Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2020/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 par 1, art. 5 par 1, art. 34, art. 26 par 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 124 par 1 i art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi I.D. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Zdrowia (dalej: "Minister", "organ II instancji) postanowieniem z [...] lipca 2019 r., znak: [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1495, dalej: "u.p.e.a."). po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez I. D. (dalej również "zobowiązana", "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej: "Wojewodą", "organ II instancji") z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie oddalenia zarzutów.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: "PPIS", "wierzyciel") pismem z [...] lipca 2017 r. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o przeprowadzenie egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym w związku z uchylaniem się przez zobowiązanych I. i P. D., jako opiekunów prawnych, od obowiązku poddania małoletniej córki E. D. obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Wierzyciel skutecznie doręczył Zobowiązanej w dniu [...] marca 2017 r, a następnie [...] czerwca 2017 r. upomnienie – wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym PPIS nr [...], tj. do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko błonicy tężcowi, krztuścowi oraz ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu. W upomnieniu wskazano konsekwencje prawne niewykonania ciążących na opiekunie obowiązków.

Dnia [...] lutego 2018 r. pełnomocnik zobowiązanej – A. T. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego na podstawie ww. tytułu wykonawczego, wskazując brak wymagalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucji. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: "Konwencja"), której Rzeczypospolita Polska jest sygnatariuszem.

Wojewoda w dniu [...] lutego 2018 r. zwrócił się do PPIS o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej zarzutów. Wydając postanowienie w dniu [...] marca 2018 r., PPIS uznał zarzuty za nieuzasadnione. Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał postanowienie, którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PPIS z [...] marca 2018 r., podtrzymując wszystkie twierdzenia i wnioski wydane w zaskarżonym postanowieniu.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. organ I instancji wydał postanowienie o oddaleniu wszystkich zarzutów podniesionych przez pełnomocnika I. D.. Po zażaleniu złożonym przez adw. A. T., w którym wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, Minister na podstawie art. 132 k.p.a. przekazał akta postępowania Wojewodzie celem dokonania doręczenia prawidłowo wydanego rozstrzygnięcia. Wojewoda odnosząc się do zarzutu braku wymagalności obowiązku o charakterze niepieniężnym ze względu na brak podstaw prawnych do żądania jego wykonania stwierdził, iż stanowisko PPIS było prawidłowe i odpowiadało obowiązującemu stanowi prawnemu. Organ I instancji przytoczył art. 5 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczeniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 284, dalej: "ustawa") i wynikający z niego obowiązek szczepień w Polsce. Wskazał również na obowiązek ciążący na osobach sprawujących prawną pieczę nad osobą małoletnią. Wojewoda stwierdził, że informacje określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2118, dalej: "rozporządzenie") są wystarczające do przyjęcia, że obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Wskazano, że realizacja obowiązku szczepień, w oparciu o corocznie modyfikowany Program Szczepień Ochronnych nie jest naruszeniem powszechnie obowiązującego porządku prawnego, lecz realizacją konstytucyjnego obowiązku, wynikającego z art. 68 ust. 4 Konstytucji, który właśnie poprzez corocznie aktualizowaną wiedzę najlepiej realizuje obowiązek szczepień ochronnych. Wojewoda odnosząc się do zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze pieniężnym stwierdził, że stanowiska Wierzyciela było prawidłowe i odpowiadało obowiązującemu stanowi prawnemu. Podkreślono, że ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2019 r., poz. 1590, dalej "u.p.p."). Wskazując ponownie na Konstytucję, organ I instancji stwierdził, że zarówno każdy obywatel ma prawo do ochrony zdrowia, jak i władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapewnienia ochrony swoim obywatelom, w tym poprzez m. in. zwalczanie chorób zakaźnych. Podkreślono, że obowiązek rodziców poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom jest w Polsce obowiązkiem prawnym, od którego uwolnić mogą jedynie konkretne przeciwwskazania lekarskie do szczepienia dziecka. Wojewoda wykładając przepisy u.p.e.a. podkreślił, że Wierzyciel, stosując wobec I. D. grzywnę w celu przymuszenia do realizacji obowiązku, zastosował najmniej uciążliwy środek w nakłonieniu jej do wykonania ciążącego na niej obowiązku prawnego. Wykazano, że dolegliwość finansowa, polegająca na konieczności uiszczenia grzywny w wysokości 520 zł powinna stanowić istotny bodziec skłaniający Zobowiązaną do wykonania obowiązku zawartego w tytule wykonawczym. Wojewoda wskazał również, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Podkreślono, że zastosowanie takiego środka egzekucyjnego miało służyć doprowadzeniu do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia I. D. dolegliwości finansowej, a celem nałożonej grzywny jest wyłącznie skuteczne wyegzekwowanie wykonania obowiązku prawnego. Przytaczając art. 33 pkt 1-10 u.p.e.a. organ I instancji przedstawił, że brak było podstaw prawnych do rozpatrzenia podniesionego przez pełnomocnika zarzutu naruszenia art. 8 Konwencji.

2. Pełnomocnik Zobowiązanej, pismem z [...] stycznia 2019 r., wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody z [...] stycznia 2019 r., wnosząc o jego uchylenie oraz umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu organu I instancji zarzucono naruszenie:

a) art. 5 ust. 1 pkt 1b w zw. z art. 19 ust. 9 ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia poprzez uznanie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego dziecka I. D. jest wymagalny, mimo iż w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających zakwalifikowanie małoletniej E. D. przez lekarza do szczepień oraz dokumentów potwierdzających wykluczenie przez lekarza przeciwwskazań do zaszczepienia,

b) art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia wskazując na twierdzenie organu, iż szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, iż I. D. może zaszczepić dziecko w terminie przewidzianym w treści rozporządzenie tj. do ukończenia przez dziecko 6 roku życia, 15 roku życia, 19 roku życia,

c) art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego wystawionego przez PPIS mimo, iż małoletnia E. D.była w trakcie diagnostyki lekarskiej mającej na celu ustalić dopuszczalność szczepienia oraz tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów z art. 27 § 1 u.p.e.a i tym samym naruszenie art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy nie podlegał egzekucji administracyjnej,

d) art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu wydania postanowienie oraz błędne uznanie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy jako podstawy prawnej postanowienia, pomimo treści art. 17 ust. 10 ustawy,

e) nieważność polegającą na prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.,

f) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia – jakiegokolwiek odniesienia się do konsultacji mających na celu właściwą kwalifikację dziecka w zakresie szczepienia, a także na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, naruszenie art. 8 Konwencji oraz naruszenie art. 47.

3. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 w zw. z art. 34 § 5 u.p.e.a., po rozpatrzeniu zażalenia z [...] stycznia 2019 r., utrzymano w mocy postanowienie Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów. Minister Zdrowia wskazał, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku polegającego na zaszczepieniu dziecka było prowadzone w sposób prawidłowy. Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice).

Organ II instancji argumentując niezasadność zarzutu braku wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy oraz w rozporządzeniu. Podkreślił, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie corocznego komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Minister poinformował, że szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, a także zgodnie z aktualną wiedza medyczną. Wskazano, że obowiązek staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę.

Zobowiązana zarzuciła niezbaduanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego i powołując się na art. 16 u.p.p. wyraziła opinię o nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Odnosząc się do tego zarzutu, Minister Zdrowia wskazał, że istotnie zgodnie z art. 16 u.p.p. pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy wydania takiej zgody. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku.

W swoim zażaleniu Skarżąca kwestionowała uprawnienia PPIS do podejmowania działań zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania do Zobowiązanej upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Odnosząc się do tego zarzutu, Minister wskazał na zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". PPIS nie działał bowiem w przedmiotowej sprawie jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z u.p.e.a., kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. PPIS nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nie pozostawał organem egzekucyjnym. Zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 56, dalej: "uoPIS".), do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., pozostają uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 u.p.e.a.

Organ II instancji wskazał, że w zażaleniu pełnomocnik I. D. podniósł, iż na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, dziecko nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień. Brak takiego zaświadczenia w aktach sprawy wiąże się z niemożliwością stwierdzenia, że obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny. Minister wskazał w tym kontekście, że to na skarżącym jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym – na którym spoczywają określone obowiązki rodzicielskie – spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu potwierdzenia, bądź wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżący nie podejmował żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego.

Powyższe wyjaśnienia Minister uzupełnił stwierdzeniem, że nie można stwierdzić naruszenia w sprawie art. 124 § 2 k.p.a. dotyczącego braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego nałożenia grzywny. Jak wynika z wyżej opisanych okoliczności dotyczących niewykonania badania kwalifikacyjnego i szczepień, kwestia ta została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a ponadto jak wynika szczegółowo z akt przedmiotowej sprawy (w tym wystosowanego do zobowiązanej upomnienia przez PPIS) była ona informowana o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego celem przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. Powyższe okoliczności zostały wzięte pod uwagę przy wydaniu postanowienia przez Wojewodę. Akta sprawy nie zawierają zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwskazań do wykonania szczepień ani też dokumentów potwierdzających fakt, iż zobowiązana informowała o konsultacjach lekarskich mających na celu ustalić dopuszczalność szczepienia. Minister Zdrowia podkreślił, że decyzja co do wyboru środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i wybór ten nie wymaga uzasadnienia. W przypadku postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązków o charakterze niepieniężnym, zgodnie z art. 28 u.p.e.a. we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej, jest istotne w sprawie, gdyż nałożona grzywna nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Organ podkreślił, że wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

4. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, pełnomocnik I. D.w dniu [...] sierpnia 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia i umorzenie postępowania. W skardze zarzucono naruszenie:

a) art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ oraz dowodów, którym odmówił wiary, stwierdzając, że obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, jak również brak wskazania, którego szczepienia dotyczy postępowanie;

b) art. 47 Konstytucji poprzez naruszenie prawa skarżącego do poszanowania życia rodzinnego;

c) art. 8 ust. 1 EKPCz.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej stwierdził, że Minister Zdrowia oraz organ egzekucyjny orzekający w I instancji nie wskazali w oparciu o jakie dowody przyjęli zasadność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny. Zaskarżone postanowienie stanowi przytoczenie jedynie podstaw prawnych, co uniemożliwia merytoryczną ocenę stanowiska organu. W treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Minister Zdrowia nie odwołał się do ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ, powołując się na wymagalność obowiązku poddania małoletniej córki skarżącej szczepieniom, nawet nie wskazał przeciwko którym chorobom ma być ona zaszczepiona i kiedy obowiązek według organu stał się wymagalny. Zgodnie z art. 17 ust. 9 u.p.e.a., lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną ma obowiązek poinformować osobę obowiązaną do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. W toku niniejszego postępowania nie ustalono, czy lekarz informował skarżącego o obowiązku oraz nie ustalono też, czy wzywano do stawienia się w przychodni celem przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego. Obowiązujące w Polsce przepisy dotyczące obowiązku szczepień ochronnych, zdaniem strony skarżącej, niezaprzeczalnie stanowią ingerencję w prawo do prywatności (prawo do decydowania o życiu osobistym), wyłączając możliwość podjęcia przez osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom lub ich opiekunów prawnych lub faktycznych decyzji o odmowie poddania się szczepieniom. Obowiązek ten stanowi zatem z pewnością ingerencję w zasadę autonomii (samostanowienia) jednostki wiążącą się ściśle z nakazem poszanowania godności ludzkiej, a konkretnie z prawem decydowania przez nią o świadczeniach zdrowotnych, którym chce się ona poddać. Ograniczenia powyższego prawa zgodnie z art. 8 konwencji mogą być wprowadzane jedynie w drodze ustawy i muszą być konieczne w demokratycznym społeczeństwie m. in. z uwagi na ochronę zdrowia i moralności. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Pełnomocnik skarżącej zauważył ponadto, że art. 68 ust. 4 Konstytucji nakazujący władzom publicznym zwalczać choroby epidemiczne nie przesądza, czy środki zwalczania chorób epidemicznych powinny być stosowane na zasadzie dobrowolności, zgodnie z zasadą prawa do samostanowienia (art. 47 Konstytucji), czy przymusu leczniczego.

5. Odpowiadając w dniu [...] września 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że dokonano prawidłowego i rzetelnego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i w konsekwencji nie znaleziono podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia wydanego w I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Zdrowia z [...] lipca 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., w przedmiocie oddalenia zarzutów.

2. Oceniając to orzeczenie, Sąd wziął pod uwagę, że stosownie do art. 1a pkt 7 u.p.e.a., organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. W myśl art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a. organem mającym ogólną właściwość do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązków niepieniężnych jest Wojewoda. Egzekucji administracyjnej podlegają, m. in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a.).

W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem tym jest wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy obowiązek poddania małoletniego dziecka szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym wymienionym w treści zaskarżonego postanowienia. Obowiązek ten został skonkretyzowany przepisami, wydanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy rozporządzenia, w szczególności przepisem § 3 tego rozporządzenia. Jest on także konkretyzowany komunikatami Głównego Inspektora Sanitarnego w sprawie programu szczepień ochronnych na dany rok, wydawanymi na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy. Wierzycielem w opisanym postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym - art. 1a pkt 13 u.p.e.a. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest, m. in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], co wynika z treści art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 uoPIS. Ten ostatni przepis ustanawia domniemanie kompetencji właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w tego rodzaju sprawach.

Jednocześnie należy wskazać, że zobowiązanym w takim postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). W rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym są rodzice dziecka, co do których istnieje ustawowy obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym, co wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W myśl tego przepisu w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.

W myśl art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącej przez Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] tytułu wykonawczego z [...] lipca 2017 r. Tytuł ten wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej został przesłany do Wojewody [...], jako organu egzekucyjnego, który następnie prowadził postępowanie egzekucyjne. Z kolei skarżącej, na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a., przysługiwało uprawnienie do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji, z którego z zachowaniem terminu skorzystała. Postanowienie wierzyciela jest w postępowaniu egzekucyjnym zaskarżalne. Zgodnie z art. 34 § 2 u.p.e.a., przysługuje na nie zażalenie. Środek ten w niniejszej sprawie został przez skarżącą złożony, a po jego rozpatrzeniu zaskarżone rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (postanowienie z [...] kwietnia 2018 r.). Stosownie zatem do art. 34 § 4 omawianej ustawy organ egzekucyjny – Wojewoda [...], po otrzymaniu ostatecznego postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela mógł wydać postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Zostało ono wydane w dniu [...] kwietnia 2018 r., jednakże w dniu [...] listopada 2018 r. Minister Zdrowia przekazał akta postepowania Wojewodzie stwierdzając, iż brak podpisu osoby upoważnionej na postanowieniu o oddaleniu zarzutów, skierowanym do strony, zgodnie z obowiązującymi przepisami oznacza, iż w ogóle nie zostało wydane postanowienie, tym samym brak było rozstrzygnięcia w sprawie zarzutów wniesionych przez stronę. Należało dokonać doręczenia prawidłowo wydanego rozstrzygnięcia, zawierającego wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 124 § 1 k.p.a. Wojewoda wydał rzeczone postanowienie w dniu [...] stycznia 2019 r., które następnie Minister Zdrowia jako organ II instancji utrzymał w mocy, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem.

3. W ocenie Sądu, zaskarżone orzeczenie Ministra Zdrowia odpowiada prawu. Organ ten, działając na skutek zażalenia na postanowienie o oddaleniu wniesionych przez skarżącego zarzutów dotyczących prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego, ponownie zarzuty te poddał ocenie biorąc przy tym pod uwagę tryb uregulowany w art. 34 u.p.e.a. W konsekwencji organ ten wydał prawidłowe rozstrzygnięcie.

Należy stwierdzić, że w myśl art. 17 ust. 11 ustawy, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 oraz art. 19 ust. 10 zaleceń, w terminie do dnia 31 października roku poprzedzającego realizację tego programu. Zgodnie z takim programem, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Międzychodzie domagał się od skarżącej poddania jej córki szczepieniom ochronnym. Program Szczepień ochronnych na dany rok jest przygotowywany i ustalany przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a następnie ogłaszany w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia. Na gruncie zaś art. 87 Konstytucji komunikat nie jest określony jako jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Nie powoduje to jednak braku mocy obowiązującej takiego aktu. Bezspornym jest dopuszczalność posługiwania się przez organ aktami wykonawczymi do ustawy oraz aktami stosowania prawa, które wskazują określone organizacyjne lub techniczne okoliczności wykonywania obowiązków prawnych.

4. Zdaniem Sądu, nie został naruszony także przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wskazać w tej kwestii należy, że stosownie do tego przepisu oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy, jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.

5. Ponadto Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniego dziecka. Sąd raz jeszcze wskazuje, że obowiązek ten wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Kontrola sądowa zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia wykazała, że nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nienaruszający zasad wyrażonych w powołanych przepisach k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono bezspornie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organy w sposób niebudzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.

6. Sąd uznał za niezasadny również zarzut naruszenia przepisu art. 47 Konstytucji. W ocenie Sądu, konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji. Wprost przeciwnie, z powołanego przez skarżącego w złożonej skardze art. 68 ust. 4 Konstytucji wynika jednoznaczny obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych. Przedmiotem ochrony konstytucyjnej pozostaje zdrowie publiczne. Niezależnie jakie znaczenie przypisywać temu niezwykle pojemnemu treściowo i wielowymiarowemu terminowi, niewątpliwie jego zakresem powinny zostać objęte te działania, które wiążą się ze wszystkimi aspektami zdrowia ludzi, jego ochrony oraz poprawy (por. J. Barcik, Międzynarodowe prawo zdrowia publicznego, Warszawa 2013, s. 4 i n.). W jego skład, na co zwraca uwagę Sąd, bez wątpienia wchodzi również wymóg rozpoznawania i zapobiegania chorobom epidemicznym, jako najistotniejszemu zagrożeniu zdrowia zbiorowości ludzi stanowiącego dobro publiczne. Z przyjmowanych definicji zdrowia publicznego wynika, że rozwój systemów ochrony zdrowia musi być postrzegany całościowo, przez co jego umacnianiu powinien zawsze towarzyszyć "zorganizowany wysiłek społeczności" ("the organized efforts of society"), jeżeli posłużyć się w tym zakresie określeniem definicyjnym D. Achesona, które trafnie akcentuje współzależność stanu zdrowia ogółu ludzi od indywidualnych zachowań jednostek. Tego rodzaju uwarunkowanie determinuje, zdaniem Sądu, uznanie, że obowiązek usuwania przez organy państwa zagrożeń zdrowia zbiorowości może w szczególnych przypadkach ograniczać konstytucyjną zasadę wolności i nietykalności osobistej (art. 41 Konstytucji) oraz podnoszone przez skarżącego prawo do samostanowienia (art. 47 Konstytucji), jeżeli inna forma perswazyjna aniżeli przymus leczniczy nie jest skuteczna, by osiągnięta została wysoka odporność populacyjna. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany dodatkowo podkreślić, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje nie tylko wskazywaną w Konstytucji powinność państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa w związku z tym, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia, ale nakierowany jest przede wszystkim na zapewnienie przez władze publiczne szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). W piśmiennictwie trafnie wskazuje się bowiem, że regulacja zawarta w art. 68 ust. 4 Konstytucji w odniesieniu do zwalczania chorób epidemicznych u dzieci pozostaje bezpośrednio powiązana z prawem do szczególnej opieki zdrowotnej wynikającym z ust. 3 i stanowi jego naturalne uzupełnienie w odniesieniu do tych jednostek chorobowych, które mogą bez odpowiedniej reakcji państwa rozprzestrzenić się na populację dzieci (por. M. Dercz, Konstytucyjne prawo dziecka do szczególnej opieki zdrowotne, Warszawa 2016, s. 190 i n.).

7. Odnosząc się do zaś do zarzutu pełnomocnika skarżącej, że obowiązkowe szczepienia dziecka oznaczają ingerencję w prawo do poszanowania życia prywatnego, gwarantowanego przez art. 8 pkt. 1 Konwencji Sąd stwierdza, że jest on niezasadny. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z pkt 2 tego przepisu niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. W ocenie Sądu, mając na uwadze art. 8 pkt. 2 omawianej Konwencji, stwierdzić należy, że powyższe kryteria spełnia wprowadzenie w polskim systemie prawnym szczepień obowiązkowych, bowiem jest to przewidziane przez ustawę i jest to konieczne ze względu na ochronę zdrowia oraz praw i wolności innych osób.

8. Konkludując, Sąd uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Kontrola sądowa zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia wykazała, że nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nienaruszający zasad wyrażonych w powołanych przepisach k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono bezspornie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organy w sposób nie budzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.

9. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.