Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 3306/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 60, art. 161 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. i W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2939/13 o umorzeniu postępowania w sprawie ze skargi J. C., U. K., M. K. i K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. J. C. działając w imieniu własnym oraz pozostałych skarżących cofnął skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 października 2013 r. o uchyleniu decyzji Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. 81/3 położonej przy ul. [...] w Warszawie.

Postanowieniem z 26 lutego 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2939/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że cofnięcie skargi jest skuteczne i dopuszczalne, na podstawie art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), umorzył postępowanie sądowe.

B. M. i W. M. wnieśli skargę kasacyjną od postanowienia z 26 lutego 2014 r., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. przez przyjęcie, że J. C., M. C., K. C. oraz U. K. przysługiwała legitymacja skargowa na skutek potraktowania ich przez organ I i II instancji jako stron postępowania administracyjnego,

– art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 60 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 p.p.s.a. przez ich nieuzasadnione zastosowanie w sprawie, polegające na umorzeniu postępowania w sprawie, pomimo braku jego skutecznego wszczęcia wskutek braków formalnych skargi, w tym braku uiszczenia opłaty sądowej oraz wniesienia przez osoby nie posiadające legitymacji skargowej, w tym także wskutek przyjęcia, że pełnomocnictwo procesowe do zastępowania stron przed sądami administracyjnymi uprawniało J. C. do wniesienia skargi do Sądu I instancji w imieniu K. i M. C. oraz U. K.;

II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, polegającą na błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. prowadzącym do przyjęcia, że po stronie J., M. i K. C. oraz U. K. istnieje interes prawny, pomimo braku wskazania konkretnej normy prawnej powszechnego prawa materialnego przyznającej im konkretne uprawnienia w postępowaniu o przyznanie warunków zabudowy Skarżącym, przez Sąd I instancji jak też organy administracyjne obydwu instancji.

Wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponowego rozpozania Wojewódzkiemu Sądowi Admistracyjnemu w Warszawie;

2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i odrzucenia skarg K., M. i J. C. oraz U. K.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazali, między innymi, że wnoszący skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie posiadali legitymacji skargowej, wynikającej z przepisu szczególnego, ani też nie posiadali interesu prawnego. W świetle powyższego skarga powinna zostać odrzucona albo oddalona. Sąd I instancji zobligowany był do sprawdzenia legitymacji skargowej autora skargi i jego mocodawców, mimo błędnego potraktowania ich przez organy administracyjne obydwu instancji jako stron i skierowania do nich decyzji administracyjnych. Traktowanie faktyczne jak strony, nie może kreować status strony postępowania sądowoadministracyjnego.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, J. C. mógłby mieć przymiot strony postępowania administracyjnego a w konsekwencji legitymację skargową, gdyby postępowanie przed organami dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego powszechnego. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy interes prawny polegałby, przede wszystkim, na wykazaniu, że obszar oddziaływania wnioskowanych inwestycji wykracza poza teren działki własnej i jednocześnie ingeruje swoim oddziaływaniem w działkę osoby wykazującej taki interes prawny. Prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania wnioskowanych inwestycji ma kluczowe znaczenie, ponieważ pozwala na ustalenie stron postępowania. Należy odróżnić "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać" od "obszaru analizowanego". Obszar analizowany wyznacza się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, zaś obszar oddziaływania może mieć znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania, o ile oddziaływanie to jest regulowane przepisami prawa i podmioty legitymujące się uprawnieniami do nieruchomości znajdujących w obszarze tego oddziaływania mogą skorzystać z ochrony przewidzianej w tych przepisach. Nie jest prawidłowy pogląd, że interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, lecz jedynie te spośród nich które wykażą swój indywidualny i konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, skoro J. C. nie legitymował się interesem prawnym w przedmiotowym postępowaniu, to nie był stroną, mimo odmiennej oceny organów administracyjnych, które nie powinny mu doręczyć decyzji, jakie zapadły w sprawie, ani tym bardziej jakichkolwiek zawiadomień o swoich czynnościach procesowych. Rozmiar i gabaryty planowanej inwestycji (dom jednorodzinny) odległość od istniejącej zabudowy oraz pomiędzy zaplanowaną (domy o powierzchni znacznie przekraczającej powierzchnię 1000 m2 przyjmowaną w planach zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy jako minimalna dopuszczalna dla zabudowy jednorodzinnej) zbieżność funkcji i celu zabudowy z istniejącą i należącą do J. C. i jego mocodawców (jednorodzinna, służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych), decydują, że nie zachodzi wyjątek od zasady (nawet tej nie bezwzględnej, bo nie opartej na automatycznym przyznawaniu interesu prawnego z art. 28 k.p.a.).

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, organy I i II instancji nie powinny były ustalić przymiotu strony postępowania w przypadku J. C., także ze względu na spór zawisły w sądzie powszechnym ze skargi wznowieniowej, ponieważ samo złożenie skargi o wznowienie postępowania przed sądem powszechnym cywilnym, oraz żądania w niej zawarte, nie eliminują z obiegu prawnego postanowienia objętego taką skargą – ponieważ nawet w przypadku uchybień proceduralnych sąd oddala skargę, jeśli gdyby do takowych nie doszło, a i tak zapadło by orzeczenie tej samej treści, co objęte taką skargą. Nadto wpis ostrzeżenia w księdze wieczystej o toczącym się postępowaniu ze skargi wznowieniowej, jedynie wyłącza rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, ale nie wyklucza (tak samo zresztą jak sama skarga o wznowienie postępowania) domniemania prawdziwości wpisu wieczystoksięgowego z art. 3 ww. ustawy. Powyższe zaś domniemanie przejawia się w tym, że sądy oraz organy winny traktować prawo jawne zgodnie z jego treścią ujawnioną w księdze wieczystej. Twierdzenia więc J. C. są indyferentne prawnie dla istnienia po stronie J. C. i jego mocodawców przymiotu strony postępowania administracyjnego a przez to legitymacji skargowej przed WSA.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazali, że nie można przyszłego interesu prawnego w ewentualnym postępowaniu o pozwolenie na budowę utożsamiać z posiadaniem lub nie, takiego interesu w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, nawet tej samej działki. Podobnie przyszłe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób w okolicy planowanej inwestycji (np. przebudowa istniejącego dostępu do drogi publicznej), jako mające charakter tylko interesu faktycznego a nie prawnego, nie czynią J. C. i jego mocodawców stronami.

Jak wskazali wnoszący skargę kasacyjną, J., M. i K. C. nie są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą współwłasność B. i W. M. Tymczasem to nieruchomość skarżących objęta była w postępowaniu administracyjnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w przedmiocie którego Prezydent m.st. Warszawy wydał odmowną decyzję, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie ją uchyliło decyzją, od której w imieniu własnym oraz mocodawców skargę do Sądu I instancji wniósł J. C. Jedynie działki ewidencyjne: nr 81/6 oraz nr 81/7, wskazane jako dostęp do drogi publicznej, stanowiły współwłasność skarżących oraz wnoszących skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednak skoro stanowiły i stanowią współwłasność skarżących (inwestorów) oraz autora skargi do WSA i jego mocodawców, to skarżący na mocy art. 206 Kodeksu cywilnego, byli uprawnieni do korzystania z nich. Nie można, więc przyjąć, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. po stronie jednej grupy współwłaścicieli i to tylko drogi, powstał na skutek wskazania nieruchomości przez drugą grupę współwłaścicieli jako stanowiącej dostęp odrębnej nieruchomości należącej już tylko wyłącznie do nich, do drogi publicznej. Inwestycja objęta bowiem wnioskiem o warunki zabudowy nic nie zmieni w zakresie oddziaływania na nieruchomość bezpośrednio sąsiednią stanowiącą tak jak dotychczas tylko drogę prywatną łączącą się z drogą publiczną. Skarżący bowiem nie zawarli np. umowy quo ad usum np. o korzystaniu z dojazdu w wybrane dni lub/i godziny a wtedy realizacja inwestycji niewątpliwie prowadziłaby do odstępstwa od takiej umowy, które ewentualnie można byłoby potraktować jako oddziaływanie na sąsiednią nieruchomość kreujące interes prawny.

W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji pominął także fakt, że skarga powinna zostać odrzucona niezależnie od braku przymiotu strony (legitymacji procesowej) w stosunku do K. i M. rodzeństwa C. oraz U. K., ponieważ pełnomocnictwo załączone do akt sprawy przez J. C. datowane jest na dzień 1 lutego 2014 r., podczas, gdy skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego podpisana tylko przez J. C. została sporządzona w dniu 6 grudnia 2013 r. a wpłynęła do organu dopiero 9 grudnia 2013 r.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślili, że postanowienie o umorzeniu postępowania było niedopuszczalne ze względu na pierwszeństwo odrzucenia skarg w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ autor skargi i jego mocodawcy a limine nie mieli legitymacji skargowej a Sąd I instancji nie ustalił tego w toku postępowania sądowadministracyjnego, ponieważ odpisy skarg nie zostały doręczone a nawet postępowanie nie powinno być potraktowane przez WSA w Warszawie jako wszczęte. W niniejszej sprawie postępowanie nie zostało prawidłowo wszczęte, ponieważ braki skarg nie zostały uzupełnione, to jest wykazanie prawidłowego umocwania do wniesienia trzech z nich oraz brak fiskalny w postaci braku uiszczenia opłaty sądowej od każdej, co winno skutkować odrzuceniem skarg, w pierwszej kolejności w oparciu o brak legitymacji skargowej a nie umorzeniem.

J. C., U. K., M. C. i K. C. wnieśli o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 60 p.p.s.a.: "Skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności". Jak wynika z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę.

Oświadczenie o cofnięciu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wszczyna odrębne postępowanie, mające charakter wpadkowy w stosunku do postępowania głównego, a jedynymi uprawnionymi do zaskarżenia orzeczenia wydanego w tym postępowaniu są: osoba, która wniosła cofany środek zaskarżenia i organ administracji publicznej. Pozostali uczestnicy postępowania (ci, którzy nie wnieśli skargi) nie mają uprawnienia do zaskarżenia orzeczenia wydanego na skutek oświadczenia o cofnięciu tej skargi, nawet jeśli mają interes prawny w postępowaniu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje bowiem bezwzględnie zasada dyspozycyjności. Wynika z niej, że tylko skarżący może cofnąć skargę – a więc uczestnicy postępowania, który nie wnieśli skargi, nie mają takiego uprawnienia. W konsekwencji, nie mogą oni zaskarżyć postanowienia wydanego w wyniku cofnięcia skargi.

Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do braku po stronie skarżących interesu prawnego (art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a.) nie są zasadne, ponieważ, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej. Pojęcie "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od pojęcia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ocena zaś, czy dany podmiot posiadał status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie może być dokonywana w postanowieniu o odrzuceniu skargi, a w rozstrzygnięciu wydanym po rozpoznaniu skargi.

Nie jest również trafne stanowisko wnoszących skargę kasacyjną, że skargę należało odrzucić, ponieważ na dokumencie pełnomocnictwa udzielonego J. C. widnieje data późniejsza niż data wniesienia skargi. Data umieszczona na dokumencie potwierdzającym istnienie pełnomocnictwa wskazuje bowiem jedynie dzień podpisania tego dokumentu, nie zaś moment faktycznego udzielenia pełnomocnictwa. Wymóg udokumentowania czynności udzielenia pełnomocnictwa jest spełniony przez pisemne potwierdzenie istniejącego pełnomocnictwa, nawet jeżeli potwierdzenie to zostanie dokonane z datą późniejszą niż czynność procesowa, do dokonania której pełnomocnictwo było wymagane. Innymi słowy, nie ma znaczenia, jaką datą pełnomocnictwo zostało oznaczone, istotny zaś jest zakres pełnomocnictwa oraz to, by pełnomocnictwo udzielone zostało do danej sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.