Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 345/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 79 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 130a ust. 6, ust. 6a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 8 , art. 50 par. 1, art. 52 par. 1, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 28 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu 28 października 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym o następującej treści:

"§ 1. Rada Miasta [...] uchwala wysokość opłat związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z dróg w sytuacjach określonych w art. 130a ust.1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym wg niżej podanych stawek:

1. Rower lub motorower –za usunięcie 111 zł; za każdą dobę przechowywania 19 zł. 2. Motocykl - za usunięcie 219 zł; za każdą dobę przechowywania 26 zł.

3. Pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - za usuniecie 480 zł; za każdą dobę przechowywanie – 39 zł.

4. Pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - za usunięcie 599 zł; za każdą dobę przechowywania – 51 zł.

5. Pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5t do 16 t - za usunięcie 848 zł; za każdą dobę przechowywania – 73 zł.

6. Pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - za usuniecie 1.250 zł.; za każdą dobę przechowywania – 134 zł.

7. Pojazd przewożący odpady niebezpieczne - za usunięcie 1.521 zł; za każdą dobę przechowywania 197 zł.

§ 2. Od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2- art.130 a - ustawy Prawo o Ruchu Drogowym, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia zobowiązany jest właściciel pojazdu. Wysokość kosztów nie może przekroczyć 40% maksymalnej kwoty opłat za usunięcie pojazdu, ustalonych w §1 niniejszej uchwały.

§ 3. Z dniem wejścia w życie niniejszej uchwały traci moc uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 24 września 2014 roku w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym.

§ 4. Uchwałę wykonuje Prezydent Miasta [...].

§ 5. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

§ 6. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2016 roku.".

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 12 pkt 11 oraz art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.).

Pismem z dnia 20 marca 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 1 pkt 2-7. Zarzucił jej naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

W uzasadnieniu skargi Rzecznik wskazał, że zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc po uwagę konieczność prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość wspomnianych opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a tej ustawy. Maksymalne stawki opłat ustalone w powołanym przepisie ustawy, ulegają jednak corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b ww. ustawy).

W art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym ustawodawca zamieścił tzw. szczegółowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, w którym wskazał dwa czynniki, jakimi powinien kierować się organ stanowiący powiatu przy ustalaniu opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Pierwszym z tych czynników jest konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów, drugim zaś są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

W niniejszej sprawie stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi zostały wyznaczone na najwyższym dopuszczalnym poziomie, wynikającym z postanowień obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 11 sierpnia 2015 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2016 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2015 r., poz. 707).

Z uwagi na to, że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi o charakterze wykonawczym do ustawy, przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawna do jego wydania. Szczegółowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wymusza takie stanowienie przepisów prawa miejscowego, aby między tymi przepisami a ustawą istniała więź materialna, czyli aby akt ten stanowił dopełnienie postanowień ustawy i w swej treści był zgodny z ustawą. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem prawa miejscowego a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 585/06 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 244/11).

Z powyższego wynika, że korzystając z upoważnienia do ustalania stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi organ powiatu ma obowiązek uwzględnić potrzebę skutecznego usuwania pojazdów z drogi, jak również koszty usuwania i przechowywania pojazdu na parkingu na obszarze danego powiatu. Aby uwzględnić drugą z przesłanek rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Chodzi tu zatem nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem zadań usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingach, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez firmy i inne podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu tego "parametru", rada powiatu powinna uwzględnić go przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość stawek opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c ustawy - Prawo o ruchu drogowym.

W ocenie skarżącego Rada Miasta nie poczyniła ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie G. W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych w G. O wspomnianych kosztach nie ma także żadnej wzmianki w protokole sesji Rady Miasta z dnia 28 października 2015 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę. Skoro zatem Rada Miasta nie dysponowała informacjami dotyczącymi wysokości kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych oraz kosztów parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych w G., to podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła uwzględnić tych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat. Należy przyjąć, że określając stawki opłat za odholowanie pojazdów z dróg publicznych i przechowywanie ich na parkingach Rada Miasta nie rozważała jednego z kryteriów zamieszczonych w przepisie powoływanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16 zwrócił uwagę, że sposób realizowania upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym jest zdeterminowany obowiązkiem uwzględnienia przesłanek materialnoprawnych określonych w tym przepisie. Wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie dotyczące wysokości opłat za odholowanie i przechowywanie pojazdu wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Wspomniana elastyczność nie oznacza jednak możliwości całkowitego pominięcia jednej z przesłanek przy ustalaniu opłat.

Choć ustalone w uchwale stawki opłat są równe maksymalnym stawkom opłat na rok kalendarzowy 2016, ogłoszonym w stosownym obwieszczeniu Ministra Finansów, to Rada Miasta nie podała motywów swojej decyzji. Powody uchwalenia stawek przedmiotowych opłat w takiej a nie innej wysokości powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, wyrażonym w uzasadnieniu uchwały. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza bowiem po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek ten jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1599/14).

Przedstawione okoliczności jednoznacznie wskazują, że zaskarżona uchwała została podjęta bez przeanalizowania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. Doszło zatem do przekroczenia granic swobody regulacyjnej, gdyż organ stanowiący nie wziął pod uwagę kryterium działania wskazanego przez ustawodawcę. Ustalenia dotyczące stawek opłat za usunięcie pojazdu należy uznać za arbitralne, a uchwałę Rady Miasta za wydaną z istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zalicza się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał oraz wydanie aktu bez przeprowadzenia wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta wniósł o jej oddalenie. Utrzymywał, że ustalenie przez organ stawki za usunięcie i przechowywanie pojazdu nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem. Mając na względzie średni koszt usunięcia i przechowywania pojazdów oraz inne okoliczności organ ustalił stawki obowiązujące w 2016 r. w maksymalnej wysokości. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2579/13 stanowienie aktów prawa miejscowego (za wyjątkiem trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie wymaga przeprowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania dowodowego. Przepis art. 130a ust. 6 ww. ustawy stanowi, że opłaty powinny być kształtowane z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów, przy uwzględnieniu konieczności sprawnej realizacji zadań i nie mogą być wyższe niż maksymalne kwoty opłat za usunięcie pojazdu. Przewidziany ustawowo zakres kształtowania tych opłat, w szczególności kryterium sprawnej realizacji zadań przewiduje uznanie administracyjne. Wydając zaskarżoną uchwałę Rada Miasta działała w warunkach luzu decyzyjnego. Zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu rady, która działa w warunkach znajomości specyfiki miasta.

Przepis art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie upoważnia rady powiatu do określania i wyszczególniania poszczególnych okoliczności i zdarzeń, które wpłynęły i przyczyniły się do powstania kosztów. Ponadto ustawodawca ustanowił mechanizm ustalania opłat za usunięcie pojazdów, który nieuzależniony jest od faktycznej wysokości tych opłat w konkretnym przypadku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2016 r. I OSK 2644/14). Błędna jest wykładnia art. 130a ust. 6 ustawy dokonana przez skarżącego nakazująca określać opłaty w zależności od kosztów usług holowania i parkowania pojazdów na parkingu, które kształtują się w danym powiecie. Przede wszystkim ustawodawca używa określenia usuwania, które jest pojęciem szerszym od holowania jak również używa pojęcia przechowywania a nie parkowania, które również nie są pojęciami tożsamymi. Błędne utożsamienie tych pojęć doprowadziło zarówno skarżącego jak i Naczelny Sąd Administracyjny do nieprawidłowego określenia istoty sporu w sprawie o sygn. akt I OSK 1916/16.

Mając na uwadze ustawową zasadę kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, która została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu rady, znającej specyfikę miasta G. organ wskazał:

- w 2015 r. wysokość maksymalnych stawek kwotowych, ustalonych w art. 130a, ust. 6a ww. ustawy, nie została w zaskarżonej uchwale przekroczona;

- kalkulacja stawek uwzględniała stawki obowiązujące na lokalnym rynku, co potwierdziły oferty w postępowaniu przetargowym na usługę usuwania pojazdów z dróg, stref zamieszkania i stref ruchu z terenu G. oraz prowadzenia parkingu strzeżonego załączone do niniejszego pisma;

- wydatki bezpośrednio zależne od usuwania i przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym na obszarze gminy Miasta G. w 2016 r. w istotny sposób przekroczyły dochody płynące z tego tytułu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 punkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 punkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 814) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

Na wstępie wskazać trzeba, że skarga Rzecznika Praw Obywatelskich wniesiona została na podstawie art. 8 w związku z art. 50 § 1 i art. 52 § 1 p.p.s.a..

Udział Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W świetle art. 8 cytowanej ustawy Rzecznik Praw Obywatelskich według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie ze strony sądu administracyjnego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta z dnia 28 października 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingu strzeżonym (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2015 r. poz. 3587).

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 pkt 2-7, zarzucając, że naruszają one art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchy drogowym ( Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.).

Skarga na powyższą uchwałę Rady Miasta zasługiwała na uwzględnienie. Dodatkowo analiza przepisów zaskarżonej uchwały doprowadziła do stwierdzenia zaistnienia w niej istotnych naruszeń prawa również w zakresie nie pokrywającym się z treścią skargi. Oczywiste naruszenia prawa spowodowane postanowieniami zaskarżonej uchwały, mające postać naruszenia istotnego, wywołały - stosownie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - konieczność wyjścia poza granice skargi. Ostatecznie w sentencji wyroku Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Jako podstawa prawna uchwały z 28 października 2015 r. wskazane zostały: art. 12 pkt 11 oraz art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchy drogowym ( Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.), dalej zwana " ustawą".

Zgodnie z pierwszym z powołanych wyżej przepisów - do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. W myśl art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta.

Konstytucja RP w art. 87 i art. 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Także ustawa o samorządzie powiatowym w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu.

Przenosząc powyższe w realia rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu, biorąc po uwagę konieczność prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wysokość ww. opłat nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a tej ustawy. Maksymalne stawki opłat ustalone w powołanym przepisie ustawy, ulegają jednak corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b ww. ustawy). Wysokość stawek na rok 2016 została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 11 sierpnia 2015 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2016 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2015 r., poz. 707).

Z zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że w przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie miasta.

W uzasadnieniu skargi twierdzono, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta nie uwzględniła drugiego z ww. kryteriów tj. nie uwzględniła kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze miasta, co znajduje potwierdzenie w treści uzasadnienia projektu uchwały, jak również w protokole z sesji Rady Miasta w dniu 28 października 2015 r.

Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na wymóg uzasadnienia aktów prawa miejscowego. Wynika on też wprost z przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908)

I tak, w Komentarzu do § 131 oraz § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (LEX) Grzegorz Wierczyński stwierdził, co następuje:

- (...) w demokratycznym państwie prawnym każdy projekt aktu normatywnego powinien posiadać uzasadnienie. Służy ono ujawnieniu intencji prawodawcy i jest jednym z mechanizmów kontroli społecznej, umożliwiając pośrednie uczestnictwo ogółu obywateli danego państwa w procesie rządzenia państwem. Poza tą podstawową funkcją warto zwrócić uwagę na to, że uzasadnienia projektów aktów prawnych odgrywają też ważną rolę w:

- samym procesie prawotwórczym, porządkując informacje uzyskiwane w poszczególnych etapach tego procesu (...),

- upowszechnianiu wiedzy o projektowanej regulacji,

- procesie stosowania prawa, służąc jako tzw. niesamoistne źródło prawa, ułatwiając zrozumienie intencji prawodawcy;

- (...) zgodnie z § 141 i 143 ZTP, zasady sformułowane w tym przepisie stosuje się również do projektów aktów prawa miejscowego i projektów aktów wewnętrznie obowiązujących.

Zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji stanowiącą emanację zasady praworządności, w sytuacji gdy organ powiatu na podstawie upoważnienia ustawowego nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu. Brak jakiegokolwiek umotywowania uchwalenia ww. stawek na poziomie stawek maksymalnych nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo.

Uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały ogranicza się de facto do przywołania przepisów prawa stanowiących podstawę prawną podjęcia tego aktu prawnego, nadto - co znamienne – stwierdzono tam również, że rada powiatu ustala wysokość opłat biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań oraz że stawki nie mogą przekroczyć stawek maksymalnych. Nie wskazano natomiast na konieczność uwzględnienia przy podejmowaniu uchwały kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że z treści uzasadnienia projektu uchwały nie wynika, by rada ww. kryterium uwzględniła. W uzasadnienie projektu uchwały nie podano żadnych motywów przyjęcia stawek opłat w takiej a nie innej wysokości. Nie ma również żadnego zapisu, z którego wynikałoby, że przed podjęciem uchwały rada dysponowała danymi dot. cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie miasta.

Również z protokołu z sesji Rady Miasta, na której podjęto uchwałę, nie wynika jakimi kryteriami kierowała się rada przyjmując stawki opłat w maksymalnej wysokości.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl).

Przechodząc do materii niniejszej sprawy wskazać należy, że analiza procedury uchwałodawczej tj. uzasadnienie projektu uchwały i treść protokołu sesji rada miasta, nie dają możliwości ustalenia motywów ustalenia przez radę stawek opłat w maksymalnej wysokości, co stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające sądowi ocenę legalności uchwały. Brak jasnego uzasadnienia, które umożliwia weryfikację poprawności badanego aktu, należy zaś kwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 130a ust. 6 ustawy, jak i art. 7 Konstytucji RP , który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i stanowi. To daje podstawę do stwierdzenia nieważności aktu.

W świetle powyższego nie zasługiwało na aprobatę prezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko organu w powyższej kwestii. Zawarte tam twierdzenie, że ustalenie przez organ stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdów nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem, bowiem uwzględniono przy podejmowaniu uchwały średni koszt usunięcia i przechowywania pojazdów oraz inne okoliczności, nie znajduje żadnego potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że przyjmując w § 1 zaskarżonej uchwały, w tym również nieobjętym skargą pkt 1 § 1, stawki opłat w maksymalnej wysokości określonej w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 11 sierpnia 2015 r. Rada Miasta istotnie naruszyła prawo.

Idąc dalej Sąd wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2006 r., SK 42/05 ( OTK-A 2006/10/148 ) – odwołując się do prezentowanego w swoich wcześniejszych wyrokach stanowiska w kwestii znaczenia konstytucyjnej zasady określoności regulacji prawnych - stwierdził, że: "Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, wymóg ten wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Zasada określoności regulacji prawnych wymaga, aby przepisy prawne były formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (zob. wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 2, s. 20). Każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie" (wyrok z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51, s. 312). Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji."

Odwołując się do powyższego, również przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji (wyroki TK z dnia 17 grudnia 2002 r., U 3/02, oraz z dnia 13 września 2005 r., K 38/04).

W ocenie Sądu § 2 zaskarżonej uchwały nie spełnia tak rozumianych wymogów poprawnej legislacji. Przepis ten stanowi, że: "Od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2- art.130 a - ustawy Prawo o Ruchu Drogowym, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia zobowiązany jest właściciel pojazdu. Wysokość kosztów nie może przekroczyć 40% maksymalnej kwoty opłat za usunięcie pojazdu, ustalonych w §1 niniejszej uchwały."

Najpierw należy zauważyć, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 170/10, LEX nr 597353) zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale rady powiatu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Uchwała rady powiatu nie może ponownie regulować tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów.

Przepis § 2 zdanie pierwsze i drugie uchwały stanowią powtórzenie art. 130a ust. 2a zdanie pierwsze i drugie ustawy, co powoduje o konieczności stwierdzenia nieważności § 2 uchwały. Dodać przy tym trzeba, że zapis zawarty w zdaniu trzecim § 2 jest nieprecyzyjny, ponieważ nie wskazuje on wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu ze wskazaniem rodzaju pojazdu i ich dopuszczalnej masy całkowitej. Odwołano się tam maksymalnej kwoty opłat za usunięcie pojazdu ustalonych w § 1 uchwały. Można jedynie domniemywać, że chodzi o opłaty wymienione kolejno w pkt 1 – 7 § 1, które to przepisy Sąd powyżej zakwestionował.

Nadto Sąd stoi na stanowisku, że stosownie do delegacji ustawowej, rada powiatu powinna określić wysokość kosztów poprzez wskazanie konkretnej kwoty, ewentualnie poprzez określenie sposobu ich wyliczenia. Nie mieści się w tym natomiast możliwość ustalenia górnej granicy kosztów: "40% maksymalnej kwoty opłat", jak przyjęto w § 2 uchwały. Tak skonstruowany przepis daje podstawę do uznaniowości w ustalaniu wysokości kosztów w konkretnym przypadku, jest to zatem przypadek nieupoważnionej ustawowo subdelegacji kompetencji przyznanych radzie powiatu na rzecz podmiotu ustalającego koszty powstałe w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Wskazane uchybienia w zaskarżonej uchwale uzasadniają uchylenie jej w całości, ponieważ po wyeliminowaniu z niej wskazanych przepisów, uchwała ta traci rację bytu i nie może w sposób prawidłowy funkcjonować i pełnić swojej funkcji.

Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości.