Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3675/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92a ust. 1, art. 92a ust. 3 pkt 2, art. 92a ust. 6, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II SA/Go 412/15 w sprawie ze skargi Spółki A w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2. zasądza od Spółki A w Z. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2711 (dwa tysiące siedemset jedenaście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki A w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej Spółki A w Z. kwotę 3.038 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Gorzowie Wlkp. działając na podstawie art. 92a ust. 1, 3, 6, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm. – dalej jako: u.t.d.) nałożył na Spółkę A z siedzibą w Z. karę pieniężną w wysokości 22.300 zł.

W treści uzasadnienia decyzji organ wymienił kolejno stwierdzone naruszenia, wskazując podstawę prawną ich nałożenia, opisując okoliczności stwierdzenia każdego z naruszeń, przyporządkowując mu stosowną do treści załącznika nr 3 do u.t.d. wysokość kary, w tym:

1) niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d. , w wymaganym terminie (lp. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d.) – 4 x 800 zł = 3200 zł ;

2) naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy (lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d.) – 17(za każdego kierowcę) x 500 zł = 8500 zł ;

3) naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego; za każdy pojazd ( lp.6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d.) – 14 (za każdy pojazd) x 500 zł = 7000 zł;

4) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut (lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d.) – 1 x 150 zł = 150 zł i 1 x 200 zł = 200 zł ;

5) skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każdą rozpoczętą godzinę (lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d.) – 9 x 100 zł = 900 zł i 11 x 200 zł = 2200 zł,

6) skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę (lp. 5.4. załącznika nr 3 do u.t.d.) – 1 x 50 zł = 50 zł i 1 x 100 zł = 100 zł.

Organ wskazał, iż w dniach 15 października 2014 r. do 5 listopada 2014 r. przeprowadzono kontrolę przedsiębiorstwa: Spółki A, która obejmowała swoim zakresem sposób wykonywania przewozów drogowych oraz przestrzeganie przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku. Kontroli poddano okres od dnia 01 marca 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. Zgodnie z okazanymi dokumentami przedsiębiorstwo zatrudniało w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli średnio 52 kierowców na podstawie umowy o pracę.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od nakładania kary pieniężnej i wstrzymanie obowiązku zapłaty kary pieniężnej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie, ewentualnie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W treści odwołania strona oświadczyła, iż co do zasady nie kwestionuje stwierdzonych naruszeń obejmujących: niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut, skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każdą rozpoczętą godzinę, skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę i wynikającej z tych naruszeń karę w kwocie 6.800 zł. Jednocześnie odwołująca podała, iż powyższa kwota zostanie uiszczona w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o nałożeniu kary stanie się wykonalna.

Natomiast odwołująca wyraźnie zakwestionowała zarzucone jej naruszenia w zakresie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy i z urządzenia rejestrującego. Odwołująca podkreśliła, iż nie dokonywała odczytów z opóźnieniem, a jedynie na skutek wyczerpania baterii na płycie głównej komputera wyznaczonego do odczytywania danych, daty odczytów dokonywanych we właściwym terminie były zafałszowane.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: GITD ) w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1 i ust. 3 u.t.d., lp.1.4, Ip.5.2.1, lp.5.2.2, lp.5.3.1, lp.5.3.2, lp.5.4.1, lp.5.4.2, lp.6.3.11, lp.6.3.12 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art.1, art. 13, art. 14 ust. 1 i ust. 2, art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.), art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1), art. 13 ust. 1, art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył na Spółkę A karę pieniężną w wysokości 20.700,00 zł.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z treścią przepisu art. 14 ustęp 1 u.t.d. przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił: 1) zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej, zmiany danych, o których mowa w art. 7a, (...) - nie później niż w terminie 28 dni od dnia ich powstania. Zważywszy, że zmiany wymagające zgłoszenia zaistniały w momencie wejścia w życie aneksu nr 5, tj. w dniu 19 grudnia 2014 r., poprzez wyzbycie się dwóch pojazdów oraz w momencie wejścia w życie aneksu nr 6 tj. w dniu 30 czerwca 2014 r. również poprzez wyzbycie się dwóch pojazdów, organ odwoławczy stwierdził, że strona dwukrotnie nie dopełniła obowiązku zgłoszenia, które w sumie dotyczyło czterech pojazdów.

Wobec powyższego organ odwoławczy za błędne uznał ustalenie organu I instancji, że naruszenie zaistniało w czterech przypadkach odnosząc to do liczby pojazdów, które na mocy aneksów nr 5 i nr 6 zostały wyłączone z prawnej dyspozycji strony, podczas gdy przepis mówi o zmianie danych - nie określając ich ani jakościowo ani ilościowo - i zakreśla termin zgłoszenia licząc od momentu powstania zmian. Z powyższych względów organ II instancji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uznał, iż za niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie, zasadne jest nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 1.600,00 zł.

W zakresie pozostałych naruszeń objętych decyzją organu I instancji organ odwoławczy dokonał ich szczegółowego opisu, wskazując na materiał dowodowy stanowiący podstawę ich stwierdzenia i podstawę prawną nałożenia kary. Przy czym organ odwoławczy podzielił w odniesieniu do powyższych naruszeń ustalenia organu I instancji.

W zakresie naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę organ wskazał, iż zgodnie z art. 10 ust. 5 lit. a) tiret pierwszy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenie rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego. W myśl art. 10 ust. 5 lit. a) tiret drugie powyższego rozporządzenia przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenie rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy, były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa. Stosownie do art. 23 a ustawy o systemie tachografów cyfrowych minister właściwy do spraw transportu, kierując się koniecznością zagwarantowania okresowego i regularnego pobierania danych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy oraz przechowywania tych danych przez podmiot wykonujący przewozy drogowe z zachowaniem wymagań, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1), określi, w drodze rozporządzenia, częstotliwość pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunki ich przechowywania przez podmioty wykonujące przewozy drogowe. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 1 r.c.p.d. dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Natomiast w myśl § 5 ust. 1 r.c.p.d. pobrane dane podmiot przechowuje w oryginalnym formacie przez okres co najmniej dwunastu miesięcy licząc od daty ich zarejestrowania w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy.

Mając na uwadze powyższe regulacje, zgodnie z lp. 6.3.11 załącznika do u.t.d., na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci: potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii karty pobrań zapisów z urządzeń rejestrujących, danych cyfrowych , organ uznał nałożenie na spółkę kary w łącznej wysokości 8.500,00 zł za zgodne z prawem.

W odniesieniu do naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd, organ wskazał na treść § 3 ust. 1 pkt. 1 r.c.p.d. który stanowi, że dane z tachografu cyfrowego podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni . Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy w postaci potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii karty pobrań zapisów z urządzeń rejestrujących (k. 216-218), danych cyfrowych (k. 219), organ odwoławczy uznał, iż kara w łącznej wysokości 7.000,00 zł za powyższe naruszenie została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa.

Za niezasadny uznał organ odwoławczy zarzut odwołującej dotyczący obrazy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej zawartych w piśmie z dnia 25 listopada 2014 r. oraz niewyjaśnienie podnoszonych przez skarżącą okoliczności.

W tym względzie organ odwoławczy wskazał, iż nie kwestionuje podnoszonych przez stronę okoliczności podnoszonych zarówno w piśmie z 25 listopada 2014 r. jak i w odwołaniu. Nie kwestionuje również ilości i rodzaju podjętych przez stronę czynności, mających na celu ustalenie dlaczego dane z urządzeń rejestrujących są wczytywane błędnie przez komputer. Jednakże organ odwoławczy uznał przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów za niecelowe, ponieważ na podstawie rozporządzenia (WE) nr 561/2006 zgodnie z art. 10 ust. 5 lit. a) tiret pierwszy przedsiębiorstwo transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenie rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, aby zapewnić wyczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego. Zatem obowiązek ten spoczywa na przedsiębiorcy, a nie na kierowcach czy innych pracownikach strony. Zaś z dowodów w postaci danych cyfrowych, uzyskanych w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie strony wynika, że dane z kart kierowców i dane z urządzeń rejestrujących zainstalowanych w pojazdach były wczytywane w okresach przekraczających dopuszczalne 28 dni dla kart kierowców i 90 dni dla danych z tachografów cyfrowych, czyli z naruszeniem przepisów r.c.p.d. Oznacza to zdaniem organu, że zastosowane przez stronę środki mające na celu uniknięcie naruszeń w tych konkretnych przypadkach okazały się nieskuteczne. Fakt niepoprawnego działania sprzętu komputerowego przeznaczonego do realizacji tak ważnego zadania, co do istnienia którego strona, jak podaje w odwołaniu, posiadała świadomość i wiedzę wynikającą z wieloletniego doświadczenia, świadczy o nie dochowaniu należytej staranności w prowadzeniu działalności gospodarczej. Niezachowanie należytej staranności potwierdza również fakt, że działania mające na celu wyjaśnienie przyczyn zaistnienia naruszeń opisanych w załączniku nr 3 do u.t.d. w lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 podjęto po zakończeniu postępowania administracyjnego w dniu 20 listopada 2014 r. i po zajęciu przez stronę stanowiska co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów.

Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek wczytywania danych z kart kierowców i z tachografów cyfrowych spoczywa na przedsiębiorcy, zważywszy że analiza danych cyfrowych wykazała wczytywanie danych z przekroczeniem okresu 28 dni dla kart kierowców i 90 dni dla danych z tachografów cyfrowych zainstalowanych w pojazdach, kara pieniężna za powyższe naruszenia została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa. Z tych też powodów organ odwoławczy postanowił o nie uwzględnieniu wniosków dowodowych złożonych przez stronę ponieważ przeprowadzenie tych dowodów nie zmieni faktu wystąpienia naruszenia ani nie zmieni faktu, że odpowiedzialność za te naruszenia spoczywa na przedsiębiorcy.

Organ podał, iż nie kwestionuje okoliczności opisanych w piśmie z dnia 25 listopada 2014 r., stwierdza jedynie, że podjęte przez stronę środki okazały się nieskuteczne. Zaś niepoprawne działanie sprzętu komputerowego przeznaczonego do realizacji zadania, co do którego strona, posiadała świadomość i wiedzę wynikającą z doświadczenia, świadczy o nie dochowaniu należytej staranności w prowadzeniu działalności gospodarczej, zwłaszcza, że dopiero kontrola organu spowodowała podjęcie działań mających na celu skontrolowanie prawidłowości wczytywania danych z kart kierowców i z tachografów cyfrowych.

Organ za bezpodstawny uznał również zarzut naruszenia art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wskazując, iż za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Organ odwoławczy nie stwierdził wystąpienia okoliczności uzasadniających zwolnienie strony z odpowiedzialności przewidzianej w u.t.d. Zdaniem organu przedsiębiorca ma wpływ na powstanie naruszeń związanych z regulacjami rozporządzenia 3821/85 oraz rozporządzenia 561/06 bowiem zakres tych regulacji został wskazany jako obowiązek nadzoru z jego strony, w szczególności poprzez wydawanie odpowiednich poleceń kierowcy i przeprowadza regularnych kontroli.

Od powyższej decyzji Spółka A złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012 r., Nr 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).

Zasadniczą przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowiły wątpliwości, jakie Sąd I instancji powziął w związku z analizą akt administracyjnych sprawy, co do prawidłowości zakresu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, w sytuacji braku jednoznacznego określenia przedmiotu odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przedstawił ogólne rozważania odnoszące się do postępowania odwoławczego.

W tym wskazując na dyspozycję art. 127 § 1 k.p.a. podniósł, że organ odwoławczy może orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie jest natomiast związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia.

Sąd I instancji wskazał, że odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podniósł, że w k.p.a., co prawda, nie ma przepisu dopuszczającego expressis verbis wniesienie odwołania tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej, to jednakże w orzecznictwie podnosi się, iż powyższe nie może wyłączać automatycznie takiej możliwości.

Mając na względzie, iż zaskarżona w przedmiotowej sprawie decyzja dotyczy nałożenia kary pieniężnej za naruszenia w transporcie drogowym (w sumie sześć naruszeń) Sąd I instancji poddał analizie zagadnienie dopuszczalności złożenia w odniesieniu do takiej decyzji odwołania w części.

Odwołując się do dyspozycji art. 92 a ust. 1 i 6 u.t.d Sąd I instancji wywodził, że ustawodawca "penalizuje", w formie nakładanej kary pieniężnej w wysokości od 50 zł do 10.000 zł, stanowiące delikt administracyjny czyny (działania albo zaniechania) polegające na naruszeniu obowiązków lub warunków wynikających z przepisów obowiązującego prawa, których katalog, wraz ze szczegółowym opisem każdego jednostkowego naruszenia oraz przypisaną temu naruszeniu jednostkową karą pieniężną nakładaną w ściśle określonej wysokości, zgodnie z "taryfikatorem" kar określa załącznik nr 3 do u.t.d. Następnie nałożone kary za poszczególne, stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, zgodnie z art. 92 a ust. 2 i 3 u.t.d. podlegają zsumowaniu. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że w sytuacji stanowiącej swoistego rodzaju realny zbieg deliktów administracyjnych, popełnienie których stwierdzone zostało w trakcie jednej kontroli (czyli - w sytuacji ujawnienia faktu popełnienia więcej niż jednego naruszenia przepisów), zastosowanie ma metoda kumulacji, polegająca na sumowaniu (łączeniu) kar jednostkowych nakładanych za poszczególne spośród stwierdzonych naruszeń, co odróżnić należy od instytucji nałożenia kary łącznej, która nie ma zastosowania na gruncie art. 92 a u.t.d.

Sąd I instancji wskazał też na przewidziane w art. 92 a ust. 2 i 3 u.t.d. górne granice kary za stwierdzone naruszenia, zauważył też, że art. 92a ust. 6 u.t.d. mówi o wykazie naruszeń obowiązków lub warunków i wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, które zostały określone w załączniku nr 3. Nie wspominał o możliwości nałożenia jednej kary za grupę tych samych rodzajowo naruszeń.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, iż dopuszczalne jest złożenie przez stronę odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną za naruszenia w transporcie jedynie w części, czyli zakwestionowanie jedynie części stwierdzonych przez organ naruszeń.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji zauważył, iż organ I instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. nałożył na Spółkę A z siedzibą w Z. karę pieniężną w wysokości 22.300 zł w związku ze stwierdzeniem następujących naruszeń: 1) niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie (3200 zł), 2) naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy (8500 zł), 3) naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego za każdy pojazd (7000 zł), 4) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut (150 zł i 200 zł), 5) skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą rozpoczętą godzinę (900 zł i 2200 zł), 6) skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę (50 zł i 100 zł).

Zdaniem Sądu I instancji analiza odwołania złożonego przez skarżącą od powyższej decyzji wskazuje na pewne niespójności co do zakresu zaskarżenia kwestionowanej decyzji. Na wstępie odwołania strona oświadczyła, iż zaskarża decyzję w całości. Następnie jednak w treści odwołania skarżąca podała, iż kwestionuje jedynie stwierdzone przez organ naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy (8500 zł) i naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego (7000 zł). Pozostałych zaś naruszeń nie kwestionuje co do zasady, jednocześnie zobowiązując się uiścić karę pieniężną nałożoną za powyższe naruszenia, tj. 6.800 zł (kara w powyższej kwocie uiszczona została 7 stycznia 2015 r., a więc jeszcze przed rozpoznaniem odwołania. Ponadto skarżąca w odwołaniu podniosła wyłącznie argumenty odnoszące się do naruszeń nieterminowego wczytywania danych z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego. Natomiast w końcowej części odwołania strona wyraźnie oświadczyła, iż wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w części co do kwoty 15.500 zł i odstąpienie od nałożenie kary pieniężnej w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że organ II instancji bez przeprowadzenia czynności wyjaśniających, przedmiotem postępowania odwoławczego uczynił decyzję organu I instancji w całości i zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji, w której Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 22.300 zł za naruszenia w transporcie drogowym i orzekł merytorycznie nakładając na skarżącą karę pieniężną za stwierdzone naruszenia w transporcie drogowym w wysokości 20.700 zł.

Sąd I instancji stwierdził, iż ujawnione wątpliwości co do zakresu odwołania złożonego przez skarżącą winny zostać wyjaśnione przez organ II instancji w trybie art. 64 § 2 k.p.a., czego jednak nie uczynił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że wprawdzie art. 128 k.p.a. nie formułuje wprost obowiązku określenia zakresu zaskarżenia, jednakże jednocześnie nie zabrania tego, zatem jeśli czyni to strona w sposób nieprecyzyjny organ winien to wyjaśnić przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania, aby nie narazić się na zarzut naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. i art. 16 k.p.a. Wskazane wątpliwości co do zakresu zaskarżenia, wynikające z niedostatecznej jasności i precyzji sformułowań odwołania w tej mierze przesądziły w ocenie Sądu I instancji, iż przedwczesne byłoby częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji już na obecnym etapie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że dostrzeżone uchybienie w pełni jednak uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ II instancji rozstrzygając bowiem odwołanie, bez opisanych czynności, naraził się na zarzut naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. i art. 16 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższych kwestii wziętych pod rozwagę z urzędu Sąd I instancji uwzględnił zarzuty skargi co do przypisanych naruszeń, które niewątpliwie były objęte odwołaniem (tj. dotyczące nieterminowego sczytywania danych z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego), uznając, iż dodatkową podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji stanowiło naruszenie przez organ reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie to polega na niewyjaśnieniu przez organ istotnej dla sprawy okoliczności dotyczącej nieprawidłowego wskazywania daty wczytywania danych z kart kierowców oraz z urządzenia rejestrującego przez komputer strony skarżącej, na którym dokonywane było wczytywanie. Okoliczność ta była konsekwentnie podnoszona przez skarżącą przed organem I jak i II instancji. Skarżąca już w piśmie z dnia 25 listopada 2014 r. i następnie w odwołaniu oświadczyła, iż nie dopuściła się naruszenia w zakresie nieterminowego wczytywania danych z kart kierowców i urządzenia rejestrującego, gdyż dane były wczytywane terminowo. Skarżąca wyjaśniła, iż czynności wczytywania zawsze dokonywane były w terminach określonych przepisami prawa, natomiast przyczyną ujawnienia w trakcie kontroli organu odmiennych dat wczytywania (z przekroczeniem dopuszczalnych terminów) było, jak wykazała wewnętrzna kontrola w spółce, nieprawidłowe działanie komputera, na który dane były wczytywane, a dokładnie baterii wewnętrznej komputera. Powyższa awaria powodowała błędne wskazywanie daty i godziny przy wczytywaniu danych, o których mowa. Dopiero wymiana wewnętrznej baterii komputera doprowadziła do prawidłowego wskazania rzeczywistej daty wczytywania danych. Na potwierdzenie wskazanych zdarzeń strona skarżąca jeszcze przed organem I instancji, a potem także przed organem II instancji zgłosiła dowody z przesłuchania w charakterze świadków osób ustalających przyczyny awarii przedmiotowego komputera, a przed organem II instancji, dodatkowo dowodu z dokumentu w postaci faktury za usługę wymiany baterii w komputerze. Zdaniem skarżącej powyższe okoliczności wskazują, iż do naruszenia w powyższym zakresie w ogóle nie doszło, co skutkować powinno umorzeniem przez organ postępowania.

Odwołując się do poglądów orzecznictwa, Sąd I instancji uznał, iż okoliczność wskazana przez skarżącą może mieć istotny wpływ na wynik postępowania i organ powinien ją wyjaśnić.

Organy administracji tymczasem stanęły na stanowisku, iż niewątpliwie doszło do naruszenia w rozumieniu u.t.d., natomiast wskazane przez skarżącą okoliczności, rozważone zostały z punktu widzenia art. 92 c ust. 1 u.t.d. W tym zakresie organy uznały, iż nie widzą podstaw do zastosowania wskazanego przepisu, uznając okoliczność nieprawidłowo ustawionej daty i godziny w systemie BIOS komputera oraz wyczerpania baterii za nieistotną dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem nie jest to okoliczność, na którą strona nie miała wpływu, nie mogła jej przewidzieć. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż nie kwestionuje również ilości i rodzaju podjętych przez stronę czynności, mających na celu ustalenie dlaczego dane z urządzeń rejestrujących są wczytywane błędnie przez komputer. Organ odwoławczy uznał przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów za niecelowe, ponieważ w świetle przepisów prawa przedsiębiorstwo transportowe zapewnia wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez ustawodawcę, zaś z dowodów w postaci danych cyfrowych, uzyskanych w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie strony wynika, że dane z kart kierowców i dane z urządzeń rejestrujących zainstalowanych w pojazdach były wczytywane w okresach przekraczających dopuszczalne przez r.c.p.d. Organ odwoławczy uznał, iż fakt niepoprawnego działania sprzętu komputerowego przeznaczonego do realizacji tak ważnego zadania, co do istnienia którego strona posiadała świadomość i wiedzę wynikającą z wieloletniego doświadczenia, świadczy o niedochowaniu należytej staranności w prowadzeniu działalności gospodarczej. W konsekwencji wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę nie zostały uwzględnione.

Sąd I instancji przyznał, że w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż awaria sprzętu komputerowego nie jest okolicznością określoną w art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d. uwalniającą od odpowiedzialności wskazanej w art. 92 a ust.1 u.t.d. jednakże dotyczy to sytuacji, kiedy stwierdzono już naruszenie, a przedsiębiorca stara się wykazać brak odpowiedzialności za naruszenie. Zdaniem Sadu i instancji w niniejszej sprawie sytuacja jest odmienna.

W ocenie Sądu I instancji organy nie rozpoznały istotnej dla przedmiotowej sprawy okoliczności, na którą wskazywała skarżąca spółka, a mianowicie nie dokonały ustalenia czy do naruszenia w rozumieniu u.t.d. w ogóle doszło. Poprzestały jedynie na zapisie cyfrowym dostarczonym przez spółkę, zaniechawszy skonfrontowania tych zapisów z materiałem dowodowym zaoferowanym przez spółkę, który miał na celu wykazanie, iż zapisy te są błędne. Organ odwoławczy, a wcześniej także organ I instancji okoliczności zgłoszone przez skarżącą rozpatrywały jedynie pod kątem przesłanek określonych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zwrócił jednak uwagę, iż w treści cyt. przepisu mowa jest o sytuacji kiedy doszło do naruszenia, a podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na jego powstanie, bądź nie mógł przewidzieć okoliczności i zdarzeń wskutek których doszło do naruszenia. Tymczasem skarżąca od początku twierdzi, iż nie dopuściła się naruszenia w zakresie nieterminowego wczytywania danych, a jedynie nieprawidłowe działanie komputera doprowadziło do błędnego odnotowywania tej okoliczności, a w konsekwencji błędnego przypisania przez organ naruszenia terminowości wczytywania danych z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego.

Sąd I instancji wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie przede wszystkim do wezwania skarżącej spółki do sprecyzowania zakresu zaskarżenia decyzji organu I instancji, a następnie przeprowadzenia dowodów zgłoszonych przez stronę na okoliczność terminowego wczytywania danych z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1 i art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. - Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej także k.p.a.), polegające na przyjęciu przez Sąd i instancji, że organ II instancji rozpoznając w postępowaniu odwoławczym sprawę administracyjną w całości, dopuścił się naruszenia przepisu art. 127 § 1 k.p.a., albowiem działał w tym postępowaniu z urzędu wychodząc poza zakres odwołania, podczas gdy Główny Inspektor Transportu Drogowego działając jako organ odwoławczy stosownie do treści art. 15, art. 16 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. rozpoznał merytorycznie sprawę w jej całokształcie, mając na uwadze fakt, iż decyzja organu I instancji wydana w oparciu o treść art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 6 u.t.d. zawierała jedno, niepodzielne rozstrzygnięcie o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 20.700 zł za wszystkie stwierdzone w toku postępowania naruszenia, a zatem rozstrzygała jedną sprawę administracyjną w ujęciu materialnym;

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 104, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 3 i ust. 6 u.t.d., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora przez Sąd I instancji ze względu na orzeczenie przez ten organ co do wszystkich naruszeń stwierdzonych w toku postępowania, mimo że odwołanie to mogło dotyczyć jedynie niektórych z nich, podczas gdy inne rozstrzygnięcie organu odwoławczego powodowałoby obrazę art. 138 k.p.a. i skutkowało tym, iż w jednej sprawie administracyjnej istniałyby w obrocie dwie decyzje o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą wydane przez organy różnych instancji;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił istotnej dla sprawy okoliczności dotyczącej nieprawidłowego wskazywania daty wczytywania danych z kart kierowców oraz z urządzenia rejestrującego przez komputer strony skarżącej, na którym dokonywane było wczytywanie, podczas gdy jak wskazał organ odwoławczy okoliczność ta nie mogła mieć żadnego znaczenia w sprawie, a to dlatego, że daty pobierania danych zarówno z kart kierowców, jak i z urządzeń rejestrujących (tachografów samochodowych) zainstalowanych w pojazdach strony wynikały jednoznacznie z plików cyfrowych udostępnionych w trakcie kontroli przez skarżącą, przy czym data tej czynności - zdarzenia pobierania danych - zawsze zapisywana jest automatycznie i wyłącznie przez tachograf, a nie urządzenia do pobierania czy przechowywania tych danych (jak np, komputer) i stanowi ona integralny element podpisu cyfrowego (certyfikatu) potwierdzającego oryginalność i nienaruszalność pobranych danych (konkretnego pliku), wobec czego niewątpliwy był fakt, że wczytywanie danych z kart kierowców i urządzeń rejestrujących na inne nośniki musiało nastąpić w okresach przekraczających terminy dopuszczalne ww. przepisami prawa, skoro pobieranie tych danych z przedmiotowych urządzeń (kart kierowców i tachografów) nastąpiło już po ich upływie;

z ostrożności procesowej zarzucono także:

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 6 oraz art. 93 ust. 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie przywołanych norm prawnych zawierać może kilka rozstrzygnięć, nadających się do samodzielnego rozpoznania, a więc rozstrzyga kilka spraw administracyjnych i jest podzielna, a sprawą ponownie rozstrzyganą przez organ odwoławczy mogło być tylko nałożenie kary pieniężnej za niektóre ze stwierdzonych w toku postępowania naruszeń, albowiem strona podnosiła zarzuty wyłącznie wobec części naruszeń opisanych w decyzji, podczas gdy decyzja organu I instancji zawierała rozstrzygnięcie kształtujące jednorodny obowiązek w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 20.700 zł za wszystkie stwierdzone w toku kontroli naruszenia, co oznacza, że strona kwestionując nawet zasadność nałożenia kary za niektóre z nich, w istocie rzeczy nie zgadzała się z całokształtem rozstrzygnięcia zapadłego w drodze decyzji;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE z dnia 11 kwietnia 2006 r. L 102, str. 1) i przepisów załącznika IB (Rozdział I i III oraz postanowień Dodatku 7 - Protokół wczytywania danych) do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE Nr L 370, z 31.12.1985 r. z późn. zm.) oraz § 2 pkt 2, § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1, § 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. Nr 159, poz. 1128) poprzez ich niezastosowanie w sprawie, a z których to przepisów jasno wynika na czym polega proces wczytywania danych z urządzenia rejestrującego i karty kierowcy, oraz, że data tego zdarzenia jest rejestrowana automatycznie przez urządzenie rejestrujące w pamięci tego urządzenia oraz w cyfrowym pliku pobranych danych, którego oryginalny i nienaruszalny format potwierdza podpis cyfrowy znajdujący się na pliku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Główny inspektor Transportu Drogowego wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka A w Z. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Główny Inspektor Transportu Drogowego oparł wywiedzioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na podstawach obejmujących zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Z uwagi na to, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle wiążą się z zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego, zasadne i celowe jest łączne odniesienie się do tych zarzutów.

W pierwszej kolejności zatem wskazać należy, że od decyzji administracyjnych w szczególności dotyczących nakładania kar administracyjnych, wymagana jest precyzja i pełna zgodność z przepisami prawa procesowego. Musi bowiem być jasne, czy i w jakim zakresie decyzja jest prawomocna oraz co i w jakim zakresie jest przedmiotem kontroli instancyjnej.

Stwierdzić należy, że w k.p.a. nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania administracyjnego w kilku sprawach administracyjnych, dlatego że dotyczą tego samego podmiotu. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział też takiej możliwości w u.t.d., która to ustawa nie zawiera przepisów pozwalających na uznanie, że kontrola przedsiębiorstwa powoduje jednoczesne wszczęcie wielu samodzielnych spraw administracyjnych i prowadzenie ich łącznie w jednym postępowaniu oraz zakończenie jedną decyzją, stanowiącą w istocie wiele samodzielnych decyzji, z których każda może być inaczej rozstrzygnięta przez organ II instancji. Przeciwnie, przepisy u.t.d. wyraźnie wskazują, że etapem początkowym postępowania jest jedna kontrola, a etapem końcowym jest jedna kara. Wysokość tej kary po jednej kontroli podlega ustawowemu ograniczeniu, a to sprawia, że wszystkie naruszenia i jednostkowe kary muszą być rozpatrywane jednocześnie, gdyż są ze sobą ściśle związane i są przedmiotem jednej sprawy administracyjnej o ukaranie za wszystkie naruszenia stwierdzone w czasie jednej kontroli.

Z poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny prawa wynika koncepcja niepodzielności decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów u.t.d.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjną. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i był prezentowany w licznych wyrokach: np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1109/08, wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 46/09, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 94/09, wyrok NSA z 25 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1544/11, wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1516/15 publikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Zauważyć należy, że przedmiotem omawianych spraw jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenia prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zatem sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele. W wyniku sprawy zostaje na stronę nałożona kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar jednostkowych za poszczególne naruszenia. Ta jedna kara pieniężna nie wynika jednak z prostego zsumowania kar za poszczególne naruszenia, bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie. Oznacza to, że niezależnie od ilości uchybień oraz wysokości kar za poszczególne uchybienia, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę i nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. Nie chodzi więc o wiele spraw i wiele pojedynczych kar, tylko o jedną sprawę, spowodowaną niekorzystnym dla strony wynikiem kontroli oraz jedną karę za wszystkie stwierdzone uchybienia. Sposób obliczenia wysokości tej kary ustawodawca określa w ustawie: stanowi ona sumę kar za poszczególne naruszenia, ale nie może przekraczać wysokości granicznych określonych w ustawie.

Skoro decyzja taka jest niepodzielna, to zadaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wynikającym z art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., było rozpatrzenie odwołania strony w całokształcie sprawy i w ramach jej dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Organ II instancji nie mógł ograniczyć się do rozpoznania sprawy tylko w zakresie zarzutów odwołania sformułowanych przez stronę, ale mógł z urzędu odnieść się do wszystkich stwierdzonych naruszeń.

Jeżeli strona zakwestionowała zasadność objęcia karą tylko niektórych uchybień, zaś co do innych nie wniosła zastrzeżeń, organ II instancji najczęściej nie musi w tym zakresie prowadzić szczegółowego postępowania. Powinien jednak wskazać, że niektóre z zarzucanych naruszeń nie są kwestionowane, zatem kary jednostkowe za te naruszenia brane pod uwagę przy obliczeniu kary końcowej są niesporne. Dostrzeżenie błędów w decyzji, także takich, których strona sama nie dostrzegła powinno, zgodnie z zasadą ogólną, prowadzić do ich korekty z zastrzeżeniem respektowania zakazu reformationis in peius. Zatem kwestionowanie w odwołaniu tylko niektórych składników kary, ani nie powoduje uprawomocnienia się decyzji co do pozostałych naruszeń, ani nie ogranicza zakresu kontroli organu II instancji. Kontrola ta przy decyzji niepodzielnej, obejmuje całość sprawy administracyjnej i całość orzeczenia o karze.

Konkludując, wniesienie odwołania od decyzji o nałożeniu kary, niezależnie od treści odwołania, powoduje kontrolę instancyjną całej sprawy i konieczność orzeczenia o całej decyzji organu I instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 albo art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli decyzja jest zgodna z prawem organ utrzymuje ją w mocy w całości, jeżeli natomiast uznaje, że niektóre składniki kary (kary jednostkowe) są przy obliczeniu kary uwzględnione nieprawidłowo, uchyla całą decyzję i orzeka na nowo o karze z uwzględnieniem koniecznych zmian wpływających na wysokość orzeczonej kary. Może to prowadzić, po uchyleniu całej decyzji, do wydania decyzji zmieniającej po korekcie obliczeń lub po umorzeniu postępowania I instancji w zakresie niektórych uchybień.

Mając na uwadze powyższe uznać należy za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi przez stwierdzenie, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana z naruszeniem przepisów procedury, podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca.

Ponadto, u podstaw nieprawidłowego orzeczenia Sądu I instancji legła błędna wykładnia przepisów prawa materialnego, a to art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 2 i ust. 6 w zw. z art. 93 ust. 1 u.t.d. bowiem Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana na podstawie przywołanych norm prawnych zawierać może kilka rozstrzygnięć, nadających się do samodzielnego rozpoznania, a więc rozstrzyga kilka spraw administracyjnych i jest podzielna, a sprawą ponownie rozstrzyganą przez organ odwoławczy mogło być tylko nałożenie kary pieniężnej za niektóre ze stwierdzonych w toku postępowania naruszeń. Podczas gdy decyzja organu I instancji zawierała rozstrzygnięcie kształtujące jednorodny obowiązek w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 20 700 zł za wszystkie stwierdzone w toku kontroli naruszenia, co oznacza, że strona kwestionując nawet zasadność nałożenia kary za niektóre z nich, w istocie rzeczy nie zgadzała się z całokształtem rozstrzygnięcia zapadłego w drodze decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy również uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie wyjaśnił istotnej dla sprawy okoliczności dotyczącej nieprawidłowego wskazywania daty wczytywania danych z kart kierowców oraz z urządzenia rejestrującego przez komputer strony skarżącej, na którym dokonywane było wczytywanie, który wiąże się z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 i przepisów załącznika IB (Rozdział I i III oraz postanowień Dodatku 7 - Protokół wczytywania danych) do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz § 2 pkt 2, § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1, § 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych przez ich niezastosowanie.

W swoich rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że możliwe jest utrwalenie na nośniku zewnętrznym innej daty wczytania danych niż data wczytania utrwalona na karcie kierowcy i urządzeniu rejestrującym, na skutek okoliczności związanych z wadliwym działaniem zewnętrznego nośnika pamięci - w tym przypadku wadliwe działanie wewnętrznego zasilania komputera, na którym dane były przechowywane.

Tymczasem wywody organu zmierzają do wykazania, że w świetle przywołanych w tym zakresie norm prawnych proces wczytywania danych z urządzenia rejestrującego i karty kierowcy jest ściśle uregulowany, a data tego zdarzenia jest rejestrowana automatycznie przez urządzenie rejestrujące w pamięci tego urządzenia oraz w cyfrowym pliku pobranych danych, którego oryginalny i nienaruszalny format potwierdza podpis cyfrowy znajdujący się na pliku, którego integralnym elementem jest data. W świetle wywodów organu data ta nie jest zatem zapisywana przez zewnętrzny nośnik pamięci. Sąd I instancji zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. nie ocenił rozbieżnych stanowisk stron w świetle powołanych przepisów, zatem stanowisko sądu, co do naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. było co najmniej przedwczesne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględni przedstawione wyżej wywody. Rzeczą tego Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia Głównego I inspektora Transportu Drogowego w jego całokształcie w świetle obowiązujących przepisów materialnoprawnych dotyczących poszczególnych stwierdzonych naruszeń. Sąd I instancji oceni także biorąc pod uwagę treść art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 i przepisów załącznika IB (Rozdział I i III oraz postanowień Dodatku 7 - Protokół wczytywania danych) do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz § 2 pkt 2, § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1, § 5 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, czy organowi można postawić zarzut braku należytego wyjaśnienia okoliczności dotyczącej daty wczytywania danych z kart kierowców oraz urządzenia rejestrującego.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z . z § 14 ust. 2 pkt 2) lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.2013.490 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).