Gmina podniosła, że przedmiotowa uchwała w sprawie zmiany budżetu Związku, jest konsekwencją stwierdzenia nieważności uchwały Nr V/14/14 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." w K. W. z dnia 6 listopada 2014 r. w sprawie ustalenia rocznych udziałów członków Związku na rok 2015, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 listopada 2015 r. (sygn. akt lSA/Ke 626/15). W orzeczeniu tym WSA nie tylko zakwestionował prawidłowość przypisania w składce dla Gminy K. W. spłaty pożyczki zadania inwestycyjnego - Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości K. M. i S. oraz sieci wodociągowej w miejscowości S. oraz niezgodny z postanowieniami Statutu Związku tryb ustalania składek, poza uchwałą budżetową, ale również brak zgodnego ze statutem wskazania ustalenia składek dla poszczególnych członków Związku. O ile pierwsze dwa zalecenia zostały w kwestionowanej uchwale uwzględnione, to w dalszym ciągu uchwała ta, w zakresie dotyczącym określenia wysokości składek członkowskich, jest regulacją sprzeczną z postanowieniami Statutu Związku. W zaskarżonej uchwale nie wskazano z czego wynika podstawa wyliczenia składek członkowskich na rok 2015. W uchwale zmieniającej budżet Związku na rok 2015 (zał. nr 1 - Dz. 758, rozdz. 75814, § 2900), wykazano kwotę 2.152.097 zł, jako dochody z tytułu wpłat gmin. Jednak w uzasadnieniu do tej uchwały, tak jak w przypadku unieważnionej przez Sąd, brak jest nadal wskazania z czego wynikają wysokości kwot przypisanych poszczególnym członkom związku. Zapisano w niej, że do wysokości tych składek wlicza się zaległość Gminy K. W. (co zresztą Gmina kwestionuje) w kwocie 228.507 zł, bez uzasadnienia jak dokonano ustalenia tej zaległości. Ponadto, wbrew stanowisku Sądu, składki członkowskie na rok 2015 nie zostały określone zgodnie z postanowieniem § 38 ust. 2 statutu procentowo, podano je w wartościach kwotowych - suma 1.923.590 zł. (po pomniejszeniu rzekomych zobowiązań Gminy K. W. z lat ubiegłych), stwierdzając jedynie w uzasadnieniu, że obliczenia dokonano w oparciu o ten przepis. Nie przedstawiono podstawy wyliczenia, nie wskazano wartości majątku wniesionego do Związku przez poszczególne jednostki, który uwzględniono do dokonania wyliczeń, nie wskazano wynikających z tego tytułu procentowych wyliczeń składek jakie przypisano poszczególnym członkom. Skarżąca zauważyła, że jakkolwiek podziałki klasyfikacji budżetowej nie przewidują zapisów w formie procentowej, to aby zostały spełnione wymagania § 38 ust. 2 statutu, ustalenie wysokości składek winno być zamieszczone bądź w formie załącznika kalkulacyjnego do uchwały, a już na pewno w szczegółowym uzasadnieniu uchwały. Jest to konieczne dla możliwości kontroli prawidłowości dokonanego obliczenia. Kwotowe wskazanie wysokości składek (w tym również w stosownej podziałce klasyfikacji budżetowej), jest jedynie pochodną tego ustalenia.

Skarżąca podkreśliła, że ukształtowane standardy kultury prawnej wymagają aby uchwały organu samorządu terytorialnego (analogicznie związków międzygminnych) posiadały nie tylko uzasadnienie, ale by było ono właściwe. Na potwierdzenie przywołała orzecznictwo sądowe (wyroki WSA w Białymstoku z 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt U SA/Bk 83/06, NSA z 26 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 363/03, WSA w Krakowie sygn. akt III SA/Kr 1320/12, WSA we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 123/14). W orzecznictwie podnosi się, że zbyt lakoniczne uzasadnienie uniemożliwia ustalenie przesłanek czy też powodów takich a nie innych regulacji zawartych w uchwale.

Zdaniem Gminy brak wykazywania podstaw określenia składki, ma na celu uniknięcie wskazania przyjętej wartości majątku wniesionego przez gminy. Kwestia ta była poruszana w skardze dotyczącej uchwały, której nieważność stwierdził WSA. Podniosła, że informacje przekazywane przez Zarząd Związku dotyczące roku 2015, wskazują na stosowanie przez Związek innych danych dotyczących majątku wniesionego na potrzeby ustalenia członków Walnego Zgromadzenia (zgodnie z § 11 ust. 3 Statutu), niż na potrzeby ustalenia składki, mimo, że wskazane wielkości z uwagi na zbieżność okresów upływu kadencji oraz stanu majątku wniesionego przez Gminę K. W. na koniec 2014 r. powinny być w praktyce tożsame. Zarząd Związku w piśmie z 22 stycznia 2015 r. wskazał, że w strukturze majątku Związku będącej podstawą do wyliczenia ilości przedstawicieli gmin (poza wójtem, burmistrzem) wchodzących w skład Zgromadzenia Związku, przyjęto dla Gminy K. W. 22.390.635,35 zł, co stanowi 40,78% całości struktury. Natomiast w zaskarżonej uchwale przypisano Gminie K. W. składkę w wysokości 1.009.940 zł, co stanowi w strukturze całości składek jakie ustalono dla gmin-członków Związku 52,5 %. Pomiędzy upływem kadencji (21 listopad), a dniem podjęcia uchwały (6 listopada) nie nastąpiła znacząca zmiana w majątku wniesionym. Potwierdza to pismo Przewodniczącego Zarządu Związku z 30 kwietnia 2015 r. w którym przekazuje zestawienie majątku na dzień 31 grudnia 2014 r., który otrzymał Związek w różnych formach od Gminy K. W..

W ocenie skarżącej żądanie przez Gminę usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie zmiany uchwały Nr VI/19/15 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." w K. W. z dnia 21 grudnia 2015 r. polegającej na wprowadzeniem zapisów prawidłowo ustalających roczne składki poszczególnych członków Związku, w trybie art. 101 u.s.g., jest uprawnione.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie jako dowód na okoliczność podjęcia uchwały w warunkach braku prawidłowego ustalenia majątku wniesionego przez gminy odpisu pisma Przewodniczącego Zarządu Związku z 22 stycznia 2015 r. w sprawie struktury majątku Związku na dzień 31 grudnia 2014 r. oraz z 30 kwietnia 2015 r. zawierającego zestawienie majątku wniesionego przez Gminę K. W.. Ponadto wniosła o zobowiązanie Zarządu Związku Międzygminnego "N." do przedłożenia dokumentacji Związku, na podstawie której dokonał wyliczenia rocznych udziałów członków Związku na rok 2015.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ nie zgodził się z zarzutem Gminy, że naruszono postanowienia § 38 ust. 1 Statutu Związku poprzez ustalenie wysokości rocznych składek przypadających do uiszczenia przez poszczególnych członków Związku, w tym Gminy K. W., na poczet kosztów wspólnej działalności na rok 2015, z naruszeniem zasady proporcjonalności do wartości wniesionego przez członka do Związku majątku. Podkreślił, że w uchwale zmieniającej uwzględniono zastrzeżenia Gminy dotyczące spłat rat pożyczki jak i odsetek od tejże pożyczki zaciągniętej na zadania inwestycyjne. Jako nieuzasadnione uznał twierdzenie, iż brak wykazania podstaw określenia składki jest zamierzonym działaniem podejmowanym w celu uniknięcia wskazania przyjętej wartości majątku wniesionego przez poszczególne gminy. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że kwota składek została ustalona proporcjonalnie do wniesionego przez gminy majątku, z uwzględnieniem zwiększenia składki wnoszonej przez Gminę K. W. o nieuiszczoną kwotę składki za rok 2014.

Odnosząc się do wskazywanego naruszenia postanowień § 38 ust. 2 Statutu Związku poprzez naruszenie zasady określania rocznej stawki przypadającej do uiszczenia przez członka związku w sposób procentowy, ocenił zarzut za chybiony. Uzasadniając zaskarżaną uchwałę organ wskazał, że na wysokość składki określonej przedmiotową uchwałą w kwocie 2.152.097zł składa się zaległość Gminy K. W. za 2014 rok w kwocie 228.507 zł., zaś powstałe składki członkowskie zostały obliczone w oparciu o zapisy § 38 ust. 2 statutu Związku. Ze względu na fakt, iż w budżecie nie są zamieszczane zapisy w formie procentowej konieczne było przeliczenie tych wartości na kwoty, które przypadają do spłaty na poszczególne gminy, w określonych w uchwale wysokościach. Skarżący sam przyznał, iż kwotowe wskazanie składek stanowi pochodną ustalenia składek w sposób procentowy.

W związku z powyższym, zdaniem organu, zarzut naruszenia przepisu art. 67 ust. 2 pkt 6 u.s.g. w związku z art. 67 ust. 1 u.s.g. oraz art. 38 k.c. poprzez podjęcie uchwały z naruszeniem zasad określonych w Statucie Związku nie jest uzasadniony. Organ wskazał też na przynależność skarżącej Gminy do Związku Międzygminnego "N. [...]" z siedzibą w S. K., który podobnie jak Związek Międzygminny "N." wykonuje zadania z zakresu gospodarki wodno - ściekowej na rzecz mieszkańców gmin należących do tego Związku. Zakaz przynależności gminy do dwóch związków komunalnych realizujących takie same zadania wynika z orzecznictwa sadowego oraz rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P..

Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. skarżący cofnął wniosek o zobowiązanie Zarządu Związku do przedłożenia dokumentacji na podstawie której dokonano wyliczenia rocznych udziałów członków Związku na rok 2015, podtrzymał wniosek o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi pism Przewodniczącego Zarządu Związku

Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy p.p.s.a przeprowadził dowód z pism Przewodniczącego Zarządu Związku z 22 stycznia 2015 r. w sprawie struktury majątku Związku na dzień 31 grudnia 2014 r. oraz z 30 kwietnia 2015 r. zawierającego zestawienie majątku wniesionego przez Gminę K. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "ustawa p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego i ich związków, sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest, co zasady, związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Przy tym, jako uchwała z zakresu administracji publicznej przedmiotowa uchwała posiada przymiot aktu administracyjnego.

Należy też wyjaśnić, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa (przykładowo wyrok NSA z 12 lipca 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 571/06 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ związku międzygminnego mają zastosowanie przepisy art. 101 u.s.g. Stosownie do wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązku, Gmina przed wniesieniem skargi wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, skarga została wniesiona w terminie o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., dlatego też podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu.

Skarga jest uzasadniona ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.

Zaskarżoną uchwałą z 21 grudnia 2015 r. nr VI/19/15 Zgromadzenie Związku dokonało zmian w dochodach budżetu Związku Międzygminnego "N.", zgodnie z załącznikiem Nr 1, między innymi przez zmniejszenie w dochodach budżetu na rok 2015, w dziale 758 rozdział 75814 § 2900 - wpływy z wpłat gmin i powiatów na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego oraz związków gmin lub związków powiatów, na dofinansowanie zadań bieżących - dochodów o kwotę 112.618 zł z tytułu składek członkowskich. Z uzasadnienia uchwały wynika, że przyczyną dokonywanej zmiany było uwzględnienie zastrzeżeń zgłaszanych przez Gminę K. W. odnośnie spłaty rat i odsetek od pożyczki zaciągniętej na zadanie inwestycyjne prowadzone w miejscowości K. M. oraz S.. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma fakt, że kwestia składek członkowskich ustalonych odrębną uchwałą Związku Nr V/14/14 z 6 listopada 2014 r. była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z 26 listopada 2015 r. stwierdził jej nieważność. Orzekając o nieważności uchwały Sąd wskazał, że zgodnie z zapisem § 38 ust.2 statutu wysokość rocznej składki przypadającej do uiszczenia przez każdego członka określa Zgromadzenie procentowo w uchwale budżetowej Związku. Procent ten stanowi równocześnie część rocznego planu finansowego dochodów z wyłączeniem tych ich części, które są dochodami własnymi Związku. Sąd zakwestionował także wynikający z uzasadnienia uchwały fakt uwzględnienia, przy ustaleniu wysokości składek dla Gminy K. W., podjętych wcześniej zobowiązań, zwłaszcza w sytuacji istniejącego pomiędzy Gminą a Związkiem wyraźnego sporu w tej kwestii. Sąd ponadto podzielił zarzuty dotyczące naruszenia zasady ustalania składek proporcjonalnie do wniesionego przez Gminę majątku do Związku oraz konieczności ich procentowego określenia. Stwierdził, że Zgromadzenie Związku nie wyjaśniło, ani w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, ani w ramach postępowania, sposobu ustalenia udziału poszczególnych członków Związku w jego majątku przyjętego w dacie podjęcia uchwały, czym podważyło prawidłowość ustalenia składek rocznych oraz nie obaliło twierdzeń skarżącej, co do wadliwego ustalenia proporcji przy ich obliczaniu.

WSA w Kielcach stwierdzając nieważność uchwały z 6 listopada 2014 r. Nr V/14/14 wskazał, odwołując się do treści § 38 ust. 2 statutu, że ustalenie wysokości rocznej składki przypadającej do uiszczenia przez każdego członka określa procentowo Zgromadzenie w uchwale budżetowej. Zaskarżona uchwała nie zawiera postanowienia w przedmiocie ustalenia wysokości składki. Nie jest spełnieniem wymogu określonego w § 38 ust. 2 statutu wskazanie łącznego dochodu z tytułu wpłat członków Związku w załączniku do uchwały (dziale 758 rozdział 75814 § 2900), z lakonicznym uzasadnieniem wysokości przyjętego dochodu oraz składek członków. Kwotowe określenie łącznej wysokości dochodów Związku z tytułu opłat jego członków w załączniku do uchwały winno być pochodną ustalenia w uchwale budżetowej wysokości składek członkowskich, zgodnie z wymogami § 38 ust. 2 statutu. Powinność ta wynika wprost z treści statutu, na obowiązek taki wskazywał WSA w wyroku z 26 listopada 2015 r.

Zgodnie z art. 212 ust 1 pkt 10 ustawy o finansach publicznych uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego (który to przepis ma zastosowanie do związku międzygminnego stosownie do unormowania art. 73 a u.s.g.) winna określać inne postanowienia, których obowiązek zamieszczenia w uchwale budżetowej wynika z postanowień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Brak elementów obligatoryjnych uchwały stanowi naruszenie prawa. Podkreślić należy, że nie chodzi tu o wymóg odniesienia się w uchwale budżetowej do wszystkich wskazanych elementów, ale o ujęcie tych z nich, które są wymagane ze względu na indywidualną sytuację (finansową, społeczno-terytorialną) danej jednostki. Organ, mimo wynikającego ze statutu obowiązku ustalenia składek członkowskich i stwierdzenia nieważności odrębnej uchwały ustalającej wysokość składki członkowskiej, nie unormował w uchwale zmieniającej tej kwestii, naruszając art. 212 ust 1 pkt 10 ustawy o finansach publicznych w zw. postanowieniem § 38 ust. 2 statutu. Dokonując zmiany uchwały budżetowej w zaskarżonej części uwzględnił stanowisko Sądu wyłącznie przez zmniejszenie przyjętej uprzednio łącznej wysokości dochodów z tytułu składek członkowskich o kwotę 112.618 zł. Podkreślić należy, że zapisy w dziale 758 rozdział 75814 § 2900 załącznika Nr 1 do uchwały Nr V/16/14 w sprawie uchwalenia budżetu Związku Międzygminnego "N." na 2015 były pochodną uchwały V/14/14 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "N." w K. W. z dnia 6 listopada 2014 r. w sprawie ustalenia rocznych udziałów członków Związku. Uchwała ta, jakkolwiek niezgodna z postanowieniami statutu zawierała unormowanie w przedmiocie ustalenia wysokości składek.

Niezależnie od wskazanych naruszeń należy podzielić zarzuty skargi, że z uzasadnienia uchwały nie wynika sposób ustalenia składki przypisanej skarżącej Gminie jak i pozostałym członkom Związku, przyjętej do wyliczenia łącznego dochodu. Z zapisów statutu wynika jednoznacznie, że składka winna być ustalona w proporcji do wartości wniesionego przez gminę majątku do Związku. Oznacza powyższe, że istotnym elementem dla ustalenia wysokości składki jest wartość majątku wniesionego przez skarżącą Gminę do Związku. Ta wartość jest przez Gminę konsekwentnie kwestionowana, zarówno w postępowaniu dotyczącym poprzedniej uchwały, w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jak i w skardze. Uzasadnienie uchwały nie zawiera danych pozwalających na zweryfikowanie wysokości składki, nie przedstawia sposobu wyliczenia proporcji - wartości wniesionego przez Gminę majątku do Związku, majątku wniesionego przez pozostałych członków – jako elementów niezbędnych do wyliczenia przyjętej w budżecie łącznej wysokości dochodu z tytułu wpłat członków. Nie jest spełnieniem wymogu wyjaśnienia sposobu ustalenia stawki odwołanie się przez organ do zapisów statutu, bez wskazania konkretnych wielkości stanowiących podstawę przyjętego wyliczenia. Porównanie wielkości wyliczonego procentowego udziału Gminy w stosunku do wartości wniesionego mienia do Związku (pisma z 22 stycznia 2015 r.), udziału składki Gminy w strukturze całości składek dla gmin-członków Związku przyjętych w zaskarżonej uchwale, z podawanymi przez przewodniczącego Związku wartościami wniesionego majątku, nie wyjaśnia wątpliwości, co do prawidłowości wyliczenia składki. Organ, mimo jednoznacznego stanowiska Sądu w wyroku z 26 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 626/15, stanowiska Gminy przedstawionym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa nie wyjaśnił w uzasadnieniu uchwały, jak i w toku postępowania powyższej kwestii. Podnieść ponadto należy, że przepisy statutu nie dają podstawy prawnej do zwiększenia ustalanej składki członkowskiej na dany rok o kwotę ciążących na członku Związku zobowiązań z tytułu nie uiszczonych składek za lata poprzednie. Nie ma zatem uzasadnienia do zwiększenia składki członkowskiej podanej kwotowo w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały dla Gminy K. W. o nieuiszczoną kwotę składki za rok 2014.

Brak uzasadnienia uchwały w tym zakresie uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ Związku i nie pozwala na weryfikacje przyjętej kwotowo, dla wyliczenia dochodu, składki. Powyższe uchybia wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasadzie, w świetle której organy władzy publicznej muszą działać tak, by budować zaufanie do władzy publicznej, a temu zaufaniu sprzyja przejrzystość ich działania i wymóg motywowania aktów, w tym także uchwał. Uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 410/06 (publik. ONSAiWSA 2007/2/48, LEX 247924), że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (także wyrok NSA z 18 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/08 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA w wyroku z 22 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2101/13 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że "skoro uchwała zarządu powiatu będąca aktem stosowania prawa administracyjnego podlega kontroli sądowo administracyjnej, to aby taka kontrola była możliwa do przeprowadzenia w pełnym zakresie uchwała winna odzwierciedlać i prezentować proces stosowania prawa. Z uchwały, lub też z jej uzasadnienia strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację o swojej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego."

Brak uzasadnienia we wskazanym zakresie skutkuje brakiem możliwości weryfikacji prawidłowości wyliczenia kwoty składki Gminy K. W. będącej podstawą ustalenia łącznej kwoty dochodów z tytułu składek, co stanowi istotne naruszenie prawa. Podkreślić należy, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowo-prawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Odnosząc się do podnoszonego w odpowiedzi na skargę faktu przynależności Gminy K. W. do dwóch odrębnych związków międzygminnych należy podnieść, że kwestia ta nie leży w granicach rozpoznawanej sprawy.

Podsumowując, zaskarżony akt w części dotyczącej przyjęcia jako dochodów wpłat członków, pomimo braku ustalenia w uchwale wysokości składki dla członków w sposób zgodny z 38 § 2 Statutu, które to unormowanie stanowi obligatoryjny element uchwały budżetowej, nie znajduje umocowania prawnego. Przy tym wyżej wyeksponowane wady uzasadnienia nie pozwalają na dokonanie jego pełnej kontroli.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.