Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 668/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134 par.1,art.145 par.1 pkt 1,art.151;
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.98 ust.1 i ust.3,art.99,art.129 ust.1 i ust.5 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 10 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi S. N. i R. N. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za działkę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Starosta K. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako: u.g.n.), odmówił ustalenia na rzecz S.N. i R.N. (dalej jako: strony lub skarżący) odszkodowania za działkę oznaczoną nr "[...]" o pow. 0,0101ha, obręb nr "[...]", miasto K., położoną przy ulicy M. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzją warunkową Burmistrza Miasta K. (dalej jako: Burmistrz) z dnia "[...]" na wniosek stron został zatwierdzony podział nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr "[...]" o pow. 4,3504 ha, stanowiącej własność stron, w wyniku którego powstały nowe działki nr: "[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]","[...]" pod warunkiem, że przy zbywaniu wydzielanych działek gruntu nr "[...]","[...]","[...]","[...]" (do czasu budowy przewidzianych w planie miejscowym dróg publicznych) zostanie im zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych w obrębie wydzielanych działek gruntu nr "[...]","[...]" lub "[...]" albo w obszarze innych działek powstałych w wyniku podziału. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz stron za działki nr "[...]","[...]","[...]" stwierdzając, że działki te nadal stanowią własność strony i nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Wojewoda, na skutek odwołania złożonego przez strony, decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji ustalił, na podstawie zaświadczenia wydanego przez Burmistrza, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę Miejską w K. uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" działka nr "[...]" w całości zlokalizowana została w zasięgu obszaru funkcyjnego KD(L)-5, tj. terenu przewidzianego na realizację i utrzymanie drogi publicznej klasy drogi lokalnej, a pozostałe dwie działki oprócz funkcji drogi publiczne posiadają również inne przeznaczenie w planie. W związku z tym postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji rozdzielił prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania na trzy odrębne sprawy. W niniejszym postępowaniu administracyjnym, tj. dotyczącym ustalenia odszkodowania za działkę nr "[...]" organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]" zawiesił postępowanie administracyjne uznając, że niezbędne jest rozpatrzenie zagadnienia wstępnego przez Burmistrza w zakresie wydania decyzji zatwierdzającej podział przedmiotowej działki w celu wydzielenia geodezyjnego obszaru przeznaczonego na realizację i utrzymanie drogi publicznej klasy drogi głównej oraz obszaru przeznaczonego na realizację i utrzymanie drogi publicznej klasy drogi lokalnej. Decyzją warunkową z dnia "[...]" Burmistrz zatwierdził podział działki gruntu nr "[...]" o pow. 0,1320 ha na działki o nr "[...]" o pow. 0,1219 ha oraz o nr "[...]" o pow. 0,0101 ha pod warunkiem, że przy zbywaniu działki nr "[...]" zostanie jej zapewniony dostęp do drogi publicznej tj. ul. M. poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce nr "[...]". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 17 września 2018r. W związku z tym postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji podjął zawieszone z urzędu postępowanie, a następnie postanowieniem z dnia "[...]" rozdzielił postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr "[...]" i "[...]" na dwie odrębne sprawy. Wskazano, że próba podjęcia rozmów negocjacyjnych z Zarządem Województwa (dalej jako: Województwo) w kwestii działki nr "[...]", podjętych przez stronę stosownie do treści art. 98 ust. 3 u.g.n., zakończyła się niepowodzeniem, bowiem wskazany organ nie wyraził chęci podjęcia negocjacji. W tej sytuacji strona wniosła do organu o ustalenie odszkodowania za działkę nr "[...]" wydzieloną pod drogę publiczną. Organ uznał, że rezultatem decyzji Burmistrza jest zatwierdzenie podziału nieruchomości w trybie art. 98 u.g.n. i mimo, że nie podano tej podstawy prawnej w decyzji - to jest ona ostateczna i podział w trybie art. 98 u.g.n. doszedł do skutku i w ramach tego podziału działka nr "[...]" stała się własnością Gminy Miejskiej K. Jednakże orzeczenie o odszkodowaniu na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest możliwe dopiero po ujawnieniu nowego właściciela w księdze wieczystej, gdyż organ orzeka o odszkodowaniu w trybie art. 98 u.g.n., jako o kompensacie ze środków publicznych dla właściciela nieruchomości za przejęcie jego nieruchomości na cele publiczne.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły strony zarzucając naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego, z pominięciem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności przepisów u.g.n., a w konsekwencji rażące naruszenie zasady praworządności, a także poprzez uzależnienie wydania decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną działkę od przesłanki niewskazanej w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności niewskazanej w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., ani w art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., czy też w żadnym innym przepisie tej ustawy, a w konsekwencji rażące naruszenie zasady praworządności;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z naruszeniem przez organy administracji publicznej art. 98 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 19, poz. 147, dalej jako: u.k.w.h.) poprzez rażące naruszenie zasady praworządności oraz zaufania do organów administracji publicznej przez organ I instancji, w tym poprzez niepodjęcie jakiejkolwiek współpracy między organami administracji publicznej w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji poprzez całkowicie sprzeczne z zasadami praworządności oraz zaufania do organów administracji publicznej skorzystanie przez organ I instancji z zaniechania organów administracji publicznej w zakresie obowiązku złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Województwa do działki nr "[...]" wydzielonej pod drogę publiczną, w sytuacji gdy konieczność złożenia takiego wniosku jest wprost nakazana w art. 98 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 35 u.k.w.h., a organy administracji publicznej dysponowały podstawą do dokonania wpisu praw Województwa do księgi wieczystej (tj. dysponowały ostateczną decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości);

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ I instancji uzasadnienia decyzji niespełniającego wymogów wskazanych w tym przepisie, w tym w szczególności w drodze zamieszczenia w decyzji uzasadnienia odnoszącego się w dużej części do innej działki tj. do działki nr "[...]", zaniechania sporządzenia przez organ I instancji jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego wskazanej decyzji, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji oraz nieprzytoczenie przepisów prawa, na których organ I instancji oparł się wydając decyzję, a jedynie wskazanie, iż organ I instancji wydając przedmiotową decyzję oparł się jedynie na odosobnionym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego;

- art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania w sytuacji, gdy zdaniem organu I instancji rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd wieczystoksięgowy, tj. w sytuacji gdy zdaniem organu I instancji wydanie decyzji zależało od ujawnienia właściciela działki nr "[...]" w księdze wieczystej;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający jakiekolwiek zaufanie strony do władzy publicznej, w sposób wyraźnie zmierzający do uniknięcia konieczności wypłacenia stronom odszkodowania w pełni należnego im zgodnie z przepisami prawa;

- art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz nieudzielenie stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie stron czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności poprzez niepoinformowanie stron o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji niezapewnienie stronom możliwości zapoznania się z ostatecznie zebranym materiałem dowodowym wypowiedzenia się co do tego materiału, oraz zaskoczenie stron wydaniem decyzji, mimo, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka wyłączająca konieczność zapewnienia stronom takiego czynnego udziału, co w konsekwencji pozbawiło strony chociażby możliwości samodzielnego wniesienia powództwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości, ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ust. 1 u.k.w.h.;

- art. 79a § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie stronom przesłanek, które nie zostały na dzień wydania decyzji spełnione lub wykazane, a co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem stron pomimo, że przedmiotowe postępowanie wszczęte zostało na żądanie strony, a zdaniem organu I instancji w sprawie niedopełniony został obowiązek usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości wywłaszczonej pod drogi publicznej, ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, co zdaniem organu I instancji uniemożliwiło przyznanie odszkodowania za wywłaszczone działki;

- art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronom przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, a w szczególności poprzez ograniczenie się przez organ do lakonicznych i niejasnych wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu decyzji;

- art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. poprzez odmowę ustalenia odszkodowania za działkę nr "[...]" w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zostały wypełnione wszystkie przesłanki wynikające ze wskazanych przepisów.

W związku z powyższymi zarzutami strona odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji celem ustalenia kwoty odszkodowania za działkę gruntu wydzieloną pod drogę publiczną. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik stron podkreślił, że działania organu I instancji są pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych i naruszają podstawowe zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasadę praworządności oraz zasadę zaufania do organów administracji publicznej. Wskazał, że przepisy u.g.n. ani żadnej innej ustawy nie uzależniają ustalenia odszkodowania za wywłaszczone działki od jakichkolwiek innych przesłanek niż te, które są wskazane w art. 98 u.g.n., tj. od przesłanki ostateczności decyzji zatwierdzającej podział albo prawomocności orzeczenia o podziale. W ocenie strony nie budzi wątpliwości, że działka nr "[...]" wydzielona pod drogę publiczną przeszła z mocy prawa na własność Województwa w dniu, w którym zatwierdzająca podział decyzja stała się ostateczna.

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że skoro w decyzji podziałowej zastosowano art. 93 ust. 3 u.g.n., to nie mógł równocześnie mieć zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. i dlatego tego przepisu decyzja podziałowa nie powołuje. Podkreślono, że skutkiem prawnym rozwiązania zawartego w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest utrata prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego działek wydzielonych pod drogi publiczne, przy czym zgodnie z art. 98 ust. 2 u.g.n. właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Natomiast w księdze wieczystej, dotyczącej m.in. działki nr "[...]", jako właściciele nadal są wpisani odwołujący się, a ponadto wpisana jest służebność przejazdu i przechodu do działki nr "[...]". Podkreślono, że skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne następuje z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gminy. Jednocześnie ani organ I instancji, ani organ odwoławczy prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania nie może rozstrzygać spornych kwestii dotyczących prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a zgodnie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Tym samym organy nie mają możliwości kwestionowania w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym ostatecznej decyzji podziałowej z dnia "[...]". Nie można również, wbrew temu rozstrzygnięciu, uznać, że zastosowany został art. 98 u.g.n., skoro brak jest go w podstawie prawnej tej decyzji, a także w jej rozstrzygnięciu i uzasadnieniu. Co prawda wskazywany jest tam publiczny charakter drogi o znaczeniu lokalnym, jednak nie ma mowy - jak w przypadku art. 98 u.g.n. - o przejściu konkretnych działek na rzecz Gminy. Nie budzi też wątpliwości, że odwołujący się pozostają nadal właścicielami m.in. przedmiotowej działki nr "[...]", przeznaczonej pod drogę i w związku z tym żadnej szkody z tytułu wydania decyzji podziałowej dotychczas nie ponieśli. Zaznaczono, że to strony wystąpiły z wnioskiem o dokonanie podziału działki nr "[...]", który to wniosek został uwzględniony, ale decyzja nie została wydana w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Podkreślono, że strona nie zakwestionowała tego rozstrzygnięcia, tj. nie składała odwołania co do przyjętego w decyzji podziałowej charakteru wydzielonych działek gruntu i tym samym decyzja ta stała się ostateczna. Zatem, skoro organ dokonał na wniosek właściciela podziału nieruchomości, stosując podstawę prawną określoną w art. 96 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1, 2 i 3, art. 97 ust. 1, 1 a, 1 b u.g.n. to oznacza, że właściciel wyraził zgodę na taki podział, zapewniając skomunikowanie nowo powstałych działek z drogą publiczną poprzez działki, na których zostanie ustanowiona służebność drogowa.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego, z pominięciem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności przepisów u.g.n., a w konsekwencji rażące naruszenie zasady praworządności;

- uzależnienie wydania decyzji przyznającej odszkodowanie za wywłaszczoną działkę od przesłanki niewskazanej w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w tym w szczególności niewskazanej ani w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., ani w art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., ani w żadnym innym przepisie tej ustawy, a w konsekwencji rażące naruszenie zasady praworządności;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7b k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 35 ust. 1 u.k.w.h. poprzez rażące naruszenie zasady praworządności oraz zaufania do organów administracji publicznej przez organ II instancji (a przed nim organ I instancji), w tym poprzez niepodjęcie jakiejkolwiek współpracy między organami administracji publicznej w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji poprzez całkowicie sprzeczne z zasadami praworządności oraz zaufania do organów administracji publicznej skorzystanie przez organ II instancji (a przed nim organ I instancji) z zaniechania organów administracji publicznej w zakresie obowiązku złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Województwa do działki nr "[...]" wydzielonej pod drogi publiczne, w sytuacji gdy konieczność złożenia takiego wniosku jest wprost nakazana w art. 98 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 35 u.k.w.h., a organy administracji publicznej dysponowały podstawą do dokonania wpisu praw Województwa do księgi wieczystej (tj. dysponowały ostateczną decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości);

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie przez organ II instancji uzasadnienia decyzji niespełniającego wymogów wskazanych w tym przepisie, w tym w szczególności w drodze zaniechania sporządzenia przez organ II instancji jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego wskazanej decyzji, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wydanej decyzji oraz nieprzytoczenie przepisów prawa, na których organ II instancji oparł się wydając decyzję, a jedynie wskazanie, iż organ II instancji wydając przedmiotową decyzję oparł się na wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które nie stanowią aktu prawa powszechnie obowiązującego;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający jakiekolwiek zaufanie strony do władzy publicznej, w sposób wyraźnie zmierzający do uniknięcia konieczności wypłacenia stronom odszkodowania w pełni należnego im zgodnie z przepisami prawa;

- art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na wadliwym przyjęciu przez organ II instancji, że w przypadku wydania ostatecznej decyzji podziałowej, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, tylko w sytuacji, gdy w decyzji podziałowej, jako podstawa prawna wydania decyzji wskazany był przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do przyjęcia, że działki te przechodzą z mocy prawa na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, niezależnie od powołania w podstawie prawnej takiej decyzji art. 98 ust. 1 u.g.n. i niezależnie od zamieszczenia w sentencji takiej decyzji, bądź w jej uzasadnieniu takiej podstawy czy nawet informacji o przejściu własności na gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa, gdyż skutek w postaci przejścia własności działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne następuje z mocy samego prawa i jest niezależny od jakiegokolwiek orzeczenia organów administracji publicznej w tym zakresie;

- art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podział działki gruntu dokonany na podstawie art. 93 ust. 3 u.g.n. wyklucza możliwość zastosowania do tej samej działki art. 98 ust. 3 u.g.n., podczas gdy art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy wszystkich działek wydzielonych pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, bez względu na to, czy jednocześnie z wydzieleniem działki pod drogę publiczną następuje wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych;

- art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ II instancji, że obowiązek zapłaty odszkodowania, wynikający z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n., powstaje tylko w wypadku podziału nieruchomości z inicjatywy samych organów administracji publicznej, zaś nie może on powstać jeżeli podział nieruchomości, w efekcie którego zostają wydzielone działki pod drogi publicznej, następuje na wniosek właściciela, podczas gdy z literalnego brzmienia art. 98 ust. 1 wynika, że tyczy się on wyłącznie działek wydzielonych pod drogi publicznej z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a zatem w przypadku przymusowego podziału nieruchomości, dokonywanego z inicjatywy samych organów administracji publicznej przepis ten w ogóle nie może znaleźć zastosowania, gdyż znajduje on zastosowanie tylko w przypadku podziału nieruchomości na wniosek, a w konsekwencji naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. poprzez ich błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie i bezzasadne uznanie przez organ II instancji, że nie zasługuje na uwzględnienie wniosek o ustalenie odszkodowania za działkę nr "[...]" w sytuacji, gdy w realiach przedmiotowej sprawie zostały wypełnione wszystkie przesłanki do ustalenia odszkodowania, wynikające ze wskazanych przepisów, tj. działka nr "[...]" została wydzielona pod drogę publiczną gminną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek jej właścicieli, a decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.

W związku z powyższymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi odniesiono się do poszczególnych zarzutów, ponawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu złożonego odwołania od decyzji organu I instancji. Podniesiono, że organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o wyroki NSA, które nie stanowią aktów prawa powszechnie obowiązującego, pomijając jednocześnie przepisy u.g.n. Tymczasem, jak wskazali skarżący, zgodnie z wiodącą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, nie jest dopuszczalne uzależnienie wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczone działki od uprzedniego wpisu jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Podkreślono, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z obowiązujących przepisów, a mianowicie działka nr "[...]" została wydzielona pod drogę publiczną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek jej właścicieli, a decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Tym samym do ustalenia i wypłacenia odszkodowania nie jest konieczne spełnienie żadnych dodatkowych przesłanek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2107 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 u.g.n. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Należy zatem zaznaczyć, że przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n. prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych w wyniku dokonanego podziału pod drogi publiczne. Przy czym przepis ten dotyczy zarówno dróg, które mają powstać, jak i dróg istniejących.

Wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Przy czym w myśl art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 99 u.g.n.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie wypłaty odszkodowania za działkę, która zdaniem skarżących została wyodrębniona pod drogę publiczną i przeszła na własność właściciela drogi. Zważyć zatem należy, że z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją Burmistrza z dnia "[...]" zatwierdzony został podział nieruchomości "[...]" o pow. 0,1320 ha, w wyniku którego wyodrębniona została działka nr "[...]" o powierzchni 0,01219 ha oraz działka "[...]" o powierzchni 0,0101 ha pod warunkiem, że przy zbywaniu działki "[...]" zostanie jej zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce "[...]". W podstawie prawnej decyzji powołano się na art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1, 2, 3 i art. 97 ust. 1, 1a, 1b u.g.n., nie wskazując że decyzja ta wydana została także na podstawie art. 98 u.g.n. Podnieść przy tym należy, że sam brak wskazania w decyzji podziałowej art. 98 u.g.n. nie przesądza jeszcze o tym, że podział nie został dokonany w tym trybie. Jednakże zauważyć należy, że z treści powołanej decyzji podziałowej nie wynika, aby działka nr "[...]" z mocy prawa miała przejść na własność gminy, czy też tym bardziej województwa, z którym skarżący prowadzili negocjacje. W decyzji tej bowiem nałożono na skarżących obowiązek ustanowienia na przedmiotowej działce służebności drogowej - w przypadku zbycia działki "[...]" - w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zatem z tresci rozstrzygnięcia wynika, że organ administracji zastosował unormowanie z art. 99 u.g.n., które koresponduje z art. 93 ust. 3 u.g.n., a nie unormowanie z art. 98 u.g.n. Skoro zaś przedmiotowa decyzja dopuszcza możliwość zbywania działek nią objętych, a dodatkowo nakłada na skarżących obowiązek ustanowienia służebności drogowej, to brak jest podstaw do uznania, że na jej mocy którakolwiek działek - jako przeznaczona pod drogę publiczną - przeszła na własność gminy, czy też województwa. Wydzielona działka, na której istnieje możliwość, czy też wręcz obowiązek ustanowienia służebności gruntowej, nie może mieć bowiem charakteru drogi publicznej. Jeżeli bowiem podział nieruchomości uwarunkowany jest ustanowieniem przy zbywaniu nowo powstałych działek odpowiedniej służebności, to tym samym wyklucza to twierdzenie o przejściu własności tych działek na gminę z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Ta okoliczność przesądza o braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 lipca 2013r., w sprawie II SA/Sz 455/13, wyrok NSA z dnia 7 października 2011r., w sprawie I OSK 1681/10 – dostępne w Internecie). Oceny tej nie zmienia fakt, że w uzasadnieniu decyzji podziałowej podano, że zgodnie z zapisami planu miejscowego teren ten w całości jest zlokalizowany w zasięgu obszaru funkcyjnego stanowiącego rezerwę pod realizację i utrzymanie pasa drogowego. Wprawdzie okoliczność ta może to nasuwać wątpliwości co do zgodności dokonanego podziału działki z planem miejscowym, jednakże kwestia ta pozostaje poza zakresem niniejszego postepowania. Organ orzekający w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania nie może bowiem ponownie weryfikować i badać decyzji podziałowej. Jak słusznie zaś wskazał organ odwoławczy skarżący nie zakwestionowali - w trybie odwołania – decyzji podziałowej, a w związku z tym decyzja ta stała się ostateczna. Skoro zaś nie doszło do wyodrębnienia drogi publicznej, to brak jest podstaw do przyznania odszkodowania.

Wyjaśnić przy tym należy, że słuszne jest twierdzenie skarżących, ze żaden wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi źródła obowiązującego prawa. Jednakże interpretując przepisy prawa organ ma prawo powoływać się na orzeczenia NSA i tak też uczynił w niniejszej sprawie. Należy zaś zauważyć, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018r. (I OSK 815/16) przedstawiono pogląd, że skoro w decyzji podziałowej miał zastosowanie art. 93 ust. 3 u.g.n., to nie mógł mieć zastosowania art. 98 ust. u.g.n. Zatem orzeczenie to wskazuje, że nie każdy podział nieruchomości dokonany na skutek wniosku właściciela jest podziałem dokonanym w trybie art. 98 u.g.n., a tylko taki podział skutkuje przejściem działek na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Podziału nieruchomości można bowiem dokonać z uwagi na skutek wystąpienia różnych innych okoliczności, które nie muszą być związane z przeznaczeniem konkretnej nieruchomości pod drogę publiczną.

Nie jest także skuteczny zarzut skarżących co do naruszenia zasady praworządności i zaufania do organów administracji odnośnie do braku wyjaśnienia i współpracy organu w kwestii niewystąpienia przez Województwo do sądu wieczystoksięgowego o ujawnienie rzeczywistego stanu rzeczy. Należy podkreślić, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie są właściwe do złożenia takiego wniosku, ani nie mogą nakładać takiego obowiązku na inne organy. Ponadto trudno zarzucać organom naruszenie wskazywanych przez skarżących zasad, skoro nie doszło do wydzielania działki pod drogę publiczna, a tym samym brak jest podstaw do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie wpisu w księgach wieczystych. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację, aby podmiot, który nie uważa się za właściciela gruntu mógł być skutecznie i zgodnie z prawem zmuszony do wystąpienia do sądu o ujawnienie swoich nieistniejących praw. Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że do wydziału ksiąg wieczystych o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem rzeczy nie zwrócili się także skarżący.

W niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia innych przepisów w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie wyjaśniające i stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Natomiast fakt, że organy nie uwzględniły interpretacji przepisów prezentowanej przez skarżących nie świadczy o wadliwości przeprowadzonego postępowania i wydanej decyzji. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie budzi zaostrzeń, gdyż organ odwoławczy w sposób zrozumiały i logiczny wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzję.

W ocenie sądu orzekającego w sprawie pozostawanie w obrocie prawnym warunkowej decyzji podziałowej z dnia "[...]" wyklucza możliwość skutecznego dochodzenia odszkodowania z mocy art. 98 u.g.n.

W tym stanie rzeczy skarga nie jest zasadna i dlatego podlega oddaleniu na postawie art. 151 p.p.s.a.