Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 874/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Sygn.akt II OSK 874 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 maja 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr), Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Anna Łuczaj, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 142/04 w sprawie ze skargi A. O. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 874/05

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 18 marca 2005r., sygn. akt II SA/Łd 142/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę A. O. i uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił także postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...], decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...] i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2003 r., Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podał, że wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Łd 112/00 Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 1999 r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 2 listopada 1999 r. i decyzję tego organu z dnia 28 września 1999 r. w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentacji technicznej obiektu budowlanego oraz zezwolenia inwestorowi J. A. na wznowienie robót budowlanych. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] września 2003 r. nałożył na J. A. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wybudowanego budynku mieszkalnego na działce nr 417 w W. wraz z opiniami i uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczególnymi, ocenę stanu technicznego wybudowanego obiektu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. O., właściciel nieruchomości sąsiedniej, jednakże Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego zobowiązując jednocześnie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że inwestor wykonał obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] września 2003 r.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu decyzja o zatwierdzeniu projektu zamiennego jest konsekwencją wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2003 r. o nałożeniu obowiązku dostarczenia określonej dokumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie wzięły pod uwagę wytycznych, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2003 r., który jest w niniejszej sprawie wiążący. Sąd zauważył także, iż organy nadzoru budowlanego zastosowały przepis art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., co należy uznać za niedopuszczalne.

Niezależnie od powyższego Sąd uznał, iż brak jest racjonalnych argumentów przemawiających za zatwierdzeniem projektu budowlanego obiektu, którego budowa została już zakończona, a co w sposób niebudzący wątpliwości wynikało choćby z przeprowadzonych w dniu 2 lipca 2003 r. oględzin.

Sąd podniósł, iż organy uchybiły przepisom art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wydane decyzje nie zawierają uzasadnień odpowiadających wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Organy nie rozpoznały znajdującego się w aktach sprawy podania A. O., które mogłoby stanowić wniosek o wyłączenie pracownika lub organu, zatem wniosek podlegający rozpoznaniu.

Od powyższego wyroku J. A. złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie według spisu kosztów przedłożonego na rozprawie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie następujących przepisów:

– art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) poprzez jego pominięcie przy rozstrzyganiu o zgodności z prawem decyzji organów nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy istnienie wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 1999 r. o wstrzymaniu robót budowlanych obligowało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 tej ustawy i determinowało dalszy tok postępowania tego organu niezależnie od podjęcia decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego,

– art. 82 i art. 83 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. poprzez ich pominięcie przy ocenie zgodności z prawem działań podejmowanych w przedmiotowej sprawie przez organy nadzoru budowlanego i w konsekwencji uchylenie decyzji wydanych przez te organy z uwagi na brak decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Wydanie takiej decyzji należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej i jest niezależne od działań podejmowanych równolegle przez organy nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia przez inwestora od warunków pozwolenia na budowę,

– art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 27 marca 2003 r. poprzez błędne jego zastosowanie do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, innego niż podczas rozstrzygania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż wówczas budowa istniała w stanie surowym, a w chwili wydawania decyzji uchylonych zaskarżonym wyrokiem budowa została już zakończona i w konsekwencji błędne wskazanie na konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy nie jest możliwe uchylenie z tego powodu decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy budowa została już zakończona, na co wyraźnie wskazuje art. 37 ust. 2 powołanej ustawy, mówiący o rozpoczęciu lub wznowieniu robót budowlanych, a co za tym idzie, ograniczający zastosowanie art. 36a ustawy do procesów budowlanych jeszcze nie rozpoczętych lub też będących w toku.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania:

– art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) polegające na zastosowaniu tego przepisu, pomimo iż nie było do tego podstaw, gdyż od momentu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 9 kwietnia 2003 r. nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego sprawy, polegająca na tym, iż w toku orzekania przez organy nadzoru budowlanego budowa przedmiotowego budynku została praktycznie zakończona, zaś NSA orzekał w sytuacji gdy budynek był zrealizowany w stanie surowym. Spowodowało to błędne ustalenie, iż organy nadzoru budowlanego przy wydawaniu decyzji w sprawie były związane stanowiskiem i oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2003r., a także rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wyłącznie w oparciu o ocenę prawną wyrażoną w powyższym wyroku, w sytuacji gdy zmiana stanu faktycznego sprawy pozwala zarówno organom administracji, jak i Sądowi na odstąpienie od związania orzeczeniem NSA.

– art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez zaniechanie przez Sąd podjęcia samodzielnej analizy i oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, dla oceny zgodności wydanych w sprawie decyzji administracyjnych z prawem, a poprzestanie na przyjęciu związania Sądu oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2003 r.,

– art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wykroczenie poza granice sprawy i objęcie rozstrzygnięciem także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2003 r. i postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. w sytuacji gdy orzeczenia te nie zostały objęte skargą, zaś art. 134 ustawy przyznaje sądowi kompetencję do rozstrzygania jedynie w granicach danej sprawy administracyjnej, które wyznaczone są granicami postępowania zakończonego konkretną decyzją ostateczną,

– art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wyjście poza granice sprawy i usunięcie z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] września 2003 r. i postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. w sytuacji gdy orzeczenia te były prawomocne i nie zostały objęte skargą,

– art. 50 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. i postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r., pomimo że rozstrzygnięcia te nie zostały objęte skargą, a ich uchylenie oznacza działanie Sądu z urzędu", bez złożenia skargi przez uprawniony podmiot,

– art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bez podania w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania, a jedynie poprzestanie na powtórzonym za wyrokiem NSA stwierdzeniem, iż decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być uchylona, podczas gdy zgodnie z art. 82 i art. 83 Prawa budowlanego kompetencje w zakresie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę należą do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż nie podał w uzasadnieniu, jakie normy prawne zostały naruszone przez wydanie przedmiotowych decyzji w sposób uzasadniający uchylenie tych decyzji.

– art. 145 § 1 pkt a i c – przez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 26 czerwca 2005 r. A. O. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej odrzucenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 P.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego ich określenia w samej skardze. Zatem w skardze kasacyjnej winny być powołane przepisy prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę – uchybił Sąd, uzasadnienie ich naruszenia a w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego również wskazanie, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do naruszenia przepisów prawa materialnego a także przepisów postępowania.

1. Analiza ich treści wskazuje, że najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej, rzutującym na ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowi on, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia".

Uchylając bowiem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołał się na związanie go poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – OZ w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA/Łd 112/00). W wyroku tym – uchylającym decyzje wydane w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego – Sąd ten wyraził pogląd, że prowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji zrealizowanego obiektu w oparciu o przepisy art. 50 i 51 – Prawa budowlanego w sytuacji kiedy nie została uchylona decyzja pozwalająca na budowę od której dokonano istotnego odstępstwa – stanowi naruszenie art. 36a ust. 2 cyt. ustawy.

Podstawową zatem kwestią dla dokonania oceny zarzutu naruszenia przez sąd art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę (...) będzie ustalenie czy w niniejszej sprawie nie zaistniały negatywne przesłanki wykluczające możliwość powołania się sądu na ten przepis. Przypomnieć bowiem należy, że związanie oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądowym może być wyłączone tylko w przypadku istotnej zmiany po wyroku stanu faktycznego lub prawnego jak również po wzruszeniu wyroku w trybie nadzwyczajnym.

Jest poza sporem, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie został wzruszony. Niespornym też jest, że w związku z regulacją zawartą w art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, mimo że ustawa ta weszła w życie po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. w dniu 11 lipca 2003 r. nie nastąpiła zmiana stanu prawnego gdyż art. 7 cyt. ustawy nakazywał stosowanie do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie a niezakończonych decyzją ostateczną przepisów dotychczasowych.

Nie sposób natomiast podzielić zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowiska, że nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego, ponieważ zakończone zostały wszystkie roboty. Zauważyć bowiem należy że już w chwili wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotowy obiekt był co jest niesporne wybudowany i znajdował się w tzw. stanie surowym. Wykonywane później roboty budowlane o charakterze wykończeniowym nie mają żadnego znaczenia dla oceny samowoli budowlanej inwestora i nie stanowią okoliczności, które mogłyby być uznane za zmianę stanu faktycznego sprawy zaistniałą – po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku. Uwzględniając powyższe należy przyjąć, iż trafne jest stanowisko Sądu, że w okolicznościach niniejszej sprawy był on związany poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku.

2. Powyższe stwierdzenie ma ten skutek, iż za bezprzedmiotowe w tej sytuacji należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1, art. 82 i 83, art. 36a ust. 2 – Prawa budowlanego a także art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

3. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związanych z uchyleniem przez sąd orzeczeń nie objętych skargą, należy stwierdzić, co następuje:

Już na gruncie art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym przewidziana została możliwość wzruszenia innych niż zakończone orzeczeń wydanych w granicach sprawy. Artykuł 135 P.p.s.a. – którego naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej zezwala sądowi na "stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia".

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że uchylenie wymienionych w wyroku orzeczeń wydanych w innych odrębnych postępowaniach prowadzonych jednakże w granicach sprawy, której skarga dotyczy, było niezbędne do końcowego i należytego załatwienia sprawy. Nie budzi również wątpliwości, że wszystkie te orzeczenia zostały wydane w granicach niniejszej sprawy dotyczącej odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. W sensie materialnoprawnym - a nie procesowym – jest to jedna i ta sama sprawa.

Z wyżej wymienionych przyczyn brak było podstaw do uwzględnienia przedstawionych wyżej zarzutów.

4. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku zawiera zwięzłą relację z przebiegu dotychczasowego postępowania, wskazuje podstawę rozstrzygnięcia i wyjaśnia przyczyny z powodu których decyzje zostały uchylone. Wprawdzie brak jest wyraźnych wskazań, co do dalszego postępowania organów, nie mniej jednak pośrednio wynika to z treści uzasadnienia jak również uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego zaleceniami i oceną organy są związane (art. 99 cyt. ustawy).

Z ww. przyczyn należało uznać, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwiony podstaw, wobec czego na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.