Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 490/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 par. 1 i 2 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 2 w związku z art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. Z. i G. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 320/15 w sprawie ze skargi I.Z, i G. Z. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2015 r. sygn. II SA/Gd 320/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. Z. i G. Z. (dalej jako: skarżący) na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta Bytowski decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. i L. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w B. u zbiegu ulicy [...] z ulicą [...] na działce o nr ewidencyjnym [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z dnia 23 grudnia 2013 r. Prokurator Okręgowy w Słupsku, działając na podstawie art. 184 § 1 i 2 k.p.a. oraz powołując się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 3 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wniósł sprzeciw domagając się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Starosty Bytowskiego z dnia [...] czerwca 2003 r.

Prokurator wskazał, że przedmiotowa decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, gdyż osoba będąca Naczelnikiem Wydziału Architektoniczno – Budowlanego w Starostwie Powiatowym w Bytowie, upoważnionym do wydania decyzji administracyjnych, została oskarżona o to, że przekroczyła swoje uprawnienia poprzez wydanie przedmiotowej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany niezgodny z przepisami prawa budowlanego oraz z zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Bytowa z dnia 26 listopada 1999 r. nr XIII/116/99 planem zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Bytowa, czym działała na szkodę interesu publicznego oraz I. i G. Z., tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. sygn. akt [...], wydanym na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k. w związku z art. 101 § 1 pkt 4 k.k. i art. 102 k.k., Sąd Rejonowy w Chojnicach umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie wobec przedawnienia karalności tego czynu. Ponadto, z opinii sporządzonych przez dr. inż. W. P. - biegłego Sądu Okręgowego w Gdańsku w zakresie budownictwa i BHP, a także z ekspertyzy technicznej z września 2011 r. rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. arch. J. G. wynika wadliwość projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Z uwagi na upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a. prokurator domagał się stwierdzenia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., że decyzja z dnia [...] czerwca 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda Pomorski wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty Bytowskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. i wyznaczył do załatwienia sprzeciwu Starostę Powiatu Człuchowskiego.

Starosta Człuchowski decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Bytowskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. z uwagi na brak podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Człuchowski, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 i w zw. z art. 145 § 3 oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stwierdził, że decyzja Starosty Bytowskiego z dnia 24 czerwca 2003 r. wydana została z naruszeniem prawa tj. art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. Starosta jednocześnie stwierdził, że uchylenie tej decyzji nie może nastąpić na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po przeprowadzeniu analizy zatwierdzonego decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. projektu budowlanego organ I instancji uznał, że podniesione przez prokuratora uwagi co do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. w wyniku przestępstwa oraz co do wyjścia na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności są zasadne, jednakże z powodu upływu 10 lat od daty doręczenia decyzji nie może ona zostać uchylona. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 24 czerwca 2003 r. wydana została w wyniku przestępstwa określonego w art. 231 § 1 k.k. którego karalność ustała na skutek przedawnienia. Starosta szczegółowo opisał stwierdzone liczne nieprawidłowości w zatwierdzonym projekcie budowlanym, w szczególności wskazał, że projekt budowy obejmował działki nr [...] i nr [...] będące własnością Gminy Miejskiej Bytów oraz należącą do skarżących działkę nr [...], a ponadto nie zawierał przejazdu bramnego, który przewidywał zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i wydana dla inwestycji decyzja o warunkach zabudowy.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy.

Na decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli G. i I. Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że objęte skargą decyzje organów administracji publicznej obu instancji są zgodne z prawem, wobec czego skargę tę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.

Sąd wskazał, że treść art. 184 k.p.a. pozwala na wyróżnienie kilku rodzajów sprzeciwów wnoszonych przez prokuratora na ostateczne decyzje administracyjne: sprzeciwu z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego; sprzeciwu z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji; sprzeciwu z żądaniem uchylenia lub zmiany decyzji. Formułując treść sprzeciwu prokurator powinien w sposób niewątpliwy określić swoje żądanie. Żądanie prokuratora wynikające ze sprzeciwu, które nie ma charakteru jednoznacznego, podlega ocenie według jego treści. W przypadku wątpliwości organ orzekający powinien zwrócić się do prokuratora o sprecyzowanie żądania zawartego w sprzeciwie (wyrok NSA z dnia 12 maja 1989 r., IV SA 57/89, Gospodarka – Administracja Państwowa 1989, nr 21, str. 41). Rolą organu rozpoznającego sprzeciw prokuratora nie jest odniesienie się i zbadanie wszystkich możliwych podstaw do złożenia przez prokuratora środków prawnych, a jedynie tego, który w danej sprawie konkretnie został wniesiony.

Wobec jednoznacznej treści złożonego przez Prokuratora Okręgowego w Słupsku pisma z dnia 23 grudnia 2013 r., zdaniem Sądu, Starosta Człuchowski przedmiotem sprzeciwu prawidłowo uczynił wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Bytowskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. W przeprowadzonym postępowaniu Starosta nie mógł jednocześnie zbadać przesłanek stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż sprzeciw prokuratora takiego żądania nie zawierał.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że istnieją podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Bytowskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] określone w art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 3 k.p.a. oraz w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co zresztą nie stanowiło przedmiotu sporu.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Zgodnie zaś z art. 145 § 3 k.p.a., z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Sytuacja opisana dyspozycją art. 145 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., zdaniem Sądu, miała miejsce w przedmiotowej sprawie w której ustalono, że Sąd Rejonowy w Chojnicach, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., sygn. [...], wobec przedawnienia karalności czynu, umorzył postępowanie karne o przekroczenie uprawnień poprzez wydanie decyzji nr [...] przez osobę pełniącą funkcję Naczelnika Wydziału Architektoniczno – Budowlanego w Starostwie Powiatowym w Bytowie, upoważnioną do wydawania decyzji administracyjnych. Stosownie do art. 145 § 3 k.p.a., umorzenie postępowania karnego nie stanowiło przeszkody do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję. Sąd potwierdził, że nowe okoliczności, wynikające między innymi ze sporządzonych opinii biegłego oraz ekspertyzy technicznej, wskazują na szereg wadliwości zatwierdzonego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. projektu budowlanego, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Sąd zauważył, że powyższe ustalenia organów nie były kwestionowane przez skarżących ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w skardze. Skarżący domagali się natomiast wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do tego żądania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzą wymienione w art. 146 § 1 k.p.a. okoliczności wyłączające możliwość uchylenia decyzji z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. upływ pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Od dnia doręczenia decyzji Starosty Bytowskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu T. i L. P. pozwolenia na budowę, tj. od dnia 25 czerwca 2003 r. do dnia orzekania w sprawie upłynęło ponad 10 lat. Ustalenie to obligowało organy do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. nakazującego stwierdzenie w takich okolicznościach wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie podjęte w sprawie wznowienia, stwierdzające wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest korzystne dla skarżących, których nieruchomość w części została przewidziana pod inwestycję, mimo że inwestor nie dysponował nią na cele budowlane. W tej sytuacji Sąd nie mógłby uchylić wydanych w sprawie decyzji, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 134 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 7 października 2015 r. złożyli I. Z. i G. Z. reprezentowani przez adwokata ustanowionego z urzędu, zaskarżając ww. wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji celem powtórnego rozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestii istnienia dopuszczalności zbadania przez Wojewodę Pomorskiego z urzędu istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a finalnie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skarżący wnieśli ponadto o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia (art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), który to error in procedendo obejmował:

1. naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 par. 1 pkt 1 c w związku z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 157 par. 2 w zw. z art. 184 par. 1 oraz par. 2 w zw. z art. 186 k.p.a. w zw. z art. 156 par 1 pkt 2 oraz pkt 5 w zw. z art. 156 par. 2 polegające na:

a) dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej, zawężającej wykładni art. 157 par 2 k.p.a. w relacji z art. 184 par. 1 i 2 oraz art. 186 oraz art. 145 par. 1 k.p.a., wyrażającej się w uznaniu przez Sąd I instancji, iż wniesienie przez prokuratora środka w postaci sprzeciwu, zawierającego zgodnie z regulacją art. 184 par. 1 oraz par. 2 k.p.a. żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną wyłącza możliwość badania przez właściwy organ z urzędu istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, a finalnie wszczęcia przez właściwy organ administracji z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności danej decyzji ostatecznej, a finalnie wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności danej decyzji ostatecznej, która to poczyniona przez Sąd I instancji ocena skutkowała:

a) nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji wyrażonego w sformułowanej przez I. i G. małżonków Z. skardze administracyjnej zarzutu braku przeprowadzenia przez Wojewodę Pomorskiego badania z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bytowskiego z [...] czerwca 2003 r. określone na kanwie art. 156 par. 1 k.p.a., mimo posiadanej przez Wojewodę Pomorskiego wiedzy o rażącej wadliwości decyzji Starosty Bytowskiego z [...] czerwca 2003 r. w szczególności zaistnieniem w przypadku rzeczonej decyzji:

a) przesłanki w postaci rażącego naruszenia prawa wskazanej na kanwie art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.

b) przesłanki w postaci trwałej niewykonalności rzeczonej decyzji, statuowanej na kanwie art. 156 par. 1 pkt 5 k.p.a., którą to wiedzę Wojewoda Pomorski powziął w związku ze złożonym przez prokuratora sprzeciwem, w którego treści in extenso opisany został stan faktyczny i prawny sprawy a finalnie:

• uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w sytuacji gdy:

• w opozycji do stanowiska zawartego w objętym zaskarżeniem wyroku, okoliczność złożenia przez prokuratora sprzeciwu w oparciu o regulację art. 184 par. 1 oraz par. 2 w zw. z art. 186 k.p.a. zawierającego żądanie wznowienia postępowania (zmodyfikowanego następnie o żądanie stwierdzenia, iż rzeczona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w związku z upływem terminu określonego na kanwie art. 146 k.p.a.) nie wyłącza mocą jakiegokolwiek lex speciales legitymacji właściwego rzeczowo i miejscowo organu do podjęcia działań proceduralnych zmierzających do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w oparciu o regulację art. 157 par. 2 k.p.a.

albowiem:

• postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi nadzwyczajne postępowanie administracyjne, mające charakter niezależny i niekonkurencyjny względem postępowania nadzwyczajnego obejmującego wznowienie postępowania,

przede wszystkim:

- oparte jest na odmiennych niż postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania przesłankach określonych enumeratywnie na kanwie art. 156 par. 1 k.p.a.

- zmierza do wywołania dalej idących skutków prawnych postaci wyeliminowania decyzji z obiegu prawnego z mocą ex tunc.

• Zgodnie z poglądami utrwalonymi w doktrynie, wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności powinno nastąpić w sytuacji powzięcia przez właściwy organ informacji o wystąpieniu wad objętych zamkniętym katalogiem określonym na gruncie art. 156 par. 1 k.p.a.

Ergo w świetle zaprezentowanych powyżej poglądów, złożenie przez prokuratora sprzeciwu zawierającego żądanie wznowienia postępowania (zmodyfikowanego następnie na żądanie uznania, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa) nie stało na przeszkodzie wszczęciu przez Wojewodę Pomorskiego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiego z dnia [...] czerwca 2003 r., która to decyzja dotknięta była rażącym naruszeniem prawa wyrażającym się w:

a) naruszeniu art. 35 par. 1 pkt 2 oraz pkt 3 w związku z art. 5 par. 1 pkt 1 a, c, d oraz e ustawy - Prawo budowlane w związku z :

• brakiem przeprowadzenia przez Starostę Bytowskiego kontroli zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

• brakiem przeprowadzenia przez Starostę Bytowskiego kontroli kompletności projektu budowlanego;

a finalnie:

• zatwierdzeniem przez Starostę Bytowskiego projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę T. i L. P. budynku mieszkalno-usługowego w Bytowie w sytuacji, gdy rzeczony obiekt budowlany nie spełniał wymogów bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych oraz ochrony przed hałasem i drganiami,

które to okoliczności bezspornie wynikały z treści specjalistycznych opinii, które stanowiły także podstawę do stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji Starosty Bytowskiego z [...] czerwca 2003 r. na podstawie art. 151 par. 2 w zw. z art. 146 k.p.a

b) rzeczona decyzja Starosty Bytowskiego dotknięta była trwałą niewykonalnością.

Sąd I instancji uznał zatem, iż brak było legitymacji do wszczęcia z urzędu przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiego z [...] czerwca 2003 r. w związku ze złożonym przez prokuratora postępowaniem w sprawie wznowienia postępowania (zmodyfikowanego następnie na żądanie stwierdzenia, iż rzeczona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w związku z upływem terminu określonego na kanwie art. 146 k.p.a.), podczas gdy:

- nie tylko nie istniały przeszkody procesowe do równoległego wszczęcia przez Wojewodę Pomorskiego z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności w związku z niekonkurencyjnością rzeczonego trybu względem trybu postępowania o wznowienie postępowania,

lecz dodatkowo:

- Wojewoda Pomorski mając ex officio wiedzę o istnieniu wad stanowiących podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiego winien był wszcząć rzeczone postępowanie z urzędu, niezależnie od złożonego przez prokuratora sprzeciwu, materii wznowienia postępowania, zmienionego następnie na żądanie stwierdzenia, iż rzeczona decyzja wydana została z naruszeniem prawa,

- a ponadto:

nie występowały ujemne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiego, określone na kanwie art. 156 par. 2 k.p.a.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał prawidłowość działania Wojewody Pomorskiego, nie uznając jednocześnie zarzutu sformułowanego przez skarżących, w sytuacji gdy dokonana propter legem wykładnia zarówno samej regulacji art. 157 par.2 k.p.a., jak też interpretacja regulacji art. 157 par. 2 k.p.a. w relacji z art. 184 par. 1 i par. 2 k.p.a. oraz art. 186 k.p.a. w zw. z art. 145 par. 1 k.p.a. prowadzi do konkluzji, iż sformułowany przez skarżących zarzut jest w pełni zasadny i powinien zostać przez Sąd I instancji uwzględniony w ramach szerokiego zakresu kognicji sądowoadministracyjnej, wynikającego z regulacji art. 134 p.p.s.a. W konsekwencji, wyrok Sądu I instancji nie stanowi zadośćuczynienia obowiązkowi pełnej kontroli prawidłowości oraz legalności sądowej decyzji Wojewody Pomorskiego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Słupsku wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zainicjowane przez skarżących postępowanie zmierzające do wyeliminowania pozwolenia na budowę w trybie nieważnościowym zakończyło się ostatecznie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2012 r. II OSK 1210/11 oddalającym skargę kasacyjną I. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., VII SA/Wa 630/10, oddalającego skargę wniesioną na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2010 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2004 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiego z dnia [...] czerwca 2003 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji były decyzje organów administracji publicznej wydane w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu (art. 186 k.p.a.) na skutek złożonego na podstawie art. 184 § 1 i 2 k.p.a. sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Słupsku z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty Bytowskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. i L. P. pozwolenia na budowę.

Podstawy złożonej skargi kasacyjnej nie dotyczą wyniku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wydanej w wyniku wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 3 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie, w jakim Sąd I instancji oceniał prawidłowość rozstrzygnięcia tego organu pod kątem poprawności zastosowania ostatnio wskazanych przepisów. W świetle treści złożonej skargi kasacyjnej, kwestia prawidłowości zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania nie stanowi przedmiotu sporu. Główne zarzuty skarżących, które dotyczą naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 184 § 1 oraz § 2 w zw. z art. 186 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 oraz pkt 5 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. (pozostałe podstawy kasacyjne są pochodne wobec ww. zarzutów), w całości ukierunkowane są na wytknięcie Sądowi I instancji błędnego uznania, iż wniesienie przez prokuratora środka z art. 184 k.p.a. w postaci sprzeciwu zwierającego żądanie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną wyłącza możliwość równoczesnego badania przez właściwy organ z urzędu istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, której dotyczy sprzeciw.

W pierwszym rzędzie, w nawiązaniu do formy przedstawienia podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zaprezentowane one zostały na pięciu stronach rozpoznawanego środka odwoławczego w formie kaskadowo przedstawionych wnioskowań, których czytelność znacząco organiczna zastosowanie przez autora skargi kasacyjnej w całej tej części skargi kasacyjnej pogrubionej czcionki oraz efektu ciągłego podkreślenia. Taki sposób przedstawienia zarzutów kasacyjnych każe szatę graficzną rozpoznawanej skargi kasacyjnej ocenić niezwykle krytycznie jako mało przejrzystą, aczkolwiek nie uniemożliwiającą rozpoznania wniesionego środka odwoławczego. Z negatywną oceną formalną Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej łączy się następnie stwierdzenie, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 184 § 1 oraz § 2 w zw. z art. 186 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 5 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. W oparciu o ww. podstawy kasacyjne i wspierającą je argumentację skarżący żądają stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wadliwość działania Sądu I instancji polegała na niezasadnym uznaniu zbędności badania przez wojewodę podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiego z [...] czerwca 2003 r. Sąd kasacyjny nie znajduje jednak podstaw do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie negując co do zasady możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przez właściwy organ administracji publicznej z własnej inicjatywny należy wskazać, że obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi aktualizuje się w warunkach wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. obejmujących m.in. przypadek naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego związku przyczynowego pomiędzy wszczęciem kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania administracyjnego na podstawie art. 186 k.p.a. na skutek złożonego sprzeciwu prokuratora a wynikiem tego postępowania w postaci zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł. Wynika to z zauważenia, że przywołany w podstawie kasacyjnej art. 134 p.p.s.a. zakres sądowej kontroli legalności decyzji ogranicza się do granic sprawy administracyjnej, rozumianej jako sprawa w znaczeniu materialnoprawnym. Obowiązek rozstrzygania w granicach sprawy, której dotyczy skarga oznacza zatem zarazem zakaz uczynienia przez wojewódzki sąd administracyjny przedmiotem rozpoznania aktów wydanych przez organy administracji publiczne bądź podjętych przez tego organy czynności (ewentualnie bezczynności) w innej sprawie administracyjnej. Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zasady wynikającej z art. 134 p.p.s.a. oznacza brak możliwości ocenienia ewentualnej bezczynności Wojewody Pomorskiego w zakresie, w jakim wskazują na nią skarżący, tj. w związku z brakiem rozważenia przez ten organ zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. Stanowisko Sąd I instancji w świetle którego sprzeciw prokuratora o którym stanowi art. 184 k.p.a. nie jest odrębnym (samodzielnym) środkiem prawnym, lecz określeniem kilku różnych środków prawnych o nadzwyczajnym charakterze, przysługujących wyłącznie od decyzji administracyjnej ostatecznej, znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, w którym wskazuje się, że sprzeciw może obejmować żądanie wznowienia postępowania, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo żądanie uchylenia lub zmiany decyzji. W związku z tym, uzupełniająco wobec argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazać trzeba, iż konsekwencją powyższego jest uznanie, że żądania te są wiążące w tym sensie, że determinują tryb, w którym mają być rozpatrzone (zob. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer 2015). Jeśli się uwzględni powyższe to nie może budzić wątpliwości, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż Wojewoda Pomorski działał w warunkach związania treścią sprzeciwu prokuratorskiego obejmującego wyraźnie sformułowane żądanie wznowienia postępowania w sprawie decyzji Starosty Bytowskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z tym Sąd I instancji poprawnie uznał, że skoro przedmiotem sprzeciwu prokurator uczynił wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty Bytowskiego z dnia [...] czerwca 2003 r., to wniosek ten w sposób wiążący determinował tryb postępowania administracyjnego wszczętego przez właściwy organ z urzędu, a w konsekwencji sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności organów administracji publicznej w tej sprawie nie wymagała dokonania oceny odnoszącej się do potencjalnej możliwości równoległego wszczęcia przez wojewodę z urzędu innego rodzaju postępowania nadzwyczajnego w sprawie weryfikacji decyzji ostatecznej, której dotyczył sprzeciw. Ocenę przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w całości aprobuje uznając w związku z powyższym, że postawione zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia art. 134 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 w zw. z art. 184 § 1 oraz § 2 w zw. z art. 186 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 oraz pkt 5 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., a tym bardziej pochodne wobec nich zarzuty w ramach których skarżący podjęli próbę wykazania zasadności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., wskazując iż narusza ona m.in. powołane przez nich przepisy Prawa budowlanego, są całkowicie chybione.

Należy na marginesie zauważyć, że w odpowiedzi na skargę kasacyjną prokurator eksponuje ponadto, że brak podstaw do złożenia sprzeciwu w żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, a także brak podstaw do rozważenia przez Wojewodę zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiego z [...] czerwca 2003 r. wynikała z ustalenia, że w stosunku do tej decyzji toczyło się już wcześniej postępowanie nieważnościowe, które w dacie wniesienia sprzeciwu było zakończone decyzją merytoryczną pozostającą w obrocie prawnym (decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2004 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bytowskiego z dnia [...] czerwca 2003 r.). Zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ostateczną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została w sposób definitywny merytorycznie rozpoznana. Powoduje to, że zachodzi domniemanie, iż kwestionowana decyzja nie jest obarczona żadną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2016 r. II OSK 1500/14; z dnia 4 marca 2015 r. II OSK 206/14). Nieuwzględnienie tej okoliczności prowadziłoby do rażącego naruszenia przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, które sankcjonowane jest zastosowaniem rygoru stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania w granicach wykazanych przez wnoszących skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił jako niezasadną.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu zostanie rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na zasadach wynikających z przepisów art. 258-261 p.p.s.a.