Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 513/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2006-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Asystent sędziego Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Go 513/06

UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta.

Wojewoda stwierdził, iż przedmiotowa uchwała niezgodna była z art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5 i 6, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 12, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).

Zdaniem organu Rada Miasta, w planie zagospodarowania przestrzennego sprzecznie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta" uchwaloną uchwałą Rady Miasta z dnia [...] marca 2000 r. Nr [...], określiła lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 .

Otóż na miejsce lokalizacji takiej inwestycji w palnie zagospodarowania przestrzennego wskazano teren o symbolu [...]. Tymczasem zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta na tym obszarze dopuszczono budowę hali targowej (zdefiniowanego obiektu handlowego o pow. sprzedaży powyżej 1000 m2) i wykluczono lokalizację hipermarketu (obiektu handlowego o pow. sprzedaży powyżej 2500 m2). Zatem ze studium wynikało, że hala handlowa lokalizowana na terenie [...] nie powinna mieć większej powierzchni sprzedaży niż 2500 m2. Tymczasem w planie zagospodarowania przestrzennego, takiego ograniczenia powierzchni sprzedaży nie zastrzeżono.

Jako przykład niezgodności uchwały Rady Miasta z przyjętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta – Wojewoda – wskazuje także ustalenia planu dla terenu [...]. W przyjętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jednostka ta została zakwalifikowana jako "wewnętrzny śródmiejski obszar rozwoju", na którego wyznaczono cel "stworzenia oferty przestrzennej dla działalności handlowo-usługowej", uznany za przedsięwzięcie strategiczne o dużym znaczeniu dla rozwoju przestrzennego miasta. W wewnętrznych śródmiejskich obszarów rozwoju studium postuluje stworzenie oferty zakupowej dla klientów w ośrodkach usługowych pod jednym dachem. Studium ośrodek usługowy pod jednym dachem definiuje jako obiekt handlu i usług składający się ze sklepów, supermarketów i hal handlowych powiązanych wspólnym krytym pasażem o powierzchni sprzedaży większej niż 2000 m2. Studium było zgodne ze stanem istniejącym na tym obszarze, gdyż znajduje się tam obiekt usługowo-handlowy o powierzchni sprzedaży pow. 5000 m2 oraz z następnie wydaną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Tymczasem plan zagospodarowania przestrzennego dzieli "śródmiejski obszar rozwoju" na 4 części o różnym przeznaczeniu, w tym o przeznaczeniu na tereny zielone czy też tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Na żadnej z części obszaru nie przewidziano lokalizacji obiektu handlowo-usługowego o powierzchni powyżej 2000 m2, jak dopuszczało studium. Nadto ustalona w planie intensywność zabudowy uniemożliwia prowadzenie obecnej działalności a także stworzenie infrastruktury parkingowej dla obiektu.

Wojewoda stwierdził nadto inne niezgodności z prawem uchwały Rady Miasta z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta.

Jako niezgodne z prawem organ wskazał zapisy Rozdziału 6 §85 ust. 1 pkt 2 a i b oraz pkt 3 a-h, odnoszące się do zagospodarowania terenów zamkniętych, gdy jak wynika z art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego można wskazać wyłącznie granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych.

Wojewoda stwierdził, iż szereg zapisów Rozdziału 9 uchwały, dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej wprowadzają elementy niedopuszczalnej uznaniowości, przez co ograniczają w sposób nieokreślony prawa obywatela. Uznaniowość ta polega na uzależnieniu wykonywania zamierzeń planistycznych do zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jednocześnie – zdaniem organu – niektóre z tych zapisów naruszają ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Umożliwiają bowiem rozbudowy, przebudowy i nadbudowy zabytków za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, gdy tymczasem ustawa ta wprowadza szczególną ochronę obiektów zabytkowych przed takimi działaniami i organ ten nie może na takie działania udzielać zgody.

Zdaniem Wojewody Rada Miasta nie dopełniła obowiązku z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wywodzi to stąd, iż Rada Miasta nie ustaliła opłaty planistycznej z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla całego terenu objętego planem, lecz tylko dla niektórych obszarów.

Wojewoda wywodzi naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stąd, iż Rada Miasta określiła jako załączniki do uchwały spis obiektów wpisanych i proponowanych do wpisania do rejestru zabytków, gdy tymczasem powyższy przepis ustawy, wymieniając wymagane załączniki do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na takie nie wskazał. Zdaniem Wojewody art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tworzy zamkniętą listę załączników. Nadto poszczególne przepisy planu, określające załączniki stanowiące integralną cześć uchwały są ze sobą sprzeczne.

Naruszeniem prawa, jak twierdzi organ nadzorczy, było także zamieszczenie w definicjach zawartych w słowniku słowniczku pojęć treści ustaleń, przez określenia "należy", "dopuszcza się". Jest to sprzeczne z Rozdziałem 3 i 4 uchwały, które określają miejsce i sposób zamieszczenia ustaleń planu.

Nadto uchwała, której nieważność została stwierdzona, nie zawiera wyjaśnień zapisów w §6-53 w trzeciej kolumnie tabel, określających nieprzekraczalne wysokości zabudowy, przez co wymagania planu tego tyczące, są nieczytelne.

Zdaniem Wojewody, przez przyjęcie uchwały Rada Miasta przekroczyła swoje kompetencje, definiując w Rozdziale 1 §2 ust. 1 pkt 20 definicję pojęć ustawowych (wyrys i wypis) oraz określając procedurę ich uzyskania.

Organ stwierdzający nieważność uchwały zarzucił jej nadto niedoskonałą legislację. W szczególności wynika to, z nieadekwatności pojęć wynikających z mutacji czasownika "definiowanie" do zapisów ustawy, oraz ze sprzeczności budowy tabel z odwołaniami do poszczególnych ich kolumn, zawartymi w niektórych przepisach uchwały.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta, powołując się na art. 98 ustawy z o samorządzie gminnym oraz art. 3 §2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.

Rozstrzygnięciu Wojewody skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 4 ust. 3, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5 i 6, art. 15 ust. 2 pkt 6 i 12, ust. 3 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 18 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, niezastosowanie art. 7 i art. 77 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 jednolity tekst ze zm.) i art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Uzasadniając swoje stanowisko Rada Miasta stwierdziła, iż postępowanie prowadzące do przyjęcia uchwały, której nieważność stwierdził organ nadzorczy, nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Skarżąca wskazała, że procedura ta została wszczęta na podstawie uchwały z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar ograniczony: od północy linią kolejową, od zachodu ul. [...], oraz uchwałą Rady Miasta z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego miasta, obejmującego obszar ograniczony: od północy ul. [...], od południowego zachodu ul. [...]. Procedowanie nad planem było zgodne z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent miasta ogłosił w prasie, na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego i na miejskiej stronie internetowej o podjęciu powyższych uchwał podjąć wymagane przez prawo terminy składania wniosków, określając formę i miejsce składania. Terminowo zawiadomił na piśmie o podjęciu uchwał organy i instytucje właściwe do uzgodnienia i opiniowania planu. Następnie w ustawowym terminie rozpatrzył wnioski do planów, po czym obie procedury połączył, tworząc projekt obejmujący obszar wynikający z obu uchwał. Prezydent uzyskał opinie i uzgodnienia, o których mowa w art. 17 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym także uzgodnił projekt z Wojewodą. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz ze sporządzoną prognozą oddziaływania na środowisko, w dniach od [...] listopada 2005 r. do [...] grudnia 2005 r. był wyłożony do publicznego wglądu, o czym Prezydent Miasta ogłosił na 7 dni przed terminem jego wyłożenia. W dniu [...] grudnia 2005 r. zorganizowana została publiczna dyskusja nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami. Następnie został wyznaczony na dni [...] grudnia 2005 r. termin do zgłaszania uwag. Część zgłoszonych uwag została przyjęta przez Prezydenta, zaś uwagi nieuwzględnione przez Prezydenta zostały oddalone przez Radę Miasta w drodze uchwały z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] o przyjęciu listy uwag nieuwzględnionych. Uchwała o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta na sesji w dniu [...] maja 2006 r. Zatem w toku prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały naruszone przepisy postępowania.

Jednocześnie zdaniem Rady Miasta, nieprawdziwy jest zarzut, jakoby plan ten był niezgodny z przyjętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Jeżeli chodzi o obszar [...] to studium dla powyższego obszaru, określonego jako "obszar rozwoju śródmiejski" przyjęło ustalenia ogólne wynikające z położenia na terenie historycznych przedmieść: utrzymanie siatki ulic, utrzymanie zabudowy, w tym jej gabarytów i charakteru, w rejonach przemieszania zabudowy mieszkaniowej z przemysłową (taka występuje na tym obszarze) wymianę obiektów przemysłowych na zabudowę mieszkaniową i usługową, adaptację na usługową z eliminacją obiektów nietrwałych bądź obniżających prestiż miasta. Nadto dla zespołu urbanistycznego "Przedmieście Wschodnie", w skład którego wchodzi "obszar rozwoju śródmiejski", przyjęto, że w jego części położonej na południe od ul. [...] należy tworzyć zabudowę willową wielorodzinną i budynki jednorodzinne wolnostojące w formie małych willi i tyczy to także obszaru [...]. Jeżeli chodzi o handel detaliczny, dla obszaru [...], także obowiązują ogólne ustalenia dla obszarów historycznych przedmieść. Zatem handel detaliczny, na terenie [...], winien być prowadzony we wszystkich formach z wyjątkiem handlu poza siecią sklepową i hipermarketami. Wprawdzie w "Części strefowej" studium przyjęto, że w "śródmiejskich obszarach rozwoju" dopuszczalne jest tworzenie ofert w ośrodkach usługowych pod jednym dachem, jednakże nie tyczy to "obszaru rozwoju śródmiejskiego", gdyż ten nie został wskazany w części ogólnej studium w Rozdziale 2 – Działalności, ppkt 2.1.5.1 pkt 4 ppkt 4 jako dopuszczony do rozwoju handlu detalicznego w formie obiektów usługowych pod jednym dachem, tak jak inne tam wskazane śródmiejskie obszary rozwoju. Zatem ograniczenie powierzchni sprzedaży obiektów na tym terenie do 2000 m2 jak i wprowadzenie tam innych form zabudowań niż usługowe, nie było sprzeczne ze studium. Jednocześnie przyjęcie planu nie naruszyło żadnej prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieprawdzie jest też stwierdzenie, że obecnie na terenie [...] znajduje się obiekt handlowo-usługowy o pow. sprzedaży powyżej 5000 m2, gdyż pozwolenie na takie użytkowanie obiektu, wymagało prac budowlanych, na które nie zostało dotąd wydane pozwolenie. Rada Miasta przytoczyła także inne okoliczności dotyczące właścicieli terenu [...] (zmianę przeznaczenia terenu od deklarowanego przy nabyciu w trybie przetargowym od gminy, zaległości podatkowe). Jeżeli chodzi o teren [...] to nie jest tak, ze plan jest w tej części niezgodny ze studium. Wprawdzie w planie dopuszczono budowę hali handlowej o powierzchni sprzedaży powyżej 2500 m2, nie mniej nie oznacza to, że w planie, wbrew studium, dopuszczono budowę na tym obszarze hipermarketu. Definicja hipermarketu, wskazana w studium, zawiera bowiem inne elementy niż wielkość powierzchni sprzedaży np., dotyczące asortymentu, tymczasem dopuszczona na tym terenie inwestycja nie spełnia innych przesłanek pozwalających na uznanie jej za hipermarket. Zresztą Rada Miasta uważa, że uzasadnienie aktu nadzoru jest wewnętrznie sprzeczne, skoro przy braku zapisu w studium, umożliwiającego lokalizację na obu obszarach hipermarketu, Wojewoda twierdzi, iż na obszarze [...] może zgodnie ze studium istnieć inwestycja o pow. sprzedaży większej niż 2500 m2, a nie na obszarze [...]. Różnice w zakresie ustalonych funkcji i intensywności zabudowy pomiędzy obszarem [...] i [...] wynikają więc wyłącznie z odmiennych ustaleń studium.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów, Rada Miasta, podała, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jedynie wskazała granice terenów zamkniętych, nie obejmując ich planem.

Jeżeli chodzi o zapisy tyczące ochrony zabytków, to skarżąca twierdzi, iż są one zgodne z przepisami prawa. Przewidziana ewentualność modernizacji i przebudowy zabytków jest zgodna z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż wymienione w skardze przepisy tej ustawy wskazują na dopuszczalność prac budowlanych przy obiektach zabytkowych. Zaś załączenie do planu katalogu obiektów zabytkowych wpisanych do rejestrów i ewidencji, nie jest zabronione, a zatem jest zgodne z prawem.

Stawki opłaty planistycznej zostały ustalone tylko dla obszarów, w których wobec zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzrosła wartość nieruchomości. Zdaniem Rady Miasta, przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia obowiązek określenia tej opłaty nie dla wszystkich nieruchomości objętych planem, ale tylko tych, których wartość wzrosła. Natomiast brak ustalenia stawki opłaty nie jest przyjęciem stawki zerowej.

Wskazany w tabelach sposób ustalenia maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy, zdaniem Rady Miasta jest jasny i zrozumiały. Zaś pozostałe omyłki wskazane w skardze nie są istotne i mają wyłącznie charakter techniczny.

Nadto skarżąca stwierdziła, że Wojewoda stwierdzając nieważność uchwały, nie kierował się zasadą prawdy obiektywnej, a w jego działaniu można doszukać się stronniczości.

Mając na uwadze powyższe Rada Miasta na podstawie art. 148 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę Rady Miasta, wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wniosku odpowiedzi na skargę organ nadzorczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Co dotyczy obszaru [...], Wojewoda dodał, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta: Rozdziałem 1.1.3.2 – Kierunki polityki przestrzennej pkt 8 ppkt 3 celem polityki przestrzennej dla obszaru [...] ma być "przekształcenie zespołu zabudowy związanej z aktywnością gospodarczą w rejonie zbiegu ulic [...] w ośrodek usługowy grupujący obiekt usług z dużą liczbą klientów". Nadto w Rozdziale 4.2.2, pakt 5 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wskazano, że tworzenie ofert przestrzennych dla działalności handlowo- usługowych na obszarze właśnie [...] zostało określone wręcz jako przedsięwzięcie strategiczne o dużym znaczeniu dla miasta. Stąd zdaniem Wojewody powyższy teren powinien mieć wyłącznie funkcje handlowo-usługowe i być przekształcony w ośrodek usługowy grupujący obiekty usług z dużą liczbą klientów. Jednocześnie z zapisów studium wynika, że na śródmiejskich obszarach rozwoju dopuszczalne są wszystkie formy handlu detalicznego (z wyjątkiem niektórych), w tym postuluje się tworzenie ofert handlowych w ośrodkach usługowych pod jednym dachem. Obiekt taki ma zgodnie ze studium powierzchnię sprzedaży powyżej 2000 m2. Stąd należy wyinterpretować, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta na terenie [...] powinna istnieć możliwość obiektów typu ośrodek usług o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Nie jest to sprzeczne z wnioskiem dotyczącym nakazu ograniczenia powierzchni hali handlowej na obszarze [...]. Inna jest bowiem definicja hali handlowej i ośrodka usług pod jednym dachem. Powierzchnia sprzedaży w takim ośrodku może przekraczać 2500 m2, gdyż jest to powierzchnia sumaryczna wszystkich krytych wspólnym dachem sklepów i hal, a nie jednej hali. Jeżeli zaś chodzi o obszar [...], "[...]" to lokalizowana tam jedna hala handlowa jest wyłącznie obiektem handlu detalicznego, a studium zakazuje tam tworzenia obiektów handlu detalicznego o powierzchni powyżej 2500 m2 (hipermarketów). Tymczasem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego takiego wymaganego ograniczenia powierzchni sprzedaży nie określono. Wojewoda twierdzi nadto, iż ograniczenie funkcji usługowych na terenie [...] jest sprzeczne z prawomocną decyzją o użytkowaniu, czego nowy plan nie powinien naruszać, a ewentualne działania właścicieli działek na terenie [...] dotyczące wykonywania zobowiązań finansowych nie mogą mieć wpływu na treść uchwały.

Co do pozostałych powodów stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta, Wojewoda stwierdził słuszność wszystkich wcześniej wyrażonych przez siebie poglądów. Nadto sprecyzował niektóre poszczególne zarzuty stawiane w rozstrzygnięciu nadzorczym. W szczególności wskazał na §85 ust 1-3, które poprzez zwroty "należy przyjąć", "należy uwzględnić", "zakaz podziałów" są w istocie ustaleniami planu dotyczącymi terenów zamkniętych. Zdaniem Wojewody miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien wskazywać na konkretne wytyczne konserwatorskie w stosunku do obiektów i obszarów objętych ochroną w zakresie przebudów, nadbudów, rozbudów i zmian przeznaczenia. Rada Miasta powinna nadto ustalić stawkę opłaty planistycznej dla wszystkich terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego, co wynika z §4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr164, poz.1587). Jeżeli chodzi o niejasność określenia dopuszczalnej wysokości zabudowy, to wynika to stąd, iż w uchwale nie ma odpowiedniego wyjaśnienia stosowanych oznaczeń.

Zdaniem Wojewody wszystkie te uchybienia, będąc istotnymi naruszeniami prawa skutkują nieważnością uchwały objętej aktem nadzorczym.

W pismach procesowych z dnia [...] października 2006 r. (data prezentaty) pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków S.L., T.O. i I.M., oraz z dnia [...] listopada 2006 r. (data prezentaty) z opinii dr inż. arch. I.M. i dr hab. inż. arch. T.O..

Sąd postanowieniem na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. oddalił te wnioski.

Podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organami administracyjnymi. Stąd też, zgodnie z art. 106 §3 ustawy z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowód uzupełniający jedynie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Zawnioskowany zatem dowód z zeznań świadków należało oddalić, jako niedopuszczalny przed sądem administracyjnym.

Tezą dowodzoną – dowodu z opinii biegłych, jak twierdził jeden z pełnomocników skarżącej, bądź dokumentu prywatnego w ocenie drugiego pełnomocnika – było stanowisko dr inż. arch. I.M. i dr hab. inż. arch. T.O. w przedmiocie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia i miasta ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta z [...] marca 2000 r. Oznaczałoby to, że Sąd miałby dokonać ustaleń na podstawie dokumentu, który ma służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sporządzonemu na potrzeby procesu bez woli Sądu. W istocie, zatem Sąd miałby dopuścić dowód z dokumentu, który jest opinią planistów, co sprzeczne jest z treścią wyżej cytowanego przepisu art. 106 §3 p.p.s.a. Stanowisko takie zajął także NSA w wyroku z dnia 25 września 2000 r., FSA 1/00 – ONSA 2001 r., nr 1, poz. 1., - "iż brak jest wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego".

Te okoliczności zadecydowały więc, iż Sąd wnioski dowodowe strony skarżącej oddalił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zdaniem Sądu akt nadzorczy Wojewody, objęty skargą Rady Miasta, jest zgodny z prawem, a skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem niniejszej sprawy było zbadanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], na podstawie którego stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta.

Podstawę kompetencji wojewody do stwierdzania nieważności uchwał gminy stanowi art. 86 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Zgodnie z tymi przepisami wojewoda orzeka o nieważności uchwały w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Jak wynika z akt Miasta, wojewoda wydał przedmiotowe rozstrzygnięcie w terminie.

Jeżeli chodzi o ocenę zgodności aktu nadzorczego Wojewody z prawem materialnym, to w istocie ta sprowadzała się do zbadania ważności samej uchwały, wobec której organ skorzystał ze swoich uprawnień. Akt nadzorczy wojewody stwierdzający nieważność aktu administracyjnego (uchwały) odpowiada bowiem prawu, gdy ten akt administracyjny ze względu na określone wady jest nieważny. Podstawy nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego wymienia art. 28. 1. ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem nieważność uchwały gminy w przedmiocie planu miejscowego powoduje naruszenie zasad jego sporządzania, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wobec tak wskazanych przesłanek nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego, należy stwierdzić, że uchwała Rady Miasta w istocie była dotknięta nieważnością, choć z innych przyczyn niż wskazanych w uzasadnieniu aktu nadzoru.

Na wstępie należy stwierdzić, iż tryb sporządzania planu – to jest unormowania regulujące procedurę jego uchwalania gwarantujące ochronę praw podmiotów i ich udziału w procesie planistycznym – został przez skarżącą zachowany, zgodnie z rozdziałem 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.)

Jednakże przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określając przyczyny nieważności uchwały, wskazuje także, na naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu wyrażoną w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wymóg zgodności planu zagospodarowania przestrzennego z przyjętym na tym obszarze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Obligatoryjną treść studium ustala art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy w studium określa się w szczególności obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2. Regulacja ta tworzy zintegrowaną całość z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu (...), zgodnie z którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w zależności od potrzeb, określa się granice terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, co wynika z odwołania do art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Z treści tych przepisów w powiązaniu z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu (...) należy wywieść wniosek, iż możliwość dopuszczenia w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego lokalizacji takich obiektów uzależniona jest od wskazania dopuszczalności w studium ich lokalizacji na tym obszarze.

Wyraźne ustalanie w aktach planistycznych gmin możliwej lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży wyższej niż 2000 m2, miało na celu ścisłą reglamentację ich tworzenia, ograniczając ich funkcjonowanie tylko do terenów, na których wprost określono taką możliwość w aktach palnistycznych. Plan zagospodarowania przestrzennego, określając zatem tereny pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, wyznaczał je, nie tylko w sposób pozytywny, ale także negatywny. Wyznaczenie lokalizacji takich obiektów handlowych w rozumieniu pozytywnym sprowadza się do wskazania obszarów, gdzie te mogą być lokalizowane. Natomiast wyznaczenie granic dopuszczalności ich lokalizacji w rozumieniu negatywnym polega na ustaleniu niemożności ich budowy na pozostałych terenach, co wynika z mocy planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w drodze planu miejscowego, nie tylko dopuszcza się lokalizacje obiektów handlowych o powierzchni wyższej niż 2000 m2, ale implicite wprowadza się zakaz ich budowy na innych terenach objętych planem. Odnosząc to do wymaganej zgodności planu ze studium, należy stwierdzić, iż plan powinien być także zgodny ze studium w taki oto sposób, że lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyższej 2000 m2 powinna być według planu możliwa tam, gdzie przewiduje to studium i niemożliwa tam, gdzie studium takiej lokalizacji nie dopuszcza.

Stąd też ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na studium wymóg precyzyjnego ustalenia obszarów, na których wyłącznie dopuszczone będą lokalizacje obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży wyższej niż 2000 m2. Studium nie może pozostawiać swobody organom uczestniczącym w procedurze sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyznaczeniu terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 gdyż to byłoby sprzeczne z art. 10 ust. 2 pkt. 8 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu (...). Dowolne ustalenie w planie miejscowym terenów pod budowę takich obiektów handlowych narusza wskazane powyżej przepisy i jako rażące naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) nieważność uchwały.

Tymczasem "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta" uchwalone uchwałą Rady Miasta z dnia [...] marca 2000 r. Nr [...] nie wskazywało precyzyjnie obszarów lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000. Otóż studium wyróżnia szereg obiektów handlowo-usługowych, których powierzchnia sprzedaży mogła przekraczać 2000 m2, bądź być niższa. W szczególności studium wymienia supermarkety, będące obiektem handlu detalicznego, ze sprzedażą w formie samoobsługi, z przewagą sprzedaży artykułów spożywczych, w formie architektonicznej jednopoziomowego pomieszczenia. Obiekt taki nie może mieć powierzchni sprzedaży wyższej niż 2500 m2, gdyż obiekt taki jest definiowany jako hipermarket. Kolejnym rozróżnianym rodzajem obiektów, których powierzchnia sprzedaży może być wyższa niż 2000 m2 jest dom towarowy zdefiniowany jako obiekt o powierzchni sprzedaży większej niż 1000 m2 ze zróżnicowanymi formami sprzedaży o ofercie wielobranżowej w bardziej skomplikowanej formie architektonicznej, wśród tych obiektów wyróżnia się domy towarowe otwarte, gdzie prowadzona jest sprzedaż przez różnych przedsiębiorców. Obiektem, którego powierzchnia sprzedaży według studium może przekroczyć 2000 m2 jest hala handlowa: obiekt handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży wyższej niż 1000 m2, samoobsługowy z przeważającą ofertą jednej branży. W studium dla tych obiektów nie ustalono maksymalnej powierzchni sprzedaży. Poprzez ustalenie jedynie minimalnej powierzchni sprzedaży tych typów obiektów handlowych, mogły one, zgodnie ze studium, przekraczać powierzchnię 2000 m2. Nie mniejszą od 2000 m2 powierzchnię sprzedaży miały mieć ośrodki usługowe pod jednym dachem, definiowane jako obiekty handlu detalicznego i usług składające się ze sklepów, supermarketów i hal handlowych powiązanych wspólnym pasażem, ze zróżnicowanymi formami sprzedaży, oraz hipermarkety nie lokowane w studium na obszarach objętych planem (definicje na str. 120-121 studium). Jednocześnie studium nie wskazywało w sposób wyraźny na obszary rozmieszczenia supermarketów, domów towarowych, hal handlowych, a także ośrodków usługowych pod jednym dachem. W szczególności, dla "Centrum" dopuszczono lokalizację domów towarowych pomiędzy ul. [...], ulicami [...] (str. 127 studium). Natomiast z części strefowej studium dla centrum miasta (str. 353 studium), wynika, że dopuszczono tam: ogólną możność lokalizacji domów towarowych, a ośrodków usługowych pod jednym dachem z wyłączeniem obszaru ograniczonego ulicami [...] i ul. [...] (str. 354 studium). Jeżeli chodzi o śródmieście, to w studium nie dopuszczono do lokalizacji wyłącznie hipermarketów. Przewidziano zaś lokalizację domów towarowych i ośrodkach usługowych pod jednym dachem, w wewnętrznych obszarach rozwoju, enumeratywnie wymienionych w studium i nadto ośrodków usługowych pod jednym dachem w obszarach rozwoju wspierających centrum miasta: [...] (str. 127). Wskazano na ewentualne obszary budowy hal targowych w obszarach rozwoju: [...] (str. 43). Przy czym w studium, jak Sąd powyżej wskazał, nie podano precyzyjnie czy domy towarowe, supermarkety i hale handlowe na poszczególnych obszarach mogą mieć powierzchnię sprzedaży wyłącznie do 2000 m2 czy też większą.

Takie ustalenia studium względem definiowanych tam domów towarowych, hal handlowych i supermarketów nie odpowiadają wymogom art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu (...), nie reglamentując możliwości ich lokalizacji tak pozytywnie jak i negatywnie. Z jednej bowiem strony opis przestrzeni, na której mogą być takie obiekty handlowe lokalizowane, jest zbyt szeroki, aby możliwym było przyjęcie, że studium wskazuje "obszary rozmieszczenia". Z drugiej strony określanie dopuszczalnego rozmieszczenia różnych rodzajów obiektów, do których można zaliczyć obiekty o mniejszej powierzchni sprzedaży niż 2000 m2, jak i wyższej, nie może być uznane za wskazanie rozmieszczenia obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, skoro pozostawia faktyczną swobodę w ustaleniu tej powierzchni. Poprzez takie zapisy studium Rada Miasta uchwalając plan miejscowy w zasadzie dowolnie ustalała tereny pod lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyższej 2000 m2, na terenach przewidywanych lokalizacji domów towarowych, supermarketów i hal handlowych W ten też sposób rozmieszczono taki obiekt na terenie [...] ([...]). Nadto można przyjąć, że na innych terenach wskazanych pod lokalizację domów towarowych, supermarketów i hal handlowych, sprzecznie ze studium uniemożliwiono w planie miejscowym budowę tam obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyższej 2000 m2. Zatem plan zagospodarowania przestrzennego, w tym zakresie, był niezgodny ze studium.

Wprawdzie ośrodki usług pod jednym dachem mogą mieć powierzchnię wyłącznie przekraczającą 2000 m2, nie mniej art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu (...) wymaga wskazania ich rozmieszczenia. Tymczasem, jak Sąd powyżej wskazał, dla terenu "Centrum" nie przewidziano konkretnych obszarów lokalizacji ośrodków usługowych pod jednym dachem, wskazując na te obszary jedynie w sposób negatywny. Jeżeli chodzi o lokalizację tego typu obiektów handlowych w śródmieściu, to wprawdzie studium dopuszcza ją w śródmiejskich wewnętrznych obszarach rozwoju (ściśle wyznaczając teren obszaru zgodnie z art. 10 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu), nie mniej alternatywnie z innymi obiektami. Nie jest bowiem tak, jak twierdzi Rada Miasta, że dla śródmiejskich wewnętrznych obszarów rozwoju dopuszczalna lokalizacja ośrodków usługowych pod jednym dachem została wskazana w części ogólnej studium Rozdziale 2 – Działalności, ppkt 2.1.5.1 pkt 4 ppkt 4. Ten rozdział studium tyczy lokalizacji ośrodków usługowych pod jednym dachem położonych w ośrodkach usługowych w obszarach rozwoju wspierających centrum miasta. Tymczasem pojęcia śródmiejskich wewnętrznych obszarów rozwoju i ośrodków usługowych w obszarach rozwoju wspierających centrum miasta nie pokrywają się. Zatem także w zakresie określenia lokalizacji obiektów usługowych pod jednym dachem tak dla centrum jak i śródmieścia studium nie spełniało wymogów z art. 10 ust. 3 pkt. 8 ustawy o planowaniu (...) a Rada Miasta swobodnie ustalała, przyjmując plan miejscowy, tereny lokalizacji ośrodków usług pod jednym dachem będącymi obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży wyższej niż 2000 m2, Powyższe także więc naruszało art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu.

Zatem, jak wynika z powyższych ustaleń Sądu, plan zagospodarowania przestrzennego dowolnie wskazał tereny lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w szczególności wprowadzając zakazy lokalizacji tych obiektów, nie wynikające ze studium. Tymczasem ustawodawca w myśl art. 10 ust. 2 pkt 8, 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu (...) taką dowolność uznał za niedopuszczalną i to pod rygorem określonym w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Prawdą jest, że studium, na podstawie którego sporządzono plan miejscowy, zostało uchwalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41), która nie wymagała wskazywania w studium dopuszczalnych obszarów lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Jeżeli jednak art. 15 ust. 3 pkt. 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu (...) nakładały obowiązek ustalenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zgodnie ze studium, lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, to uprzednio należało dostosować studium do treści art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu (...). Zapis art. 83 ustawy o planowaniu (...) o pozostawieniu w mocy studiów uchwalonych przed datą wskazaną w tym przepisie, nie uchyla obowiązku dostosowania pozostających w mocy studiów do wymogów nowych przepisów, w zakresie umożliwiającym prawidłowe przyjęcie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Było to warunkiem prawidłowego - zgodnego z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu (...) - sporządzenia planu.

Zdaniem Sądu naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu w powyższym zakresie powoduje nieważność całego planu zagospodarowania przestrzennego objętego planem: tj centrum miasta i Śródmieścia. Tereny, na których w studium dopuszczono budowę obiektów, które ze względu na przyjęte w studium definicje mogą przekraczać powierzchnię sprzedaży wyższą niż 2000 m2, stanowią znaczącą część fragmentu miasta objętego niniejszym planem miejscowym. W szczególności obejmują całe centrum miasta, gdzie studium bez ograniczeń wskazywało na możność lokalizowania tam domów handlowych bez ograniczenia powierzchni sprzedaży do 2000 m2, oraz lokalizowania obiektów usługowych pod jednym dachem (obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2), z wyłączeniem jedynie niektórych ulic. Centrum miasta obejmuje około 40 % terenów objętych planem. W śródmieściu z naruszeniem prawa ustalono możliwość budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 we wszystkich obszarach rozwoju usług i śródmiejskich obszarach rozwoju. Obszary rozwoju, zajmują powierzchnię około 20% śródmieścia. Jednocześnie ustalenia dotyczące obiektów handlowych dla centrum jak i obszarów rozwoju położonych w śródmieściu determinują ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego przyjęte dla pozostałych obszarów śródmieścia. Wszak ustalenie lokalizacji terenów pod zabudowę mieszkaniową jest ściśle powiązane z ośrodkami rozwoju i ich funkcją handlowo-usługową, w szczególności związaną z zaspokajaniem bieżących potrzeb mieszkańców. Tak samo lokalizacja terenów pod zabudowę mieszkaniową została powiązana z "Centrum" i jego funkcjami. W takim stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta [...] w zakresie obszaru centrum miasta i obszarów rozwoju usług i śródmiejskich obszarów rozwoju, z wyłączeniem niektórych tylko obszarów śródmieścia byłoby nieprawidłowe.

Nie jest też tak, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest niezgodny ze studium tylko dla terenów lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 i tylko w tej części nieważny. Nie wskazanie w studium, obszarów pod lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w sposób wskazany w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu (...), wynikało wyłącznie stąd, że chwili jego przyjmowania nie było wymogu odpowiadającego wymogowi wskazanemu w tym przepisie. Nie było umyślnym działaniem aparatu gminy uczestniczącego w tworzeniu studium, zmierzającym do eliminacji na obszarze nim objętym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży wyższej niż 2000 m2, ale po prostu wynikało z brku obowiązku wskazania tych obszarów. Tymczasem studium jako akt planistyczny gminy określający kierunki i sposoby działania organów gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być interpretowane w sposób sprzeczny z intencjami planistów i Rady Miasta przyjmującej studium. Nie można doszukiwać się więc w jego treści regulacji, których w istocie tam nie ma. Skoro niewskazanie w studium obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 nie było działaniem skierowanym na uniemożliwienie ich lokalizacji na terenie objętym studium, to nie można teraz przyjąć, iż studium nie dopuszcza lokowania takich inwestycji, tylko dlatego, że wobec późniejszej zmiany przepisów, wskazanie to stało się koniecznym warunkiem umożliwienia lokalizacji takich obiektów. Z treści studium wszak wprost wynika, że dopuszcza ono szeroki zakres lokowania w obszarze niniejszego planu obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży mogącej także przekroczyć 2000 m2 (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 583/05 i NSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 698/06).

Niezależnie od powyższego uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda zawiera także inne uchybienia skutkujące jej nieważnością w całości bądź w części.

W szczególności zasadny jest zarzut Wojewody dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu (...) poprzez niewskazanie stawek renty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, dla całego obszaru objętego planem. Prawdą jest bowiem, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu (...) obowiązek wprowadzenia stawek renty planistycznej dotyczy wszystkich obszarów, dla których plan miejscowy został sporządzony. Z przepisu nie wynika, aby plan miejscowy mógł ustalać stawkę renty planistycznej wyłącznie dla niektórych z obszarów. Stawki te powinny być określone niezależnie od tego, czy na danym obszarze, na skutek zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, prognozowana jest zmiana wartości nieruchomości tam położonych. Zresztą prognoza zawsze ma charakter jedynie hipotetyczny, i nie musi być zgodna z rzeczywistymi skutkami wprowadzenia planu miejscowego. Na marginesie należy wskazać, że nie jest też wiadomym, na jakiej podstawie Rada Miasta ustaliła, że na skutek wprowadzenia planu miejscowego wzrośnie wartość nieruchomości położonych wyłącznie na obszarach, dla których w §100 uchwały ustalono stawkę renty planistycznej. Otóż zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.1587) prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu (...) powinna zawierać także prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na renty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 ustawy o planowaniu (...). Wskazane w prognozie skutków finansowych (tabela 13) przewidywania dotyczące wpływu z tytułu stawek renty planistycznej dotyczą jedynie opłat za wzrost wartości nieruchomości wynikający z istotnej zmiany przeznaczenia terenów: z przewidywanej funkcji terenów zielonych (Z) i przemysłowych (P) na usługowe i mieszkaniowe. Mimo tego stawka procentowa renty planistycznej została w §100 uchwały ustalona także dla nieruchomości, co do których zmiana przeznaczenia nie była tak istotna, a zatem odmiennie od prognozy skutków finansowych. Jednocześnie żaden inny akt w dokumentacji planistycznej nie tłumaczy, na jakiej podstawie gmina ustaliła inne obszary przewidywalnego wzrostu wartości nieruchomości. Stąd tez nieweryfikowalne jest obecnie twierdzenie, że stawką renty planistycznej zostały objęte wszystkie obszary, przewidywanego wzrostu wartości nieruchomości w związku z przyjęciem nowego plany miejscowego, skoro prognozę skutków finansowych nawet Rada Miasta w tym zakresie uznała za niepełną. Organy gminy winny więc ustalić stawkę renty o której mowa w art. 36 ust. 4 na wszystkich obszarach objętych planem, nie zaś wyłącznie dla niektórych terenów.

Zdaniem Sądu biorąc pod uwagę naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu (...) niewystarczającym byłoby stwierdzenie z tej przyczyny nieważności uchwały tylko w zakresie §100 ustalającego stawkę renty planistycznej jedynie dla części obszarów objętych planem miejscowym. Po pierwsze wadliwość tego przepisu nie polega na niezgodności z prawem jego treści. Zaistniała natomiast wadliwość planu poprzez nieustalenie tej renty dla innych terenów niż wskazanych w §100 uchwały. Po drugie w razie stwierdzenia nieważności §100 uchwały, plan zagospodarowania przestrzennego nie ustalałby renty dla żadnego obszaru, przy jednoczesnym braku środków prawnych do zobowiązania organów gminy do zrealizowania dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 12.

Nadto częściowo podzielić należy zarzut Wojewody, iż uchwała Rady Miasta z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta wprowadza także regulacje dotyczące terenów zamkniętych. Za takie regulacje należy przyjąć jednakże jedynie §85 ust. 1 pkt a uchwały, zgodnie z którym dla terenów zamkniętych kolejowych, organy uprawnione wydając decyzje administracyjne, co do tych terenów, winny uwzględniać ustalenia planu, dla terenów, w których się zawierają. Regulacja ta ma na celu ograniczenie kompetencji właściwych organów w zakresie ustalania zagospodarowania terenów zamkniętych, poprzez krępowanie tych organów ustaleniami planu dla nieruchomości przyległych. Powyższe jest niezgodne z prawem. Definicję terenów zamkniętych zawiera art. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu (...) poprzez odwołanie do art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm). Przepis art. 2 pkt. 9 prawa geodezyjnego i kartograficznego tereny zamknięte definiuje jako tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Organami zarządzającymi terenami zamkniętymi są właściwe organy administracji państwem a nie samorządy. Stąd też art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) stwierdza, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy z wyjątkiem właśnie terenów zamkniętych. Treść art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) jest zgodna z art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu, z którego wynika, że w planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. Mając na uwadze przeznaczenie terenów zamkniętych i treść art. 3 ust 1 i art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu, jakiekolwiek zobowiązywanie organów administracyjnych ustalających warunki zagospodarowania tych terenów do "uwzględniania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest pozbawione podstaw prawnych i jako takie niedopuszczalne. Organy gminy nie mają żadnych uprawnień do wpływania na zabudowę i gospodarowanie terenami zamkniętymi, jak i do ograniczania ustawowych kompetencji właściwych organów zarządzających tymi terenami. Stąd też regulację 85 ust. 1 pkt a uchwały o planie miejscowym, należy uznać, za nieważną. Za nieważne należy uznać także inne regulacje tyczące terenów zamkniętych niż § 85 ust. 1 a uchwały, choć z innych przyczyn niż wskazanych w akcie nadzoru. Otóż pozostałe regulacje §85 uchwały znajdą zastosowanie na wypadek wyłączenia poszczególnych obszarów z terenów zamkniętych. Nie znajdują więc zastosowania dotąd, dopóki obszary te nie zostaną wyłączone z obszarów terenów zamkniętych. W związku z tym, regulacje te nie naruszają, jak twierdzi Wojewoda, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu (...). Oddzielną jednakże kwestią jest to, że w drodze zapisów §85 ust. 2 pkt. b i ust. 3 pkt a-h do planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzano ustalenia warunkowe tj. obowiązujące na wypadek wystąpienia zdarzenia przyszłego i niepewnego (wyłączenia obszarów z terenów zamkniętych). Zdaniem Sądu przepisy prawa nie wprowadzają możliwości wprowadzania do planu miejscowego ustaleń warunkowych. Takie działanie można zresztą nadto kwalifikować jako obejście przepisów o trybie przyjmowania planu zagospodarowania przestrzennego, skoro w razie spełnienia warunku, regulacje te byłyby stosowane jako plan miejscowy dla tych obszarów, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego w tym zakresie. Wszak nawet studium nie określało dla terenów zamkniętych warunków zagospodarowania, postanowienia te faktycznie nie podlegały też wymaganym konsultacjom i uzgodnieniom. Zatem takie ustalenia naruszają zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowałoby nieważnością także §85 ust. 2 pkt. b i ust. 3 pkt a-h.

Nie zasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty Wojewody stawiane w akcie nadzoru.

Jeżeli chodzi o regulacje dotyczące ochrony zabytków na terenie objętym planem miejscowym, wbrew twierdzeniu wojewody, odpowiadają one prawu, wypełniając dyspozycje art. 15 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu (...) w zw. z art. 18 ust. 2, art. 19 ust. 1-3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r., Nr 162, poz.1568 ze zm.) oraz ustępów art. 17 i 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności plan miejscowy prawidłowo wskazał na zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określił nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Plan miejscowy ustalił nadto przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające wymogi opieki nad zabytkami, co potwierdził Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgadniając projekt planu zagospodarowania przestrzennego. Co się tyczy zarzutów Wojewody z tym związanych, na początku należy stwierdzić, iż rację ma wojewoda, iż uzależnianie w planie miejscowym wykonania konkretnych prac budowlano-remontowych przy zabytkach i ich otoczeniu od pozytywnej decyzji konserwatora zabytków, bez precyzyjnego wskazania w planie miejscowym konkretnych ograniczeń wskazuje na uznaniowość w decydowaniu przez organy administracji publicznej o sposobie wykonywania prawa własności do nieruchomości objętych ochroną konserwatorską. Jednakże decyzje konserwatora zabytków dotyczące wyrażenia zgody na takie prace, wydawanych na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mają właśnie charakter uznaniowy. Przesłanki wyrażania przez konserwatora zabytków zgody na roboty budowlane, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie są tam ustalone w sposób precyzyjny, w zasadzie pozostawiając ich ustalenie wiedzy i doświadczeniu konserwatora. Organ ten, więc samodzielnie, według własnych kryteriów opartych na przyjmowanej doktrynie konserwatorskiej, ocenie estetycznej proponowanych zmian, i oceny projektowanych zmian z punktu widzenia zachowania wartości historycznych zabytków lub ich otoczenia, rozważa celowość wydania zgody na konkretne zmiany w wyglądzie i substancji zabytku. Oczywiście uznanie to nie ma charakteru absolutnego, bowiem musi być zgodne z zadaniami służby ochrony zabytków, celami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i przyjętą doktryną. Zatem plan miejscowy wskazując na możność przeprowadzenia konkretnych zmian w nieruchomościach, na których znajdują się obiekty zabytkowe bądź w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej nie tyle wprowadza uznaniowość organów i niedookreśloność ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, co uwzględnia uznaniowy charakter decyzji konserwatora zabytków wynikający z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pogląd Wojewody, jakoby plan miejscowy powinien bezpośrednio wskazywać na konkretne ograniczenia inwestycyjne wynikające z ochrony zabytków jest wobec tego niezasadny, skoro ustalenia te ograniczałyby kompetencje własne konserwatora zabytków. Natomiast wskazanie bezpośrednio w palnie miejscowym tych ograniczeń dla każdego obiektu w oparciu o wytyczne konserwatora, zdaniem Sądu, nie jest możliwe. Wymagałoby to wszak przeprowadzenia uprzednich badań architektonicznych, ikonograficznych, historycznych czy też archeologicznych na wszystkich obiektach, wreszcie prac projektowych, w oparciu o które konserwator zabytków mógłby sformułować bezpośrednie zakazy i dopuszczenia dla każdego obiektu. Takie działania byłyby kosztowne, czasochłonne i bezcelowe skoro nie byłyby przeprowadzone z punktu widzenia konkretnych zamierzeń inwestorów. Zatem dopuszczenia i zakazy związane z ochroną zabytków nie muszą być wyczerpujące. Nie jest też prawdą, że zapis §91 ust. 4 pkt 2 i 3 planu miejscowego, dopuszczając wyrażenie zgody konserwatora zabytków na przebudowy i rozbudowy zabytków w sposób niedopuszczalny przyznają mu kompetencje, w które nie jest wyposażony na podstawie ustaw. Nie jest bowiem prawdą, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie dopuszcza zmian wyglądu zabytków poprzez przebudowy i nadbudowy obiektów zabytkowych. Taka możliwość istnieje, choć jej granice określają zasady ustawy wynikające z potrzeby zachowania wartości historycznej, artystycznej lub naukowej bądź innej będącej podstawą wydania decyzji o wpisie obiektu do rejestru zabytków. Natomiast to do konserwatora zabytków należy ocena czy określone w projekcie inwestora prace budowlane naruszają w/w wartości w sposób uniemożliwiający wydanie pozwolenia na ich przeprowadzenie /por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1993 r. sygn. I SA 1868/93 ONSA-OZ 1997/1/30, który choć wydany na podstawie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.) zachowuje na gruncie obecnie obowiązujących przepisów walor aktualności/.

Niezasadny okazał się także zarzut Wojewody tyczący bezprawnego wprowadzenia do uchwały załączników: spisu obiektów zabytkowych i proponowanych do wpisania do rejestru zabytków. O ile art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu (...), także wymieniając załączniki do uchwały w przedmiocie planu miejscowego, nie wymienia załączników w postaci spisu obiektów podlegających ochronie, to wskazanie tych obiektów w uchwale było obowiązkiem gminy. Otóż w §4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, w pkt. 4 wskazano, iż plan miejscowy w zakresie ustaleń dotyczących zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinien zawierać także określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też gmina zasadnie sporządziła wykaz tych obiektów, i wprowadziła do uchwały jako jej integralną część. Wprawdzie może budzić wątpliwości wprowadzenie tych wykazów do uchwały w formie załączników, wobec treści art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu (...), nie zaś do części tekstowej uchwały, nie mniej wobec wypełnienia w ten sposób prawnego obowiązku wynikającego z wskazanego przepisu, nie sposób stwierdzić, iż wprowadzenie do uchwały spisu tych obiektów było naruszeniem prawa powodującą nawet częściową nieważność uchwały.

Nietrafny był pogląd Wojewody, że plan miejscowy nie zawiera definicji oznaczeń zapisów w tabelach tyczących dopuszczalnej wysokości zabudowy. Symbole literowe H i K zostały objaśnione w §3 ust. 2 pkt h uchwały odnosząc je odpowiednio do dopuszczalnej maksymalnej wysokości budynku do kalenicy i ilości kondygnacji naziemnych. Nie wskazano jedynie znaczenia cyfr przyporządkowanych do symboli H i K, nie mniej ich sens wobec zdefiniowania symboli literowych jawi się jako oczywisty. Tak więc brak wskazania znaczenia cyfr przyporządkowanych symbolom należy traktować w kategorii wadliwości legislacji nie zaś naruszenia prawa.

Niezasadność pozostałych zarzutów (sprzeczne odwołania do innych przepisów czy kolumn tabel, wprowadzanie ustaleń do definicji planu), abstrahując od ich prawdziwości, w istocie rzeczy należałoby kwalifikować jako przejaw częściowo niestarannej legislacji nie zaś naruszenia prawa, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu (...).

Z analizy zarzutów wskazanych w akcie nadzoru przez Wojewodę wynika, że choć w istocie uchwała Rady Miasta z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu (...) jest nieważna, to w głównej mierze z innych przyczyn niż wskazane przez Wojewodę. Wprawdzie organ ten także zarzucał niezgodność planu miejscowego ze studium, nie mniej zarzuty te opierały się na porównaniu ustaleń studium i planu, w oderwaniu od treści przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu (...) i ich naruszenia. Ocena zarzucanej niezgodności ustaleń planu miejscowego a studium dla terenów "[...]" i "[...]", byłaby celowa przy przyjęciu, że studium odpowiada prawu w zakresie ustalania terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Nadto wbrew twierdzeniom Wojewody istnienie uchybień wskazanych w akcie nadzorczym dotyczących "[...]" i "[...]" powodowałoby nieważność uchwały w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego tylko w tej części a nie całości. Dopiero ustalenie naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu (...) implikuje nieważność całego planu, czego organ nadzoru tymczasem w akcie nadzoru nie ustalił. Z zarzutów Wojewody, powodującym nieważność planu w całości, takim jest związany z naruszeniem art. art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu (...) – nieustalenie renty planistycznej dla wszystkich obszarów objętych planem.

Nie mniej w istocie uchwała Rady Miasta z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia i miasta jest nieważna ze względu na istnienie uchybień wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i dotykających całej uchwały. Zatem akt nadzorczy Wojewody, choć z niepełnym uzasadnieniem tyczącym przyczyn nieważności uchwały, odpowiada prawu a jego rozstrzygnięcie było prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę Rady Miasta na akt nadzorczy Wojewody z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], jako nie zasługującą na uwzględnienie, oddalił.