Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 729/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 23 ust. 2, art. 24 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi R. J. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego uchwałą Nr VII/127/11 z dnia

24 maja 2011 r., działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.) zwanej dalej: u.s.w. i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) zwanej dalej: u.o.p., wyznaczył Obszar Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego, określając jego granice, obszar oraz m.in. zakazy związane z tą formą ochrony przyrody.

Pismem z dnia 20 maja 2013 r. R.J. wezwał Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej: Sejmik) do usunięcia naruszenia interesu prawnego, spowodowanego uchwaleniem i wejściem w życie uchwały tego organu Nr VII/127/11 z dnia 24 maja 2011 r. Wyjaśnił, że należąca do skarżącego działka nr [...] obręb W., gmina M., objęta została zapisami wskazanej uchwały, przy czym z załącznika nr 2 do uchwały wynika, że cała wieś W. znalazła się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego. Położone w tym obszarze nieruchomości, w tym jego nieruchomość, objęto zakazem zabudowy. Wskazał, że przed uchwaleniem i wejściem w życie uchwały wydana została przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb W. Po wejściu w życie ww. uchwały uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla identycznego zamierzenia inwestycyjnego o porównywalnych parametrów zabudowy będzie niemożliwe, co przesądza o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. W ocenie strony, uchwała Sejmiku wprowadzająca ograniczenia w zabudowie nieruchomości powinna bowiem uwzględniać również interesy właścicieli nieruchomości nią objętych. Stosowanie prawnych form ochrony środowiska nie może oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli.

W dniu10 lipca 2013 r. (data nadania przesyłki w UP) R.J. wniósł skargę na uchwałę Nr VII/127/11 z dnia 24 maja 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 24 ust. 1 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności do nieruchomości skarżącego wykraczających poza uzasadnioną potrzebę ochrony krajobrazu;

- art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) zwanej dalej: k.c. poprzez nieuprawnione ograniczenie właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości;

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej: kpa., poprzez rezygnację z realizacji zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli;

- art. 8 kpa. poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na podstawie zaskarżonej uchwały przyjęto zapisy uniemożliwiające zabudowę działki nr [...] obręb W., należącej do skarżącego. Działka ta została objęta granicami Obszaru Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały, na terenie obszaru chronionego krajobrazu zakazano wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, a na podstawie § 5 ust. 1 pkt 6 wyłączono możliwość dokonywania zmian stosunków wodnych. Zakazano również lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów. Od zakazu tego istnieje jednak wyjątek dla siedlisk rolniczych, przy czym ma on zastosowanie w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przed uchwaleniem i wejściem w życie skarżonej uchwały wydana została przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb W. Po wejściu w życie uchwały Nr VII/127/11 uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla identycznego zamierzenia inwestycyjnego o porównywalnych parametrach zabudowy byłoby niemożliwe, co przesądza o naruszeniu interesu skarżącego. W ocenie skarżącego, zastosowane ograniczenia wykraczają znacząco poza realną potrzebę ochrony krajobrazu, właściwa ochrona zostałaby zapewniona przez zastosowanie środków mniej dotkliwych dla skarżącego. Wobec powyższego Sejmik uchwalając skarżoną uchwałę naruszył konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Nadto, ze względu na położenie należącej do niego działki nie zachodzą powody uzasadniające wyłączenie możliwości zabudowy innej niż niezbędna do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Skarżący podniósł również, że z art. 140 k.c. wynika uprawnienie do swobodnego zagospodarowania terenu, które jest ściśle związane z prawem własności nieruchomości. Uprawnienie to może być ograniczone jedynie wyjątkowo w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub aktów uchwalonych na podstawie przepisów u.o.p. Działania organu administracji publicznej ograniczające to prawo i naruszające interes prywatny obywatela powinny być uzasadnione z punktu widzenia ważnego interesu społecznego. Ograniczenia nie mogą być nakładane dowolnie na właściciela terenu, gdyż doprowadziłoby to do powstania sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, wyrażoną w art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Sejmik wniósł o jej oddalenie podnosząc, że Obszar Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego został utworzony na mocy rozporządzenia Nr 21 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 14 kwietnia 2003 r. w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa warmińsko-mazurskiego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 52, poz. 725). Następnie w 2008 r. regulacje zawarte w tym akcie prawa miejscowego zostały zastąpione rozporządzeniem Nr 111 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 176, poz. 2579) zwane dalej: rozporządzeniem nr 111. Na mocy ustawy z dnia

23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 2009 r., Nr 92, poz. 753 ze zm.) kompetencje wojewodów z zakresu wyznaczania, a także likwidacji lub zmiany granic obszarów chronionego krajobrazu przejęły sejmiki województw. Zatem w momencie podejmowania uchwały przez Sejmik istniała już omawiana forma ochrony przyrody, nastąpiła jedynie zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu polegająca na wyłączeniu działki nr [...] w miejscowości L., gmina M. Wskazano, że w obszarze chronionego krajobrazu nie dokonano innych zmian dotyczących zmiany granic, ani nie wprowadzono ostrzejszych zakazów obowiązujących już wcześniej na terenie tego obszaru. W związku z wejściem w życie zaskarżonej uchwały nie zostały wprowadzone nowe ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości znajdujących się na terenie tego obszaru. Interes prawny skarżącego był ograniczony zakazami wynikającymi z rozporządzenia Nr 111 i w takim samym stopniu, jak wynika to obecnie z przepisów skarżonej uchwały. Brak jest wobec tego związku pomiędzy wejściem w życie ww. uchwały a naruszeniem interesu prawnego skarżącego.

Organ nie podzielił również stanowiska strony, że ustanowienie w akcie prawnym wyznaczającym obszar chronionego krajobrazu zakazów przewidzianych w art. 24 ust. 1 u.o.p. narusza prawo własności. Nadto z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że ograniczenie prawa własności ściśle powiązane z ochroną środowiska nie narusza zasady proporcjonalności. Skoro ustawodawca przyznał jednostce samorządu terytorialnego prawo ingerencji w sposób wykonywania własności w drodze uchwalania aktów prawa miejscowego, to jej organ stanowiący był uprawniony do wprowadzenia zakazów opartych na statuującym je przepisie. Zawarte w skarżonej uchwale zakazy służą zachowaniu wyróżniającego się krajobrazu wyznaczonego obszaru oraz realizacji ustaleń dotyczących czynnej ochrony ekosystemów. Ograniczenia te są ściśle powiązane z ochroną środowiska i oparte zostały na ustawowym katalogu zakazów z art. 24 ust. 1 u.o.p. Z tego względu niezasadny jest zarzut naruszenia przez uchwałę art. 24 ust. 1 u.o.p. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 140 k.c., gdyż prawo własności może doznawać ograniczeń określonych przez ustawy. Ograniczenie prawa własności skarżącego wynika z art. 24 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 2 u.o.p., czyli z przepisów rangi ustawowej. Zdaniem organu, nie został naruszony również art. 7 i 8 kpa., skoro przepisy kpa. nie miały zastosowania do postępowania, którego przedmiotem było podjęcie przez Sejmik skarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że nie ma znaczenia okoliczność jaki akt poprzednio obowiązywał. Ograniczenia ustalone zaskarżoną uchwałą są nadmierne w stosunku do terenu dotychczas niezabudowanego. Z uchwały tej wynika nierówne traktowanie właścicieli w zwartej zabudowie wsi i siedlisk rolniczych. Nieruchomość skarżącego ma około 69 arów, skarżący nabył ją pod koniec 2011 r. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana na poprzedniego właściciela, jednak stwierdzono jej nieważność.

Z kolei pełnomocnik Województwa Warmińsko - Mazurskiego wyjaśnił, że w uprzednio obowiązującym rozporządzeniu zawarty był taki sam zapis chroniący obszar m.in. stanowiący własność skarżącego, jak w podjętej przez Sejmik uchwale. Zakazy zawarte w skarżonym akcie nie są zbyt restrykcyjne, gdyż dopuszczono uzupełnienia zabudowy w tym zagrodowej, ale tylko w ramach istniejących linii zabudowy, a w zwartej zabudowie w granicach ustalonych w studium uwarunkowań z zachowaniem istniejącej linii zabudowy od brzegów rzek i jezior.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr VII/127/11 z dnia 24 maja 2011 r., którą wyznaczono Obszar Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego. W ocenie skarżącego, przewidziane w treści § 5 ust. 1 pkt 5, 6 i 8 skarżonej uchwały zakazy wykraczają znacząco poza realną potrzebę ochrony krajobrazu dla tego terenu.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego organu administracji publicznej, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.). Przedmiotowy akt prawa na objętym nim terenie reguluje zagadnienia związane z jedną z form ochrony przyrody przewidzianej przepisem o charakterze ustawowym, zatem wydany został w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Przystępując do rozpoznania skargi na wskazany akt Sąd zbadał w pierwszej kolejności kwestę legitymacji skarżącego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 596, ze zm.) zwanej dalej: u.s.w., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Wniesienie niniejszej skargi zostało przez skarżącego poprzedzone bezskutecznym wezwaniem Sejmiku do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 20 maja 2013 r.). Należy jednak podnieść, że ustawodawca w sposób szczególny uregulował kwestię legitymacji do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego. Badanie bowiem czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na akt prawa miejscowego organu administracji publicznej dotyczący sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 90 ust. 1 u.s.w., nie zaś na podstawie art. 50 § 1 ustawy ppsa. Z treści art. 90 ust. 1 u.s.w. wynika jednoznacznie, że skarżącym - na jego podstawie - może być wyłącznie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem prawnym lub jego częścią. Źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Tylko naruszenie tak zindywidualizowanego interesu, nie zaś obiektywna wadliwość prawna aktu prawa miejscowego, może stanowić legitymację do wniesienia skargi. Zatem do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie wystarczy subiektywne przekonanie o sprzeczności kwestionowanego przepisu z prawem, czy też przekonanie o istnieniu potencjalnego zagrożenia naruszenia prawa. Skarżący ma obowiązek wykazać, że kwestionowany przepis prawa miejscowego narusza jego interes prawny, wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, a naruszenie to zaistniało w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Go 726/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie składu orzekającego Sądu skarżący nie wykazał, aby zaskarżone przepisy uchwały Sejmiku naruszyły jego interes prawny. Nie udowodnił również, że zaskarżony akt, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację.

Skarżący podniósł, że w § 5 ust. 1 pkt 8 skarżonej uchwały przewidziano zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, jednakże w jego ocenie, ze względu na położenie należącej do niego działki, nie zachodzą powody uzasadniające wyłączenie możliwości jej zabudowy.

W tym miejscu należy stwierdzić, że wprowadzone ograniczenie w lokalizowaniu budynków mieszkalnych czy też innych obiektów budowlanych związane jest niewątpliwie z realizacją celów wytyczonych przez ustawę o ochronie przyrody, zwłaszcza w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu. Przypomnieć trzeba, że w myśl przepisów tej ustawy, obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych konkretnego obszaru stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody. Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca przewidział wprost w art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. możliwość wprowadzenia aktem prawa miejscowego takiego zakazu co oznacza, że uznał lokalizowanie określonych inwestycji budowlanych w pasie 100 m od brzegów wód za szczególnie szkodliwe dla przyrody i walorów, które podlegają ochronie. Należy również zauważyć, że w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.o.p. została przewidziana możliwość wprowadzenia zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, a w pkt 6 - zakazu dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. Zatem skarżona uchwała, którą wprowadzono zakazy wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, dokonywania zmian stosunków wodnych oraz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zawiera regulację mieszczącą się w granicach wyznaczonych przepisami ustawy i jest to regulacja pełna, która ma za zadanie skutecznie chronić tak rzeźbę terenu jak i funkcjonujące na tym terenie ekosystemy aby zachować w sposób jak najmniej zniekształcający walory przyrodnicze i krajobrazowe tego terenu oraz zachować w stanie dotychczasowym wszelkie formy fauny i flory tam bytującej, bowiem obszar Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego wraz z jego infrastrukturą jest unikatowym miejscem, które wymaga podejmowania wszelkich środków prawem przewidzianych w celu zachowania jego unikatowego charakteru.

Nadto zakazy przewidziane w skarżonej uchwale dla tej formy ochrony przyrody wynikają również z obowiązującego wcześniej rozporządzenia Nr 111 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego.

Strona skarżąca podniosła zarzut niezgodności przepisów zaskarżonej uchwały z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisem art. 140 k.c.

Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego - na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego ustanawiane są przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP).

Nie ulega wątpliwości, że zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest norma zawarta w art. 24 ust. 1 u.o.p., ograniczają prawo własności nieruchomości. Jednakże jak zostało wcześniej wskazane obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz. Groźba bezpowrotnej utraty walorów przyrodniczych konkretnego obszaru stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody, które w swych skutkach ograniczać będą interes prawny właścicieli nieruchomości położonych na wyznaczonym obszarze chronionego krajobrazu. Należy bowiem podkreślić, że zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, a zatem nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c.

Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Kwestia związana z dopuszczalnością ograniczenia praw, w tym więc prawa własności, została uregulowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przewiduje, iż ograniczenia w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska. Również przepis art. 140 k.c. stanowi, że właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy i rozporządzać nią zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, ale w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Nadto należy zwrócić uwagę, że zgodnie z prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądami ograniczenie prawa własności ściśle powiązane z ochroną środowiska nie narusza zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r. sygn. II OSK 1003/09, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 marca 2009 r. sygn. II SA/Gl 1252/08, dostępne CBOSA). Wskazano w nich i pogląd ten podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, że Konstytucja nie zakłada prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami, a skoro ustawodawca przyznał jednostce samorządu terytorialnego prawo ingerencji w sposób wykonywania własności w drodze uchwalania aktów prawa miejscowego to nie ulega wątpliwości, że jej organ stanowiący jest uprawniony do wprowadzania zakazów opartych na statuującym je przepisie. Także w odniesieniu do uchwały Sejmiku w przedmiocie ustanowienia obszaru Chronionego Krajobrazu Kanału Elbląskiego skoro ustawodawca w art. 24 ust. 1 u.o.p. dopuścił wprowadzenie wskazanych tam zakazów, to działanie Sejmiku w tych granicach nie może być postrzegane jako naruszające interes prawny skarżącego.

Warto również zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny wypowiadając się w kwestii ograniczeń uprawnień właścicielskich stwierdził, że "prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem nie jest ono prawem absolutnym (ins infinitum), a więc prawem niczym nieograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należy z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej, z drugiej zaś, pewne ograniczenia tej swobody stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności, jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby (...) do naruszenia interesów innych podmiotów" (por. wyrok z 20 kwietnia 1993 r., P 6/92, OTK 1993, nr 1, poz. 8).

Zatem źródłem stosowanych ograniczeń prawa własności mogą być również przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze miejscowym, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, co w rozpatrywanej sprawie odnosi się do zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że w uchwale Sejmiku doszło do nierównego traktowania właścicieli nieruchomości w zależności od tego czy ich nieruchomości pozostają w zwartej zabudowie wsi lub siedlisk rolniczych od pozostałych właścicieli działek należy wyjaśnić, że w tym zakresie nie zachodzi naruszenie prawa równego traktowania właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na terenie obszaru chronionego. Wprawdzie w stosunku do pewnej grupy właścicieli, na podstawie § 5 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 uchwały wprowadzono wyłączenia zgodnie, z którym zakaz dotyczący lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzeg rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczanej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działach przyległych, siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów, wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, to jednak z zapisów tych nie sposób wywieść takiego naruszenia prawa. Z przytoczonych wyłączeń wynika niezbicie, że właśnie z uwagi na poszanowanie prawa własności wojewódzki samorządowy prawodawca zagwarantował stronom, które już posiadają zabudowę na terenie obszaru chronionego możliwość dalszego rozwoju i funkcjonowania siedlisk rolnych, pod warunkiem jednak, że nowa i uzupełniająca zabudowa nie przekroczy istniejącej linii zabudowy od brzegów wskazanych wód. W ten sposób prawodawca podjął próbę zapewnienia możliwości korzystania z nieruchomości znajdujących się w obszarze chronionym - w linii szerokości 100 m od brzegów akwenów wodnych, aby zachować zasadę proporcjonalności pomiędzy ochronionym prawem własności a prawem ochrony środowiska. Nadmiernym byłoby bowiem ograniczenie prawa własności w odniesieniu do tych właścicieli, gdyby z uwagi na wprowadzone zakazy wynikające z ustanowionego obszaru chronionego ich dotychczasowe miejsce zamieszkania oraz prowadzenia działalności rolniczej musiałoby ulec degradacji i zniszczeniu z uwagi na brak możliwości zachowania jego konsystencji w prawidłowym stanie technicznym. Nie jest to przykład identycznej sytuacji w stosunku do właściciela, który nabył nieruchomość niezabudowaną w strefie objętej nakazem ochrony.

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267). Przepisy te nie miały bowiem zastosowania podczas podejmowania zaskarżonej uchwały przez Sejmik Województwa.

Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.