Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 156/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Grazyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi R. Ł. i B. Ś. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 3 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez gminę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżących R. Ł. i B. Ś. solidarnie kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu R. Ł. i B. Ś., jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 3 lutego 2017 r., nr [...], którą organ, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżących od decyzji Starosty Opolskiego z dnia 11 października 2016 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze.

Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy:

Starosta Opolski decyzją z dnia 11 sierpnia 2014 r., nr [...], zezwolił Gminie [...] na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej ul. [...] w miejscowości [...] w gminie [...], na działkach nr a i b, stanowiących własność W. B. Jednocześnie dokonał podziału ww. nieruchomości, tj. działki nr a na działki o numerach c i d, natomiast działki nr b - na działki o numerach e i f, przeznaczając pod przedmiotową inwestycję działki nr e o powierzchni 0,0152 ha i nr c o powierzchni 0,0011 ha, oraz stwierdził nabycie tych działek z mocy prawa przez Gminę [...].

Następnie Starosta Opolski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za powyższe działki, o czym zawiadomieniem z dnia 26 kwietnia 2016 r. poinformował W. B., M. S. oraz R. Ł. i B. Ś.

W toku postępowania, na zlecenie organu sporządzony został przez biegłego rzeczoznawcę – J. B. operat szacunkowy z dnia 23 czerwca 2016 r., w którym wartość przedmiotowej nieruchomości określono na kwotę 24.914 zł. R. Ł. i B. Ś., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego, kwestionując przyjęty stopień zużycia ogrodzenia drewnianego, nieuwzględnienie dobrej lokalizacji nieruchomości, zaniżenie wartości ogrodzenia betonowego oraz wartości drzewostanu. Na skutek dokonania powtórnej lustracji nieruchomości i przyjęciu dodatkowych materiałów źródłowych, biegły przedłożył nowy operat szacunkowy z dnia 21 września 2016 r., określający wartość nieruchomości na kwotę 25.794 zł

W dniu 11 października 2016 r. Starosta Opolski wydał decyzję nr [...], którą orzekł o ustaleniu na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości B. Ś. i R. Ł. - wspólników spółki cywilnej A z siedzibą w [...], odszkodowania w wysokości 25.794 zł za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Gminę [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr e i nr c, położone w [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że kwota odszkodowania określona została na podstawie operatu szacunkowego z dnia 21 września 2016 r., sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę J. B. Organ dokonał oceny tego operatu i stwierdził, że został on wykonany zgodnie z przepisami obowiązującego w tym zakresie prawa, przez osobę uprawnioną, nie zawiera niejasności i jest opinią kompletną, w związku z czym został przyjęty przez Starostę jako dowód w sprawie.

Nie godząc się z powyższą decyzją R. Ł. i B. Ś., reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli odwołanie, w którym zarzucili naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. poprzez oparcie wysokości odszkodowania na opinii biegłego rzeczoznawcy – J. B., który ustalił kwotę należnego odszkodowania w sposób znacznie zaniżony, dowolnie i swobodnie modyfikował opinię bez podania racjonalnego uzasadnienia, co po winno skutkować powołaniem przez organ z urzędu innego biegłego rzeczoznawcy celem dokonania weryfikacji określonego odszkodowania, którego wartość - zdaniem strony - powinna wynosić ok. 50.000 zł. Odwołujący zwrócili uwagę, że opinia posiada liczne błędy, jakie wskazywali w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w ramach zastrzeżeń do operatu, które obecnie podtrzymują w całości. Zarzucili, że organ nie dokonał własnej oceny operatu, zaś stwierdzenie, że opinia jest kompletna i nie zawiera niejasności, jest sformułowaniem ogólnym. Na tej podstawie domagali się uchylenia decyzji i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Opolski opisaną na wstępie decyzją z dnia 3 lutego 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał na przepis art. 127 K.p.a. i wyjaśnił, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., co zobowiązuje organ odwoławczy do zbadania dopuszczalności odwołania i ustalenia, czy zostało ono wniesione przez uprawniony podmiot. Podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że ustalenie przez organ drugiej instancji, iż podmiot wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego w sprawie, tj. nie ma legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia, uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a., ale uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania przez stronę postępowania, dotknięta byłaby wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa.

Wojewoda powołał również przepis art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, z późn. zm.) i na tej podstawie wywiódł, że odszkodowanie może skutecznie otrzymać tylko ten, komu przysługiwało określone prawo do nieruchomości w dniu, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W związku z tym zasadnicze znaczenie ma kwestia określenia stanu prawnego nieruchomości na dzień uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a podstawowym dokumentem w tym zakresie jest księga wieczysta, w odniesieniu do której obowiązuje domniemanie, wynikające z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r. poz. 790, z późn. zm.), że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że w treści decyzji Starosty Opolskiego z 11 sierpnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako właściciela przedmiotowej nieruchomości wpisano W. B. Wskazał również, że w oparciu o treść księgi wieczystej [...] ustalił, iż nieruchomość nabyta z mocy prawa przez Gminę [...] najpierw na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] 2015 r. przeszła na własność M. S. i jako działki nr e oraz nr c stanowiła do dnia [...] 2015 r. współwłasność właścicieli lokali, dla których prowadzone są księgi wieczyste [...], [...] i [...]. Następnie na podstawie aktu notarialnego z [...] 2016 r. lokale te zostały sprzedane B. Ś. i R. Ł. - wspólnikom spółki cywilnej A s.c. z siedzibą w [...] wraz odpowiednimi udziałami w nieruchomości gruntowej, oznaczonej m.in. jako działki: nr b (z podziału której powstała działka nr e) i nr a (z podziału której powstała działka nr e). Ta umowa sprzedaży została ujawniona w księgach wieczystych, w tym w treści księgi wieczystej [...] jako współwłaścicieli nieruchomości wpisano B. Ś. i R. Ł. wspólników spółki cywilnej A s.c. z siedzibą w [...]. Natomiast aktualnie w treści księgi wieczystej [...] jako współwłaścicieli nieruchomości wpisano właścicieli lokali ujawnionych w księgach wieczystych [...], [...] oraz [..], którymi wg stanu na dzień wydania przedmiotowej decyzji są wspólnicy spółki cywilnej: B. Ś., R. Ł. i B sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Ponadto, powołując się na orzecznictwo, Wojewoda wskazał, że od generalnej zasady, iż odszkodowanie może skutecznie otrzymać tylko ten, komu przysługiwało określone prawo do nieruchomości w dniu, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, należy wyodrębnić przypadki, gdy właściciel zbył na rzecz osoby trzeciej roszczenie o odszkodowanie w ramach cesji wierzytelności (art. 509 i 510 kodeksu cywilnego). Organ stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentu świadczącego, iż dotychczasowy właściciel – M. S. zbył na rzecz osoby trzeciej roszczenie o odszkodowanie w ramach cesji wierzytelności; zbycie to nie nastąpiło w umowie sprzedaży z dnia [...] 2016 r. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że odszkodowanie za nieruchomość nabytą na rzecz Gminy [...] przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, tj. M. S. Tymczasem odwołanie od decyzji Starosty Opolskiego złożył jedynie pełnomocnik B. Ś. i R. Ł., czyli podmiot, któremu w rozumieniu art. 28 K.p.a. nie przysługuje przymiot strony postępowania. W ocenie Wojewody, skoro żadna ze stron postępowania zakończonego decyzją Starosty Opolskiego w ustawowym terminie nie złożyła odwołania, a odwołujący nie wykazali się dokumentem potwierdzającym cesję wierzytelności i nie posiadają przymiotu strony postępowania, to merytoryczne rozpatrzenie przez organ drugiej instancji odwołania złożonego przez nieuprawniony podmiot nie jest w tym stanie faktycznym możliwe i postępowanie odwoławcze nie może zostać zakończone rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a zatem podlega umorzeniu. Z powodu załatwienia sprawy przez organ w sposób wyłącznie procesowy, zarzuty i wnioski przedstawione przez R. Ł. i B. Ś. nie mogły zostać rozpoznane.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję R. Ł. i B. Ś. zarzucili, że zaskarżona decyzja jest zaskoczeniem, a postępowanie umorzone zostało błędnie. Podnieśli, że organ pierwszej instancji nie miał żadnych wątpliwości co do istnienia po ich stronie uprawnienia do otrzymania odszkodowania, a jeżeli takie wątpliwości powziął Wojewoda, to powinien wezwać skarżących do uzupełnienia dokumentów, np. poprzez przedstawienie umowy cesji uprawnienia do odszkodowania. Stwierdzili, że nieruchomość nabyli łącznie z prawem do uzyskania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia dokonanego na rzecz Gminy [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż te, które zostały przedstawione przez stronę skarżącą.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd z zastrzeżeniem art. 57a rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów i może uwzględnić skargę z innych przyczyn niż w niej wywiedzione.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję Wojewody Opolskiego umarzającą postępowanie odwoławcze w przedmiecie ustalenia odszkodowania za nieruchomości nr e i nr c obręb [...], nabyte z mocy prawa przez Gminę [...] w związku z uostatecznieniem się decyzji Starosty Opolskiego z dnia 11 sierpnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W rozpoznawanej sprawie istotne jest przy tym, że organ pierwszej instancji - Starosta Opolski decyzją z dnia 11 października 2016 r. przyznał skarżącym odszkodowanie w kwocie 24.914 zł, a zaskarżona decyzja wydana została na skutek odwołania wniesionego przez skarżących.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona przez Sąd we wskazanym zakresie i według podanych powyżej kryteriów, wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 15, art. 28, art. 127 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przedstawiając rozważania, które doprowadziły Sąd do takiego wniosku, wskazać od razu trzeba, że formalnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., który przewiduje możliwość zakończenia postępowania odwoławczego decyzją o jego umorzeniu. Ocena legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia sprowadzała się natomiast do rozważenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności faktyczne uprawniające organ odwoławczy do jej wydania.

W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie obejmuje oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, ani też kwestii materialnoprawnych związanych z przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wydano tę decyzję. Sąd administracyjny nie jest bowiem kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym i jego zadaniem nie jest wyręczanie organu odwoławczego poprzez ponowne rozpoznanie sprawy za organ odwoławczy. Sąd może jedynie skoncentrować się na zbadaniu, czy istniały prawnie uzasadnione przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy. Jeżeli takie przesłanki nie wystąpiły, wówczas obowiązkiem Sądu jest wykorzystanie kompetencji kasacyjnych. Umorzenie postępowania bez zaistnienia wymaganych prawem przyczyn świadczy bowiem nie tylko o błędnym zakończeniu postępowania, ale narusza także zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy bezpodstawnie umarzając postępowanie, wszczęte na podstawie skutecznie wniesionego odwołania, uchyla się bowiem od obowiązku wszechstronnego skontrolowania zaskarżonej decyzji i ponownego rozpoznania sprawy w drugiej instancji.

Dokonując oceny w tym zakresie, Sąd uznał za błędne stanowiska Wojewody Opolskiego, że w niniejszej sprawie zaistniały uzasadnione podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego. Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, że w orzecznictwie oraz w doktrynie dostrzega się, iż art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie określa wprost przesłanek umorzenia. Z uwagi na to, przy wykładni tego przepisu należy odnieść się do ogólnego kryterium obowiązującego w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Według tego przepisu, organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych.

Trzeba jednak odróżnić umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie omawianego art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., od umorzenia postępowania w sprawie administracyjnej, do czego organ odwoławczy uprawniony jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Umorzenie samego tylko postępowania odwoławczego będzie miało miejsce wówczas, gdy sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją nie stała się bezprzedmiotowa, a bezprzedmiotowe stało się tylko postępowanie odwoławcze. O bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zasadniczo świadczyć będą dwie okoliczności: cofnięcie odwołania lub - jak słusznie dostrzegł to organ odwoławczy - ustalenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., postępowanie odwoławcze może bowiem zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez podmiot będący stroną prowadzonego postępowania. Natomiast brak po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do żądania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy powoduje, że organ ten nie może przystąpić do dokonania oceny i merytorycznego rozpoznania sprawy, stąd prowadzenie postępowania odwoławczego staje się wówczas bezprzedmiotowe. W konsekwencji prowadzi to do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Podkreślić jednak trzeba, że podjęcie tego rodzaju rozstrzygnięcia wymaga dokonania oceny w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy rozpoznawanej przez organ pierwszej instancji. Należy też mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. kończy etap postępowania kontrolnego bez merytorycznego rozstrzygnięcia, nie rozstrzygając jednocześnie o braku przedmiotu sprawy administracyjnej. Tym samym, umorzenie postępowania odwoławczego nie oznacza zniesienia postępowania prowadzonego w pierwszej instancji. Na skutek umorzenia jedynie postępowania odwoławczego pozostaje nadal w porządku prawnym decyzja organu pierwszej instancji, która nie traci mocy wiążącej. Z tego też względu, umorzenie postępowania odwoławczego może zachodzić wyłącznie z takich przyczyn, które jednocześnie nie świadczą o bezprzedmiotowości całego prowadzonego postępowania.

Jeżeli natomiast całe postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny jest bezprzedmiotowe, to obowiązkiem organu rozpoznającego odwołanie jest uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Taka sytuacja zaistnieje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Wówczas decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać przez organ odwoławczy wyeliminowana decyzją kasacyjną, a postępowanie w sprawie powinno zostać umorzone. Decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. organ odwoławczy wydaje zarówno wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy bezprzedmiotowość postępowania wystąpiła już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, np. w przypadku utraty mocy obowiązującej przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną decyzji pierwszoinstancyjnej w razie braku odmiennych przepisów przejściowych. W sytuacji natomiast, gdy istnieją podstawy prawne i faktyczne do podjęcia w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę i podjąć jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. lub - w przypadku istotnych wad postępowania - rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

W niniejszej sprawie Wojewoda ustalił, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w ustaleniu odszkodowania oraz uznał, że stosownie do art. 28 K.p.a. nie są oni stroną tego postępowania, wobec czego nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie wniesionego przez nich odwołania, co uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu, w świetle okoliczności faktycznych zaistniałych w badanej sprawie, takie stanowisko jest nieprawidłowe i nie zasługuje na akceptację. Nie można zgodzić się, że wystąpiła bezprzedmiotowość wyłącznie postępowania odwoławczego, co obligowało organ do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wojewoda nie uwzględnił bowiem istotnej w sprawie okoliczności, tj. faktu, że we wszczętym z urzędu przez organ pierwszej instancji postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania, R. Ł. i B. Ś. byli uznani za stronę i że w tym postępowaniu wydana została decyzja, którą rozstrzygnięto o ich uprawnieniu do odszkodowania. Decyzja ta kształtowała w sposób wiążący sytuację prawną skarżących, gdyż przyznawała im odszkodowanie, którego wysokość zakwestionowali w drodze odwołania. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu, jeżeli w wyniku takiego postępowania wydana zostanie decyzja rozstrzygająca o jego prawach lub obowiązkach lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. A. Wróbel [w:] red. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 224 i nast.).

Nie ulega wątpliwości, że pojęcie strony postępowania administracyjnego, jako instytucja procesowa, uregulowane zostało w art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak trafnie dostrzega się w doktrynie (por. P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2015, s. 144 i nast.), konstrukcja tego pojęcia nie uwzględnia różnicy pomiędzy materialną kategorią sprawy administracyjnej (jej istnieniem), a formalnym charakterem samego postępowania, które może istnieć i ważnie toczyć się niezależnie od tego, czy jest prowadzone w sprawie administracyjnej, czy też okazuje się bezprzedmiotowe na skutek nieistnienia tej sprawy. Pojęcie strony postępowania ma zatem wymiar formalno-materialny, obejmujący swym zakresem trzy kategorie podmiotów, tj.: osoby, które biorą udział w postępowaniu dotyczącym ich interesu prawnego lub obowiązku (w ujęciu materialnym), osoby, które nie biorą udziału w postępowaniu, pomimo tego że dotyczy ono (w ujęciu materialnym) ich interesu prawnego lub obowiązku, jak również osoby, które biorą udział w postępowaniu, choć nie dotyczy ono (w ujęciu materialnym) ich interesu prawnego lub obowiązku. W tej ostatniej grupie mieszczą się osoby, wobec których postępowanie podlega umorzeniu z powodu braku materialnego interesu prawnego, niemniej jednak które w takiej sytuacji korzystają z przysługującej stronom drogi odwoławczej. Pod pojęciem strony, kryją się więc - zarówno uprawnione, jak i nieuprawnione materialnie - osoby uczestniczące w tym charakterze w postępowaniu oraz niebiorące w ogóle udziału w postępowaniu podmioty bierne sprawy (jurysdykcji) administracyjnej, które z kolei udział w postępowaniu brać powinny.

W świetle powiedzianego dotychczas skonstatować trzeba, że przymiot strony postępowania administracyjnego i związane z nim prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji może uzyskać taki podmiot, który wprawdzie nie ma interesu prawnego lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa materialnego, ale który został uznany za stronę postępowania i którego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie to dotyczy z uwagi na to, że wydana w nim decyzja ustala i kształtuje jego uprawnienia lub obowiązki. Okoliczność, że decyzja orzeka o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu, czyni z tego podmiotu stronę prowadzonego postępowania. W konsekwencji oznacza to, że strona może skutecznie wnieść odwołanie od takiej decyzji w celu ochrony swego interesu prawnego, ukształtowanego decyzją administracyjną. Organ odwoławczy zobowiązany jest natomiast rozpatrzyć wniesione odwołanie i na podstawie art. 138 K.p.a. wydać stosowne rozstrzygnięcie, dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Brak jest natomiast podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego z tego powodu, że odwołujący nie ma w tej sprawie interesu prawnego lub obowiązku w ujęciu materialnym. Raz jeszcze powtórzyć trzeba, że w przypadku skutecznego wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika dla organu odwoławczego obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy, ustalenie przez Wojewodę, że skarżącym na podstawie prawa materialnego nie przysługuje odszkodowanie za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez gminę, nie zmienia zatem faktu, że w wyniku wydania decyzji organu pierwszej instancji, którą przyznano skarżącym odszkodowanie w określonej wysokości, uzyskali oni legitymację procesową do wniesienia odwołania i podjęcia obrony swoich interesów w tym konkretnym postępowaniu. W konsekwencji, nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wojewoda był natomiast zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżących, co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Z tego też powodu należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest wadliwa.

Odrębną kwestią, podlegającą ocenie organu odwoławczego, są natomiast konsekwencje ustalenia, że dany podmiot wnoszący odwołanie nie może być adresatem decyzji rozstrzygającej o jego określonych uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z prawa materialnego, a więc nie ma legitymacji do bycia stroną w danej sprawie, w jej aspekcie przedmiotowym. Wskazać przyjdzie, że w takich okolicznościach ustalenie braku legitymacji po stronie adresata decyzji prowadzić powinno do stwierdzenia, że postępowanie od początku toczyło się w sposób nieprawidłowy. Co więcej, powinno to skutkować uznaniem, że zaistniała przesłanka nieważności zaskarżonej decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., w postaci skierowania decyzji do podmiotów nie będących stroną w sprawie. Konsekwencje procesowe takich ustaleń, w świetle rozstrzygniecie podejmowanego na podstawie art. 138 K.p.a., mogą być różne w zależności od tego, czy podmiot do którego skierowano decyzję był jedyną stroną postępowania, czy też nie, a także czy postępowanie było prowadzone z jego wniosku, z wniosku innego podmiotu, bądź też z urzędu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 K.p.a. wyłącza ustalony w art. 139 K.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Pojęcia rażącego naruszenia, o jakim mowa w art. 139 oraz w art. 156 § 1 pkt 2 in fine nie można bowiem utożsamiać zakresowo, gdyż pierwszemu z nich należy nadać szerszy zakres niż przesłance stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., obejmując nim wszystkie kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1, art.145a § 1 i art. 156 § 1 K.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2016, s. 630).

Nie można nie dostrzegać, że w przypadku zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego prowadzi do usankcjonowania stwierdzonej nieprawidłowości w zakresie prowadzenia postępowania wobec podmiotów niebędących stroną i skierowania do nich decyzji przyznającej im uprawnienia. Skutkiem prawnym wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, jak już wcześniej wskazano, jest bowiem pozostawienie w porządku prawnym decyzji organu pierwszej instancji, od której wniesiony został środek odwoławczy. Zauważyć natomiast trzeba, że chociaż w postępowaniu odwoławczym wyłączone zostało stosowanie sankcji nieważności, to jednak stwierdzając jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., organ odwoławczy swym działaniem nie może jej usankcjonować. Rolą tego organu, wynikającą wprost z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - określonej w art. 15 K.p.a., jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. To oznacza z kolei, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji i zobowiązany jest do dokonania samodzielnej analizy co do okoliczności faktycznych. W szczególności zobowiązany jest ocenić te z nich, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Postępowanie odwoławcze, przez ponowne rozpoznanie sprawy, ma bowiem na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaistniałych przy rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Wymaga to dokonania ponownej oceny, przy czym organ odwoławczy nie może w tym zakresie poprzestać jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji.

Reasumując, Sąd stwierdził, że ustalając w niniejszej sprawie, iż skarżącym nie przysługiwało odszkodowanie, w przedmiocie przyznania którego prowadzone było postępowanie, organ nie był uprawniony do umorzenia postępowania odwoławczego, a zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 15, art. 28, art. 127 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

Sąd dostrzegł ponadto, że dokonując ustaleń w zakresie interesu prawnego podmiotu uprawnionego do odszkodowania Wojewoda nie wyjaśnił i nie rozważył wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla dokonanej w tym przedmiocie oceny. Przede wszystkim, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń dotyczących daty, w której decyzja Starosty Opolskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął datę 27 października 2015 r., która została uwidoczniona na pieczęci zamieszczonej na egzemplarzu decyzji z dnia 11 sierpnia 2014 r., nr [...], podczas gdy zapis ten budzi wątpliwości, gdyż nosi ślady przeróbek. W ocenie Sądu, zastrzeżenia budzi również fakt, że przyjęta przez organ data ostateczności decyzji z dnia 11 sierpnia 2014 r. przypada po upływie ponad roku od daty wydania tejże decyzji. Z akt sprawy i dokonanych w sprawie ustaleń nie wynika, aby omawiana decyzja podlegała kontroli w trybie odwoławczym, bądź kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie natomiast z art. 16 § 1 K.p.a. za ostateczną uznać należy decyzję, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, które na zasadzie art. 129 § 2 K.p.a. wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia ogłoszenia jej stronie. Poza tym, organ odwoławczy nie podjął czynności wyjaśniających w kwestii ewentualnego zbycia na rzecz skarżących roszczenia o odszkodowanie, pomimo że okoliczność ta nie była przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji. W tym zakresie Wojewoda w sposób nieuprawniony w świetle art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., bez jakichkolwiek ustaleń przyjął, że skoro w aktach brak jest dokumentu świadczącego o cesji roszczenia odszkodowawczego na rzecz skarżących, to zbycie tego roszczenia nie nastąpiło. Poza tym, zajmując stanowisko w tej kwestii, organ zupełnie nie odniósł się do faktu, wynikającego z aktu notarialnego Rep. [...] z dnia [...] 2016 r., że skarżący wraz z lokalami nabyli w tym dniu od M. S. prawo własności części działek gruntu o numerach b i a, a więc działek, które zostały objęte podziałem na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy działki wydzielone w wyniku tego podziału posiadały już inną numerację, gdyż zostały oznaczone numerami e i c.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie 2, w przedmiocie kosztów obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 774 zł, oparto o przepis art. art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Organ odwoławczy zobligowany będzie zatem do rozpoznania odwołania skarżących jako strony postępowania oraz dokonania w pierwszej kolejności ustaleń dotyczących ich materialnoprawnej legitymacji do przyznania odszkodowania, a następnie, w zależności od dokonanej oceny, wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 K.p.a.