Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1167/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art 7 , art 77 , art 80 i art 138 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 103 ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art 64 a - 64 e , art 151 a par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2017 r. sprzeciwu G. P. od decyzji nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. decyzją nr [...] z dnia 8 maja 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38 poz. 229 ze zm.), dalej "P.b. z 1974 r.", a także art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), dalej "P.b. z 1994 r.", nakazał Gminie M. P. - inwestorowi zrealizowanej drogi przebiegającej po działkach o nr ew. [...] i [...] w K. wykonać w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r. niezbędne roboty budowlane związane z drogą wykonaną na działkach nr ew. [...] i [...] w K., polegające na likwidacji wszelkich wyrw w istniejącej konstrukcji nawierzchni drogi i wykonaniu w tym miejscu nowych warstw bitumicznych wraz ze spadkami poprzecznymi w obrębie poboczy oraz lokalną wymianą zniszczonej konstrukcji drogi, w oparciu o przedłożoną ekspertyzę techniczną drogi, stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że po przeprowadzonych czynnościach kontrolnych, dotyczących poszerzenia przedmiotowej drogi, zawiadomieniem z 7 września 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy drogi gminnej [...] na działkach nr ew. [...] i [...] wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że wobec twierdzeń właścicieli działki nr [...] – K. K. i R. K., jakoby poszerzenie drogi miało miejsce sukcesywnie od II połowy lat 90-tych (stricte 1998 r.) do 2008 r., organ postanowieniem z 7 września 2016 r. nr [...] znak: [...] zobowiązał właściciela działki nr [...] i inwestora robót – Gminę M. P. - do przedłożenia stosownej dokumentacji w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. z 1994 r.

Dalej organ stwierdził, że Burmistrz M. P. poinformował, że w tym okresie Gmina nie wykonywała żadnych prac budowlanych polegających na rozbudowie drogi w omawianym rejonie. Burmistrz wskazał, że Gmina również obecnie nie prowadzi żadnych prac, a zatem nie ma podstaw do wstrzymywania robót. Stwierdził, że ustalenie daty wykonywania prac ma kluczowe znaczenie ze względu na art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. Przyznał, że droga w omawianym rejonie biegnie częściowo po działce [...], a obszar ten jest objęty postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę z mocy prawa. Podniósł, że istnienie ww. drogi od lat 50-tych potwierdzili mieszkańcy wsi K., których oświadczenia dołączono do protokołu kontroli z 5 sierpnia 2015 r.

Kolejno organ wskazał, że K. K. w piśmie z 13 stycznia 2017 r. podniosła, że Gmina prowadziła prace na ww. drodze od działki [...] do kościoła w 2013 r. Dołączyła zdjęcia, świadczące wg niej, że droga przed ww. pracami była węższa niż obecnie.

Dalej organ wskazał, że pozyskał kopię mapy ewidencyjnej i zasadniczej dla działek [...] i [...] z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej oraz kopię dokonanego zgłoszenia remontu drogi gminnej o nr [...].

Kolejno organ dokonał dokumentacji fotograficznej przedmiotowego odcinka drogi i dokonał wydruku drogi z lat 1996-2015 dostępnej w wersji topograficznej (miip.geomalopolska.pl – ortofotomapa).

Następnie K. K. przedłożyła kolejne zdjęcia, a Burmistrz w piśmie z 6 marca 2017 r. wskazał m.in., że prace związane z rozbudową drogi dokonano na długo przed 1 stycznia 1995 r., a później wykonywano jedynie roboty konserwacyjne i remontowe, a nie rozbudowę.

Następnie organ postanowieniem z 10 marca 2017 r. nr [...] znak [...] na podstawie art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.", uchylił postanowienie nr [...] z 7 września 2016 r. znak: [...] i na podstawie art. 56 P.b. z 1974r. nakazał Gminie M. P. - inwestorowi zrealizowanej rozbudowy drogi gminnej przebiegającej po działkach o nr ew. [...] i [...] w K., dokonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, przedłożyć w terminie jednego miesiąca od otrzymania postanowienia inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną wykonanej drogi na działkach nr [...] i [...] w K., uwzględniającą konieczne do wykonania zmiany i przeróbki mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Kolejnymi pismami K. K. wnosiła zastrzeżenia, podnosząc m.in., że procedowana droga jest nielegalna, bowiem nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych i nie ma nazwy i nr drogi, a była poszerzana od ok. 1998 r.

Następnie Burmistrz przedłożył ekspertyzę techniczną drogi na działkach nr ew. [...] i [...], wskazując, że negatywne oddziaływanie drogi na budynek nr [...] K. (rodziny K.) wynika w głównej mierze ze złego stanu drogi.

Organ zawiadomił pełnomocnika K. i R. K. w trybie art. 10 K.p.a., a po terminie siedmiodniowym wpłynęło ich pismo z kolejnymi wnioskami dowodowymi, nie zmierzającymi zdaniem organu do ustalenia istotnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podsumowując powyższe organ wskazał, że droga biegnąca po przedmiotowych działkach istnieje od wielolecia i stanowi jedyny dojazd mieszkańców Górnej K.. Dowody dostarczone przez Burmistrza zdają się wskazywać, że Urząd Miejski w M. P. przekazywał środki finansowe na poprawę nawierzchni tej drogi.

Organ stwierdził, że plan realizacyjny obiektu zlokalizowanego przy tej drodze z 1988 r. odzwierciedla ówczesną szerokość drogi – 5,20 m. Wskazał, że rozbudowa drogi nastąpiła bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, spełnia hipotezę normy art. 48 ust. 1 P.b. z 1994 r., co uzasadniało zastosowanie art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. i art. 37 oraz art. 40 P.b. z 1974 r.

Kolejno organ stwierdził, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. P. z 23 lutego 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego wieś K. w Gminie M. P. (Dz.Urz. Woj. Mał. z 2005 r., nr 536, poz. 3772) procedowana droga znajduje się w jednostce strukturalnej KL – drogi lokalne.

Dalej organ stwierdził brak wystąpienia przesłanek uniemożliwiających legalizację przewidzianych w art. 37 P.b. z 1974 r., a zatem należało zastosować art. 40 tej ustawy. Organ uzasadnił też konieczność nałożenia obowiązku odnośnie działki [...] na inwestora, a nie właścicieli.

K. K. i R. K. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., oraz art. 48, art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 1 oraz art. 103 ust. 2 P.b. z 1994r. w zw. z art. 40 P.b. z 1974 r. Argumentacja odwołania nakierowana została głównie na dowolną ocenę przez organ I instancji materiału dowodowego.

Odwołujący się podnieśli również, że uchybieniem jest niezałączenie do decyzji im doręczonej wymienionej w sentencji decyzji i jako jej załącznik ekspertyzy technicznej.

Zarzucili, że organ nie dokonał analizy przedłożonych przez nich dowodów, nie wskazał również, jak zakończyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przedmiotowej części drogi z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę z mocy prawa.

Odwołujący się podnieśli, że z map zalegających w aktach nie wynikają konkluzje wyciągnięte przez organ. Zarzucili nieustalenie w jakich latach przekazywane były środki na naprawę nawierzchni drogi. Podnieśli, że plan realizacyjny z 1988 r. nie może stanowić dowodu szerokości drogi, której pas drogowy był poszerzany w kolejnych latach. Wskazali, że nawet dowody wniesione po terminie z art. 10 K.p.a. winny być ocenione przez organ. Zarzucili brak powołania biegłego w sprawie, wskazując że ekspertyza załączona do decyzji ma charakter dowodu prywatnego.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z 21 sierpnia 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 K.p.a. w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b. z 1994 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu 5 sierpnia 2015 r. przeprowadzona została kontrola dotycząca poszerzenia drogi gminnej przebiegającej przez działkę ewidencyjną nr [...] w K.. W jej trakcie ustalono na podstawie oświadczenia przedstawiciela Urzędu Gminy M. P., że w stosunku działki ([...]), przez którą również przebiega szlak komunikacyjny, został złożony wniosek do Wojewody o stwierdzenie, że Gmina nabyła z mocy prawa prawo własności ww. działki zajęty pod drogę. Oświadczono ponadto, że przedmiotowa droga na podstawie uchwały WRN (Wojewódzkiej Rady Narodowej) w B. — B. została zaliczona do kategorii dróg gminnych, oraz że przedmiotowa droga przebiegająca przez część ww. działki istniała już od lat 50-tych.

Kolejna kontrola na działach nr [...] i [...] w K. przeprowadzona została 19 lipca 2016 r. W trakcie kontroli stwierdzono, że krawężnik utwardzonej asfaltem drogi oddalony jest od ściany budynku ok. 70 cm. K. K. oświadczyła ponadto, że w 1985 roku zaczęła zamieszkiwać przedmiotowy budynek i w tym czasie droga była węższa. Przedstawiciele Urzędu Gminy oświadczyli, że w posiadaniu Urzędu nie ma żadnej dokumentacji potwierdzającej legalność budowy przedmiotowej drogi. Najstarszy dokument dotyczący przedmiotowej drogi stanowi zgłoszenie jej remontu w 2013 r.

Zawiadomieniem z 7 września 2016 r. poinformowano strony postępowania na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wykonanej przez Gminę M. P. na działce nr [...] w K. rozbudowy drogi gminnej przebiegającej przez działkę nr [...] w K. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z kolei postanowieniem nr [...] z dnia 7 września 2016 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. z 1994 r. nakazano Gminie M. P. wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożono na Gminę obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji rozbudowy drogi na działce nr [...] w K..

W odpowiedzi na ww. postanowienie wpłynęło pismo Burmistrza Gminy M. P. z 16 listopada 2016 r., którym podważono czas powstania przedmiotowej rozbudowy oraz poinformowano o postępowaniu w sprawie nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w obrębie K., zakończonym wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji odmownej. Poinformowano również, że od ww. decyzji Gmina złożyła odwołanie i rozstrzygnięcie organu II instancji nie zapadło na dzień sporządzenia tego pisma.

W dniu 13 stycznia 2017 r. wpłynęło do PINB pismo K. K., którym poinformowała, że do rozbudowy drogi doszło w 2013 r. w czasie remontu drogi wykonanego przez Przedsiębiorstwo Robót Drogowo - Mostowych w W.. Do pisma dołączone zostały zdjęcia oraz oświadczenie okolicznych mieszkańców dotyczące szerokości drogi przed 2013 r.

Do akt postępowania włączone zostały również: wypis z rejestru gruntów, mapa ewidencyjna i zasadnicza dla działki nr [...] w K., zgłoszenie robót budowlanych z 2013 r., polegających na remoncie ok. 250 mb (z akt administracyjnych wynika 150 mb – dopisek Sądu) zniszczonej nawierzchni asfaltowej i obsypaniu pobocza, mapy do celów projektowych z 10 września 2009 r. obrazujące przedmiotowy obszar, zdjęcia wykonane w dniu 9 lutego 2017 r. przez PINB oraz przedłożone przez K. K. obrazujące stan drogi w 1997 r. i 2008 r. W dniu 8 marca 2017 r. wpłynęło pismo Burmistrza M. P., którym przedstawiono kolejność prowadzonych remontów, do pisma dołączone zostały znalezione w gminnym archiwum dokumenty.

Postanowieniem nr [...] z dnia 10 marca 2017 r. organ I instancji uchylił postanowienie z dnia 7 września 2016 r. i nakazał Gminie M. P. jak wyżej.

Kolejno do akt włączona została uchwała nr [...] Rady Miejskiej w M. P. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego wieś K. w Gminie M. P. oraz pisma K. K.. W dniu 10 kwietnia 2017 r. wpłynęła ekspertyza techniczna inwentaryzacji wykonanych robót.

Organ odwoławczy wskazał, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w oparciu o akta sprawy.

Przedmiotem postępowania, jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowaniu, była rozbudowa drogi znajdującej się na działce nr [...] w K. należącej do Gminy M. P., o część znajdująca się na działce nr [...] w K. należącą do K. i R. K.. W toku postępowania organ I instancji uznał, że po 1995 r. nie doszło do rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego, a następnie przedmiotem postępowania uczynił całość nawierzchni asfaltowej znajdującej się na działkach nr [...] i [...] w K. o długości ok. 34 m.

Organ odwoławczy nie przychylił się do powyższego poglądu. Jak wynika z akt sprawy na działce nr [...] w K. od lat 50-tych ubiegłego wieku znajdował się szlak komunikacyjny. Na przestrzeni lat zmieniała się jednak jego szerokość oraz częściowo przebieg. Należy zwrócić uwagę na wykonany w 1995 r. remont nawierzchni asfaltowej na działce nr [...] w K.. Z dokumentacji wynika, że położona nawierzchnia miała wymiary 9,5 m x 5,1 m.

Organ odwoławczy wskazał również na zmieniony przebieg granic działki nr [...] w K., jak wynika z mapy do celów projektowych z 2009 r. opracowanej na potrzeby zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-gospodarczego na punkt przedszkolny znajdujący się na działce [...] ([...] granica działki gminnej na spornym odcinku przebiegła przez przedmiotowy budynek. Natomiast przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szerokość drogi 5,20 m na planie realizacyjnym z 1988 r. dotyczy budynku nr [...] w K., który nie sąsiaduje z będącym przedmiotem postępowania odcinkiem nawierzchni asfaltowej. Obecnie jak wynika z opracowanej ekspertyzy nakładka asfaltowa na tym odcinku ma szerokość ponad 5,50 m co pośrednio potwierdza poszerzenie drogi w późniejszym czasie.

Powyższe ustalenia mogą prowadzić do przekonania, że po 1 stycznia 1995 r. doszło do samowolnej rozbudowy drogi, brak jest bowiem stosownego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę.

Ponadto okoliczność ta, jeśli zostanie potwierdzona wyłącza możliwość zastosowania w sprawie przepisów P.b. z 1974 r. Data budowy i data przebudowy obiektu ma istotne znaczenie dla ustalenia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r., odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy. Jest to bowiem przepis o charakterze intertemporalnym, odnoszący się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.

Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. P.b. z 1974 r., nie zaś art. 48 obecnie obowiązującej ustawy. Po ustaleniu, że obiekt budowlany został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. przepisy ustawy z 1974 r. nie będą miały jednak zastosowania, jeżeli podlegał on po tej dacie kolejnym samowolom budowlanym np. był przebudowany. Jak wskazano powyżej przedmiotowa nawierzchnia stanowiąca utwardzenie szlaku komunikacyjnego będącego przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego została wybudowana w warunkach samowoli, bo bez wymaganego pozwolenia na budowę (skarżąca takiego pozwolenia nie przedłożyła pomimo kwestionowania ustaleń organów w tym zakresie).

Nie ma wątpliwości, że zarówno pod rządami P.b. z 1974 r., jak i przepisów P.b. z 1994 r., na budowę drogi wymagane było pozwolenie na budowę.

Kolejno organ odwoławczy wskazał na definicję drogi zamieszczoną w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 1440; obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 2222), dalej "u.d.p." - art. 4 pkt 2 pod pojęciem "droga" rozumie budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Drogą publiczną jest taka droga, która została zaliczona na podstawie mniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych art. 1 u.d.p. Natomiast warunki techniczne jakie mają spełniać drogi publiczne zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440), dalej "rozporządzenie".

Organ wskazał, że decydujące o tym, czy dana droga jest drogą publiczną - jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych. Istota zaliczenia sprowadza się do tego, iż według art. 1 ustawy o drogach publicznych z 1985 r. - z drogi takiej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Do dróg gminnych i lokalnych miejskich ustawa zaliczała drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej (art. 7 u.d.p.).

Jednocześnie organ przyjął, że zaliczenie w odpowiedniej formie drogi do jednej z kategorii dróg publicznych decyduje o statusie tej drogi jako drogi publicznej tylko wtedy, gdy droga ta spełnia wymogi określone w u.d.p. Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem, tj. w formie uchwały.

Jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 8 maja 2015 r. pracownicy Urzędu Gminy w M. P. poinformowali, że droga ta została przyjęta w poczet dróg gminnych na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. B.. Natomiast z informacji uzyskanych w postępowaniu odwoławczym od pracownika Generalnej Dyrekcji Dróg K. i Autostrad wynika, że droga ta uznana zastała za gminną na podstawie uchwały z 1986 r.

Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku o przepisach wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., nr 32, poz. 191 ze zm.), rady gmin miały obowiązek ogłosić do dnia 31 grudnia 1990 r. wykazy aktów prawa miejscowego nadal obowiązujących na obszarze tych gmin. Następnie te wykazy miały być ogłoszone w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Akty prawa miejscowego niezamieszczone w wykazach straciły moc z dniem ogłoszenia wykazów. Zatem dla ustalenia czy ww. droga, której odcinek przebiega po działkach nr [...] i [...] w K. jest drogą gminną niezbędne jest sprawdzenie czy w wykazie aktów prawnych, o którym mowa w przepisie art. 31 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., znalazła się ww. uchwała, na którą powołuje się Gmina M. P.. W tym celu organ I instancji powinien zwrócić się do Urzędu Gminy M. P. o udostępnienie wskazanych powyżej dokumentów.

W przypadku uznania przedmiotowego obiektu budowlanego za drogę gminną klasy lokalnej, należy ocenić możliwość doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem, w tym z warunkami technicznymi, które określone zostały w rozporządzeniu. Dalej organ odwoławczy przywołał szczegółowe uregulowania dotyczące m.in. szerokości i konstrukcji drogi, jezdni i poboczy (§ 10, § 12, § 15, § 37 i § 141 rozporządzenia).

Organ odwoławczy dostrzegł również brak precyzji zaleceń ekspertyzy technicznej. W ekspertyzie wskazano natomiast naprawy awaryjne – zabezpieczające. Końcowym zaleceniem jest opracować dokumentację kapitalnego remontu i wzmocnienia nawierzchni odcinka drogi w hm 0+00,00 do hm 0+34,60. Taka konstrukcja zaleceń wskazanych w ekspertyzie budzi wątpliwości co do zakresu robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wątpliwym jest bowiem czy wystarczające będzie wymienienie nawierzchni oraz wykonanie nowej podbudowy z kruszywa skoro zaleca się równocześnie opracowanie dokumentacji kapitalnego remontu. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że wyznaczony termin wykonania obowiązku w zaskarżonej decyzji (około 2,5 roku) wydaje się zbyt długi na wykonanie naprawy drogi w tak ograniczonym zakresie.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie ustalił jak zakończyło się postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] do Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę M. P. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w obrębie K., co stanowi istotną informację dla sprawy.

Reasumując przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy nakazał uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty, z których będzie wynikał niepodważalnie status drogi na działce nr [...] w K.. Zasadnym byłoby również dołączenie stosownych map z różnych okresów czasu celem udokumentowania okresu, w którym nastąpiła rozbudowa drogi. Powyższe będzie miało istotny wpływ na określenie, czy przedmiotem postępowania winna być legalność rozbudowy drogi, czy jej nieodpowiedni stan techniczny, a co za tym idzie jaki będzie właściwy tryb postępowania.

Tym samym organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego - ustalenia prawdy obiektywnej (stwierdzonej i uszczegółowionej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 K.p.a. poprzez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia organ odwoławczy uznał, że jest on bezpodstawny. Organ I instancji przedstawił dowody, na których oparł się wydając rozstrzygnięcie, fakty które uznał za udowodnione, z uzasadnienia wynika również jaka jest podstawa prawna decyzji z przytoczeniem zastosowanych przepisów.

Podnoszone uchybienia wynikają natomiast z niepełnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Organ odwoławczy wskazał również na niepełne i wybiórczo dostarczane do PINB przez Gminę M. P. dokumenty. Zauważył, że Gmina jest w niniejszym postępowaniu inwestorem przedmiotowych robót budowlanych, zapadłe rozstrzygnięcia mają tym samym wpływ na ewentualne obowiązki na nią nałożone.

Organ odwoławczy wskazał również na nieprawidłowość wskazania w skarżonej decyzji przedłożonej ekspertyzy jako załącznika, a następnie niedołączenia jej do egzemplarzy decyzji skierowanych do K. K. i R. K..

Odnosząc się natomiast do uwagi dotyczącej przedłożonej ekspertyzy organ zauważył, że w postępowaniu administracyjnym nie występuje pojęcie opinii prywatnej właściwej dla innych procedur. Zgodnie z art. 56 P.b. z 1974 r. lub art. 81c i innych szczególnych przepisów P.b. z 1994 r. organy nadzoru mają możliwość nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia stosownych projektów, ekspertyz czy opinii, które stanowią dowód w sprawie.

Organ odwoławczy zauważył również odpowiadając na poruszaną w toku postępowania kwestię dojazdu oraz naruszenia posiadania i związanego z tym ewentualnego wykupu działki nr [...] w K., na której znajduje się fragment nawierzchni asfaltowej, że przekraczają one kompetencje organów nadzoru budowlanego określone w art. 81 P.b. z 1994 r.

Gmina M. wniosła od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając błędną ocenę materiału dowodowego, polegającą na zanegowaniu ustalenia organu I instancji, że po 1 stycznia 1995 r. nie doszło do rozbudowy obiektu budowlanego tj. drogi na działkach nr ewid. [...] i [...] w K.. Strona skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że na działce [...] w K. od lat 50-tych ubiegłego wieku znajdował się szlak komunikacyjny, którego szerokość oraz częściowo przebieg zmieniały się na przestrzeni lat. Stwierdzenie to jest, zdaniem strony skarżącej, dowolne i wprowadza w błąd. Jak bowiem wynika z materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, m.in. na wyżej wymienionej działce znajdowała się droga, a nie "szlak komunikacyjny". Różnica jest oczywista i polega na tym, że organ odwoławczy posłużył się nieokreślonym pojęciem, które należy interpretować szerzej niż pojęcie "droga".

Z materiału dowodowego wynika, że droga ta właśnie od lat 50-tych ubiegłego wieku była utwardzona, a szerokość drogi oraz jej przebieg nie zmieniał się na przestrzeni lat i przebiegał od zawsze w tym samym miejscu. W szczególności wynika to z oświadczeń mieszkańców K. (C. J., S. S.), złożonych stronie skarżącej, które to oświadczenia zostały przesłane do organu I instancji.

Następnie podniesiono, że ustalenie organu odwoławczego, jakoby na działce nr ewid. [...] w K. został przeprowadzony remont w roku 1995, jest niezgodne z prawdą. Strona skarżąca na etapie postępowania I instancji przedłożyła dowody, że na podstawie wniosku z 1994 r. Rady Sołeckiej wsi K. o wykonanie remontu nawierzchni "drogi wiejskiej na odcinku Szkoła Podstawowa - pętla autobusowa", w 1995 roku wykonano prace naprawcze. Strona skarżąca wyraźnie zaznaczyła, że działka nr ewid. [...] w K., stanowiąca przedmiot postępowania, jest zlokalizowana w odległości co najmniej 0,9 km od odcinka drogi remontowanego w 1995 roku. Natomiast ustalenie przez organ odwoławczy wymiarów położonej nawierzchni niczego do sprawy nie wnosi, ponieważ chodzi o zupełnie inny odcinek drogi.

Kolejnym błędnym ustaleniem organu odwoławczego, zdaniem strony skarżącej, jest odniesie się do materiału dowodowego w postaci planu realizacyjnego z 1988 r., jako dotyczącego budynku, który rzekomo nie znajduje się w sąsiedztwie będącego przedmiotem postępowania odcinka nawierzchni asfaltowej. Organ I instancji prowadził postępowanie w stosunku do drogi zlokalizowanej na działkach [...] oraz [...], a kserokopia decyzji Naczelnika Miasta i G. P. z dnia 20 kwietnia 1988 r. znak [...] wraz z załącznikiem graficznym tj. planem realizacyjnym, dotyczy posesji znajdującej się bezpośrednio przy przedmiotowej drodze, tj. właśnie działce [...].

Ponadto organ odwoławczy niezgodnie z prawdą wskazał, że ekspertyza sporządzona na zlecenie Gminy wskazuje, jakoby szerokość drogi na tym odcinku wynosiła ponad 5,5 m. Wyraźnie na stronach nr [...] [...] ekspertyzy stwierdzono, że droga ma szerokość zmienną 5,2 m - 5,5 m. Jedynie na włączeniu do drogi krajowej nr [...] oraz na włączeniu do mostu na potoku, szerokość ta zwiększa się odpowiednio do 15,0 m i 5,7 m. W związku z tym skarżąca podniosła, że brak jest dowodów - nawet pośrednich, aby po 1988 r. dokonano poszerzenia drogi.

Odnośnie stwierdzenia, że zasadnym byłoby również dołączenie stosownych map z różnych okresów czasu celem udokumentowania okresu, w którym nastąpiła rozbudowa drogi, strona skarżąca wskazała, że mapy takie zostały przez Gminę M. P. opracowane i dwukrotnie przedłożone organowi I instancji (mapa opracowana przez geodetę uprawnionego R. B. pn. "Mapa uzupełniająca do projektu podziału nieruchomości"). Mapa ta powstała w oparciu o obiektywne materiały jakimi są zasoby Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. B.. Materiałami tymi były wyniki prac geodetów w terenie wprowadzone następnie do zasobów ww ośrodka Na mapie tej wskazano:

a) kolorem niebieskim wkreślono przebieg krawędzi jezdni na rok 1996 – wg opracowania pochodzącego z PODGiKu nr operatu [...]

b) kolorem fioletowym wkreślono przebieg krawędzi jezdni na rok 2004 – wg opracowania pochodzącego z PODGiKu nr operatu [...]

c) kolorem czerwonym wkreślono przebieg krawędzi na chwilę obecną – nr [...]).

Opracowanie to, mające zdaniem strony skarżącej duże znaczenie w sprawie, z niewiadomych przyczyn organ II instancji całkowicie pominął przy podejmowaniu decyzji.

Strona skarżąca nie rozumie także stawianego zarzutu niepełnego i wybiórczo dostarczanego do organu I instancji materiału dowodowego. Przedmiotowa sprawa dotyczy drogi, która została wykonana kilkadziesiąt lat temu, w okresie tym nastąpiło kilka reform administracyjnych w zakresie ustrojowym funkcjonowania samorządów. Gmina stara się na każdym etapie aktywnie uczestniczyć w postępowaniu i przekazywać wszelkie fakty jak również dowody w postaci m.in. odnalezionych zasobów archiwalnych.

Tym samym zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja II instancji zapadła z naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego - ustalania prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a organ II instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - dalej "ustawa nowelizująca". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w dniu 21 sierpnia 2017 r., a zatem już po wejściu w życie opisanej wyżej ustawy nowelizującej. Zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w nowym brzmieniu, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej "P.p.s.a.".

Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do P.p.s.a. art. 151a o brzmieniu:

§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie.

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (pkt XI.1): sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dokonując analizy treści omawianego przepisy NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., sygn. I SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. został przez organ odwoławczy zastosowany prawidłowo.

Na wstępie warto zauważyć, że jak wynika z akt sprawy, K. K. podnosi kwestię nielegalnej rozbudowy przedmiotowej drogi co najmniej od 2013 r. (zawiadomienie z 31 sierpnia 2013 r. – k. 21 akt PINB). Z kolei z całokształtu akt wynika, co jest niekwestionowane przez strony, że przedmiotowa droga od lat 50-tych ubiegłego wieku biegła w pobliżu skrzyżowania z drogą [...] w części na działce [...] należącej do Gminy M. P., a w części na działce [...] należącej obecnie do K. K. i R. K.. Taki stan po pierwsze wynika z akt sprawy, po drugie inny przebieg był i jest po prostu niemożliwy, ze względu na usytuowanie istniejących już wówczas budynków na działkach [...] ([...]) i [...] ([...] po obu stronach drogi. Ponieważ budynek [...] w części położony jest na działce [...], droga musiała biec w części na działce [...]. Sporne było natomiast, czy nie rozszerzono drogi na większą część działki [...].

Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że oczywista jest płynąca z doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania konstatacja, iż każda droga winna być regularnie remontowana, z częstotliwością zależną od jej konstrukcji, warunków atmosferycznych oraz intensywności użytkowania, przez wymianę co kilka/kilkanaście lat co najmniej warstwy ścieralnej oraz prowadzenie robót konserwacyjnych i doraźnych napraw ubytków lokalnych o charakterze awaryjno-zabezpieczającym. Oczywiste jest również, że remont nawierzchni, przez położenie nowej warstwy bitumicznej, może prowadzić do nieznacznych różnic w przebiegu i szerokości drogi.

Wyobrażalne, choć niewykazane w niniejszej sprawie, jest wykorzystanie takiego remontu jako pretekstu do bardziej znacznego poszerzenia drogi, szczególnie w przypadku niezgodności jej parametrów z oczekiwaniami zarządcy i użytkowników oraz obowiązującymi przepisami.

Należy również nadmienić, że droga lokalna, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, może cechować się w jej przebiegu nierównomierną szerokością, dlatego też z ostrożnością należy interpretować dowody dotyczące szerokości drogi w miejscach innych, niż procedowane.

Na uwagę zasługuje fakt, że strony i organy zgodnie i trafnie wskazywały na art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r., pokazując jako cezurę czasową stosowania trybu postępowania i właściwej ustawy wykonanie prac budowlanych przed lub po 1 stycznia 1995 r..

Bezsporne było w sprawie, że obecny zarządca drogi – strona skarżąca – nie wykazała się w postępowaniu stosownym zgłoszeniem lub pozwoleniem na samą budowę drogi istniejącej od lat 50-tych.

W zaskarżonej decyzji słusznie organ odwoławczy wskazał, że data budowy i data przebudowy obiektu ma istotne znaczenie dla ustalenia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa budowlanego. Przepis art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r., odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy. Jest to bowiem przepis o charakterze intertemporalnym, odnoszący się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne.

Ponadto okoliczność rozbudowy, jeśli zostanie potwierdzona, wyłącza możliwość zastosowania w sprawie przepisów P.b. z 1974 r. w stosunku do części rozbudowanej. Trafnie organ wskazał, że nawet po ustaleniu, że obiekt budowlany został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., przepisy ustawy z 1974 r. nie będą miały zastosowania do części rozbudowanej, jeżeli obiekt podlegał po tej dacie kolejnym samowolom budowlanym np. był rozbudowany.

Nie ma wątpliwości, że zarówno pod rządami P.b. z 1974 r., jak i P.b. z 1994 r., na budowę drogi było wymagane pozwolenie na budowę. Jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r. zostanie następnie rozbudowany lub nadbudowany po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 P.b. z 1994 r., gdyż nie ma tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, również bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie (por. wyroku NSA z 18 maja 2007 r. sygn. II OSK 782/06).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu kardynalną kwestią, rzutującą na mające w sprawie zastosowanie odpowiednich przepisów prawa, było ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, jaki był stan i status przedmiotowej drogi na dzień 1 stycznia 1995 r. Drugą rozstrzygającą kwestią było ustalenie, czy po 1 stycznia 1995 r. doszło do rozbudowy (poszerzenia) drogi. Powyższym problemom organ I instancji nie podołał, co zasadnie wytknął organ odwoławczy.

Należy tu wskazać, że samo naruszenie przepisów prawa materialnego nie uzasadnia wydania decyzji kasatoryjnej. W niniejszej sprawie jednak organ odwoławczy słusznie zakwestionował kompletność istotnego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji trafnie stwierdził uchybienie przepisom K.p.a. w poprzedzającym wydanie decyzji I instancji postępowaniu administracyjnym. Ilość stwierdzonych naruszeń oraz ich doniosłość uzasadniały uchylenie decyzji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Warto tu przypomnieć, że stosownie do art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń stron dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie powyższego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi również w efekcie uchybienia zasadom praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Zauważyć należy, że wymogi zebrania, rozpatrzenia materiału dowodowego oraz sporządzenia prawidłowego uzasadnienia ma znaczenie nie tylko dla stron postępowania, które mają prawo wiedzieć, czym kierował się organ administracji publicznej przy załatwianiu ich sprawy, ale również dla sądu administracyjnego, którego zadaniem jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem. Jest przy tym oczywiste, że w ramach sądowej kontroli badaniu podlega również to, czy ustalenia organu znajdują dostateczne oparcie w zebranym materiale dowodowym w sposób wyczerpujący. Bez kompletnych akt sprawy, w tym wszystkich dowodów, na których organy administracji publicznej poczyniły ustalenia faktyczne nie jest np. możliwe stwierdzenie, czy zaskarżony akt administracyjny został wydany przy dochowaniu wymogów, wynikających z art. 80 K.p.a., a zatem czy ustalenia nie są arbitralne i dowolne.

Okoliczności wynikające z dokumentów znajdujących się poza aktami sprawy co do zasady nie mogą zatem być uznane za udowodnione, o ile nie chodzi o fakty powszechnie znane bądź znane organowi z urzędu (art. 77 § 4 K.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i 77 K.p.a.

W szczególności dokumentacja fotograficzna przedmiotowego odcinka drogi z lat 1996-2015 nie może świadczyć o okresie 1995-1996.

Organ I instancji musi jednoznacznie ustalić stan drogi na 1 stycznia 1995 r., wykorzystując cały dostępny asortyment dowodów przewidzianych w K.p.a. (art. 75 § 1), w szczególności dokumenty, zeznania świadków i opinie biegłych. W powyższym pomocne mogą okazać się również dowody i okoliczności zebrane w innych postępowaniach, np.: w postępowaniu przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa w sprawie nabycia własności części przedmiotowej działki z dniem 1 stycznia 1999 r.

Organ winien również odnieść faktycznie przeprowadzone remonty do konkretnych fragmentów drogi, w tym przypadku przede wszystkim do jej początkowego fragmentu na działkach [...] i [...] (pierwsze ok. 34 metry bieżące drogi). Organ I instancji winien m.in. kategorycznie zweryfikować, czy remont w 1995r., w 1999 r. i w 2013 r. w ogóle dotyczyły pierwszych 34 mb drogi.

Nie można również uznać za właściwe posługiwanie się przez organ I instancji sformułowaniami, że dowody "zdają się wskazywać" na jakieś okoliczności.

Końcowo należy też wskazać, że wyłącznym powodem i uzasadnieniem wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy może być tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w części postępowania dowodowego. W tak rozumianych podstawach nie mieści się natomiast wyrażenie poglądów prawnych w przedmiocie prawa materialnego, których uwzględnienie przesądziłoby o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy.

Zwrócić należy również uwagę, że K.p.a. nie zawiera przepisu stanowiącego odpowiednik art. 153 P.p.s.a., z którego wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tak więc organ pierwszej instancji, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, nie jest związany oceną prawną organu odwoławczego.

Oznacza to, że w decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy nie może zawrzeć oceny prawnej stanu faktycznego. Natomiast wytyczne co do dalszego postępowania powinny zostać ograniczone poprzez wskazanie jakie dowody należy zebrać i ocenić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.

Na marginesie warto wskazać, że słusznie organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie strony postępowania winny otrzymać takie same egzemplarze decyzji, w tym załączniki. Doręczenie odwołującym się decyzji, bez kopii ekspertyzy powołanej w sentencji decyzji, należy uznać za wadliwe i niedopuszczalne.

Organ odwoławczy właściwie ocenił również charakter ekspertyzy technicznej w kontekście możliwości nakładania przez organy nadzoru na strony obowiązku przedłożenia stosownych projektów, ekspertyz czy opinii, które stanowią dowód w sprawie.

Organ odwoławczy trafnie wskazał również, że kwestia dojazdu mieszkańców Górnej K., czy inne kwestie własnościowe, choć niewątpliwie bardzo istotne i żywotne dla dotyczących ich podmiotów, znajduje się poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego. Kwestie własnościowe winne być uregulowane w stosownych postępowaniach cywilnoprawnych.

Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu należy wskazać jedynie, że trafnie podniosła strona skarżąca, że wbrew uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, plan realizacyjny z 1988 r., dotyczący budynku na działce [...] (k. 40 akt PINB) znajduje się w sąsiedztwie będącego przedmiotem postępowania odcinka nawierzchni asfaltowej na działce [...]. Ponadto organ odwoławczy niezgodnie z prawdą wskazał, że ekspertyza określa szerokość drogi na tym odcinku jako 5,5 m.

Organ I instancji winien zmierzyć i jednoznacznie ustalić szerokość drogi w miejscu, która w ww. planie realizacyjnym określona jest jako 5,2 m, a jeżeli wymiar ten będzie szerszy, winien ustalić datę poszerzenia.

Podsumowując należy stwierdzić, że zarzuty podniesione w sprzeciwie okazały się bezzasadne, a dokonana z urzędu kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wskazanym w art. 64e P.p.s.a. nie wykazała naruszeń prawa. Zaskarżona decyzja została wydana na skutek prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wyszczególnione w niej wady przeprowadzonego postępowania niewątpliwie wskazują, że przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy nie był władny do uzupełnienia materiału dowodowego w tak szerokim zakresie, zatem zobligowany był z powyższych przyczyn uchylić zaskarżoną decyzję, gdyż każde inne rozstrzygnięcie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Z powyższych względów sprzeciw, jako bezzasadny, podlegał oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a..