Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2018/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art. 19 ust. 1 i ust. 2, art. 43 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant ref. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego "L." Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zgody na budowę budynku myjni samochodowej i rozbudowę wiaty nad dystrybutorami od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], którą organ działając na podstawie art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z [...] kwietnia 2021 r. Pana J. L. reprezentującego P. sp. j. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2021 r., wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na budowę budynku myjni samochodowej i rozbudowę wiaty nad dystrybutorami, na działkach nr [...] i nr [...] w [...] gm. [...], w odległości 19,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], tj. w odległości mniejszej niż określona w przepisie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

P. sp.j. zwróciło się do zarządcy drogi krajowej nr [...] - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - z wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. o zgodę na zbliżenie planowanej, na działkach nr [...] i nr [...] położonych w [...] gm. [...], rozbudowie wiaty nad dystrybutorami i myjni samochodowej na odległość 19 m od krawędzi jezdni tej drogi.

Po rozpoznaniu tego wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] kwietnia 2021 r., odmówił wyrażenia zgody na budowę ww. myjni samochodowej i rozbudowie wiaty nad dystrybutorami w [...], w odległości 19,00 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] tj. w odległości mniejszej niż określona przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach.

W odniesieniu do powyższej decyzji strona postępowania wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W związku wnioskiem strony Generalny Dyrektor Dróg i Krajowych i Autostrad ponownie rozpoznał przedmiotową sprawę i w dniu [...] czerwca 2021 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ centralny wskazał, że sytuowanie obiektów budowlanych, w pobliżu drogi publicznej podlega regułom zawartym w art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.). Powyższy przepis ustala dozwolone przez ustawodawcę odległości sytuowania oraz wznoszenia wszelkich obiektów odpowiadających ustawowej definicji obiektu budowlanego. Wpływ na minimalną odległość określonego obiektu od drogi ma m. in. kategoria drogi oraz sposób zagospodarowania danego terenu, w szczególności fakt czy jest to teren zabudowy, czy też droga biegnie poza terenem zabudowy.

Organ zaznaczył, że jak wynika z żądania zawartego we wniosku, na terenie działek nr [...] i [...] położonych w [...], strona planuje wybudowanie myjni samochodowej oraz rozbudowę wiaty nad dystrybutorami. Obiekty, które mają powstać w wyniku tej inwestycji zlokalizowane byłyby w odległości 19 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].

Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi w pierwszej kolejności dokonał analizy czy na gruncie niniejszej sprawy chodzi o obszar położonym w terenie zabudowy czy poza nim. Dopiero po dokonaniu tego ustalenia możliwe jest określenie w jakiej odległości przedmiotowa inwestycja może zostać usytuowana od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].

Organ orzekający wyjaśnił, że pojęcie "terenu zabudowy" nie zostało w ustawie o drogach publicznych zdefiniowane. W ocenie orzecznictwa sądowoadministracyjnego powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 119/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2184/14). Do zarządcy drogi należy ocena czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu powyższego przepisu.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie wskazany obszar położony jest poza terenem zabudowy bowiem nie charakteryzuje się miejskimi zasadami zagospodarowania (rozproszona zabudowa jednorodzinna, tereny leśne i rolnicze), zatem planowana inwestycja powinna być usytuowana w odległości co najmniej 25,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ww. drogi krajowej, co odpowiada dyspozycji art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a ustawy o drogach publicznych. Organ zaznaczył, że zachowanie odległości linii zabudowy od krawędzi jezdni drogi wynika z kilku przyczyn. Częścią pasa drogowego jest bowiem nie tylko jezdnia, ale też inne urządzenia i budowle jej towarzyszące jak np. : chodniki dla pieszych, ścieżki rowerowe, rowy odwadniające, skarpy i nasypy, znaki drogowe, pobocza, zatoki autobusowe czy miejsca zatrzymania pojazdu. Wszystkie one lokalizowane są w pasie drogowym na zewnątrz jezdni. Jest zatem oczywiste, że aby istniała możliwość wybudowania takich elementów drogi linia zabudowy musi być odsunięta od krawędzi jezdni.

Z uwagi na dostępność komunikacyjną, która umożliwia budowę a następnie konserwację, naprawy i remont przy drogach układa się elementy uzbrojenia terenu czyli różne sieci przesyłowe jak np.: linie energetyczne i telekomunikacyjne, wodociągi i kanalizację oraz gazociągi, światłowody i inne. Zachowanie terenu niezabudowanego przy drodze, stworzenie tym samym rezerwy terenu ma zatem umożliwić w przyszłości rozwój takiego obszaru, zarówno przez rozbudowę drogi (czy to samej jezdni, czy też urządzeń jej towarzyszących), jak też innych urządzeń liniowych niezbędnych dla rozwoju danego obszaru

Odsunięcie linii zabudowy od krawędzi jezdni ma również znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, pozwala bowiem na zwiększenie pola widoczności (obiekty budowlane nie zasłaniają wyjeżdżającego na drogę pojazdu, rowerzysty lub pieszego) oraz nie rozprasza uwagi kierowcy od tego co dzieje się na drodze, służy to bowiem eliminowaniu z pola widzenia kierowcy elementów, które nie służą prowadzeniu pojazdu. Dlatego na drogach o wyższych parametrach i wyższych prędkościach wymagane odległości są większe niż na drogach o niższych parametrach, gdzie rozwijane są niższe prędkości. Organ zaznaczył, że art. 43 ust. 2 cyt. ustawy przewiduje wprawdzie możliwość odstąpienia, za zgodą zarządcy drogi, od ustawowej odległości określonej w art. 43 ust. 1 ustawy, jednak wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Powyższy przepis ma charakter uznaniowy, na co wprost wskazuje użyte przez ustawodawcę w jego treści sformułowanie "usytuowanie (...) w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 może nastąpić".

Organ podał, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych obowiązek wykazania, iż zachodzą szczególnie okoliczności ciąży na wnioskodawcy, natomiast obowiązkiem organu jest ustalenie zaistnienia tej przesłanki i jej ocena (vide: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 524/08).

Zachowanie odległości inwestycji od krawędzi jezdni jest zatem podyktowane szeregiem różnych przesłanek, dlatego odstąpienie od tych warunków musi wynikać z wyjątkowej sytuacji występującej w danej sprawie, przy czym to na stronie ciąży obowiązek wykazania tej wyjątkowości.

Wskazano, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w myśl art. 18 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, jako organ administracji powołany m.in. do wykonywania zadań zarządcy dróg krajowych, jest zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na zarządzanych przez siebie drogach.

W niniejszej sprawie, inwestor zwrócił się do zarządcy drogi o wyrażenie zgody na zlokalizowanie budynku myjni samochodowej i rozbudowę wiaty nad dystrybutorami w odległości 19,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], przy czym pierwotny wniosek z [...] kwietnia 2021 r., nie zawierał żadnego uzasadnienia potrzeby takiego zbliżenia. Dopiero we wniosku z [...] kwietnia 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano na znajdującą się na działce instalację gazową, co w ocenie wnioskodawcy, z uwagi na obowiązujące ograniczenia dotyczące lokalizacji obiektów budowlanych względem gazociągów oraz z uwagi na istniejącą już zabudowę, uniemożliwia inne niż w ww. zbliżeniu wybudowanie planowanej myjni samochodowej.

Powyższy argument w ocenie organu nie stanowił jednak szczególnie uzasadnionego przypadku o jakim mowa w ww. art. 43 ustawy o drogach publicznych. W przeciwnym razie każda, planowana do zabudowy działka mogłaby zostać zabudowana w odległości mniejszej niż ustawowe limity odległości od krawędzi jezdni jeżeli inwestycja nie mogłaby zostać zrealizowana z zachowaniem tej granicy, co sprawiałoby, że przepis ten byłby "martwy" i nie mógłby realizować swojego celu jakim jest takie projektowanie zagospodarowania terenu i projektowania nowych zabudowań aby uwzględniać przy drodze pas terenu wolnego od zabudowy.

Organ wyjaśnił, że omawiana droga nr [...] jest bardzo ważną drogą w sieci drogowej kraju i prowadzi od [...] przez [...] i [...] do [...]. Dlatego droga ta na omawianym odcinku została Zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] kwietnia 2021 roku w sprawie klas istniejących dróg krajowych zaliczona do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (klasa [...]), czyli bardzo wysoko w hierarchii dróg zaraz po autostradach ([...]) i drogach ekspresowych ([...]). Zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z 2015 r. ruch pojazdów na tym odcinku był szczególnie duży i wynosił aż 10.017 pojazdów na dobę. Według prowadzonej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad statystyki wypadków w okresie od 2016 roku na przedmiotowym odcinku drogi miały miejsce trzy groźne wypadki w których 6 osób zostało rannych w tym 4 ciężko, a jedna osoba zginęła. Z powyższego jednoznacznie wynika, że zarządca drogi zobowiązany do ochrony drogi i zapewnienia na niej bezpieczeństwa, nie może podejmować działań, które w jakikolwiek sposób zmniejszyłyby bezpieczeństwo ruchu drogowego w tym miejscu. Droga nr [...] na tym odcinku jest drogą dwukierunkową, jednojezdniową. Nie ma utwardzonego pobocza, a w pasie drogowym znajduje się stosunkowo głęboki rów odwaniający i chodnik betonowy dla pieszych.

Działki wnioskodawcy nr [...] i nr [...] w [...] o powierzchni (wg. pomiarów z geoportalu) ok. 0,5 ha, zabudowane są pięcioma budynkami w których prowadzony jest m.in. motel, restauracja, na działce znajduje się też dystrybutor paliw. Dużą część działek zajmują parkingi. Istotny jest również fakt, iż działki te położone są bezpośrednio przy skrzyżowaniu drogi krajowej z drogą wewnętrzną - gminną. Obecnie wnioskodawca zamierza poszerzyć zakres prowadzonej działalności o wybudowaną na tym terenie myjnię samochodową i rozbudowę wiat nad istniejącymi już dystrybutorami. Z przedłożonego do wniosku projektu decyzji wynika, że inwestor planuje wybudować myjnię o szerokości 5m i powierzchni ok. 180 m2 z parametrów tych wynika, że budowla nie tyle "zbliżałaby" się do drogi częścią swojej konstrukcji ale w całości miałaby zostać wybudowana w pasie 25 m od krawędzi jezdni, czyli w obszarze określonym w ww. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach

Zdaniem organu nie bez znaczenie jest przy tym fakt, że na pobliskim fragmencie drogi nie ma żadnych zabudowań, które znajdowałyby się tak blisko jezdni, wręcz przeciwnie większość budynków jest położona w większej niż ww. ustawowe 25 m od granicy jezdni drogi krajowej.

Organ stwierdził, że, planowany obiekt naruszałby występującą w tej okolicy linię zabudowy, co powodowałoby, że zwracałby na siebie tym większą uwagę i mógł powodować rozproszenie uwagi kierowców, zwłaszcza że na analizowanym odcinku drogi prędkość dopuszczalna wynosi 70 km/h.

Z uwagi na bliskie położenie (ok. 10 m) zjazdu z drogi krajowej na drogę gminną planowana myjnia przysłaniałaby widok na położoną bezpośrednio drogę i zjazd.

Podkreślono, iż z powszechnie dostępnych danych urzędowych wynika, że nieustąpienie pierwszeństwa przejazdu (przy manewrze skrętu) było najczęstszą przyczyną wypadków drogowych w 2020 r., zaś najczęstszym rodzajem wypadków drogowych były zderzenia boczne ( raport Komendy Głównej Policji - Biura Ruchu Drogowego pt. "Wypadki drogowe w Polsce w 2020 r.", s. 21-25; raport ten dostępny jest m.in. na [...] (Również we wcześniejszych latach był ta to jedna z najczęstszych przyczyn wypadków). Równocześnie większość wypadków miała miejsce na drogach o takim charakterze jak omawiany fragment drogi nr [...] cyt.: "W 2020 roku zdecydowana większość wypadków miała miejsce na drogach jednojezdniowych, dwukierunkowych - zdarzeń tych było 19.195, co stanowi 81,5% wszystkich wypadków, zginęło w nich 2.167 osób (87.0% ogółu zabitych) a 21.483 osoby ranne (81,2% ogółu rannych)" str. 21 raportu.

Powyższe dane wskazują na konieczność ochrony ruchu drogowego przed niebezpiecznymi zdarzeniami na drodze.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie strona nie przedstawiła przekonujących argumentów do wyrażenia zgody na usytuowanie projektowanego obiektu w tym miejscu, nie wykazała, że nie jest możliwe wybudowanie myjni w innej części nieruchomości np. obecnie wykorzystywanych jako parkingi lub zaplecze budynków. Jedyną wykazaną przez stronę przesłanką dla wybudowania myjni w zbliżeniu jest fakt, że przez nieruchomość przebiega sieć gazowa, co znajduje potwierdzenie jedynie na dołączonej do wniosku niepoświadczonej za zgodność kopii mapy zasadniczej w skali 1:500. Przy czym nawet gdyby istnienie tej sieci w rzeczywiści uniemożliwiało budowę ww. myjni, strona powinna także wykazać, że nie jest możliwe lub jest szczególnie utrudnione przebudowanie tej sieci, tak aby umożliwiała realizację inwestycji strony bez naruszenia zasady zachowania odległości od jezdni drogi krajowej.

Zdaniem organu, z powyżej opisanego stanu wynika, iż ściśle komercyjny interes strony, czyli uzyskanie zgody zarządcy drogi na zmniejszenie ustawowej odległości celem budowy myjni samochodowej, stoi w sprzeczności z interesem społecznym, którego wyznacznikiem jest m.in. zapewnienie ochrony dróg krajowych.

Przy czym nie jest intencją ustawodawcy, by przewagę miał mieć zawsze i bezwarunkowo interes społeczny. Jednak stosownie do przepisu art. 7 k.p.a., zobowiązującego organ administracji publicznej do uwzględnienia i wyważenia w wydawanym rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad kierując się zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania dokonał wyważenia słusznego interesu strony, w konsekwencji, dając jednak prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie ochrony dróg krajowych. Uznał bowiem, iż brak jest przesłanek, które pozwalałyby zakwalifikować rozpatrywaną sprawę jako szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Organ podkreślił także, że prawo własności nie zostało określone jako prawo absolutne. Prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń wynikających z różnych przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 43 ust. 2 w związku z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W związku z tym, iż to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odpowiedzialny jest za ochronę drogi krajowej nr [...], a wnioskodawca nie wykazał, iż w sprawie chodzi o szczególnie uzasadniony przypadek odstępstwa od zasady określonej w ustawie, to należało odmówić wyrażenia zgody na usytuowanie myjni samochodowej w odległości mniejszej niż ta określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W tym stanie faktycznym GDDKiA odmówił pozytywnego załatwienia wniosku strony.

Wskazana powyżej decyzja stała się w całości przedmiotem skargi P. Sp.j. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego tj.:

- art. 79a § li 2w zw. z art. 10 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), który nakłada obowiązek polegający na tym, że organ musi wskazać przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, spełnione łub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem.

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez . naruszenie przez organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, a tym samym nie ustalenia przez organ prawdy obiektywnej. Otóż na zawnioskowanym terenie znajdują się instalacja gazowa [...], która wraz obszarem ochronnym włączają inwestorowi inny sposób realizacji zamierzenia inwestycyjnego, aniżeli ten zawnioskowany;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak zapoznania się organów I i i II . instancji z projektem organizacji ruchu dla drogi Nr [...] na odcinku sołectwa [...], co uniemożliwiło w sposób prawidłowy ustalenie relacji zachodzących pomiędzy interesem społecznym jakim jest bezpieczeństwo użytkowników drogi z interesu wnioskodawcy;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, a tym samym nie ustalenia przez organ prawdy obiektywnej ponieważ organ I i II instancji błędnie ustaliły stan faktyczny i przyjęły, iż zawnioskowany obiekt położony jest na terenie niezabudowanym, podczas gdy analiza wyrysu z rejestru gruntów, mapy do celów projektowych oraz decyzji [...], temu przeczy;

- art. 107 § 1 i § 3 z związku z art. 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu do przywołania treści przepisów prawa i lakonicznych sformułowań uzasadniających zdaniem organu II instancji odmowę udzielenia zgody;

- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Ponadto strona skarżąca wskazała na naruszenia prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni pojęcia "terenu zabudowy" w art. 43 ustawy o drogach publicznych, która doprowadziła do nieprawidłowych wniosków polegających na zakwalifikowaniu działek nr [...] i [...] w [...], jako nieruchomości znajdujących się poza terenem zabudowy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca , wniosła o;

1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji;

2) dopuszczenie dowodu z UCHWAŁY NR [...] RADY GMINY [...] Z DNIA [...] LUTEGO 2013 ROKU w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wraz załącznikiem mapowym.

3) na podstawie art. 200 PPS A o zasądzenie kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła wskazane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Należy zauważyć, że organ administracji odmowne dla strony rozstrzygnięcie wywiódł z przepisów art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Organ prawidłowo wskazał przy tym przede wszystkim na: stan zagospodarowania i linie zabudowy okolicznych nieruchomości i przedmiotowych działek oraz względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], przy której położona jest przedmiotowa nieruchomość.

Z akt sprawy wynika, że obszar, na którym strona planowała wnioskowaną inwestycję położony jest poza terenem zabudowy bowiem nie charakteryzuje się miejskimi zasadami zagospodarowania (rozproszona zabudowa jednorodzinna, tereny leśne i rolnicze), zatem planowana inwestycja powinna być usytuowana w odległości co najmniej 25,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ww. drogi krajowej, co odpowiada dyspozycji art. 43 ust. 1 Ip. 3 lit. a ustawy o drogach publicznych. Jak słusznie zaznaczył organ orzekający zachowanie odległości linii zabudowy od krawędzi jezdni drogi wynika z kilku przyczyn. Częścią pasa drogowego jest bowiem nie tylko jezdnia, ale też inne urządzenia i budowle jej towarzyszące jak np. : chodniki dla pieszych, ścieżki rowerowe, rowy odwadniające, skarpy i nasypy, znaki drogowe, pobocza, zatoki autobusowe czy miejsca zatrzymania pojazdu. Wszystkie one lokalizowane są w pasie drogowym na zewnątrz jezdni. Jest zatem oczywiste, że aby istniała możliwość wybudowania takich elementów drogi linia zabudowy musi być odsunięta od krawędzi jezdni.

Odsunięcie linii zabudowy od krawędzi jezdni ma również znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, pozwala bowiem na zwiększenie pola widoczności (obiekty budowlane nie zasłaniają wyjeżdżającego na drogę pojazdu, rowerzysty lub pieszego) oraz nie rozprasza uwagi kierowcy od tego co dzieje się na drodze, służy to bowiem eliminowaniu z pola widzenia kierowcy elementów, które nie służą prowadzeniu pojazdu. Dlatego na drogach o wyższych parametrach i wyższych prędkościach wymagane odległości są większe niż na drogach o niższych parametrach, gdzie rozwijane są niższe prędkości.

Sąd zauważa, że art. 43 ust. 2 ww. ustawy przewiduje wprawdzie możliwość odstąpienia, za zgodą zarządcy drogi, od ustawowej odległości określonej w art. 43 ust. 1 ustawy, jednak wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Obowiązek wykazania, iż zachodzą szczególnie okoliczności ciąży na wnioskodawcy, natomiast obowiązkiem organu jest ustalenie zaistnienia tej przesłanki i jej ocena. W sprawie niniejszej organ dokonał takiej oceny i zasadnie uznał, że nie zachodziły szczególne okoliczności odstąpienia, od ustawowej odległości zabudowy od krawędzi drogi.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w myśl art. 18 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, jako organ administracji powołany m.in. do wykonywania zadań zarządcy dróg krajowych, jest zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego na zarządzanych przez siebie drogach.

W niniejszej sprawie, inwestor zwrócił się do zarządcy drogi o wyrażenie zgody na zlokalizowanie budynku myjni samochodowej i rozbudowę wiaty nad dystrybutorami w odległości 19,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], przy czym pierwotny wniosek z [...] kwietnia 2021 r., nie zawierał żadnego uzasadnienia potrzeby takiego zbliżenia. Dopiero we wniosku z [...] kwietnia 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano na znajdującą się na działce instalację gazową, co w ocenie wnioskodawcy, z uwagi na obowiązujące ograniczenia dotyczące lokalizacji obiektów budowlanych względem gazociągów oraz z uwagi na istniejącą już zabudowę, uniemożliwia inne niż w ww. zbliżeniu wybudowanie planowanej myjni samochodowej. Powyższy argument, w ocenie organu, nie stanowił jednak szczególnie uzasadnionego przypadku o jakim mowa w ww. art. 43 ustawy o drogach publicznych. W przeciwnym razie każda, planowana do zabudowy działka mogłaby zostać zabudowana w odległości mniejszej niż ustawowe limity odległości od krawędzi jezdni jeżeli inwestycja nie mogłaby zostać zrealizowana z zachowaniem tej granicy, co sprawiałoby, że przepis ten byłby "martwy" i nie mógłby realizować swojego celu jakim jest takie projektowanie zagospodarowania terenu i projektowania nowych zabudowań aby uwzględniać przy drodze pas terenu wolnego od zabudowy.

Strona w złożonej skardze zarzuciła organowi naruszenie przepisów proceduralnych w szczególności art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 i art. 107 k.p.a. sprowadzających się do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i nieprawidłowościach w informowaniu strony o prowadzonym postępowaniu.

Wbrew zarzutom strony Sąd zauważa, ze GDDKiA zgromadził obszerny materiał dowodowy w sprawie składający się m.in. z wykonanych w terenie zdjęć, map i ortofotomap tego terenu oraz informacji o stałej organizacji ruchu i natężeniu ruchu na drodze krajowej nr [...]. O zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie strona była informowana zawiadomieniem z [...] maja 2021 r., które zostało przez stronę odebrane [...] maja 2021 r., co potwierdzają podpisy i pieczęcie na zwrotny potwierdzeniu odbioru (karta 19 akt adm.).

Stan faktyczny i prawny sprawy ustalony na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego został też dokładnie przeanalizowany, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie odniesiono się do konkretnych okoliczności występujących w przedmiotowej sprawie a nie tylko, jak twierdzi skarżący poprzestano na ogólnikowych twierdzeniach. Organ wyjaśnił, że ustawowo ustaloną (art. 43 ust. 1 Ip. 3 ustawy o drogach publicznych) odległością linii zabudowy od krawędzi jezdni drogi krajowej w terenie niezabudowanym jest 25 m, a odstępstwa od tej zasady muszą wynikać ze szczególnych okoliczności. Okolicznościami takimi mogą być np. zachowanie historycznej linii zabudowy, zachowanie ładu przestrzennego wynikającego z zabudowy sąsiednich nieruchomości, realizowanie znaczącej inwestycji, której fragment naruszałby ww. odległość 25 m, przebudowa ważnego społecznie obiektu, która naruszałaby ww. odległości linii zabudowy.

Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie organ nie znalazł takich wyjątkowych okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od zachowania określonej w ustawie odległości od krawędzi drogi, wręcz przeciwnie stan drogi (jednojezdniowa, dwukierunkowa, z nieurządzonym poboczem), zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości (oddalenie zabudowań od drogi), potencjalne ograniczenie widoczności na przyległa drogę wewnętrzną, fakt planowania całej inwestycji - myjni samochodowej w odległości 19 - 25 m od krawędzi jezdni drogi krajowej tj. w odległości mniejszej niż przewidują przepisy art. 43 ust. 1 Ip. 3 przemawiały za odmową uwzględnienia wniosku strony.

Odnośnie przyległej do nieruchomości skarżącego drogi gminnej należy stwierdzić, że jest to droga publicznie dostępna, potwierdzają to m.in. znaki zlokalizowane przy tej drodze (patrz karty 79 - 80 akt adm.) Sąd zauważa, że uznanie terenu, na którym miałaby powstać przedmiotowa myjnia samochodowa za teren niezabudowany wynika nie tylko z przeprowadzonej na potrzeby tego postępowania, oceny zarządcy drogi opartej o analizę zagospodarowania okolicznych nieruchomości ale znajduje potwierdzenie także w stanowisku Wójta Gminy [...] wyrażonym w, załączonej przez stronę jako dowód w sprawie, decyzji o warunkach zabudowy z [...] kwietnia 2017 r., w której określono linię zabudowy (pkt 3 tercet pierwszy decyzji - karta 76 akt postępowania) cyt. "Linia zabudowy: 25 m od skraja jezdni drogi krajowej (linia nieprzekraczalna); należy zachować odległości określone w warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie."

Stanowisko to znajduje też wyraz w oznaczeniach na drodze krajowej: znak [...], zlokalizowany na tej drodze w km 119 + 438 (strona lewa) informujący o wjeździe do miejscowości [...], wbrew stanowisku strony, nie oznacza jednocześnie wjazdu na teren zabudowany m.in. dlatego celem ograniczenia prędkości na tej drodze w km 119 + 212 znajdują się znaki [...] i [...] informujące o przejściu dla pieszych i konieczności ograniczenia prędkości do 70 km/h.

Sąd pragnie również zauważyć, iż dopiero uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym. Takim prawem nie jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Dlatego bezcelowe byłoby dopuszczenie wnioskowanego przez stronę skarżącą dowodu z UCHWAŁY NR [...] RADY GMINY [...] Z DNIA [...] LUTEGO 2013 ROKU w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Dopiero gdy w wyniku prawomocnie uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego zmianie ulegnie sposób zagospodarowanie przedmiotowego terenu możliwe będzie ponowne rozważenie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla możliwości lokalizowania inwestycji w określonej odległości od drogi publicznej.

Na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostało szczegółowo uzasadnione w treści uzasadnienia i znajduje pełne potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w toku prowadzonego postępowania a strona postępowania była należycie informowana o przysługujących jej prawach, dlatego zarzuty strony w tym zakresie należy uznać za niezasadne.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie Organ administracji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu, organ działając na podstawie przepisów prawa zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy oraz wyjaśnił dokładnie stan faktyczny sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącego. Dowody zgromadzone w sprawie nie budzą wątpliwości Sądu, a argumentacja oraz ocena materiału dowodowego dokonana przez organ jest prawidłowa. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie stwierdził również aby skarżący miał utrudniony udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Reasumując, Sąd nie stwierdził naruszenia w niniejszej sprawie ani przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.