Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 663/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska,, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta S. decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu w zabudowie mieszkalno-usługowej na działce nr [...] w S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpatrzeniu odwołania A. R. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta S. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może rozstrzygać o konkretnym usytuowaniu budynku na działce, zaś warunki dotyczące wysokości obiektu i geometrii dachu muszą być sformułowane wprost poprzez podanie konkretnych wymiarów. Podniesiono ponadto, iż jakkolwiek w aktach sprawy znajduje się wypis i wyrys z nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak z dokumentów tych nie wynika, by przedmiotowy teren posiadał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznało zatem, że organ I instancji powinien uzupełnić postępowanie we wskazanym zakresie i wydać prawidłową decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

M. P. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy nie wskazał żadnych uchybień proceduralnych postępowania o ustaleniu warunków zabudowy, które mogłyby skutkować wadliwością decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej, organ II instancji - wbrew regulacji art. 138 § 1 pkt 2 Kpa -nie dokonał samodzielnie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, ograniczając się

jedynie do uchylenia decyzji Burmistrza Miasta S. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania i nie wykazał przy tym, by rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skarżąca wskazała nadto, iż decyzja organu I instancji nie rozstrzyga o konkretnym usytuowaniu projektowanego budynku, określa jedynie obowiązującą i nieprzekraczalną linię zabudowy dla planowanej inwestycji -bez rozstrzygania o usytuowaniu wszystkich elementów rzutu projektowanego obiektu. Podniesiono tamże, iż żądanie organu odwoławczego określenia w decyzji

0 ustaleniu warunków zabudowy konkretnych wymiarów w zakresie wysokości

1 kształtu dachu jest bezpodstawne. Teren inwestycji zaś wykazuje spore nachylenie,

zatem geometryczne określenie wymiaru wysokości projektowanego obiektu jest,

zdaniem skarżącej, trudne do precyzyjnego i jednoznacznego określenia w treści

przedmiotowej decyzji. Strona skarżąca podniosła nadto, iż w przedmiotowej

sprawie nie zachodzi konieczność uzyskania dla terenu inwestycji zgody na zmianę

przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, bowiem przedmiotowy teren

nie jest gruntem rolnym, o czym ma świadczyć wypis z ewidencji gruntów, a nadto

ze względu na powierzchnię gruntu.

W odpowiedzi na skargę M. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymagało uzupełnienia postępowania w znacznej części. Decyzja organu I instancji poza określeniem miejsca zlokalizowania inwestycji /pkt 3/ przesądza o konkretnym usytuowaniu obiektu na działce stanowiąc, że projektowany obiekt ma być przybudowany do budynku istniejącego na działce sąsiedniej nr [...]. Takie rozstrzygnięcie na tym etapie postępowania nie jest dopuszczalne, gdyż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna jedynie wskazywać na ograniczenia w inwestowaniu wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ II instancji dodał nadto, że obowiązek ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu poprzez podanie konkretnych wymiarów w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej wynika z § 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Organ I instancji wprawdzie załączył do akt sprawy zestawienie cech zabudowy na działkach przyległych do działki inwestora, jednakże ustalając warunki realizacji zamierzonej inwestycji nie podał konkretnych wymiarów projektowanego budynku, tj. jego wysokości i kąta nachylenia dachu z uwzględnieniem żądań inwestora zawartych we wniosku z dnia 9 listopada 2004 r. i uzupełnionego w dniu 28 września 2005 r. Zdaniem organu odwoławczego, Burmistrz Miasta S. ponadto nie wykazał posiadania przy sporządzaniu nieobowiązkowego już planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. zgody na zmianę przeznaczenia terenu planowanej inwestycji na cele nierolnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga M. P. nie jest zasadna.

Podkreślić należy, iż dyspozycja art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p./ określa wymagania, jakie należy spełnić, aby możliwe było wydanie dla zamierzonej inwestycji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wymagania te zostały wymienione w pkt 1-5 wspomnianej regulacji z jednoznacznie sformułowanym zastrzeżeniem, że tylko łączne spełnienie tych wymagań stwarza możliwość wydania przedmiotowej decyzji.

Sąd stwierdził, iż wbrew twierdzeniom skarżącej organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż Burmistrz Miasta S. w decyzji o warunkach zabudowy / pkt 3/ rozstrzygnął nie tylko o miejscu zlokalizowania inwestycji poprzez określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, które oznaczone zostały również na załączniku graficznym do decyzji literami ABCD, lecz również w pkt 2a) decyzji przesądził o konkretnym usytuowaniu obiektu na terenie inwestycji stanowiąc, że projektowany obiekt ma być przybudowany do budynku stojącego na sąsiedniej działce nr (...). W decyzji o warunkach zabudowy organ ustalający warunki nie może zaś przesądzać o konkretnym umiejscowieniu budynku, gdyż kwestie te rozstrzyga organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę w oparciu

0 przepisy ustawy Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do tego aktu

prawnego.

Niezasadny jest również zarzut strony skarżącej w zakresie bezpodstawności żądania organu odwoławczego określenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy konkretnych wymiarów w zakresie wysokości i kształtu dachu planowanego obiektu budowlanego.

Stosownie do regulacji art. 61 ust. 6 u.p.z.p. minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej został zobowiązany do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w braku planu miejscowego. Rozporządzenie to zostało wydane przez Ministra Infrastruktury w dniu 26 sierpnia 2003 r.

1 opublikowane w Dz. U. Nr 164, poz. 1588.

Celem tego rozporządzenia jest zarówno określenie sposobu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań określających dopuszczalność nowej zabudowy na danych terenach, dla których brak planu miejscowego, ale także określenie wymagań co do linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej lub attyki oraz geometrii dachu /kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych/.

Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną -§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/ . Stosownie zaś do ust. 2 § 9 wspomnianego aktu wykonawczego wyniki analizy, funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z przepisu § 7 i 8 przywołanego rozporządzenia wynika obowiązek organu ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu poprzez podanie konkretnych wymiarów w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej.

Organ odwoławczy trafnie zatem uznał, że organ I instancji załączył do akt sprawy zestawienie cech zabudowy na działkach przyległych do działki inwestora, jednakże ustalając warunki realizacji zamierzonej inwestycji nie podał konkretnych wymiarów projektowanego budynku, to jest wysokości i kąta nachylenia dachu z uwzględnieniem żądań inwestora zawartych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Zarzut skarżącej naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa jest, zdaniem Sądu, niezasadny. Regulacja art. 138 § 2 kpa upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej może być zatem rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego /dowodowego/, przeprowadzonego przez organ I instancji. Ten typ decyzji organu odwoławczego może być zastosowany wtedy, gdy organ ten stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania organ odwoławczy trafnie przyjął, iż postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone przez organ I instancji, jednakże w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takim przypadku organ II instancji, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. zasadnie uznało, że jakkolwiek w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis i wyrys z nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego, to jednakże z dokumentów tych nie wynika, by teren planowanej inwestycji posiadał zgodę na zmianę przeznaczenia przedmiotowego gruntu na cele nierolnicze. W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi strony skarżącej, decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Burmistrza Miasta S. nie spełnia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia Burmistrzowi Miasta S. wskazał, jakie okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd stwierdził, iż organ II instancji nie wskazał wszystkich okoliczności faktycznych, które wymagają wyjaśnienia przez organ I instancji w przedmiotowym postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Dla ustalenia wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ właściwy w sprawach decyzji

0 warunkach zabudowy /vide art. 60 ust. 1-3 u.p.z.p./, działając stosownie

do § 3 ust. 1 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r., wyznacza bowiem wokół działki budowlanej, której dotyczy

wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza

na nim analizę sytuacji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie

możliwości spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Przywołane rozporządzenie definiuje pojęcie obszaru analizowanego w § 2 pkt 4 jako teren określony i wyznaczony granicami wykreślonymi na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stosowanej do postępowania dotyczącego wy dawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy /art. 64 u.p.z.p./, objęty wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, którego funkcję

1 cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań

dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. pominęło okoliczność, że Burmistrz Miasta S. niewłaściwie ustalił granice obszaru analizowanego, który nie odpowiada wymogom § 3 przywołanego wyżej rozporządzenia, a ponadto błędnie określił krąg stron postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, pominął bowiem R. L. - właściciela działki nr [...] sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji i osoba ta nie brała udziału w postępowaniu na żadnym z jego etapów.

Stosownie do dyspozycji art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.,

dalej zwanej u.p.p.s.a./ Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zakaz reformationis in peius /zakaz pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego/ w stosunku do ustalonej w zaskarżonym akcie lub czynności nie dotyczy jedynie sytuacji, kiedy ten akt lub czynność są dotknięte naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności. Wówczas Sąd obowiązany jest skargę uwzględnić, mimo że nie leży to w interesie prawnym skarżącego. Ograniczenie zakazu reformationis in peius podyktowane jest koniecznością ochrony nie tylko subiektywnego, ale i obiektywnego porządku prawnego. Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi podstawa ograniczenia zakazu pogorszenia sytuacji prawnej strony skarżącej, zaś uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w konsekwencji doprowadziłoby do pogorszenia jej sytuacji prawnej, bowiem oznaczałoby, iż w obrocie prawnym pozostawiono dotkniętą wskazanymi powyżej wadami decyzję organu I instancji.

Mając na względzie powyższe rozważania, na podstawie regulacji art. 151 i art. 134 § 2 u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.