Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 558/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28 aa ust. 9, art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 829/21 w sprawie ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy S. wotum zaufania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 829/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy S. (dalej: "Gmina") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy S. wotum zaufania – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] czerwca 2021 r. Rady Gminy S. (dalej: "Rada Gminy") podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy S. (dalej: "Wójt Gminy") wotum zaufania. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm. – dalej: "u.s.g."). Zgodnie z § 1 uchwały po zakończeniu debaty nad raportem o stanie Gminy S. postanowiono nie udzielić wotum zaufania Wójtowi Gminy S.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. stwierdził nieważność ww. uchwały.

Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała powinna zawierać uzasadnienie wskazujące na motywy, jakimi kierowała się Rada Gminy przy nieudzieleniu wotum zaufania Wójtowi Gminy, tak aby wszyscy mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego mogli poznać powody, jakie stały za takim rozstrzygnięciem. Ponadto wskazując na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 785/19 Wojewoda wyjaśnił, że uzasadnieniem dla podjęcia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania nie może być sam przebieg debaty odzwierciedlony w protokole z sesji.

Wojewoda wskazał także, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Przewodniczącego Rady Gminy, że przesłane wraz z uchwałą lakoniczne uzasadnienie nie mogło zawierać innej treści, gdyż pracownicy nie mogli znać stanowiska poszczególnych radnych. Wojewoda stwierdził, że należy rozróżnić uzasadnienie do projektu uchwały od uzasadnienia do uchwały przyjętej na sesji. W przedmiotowej sprawie przesłano do organu nadzoru uzasadnienie przygotowane wcześniej, które w oczywisty sposób nie mogło zawierać motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy przy nieudzieleniu wotum dla Wójta Gminy.

Wobec powyższego Wojewoda uznał, że uchwała w istotny sposób narusza art. 28aa ust. 9 u.s.g. i art. 7 Konstytucji RP.

W skardze do WSA na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 28aa ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, polegające na błędnym uznaniu, że Rada Gminy miała obowiązek wskazania szczegółowych motywów, jakimi kierowała się przy nieudzieleniu wotum zaufania dla Wójta Gminy w uzasadnieniu uchwały, w sytuacji gdy uchwała ta nie była wynikiem głosowania nad projektem uchwały o nieudzieleniu Wójtowi wotum zaufania, ale konsekwencją i skutkiem powstałym z mocy prawa, niepodjęcia uchwały o udzieleniu Wójtowi wotum zaufania;

2) art. 91 ust. 1 w zw. z art. 28aa ust. 9 i art. 85 u.s.g. w wyniku niezasadnego przyjęcia, że przedmiotowa uchwała narusza prawo w sposób istotny, a przez to podlega unieważnieniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Zdaniem WSA taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

WSA wskazał, że z normy art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. wynikają dwie istotne dla niniejszej sprawy konsekwencje. Po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie wskazał, że raport o stanie gminy ma zostać przez radę rozpatrzony, a po drugie, że uchwała w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia wotum ma zostać podjęta "z tego tytułu", przez co należy rozumieć obowiązek powiązania uchwały w sprawie wotum zaufania z rozpatrzeniem raportu. Innymi słowy, uchwała w sprawie wotum zaufania dla wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta ma odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy. WSA podkreślił, że z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. skorelowany jest przepis art. 28aa tej ustawy, który wprowadził procedurę rozpatrywania raportu, rozstrzygając o tym, do kiedy organ wykonawczy ma przedłożyć raport, jakie są podstawowe komponenty jego treści, oraz w jaki sposób dochodzi do jego rozpatrzenia.

WSA stwierdził, że z treści protokołu Nr [...] z sesji Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. wynika, że odbyła się debata nad raportem o stanie gminy (pkt 6 protokołu), podczas której radni przedstawiali swoje stanowiska. Mieszkańcy Gminy nie wzięli udziału w debacie. Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy, Rada Gminy przeprowadziła głosowanie nad udzieleniem Wójtowi Gminy wotum zaufania (pkt 7 protokołu). Z treści protokołu posiedzenia Rady Gminy oraz załączników do protokołu "listy obecności radnych Gminy" oraz wyniku głosowania wynika, że w głosowaniu nad udzieleniem Wójtowi Gminy wotum zaufania udział wzięło 14 radnych. Oddano 14 głosów ważnych, 3 głosy za udzieleniem wotum, 2 głosy przeciw, 9 radnych wstrzymało się od głosowania. A zatem wymogi formalne, poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy zostały w całości przez Radę Gminy wypełnione. Ponadto z protokołu z posiedzenia wynika wprost, że w ramach debaty nad raportem o stanie gminy głos zabierał Wójt Gminy, Przewodniczący Rady Gminy oraz inni radni. Przewodniczący Rady zapytał, czy radni chcą się wypowiedzieć na temat raportu. Po zakończeniu debaty Przewodniczący Rady zarządził głosowanie. Natomiast niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania musiało zostać uznane za równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.

WSA uznał, że uchwała Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. Nr [...] zawiera uzasadnienie. Wprawdzie jest to uzasadnienie odnoszące się do podstaw prawnych podjęcia przedmiotowej uchwały, ale nie można postawić zarzutu, że nie zostało sporządzone. W tym stanie rzeczy, nawet wobec takiego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ale wziętego pod uwagę wspólnie z analizowanym protokołem i załącznikami do niego, Sąd miał możliwość zweryfikowania, czy została ona podjęta zgodnie z kompetencją uchwałodawczą, a więc jako następstwo rozpatrzenia raportu o stanie gminy. Tym samym stanowisko Wojewody, że brak uzasadnienia uchwały Rady Gminy w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania w wyniku debaty nad raportem o stanie gminy na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia, jest zdaniem WSA zbyt daleko idące, w sytuacji gdy na podstawie protokołu z przebiegu debaty w toku sesji Rady Gminy i jego załączników jest możliwe zrekonstruowanie prawnych motywów stanowiska Rady zajętego w uchwale.

WSA podzielił pogląd Wojewody dotyczący wagi uzasadnienia uchwały. W demokratycznym państwie prawnym wymóg uzasadnienia aktu normatywnego jest jednym z podstawowych warunków prawidłowej techniki legislacyjnej. Uzasadnienie aktu powinno zawierać wskazanie motywów, którymi kierował się organ podejmując akt. Jednak w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze specyficzną uchwałą, do której zostało sporządzone uzasadnienie. Pomimo, że jest ono lapidarne, odwołuje się do podstawy ustawowej, nie wskazuje szczegółowych motywów jej podjęcia, to motywów rozstrzygnięcia można poszukiwać nie tylko w formalnym dokumencie uzasadnienia uchwały, ale także w innych dokumentach istniejących w dacie podejmowania aktu. Z przedłożonego do akt protokołu z posiedzenia, na którym podejmowano przedmiotową uchwałę wynika, że podjęcie uchwały poprzedzone zostało debatą nad raportem o stanie gminy. Nie można zatem przyjąć, że uchwała została podjęta w oderwaniu od analizy tego raportu.

WSA zwrócił uwagę, że nie zachodziła konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem, gdyż takie postępowanie byłoby istotnym naruszeniem prawa, to jest art. 28aa ust. 9 u.s.g., który stanowi o tym, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania. Uzasadnione jest więc stanowisko Rady Gminy, że w tym przypadku organ nie miał obowiązku niejako odrębnego uzasadniania uchwały, której podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej. Nie zachodzi w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem i sporządzeniem uzasadnienia, gdyż takie postępowanie byłoby istotnym naruszeniem prawa.

WSA podkreślił, że każdy z radnych może dokonać swobodnej oceny przedstawionego raportu i na podstawie powyższego dokonać pozytywnej bądź negatywnej oceny działania wójta. Z obowiązujących przepisów nie wynika adresowany do każdego z radnych, którzy głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania, czy wstrzymali się od głosu, obowiązek uzasadniania powodów swojego stanowiska i jego oficjalnego przedstawiania. Nie istnieją również regulacje, które nakazywałyby przewodniczącemu rady gminy sporządzenie swoistego "zbiorczego" uzasadnienia stanowisk radnych, którzy głosowali przeciwko uchwale w sprawie udzielenia wotum zaufania, czy głosując nad taką uchwałą wstrzymali się od głosu.

Wojewoda wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28aa ust. 9 u.s.g. przez błędną wykładnię i uznanie, że uchwała, w której nie udziela się wotum zaufania Wójtowi Gminy nie wymaga uzasadnienia wskazującego na motywy, jakimi kierowała się Rada Gminy, podczas gdy mając na uwadze cel wprowadzenia instytucji wotum zaufania do u.s.g., a także konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) takie uzasadnienie uchwały jest obowiązkowe,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia prawa, podczas gdy całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, że doszło do takiego naruszenia.

Wskazując na powyższe podstawy Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono stanowisko, iż obowiązkiem rady gminy jest uzasadnienie motywów, jakimi kierowała się przy nieudzieleniu wotum zaufania dla wójta gminy.

Wojewoda wskazał również, że ustawodawca przyjmując ustawę z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 130 z późn. zm.) w uzasadnieniu do projektu jednoznacznie podkreślał, że proponowane zmiany mają realnie przyczyniać się do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzącej z aktu wyboru oraz zagwarantują obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową, a tym samym przyczynią się do zwiększenia więzi oraz odpowiedzialności za wspólnotę samorządową, w której zamieszkują.

Ponadto uzasadnienie takiej uchwały jest ważne również ze względu na potencjalne skutki związane z możliwym skróceniem kadencji wójta w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach, o czym stanowi art. 28aa ust. 10 u.s.g.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

W sprawie zasadnicze znaczenie ma zarzut wadliwej wykładni art. 28aa ust. 9 u.s.g., z którego treści Sąd pierwszej instancji - w ocenie skarżącego kasacyjnie -błędnie nie wywiódł obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi, wskazującego na motywy, jakimi kierowała się rada przy podjęciu tej uchwały. Zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g., w układzie faktyczno-prawnym niniejszej sprawy ma charakter refleksowy i można go rozważać jedynie następczo, po uprzednim uwzględnieniu zarzutu naruszenia art. 28aa ust. 9 u.s.g.

Przechodząc do oceny zarzutu wadliwej rekonstrukcji wzorca normatywnego z treści art. 28aa ust. 9 u.s.g., która zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną sprowadzała się do błędnego poglądu o braku konieczności sporządzenia uzasadnienia do uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania należy podać, że powołany przepis nie może być źródłem takiego obowiązku. Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie zwraca się uwagę, że obowiązek uzasadnienia uchwały, tam gdzie nie jest wyraźnie określony ustawowo, wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" - M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/6/45. Podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej – zob. wyroki NSA z: 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10; 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08; 5 października 2018 r., I OSK 2539/17.

Jak z powyższego wynika art. 28aa ust. 9 u.s.g. nie daje podstaw do zrekonstruowania obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania wójtowi, albowiem nie da się go wywieść z jego treści. Innymi słowy, treść art. 28aa ust. 9 u.s.g. nie wskazuje, że obowiązkowym elementem konstrukcyjnym uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania wójtowi jest uzasadnienie. Obowiązek taki można byłoby ewentualnie wywodzić z przywołanych wyżej zasad ustrojowych oraz pomocniczo z treści § 131, § 141 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 r., poz. 283). Rozważyć natomiast należy, czy z uwagi na differentia specifica procedury podejmowania uchwały na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. są ku temu podstawy, a jeżeli tak, to jaki powinien być zakres tego uzasadnienia.

Zasadniczą funkcją uzasadnienia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest ujawnienie motywów jej podjęcia. W istocie sprowadza się to wykazania, że organ stanowiący właściwie zrealizował swoją kompetencję uchwałodawczą, ergo podjął wszystkie prawem wymagane kroki, aby tę kompetencję aktywować. Odtworzeniu muszą więc podlegać okoliczności pozwalające na wykluczenie zarzutu, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego faktycznie działał "na przedpolu" swoich kompetencji uchwałodawczych, a sama uchwała jest w istocie arbitralna, gdyż nie opiera się na ustawowych przesłankach jej podjęcia. Uwzględniając tak wyznaczoną funkcję uzasadnienia uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego Naczelny Sąd Administracyjny wyraża ocenę, iż uchwała o niewyrażeniu wotum zaufania wójtowi, podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., powinna zawierać uzasadnienie, co nie oznacza jednak, iż ma ono ujawniać motywy, jakimi kierował się każdy z radnych, oddając swój głos.

Organ stanowiący gminy podejmuje swoje rozstrzygnięcia (akty woli) niezależnie od ich treści w formie uchwał i to nawet wówczas, gdy niektórym uchwałom nadawane są nazwy typu rezolucja, opinia, stanowisko – zob. wyrok NSA z 9 lutego 2022 r., III OSK 4795/21. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Regułą jest, że ustawodawca nie określa skutków głosowania w przypadku, gdy projekt uchwały nie uzyska wymaganej większości. Regulacja tego etapu procedury uchwałodawczej następuje, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej, w statucie (art. 22 ust. 1 u.s.g., art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Standardowo przyjmuje się rozwiązanie, że projekt uchwały, który nie uzyskał wymaganego poparcia radnych, zostaje odrzucony i nie sporządza się uchwały o odrzuceniu projektu danej uchwały. W takim skonfigurowaniu negatywne stanowisko radnych w stosunku do projektu głosowanej uchwały, wyrażające się w jego odrzuceniu, nie zostaje inkorporowane w żadną formę aktu normatywnego.

System prawny przewiduje jednak rozwiązania szczególne, w których ustawodawca decyduje się na odmienną regulację skutków głosowania przez radnych za danym projektem uchwały lub przeciwko projektowi uchwały. Takie szczególne unormowanie zostało przewidziane w art. 28aa ust. 9 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po zakończeniu debaty nad stanem gminy radni głosują nie tyle nad projektem uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, ale nad udzieleniem wotum zaufania. Jak wynika z art. 28aa ust. 1-4 u.s.g. podstawą do dyskusji radnych na sesji rady gminy, na której ma być przeprowadzone głosowanie nad udzieleniem wotum zaufania dla wójta jest sporządzony przez niego raport o stanie gminy. To debata nad tym raportem stanowi podstawę do głosowania radnych i dopiero po tej debacie podejmowana jest uchwała w przedmiocie udzielenia wotum zaufania.

W przypadku takiego głosowania radnych, w którym bezwzględna większość radnych nie głosuje za udzieleniem wójtowi wotum zaufania, nie dochodzi do podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi tego wotum. Ustawodawca w art. 28aa ust. 9 u.s.g. przesądził, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania (a więc brak bezwzględnej większości za udzieleniem tego wotum) jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

W istocie więc, głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania, niezależnie od jego wyników, zawsze finalizuje się podjęciem uchwały, albo o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, albo o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Potwierdzeniem takiego założenia jest art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., który wprost wyraża kompetencję rady gminy do podjęcia uchwały zarówno o udzieleniu wotum zaufania, jak i o nieudzieleniu wotum zaufania. Przyjęte rozwiązanie przekłada się na właściwe uchwycenie problemu dotyczącego sporządzenia uzasadnienia do uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

W omówionych wyżej układach typowych, gdy rada głosuje nad projektem uchwały, uzasadnienie takiego projektu jest sporządzone wcześniej, przed głosowaniem, co daje radnym możliwość zapoznania się z jego treścią i podjęcia ostatecznej decyzji o kierunku głosowania. Jeżeli projekt nie uzyska wymaganej liczby głosów i zostaje odrzucony, jest oczywiste, że nie został zaaprobowany przez wymaganą większość. Motywy, jakimi kierowali się poszczególni radni oddając swój głos pozostają nieujawnione, istotny jest wyłącznie wynik głosowania. Gdy projekt uchwały uzyska w głosowaniu wymaganą liczbę głosów, motywy jakimi kierowali się w głosowaniu poszczególni radni również nie zostają ujawnione. Jako wystarczające należy uznać założenie, że wymagana większość radnych zaakceptowała zarówno treść uchwały, jak i ujawnione w jej uzasadnieniu motywy jej podjęcia. Sprowadzając proces podejmowania uchwały przez radę gminy do pewnego paradygmatu należy przyjąć, po pierwsze, że uzasadnienie projektu uchwały jest radnym znane przed głosowaniem nad tym projektem, i po drugie, że uzasadnienie projektu uchwały uzyskuje walor formalno-prawny z chwilą przyjęcia uchwały - z chwilą uzyskania wymaganej ilości głosów "za", projekt uchwały staje się uchwałą, a więc aktem normatywnym organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a jego uzasadnienie stanowi formalno-prawny element jego struktury. Rada jest związana podjętą uchwałą, może ją zmienić lub uchylić wyłącznie poprzez podjęcie kolejnej uchwały.

Rozwiązanie przyjęte w art. 28aa ust. 9 u.s.g. ma inny schemat normatywny. Stosownie do jego treści "Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania."

Niezależnie zatem od wyniku głosowania rada gminy podejmie uchwałę albo o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, albo o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Podjęcie uchwały nie jest konsekwencją uzyskania przez projekt wymaganej liczby głosów, lecz samego faktu przeprowadzenia głosowania. Wynik głosowania ma wpływ na treść uchwały, pozostaje natomiast bez znaczenia dla samego jej podjęcia.

Skoro ustawodawca stwierdził, że nieudzielenie wójtowi w drodze uchwały wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania to oznacza, że w obu przypadkach ma miejsce podjęcie uchwały, co z kolei przekłada się na obowiązek jej sporządzenia. W razie podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, wiążący pozostaje projekt, nad którym głosowali radni. Jeżeli jednak dojdzie do podjęcia uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania, konieczność jej sporządzenia powstanie post factum, już po głosowaniu.

W tej materii skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2022 r., III OSK 4795/21. W powołanej sprawie NSA zwrócił uwagę, że brak sporządzenia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania skutkowałby tym, że taka uchwała nie podlegałaby nadzorowi wojewody w trybie art. 90 ust. 1 u.s.g. Jedynym dokumentem, z którego wynikałoby, że nie doszło do udzielenia wotum zaufania wójtowi, byłby protokół z danej sesji rady gminy, który nie jest uchwałą. W powołanej sprawie NSA uznał za konieczne następcze sporządzenie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi, choć nie wypowiedział się w kwestii obowiązku sporządzenia jej uzasadnienia.

Podjęcie uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania wójtowi stanowi normatywną konsekwencję nieprzyjęcia uchwały o udzieleniu mu takiego wotum. Radni nie głosują nad projektem uchwały negatywnej, lecz nad projektem uchwały pozytywnej i to wyłącznie ten projekt uchwały powinien zawierać uzasadnienie w momencie głosowania.

Podjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania wójtowi jest następstwem przedstawienia przez niego raportu o stanie gminy (art. 28aa ust. 1 u.s.g.), rozpatrzenia tego raportu przez radę (art. 28aa ust. 4 u.s.g.) i przeprowadzenia nad nim debaty (art. 28aa ust. 9 u.s.g.). Wynik głosowania nad uchwałą o udzieleniu wotum zaufania wójtowi stanowi więc wypadkową ocen raportu o stanie gminy przez poszczególnych radnych. W razie udzielenia wotum zaufania wójtowi, motywy jakimi kierował się każdy z radnych podczas głosowania nie mają znaczenia, a za wiążące uznaje się założenie, że działalność wójta przedstawiona w raporcie podlegała większościowej akceptacji. Istotne jest wyłącznie wyrażone w uchwale stanowisko organu stanowiącego, a nie poszczególnych jego członków. Analogiczne oceny prawne należy sformułować wobec uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania. Podjęcie takiej uchwały jest prawnym następstwem braku akceptacji działalności wójta przedstawionej w raporcie o stanie gminy. Nie trzeba tłumaczyć, że z uwagi na wielość płaszczyzn, obszarów i sfer w których funkcjonuje gmina, raport taki jest złożony i obszerny. Motywy jakimi kierował się każdy z radnych oddając głos w głosowaniu, w którym nie doszło do udzielenia wójtowi wotum zaufania mogą odnosić się do różnych elementów raportu, a żaden z radnych nie ma obowiązku ich ujawniania. Radny nie jest bowiem zobowiązany do udziału w debacie nad raportem o stanie gminy, a to czy ktokolwiek podczas takiej debaty faktycznie zabrał głos, pozostaje bez znaczenia dla ważności uchwały podjętej na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. – zob. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 600/20.

Indywidualne motywy każdego z radnych, jakimi kierowali się podczas głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania nie podlegają zbiorczemu zredukowaniu do sui generis podsumowania, które ma stanowić podstawę do sporządzenia uzasadnienia uchwały o odmowie udzielenia mu wotum zaufania i to już po jej podjęciu. Nie ma żadnej podstawy prawnej, w oparciu o którą można byłoby ustalić, kto jest zobowiązany do sporządzenia uzasadnienia takiej uchwały, w jakim trybie miałoby nastąpić odebranie od każdego z radnych oświadczenia o motywach, jakimi kierował się oddając swój głos i wreszcie w jaki sposób skonstruować uzasadnienie uchwały, reprezentatywne dla każdego z tych oświadczeń; niejasne byłoby również i to, czy należy uwzględniać oświadczenia wyłącznie tych radnych, którzy zagłosowali "przeciw" udzieleniu wotum zaufania wójtowi, albo wstrzymali się od głosu, czy również tych, którzy głosowali "za". Zaznaczyć wypada również, że ujawnione w uzasadnieniu uchwały o odmowie udzielenia wójtowi wotum zaufania motywy jej podjęcia nie mogłyby podlegać weryfikacji z perspektywy ich zgodności z prawem. Dokonywana w ramach nadzoru przez wojewodę, czy w ramach sądowej kontroli przez sąd administracyjny ocena zgodności z prawem takiej uchwały nie może bowiem wkraczać w sferę wewnętrznej motywacji poszczególnych radnych, którzy brali udział w głosowaniu. Kontrola legalności uchwały o odmowie udzielenia wójtowi wotum zaufania nie może stanowić forum, na którym toczyłby się spór o zasadność negatywnej oceny działalności wójta przedstawionej w raporcie o stanie gminy.

Reasumując, nie można zobowiązywać radnego, aby po głosowaniu podał motywy, jakimi kierował się oddając swój głos. Jedyną formą ujawnienia oceny działalności wójta przez radnego – poza samym głosowaniem nad udzieleniem mu wotum zaufania - jest udział w debacie nad raportem o stanie gminy, który nie jest obowiązkowy.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że dla oceny legalności podjęcia uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. zasadnicze znaczenie ma zachowanie wymogów formalnych, a więc przedstawienie przez wójta raportu o stanie gminy oraz rozpatrzenie tego raportu w drodze debaty. Są to bowiem te elementy formalne, które aktywują kompetencję rady do podjęcia uchwały na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. Uzasadnienie uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, z uwagi na normatywną konstrukcję jej podjęcia – art. 28aa ust. 9 u.s.g. - może ograniczać się do podania jej podstawy prawnej i powołania się na fakt niepodjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania, po przeprowadzeniu debaty nad przedstawionym raportem o stanie gminy. Należy również podać, że niesporządzenie uzasadnienia podjętej na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. uchwały o odmowie udzielenia wójtowi wotum zaufania nie powinno być ex cathedra traktowane, jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.

Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie kwestia niebezpieczeństwa upolitycznienia głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania nie ma znaczenia w kontekście prawidłowej wykładni art. 28aa ust. 9 u.s.g. Jest oczywiste, że relacje pomiędzy organem wykonawczym i stanowiącym w gminie układają się zależnie od układu sił politycznych, kształtowanego wynikiem wyborów. Nie można jednak z tego faktu wywodzić obowiązków, które nie mają oparcia w przepisach prawa.

Z uwagi na nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 28aa ust. 9 u.s.g., nie było podstaw do pozytywnej weryfikacji zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 u.s.g.

Mając na uwadze przedstawione oceny prawne Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.