Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 118/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Powiatu B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Powiatowej Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w B. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] Wojewoda[...], działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015r. poz. 1445) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu [...]z dnia [...] w sprawie powołania komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w B., jako niezgodnej z art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Uchwała nr [...] podjęta została na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 5c pkt 2, art.36a ust. 6-8 ustawy o systemie oświaty w związku z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010r. Nr 60 poz. 373 ze zm.). Jej mocą powołana została komisja konkursowa, w skład której weszło trzech przedstawicieli organu prowadzącego, a w tym A. W. (jako przewodniczący) i R. S. będący równocześnie członkami Zarządu Powiatu[...].

Wojewoda [...] dokonał analizy powołanego w podstawie prawnej uchwały art. 36a ustawy o systemie oświaty. Wskazał, że na podstawie ustępu pierwszego wskazanego przepisu stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, a stosownie do art. 36a ust. 2 zd. 1 powołanej ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Procedurę przeprowadzenia konkursu określa natomiast jej art. 36a ust. 6, zgodnie z którym celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy przy czym łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3. Organ nadzoru odwołał się nadto do treści art. 5c pkt 2 powołanej ustawy, który stanowi, że zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Natomiast w myśl § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub placówki (Dz. U. Nr 60 poz. 373 ze zm.) wydanego w wyniku realizacji delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 36a ust. 12 w/w ustawy, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Do wyłącznych kompetencji organu prowadzącego publiczną szkołę lub placówkę należy również zatwierdzenie albo unieważnienie konkursu i zarządzenie jego ponownego przeprowadzenia w razie stwierdzenia nieprawidłowości, o których mowa w § 8 ust. 2 tego rozporządzenia.

W ocenie organu nadzoru, powołanie w skład komisji konkursowej członków zarządu powiatu stanowi o podjęciu uchwały z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, gdyż osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę nie może być jednocześnie członkiem komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora tej szkoły.

Odwołując się do stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2013r. sygn. akt I OSK 324/13 (publ. CBOSA) Wojewoda wyjaśnił, że pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego), jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Piastun organu nie jest jego przedstawicielem również w rozumieniu art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Przedstawicielem takiego organu będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania spraw w jego imieniu i na jego rzecz.

Wojewoda stwierdził nadto, że niedopuszczalne byłoby, gdyby organ prowadzący występował w dwojakiej roli – członka komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora palcówki, a następnie jako organ kontrolujący pracę tej komisji, a pogląd taki wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2015r. (sygn. akt I OSK 369/15 publ. CBOSA).

Zauważono także, że brak unormowań prawnych dotyczących wyłączeń członków komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na dyrektora placówki od udziału w pracach tej komisji nie oznacza, że przy powoływaniu jej składu oraz w toku postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora placówki nie należy stosować ogólnych standardów dobrej administracji mających zapewnić obiektywizm i bezstronność procedowania. Nie może być mowy o zapewnieniu bezstronności i obiektywizmie postępowania konkursowego, kiedy w pracach komisji konkursowej uczestniczą dwaj członkowie powiatu, a w tym starosta jako przewodniczący komisji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Powiat [...] reprezentowany przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzucił organowi nadzoru naruszenie:

- art.36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do składu komisji konkursowej przeprowadzającej postępowanie konkursowe na stanowisko Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w B. nie mogli być powołani przedstawiciele organu prowadzącego będący członkami Zarządu Powiatu[...], jako występujący w roli organu prowadzącego;

- art. 26 i art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez ich niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że w przypadku powiatów organem wykonawczym, któremu przysługują uprawnienia do powołania komisji, o której mowa w art. 36a ustawy o systemie oświaty jest zarząd kolegialny (zarząd), którego minimalny ustawowy skład wynosi 3 osoby;

- art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie przyjęcie, że powołanie komisji konkursowej w oparciu o uchwałę Nr [...] Zarządu Powiatu [...] rodzi skutek nieważności tej uchwały.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono odmienny niż powołany w rozstrzygnięciu nadzorczym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z dnia 25 czerwca 2014r. sygn. akt I OSK 560/14, z którego wynika, że niedopuszczalność udziału w postępowaniu konkursowym osoby piastującej funkcję organu prowadzącego placówkę oświatową nie dotyczy organu kolegialnego, ponieważ piastunem tego organu nie jest każdy z jego członków z osobna lecz ogół jego członków działających kolegialnie przy zachowaniu wymogu quorum.

Skarżący przywołując treść art. 26 i art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wskazał, że zarząd powiatu jest organem kolegialnym, w skład którego wchodzi od 3 do 5 osób. Do naruszenia art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty doszłoby zatem, gdyby w skład komisji konkursowej powołano minimum trzech członków zarządu.

Powołanie wyłącznie dwóch członków zarządu do komisji konkursowej stanowi o tym, że żadna ich wspólna decyzja nie będzie miała cech decyzji Zarządu Powiatu[...] , gdyż jest on zarządem pięcioosobowym. Zarząd ten ma zatem możliwość kontrolowania i kwestionowania każdej decyzji, jaką dwaj jego członkowie podejmą w ramach trzynastoosobowej komisji konkursowej powołanej dla wyłonienia kandydata na dyrektora placówki.

Zdaniem skarżącego Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę, że trzynastoosobowa komisja konkursowa daje gwarancję bezstronności jej działania, a trzech przedstawicieli organu, w tym dwóch członków Zarządu Powiatu[...] , nie zdominuje decyzji komisji. Zauważono także, że Wojewoda [...] pominął okoliczność, iż normalną praktyką powiatów, jako organów kolegialnych jest to, że w trakcie ich prac dochodzi do codziennych kontroli i weryfikacji działań poszczególnych członków zarządu, które podejmują nadzorując przypisane im komórki organizacyjne starostwa powiatowego czy też powiatowe jednostki organizacyjne.

Interpretując stanowisko prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanego przez organ nadzoru (sygn. akt I OSK 369/15) skarżący stwierdził, że głównym motywem, dla którego uwzględniono skargę kasacyjną w tej sprawie była parzysta liczba członków komisji konkursowej i hipotetycznie głos przewodniczącego komisji mógł mieć rozstrzygające znaczenie.

Z powyższych przyczyn skarżący uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez oparcie tego aktu na domniemanej wadzie prawnej zakwestionowanej uchwały.

Do skargi załączono uchwałę Zarządu Powiatu [...] w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] uchwale tej wskazano, jako podstawę prawną jej podjęcia, przepis art. 83 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł, o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Ponad tożsame co w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego argumenty, organ nadzoru wskazał, że istota przedstawicielstwa zakłada rozdzielność podmiotu, który jest przedstawicielem od podmiotu, który jest przez przedstawiciela reprezentowany. Organ osoby prawnej nie może być uznany za przedstawiciela, gdyż jest on sam osobą prawną, zaś przedstawicielem jest podmiot odrębny wobec reprezentowanego, w imieniu i na rzecz którego działa. Przedstawił obszerne fragmenty uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego przywoływanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Odwołał się też do uzasadnienia wyroku NSA sygn. akt I OSK 490/14 oraz wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych (III SA/Łd 1095/14, II SA/Ol 822/13) stwierdzając, że zgodnie z przeprowadzoną w tych uzasadnieniach wykładnią art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty naruszenie prawa upatrywane jest nie tylko w przypadku, gdy organ monokratyczny (wójt, burmistrz, prezydent) zostanie powołany w skład komisji konkursowej ale także w przypadku powołania jako członków komisji osób wchodzących w skład organu kolegialnego (np. zarządu powiatu).

Wojewoda [...]nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego co do tego, że na treść wyroku NSA sygn. akt I OSK 369/15 miał wpływ odmienny skład (parzysty) komisji konkursowej. Wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatrywał kwestii prawidłowości powołania składu komisji pod tym względem lecz wziął pod uwagę, że w sytuacji uczestnictwa w komisji konkursowej poszczególnych członków zarządu organ prowadzący szkołę działałby w roli podwójnej – jako członek komisji kursowej i jako organ uprawniony do kontroli prac tej komisji.

Organ nadzoru nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącego o braku możliwości wpływania przez dwóch członków Zarządu Powiatu [...] wchodzących w skład komisji konkursowej na późniejsze decyzje pięcioosobowego organu prowadzącego. Wskazał, że dla podejmowania wiążących uchwał wymagana jest zwykła większość głosów w obecności co najmniej trzech członków zarządu. Wobec powyższego nie jest wykluczone, że to dwóch członków zarządu zadecyduje o treści podjętej uchwały. Zdaniem organu nadzoru właśnie celem niestwarzania takiej możliwości niedopuszczalne jest powoływanie w skład komisji konkursowej osób wchodzących w skład organu prowadzącego. Byłoby bowiem nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa powoływanie komisji konkursowej, w skład której wchodziłyby osoby, co do których obiektywizmu i bezstronności można mieć uzasadnione wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne powołane zostały w celu kontroli działań administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowią przepisy art. 1 § 1 i art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647). Są zatem właściwe także do kontroli aktów wydawanych przez wojewodów w toku postępowania nadzorczego, przyjmujących postać rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jeżeli kontrola ta zainicjowana zostanie skutecznie wniesioną skargą.

Dla skuteczności skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze konieczne jest jej poprzedzenie stosowną uchwałą, o której mowa w art. 85 ust. 3 zd. drugie ustawy ustrojowej. W sprawie uchwała taka została podjęta i przedłożona Sądowi. Co prawda wskazano w niej mylnie, jako podstawę prawną, art. 83 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, jednak ten błąd nie ma znaczenia dla oceny wypełnienia warunków ustawowych wymaganych dla wniesienia skargi.

Przedstawiona konstatacja pozwala Sądowi przejść do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

Ocena ta musi przede wszystkim uwzględniać fakt, że granice możliwości interwencji organów nadzoru są ograniczone, wyznacza je kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, a co powtórzono w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Bezspornie wyznacznikiem kryterium legalności jest przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, działającego jako demokratyczne państwo prawa (art. 2 Konstytucji). Bez względu zatem na sytuację faktyczną, jaka ma zostać poddana regulacji w formie uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, regulacja taka musi odpowiadać zapisom zawartym nie tylko w ustawie zasadniczej ale także innych ustawach, a także przepisach rangi podustawowej.

Przystępując do kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać trzeba, że akt ten powinien w sposób jednoznaczny określać przepisy prawa, które zostały naruszone wskutek wydania aktu organu samorządu terytorialnego. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych niż kryterium legalności pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołaną normą rangi konstytucyjnej i art. 79 ust.1 ustawy ustrojowej ale także z zasadą wyrażoną w treści jej art. 79 ust. 4. Zatem Wojewoda, oprócz wskazania przepisu, który został naruszony wskutek wydania uchwały Zarządu Powiatu [...] zobligowany był wnikliwie uzasadnić, w czym upatruje istotność tego naruszenia skutkującą stwierdzeniem nieważności, gdyż nie każde naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli uprawnia go do stwierdzenia nieważności podjętych przez organy samorządu terytorialnego aktów. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ramach kontroli zgodności z prawem aktu nadzoru, upoważniony jest zatem do oceny, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze pozostawałoby w sprzeczności z gwarantowaną konstytucyjnie samodzielnością powiatu co wymagałoby uwzględnienia skargi.

Skarga nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw, a podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Wojewoda [...] zarzucił uchwałodawcy naruszenie art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty poprzez powołanie do składu komisji konkursowej, której celem było przeprowadzenie konkursu na dyrektora Powiatowej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w B., dwóch osób wchodzących w skład Zarządu Powiatu [...]. Zdaniem organu nadzoru osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły.

Natomiast Zarząd Powiatu [...] twierdził przede wszystkim, iż stanowisko organu nadzoru wynikało z błędnej wykładni art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, bowiem w przypadku kolegialnego organu prowadzącego palcówkę osoby wchodzące w skład tego organu nie są jego piastunami, a jest nim ogół członków.

Oba organy występujące w sporze opierały swoje stanowiska na dwóch rozbieżnych poglądach wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niewątpliwie bowiem w przedstawionym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że niedopuszczalność udziału w postępowaniu konkursowym osoby piastującej funkcję organu prowadzącego szkołę nie dotyczy organu kolegialnego, ponieważ piastunem tego organu nie jest każdy z jego członków z osobna, lecz ogół jego członków działających kolegialnie przy zachowaniu wymogu quorum. Dlatego organ kolegialny może wyznaczyć swoim przedstawicielem w komisji swojego członka, ponieważ w tym przypadku jest zachowana rozłączność funkcji organu prowadzącego szkołę od funkcji członka komisji konkursowej w rozumieniu art. 36 ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 2 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014r. sygn. akt I OSK 560/14 publ. CBOSA).

Bezspornie natomiast, w przywołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że trudno czynić rozróżnienie między organem monokratycznym, jakim jest wójt i w takim przypadku uznać, że nie może on być członkiem komisji konkursowej, a organami kolegialnymi – zarządami powiatu i województwa i w ich wypadku zgodzić się na uczestnictwo członków organu prowadzącego szkołę w komisji konkursowej jako jednocześnie przedstawicieli tego organu (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2015r. sygn. akt I OSK 369/15 publ. CBOSA).

Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był zatem do przeprowadzenia wykładni treści art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty w celu odpowiedzi na pytanie, czy przepis ten zezwala na powołanie - jako przedstawicieli organu prowadzącego szkolę (placówkę) - w skład komisji konkursowej ukonstytuowanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły (placówki), osób wchodzących w skład organu prowadzącego tę placówkę.

Na wstępie wymaganych rozważań należało odpowiedzieć na pytanie, czy w istocie użyte we wskazanym przepisie określenie "przedstawiciele" (organu prowadzącego, organu nadzoru pedagogicznego, rady pedagogicznej, rady rodziców, czy zakładowych organizacji związkowych) oznacza, jak twierdzi Wojewoda [...], osobę upoważnioną w trybie art. 268a K.p.a. do załatwienia określonego rodzaju spraw w imieniu i na rzecz podmiotu, który wskazał przedstawiciela.

Nadanie takiego znaczenia analizowanemu określeniu po pierwsze dopuszczałoby możliwość działania w składzie komisji konkursowej zarówno mocodawcy jak i jego prawnego reprezentanta. Po drugie przedstawiciel organu prowadzącego działający na podstawie umocowania, o którym mowa w art. 268a k.p.a., byłby nadal organizacyjnie i służbowo podporządkowany piastunowi funkcji organu, pozostając pod jego bezpośrednim wpływem. Podejmowanie określonych decyzji przez upoważnioną przez organ osobę nie eliminuje bowiem piastuna funkcji tego organu z procesu decyzyjnego. Pośrednio zachowuje on środki wpływu na kierunek rozstrzygnięcia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011r. sygn. akt. SK 3/11 publ. OTK-A 2011/10/113).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego użyty w art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty termin "przedstawiciele", nie jest równoznaczny z pojęciem przedstawiciela, jako reprezentanta interesów podmiotu dokonującego wyboru tego przedstawiciela. Sąd w pełni podziela stanowisko prezentowane w judykaturze, co do tego, że do kreowania składu organów lub jednostek organizacyjnych o różnym charakterze prawnym (organu decydującego, organu pomocniczego) w zakresie regulacji prawa publicznego nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego. Nie można też stosować analogii z prawa handlowego, jak prezentowane to było przez skarżącego. Powołani w skład komisji konkursowej przedstawiciele organu prowadzącego szkołę lub placówkę nie działają w imieniu i ze skutkiem dla organu prowadzącego szkołę. Komisja konkursowa ma przyznaną kompetencję wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki. Działa we własnym imieniu, a jej działanie podlega nadzorowi organu prowadzącego szkołę lub placówkę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2185/14 publ. CBOSA).

Wskutek ukonstytuowania komisji konkursowej powstaje nowy podmiot, o określonych kompetencjach, nie działający w imieniu i na rzecz czy to organu prowadzącego szkołę czy to na rzecz i w imieniu organu nadzorującego tę szkołę lub rady rodziców czy rady pedagogicznej.

Jak słusznie zauważa się w przywołanym powyżej wyroku rozdzielenie kompetencji organu prowadzącego szkołę lub placówkę od kompetencji komisji konkursowej wyłącza powołanie w skład komisji konkursowej organu prowadzącego szkołę (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), jak i przyjęcie, że powołani przedstawiciele organu prowadzącego szkołę działają na zasadzie przedstawicielstwa w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, co oznaczałoby dopuszczalność zamiast powołania przedstawiciela, wejścia w skład komisji konkursowej organu prowadzącego szkołę lub placówkę.

Do zadań komisji konkursowej należy wybór dyrektora szkoły lub placówki spośród zgłoszonych kandydatów.

Organowi prowadzącemu szkołę (placówkę) przyznano natomiast kompetencję nadzorczą w stosunku do czynności podejmowanych komisji konkursowej. Z tych też przyczyn, wbrew stanowisku skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że prawidłowa wykładnia treści art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty nakazuje przyjąć, iż podmiot stworzony w celu przeprowadzenia konkursu, o którym mowa w art. 36 ust. 6 ustawy o systemie oświaty (komisja konkursowa), musi być podmiotem niezależnym od organu prowadzącego szkołę lub placówkę, której dyrektora wybiera się w tym konkursie. Organ nie może zatem powołać w skład tego podmiotu samego siebie, co odnosi się zarówno do organu jednoosobowego jak i organu kolegialnego (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2014r. sygn. akt I OSK 490/14 publ. CBOSA). Odmienna interpretacja brzmienia art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, stanowiłaby zaprzeczenie tzw. sprawiedliwości proceduralnej, urzeczywistnianej m.in. przez zasadę dewolutywności, istotą której jest dążenie do tego, aby w celu zapewnienia maksimum obiektywizmu w miarę możliwości sprawa była rozpatrywana przez inny skład osobowy. Stanowiłaby także zaprzeczenie zasadzie prawdy obiektywnej przewidującej rozstrzyganie spraw, (a niewątpliwie sprawowanie nadzoru nad przebiegiem konkursu z możliwością jego unieważnienia można zaliczyć do czynności rozstrzygających o legalności konkursu), przez podmiot niezainteresowany sprawą obiektywnie i subiektywnie.

Zastosowana interpretacja analizowanego przepisu zgodna jest zatem ze standardami demokratycznego państwa prawa i pochodną względem nich zasadą bezstronności proceduralnej. Zasada ta stanowi jednocześnie europejski standard procedury administracyjnej. Zgodnie z Kartą Praw Podstawowych prawo do dobrej administracji wymaga, by sprawy załatwiane były bezstronnie (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE C 2007/303/1). Zasadę tę wymienia również Europejski Kodeks Dobrej Administracji (J. Świątkiewicz: Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa 2007, art. 8), a w ramach Rady Europy - Handbook powstały na podstawie decyzji Europejskiego Komitetu Współpracy Prawnej Rady Europy, formułujący m.in. zasady materialne i procesowe, w tym obiektywizmu i bezstronności (Postępowanie administracyjne w Europie, pod red. Z. Kmieciaka, Kraków 2005, s. 15 i nast.). Także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. R 80/2, dotycząca wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji przez władze administracyjne, do ogólnych reguł korzystania z władzy uznaniowej zaliczyła dochowanie przez organ administracji obiektywizmu i bezstronności (T. Jasudowicz: Administracja wobec praw człowieka, Toruń 1997, s. 85-99 cyt. w zdaniu odrębnym do uzasadnienia uchwały 7 sędziów NSA z dnia 20 maja 2010r. sygn. akt I OPS 13/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko organu nadzoru co do tego, że nie tylko celowościowa ale także prokonstytucyjna wykładnia analizowanego przepisu potwierdza słuszność poglądu o niedopuszczalność udziału w postępowaniu konkursowym osoby piastującej funkcję organu prowadzącego szkołę czy to kolegialnego czy jednoosobowego. Gwarantowana w państwie prawa zasada bezstronności każdego z działających w nim organów wymaga rozłączności funkcji organu prowadzącego placówkę i członka komisji konkursowej w rozumieniu art. 36 ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 2 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Tym samym, jak niezasadny, należało uznać przedstawiony w skardze zarzut naruszenia art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że do składu komisji konkursowej przeprowadzającej postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora Powiatowej Poradni Psychologiczno-pedagogicznej w B. mogą zostać powołani członkowie Zarządu Powiatu [...].

Nie jest także trafna sugestia skarżącego co do możliwości wybierania do komisji konkursowej przedstawicieli kolegialnego organu prowadzącego placówkę w zależności od ilości osób wchodzących w skład tego organu. Przepis prawa regulujący postępowanie w sprawie wyboru komisji konkursowej nie może być interpretowany ad casum, a jego rozumienie musi być jednolite. Zakres właściwości organów i treść podejmowanych przez nie aktów musi być wyznaczony przez normy o charakterze generalnymi i abstrakcyjnym. Akceptowanie prezentowanego przez skarżącego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której w zależności od wielkości organu kolegialnego i w zależności od ilości jego członków powołanych do komisji konkursowej należałoby rozstrzygać, czy komisja konkursowa będzie działać obiektywnie i bezstronnie. Żadna z dozwolonych metod interpretacyjnych nie prowadzi jednak do nadania takiej treści przepisowi art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty.

Sąd podziela także stanowisko organu nadzoru co do tego, że uchybienie regulacji zawartej w wymienionych przepisach, a więc uchybienie przy powoływaniu komisji konkursowej stanowi uchybienie istotne, o jakich mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Jako jednolity uznać już można pogląd judykatury co do tego, że uchybienia przy powoływaniu komisji konkursowej stanowią inne nieprawidłowości, które mogły mieć istotny wpływ na wynik konkursu, a potwierdza to orzecznictwo cytowane w odpowiedzi na skargę.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi na mocy art. 151 P.p.s.a.