Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 914/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1482/14 w sprawie ze skargi A. L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. nr LXXXI/1238/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Fałęcki-Północ" oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1482/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. L. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 września 2013 r. nr LXXXI/1238/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Fałęcki-Północ".

Jak wynika z akt sprawy Rada Miasta Krakowa w dniu 11 września 2013 r. podjęła uchwałę Nr LXXXI/1238/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Fałęcki – Północ".

W dniu 4 lipca 2014 r. A. L. wezwał Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa uchwałą z dnia 11 września 2013 r. Nr LXXXI/1238/13 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Borek Fałęcki – Północ" poprzez zmianę przeznaczenia działki nr [...] obr[...] z działki w terenach zieleni urządzonej parkowej (ZPp3) na działkę o charakterze MN, zmianę przeznaczenia działki [...] przy ul. [...] w . z działki w terenach ZPp (teren zieleni urządzonej parkowej) na działkę o charakterze MN, albo dopuszczeniu zabudowy działki nr [...] w całości lub w części, dopuszczenie zabudowy działki [...] przy ul. [...] w [...], dopuszczenie zabudowy działki [...] przy ul. [...] w K., ustalenie wyższego niż 0,4 maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy działki [...] przy ul. [...] w K., albo ustalenie tożsamych wskaźników dla działki [...] przy ul. [...] w K. jak dla działek położonych w strefie U8.

Następnie w dniu 29 sierpnia 2014 r. A. L. zaskarżył uchwałę z dnia 11 września 2013 r. Nr LXXXI/1238/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "BOREK FAŁĘCKI-PÓŁNOC" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Uzasadniając swoją legitymację w sprawie skarżący wskazał, że wywodzi ją z faktu istnienia stosunku dzierżawy dotyczącego działek, których dotyczy skarga, wydania na jego rzecz decyzji [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa [...].

Dalej skarżący podniósł, że w dniu 30 listopada 2011 r., na jego rzecz została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa [...] (w miejsce istniejącego pawilonu) na działce nr [...] obr. [...] oraz części działki nr [...] wraz z budową (urządzeniem) naziemnych miejsc postojowych na działce nr [...] i części działki nr [...] przy ul. [...] w K.

Zdaniem skarżącego zmiana przeznaczenia wynikająca z zaskarżonej uchwały nastąpiła niezgodnie z zasadą proporcjonalności. Wskazano, że ustalenia planu miejscowego mają charakter dyskryminujący oraz bezzasadnie ograniczają, a właściwie wyłączają możliwość zabudowy. Do takiego wniosku prowadzi analiza przeznaczenia innych działek zlokalizowanych w tej strefie (np. [...],[...],[...] i [...] - działki okalające). Tak drastyczne zróżnicowanie stanu prawnego terenów o takich samych walorach i w dodatku poddanych takiemu samemu reżimowi prawnemu, a co za tym idzie zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli i osób posiadających prawa do tych terenów znajdujących się w tej samej strefie stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust.3 Konstytucji. Objęcie działek [...] i [...] zakazem zabudowy stanowi ograniczenie bez zachowania proporcji i nie jest podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W kwestii zarzutu niezgodności planu miejscowego ze studium wskazano, że istotna w sprawie jest również okoliczność że przedmiotowa nieruchomość znalazła się na obszarze oznaczonym w planie symbolem Zpp (działka [...]) mimo, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, stanowiącego uchwałę nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 roku z późniejszymi zmianami, przedmiotowe działki znajdują się w terenach o charakterze Mn.

Skarżący podniósł, że od lat prowadzi działalność gospodarczą na terenie działek, których dotyczy wezwanie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "BOREK FAŁĘCKI – PÓŁNOC" zmieniając przeznaczenie działek, w praktyce wyłącza możliwość kontynuacji działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie w całości z powodu niewykazania naruszenia interesu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1482/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasto Kraków, a działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Bezsprzecznie wynika to z dokumentacji planistycznej dotyczącej zaskarżonego planu miejscowego. Właściciele tych działek wydzierżawili je skarżącemu.

Zdaniem Sądu żaden z powołanym argumentów, w tym także paragrafów zaskarżonej uchwały nie narusza prawa dzierżawy skarżącego obejmującego działki nr [...] i [...]. Zaskarżony plan miejscowy nie reguluje w żadnym zakresie praw wynikających z umów dzierżawy. Jedynie pośrednio można określić, że skoro w planie miejscowym sposoby zagospodarowania działek nr [...] i [...] zostały określone i regulują sposób wykonywania prawa własności, to regulacja sposobu wykonywania prawa własności znajduje swoje odzwierciedlenie w zakresie i sposobie wykonywania prawa dzierżawy. Nie może właściciel przekazać dzierżawcy więcej uprawnień niż wynikałoby to z prawa własności. W tym znaczeniu w sposób pośredni i pochodny uprawnienia wynikające z umowy dzierżawy będą zależały od uprawnień posiadanych przez samego właściciela. Żaden zaś z przepisów art. 693-709 Kodeksu cywilnego nie zawiera ustawowej gwarancji zachowania zakresu korzystania z umowy dzierżawy i zakazu jej zmiany. W szczególności co do prawa dzierżawy nie ma odpowiednika art. 140 K.c. gwarantującego, że przepisy ustaw mogą określać sposób wykonywania prawa własności. Uprawnienia dzierżawcy wynikające z umowy dzierżawy kształtuje przede wszystkim właściciel i to z woli właściciela (wydzierżawiającego) następuje zawarcie umowy dzierżawy i określenie warunków jej wykonywania przez dzierżawcę. Tym samym w przypadku, gdy postanowienia planu miejscowego niweczą np. określony w umowie dzierżawy sposób używania i pobierania pożytków przez dzierżawcę, to wówczas nie dzierżawca – którego uprawnienia wynikają z umowy – ale właściciel może skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego kwestionując naruszenie przysługującego mu prawa własności w ten sposób, że nie może dalej wydzierżawiać swojej nieruchomości zgodnie ze swoja wolą. Oczywiście tak wniesiona skarga przez właściciela nie musi odnieść skutku w postaci unieważnienia części lub całości planu miejscowego, ale będzie skargą dopuszczalną, jeżeli właściciel będzie powoływał się na ograniczenie w dotychczas wykonywanym przez siebie prawie własności. Właściciele (Gmina Miasto Kraków i Skarb Państwa) nie kwestionują zakresu uprawnień wynikających z prawa własności do nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...], natomiast kwestionuje zakres prawa własności dzierżawca (skarżący). Z uzasadnienia skargi wynika bowiem, że to dzierżawca powołuje się na ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji) oraz naruszenia zasady równości i proporcjonalności co do zakresu uprawnień wynikających z prawa własności (art. 31 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). Cały wywód w istocie dotyczy zarzutów, jakie może podnosić nie dzierżawca, ale właściciel. Dzierżawca może podnosić zarzuty wynikające z przysługującego mu prawa dzierżawy, a właściciel z przysługującego mu prawa własności.

Sąd nie przychylił się do stanowiska skarżącego także i z tego powodu, że wówczas doszłoby do odwrócenia konstytucyjnej i kodeksowej (Kodeks cywilny) hierarchii ochrony interesów: wyżej (bardziej) chroniony byłby interes umowny niż interes ustawowy właściciela. Skoro właściciel danej nieruchomości nie kwestionuje ustaleń planu miejscowego, w tej sprawie odnośnie przedmiotowych działek uprawnienia obu właścicieli wykonuje Prezydent Miasta Krakowa, który jest jednym z organów planistycznych, to nie można wbrew woli właściciela doprowadzić do zmiany zakresu uprawnień prawa własności. Skoro właściciel chciał uregulować zakres wykonywania prawa własności i jego treść w taki sposób, w jaki opisuje to plan miejscowy, to nie można wbrew właścicielowi tych ustaleń kwestionować.

Sąd podkreślił, że jedynie wyjątkowo dzierżawca mógłby taką skargę skutecznie wnieść, gdyby plan miejscowy bezpośrednio regulował treść prawa dzierżawy wynikającą z regulacji ustawowych (np. art. 693-708 K.c.). Zaskarżony plan miejscowy nie reguluje jednak treści prawa dzierżawy, a wiec i dzierżawca nie może skutecznie wykazać swojej legitymacji w powołaniu się na naruszenie prawa dzierżawy.

Dodatkowo Sąd zaznaczył, że art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), na który także powołał się w skardze skarżący, przyznaje prawo organom planistycznym gminy do określenia sposobu wykonywania prawa własności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Powołany przepis rangi ustawowej pozwala na regulację prawa własności w planie miejscowym, a nie prawa dzierżawy. Mając to na uwadze Sąd nie badał dalej, czy zakres uprawnień przysługujących właścicielom działek nr [...] i [...] został naruszony, czy zakres tego naruszenia przekracza istotę prawa własności.

Sąd podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie tworzy prawa do danej nieruchomości. Taka decyzja jest tylko jednym z warunków, niezbędnych do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma przede wszystkim charakter informacyjny i określa, w jaki sposób można zagospodarować dany teren (dane działki) w stosunku do istniejącej zabudowy faktycznej obszaru sąsiadującego z terenem przyszłej inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie tworzy żadnego prawa, a jedynie potwierdza możliwy zakres zagospodarowania z uwagi na istniejący stan rzeczywisty danego obszaru. To plan miejscowy w sposób trwały określa sposób zagospodarowania danego obszaru. Znaczenie decyzji ustalającej warunki zabudowy wyraźnie określa art. 65 u.p.z.p., zgodnie z którym w chwili uchwalenia dla danego obszaru planu miejscowego, właściwy organ winien stwierdzić wygaśnięcie wszystkich dotychczas wydanych decyzji ustalających warunki zabudowy dla takiego terenu, jeżeli decyzje te zawierają odmienne ustalenia niż plan miejscowy. Wyjątek dotyczy tylko przypadku, gdy na podstawie wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy zostało już udzielone pozwolenie na budowę. Przy czym z okazanej na rozprawie umowy dzierżawy działki nr [...] wynika, że skarżący zobowiązał się do uzyskania pozwolenia na budowę w odpowiednim okresie liczonym od zawarcia umowy dzierżawy działki nr [...]. Gdyby skarżący otrzymał pozwolenie na budowę, wówczas warunki określone takim pozwoleniem pozwalałyby skarżącemu na realizację inwestycji niezależnie od treści planu miejscowego. Kwestia ewentualnego niedochowania warunków wynikających z umowy dzierżawy i związanej z tym odpowiedzialności nie jest przedmiotem rozstrzygania przez sąd administracyjny. Powołany art. 65 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje na pierwszeństwo ustaleń planistycznych zawartych w planie miejscowym w stosunku do decyzji ustalających warunki zabudowy.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby interes prawny skarżącego został naruszony z tego tylko tytułu, że treść uchwalonego planu miejscowego ogranicza bądź nawet w znacznym stopniu niweluje dalsze wykonywanie prawa dzierżawy na zasadach określonych we wcześniej zawartych umowach. Również nie stanowi naruszenia interesu prawnego argumentacja skarżącego dotycząca ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. Zaskarżony plan miejscowy nie reguluje prawa do prowadzenia działalności gospodarczej. Plan miejscowy nie zakazuje dalszej działalności gospodarczej dla skarżącego. Plan miejscowy w ogóle nie reguluje zasad prowadzenia działalności gospodarczej. Prawa do prowadzenia działalności gospodarczej skarżący nie uzyskał także z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] ustalającej na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Okoliczność zaś, że treść planu miejscowego ogranicza możliwości inwestycyjne, które mogą być podstawą do prowadzenia określonej działalności gospodarczej (np. poprzez zakaz lokalizacji budynków usługowych nie można na danej działce prowadzić działalności usługowej wymagającej takiego budynku), nie stanowi o naruszeniu ustawowo chronionego interesu prawnego. Żaden przepis rangi ustawowej nie chroni przedsiębiorcę przed zmianą ustaleń planu miejscowego w taki sposób, że zamierzenia takiego przedsiębiorcy nie mogą być w przyszłości realizowane.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 stycznia 2015 r. wniósł A. L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

A. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. czego następstwem było oddalenie skargi z uwagi na brak legitymacji do jej wniesienia po stronie skarżącej jako dzierżawcy nieruchomości;

B. przepisów prawa materialnego:

2 § 1 zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] października 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na oddanie w dzierżawę na okres 10 lat w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Krakowie przy ul. [...] w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a oraz art. 37 ust. 4 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej – u.g.n.) poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgodnie z w/w zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa nieruchomość została oddana skarżącemu w dzierżawę do wykorzystania na cel handel w oparciu o przepisy u.g.n.;

3. § 1 zarządzenia Wojewody Małopolskiego (nr poz. [...]) z dnia [...] września 2012 r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu wydzierżawienia nieruchomości Skarbu Państwa położonej w K. przy ul. [...] oraz zawarcie na 10 lat umowy dzierżawy w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a oraz art. 37 ust. 4 w zw. z art. 11 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgodnie z w/w zarządzeniem Wojewody Małopolskiego nieruchomość została oddana skarżącemu w dzierżawę do wykorzystania na cel handel, w oparciu o przepisy u.g.n.

4. art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowiących, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, a prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach co oznacza, że ograniczenia wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowią o naruszeniu interesu prawnego skarżącego;

5. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawy do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas gdy z uwagi na skutki wynikające z tej uchwały wyłączona jest możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na terenie objętym planem.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów

administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 101 ust 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę, wywołującą dla niego negatywne konsekwencje prawne. Składający skargę musi zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Wbrew stanowisku skarżącego, Sąd I instancji słusznie stwierdził, iż dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Podmiot wykazać powinien bowiem, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Interes prawny, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g. to bowiem interes chroniony prawem. Dla jego wykazania wskazać należy zatem normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni omawianego przepisu w zakresie dotyczącym interpretacji pojęcia interes prawny. Właściwie też uznał, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługuje nieograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych planem, a więc ich właściciele i użytkownicy wieczyści. Przepisy kodeksu cywilnego, określające treść tych praw, stanowią bowiem źródło interesu prawnego tych podmiotów. Trafnie więc Sąd I instancji wskazał, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest utrwalony już pogląd, zgodnie z którym interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem. Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika bowiem wprost z przepisu prawa materialnego, gdyż jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej, zawartej między jej stronami. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć zatem jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości i dlatego też, podmioty te mogą mieć interes w kwestionowaniu ustaleń planu, lecz nie będzie to interes chroniony prawem, ale interes faktyczny.

Odnosząc się więc do zarzutu skargi kasacyjnej zamieszczonego w pkt A.1., za słuszne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skarżący będący dzierżawcą nieruchomości, położonej na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą, nie może z tego tytułu wyprowadzić interesu prawnego, umożliwiającego wykazanie jego naruszenia przed sądem administracyjnym. Interes ten ma bowiem ten, kto wykaże, że jego obiektywnie rozumiany interes prawem chroniony, został naruszony ustaleniami uchwały, a może to uczynić właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie jej dzierżawca (por. wyroki NSA: z 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1468/07, z 26 września 2008 r. sygn. akt II OSK 312/08, z 15 czerwca 2012 r. II OSK 738/12; z 20 lipca 2011 r. II OSK 902/11 oraz z 4 września 208 r. II OSK 133/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zwraca się słusznie uwagę w powołanych orzeczeniach nie można wykluczyć, że interesy właściciela i dzierżawcy gruntu z punktu widzenia rezultatu procedury planistycznej będą rozbieżne.

Należy podkreślić, że interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest w postępowaniu planistycznym prawnie chroniony. Jest to bowiem interes faktyczny, a ten nie daje legitymacji do skarżenia planu na podstawie art. 101 § 1 u.s.g. i dlatego słuszne było oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji wskutek stwierdzenia, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, toczącym się w trybie art. 101 § 1 u.s.g. Przejawem interesu faktycznego właśnie jest bowiem wola skarżącego, by w dotychczasowy sposób wykorzystywać dzierżawione grunty.

Za źródło interesu prawnego skarżącej kasacyjnie nie mógł być uznany również art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wskazać należy, iż przepis ten w warunkach niniejszej sprawy nie ma zastosowania. Statuuje on bowiem prawo do ochrony interesu prawnego osoby trzeciej przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, które to zagospodarowanie może mieć wpływ na jej interes prawny, czyli interes chroniony prawem. W warunkach niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie wykazuje natomiast, że do naruszenia jego interesu doszło nie w wyniku zagospodarowania (planów zagospodarowania) terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, lecz na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały w sprawie planu miejscowego, który swoim zasięgiem obejmuje działkę, wydzierżawioną przez skarżącego kasacyjnie (por. wyrok NSA z 20 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1718/13). Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt B.5 nie zasługuje na uwzględnienie.

Również nie posiada usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zawarte w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej odesłanie do innych przepisów określających warunki podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, potwierdzają jego ustrojowy charakter (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 114/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą musi się zatem liczyć z faktycznymi ograniczeniami w jej prowadzeniu, które wynikają z innych przepisów prawa. Przepis art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie jest więc przepisem prawa mogącym stanowić podstawę do skutecznego wywodzenia interesu prawnego przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą, w przypadku ograniczenia wynikającego z innych przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2011 r., I OSK 5/11). W konsekwencji więc, jeśli w warunkach niniejszej sprawy ustalenia planu miejscowego pośrednio mogły wpływać na możliwość prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, to w świetle powyższych uwag skarżący kasacyjnie nie może wywodzić legitymacji skargowej z przywołanych w podstawie kasacyjnej przepisów Konstytucji RP odnoszących się do wolności działalności gospodarczej. Ewentualne naruszenie interesu skarżącego związanego z prowadzeniem przez niego działalności gospodarczej na działce, objętej planem miejscowym, ma wyłącznie charakter naruszenia interesu faktycznego. Poza tym jak trafnie podnosi się w zaskarżonym wyroku plan miejscowy, nie reguluje prawa do prowadzenia działalności gospodarczej.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podniesionych w pkt B.2 i 3 należy podkreślić, że pojęcie interesu prawnego nie ma definicji kodeksowej, istnieje jednak obszerne orzecznictwo sądowe, które zawiera wykładnię tego pojęcia. W wyroku z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II GSK 909/10, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "przyjmuje się na ogół, że interes prawny jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródłem jest więc norma prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień i obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny w celu ochrony jego uprawnień i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (por. M. Bogusz - Zaskarżanie decyzji administracyjnej do NSA, 1997, a także T. Woś - Postępowanie sądowoadministracyjne, 1996,). W piśmiennictwie podkreśla się, że interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95 - OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83 A)". Wywodzenie przez skarżącego kasacyjnie interesu prawnego z zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa i Wojewody Małopolskiego z dnia 4 października 2012 r. oraz z dnia 14 września 2012 r., nie można uznać za zasadne, ponieważ zarządzenia te nie stanowią norm prawa powszechnie obowiązującego. Dotyczą one jedynie wyrażenia zgody przez Skarb Państwa na oddanie nieruchomości w dzierżawę w trybie bezprzetargowym. Tymczasem uchwała o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p., art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zważywszy więc na hierarchię aktów prawnych trudno przyjąć taki pogląd, że uchwała o planie miejscowym może naruszać zarządzenia wskazane w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej, które bez wątpienia są aktami niższej rangi niż skarżona uchwała Rady Miasta Krakowa. Dlatego też zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.