Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2153/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3356/17 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3356/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę K.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa, dalej jako "Minister", z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Powyższą decyzją Minister uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i orzekł co do istoty, tj. (1) ustalił odszkodowanie w wysokości 304.302 zł na rzecz K.S. i J.S. za prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] oraz nr [...], przeznaczonej pod budowę drogi wojewódzkiej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi, (2) powiększył ustalone na rzecz K.S. i J.S. odszkodowanie o kwotę 10.000 zł zgodnie z art. 18 ust. 1f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, (3) odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz PKO Bank Polski S.A. Oddział I w [...] z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na nieruchomości, (4) zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K.S. Wyrok zaskarżyła w całości zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", poprzez naruszenie zasady określania wartości rynkowej nieruchomości, bez uwzględnienia specyfiki, rodzaju, położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia, stanu nieruchomości zgodnego z celem wywłaszczenia, w kontekście braku spełnienia konstytucyjnej przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, które następuje tylko za słusznym odszkodowaniem, podczas gdy kwota ujęta w decyzji nie odzwierciedla aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami (realnych cen rynkowych) biorąc pod uwagę przedstawiony przez skarżącą wyciąg z opinii określający wartość 1 m2 gruntu w przybliżeniu na kwotę 396,00 zł/m2 przy piśmie z [...] października 2018 r., brak skonfrontowania podanej ceny z wartością ujętą w operacie szacunkowym z sierpnia 2016 r, gdzie wartość rynkowa prawa własności 1 m2 gruntu została określona na 188,11 zł, przy braku odniesienia do przedstawionych jeszcze w odwołaniu z [...] grudnia 2016 r. zestawień kosztów budowy domów ("[...]", "[...]", "[...]", "[...]"), wartości rynkowej części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] obręb [...] [...] o tożsamych cechach, gdzie cena za 1 m2 wynosiła 333,23 zł (cena za 1 ar to 33 323,00 zł - akt notarialny z [...] grudnia 2015 r., Rep. A nr [...]), operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r. oraz faktu odliczania stopnia zużycia, podczas gdy odszkodowanie powinno stanowić ekwiwalent wartości wywłaszczonej własności i nie może zostać uszczuplone przez sposób jego obliczania;

- "§ 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ((Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109), dalej jako "Rozporządzenie", przez przyjęcie błędnych cen transakcyjnych, bez uwzględnienia dowodów oferowanych przez skarżącą, tj. wyciągu z opinii przy piśmie z [...] października 2018 r., brak odniesienia się przez Sąd I instancji do kwestii pomniejszania przez skarżącą wszelkich parametrów o 25% stopień zużycia (w przypadku nowych budynków, wykupu mieszkania), cen widniejących w akcie notarialnym z [...] marca 2017 r., Rep. A nr [...] - umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i umowy sprzedaży, dokumentu przedstawiającego koszt odtworzenia drewnianego budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...], sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który zawiera rozróżnienie na poszczególne elementy, w przeciwieństwie do operatu zalegającego w niniejszej sprawie w aktach, zaś powyższe czyni ustalenia operatu szacunkowego niejasnymi i niepełnymi, na którym nie można oprzeć ustaleń faktycznych a także kwestia ta nie uległa wbrew wnioskom skarżącej - uzupełnieniu w toku postępowania, a także wartości rynkowej części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...] [...] o tożsamych cechach, gdzie cena za 1 m² wynosiła 333,23 zł (cena za 1 ar to 33 323,00 zł - akt notarialny z dnia [...].12.2015 r., Rep. A nr [...]), operatu szacunkowego z [...] listopada 2016 r.";

2. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), dalej jako "p.u.s.a." oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie uwzględnił skargi na decyzję Ministra z [...] października 2017 r., znak sprawy: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie ww. naruszeń prawa w decyzji Ministra winno skutkować uwzględnieniem skargi, przy jednoczesnym nienależytym uzasadnieniu przez Sąd rozstrzygnięcia, co poddaje jego prawidłowość w wątpliwość, braku ujęcia w uzasadnieniu kwestii oceny indywidualnej sytuacji bytowej i życiowej skarżącej, bezkrytycznego powtórzenia za operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego zasadności metody, parametrów i wyliczeń jako prawidłowych, przy braku dokonanie własnej oceny cech operatu szacunkowego;

- art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 1 p.u.s.a i art. 151 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej niewłaściwie zastosował powołany przepis i bezzasadnie oddalił skargę na decyzję Ministra z [...] października 2017 r., w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie ww. naruszeń w decyzji Ministra winno skutkować uwzględnieniem skargi i podwyższeniem wartości "słusznego" odszkodowania, przy wielokrotnym powoływaniu się jedynie na operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, a także poprzez nie odniesienie się do aktu notarialnego przedłożonego przez skarżącą, dokumentu szacującego wartość budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...], wartości rynkowej części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obręb [...] [...] ujętej w akcie notarialnym z [...] grudnia 2015 r. o tożsamych cechach, operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r. czy też oraz wyciągu z opinii dla potrzeb sprawy o ustanowienie służebności drogi koniecznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. W uzasadnieniu podniosła, że "czuje się niejako "wykorzystana" przez Państwo, a ze swej strony chciała oddać grunt będący jej własnością pod drogę czyli cel publiczny – jednak w obszarze racjonalnym i niezbędnym. Nie "naciąga" ona w żadnym razie budżetu Państwa, a wnosi o możliwość odbudowania sytuacji bytowej jaka istniała przed procesem wywłaszczenia". Wskazała, że postępowania spowodowały u niej problemy ze zdrowiem, pozostała bez oszczędności, zaś kwotę którą miała otrzymać planowała wydać na konieczną rehabilitację. Za krzywdzące uznała stwierdzenie Sądu I instancji, że okoliczności sytuacji bytowej i życiowej skarżącej nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podkreśliła, że w jej ocenie w sprawie doszło do zaniżenia cen transakcyjnych. Wskazała też, że Sąd I instancji jedynie powtórzył za organem administracji argumentację w zakresie tego, że operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego jest prawidłowy co do metody, parametrów i wyliczeń, nie dokonał jednak konfrontacji jego twierdzeń z innymi dowodami oferowanymi przez stronę.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2020 r. Skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego na okoliczność określenia wartości ceny nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania. Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia.

Nie doszło również do uchybienia przepisom k.p.a., tj. art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. Powołane przepisy odnoszą się odpowiednio do: zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), obowiązku organu wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 77 § 1 k.p.a.), zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), elementów decyzji oraz jej uzasadnienia (art. 107 §1 i 3 k.p.a.). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym uwzględnia się również specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono, bowiem wartość nieruchomości zajętej pod budowę drogi na podstawie operatu szacunkowego, którego wartość dowodowa nie została w trakcie postępowania administracyjnego skutecznie zakwestionowana. Opinia biegłego, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jest dowodem w postępowaniu administracyjnym, który może być przeprowadzony gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Biegły udziela organowi informacji specjalnych (opartych o posiadaną specjalistyczną wiedzę) dotyczących tych okoliczności faktycznych i udziela wyjaśnień koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2858/18, LEX nr 3 066 838, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16, LEX nr 2 494 059). Skoro operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), to jak każdy dowód podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Dokonywana przez organ administracji ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego odbywa się w granicach wiedzy i doświadczenia zawodowego organu, a ścisłej pracowników aparatu administracyjnego prowadzących dane postępowanie. Konieczne jest odróżnienie oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2659/19, LEX nr 3 058 554). Natomiast negatywna ocena wartości dowodowej opinii (tu: operatu szacunkowego), przez organ lub sąd, możliwa jest wtedy, gdy jej treść powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności czy spójności jej elementów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 949/18, LEX nr 3 009 915).

Bez wątpienia organ administracji nie jest zwolniony z zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez rzeczoznawcę. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Operat powinien więc zawierać informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości, będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 346/16, LEX nr 2 481 470).

Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, w niniejszej sprawie przedłożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat dotyczący przedmiotowej nieruchomości oparty jest na prawidłowej metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanego gruntu oraz zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. W operacie zauważono między innymi, że na terenie miasta [...] większą wartość rynkową przedstawiają nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową niż nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. W związku z tym biegły przyjął do porównania nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Operat biegłego, jako podstawowy dowód w sprawie, został poddany prawidłowej ocenie organu w kontekście przepisów postępowania dowodowego, uregulowanych w k.p.a.

Przypomnieć jednocześnie należy, że skarżąca kasacyjnie zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, kwestionowała złożone w sprawie operaty szacunkowe (pierwotny i kolejny) pod kątem oszacowanej w nich wartości nieruchomości. Bez wątpienia, strona jest uprawniona do kwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, ale prawidłowość sporządzenia operatu w zakresie samej wyceny może być podważana wyłącznie w ramach procedury zakreślonej w art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 401/16, LEX nr 2 444 402). Pamiętać trzeba, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Jeśli organ nie poweźmie wątpliwości w tym zakresie, to z wnioskiem o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić sama strona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1420/19, LEX nr 3 020 897).

Również nietrafnie podnosi skarga naruszenie przepisów ustrojowych, tj. art. 1 § 1 i 2 i art. 3 § 1 p.u.s.a. w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. Naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a ma miejsce wtedy, gdy sąd nie dokona kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosuje inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane. Nie doszło również do naruszenia art. 3 § 1 p.u.s.a., który stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut pierwszy, określony jako naruszenie przepisów prawa materialnego, podnoszący naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 134 ust. 2 u.g.n. Zarzut ten bardzo rozbudowany w istocie kwestionuje prawidłowość doboru nieruchomości przyjętych do wyceny nieruchomości. Powtórzyć należy, że rynkowa wartość nieruchomości jako prawdopodobna cena możliwa do uzyskania w obrocie z tytułu sprzedaży własności nieruchomości wyznacza maksymalną wysokość odszkodowania za wywłaszczenie (a także maksymalną wysokość za wywłaszczenie wszystkich praw do danej nieruchomości). Kryteria, jakie należy uwzględniać, ustalając wartość rynkową nieruchomości stanowiącą podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, wskazane zostały w art. 134 ust. 2 u.g.n. Są to: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Kryteria te zostały w tym przepisie wymienione przy użyciu sformułowania "w szczególności", więc ewentualnie można brać pod uwagę także inne - o ile wpływają one na wartość rynkową nieruchomości. Z przepisu tego nie wynika, jak rzeczoznawca ma podchodzić do poszczególnych czynników, a jedynie, że ma je brać pod uwagę, określając rynkową wartość nieruchomości.

Również chybiony jest zarzut naruszenia § 36 ust. 1 rozporządzenia podnoszący błędne przyjęcie cen transakcyjnych bez uwzględnienia dowodów oferowanych przez skarżącą. Przepis ten stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu przypomnieć wskazać należy, że wyceny nieruchomości dokonuje biegły stosując metodologię wyceny określoną w przepisach prawa oraz wykorzystując swoje umiejętności zawodowe w zakresie szacowania gruntu. Okoliczność niewzięcia pod uwagę w procesie szacowania sugestii i wniosków skarżącej nie dowodzi wadliwości sporządzonego operatu. Skarga kasacyjna nie wykazała aby przy wycenie nieruchomości doszło do błędu wykładni lub wadliwego zastosowania, któregoś z warunków określonych w § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek dowodowy skarżącej kasacyjnie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość prowadzenia dowodów jest wyjątkowa, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wniosek nie był uzasadniony, gdyż NSA nie miał wątpliwości w zakresie prawidłowości wyceny gruntu. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że opinia biegłego, a zatem również operat szacunkowy, nie jest dokumentem (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1003/20).

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.