Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 906/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 i art. 60
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia WSA Olga Białek, sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegających zwrotowi z tytułu zaległych opłat za pobyt w domu opieki i ustalenia terminu zwrotu wydatków z tytułu opłat za pobyt w domu opieki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania R. P. (dalej: skarżąca) od decyzji z dnia [...] września 2014r. nr [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Kierownika Działu Usług Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., w przedmiocie:

1. ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu zaległych opłat za pobyt ojca skarżącej w Domu Opieki "[...]" w L. w wysokości 11.085,04 zł, za okres od 1 stycznia 2014r. do 31 sierpnia 2014r.,

2. ustalenia terminu zwrotu wydatków z tytułu opłat za pobyt ojca skarżącej w Domu Opieki "[...]" w L. w wysokości 11.085,04 zł, za okres od 1 stycznia 2014r. do 31 sierpnia 2014r. - do dnia 20 grudnia 2014r.,

- na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks

postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), orzekło:

1. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w pkt 1 rozstrzygnięcia, dotyczącym ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi przez skarżącą z tytułu zaległych opłat za pobyt ojca w Domu Opieki "[...]" w L. w wysokości 11.085,04 zł, za okres od 1 stycznia 2014r. do 31 sierpnia 2014r.,

2. uchylić zaskarżoną decyzję w pkt 2, dotyczącym ustalenia terminu zwrotu wydatków z tytułu opłat za pobyt ojca skarżącej w Domu Opieki "[...]" w L. w wysokości 11.085,04 zł, za okres od 1 stycznia 2014r. do 31 sierpnia 2014r. - do dnia 20 grudnia 2014r. i w tym zakresie orzec o ustaleniu terminu zwrotu tych wydatków do dnia 20 stycznia 2015r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał następujący stan sprawy:

Pismem z dnia 11 czerwca 2014r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., powołując się na art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej k.p.a.), zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości należności podlegających zwrotowi z tytułu opłat za pobyt ojca skarżącej w Domu Opieki "[...]" w L. i ustalenia terminu ich zwrotu.

Decyzją z dnia [...] września 2014r., nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Kierownik Działu Usług Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., powołując się m. in. na art. 6 ust. 3, ust. 4, ust. 14; art. 8; art. 61 ust. 3; art. 104; art.110 ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r. poz. 182, ze zm.), orzekł w przedmiocie:

1. Ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu zaległych opłat za pobyt ojca skarżącej w Domu Opieki "[...]" w L. w wysokości 11.085,04 zł za okres od 1 stycznia 2014r. do 31 sierpnia 2014r.

2. Ustalenia terminu zwrotu wydatków z tytułu opłat za pobyt ojca skarżącej w Domu Opieki "[...]" w L. w wysokości 11.085,04 zł za okres od 1 stycznia 2014r. do 31 sierpnia 2014r. - do dnia 20 grudnia 2014r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że skarżąca jest córką J. M., który od 14 grudnia 2005r. przebywa w Domu Opieki "[...]" w L. Organ powołał przepisy ustawy o pomocy społecznej określające zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej przez mieszkańca domu i członków rodziny (art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1) oraz wskazał, że w przypadku nie wywiązywania się z obowiązku wnoszenia opłat przez osoby do tego zobowiązane, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (art. 61 ust. 3 ustawy). Następnie wskazał na wysokość odpłatności, ustalonej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013r. wobec skarżącej za pobyt ojca w Domu Opieki "[...]" w L., za poszczególne miesiące, począwszy od stycznia 2012r.

Organ stwierdził, że z uwagi nie regulowanie przez stronę ciążących na niej zobowiązań, zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej, w którym został skierowany do egzekucji tytuł wykonawczy za okres od stycznia 2012 r. do grudnia 2013 r. w wysokości 26.314,60 zł. Z powodu braku wpłat za dalszy okres, tj. od stycznia 2014r. do sierpnia 2014r. powstała zaległość w łącznej wysokości 11.085,04 zł. Pismem z dnia 11 czerwca 2014r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu zaległych opłat za pobyt ojca skarżącej w Domu Opieki "[...]" w L. i ustalenia terminu ich zwrotu.

Organ wskazał, że w myśl art. 104 ust. 1 i ust. 3 ustawy - należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej z tytułu opłat określonych przepisami ustawy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Z uwagi na fakt, że strona nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś., odmówiła tym samym współpracy z organem pomocy społecznej w ustaleniu aktualnej sytuacji osobistej, rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej. W związku z tym organ I instancji we własnym zakresie mógł ustalić jedynie sytuację dochodową rodziny, natomiast strukturę rodziny ustalono na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 12 listopada 2012r. Organ wskazał, że strona zamieszkuje w C. z mężem A. i córką J., z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Ponadto powołał ustalenia dotyczące dochodu osiągniętego przez rodzinę w czerwcu 2014r. oraz w lipcu 2014r.

Organ stwierdził, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Opieki do marca 2014 r. wynosił 3.900 zł, natomiast od kwietnia 2014r. koszt ten wynosi 4.200 zł miesięcznie. Mieszkaniec Domu – ojciec skarżącej wnosi opłatę za pobyt w wysokości 70% dochodu tj. 1.019,98 zł. Jego żona nie żyje, co oznacza, że obowiązek wnoszenia opłat ciąży w dalszej kolejności na dzieciach. Organ wskazał, że J. M. ma pięcioro dzieci, w stosunku do których były prowadzone postępowania w sprawach ustalenia odpłatności za jego pobyt w Domu Opieki "[...]". Ponadto wskazał na wyniki tych postępowań. Organ wyjaśnił, że do kwietnia 2014r. odpłatność wnoszona przez niego wraz z opłatami ustalonymi wobec zstępnych nie pokrywała pełnego miesięcznego kosztu utrzymania w Domu Opieki "[...]", natomiast od maja 2014r. odpłatność mieszkańca i rodziny stanowi pełny koszt utrzymania w ww. placówce. Pomimo ustalonej wobec osób zobowiązanych opłaty, nie była ona przez wszystkie te osoby wnoszona. W tej sytuacji obowiązek wnoszenia opłat za pobyt ojca skarżącej w Domu Opieki "[...]" w L. spoczywał na Gminie Miejskiej L. Organ stwierdził, że należność z tytułu zaległych opłat za pobyt ojca skarżącej w Domu Opieki "[...]" w L. w wysokości 11.085,04 zł za okres od 1 stycznia 2014r. do 31 sierpnia 2014r. należy wnieść w terminie do 20 grudnia 2014r. w kasie Miejskiego Ośrodka Pomocy lub na konto bankowe. W przypadku niedokonania wpłaty we wskazanym terminie będzie ona podlegała ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ wskazał, że strona może wystąpić z wnioskiem w sprawie rozłożenia należności na raty lub odroczenia terminu spłaty

Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołanie, w którym podała, że uległa zmianie sytuacja rodzinna, materialna i zdrowotna. Podniosła, że z tego względu nie jest w stanie wykonać zaskarżonej decyzji we wskazanym w niej terminie do 20 grudnia 2014r. i prosi o całkowite zwolnienie z obowiązku utrzymania jej ojca w Domu Opieki. Strona argumentuje, że w związku z utratą pracy przez jej męża stała się jedynym żywicielem swojej rodziny. Przedłożyła w załączeniu do odwołania pierwszą stronę pisma z dnia 28 sierpnia 2014r. w sprawie rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem przez A sp. k. z jej mężem. Strona podniosła, że ma na utrzymaniu córkę w wieku 16 lat, która dojeżdża do szkoły średniej. Musi zapewnić jej możliwość kształcenia, jak również dojazdu do szkoły (koszt biletu miesięcznego około 70 zł). W związku z rozpoczęciem nowego roku szkolnego musiała również zakupić potrzebne książki, zeszyty, przybory szkolne, ubranie. Dalej podała, że w związku z licznymi wydatkami (gaz, woda, światło, wywóz nieczystości itp.) jej dochód nie wystarczy na pokrycie tak wysokich kosztów utrzymania jej ojca w Domu Opieki. Jej stan zdrowia jak również męża, powoduje także miesięczne koszty związane z zakupem m. in. lekarstw. Strona podniosła, że jej ociec został przyjęty na własny wniosek, gdzie Prezydent Miasta i Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. uznali, że jego emerytura pokryje koszty utrzymania w domu pomocy społecznej. Wniosek został przyjęty, przez co jej ojcu została wydana decyzja, na podstawie której został przyjęty do Domu Opieki. Strona uznała za niezasadne ponoszenie opłat za pobyt swojego ojca w Domu Opieki, gdzie on sam zadecydował o pobycie w tak drogim domu opieki, gdy każde z pięciorga dzieci wyraża wolę przyjęcia go do domu lub umieszczenia go w ośrodku, gdzie opieka jest równie dobra i jednocześnie znacznie tańsza.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o zwolnienie jej z odpłatności za pobyt jej ojca w Domu Opieki, jak również wycofania tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] marca 2014r. i zaprzestania ściągania pieniędzy z jej poborów miesięcznych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że problematykę opłat za pobyt w domu pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r. poz. 182, ze zm. - zwanej dalej ustawą).

Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przyznaje się prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (ust. 2 powołanego przepisu). Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej (zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy) wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W myśl art. 59 ust. 2 ustawy 2 decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej.

Według art. 61 ust. 1 ustawy, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1. mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2. małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, wnoszą:

1. mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu;

2. małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie,

3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W przypadku nie wywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków (ust. 3 powołanego przepisu).

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej.

W świetle powyższych uregulowań, stwierdzić należy, iż zasadą jest, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Powołany art. 61 ust. 1 ustawy wskazuje enumeratywnie krąg podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, którymi są: mieszkaniec domu, a jeśli nie ponosi on pełnej opłaty, to małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Dla mieszkańca ustala się opłatę odpowiadającą średniemu kosztowi utrzymania, następnie określa się kwotę, którą jest on w stanie ponieść - maksymalnie 70% jego dochodu. W przypadku niemożności uiszczenia pełnej opłaty przez pensjonariusza cały lub częściowy koszt pobytu w domu pokrywają: małżonek, zstępni i w ostatniej kolejności wstępni, pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego.

Określenie osób zobowiązanych do przenoszenia opłaty i ustalenie wysokości opłaty przypadającej dla poszczególnych osób następuje w decyzji wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. Możliwe jest też zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 1 ustawy. W przypadku nie wywiązania się przez członka rodziny z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez członka rodziny, ustawodawca zobowiązał gminę do zastępczego wykonania powyższego obowiązku. Jednocześnie przyznał gminie prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków od osoby zobowiązanej do wnoszenia opłaty.

Organ wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że skarżącej, na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2013r., ustalono odpłatność za pobyt jej ojca w Domu Opieki "[...]" w L. począwszy od stycznia 2012r., przy czym od kwietnia 2013r. odpłatność miesięczna wynosi 1.385,63 zł. Strona nie wywiązywała się z obowiązku dokonywania wpłat.

W celu skorzystania z przysługującego Gminie Miejskiej L. prawa dochodzenia zwrotu poniesionych zastępczo za stronę wydatków z tytułu opłat za pobyt ojca skarżącej w Domu Opieki, Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, pismem z dnia 11 czerwca 2014r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia wysokości należności podlegających zwrotowi i ustalenia terminu ich zwrotu.

W toku postępowania organ I instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej i dochodowej rodziny strony, w wyniku których stwierdził, że wysokość dochodu rodziny w miesiącach: czerwcu 2014r. i lipcu 2014r. przekracza 300 % kryterium dochodowego rodziny.

W zaskarżonej decyzji organ I instancji zobowiązał stronę do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miejską L. z tytułu zaległych opłat za pobyt jej ojca w Domu Opieki w wysokości 11.085,04 zł, za okres od 1 stycznia 2014r. do 31 sierpnia 2014r. (1.385,63 zł x 8 miesięcy = 11.085,04 zł). Wyjaśnił przy tym, że za wcześniejszy okres od stycznia 2012r. do grudnia 2013r., prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Zatem organ prawidłowo ustalił zarówno kwotę do zwrotu, jak też okres, za który żąda zwrotu poniesionych zastępczo wydatków.

Dalej Kolegium Odwoławcze podało, że w punkcie 2 rozstrzygnięcia został ustalony termin na dokonanie przez stronę zwrotu przedmiotowych wydatków do dnia 20 grudnia 2014r. W odwołaniu strona nie zgadza się z tym terminem, a przy tym argumentuje, że ulegnie zmianie sytuacja dochodowa rodziny z uwagi na rozwiązanie przez pracodawcę z jej mężem umowy o pracę za 3 miesięcznym wypowiedzeniem, którego termin upłynie 30 listopada 2014r. W związku z tym Kolegium Odwoławcze przyjęło, że uzasadnione jest ustalenie terminu zwrotu do 20 stycznia 2015r., w celu umożliwienia stronie złożenia w organie I instancji stosownego wniosku i jego rozpatrzenia przez ten organ.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o zwolnienie jej z odpłatności za pobyt jej ojca w Domu Opieki Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że podstawą do tego rodzaju wniosku jest art. 64 ustawy, jednakże wniosek nie może być rozpatrywany w niniejszym postępowaniu. Ponadto poza przedmiotem tego postępowania leży również kwestia wycofania tytułu wykonawczego i zaprzestania ściągania należności z poborów strony.

Odnośnie argumentacji strony dotyczącej zasadności pobytu jej ojca w Domu Opieki skierowania i umieszczenia ojca strony we wskazanym Domu została rozstrzygnięta ostateczną decyzją działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] marca 2007r., nr [...], wydaną w postępowaniu, w którym stroną był ojciec skarżącej.

Zatem w tej sprawie nie mogą być uwzględniane wnioski innych osób, w tym jego dzieci.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca przytoczył argumentację podniesioną w odwołaniu

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 tej ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w ten sposób wydatków. A zatem analiza przepisów ustawy o pomocy społecznej, a zwłaszcza przepisów art. 59 ust. 1 i 2, prowadzi do wniosku, że pobyt mieszkańca w DPS jest poprzedzony wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych: decyzji o skierowaniu do DPS, decyzji o umieszczeniu w DPS oraz decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS. Skoro mamy w tym przypadku do czynienia z trzema różnymi decyzjami administracyjnymi – a jak wynika z art. 104 k.p.a., każda decyzja zasadniczo załatwia (rozstrzyga) odrębną sprawę – to oznacza, że w istocie występują tu trzy sprawy administracyjne (o skierowanie do DPS, o umieszczenie w DPS oraz o ustalenie odpłatności za pobyt w DPS).

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym w tym przedmiocie kształtowały się różne koncepcje (zob. wyrok WSA w Warszawie dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 537/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 30/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 75/09), lecz nie znalazły one jednak powszechnej akceptacji. Dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10, dokonał wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej w zakreślonym wyżej przedmiocie. A mianowicie wyraził pogląd, zgodnie z którym "stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ew. zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty". Jak dalej wskazał w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny "o takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. nr 217, poz. 1837), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych." Również aktualnie obowiązujące - od 27 sierpnia 2012 r. - rozporządzenie Ministra Pracy i polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. 964) w § 8 ust. 2 pkt 3 podobnie reguluje wymogi formalne pisemnego wniosku osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, nakazując dołączenie do omawianego wniosku oświadczenia o wysokości dochodów osoby ubiegającej się, małżonka, zstępnych oraz wstępnych zobowiązanych do ponoszenia opłaty (...). Przy czym dokumenty , o których mowa kompletuje ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o skierowanie do domu , co wprost wynika z ust.4 § 8 powołanego wyżej rozporządzenia. A zatem są to niewątpliwie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299).

Powyższa koncepcja zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 204/10 została również zaakceptowana w kolejnych wyrokach tego Sądu z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2726/12 i z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12. W wyrokach tych wyrażono pogląd, wedle którego obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Natomiast obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, według którego, niezawarcie umowy, przewidzianej w art.103 ust.2 ustawy o pomocy społecznej nie jest przesłanką niezbędną do wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Obowiązku wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy o pomocy społecznej nie kreuje umowa z art. 103 ust. 2 tej ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale jedynie ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został ustalony ex lege (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 937/11). Umowa może przewidywać wyłącznie wyższy niż określony przepisami ustawy o pomocy społecznej odsetek finansowania pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Strony umowy nie mogą przewidzieć niższego procentu współuczestnictwa osoby zobowiązanej mocą przepisów prawa do ponoszenia kosztów (zob. W. Maciejko w.: W. Maciejko. P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 302). Zobowiązany do wnoszenia opłaty może ubiegać się o wydanie decyzji o zwolnieniu z tego obowiązku w trybie i zasadach jakie przewiduje art. 64 ustawy o pomocy społecznej Reasumując, niezawarcie umowy ze skarżącymi nie powoduje utraty kompetencji organu do wydania decyzji o odpłatności za pobyt (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r. , sygn. akt IISA/Rz493/13 ).

Konkludując dotychczasowe rozważania Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko, że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w określonej wysokości powstaje na mocy decyzji administracyjnej. Akt kształtujący wysokość opłaty powinien zostać wydany przed umieszczeniem świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej. Dopiero na jego mocy następuje konkretyzacja wysokości opłaty i odniesienie cząstek tej wysokości do osób zobowiązanych do ich ponoszenia. W aktualnym stanie prawnym, decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z tej przyczyny korzystnym jest dla finansów gminy łączne rozstrzyganie o skierowaniu i o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W zasadzie organ pomocowy powinien ustalić wysokość opłaty z chwilą kierowania osoby do domu pomocy społecznej, a jeżeli czyni z opóźnieniem to wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanego z mocą wynikającą z daty wydania decyzji. Skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji. Natomiast jeżeli organ wypowiada się o obowiązku wnoszenia opłat, które jego zdaniem miały zostać poniesione, to w rezultacie wypowiada się o należnościach. Z kolei należnością jest taka opłata, która nie została przez zobowiązanego uiszczona w terminie. W ten sposób należy traktować de lege lata określanie obowiązku uiszczenia opłaty z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji kształtującej obowiązek. Natomiast na gruncie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy można mówić o należności z tytułu opłaty, jeżeli została ona przez organ ustalona mocą decyzji bądź też w sposób kombinowany czyli zarówno decyzją jak i umową. Z kolei dochodzenie należności związanych z pobytem w domu pomocy społecznej następuje w innym trybie niż decyzja o ustaleniu wysokości opłaty. Dopiero wówczas, gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. Określenie bowiem należności zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. Z tej przyczyny opłata za pobyt nie jest opłatą należną, jeżeli dotychczas nie powstał obowiązek jej poniesienia, czyli nie została wydana decyzja konkretyzującą jej wysokość w odniesieniu do osób wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (por. WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt IISA/Rz493/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2013r. , sygn. akt IVSA/Wr 374/13).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Organy pominęły znaczenie dla rozstrzyganej sprawy obowiązywania regulacji art. 61 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Dopiero wówczas gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. W przepisie art.61 ust.3 ustawy przewidziano skutki niewykonania obowiązku uiszczenia opłaty przez zobowiązany podmiot. Jednakże gmina nie może dochodzić zwrotu poniesionej części odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w okresie, kiedy obowiązek ponoszenia części tej odpłatności nie był ustalony. Podobny pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2012r. sygn. IOSK 653/12, w którym stwierdzono, że zastępcze ponoszenie przez gminę opłat może nastąpić jedynie wówczas, gdy osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji (art.59 ustawy o pomocy społecznej) lub podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy (art.103 ustawy) , nie wywiązują się z tego obowiązku.

W badanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił wysokość należności z tytułu wydatków sprzed daty orzekania, do czego nie był uprawniony. Przed datą wydania kontrolowanej decyzji obowiązek ponoszenia opłaty nie został ukształtowany w sposób jaki przewiduje art. 59 ust. 1 ustawa o pomocy społecznej, czyli nie była określona wysokość opłaty, jaką skarżąca miała wnosić co miesiąc za pobyt jej ojca w Domu Opieki. Oznacza to, że organ w sposób nieuprawniony określił wysokość należności z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej, czym naruszył art. 104 ust. 1 i 3 ustawy. Naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy ustalony ostatecznie przez SKO. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą w sposób nieprawidłowy ukształtowano stosunek administracyjnoprawny z udziałem skarżących. Zobowiązano ją do uiszczenia należności z tytułu opłat za pobyt ojca w domu opieki za okres, w którym nie istniała w obrocie prawnym norma konkretyzująca wobec niej wysokość opłaty z tytułu tego pobytu .

Skoro zatem nie została wydana decyzja administracyjna ustalająca opłatę, jaką skarżąca winna ponieść, to nie ma podstaw do tego, aby organ był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie arty.104 ust.3 ustawy o pomocy społecznej.

Stwierdzenie powyższego oznacza, że pod adresem organów obu instancji musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 59 ust. 1 , art. 61 ust.1 pkt 2 , art.104 ust.3 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów art.7 , 8, 77 § 1 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.. Organy ponownie prowadząc postępowanie, obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone uchybienie prawa materialnego i procesowego. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.