Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 132/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1 i 2 pkt 8, 10 i 12, art. 17 pkt 7 lit. c, art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2011 r. sprawy ze skarg W. Z., J. Z., J. Z. i J. Z. oraz M. G. i J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

W. Z., J. Z., J. Z. i J. Z., po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania dla części terenu miasta G. Jednostka B, podnosząc, iż jako właściciele działek o nr ew. [...] i [...], obręb [...], o pow. 13758 m 2 , położonych przy ul. [...], kwestionują ustalenia planu dotyczące ustalenia nieprzekraczalnej linii wyznaczonej na terenie [...] od strony [...] pomiędzy [...] a nowo projektowaną drogą [...], w odległości 40-55 metrów od górnej krawędzi koryta rzeki i 20 metrów od skraju lasu, przez co zmniejszono im teren zabudowy. Narzucenie odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy z sąsiednimi działkami jest, zdaniem skarżących, sprzeczne z przepisami Prawa budowlanego oraz z § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż skarżący nie wskazali, że podnoszone przez nich zarzuty naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę naruszają ich interes prawny lub uprawnienie w taki sposób, że nie mogą być one realizowane. Działki zachowują normatywną powierzchnię dla działek budowlanych, a zatem ustalenia planu nie pozbawiają skarżących prawa zabudowy na zasadach określonych planem. Teren nieruchomości poza linią zabudowy może zostać utwardzony lub włączony do bilansu powierzchni terenu biologicznie czynnego. Linia zabudowy w istocie ogranicza możliwość usytuowania zabudowy kubaturowej na działkach, co wynika z panujących na tym terenie warunków glebowych - gleby słabośne wzdłuż koryta rzeki, nienadające się do zabudowy. Linia ta ma funkcję infomacyjną o możliwościach zabudowania kubaturowego nieruchomości, jej likwodacja lub przesunięcie nie wpłynie istotnie na sytuację skarżących, gdyż przeszkody w zabudowie wynikałyby z koniecznych do przeprowadzenia badań geotechnicznych.

Odrębną skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania dla części terenu miasta G. Jednostka B wnieśli M. G. i J. G., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz. U. z 2003, Nr 80, poz. 717), dalej - upup, poprzez niezgodność § 2 Uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2010r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu miasta G. jednostka B w którym dokonano słownego określenia przebiegu granic obszaru objętego planem miejscowym z załącznikiem (graficznym) nr 1 do podjętej uchwały, stanowiącym rysunek planu miejscowego, tj. niezgodności granic wyznaczonych w uchwale przystąpieniowej z granicami wynikającymi z załącznika graficznego uchwały w sprawie planu,

2) art. 16 ust. 2 upzp w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1587), dalej - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. poprzez nie określenie granic obszaru objętego uchwałą,

3) art. 16 ust. 2 upzp w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. poprzez użycie niejednoznacznego nazewnictwa i oznaczeń, które uniemożliwiają jednoznaczne powiązanie projektu planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego,

4) art. 14 ust. 8 i art. 16 ust. 2 upzp w zw. z § 7 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. poprzez użycie w planie miejscowym oznaczeń, które "mają charakter informacyjny albo postulatywny", co jest zakazane, ze względu na to, iż stosowanie w planie miejscowym norm otwartych w postaci postulatów jest niedopuszczalne, gdyż plan ten staje się prawem miejscowym, a zatem aktem prawa powszechnie obowiązującego i zawiera normy bezwzględnie obowiązujące,

5) art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp w zw. z Działem III rozdz. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia I997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 201 Or., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej - ugn poprzez pominięcie w miejscowym planie jednolitej procedury scalania i podziału nieruchomości o której mowa w Dziale III powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a jedynie powołanie się na "szczegółowe zasady podziału nieruchomości objętych planem",

6) art. 36 ust. 4 upzp poprzez brak umieszczenia w planie miejscowym (§ 4 uchwały) delegacji do ustaleń szczegółowych w zakresie określenia stawek procentowych na podstawie których ustala się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, tj. opłatę o której mowa w art. 36 upzp,

7) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp poprzez brak zgodności obszaru objętego planem miejscowym w zakresie części tekstowej i graficznej z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] marca 2010r., dalej - Studium, tj.

-brak w planie miejscowym w odniesieniu do ustaleń wspólnych zapisu "wszelkie inwestycje wymagające sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami odrębnymi powinny być lokalizowane tylko na terenach do tego przeznaczonych, oznaczonych na rysunku studium symbolem AG" (Rozdział IV ust. 2.1 pkt 7 Studium),

-brak w planie miejscowym w odniesieniu do stref obejmujących dolinę rzeki M. zapisów o prawnej ochronie rzeki M. będącej użytkiem ekologicznym ustanowionym w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] października 2006r., podjętą w nawiązaniu do "Programu Ochrony Środowiska Gminy G. na lata 2004 - 2012",

-ponadto brak umieszczenia na mapie planu miejscowego prawnie chronionych siedlisk przyrody w dolinie rzeki M. opisanych w w/w Programie Ochrony Środowiska Gminy G.,

-brak umieszczenia na mapie planu miejscowego oznaczeń ciągów ekologicznych w otulinie rzeki M. oznaczonych na rysunku Studium symbol. Z, -niezgodność rysunku koryta rzeki M. na mapie planu miejscowego z rzeczywistym stanem w terenie,

8) art. 15 ust. 1 upzp poprzez brak zgodności obszaru objętego planem miejscowym z przepisami odrębnymi poprzez doprowadzenie do naruszeń prawa w odniesieniu do nieruchomości skarżących w strefie [...], tj:

-bezpodstawne usankcjonowanie zasady lokalizowania jednego budynku mieszkalnego na jednej działce (§ 27 pkt 2 lit. a planu miejscowego),

-bezpodstawne wprowadzenie zasady obowiązywania szerokości niepublicznej drogi wewnętrznej min. na 8m (§ 27 pkt 7 lit. e planu miejscowego),

9) art. 15 ust. 1 upzp poprzez brak zgodności obszaru objętego planem miejscowym z przepisami odrębnymi poprzez doprowadzenie do naruszeń prawa w odniesieniu do nieruchomości skarżących w strefie [...], dorysowanej na mapie miejscowego planu po jego wyłożeniu do publicznej wiadomości, na skutek

wprowadzenia bezpodstawnych zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

art. 15 ust. 1 upzp poprzez brak zgodności obszaru objętego planem miejscowym z przepisami odrębnymi poprzez doprowadzenie do naruszeń prawa w odniesieniu do nieruchomości skarżących w strefie [...] na skutek niezgodności powierzchni obejmującej zadrzewioną część działki budowlanej nr [...] z rzeczywistym stanem w terenie,

art. 15 ust. 1 upzp poprzez brak zgodności obszaru objętego planem miejscowym z przepisami odrębnymi wskutek objęcia nieruchomości skarżących bez ich zgody strefą [...], dorysowaną na mapie planu miejscowego po jego wyłożeniu do publicznej wiadomości,

art. 15 ust. 1 upzp poprzez brak zgodności obszaru objętego planem miejscowym z przepisami odrębnymi na skutek:

-nie umieszczenia działek nr ew. [...] i [...] powstałych w wyniku podziału działki nr ew. [...] z obrębu [...],

-nie umieszczenia zabudowy działki nr ew. [...] z obrębu [...], stanowiącej nieruchomość skarżących,

-niezgodność odległości pomiędzy liniami nieprzekraczalnej zabudowy na działce nr ew. [...] z obrębu [...], a granicami działki [...].

art. 16 ust. 2 upzp w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r., art. 17, 18 upzp oraz art. 21 i 93 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006r., Nr 100, poz. 969 z późn. zm.) poprzez m.in.:

-brak w dokumentacji prac planistycznych dowodu potwierdzającego przekazanie zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej oraz Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego,

-brak w dokumentacji prac planistycznych rozstrzygnięcia przez Burmistrza G. wniosków złożonych po ogłoszeniu i obwieszczeniu o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego,

-brak w dokumentacji prac planistycznych dowodów doręczenia projektu planu miejscowego Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,

-brak zamieszczenia w miejscowym planie informacji o zmianie przeznaczenia działek ewidencyjnych leśnych na inne cele (w tym pod zieleń parkową, układ drogowy, zabudowę, w tym zabudowę mieszkaniową),

-brak w dokumentacji prac planistycznych daty publikacji ogłoszenia

prasowego o wyłożeniu planu miejscowego do publicznego wglądu, brak w obwieszczeniu o wyłożeniu do publicznego wglądu podpisu Burmistrza G. brak jednoznacznego dowodu potwierdzającego datę wywieszenia na tablicy ogłoszeń,

-brak w dokumentacji prac planistycznych rozstrzygnięcia Burmistrza G. w przedmiocie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego,

-brak informacji na temat ponowionych czynności planistycznych w związku z uwzględnieniem części uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, jak również niejasność sposobu ponowienia czynności planistycznych w związku z wprowadzonymi po okresie wyłożenia do publicznego wglądu zmianami na skutek odmiennych ustaleń co do przeznaczenia terenów w miejscowym planie w stosunku do przeznaczenia terenów w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu miejscowego,

-brak w dokumentacji prac planistycznych uzasadnienia do podjętej uchwały, -brak w dokumentacji prac planistycznych zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego zespołu autorskiego projektu planu,

14) art. 39 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2009, Nr 84, poz. 700), dalej - ustawa środowiskowa poprzez:

-brak w dokumentacji prac planistycznych informacji o zamieszczeniu ogłoszenia o przystąpieniu do opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i o jego przedmiocie, brak informacji o zamieszczeniu takiego obwieszczenia na tablicy ogłoszeń, brak podpisu przedmiotowego obwieszczenia przez Burmistrza Miasta, jak również brak jednoznacznego dowodu potwierdzającego datę wywieszenia na tablicy ogłoszeń i podania do publicznej wiadomości powyższych informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej,

- brak w dokumentacji prac planistycznych dowodów wskazujących na podanie do publicznej wiadomości, w tym w prasie lokalnej, na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na stronie Biuletynu Informacji Publicznej informacji o możliwości zapoznania się ze sprawą oraz o miejscu wyłożenia do publicznego wglądu, sposobie i miejscu składania uwagi i wniosków oraz o organie właściwym do

rozpatrzenia uwagi i wniosków,

15) art. 42 ustawy środowiskowej poprzez brak zamieszczenia w dokumentacji prac planistycznych uzasadnienia zawierającego informację o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.

16) art. 6 kpa poprzez nie działanie na podstawie przepisów prawa,

17) art. 8 kpa poprzez brak działania w celu pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że do powołanej wyżej uchwały Wojewoda [...] w piśmie z dnia [...].09.2010r. (sygn. [...]) i przedłożonej dokumentacji prac planistycznych zgłosił na podstawie art. 88 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wiele zastrzeżeń wynikających z naruszeń prawa o których mowa powyżej.

Skarżący podnieśli, że jako właściciele działki zabudowanej nr ew. [...], obręb [...], będącej nieruchomością położoną w G. przy ul. [...] wezwali Radę Miejską w G. do usunięcia naruszeń prawa, o których mowa w naszym piśmie z dnia [...].11.2010 r., stanowiącym załącznik nr 1 do skargi. W związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosownie do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wskazując na powyższe uchybienia prawa oraz popierając w całości naruszenia prawa, wynikające z zastrzeżeń Wojewody [...] zawartych w piśmie z dnia [...].09.2010 r. (sygn. [...]) - załącznik nr 2 do skargi. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż skarżący nie wykazali, że podnoszone przez nich zarzuty naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę bezprawnie naruszają ich interes prawny lub uprawnienie oraz, że nie mogą realizować swoich praw do nieruchomości. Organ wskazał, iż poruszone w skardze zagadnienia w większości stanowią wpisy z załączonego do skargi pisma Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wyjaśnienia zastrzeżeń do uchwały nr [...], badanej w trybie nadzoru na podstawie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, na które Burmistrz G. udzielił stosownej odpowiedzi, zaakceptowane przez Wojewodę. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące braków w dokumentacji wobec jej uzupełnienia nie znajdują potwierdzenia. W ramach postępowania nadzorczego wyjaśniono rozbieżności w zakresie granic obszaru planu określonych w uchwale o przystąpieniu do jego sporządzenia oraz rysunku planu, jak również nieścisłości w nazewnictwie terenów na rysunku planu oraz w tekście. Uznano, że pomyłki te wynikają z przyczyn technicznych lub stanowią błędy warsztatowe projektantów, ich skala i zakres nie są istotne, gdyż nie wpływają na sposób stosowania uchwały i treść wydawanych na jego podstawie rozstrzygnięć. Skarżący nie wskazali na naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia wynikające z zauważonych pomyłek uchwały. Rada podniosła, iż nie zgadza się z zarzutami dotyczącymi niezgodności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., bowiem zgodność ze studium nie oznacza odwzorowania i przeniesienia jego ustaleń do planu. Plan reguluje inne zagadnienia, niż studium, a jego ustalenia nie mogą zaprzeczać ustaleniom studium. Na omawianym obszarze studium wskazuje tereny zielone wzdłuż rzeki M., zachowane jako niezbudowane nie tylko z powodu ich walorów przyrodniczych, co plan respektuje, lecz także z powodu słabonośnych gleb, nie nadających się pod zabudowę. Na podstawie tych uwarunkowań usytuowano linie rozgraniczające na rysunku planu. Skarżący nie podali w jaki sposób zagadnienia te naruszają ich indywidualną sferę prawną.

Organ stwierdził, iż treść skargi wskazuje, że bezpośrednie odniesienie do interesu prawnego skarżących mają kwestie poruszone w pkt 8 - 11. Powołano się w nich na ustalenia planu ograniczające swobodę dysponowania nieruchomością, poprzez wprowadzenie zasady lokalizowania jednego budynku na działce budowlanej. Zasada ta związana jest z definicją działki budowlanej zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie to tworzy normatyw minimalnych rozdziałów działki na cele zabudowy, co pozwoli ograniczyć gęstość zabudowy w danej jednostce planistycznej. Jest to przepis zgodny z prawem, mający na celu zapobieżenie nadmiernemu zagęszczeniu zabudowy. Odnośnie ustalenia szerokości drogi wewnętrznej na 8 m, Rada wskazała, że jest to standardowa szerokość dróg wewnętrznych w mieście i nie stanowi nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości. W skardze nie wyjaśniono zakresu zmian w projekcie planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu. Procedura sporządzenia planu zgodnie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zakłada opracowywanie co najmniej trzech wersji projektu planu: wersja pierwsza - skierowana do opinii i uzgodnień, wersja druga - po poprawkach wynikających z opinii i uzgodnień, skierowana do publicznego wyłożenia, wersja trzecia - po rozpatrzeniu uwag złożonych po wyłożeniu do publicznego wglądu, skierowana do uchwalenia, jeżeli zmiany nie wymagają powtórzenia opinii i uzgodnień. Zgodnie z art. 19 ust.1 tej ustawy ponowne wyłożenie projektu następuje, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w projekcie planu przedstawionym do uchwalenia. Zarzut dotyczący niezgodności zasięgu strefy leśnej z zadrzewioną częścią działki w terenie nie został przez skarżących wyjaśniony. Jeżeli skarżący wykażą niezgodność danych w ewidencji gruntów ze stanem faktycznym na ich nieruchomości, to powinna nastąpić nowelizacja planu w trybie ustawowym. Sporządzenie planu zgodnie z danymi urzędowymi o zasięgu terenów leśnych nie stanowi naruszenia prawa. Objęcie części nieruchomości skarżących bez ich zgody strefą [...] związane jest z położeniem na terenach zielonych wzdłuż rzeki M. podlegających ochronie przyrodniczej oraz nie nadających się pod zabudowę ze względu na warunki glebowe. Odnośnie zarzutu nieaktualności rysunku planu w zakresie nowowydzielonych działek i istniejących budynków Rada wyjaśniła, że nie stanowi to naruszenia prawa, jeżeli nie prowadzi to do wprowadzenia przepisów planu niemożliwych do zastosowania, na skutek niezgodności ze stanem faktycznym i własnościowym w terenie. Z treści skargi nie wynika, aby taka sytuacja miała miejsce na nieruchomości skarżących. W kwestii zarzutu niezgodności odległości między nieprzekraczalną linią zabudowy na działce nr [...] z obrębu [...], a granicami tej działki Rada stwierdziła, iż odległości linii zabudowy od linii rozgraniczających terenów ustalane są geodezyjnie przed rozpoczęciem robót budowlanych oraz przez podanie wartości liczbowych w treści uchwały i w przepisach o drogach publicznych. Usytuowanie linii zabudowy na rysunku planu nie stanowi bezpośredniej podstawy dla projektów budowlanych. Skarżący nie wskazali miejsca i skali tej niezgodności. Rada podniosła, iż w skardze nie podano związku zarzutów dotyczących przepisów prawa lotniczego ze sferą prawną skarżących, jak również zagadnienia tego nie wyjaśniono, z uwagi na to nie można było odnieść się do tej kwestii. Zarzuty dotyczące naruszenia kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne z tego względu, że do procedury sporządzenia i uchwalenia planu przepisy te nie mają zastosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu miasta G., Jednostka B, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. - dalej u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - u.p.z.p), opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2010 r. Nr [...], poz. [...].

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że obie skargi złożone zostały na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, co też oznacza, że obowiązkiem Sądu było zbadanie czy każda z wniesionych skarg spełniała wymogi formalne. Z przedstawionych Sądowi akt wynika, że w przypadku obu skarg został spełniony warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, jak również obie skargi zostały wniesione w terminie, tj. do sześćdziesiątego dnia od daty złożenia bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dla skuteczności skargi konieczne jest również wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony

skarżącej. W judykaturze przyjmuje się, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości, do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 kc (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08, Lex nr 470949). W niniejszej sprawie takie zapisy w odniesieniu do nieruchomości skarżących W. Z., J. Z., J. Z. i J. Z. - współwłaścicieli działek nr [...] i [...], obręb [...] - zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera, gdyż nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono w taki sposób, jak wynika to z rysunku planu ( 40-55 metrów od górnej krawędzi koryta rzeki M. i 20 metrów od skraju lasu), że zmniejszono skarżącym teren zabudowy. Tym samym - w ocenie Sądu - wykazane zostało, że zapisy kwestionowanego planu istotnie naruszają prawem chroniony interes skarżących. Nie ulega wątpliwości, że także w odniesieniu do nieruchomości skarżących M. G. i J. G. - współwłaścicieli działki [...], obręb [...] - zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera ustalenia, które istotnie naruszają ich interes prawny. W tym przypadku chodzi o te konkretne ustalenia planu, na które skarżący wskazali w pkt 7 do 12 skargi, bowiem tylko one odnoszą się do nieruchomości skarżących, położonej na terenach oznaczonym w planie symbolami [...], [...],[...]. Pozostałe zarzuty wskazane od pkt 1 do pkt 6 oraz od pkt 13 do pkt 15 podlegają odrzuceniu, gdyż nie były zamieszczone w wezwaniu skierowanym wcześniej do Rady Miejskiej w G.. Stanowisko to znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 1082/11, w którym przyjął tezę " Wnoszący skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jest związany zakresem usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jakie wcześniej skierował do organu, który wydał kwestionowaną uchwałę lub zarządzenie".

Sąd mając na względzie to, że obydwie skargi dotyczyły tej samej uchwały, uznał za zasadne połączenie obu spraw do wspólnego rozpatrzenia i wydania jednego orzeczenia.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] wskazać należy, iż w świetle art. 134 p.p.s.a. Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu ( por. wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Innymi słowy charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna, to zaś oznacza, że Sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów.

Pozytywne ustalenie, iż skargi spełniają wymogi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały w jej całokształcie i oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego.

W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego).

Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W doktrynie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

Z kolei przez istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). W konsekwencji w pierwszej kolejności kontroli powinna podlegać treść zaskarżonej uchwały. Dopiero bowiem stwierdzenie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony z zachowaniem zasad jego sporządzania rozumianych jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, czyni zasadnym dokonywanie oceny wpływu czynności proceduralnych na treść rozstrzygnięcia planistycznego. O ile bowiem naruszenie zasad sporządzania planu zawsze skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności bez względu na poprawność postępowania poprzedzającego jego uchwalenie, o tyle naruszenie trybu sporządzania planu musi bezpośrednio determinować treść ustaleń planu, aby mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności planu.

Ustawodawca w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarł w pkt od 1 do 12 materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Przepis ten określa obligatoryjne elementy planu, które Rada obowiązana jest w nim zawrzeć, jednak - jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie - obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, w tym sensie, że powinien być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz; pod red. Z. Niewiadomskiego; Warszawa 2006, s. 253 - 254.). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające objęcie planem określonych w art. 15 ust. 2 elementów rada nie może od tego obowiązku odstąpić, gdyż w przeciwnym wypadku naruszy ww. przepis. Lokalny prawodawca jest bowiem zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne.

Przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem zasad jego sporządzania. Zgodnie z pkt 8 ust. 2 art. 15 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. W kontrolowanej uchwale w przepisach Działu I Rozdziału 1 w § 4 pkt 7

zamieszczono zapis stanowiący iż, w planie określa się zasady podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Jak wynika z tekstu planu w ustaleniach ogólnych planu zawartych w Rozdziale 2 Działu II brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, natomiast uregulowania dotyczące określenia szczegółowych zasad podziału nieruchomości zostały zamieszczone dla każdego z terenów, o których mowa w § 6 pkt 1-26. Zamieszczone w uchwale zapisy nie tylko nie wypełniają dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy i § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ale również pozostają w wyraźnej sprzeczności z ustaleniem zawartym w 7.2. Studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego Gminy G., stanowiącym " Studium nie wskazuje obszarów do obowiązkowego przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Wszystkie działki, położone na terenach budowlanych, których kształt uniemożliwia ich wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem powinny ulec scaleniu i wtórnemu podziałowi". Wynika z tego, że Rada Miejska w Studium zdecydowała, że plan, ma regulować szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, jeżeli zachodzi taka potrzeba. W świetle jednoznacznej delegacji zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 8 plan powinien zawierać wskazane wyżej parametry, a ich brak powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 listopada 2008 r. II SA/GI 602/08). Ponadto Rada powinna mieć na uwadze, że istotą scalenia jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. W doktrynie przyjmuje się, że scalenie jest środkiem prawnym, który służyć ma realizacji zapisów miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego. Umożliwienie realizacji celów planu miejscowego poprzez scalenie powinno być zapewnione przez określone szczegółowo warunki i zasady scalenia i podziału. Muszą więc one odnosić się do parametrów działek, które mają powstać w wyniku scalenia i podziału oraz określać warunki według których scalania i podziały mają być przeprowadzone. Zapisy §§ 25 pkt 7, 26 pkt 7, 27 pkt 7, 28 pkt 7, 29 pkt 7, 30 pkt 7, 31 pkt 7, 32 pkt 7, 33 pkt 7, 34 pkt 7, 35 pkt 7, 36 pkt 7 37, pkt 7, 38 pkt 7, 39 pkt 7, 40 pkt 7, 41 pkt 7, 42 pkt 7, 43 pkt 7, 44 pkt 7, 45 pkt 7, 46 pkt 7, 47 pkt 7, 48 pkt 7, 49 pkt 7, 50 pkt 7, 51 pkt 7, 52 pkt 7, 53 pkt 7, 54 pkt 7, 55 pkt 7 uchwały, zdaniem Sądu, wymogów tych nie realizują. Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to również treści art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że podstawą dla postępowania scaleniowego są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scaleniowej może nastąpić zarówno z urzędu (co koreluje z treścią art. 22 u.p.z.p.), jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów, a w przypadku nieruchomości zabudowanych za zgodą wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Bez szczegółowych zasad i warunków określonych planem scalenia na wniosek również nie będą możliwe do przeprowadzenia. Rada rozważając zasadność uregulowania w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nie może nie uwzględniać celu jakiemu służyć ma instytucja scalenia i podziału nieruchomości i głównie ta okoliczność powinna mieć decydujące znaczenie przy określaniu powierzchni działek, które mają powstać w wyniku przeprowadzenia procedury scalania. Wprawdzie, ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określają w sposób normatywny celu scaleń nieruchomości i ich podziału, niemniej jednak w literaturze przedmiotu podkreśla się, że z istoty scalenia wynika, że celem tej instytucji jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazuje się między innymi na poprawę struktury obszarowej terenów objętych scaleniem i ponownym podziałem aby w konsekwencji umożliwić realizację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Scalenie ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu, jak i powstania optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na zrealizowanie sposobu wykorzystania terenów według ich przeznaczenia określonego w planie (tak E. Mzyk [w:] G. Bieniek, E.Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 398-399). Komentatorzy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują też, że poprawa struktury obszarowej gruntów oraz umożliwienie lepszego realizowania ustaleń planu powinno być wynikiem analizy organu wykonawczego gminy. Należy unikać rozdrobienia i konfiguracji działek, które ze względu na małą szerokość uniemożliwiają zabudowę w sposób zgodny z przepisami (ibidem s. 399). W kontekście tych uwag można stwierdzić, że Rada określając w planie tylko zasady podziału nieruchomości nie brała pod uwagę celu, któremu służyć ma instytucja scalania i podziału nieruchomości.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały przy zastosowaniu kryterium formalnoprawnego Sąd uznał, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem procedury jej uchwalania, albowiem jest ona niezgodna nie tylko art. 15 ust.2 i 3 ustawy, ale również pkt 7.2. Studium, tym samym zaistniały podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 28 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu Rada Miejska w G. nie sprostała również innym wymogom wynikającym z art. 15 ust. 2 ustawy. W tekście planu nie określiła bowiem paramentów dróg, pomimo, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. plan miejscowy obligatoryjnie powinien określać zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Co więcej, z brzmienia przepisu § 4 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego do powyższej ustawy wynika, że ustalenia w tym zakresie powinny zawierać, między innymi, określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. W ustaleniach ogólnych planu zawartych w Rozdziale 2 Działu II w § 8 przyjęto zapis stanowiący, że plan wyznacza jako tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych tereny komunikacji drogowej oznaczone konkretnymi symbolami przeznaczenia dotyczącymi dróg zbiorczych KD-Z, dróg lokalnych KD-L, dróg dojazdowych KD-D oraz tereny komunikacji pieszo-jezdnej oznaczone symbolami przeznaczenia [...], [...], [...]. Sąd stwierdził, że Rada pomimo przyjęcia w § 8 zapisu o wyznaczeniu w planie terenów przeznaczonych pod ciągi pieszo-jezdne oznaczone symbolem KD-PJ, to w części szczegółowej tekstu planu ( Dział III) brak jest jakichkolwiek ustaleń ich dotyczących, również nie wyznaczono ich na rysunku planu. Powyższe oznacza, że część szczegółowa tekstu planu oraz rysunek planu nie jest zgodny z częścią ogólną tekstu planu, tym samym zostały naruszone zasady sporządzenia planu, o których mowa w art. 15 ust 2 pkt 1 i 10 ustawy, jak również w §4 pkt 9 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała narusza zasadę sporządzania planu wynikającą art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien określać stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że ustawa wprowadza obowiązek określenia w planie miejscowym stawki procentowej, na podstawie której określa się opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W doktrynie przyjmuje się, że ustawa wprowadza obowiązek określenia w planie stawki, o której wyżej mowa, przy czym

stawka ta nie może być zerowa (porównaj: Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2008 r., 4 wydanie, str.159).

Artykuł 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparł konstrukcję prawną opłaty planistycznej na dwóch zasadniczych elementach: 1) obligatoryjność pobrania jednorazowej opłaty, 2) ustalenie zasad określenia wysokości opłaty planistycznej. Zasady ustalania opłat planistycznych, to po pierwsze, wzrost wartość nieruchomości, po drugie, wysokość opłat ma zostać ustalona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości - po trzecie, ramowe określenie wysokości opłaty "do 30 % wzrostu wartości nieruchomości". Te zasadnicze elementy konstrukcji opłaty planistycznej wyznaczają granice swobody rady gminy w ustalaniu wysokości opłaty. W orzecznictwie przeważa stanowisko, że skoro ustawodawca przesądza o istnieniu obowiązku pobrania opłaty w okolicznościach wymienionych w art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to zakres swobody w ustalaniu jej wysokości przez radę gminy doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w omawianej ustawie górnej granicy jej wysokości (30%), ale wyklucza możliwość zastosowania stawki zerowej - (porównaj wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 325/06 niepublikowany, wyrok NSA z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1247/05- publikowany zbiór Lex nr 289297, wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 publikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov).

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż organy gminy jako wchodzące w skład organów władzy publicznej, stosownie do przepisu art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. Samodzielność gminy nie może naruszać obowiązków wynikających z ustaw podobnie, jak i przepisy prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego, nie mogą być sprzeczne z przepisami ustawy (art. 165 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Opłata o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dochodem własnym gminy, a ustalając stawkę procentową tej opłaty na poziomie "0" gmina tym samym rezygnuje z jednego ze źródeł dochodów własnych gminy, które zgodnie z art. 167 ust. 3 Konstytucji są określane w ustawach. Takie postępowanie powoduje, iż gmina narusza tym samym dyscyplinę budżetową ( por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011r., sygn. akt II OSK 2504/10).

Zauważyć również trzeba, że zagadnienie określenia stawek procentowych opłaty planistycznej reguluje dodatkowo § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra

Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, iż ustalenia stawek procentowych powinny dotyczyć wszystkich terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów.

W badanym planie miejscowym Rada Miejska w G. zróżnicowała stawki procentowe dla poszczególnych terenów, przy czym dla terenów, o których mowa w § 32, 33, 34, 35, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54 i 55 uchwaliła stawkę procentową w wysokości 0%. Wskazać przy tym należy, iż treść wszystkich zapisów planu dotyczących ustalenia procentowej stawki służącej do naliczenia opłaty odnosi się do wzrostu wartości gruntu, zamiast do wartości nieruchomości, jak stanowi art. 36 ust. 4 ustawy.

Skoro stawka procentowa, o której wspomina art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi podstawę do określenia opłaty planistycznej zgodnie z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, to wykluczone jest ustalenie stawki procentowej zerowej nawet dla niektórych tylko obszarów. Organ nie może z góry przesądzić, iż wartość nieruchomości dla wskazanych obszarów nie wzrośnie. Jako obligatoryjny element planu stawka procentowa musi zostać określona, przy czym musi zostać określona w sposób umożliwiający naliczenie opłaty planistycznej, co z kolei wyklucza stawkę w wysokości 0% dla jakiegokolwiek obszaru. Wprawdzie ostatnio w orzecznictwie pojawiły się poglądy, że dopuszczalne jest ustalenie stawki 0% w stosunku do terenu, w którym plan nie przewiduje wzrostu nieruchomości, to jednak w orzecznictwie sądowym zdecydowanie przeważa pogląd, że ustalenie w planie stawki 0% jest niedopuszczalne, i to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Dodatkowo należy podkreślić, że do kompetencji rady gminy nie należy ocena, czy ustalenia planu spowodują wzrost wartości nieruchomości. Kwestia wzrostu wartości nieruchomości jest badana w odrębnym postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej przy zastosowaniu odpowiedniej procedury (metod i podejść uwzględnianych przez rzeczoznawcę majątkowego) dotyczącej ustalenia opłaty planistycznej (art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozumienie zasad sporządzania planu miejscowego, należy stwierdzić, że określenie stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% stanowi naruszenie tych zasad. Skoro określenie stawki procentowej stanowiącej podstawę do ustalenia opłaty planistycznej w

miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest elementem obligatoryjnym planu, to stwierdzenie określenia stawki procentowej opłaty planistycznej w wysokości 0% nawet dla niektórych tylko obszarów planu musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu w całości. Podkreślić jeszcze raz należy, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254).

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia nie tylko zasad sporządzenia planu, ale również w przypadku istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. W przepisie art. 17 u.p.z.p. określono szczegółowo procedurę poprzedzającą uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Takie określenie procedury planistycznej służy ochronie praw obywateli przy wykonywaniu przez gminy władztwa planistycznego. Ścisłe przestrzeganie tej procedury zostało przez ustawodawcę obwarowane sankcją nieważności.

Pod pojęciem trybu procedury planistycznej będą się mieściły także uzgodnienia projektu planu, skoro stosownie do treści art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego uzgadnia projekt planu z organami, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że brak uzgodnienia projektu planu, prowadzi do uznania, iż zaskarżony plan wydany został z naruszeniem trybu jego sporządzenia. Jednakże nieważność uchwały można stwierdzić tylko przypadku istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Przez istotne naruszenie trybu postępowania należy zaś rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby przyjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego (por. Komentarz do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. zw. dr hab.

Zygmunta Niewiadomskiego, wydanie 2, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2005 str. 251).

Zdaniem Sądu, Rada Miejska w G. w dniu [...] lipca 2010r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego projekt wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p. nie został przekazany do uzgodnienia Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego, którego właściwość w tym zakresie wynika z art. 28 ust. 2 pkt 28 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze ( Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 969 ze zm.), w myśl którego do Prezesa Urzędu należy uzgadnianie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w gminach, na terenie których przewiduje się lokalizację nowego lub modernizację istniejącego lotniska oraz lotniczych urządzeń naziemnych. Jak wynika z badanej uchwały § 35 zawiera ustalenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...], z których wynika, że teren ten został przeznaczony przed wszystkim pod zabudowę usług zdrowia, zaś jako zabudowę uzupełniającą wskazano m.in. lotnisko śmigłowców sanitarnych. Wobec takiego stanu rzeczy nie może budzić wątpliwości, że niedopełnienie obowiązku przedłożenia projektu planu do uzgodnienia Prezesowi Urzędu Lotnictwa stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust.1 u.p.z.p.. W konsekwencji stwierdzone uchybienie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności badanej przez Sąd uchwały w całości.

Kontrolowana uchwała z dnia [...] lipca 2010 r. zawiera jeszcze innych szereg nieprawidłowości. Zwrócić przede wszystkim należy uwagę, że w podjętej uchwale nie określono granic obszaru objętego planem, a jedynie w § 1 ust. 2 przyjęto zapis, że "granice obszaru objętego planem wyznacza się odpowiednim symbolem na rysunku planu sporządzonym na mapie zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały". Zapis ten nie wypełnia dyspozycji § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zgodnie, z którym projekt tekstu planu miejscowego powinien zawierać określenie granic obszaru objętego planu.

Tekst planu został sporządzony niezgodnie z zasadami techniki prawodawczej stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U Nr 100, poz. 908), w zakresie zachowania ciągłości w numeracji paragrafów, gdyż po § 19 uchwały pojawia się jako następny § 25. Podobna sytuacja zachodzi w przypadku numeracji literowej, bowiem w § 25 pojawia się jako pierwsza litera "j".

Wskazać należy też na występujące rozbieżności w części tekstowej planu, polegające na tym, że w części ogólnej w § 6 pkt 5 przyjęto, że w planie ustala się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej z towarzyszeniem usług - MM, gdy tymczasem w części szczególnej planu brak jest jakichkolwiek ustaleń dla tego terenu, jak również na rysunku planu takich terenów nie wyznaczono. Stwierdzono również rozbieżności pomiędzy treścią § 6 pkt 7,9,10 w zakresie terenu UO , U, U/P, które zostały przeznaczone odpowiednio na tereny zabudowy oświatowej, tereny zabudowy usługowej, tereny zabudowy usługowej i techniczno-produkcyjnej, natomiast w legendzie planu teren UO - opisano jako tereny zabudowy usług oświatowych z towarzyszeniem zieleni, tereny U - jako tereny zabudowy usług mieszanych, zaś w przypadku terenów o przeznaczeniu U/P brak jest zarówno ustaleń w części szczegółowej tekstu planu, jak i na rysunku planu. Odnośnie terenu oznaczonego w legendzie rysunku planu symbolem UO/UA jako tereny zabudowy usługowej, techniczno-produkcyjnej oraz aktywności gospodarczej wskazać należy, że teren ten został pominięty w § 6 uchwały, w którym Rada Miejska w punktach od 1 do 26 ustaliła przeznaczenie terenów objętych planem, określając dla każdego terenu odpowiedni symbol. Jednakże tekst planu w części szczegółowej zawiera w § 34 ustalenia dla terenu UO/UA, jak również na rysunku planu tereny te zostały wyznaczone, w legendzie rysunku opisano te tereny jako tereny zabudowy usług oświatowych z towarzyszeniem zieleni, tereny zabudowy usług administracji. Wskazać należy, iż opis tego terenu w legendzie rysunku planu nie odpowiada ustaleniom § 34 tekstu, zgodnie z którymi podstawowe przeznaczenie terenu oznaczonego [...] to zabudowa usług oświatowych, zaś przeznaczenie uzupełniające to obiekty małej architektury, zieleń urządzona, sieci infrastruktury technicznej, garaże i parkingi.

Istotne nieprawidłowości Sąd dostrzegł w § 27 uchwały, którego ustalenia dotyczą terenów oznaczonych symbolem [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W zasadach ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu określonych w pkt 3 lit. a) przyjęto, że na ww. terenach obowiązuje utrzymanie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej działek budowlanych, co najmniej 35 % powierzchni. Wskaźnik powierzchni zabudowy budynków, jak wynika z pkt 6 lit.) a ustalono w wysokości nie mniejszej niż 60% powierzchni działki budowlanej, zaś powierzchnię zabudowaną określono na nie mniej niż 70% zabudowy powierzchni

działki. Przywołane zapisy pozostają ze sobą w wyraźnej sprzeczności, bowiem nie jest możliwe spełnienie jednocześnie warunku zachowania min. 35% powierzchni biologicznie czynnej działki budowlanej, w sytuacji gdy powierzchnia zabudowana działki musi być większa niż 70%. Suma tych obu wskaźników na minimalnym ich poziomie wynosi 105%, z tego wynika, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę przy zachowaniu obu tych wskaźników. Ustalenie zaś wskaźnika powierzchni zabudowy budynków o powierzchni większej niż 60% powierzchni działki stanowi o przekroczeniu przez Radę Miejską w G. władztwa planistycznego, nie znajduje bowiem żadnego uzasadnienia przyjęcie w planie ustalenia, które na właściciela działki budowlanej o powierzchni 900 m2, określonej w pkt 7 lit) § 27 uchwały ,nakłada obowiązek wybudowania budynków o powierzchni nie mniejszej niż 540 m2 powierzchni tej działki.

Na rysunku planu wyznaczono jednostkę terenową oznaczoną symbolem [...], natomiast w tekście planu brak jest uregulowań szczegółowych dla tego terenu. Natomiast w § 45 uchwały zawierający ustalenia dla terenów oznaczonych ZL wymienia się teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...], którego brak jest na rysunku planu. Na rysunku planu nie wyznaczono terenu oznaczonego symbolem [...] chociaż § 53 tekstu planu zawiera szczegółowe ustalenia dla tego terenu. Natomiast w tekście planu brak jest ustaleń dla terenu, który na rysunku planu został wyznaczony jako teren o symbolu [...].

Powyższe wskazuje, że brak jest spójności pomiędzy częścią tekstową planu, a częścią graficzną - rysunkiem planu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ( zdanie drugie ) część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jak stanowi art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a to oznacza, że ustalenia u.p.z.p. mają charakter normatywny, a zatem są powszechnie obowiązujące. Wiążą zarówno podmioty władzy, w tym organy administracji publicznej, jak i podmioty pozostające poza strukturą władzy. W doktrynie prezentowany jest pogląd, iż rysunek "powinien stanowić ilustrację graficzną do poszczególnych zapisów zawartych w uchwale rady gminy, zawierającej ustalenia planu. Uchwała ta winna więc odwoływać się do części graficznej, zwłaszcza wówczas, gdy pewne ustalenia prościej i precyzyjniej można wyrazić graficznie, niż w formie słownej" (Z. Leoński, M. Szewczyk, Podstawowe..., op. cit., s. 58-59; podobnie R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa..., op. cit., s. 31-32). Rysunek planu jako

znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, S.H. Beck, Wyd. 2, str. 158). Skoro została powyżej wykazana niezgodność części tekstowej z częścią graficzną planu, to należy uznać, iż zaskarżona uchwała dotknięta jest takimi wadami prawnymi, które uniemożliwiają prawidłowe jej stosowanie w praktyce, a to nakazuje wyeliminowanie takiego wadliwego aktu ze źródeł prawa miejscowego.

Przedstawione wyżej wady miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadczące o naruszeniu zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 1 i 2 pkt 8, 10 i 12 u.p.z.p. oraz istotnego naruszenia trybu określonego w art. 17 pkt 7 lit.c w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowią już dostateczną przesłankę dla stwierdzenia nieważności całej uchwały. Ze względu jednak na zarzuty podniesione w skargach oceny wymagało również to, czy organy gminy przekroczyły granice władztwa planistycznego, a to wymaga szerszego wyjaśnienia relacji pomiędzy interesem publicznym, a interesem jednostki w świetle ustawy planistycznej. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Odrzuca tym samym prymat interesu publicznego w odniesieniu do interesu jednostki, uznając że obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, a w konsekwencji istnieje również w planowaniu przestrzennym, niezależnie, czy został wyrażony expressis verbis przez ustawodawcę (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz; pod red. Z. Niewiadomskiego; op. cit.; s. 6).

Wypada nadto podkreślić, że z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika wola ustawodawcy pozostawienia organom uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego przy jednoczesnym jednak obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co też przesądza, że samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Przyznanie więc gminie władztwa planistycznego nie oznacza, że sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu gminy. Przeciwnie - uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem prawa, choć jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym do obszaru gminy. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza również, że interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 430/08), w tym art. 2, art. 21 ust. 1 i 64 ust. 3 Konstytucji RP. Oczywistym jest, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę prawa własności, wprowadzając nie tylko możliwość, ale i zakaz zabudowy nieruchomości, lub też to ograniczając. Jednakże samodzielność gminy w tejże materii nie może niweczyć praw indywidualnych. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnić nie tylko wymagania ładu przestrzennego oraz potrzeby interesu publicznego, ale również nakazuje uwzględniać prawo własności. Koniecznym jest także wskazanie, że podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się z kolei nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 575/10).

Zdaniem Sądu ograny gminy w przypadku W. i J. Z. oraz J. i J. Z. współwłaścicieli nieruchomości nr [...] i [...], obręb [...], objętych zaskarżoną uchwałą, naruszyły konstytucyjną zasadę równości, ponieważ nie wyważyły indywidualnego interesu skarżących z interesem publicznym. Przedstawiona Sądowi dokumentacja oraz stanowisko Rady Miejskiej w G. nie przekonuje, że ustalenie linii zabudowy na terenie oznaczonym symbolem [...] w odległości 40 - 55 metrów od linii górnej krawędzi koryta rzeki M. i jednocześnie w odległości 20 metrów od terenu oznaczonego symbolem [...], który według § 45 zaskarżonej uchwały przeznaczony jest pod las, nie narusza ich interesu prawnego lub uprawnienia w taki sposób, że nie mogą być one realizowane, skoro nie ma wątpliwości, że w ten sposób ograniczono im znacznie teren zabudowy. Wskazać należy, że usytuowanie (odległości) budynków od terenów leśnych regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, a zatem organy wprowadzając ograniczenie odmiennie od tych, które ustanowił normodawca na terenie całego kraju, nie można więc uznać, że mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 27 maja 2001 r., sygn. akt II OSK 499/11, iż bez szczegółowego wykazania uzasadnionych przyczyn wprowadzenia odrębności na danym terenie, można skutecznie zarzucić, iż dopuszczono się przekroczenia tego, nadużywanego jak się wydaje określenia "władztwa planistycznego" doprowadzając w konsekwencji również do niezgodności z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi ( zasadą równości - wobec bezzasadnego różnicowania praw obywateli, zasadą ochrony własności, skoro bez ważnej (usprawiedliwionej) przyczyny właściciel nieruchomości w danej gminie ma mniej praw od tego, którego nieruchomość leży w innej gminie, w której obowiązują w zakresie odległości obiektów budowlanych ogólne przepisy).

Sąd podziela zarzut skargi M. G. i J. G. dotyczący przyjęcia w ustaleniach zaskarżonej uchwały zasady lokalizowania jednego budynku mieszkalnego na jednej działce na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ( § 25 pkt 2 lit. a, § 26 pkt 2 lit. b, § 27 pkt 2 lit. a), bowiem jest wyrazem przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego. Za wprowadzeniem takiego ograniczenia nie może przemawiać argumentacja wskazana przez organ, że ustalenie to ograniczy gęstość zabudowy w danej jednostce planistycznej i dostosuje ją do warunków środowiskowych i wydajności infrastruktury technicznej i drogowej. Zauważyć należy, że zawarte w uchwale regulacje, wprowadzające obowiązek utrzymania minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej powierzchni w stosunku do powierzchni działki, jak też określające wysokość wskaźnika procentowego powierzchni zabudowy budynków w stosunku do powierzchni działki budowlanej oraz wskaźnika procentowego powierzchni zabudowy do powierzchni działki, w sposób wyczerpujący determinują gęstość zabudowy na terenach objętych planem.

Wobec stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, Sąd nie wydział potrzeby odniesienia się szczegółowo do poszczególnych pozostałych zarzutów skargi podniesionych przez M. G. i J. G..

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.