Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 378/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 133,134,145 par. 1 pkt 1 lit. u
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15, art. 127 par. 3 art. 7, art. 77 art. 80, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji administracyjnej w części dotyczącej odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosków M. Ł., J. K., J. R. oraz Prezydenta Miasta G. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1970 r. nr [...], w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz odmawiającą stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium WRN w G. z dnia [...] września 1970 r., w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji oraz utrzymał decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. w mocy w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. decyzją z dnia [...] września 1970 r. nr [...], działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] zapisanej w księdze wieczystej KW [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m² stanowiącej własność M. Ł.

Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] września 1970 r., nr [...] wystąpili spadkobiercy M. Ł., M. Ł., J. K., oraz J. R. (postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 1995 r., sygn. Akt [...], postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] października 2001 r.. sygn. akt [...]).

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1970 r.. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1970 r.. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2008 r. M. Ł., J. K., oraz J. R., złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2007 r. w zakresie dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1970 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. We wniosku skarżący zarzucili przedmiotowej decyzji niedopełnienie przez organ wywłaszczeniowy obowiązków wynikających z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a także zebranie materiału dowodowego w sposób niekompletny i jego dowolną ocenę.

Pismem z dnia 19 sierpnia 2008 r. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. w zakresie stwierdzającym nieważność decyzji z dnia [...] września 1970 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wystąpił Prezydent Miasta G., zarzucając decyzji sprzeczność poczynionych ustaleń z wydanym rozstrzygnięciem oraz błędną interpretację art. 156 § 1 pkt 2 kpa.,błędną interpretację art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz naruszenie art. 7, art. 8 oraz art.77 kpa.

Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. oraz całości akt sprawy, organ stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ który prowadzi to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § I kpa. co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją.

Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 maja 1987 r. sygn. akt IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1. poz.35).

Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18. poz.94). zatem w aspekcie przytoczonej ustawy ocenił zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z treścią art. 2 powyższej ustawy wywłaszczenia można było dokonać wyłącznie na rzecz Państwa. Natomiast podmiotami uprawnionymi do ubiegania się o wywłaszczenie były tylko zainteresowane organy administracji państwowej, instytucje państwowe lub przedsiębiorstwo państwowe.

Wnioskodawcą wywłaszczenia, w powyższej sprawie, był Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G.

Zgodnie z art. 3 ust. 1-2 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa, albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r. wydaną przez Wydział Budownictwa i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., potwierdzającą jednocześnie niezbędność wywłaszczenia niniejszej nieruchomości położonej w G. zapisanej w KW [...] oznaczonej jako parcela nr [...] - wywłaszczenia dokonano na cele umocnienia klifu K. w

związku z budową Bulwaru [...] w G..

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. prawidłowo stwierdzono, iż wywłaszczenie na wskazany cel wypełniało przesłankę wymieniona w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenie obowiązek wystąpienia, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Z obowiązku tego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań natrafiło na trudne do pokonania przeszkody.

Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły takie właśnie przeszkody, gdyż nie znane było miejsce zamieszkania M. Ł. Organ nie podzielił poglądu skarżących, iż nie poczyniono żadnych prób mających na celu ustalenie miejsca zamieszkania właścicielki wywłaszczanej nieruchomości. Fakt ten znajduje potwierdzenie we wniosku o wywłaszczenie w którym wskazano, że właścicielka nieruchomości mieszka w B., co później zostało jednak odręcznie przekreślone. Natomiast inne odręczne poprawki dokonane na wniosku wywłaszczeniowym wskazują zdaniem organu, że próbowano ustalić adresy właścicieli wszystkich nieruchomości. W aktach sprawy brak jest także wzmianki o tym, że organ w chwili wszczęcia i prowadzenia postępowania był w posiadaniu dokumentu wskazującego adres właścicielki wywłaszczanej nieruchomości lub powziął jakąkolwiek wiadomość o adresie zamieszkania M. Ł. Zdaniem skarżących organ wywłaszczeniowy mógł bez trudu ustalić adres M. Ł., gdyż postanowieniem Sądu Grodzkiego w G. z dnia [...] marca 1947 r. sygn. akt [...] przywrócono M. Ł. posiadanie m.in. przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] . Także w sądowych aktach sprawy znajdował się adres pełnomocnika M. Ł. Natomiast organ podnosi, że w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych znajduje się wyciąg z fragmentu księgi wieczystej nr [...] , w którym brak jest jakichkolwiek wzmianek o przywróceniu posiadania czy też adresie właścicielki nieruchomości. Ze względu na powyższe zdaniem organu nie można uznać, że w związku z toczącym się dwadzieścia lat wcześniej postępowaniem o przywrócenie posiadania, organ wnioskujący o wywłaszczenie jak i organ wywłaszczeniowy z łatwością mógł ustalić adres M. Ł.

Art. 16 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej stanowił, że osoby zainteresowane nieznane z miejsca pobytu zawiadamiano o wszczęciu postępowania poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady miejskiej.

Zdaniem organu z akt archiwalnych sprawy wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 3 maja 1970 r. jak i o terminie rozprawy zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., dlatego też uznał, że postępowanie organu wywłaszczeniowego było zgodne z prawem.

Zgodnie z treścią przepisu art. 28 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., właściciela nieruchomości i osoby zainteresowane, których miejsce pobytu nie jest znane, zawiadamiano o wydaniu orzeczenia na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. zdaniem organu dokonało wywieszenia wydanej przez siebie decyzji, na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. w dniach 13-27 października 1970 r.

W związku z powyższym organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1970 r. w zakresie dotyczącym wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a zatem Minister Infrastruktury prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] września 1970 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następowało na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

W aktach archiwalnych sprawy znajduje się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 14 sierpnia 1970 r. w lokalu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.

Mimo, że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej biegli nie uczestniczyli, to brali udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych. Organ podkreślił, że biegli byli wpisani na listę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., a opinie sporządzili przed terminem rozprawy.

W przedmiotowej sprawie odszkodowanie ustalono w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zgodnie z którym odszkodowanie za grunty rolne ustalało się według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, których wysokość określało zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1969r. Nr 53. poz. 424).

Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 orzeczenie o wywłaszczeniu powinno zawierać ustalenie odszkodowania. Kwestionowana decyzja z dnia [...] września 1970 r. wskazywała, że odszkodowanie zostanie wypłacone w trybie określonym treścią art. 12 ust. 2 i 6 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Należy zatem uznać, że określenia w ww. decyzji z dnia [...] września 2009 r. terminu wypłaty odszkodowania dokonano w sposób prawidłowy, wypełniając dyspozycję powołanego art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Brak biegłego na rozprawie był zdaniem organu naruszeniem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jednak nie można tego uznać za rażące naruszenie prawa, powodujące skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Obecność biegłego na rozprawie nie mogła mieć w przedmiotowej sprawiewpływu na wysokość przyznanego odszkodowania za przyznany grunt.

Zdaniem organu w tej kwestii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Urząd Spraw Wewnętrznych nie dopuściło się także rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. bowiem prawidłowo ustaliło odszkodowanie za wywłaszczony grunt.

Dlatego też zdaniem organu decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. rażąco narusza prawo w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] września 1970 r. w części dotyczącej odszkodowania przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość.

Tym samym uchylenie w tym zakresie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1970 r. w części dotyczącej odszkodowania nie może być uznane za naruszenie art. 139 kpa.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. K. zarzucając jej wydanie z naruszeniem:, art. 156 § 1 pkt 2 KPA w związku z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości poprzez przyjęcie, iż brak biegłych w zakresie szacowania nieruchomości na rozprawie administracyjnej w sprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 6 powyższej ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż zostały spełnione przesłanki dopuszczające odstąpienie od przeprowadzenia rokowań w sprawie dobrowolnego nabycia nieruchomości, wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 KPA poprzez błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu. iż w sprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej biegli w zakresie szacowania nieruchomości wogóle zostali powołani i zawiadomieni o rozprawie administracyjnej oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 KPA w związku z art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez błędne przyjęcie, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie administracyjnej było w przedmiotowej sprawie dopuszczalne w formie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń właściwego organu poprzez mylne zdaniem skarżącego przyjęcie, iż zostało ono dokonane zgodnie z art. 16 ustawy wywłaszczeniowej co doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1970 r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2007 r. w części w jakiej odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 1970 r. w zakresie wywłaszczenia.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że Minister Infrastruktury, na żadnym etapie postępowania nie zakwestionował braku obecności biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 14 sierpnia 1970 r. Dokonał jednak w tym zakresie różnej oceny prawnej (w I i II instancji). W zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż brak biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wprawdzie stanowi naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, lecz nie uznał tego za rażące naruszenie prawa. Z taką oceną organ skarżący nie zgadza się.

Zdaniem skarżącego wymógł osobistego udziału biegłego w rozprawie wypełnia również literalne rozumienie dyspozycji przepisu, który wskazuje na "wysłuchanie" opinii biegłego. Z przyczyn oczywistych nie można wysłuchać opinii pisemnej, tę się bowiem czyta lub się z nią zapoznaje.

Wymóg ten też wynika, czy też jest zgodny, z dyspozycją przepisu art. 82 § 2 pkt 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia), nakazującą obligatoryjne wezwanie na rozprawę powołanych w sprawie biegłych. Postępowanie wywłaszczeniowe uregulowane ustawą z 1958 r. jest niewątpliwie postępowaniem administracyjnym, stąd do jego przeprowadzenia ma zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego. Dlatego też zdaniem skarżącego brak jest podstaw prawnych do odstąpienia od wynikających z kpa obowiązków.

Skarżący wskazuje, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, iż naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. poprzez brak biegłych na rozprawie administracyjnej powoduje wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a nigdy w orzecznictwie sądów administracyjnych nie było wątpliwości, że biegły na taką rozprawę powinien być wezwany, bowiem nie wezwanie biegłego na rozprawę pomimo wyraźnego obowiązku wynikającego z ustawy narusza zasadę postępowania administracyjnego jaką jest bezstronność organu, który wskazuje stronie postępowania jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy iż w jego ocenie opinia biegłego jest prawidłowa i nie ma potrzeby uzyskania od niego wyjaśnień co do ewentualnych wątpliwości zainteresowanej strony. Zaniechanie to narusza również zasadę przestrzegania przez organy administracji praworządności oraz podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 5 KPA w brzmieniu z 1979).

Zdaniem skarżącego biegli nie zostali w ogóle powołani w sprawie, a podstawę ustalenia odszkodowania stanowiła opinia szacunkowa sporządzona na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, tym samym stanowiąca wyłącznie dowód prywatny. Zgodnie z art. 21 zdanie 1 opinia biegłego w sprawie winna być wydana przez biegłego powołanego przez organ orzekający (w tej sprawie PWRN w G.), a nie przez wnioskodawcę wywłaszczenia. Opinia wydana przez wnioskodawcę wywłaszczenia stanowi zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego opinię prywatną jednej ze stron postępowania i nie można uznać, iż opinia ta została wykonana na zlecenie organu orzekającego. Stąd nie można interpretować wyraźnej dyspozycji art. 21 zdania 1 w ten sposób, iż została ona wykonana w sytuacji, gdy organ orzekający nie zlecił wykonania opinii biegłemu, a uczynił to organ wnioskujący o wywłaszczenie, bezpośrednio zainteresowany tym by ustalone odszkodowanie było jak najniższe. Przyjęcie do ustaleń przez organ orzekający opinii prywatnej wbrew wyraźnej dyspozycji przepisu nakazującego temu organowi powołanie biegłego w sprawie narusza zdaniem skarżącego kodeksową zasadę obiektywizmu, zwłaszcza w sytuacji gdy z protokołu rozprawy i decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie wynika by organ orzekający w jakikolwiek sposób weryfikował ustalenia opinii szacunkowych przedstawionych wraz z wnioskiem wywłaszczeniowym.

Prawo własności wywłaszczonej parceli nr [...] o pow. [...] m2, po II Wojnie Światowej zostało przywrócone na podstawie postanowienia Sadu Powiatowego. w G.z dnia [...] marca 1947 r. (w aktach sprawy). Dlatego też nie sposób zdaniem skarżącego zgodzić się z twierdzeniem organu, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż nie zachodziły przesłanki z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej zwalniające wnioskodawcę wywłaszczenia z tego obowiązku. Z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej wynikał jeden z takich obowiązków, nakazujący wezwanie właściciela nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Zaniechanie tej czynności było dopuszczalne m.in. w sytuacji, w której nie było znane miejsce pobytu właściciela. Organ powinien był jednak podjąć wszelkie możliwe czynności zmierzające do ustalenie tego adresu i dopiero w przypadku ich bezskuteczności mógł ominąć wystąpienie z ofertą do nieznanego z miejsca pobytu właściciela. Zdaniem skarżącego organ nie podjął żadnych czynności w tym zakresie. W szczególności nie świadczy o tym wskazanie we wniosku wywłaszczeniowym, iż właścicielka nieruchomości zamieszkuje w B. Wręcz przeciwnie potwierdza to, iż wnioskodawca wywłaszczenia (notabene działający na rzecz Skarbu Państwa) posiadał wiedzę na temat tego, iż M. Ł. zamieszkiwała wówczas w B., chociaż jak twierdzi organ w księdze wieczystej [...] (a nie jak błędnie wskazano nr [...]) brak było jakichkolwiek wzmianek o przywróceniu posiadania czy też o adresie właścicielki. Zdaniem skarżącego dokumenty te znajdowały się w tej księdze jednak organ posłużył się jedynie jej fragmentem. Nie sposób uznać zdaniem skarżącego, iż wskazanie właśnie na B. jako miejsce pobytu M. Ł. było wyłącznie zbiegiem okoliczności. Zatem zdaniem skarżącego wnioskodawca wywłaszczenia posiadał wiedzę na temat miejsca pobytu właścicielki nieruchomości, lecz celowo zaniechał próby dotarcia do niej i doręczenia jej oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

Błędne jest więc zdaniem skarżącego przyjęcie przez Ministra Infrastruktury, że wnioskodawca wywłaszczenia i organ wywłaszczeniowy nie mogły ustalić adresu właścicieli nieruchomości oraz dowiedzieć się o toczącym się 20 lat wcześniej postępowaniu o przywrócenie posiadania.

W przypadku gdyby postępowanie powyższe nie zostało przeprowadzone, w myśl art. 34 ust. 1 pkt a w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. (Dz. U. z 1946 r. nr 13 poz. 87) nieruchomość została by przyjęta nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa w drodze "przedawnienia". Mając na uwadze ówczesne realia trudno nie zauważyć, iż wnioskodawca wywłaszczenia (Skarb Państwa) na pewno skorzystał by z możliwości takiego właśnie nabycia prawa własności nieruchomości, zamiast narażać się na możliwość ewentualnego przedłużania się postępowania wywłaszczeniowego (np. wskutek odwołania od decyzji). Skoro jednak nie skorzystano z instytucji przedawnienia to należy z całą pewnością stwierdzić zdaniem skarżącego, iż zarówno wnioskodawca jak i organ posiadały wiedzę na temat miejsca pobytu właścicieli nieruchomości lub przynajmniej z łatwością mogły ją ustalić.

Skarżący przywołuje orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1066/08, z uzasadnienia którego wynika, iż nie wykazanie w trakcie postępowania nadzorczego (nieważnościowego), iż zostały spełnione przesłanki z art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej powoduje konieczność stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego ze względu na wydanie go z rażącym naruszeniem prawa. A skoro nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, tzn. osoba właściciela była znana organowi z miejsca pobytu oraz nie zachodziły inne trudne do pokonania przeszkody organ winien był najpierw wystosować włascicielowi ofertę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości.

W celu wskazania zasadności powyższych twierdzeń skarżący załączył do skargi wniosek z dnia 5 czerwca 1946 r. o przywrócenie posiadania, w którym wskazany jest zarówno adres właścicielki nieruchomości (B., ul. [...]) jak i jej pełnomocnika w Polsce adwokata dr T. B. (G., ul. [...]) obejmujący swym zakresem także parcele [...] o pow. [...] m2 ( Kw K. G. WKL [...]. Ponadto skarżący wskazuje na postanowienie Sądu Grodzkiego w G. z dnia [...] kwietnia 1948 r. nr. Dz. Kw [...] o wpisaniu hipoteki kaucyjnej na rzecz Skarbu Państwa do Kw nr [...] (stanowiącej dalszy ciąg Kw K. G. WKL [...]).

Także we wniosku z dnia 20 kwietnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji pełnomocnik wnioskodawców wskazał organowi nadzoru, iż akta postępowania w przedmiocie przywrócenia posiadania znajdują się aktualnie w Archiwum Państwowym w G., co oznacza, że Minister Infrastruktury naruszył art. 7 w związku z art. 77 kpa poprzez nie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego.

Zdaniem skarżącego brak jest także podstaw do uznania, iż obwieszczenie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zostało dokonane, gdyż w aktach wywłaszczeniowych brak jest dowodów to potwierdzających. W szczególności brak w nich zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o rozprawie administracyjnej z adnotacją właściwego organu (Prezydium MRN w G.) o terminie wywieszenia i zdjęcia z tablicy ogłoszeń tych obwieszczeń.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podniesiono.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sądy dokonują oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 p.p.s.a. podstawą wyrokowania sądu administracyjnego są akta sprawy, natomiast w myśl art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym kontrola organu administracji przez Sąd obejmuje zbadanie czy wydanie przez niego decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Sąd uznał, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższe rodzi taki skutek, że wydanie zaskarżonej decyzji musi być poprzedzone również przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, oraz wykładnią przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli zaskarżonej decyzji. Tak rozumiana zasada dwuinstancyjności odnosi się do przewidzianej w art. 127 § 3 k.p.a. instytucji ponownego rozpoznania sprawy.

Tymczasem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji praktycznie ograniczył się do przedstawienia stanu faktycznego sprawy i oceny rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zwracając zupełnie uwagi na to, że w materiale dokumentacyjnym sprawy w oparciu o który powinien wydać orzeczenie brak jest kompletnych akt wywłaszczeniowych, będących niezbędnym materiałem dowodowym w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy nie wystąpił też do organu pierwszej instancji o uzupełnienie materiału dowodowego ani sam nie uzupełnił tego braku. Zaniechanie przez organ podjęcia powyższych czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym wadliwością decyzji. Zebranie całego materiału dowodowego ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy wobec zarzutów skargi dotyczących stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy nie może zapominać, iż zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 k.p.a. nakazująca podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy odnosi się również do niego.

Kompetencje organu odwoławczego związane z merytorycznym orzekaniem co do istoty sprawy nierozerwalnie wiążą się z koniecznością dokonania własnej oceny podjętej po uwzględnieniu stanu faktycznego oraz wszelkich dowodów zgromadzonych w sprawie. Istotą postępowania odwoławczego jest to, iż rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym stwarza organowi II instancji wszelkie możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem I instancji. Tymczasem organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do dokumentu znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy tj. postanowienia Sądu Grodzkiego w G. z dnia [...] marca 1947 r. sygn. akt [...] na którym znajduje się dokładny adres właścicielki wywłaszczonej nieruchomości M. Ł. mieszkającej w B., adres jej pełnomocnika, a także adres adwokata reprezentującego jej interesy w Polsce co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd podziela w tym zakresie zarzut skargi, że dokument ten był, lub z łatwością mógł być znany organowi który dokonywał wywłaszczenia nieruchomości, ponieważ musiał znajdować się przy księdze wieczystej do której zbadania w całości organ był zobowiązany.

Przyjęcie przez organ wprost ,że w kwestii rokowań nastąpiły trudne do przezwyciężenia przeszkody z tego powodu, iż nie było znane miejsce zamieszkania M. Ł. jest wyłącznie powtórzeniem twierdzeń organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ustalił też bezspornie czy na tablicy ogłoszeń Prezydium Rady Miasta G. było wywieszone i od kiedy do kiedy zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] stanowiącej własność M. Ł., oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowej przyjmując za organem pierwszej instancji iż, ogłoszenie to miało miejsce w dniu 3 maja 1970 r. Tymczasem na dokumencie tym są jeszcze inne daty "3 sierpnia" i "10 sierpnia 1970 r." Stosownie do obowiązujących wówczas w tej kwestii przepisów prawa ogłoszenie takie powinno "być wywieszone na tablicy ogłoszeń" przez 14 dni, tymczasem rozprawa administracyjna odbyła się już w dniu 14 sierpnia 1970 r. Dlatego też zdaniem sądu bezsporne wyjaśnienie powyższych kwestii w oparciu o poszerzony materiał dokumentacyjny z akt wywłaszczeniowych (z numeracji kserokopii stron znajdujących się w aktach niniejszej sprawy wynika, że są one znacznie obszerniejsze) ma istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Dlatego też Sąd uznał, iż organ odwoławczy nie wyjaśniając sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 i art. 80 KPA nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy naruszając tym samym zasadę prawdy obiektywnej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien w sposób wyczerpujący i bezsporny wyjaśnić wszystkie wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy, a następnie w oparciu o te ustalenia i stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej w związku z art. 156 § 1 KPA wydać orzeczenie w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.