Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 648/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. M. i Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

T. M. i Z. M. złożyli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 26 marca 2018 r. ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działki nr [..] w obrębie B. na 5 działek budowlanych.

Decyzje powyższe zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W uchwale z dnia 30 października 2007 r., nr [..], Rada Gminy ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości na 30 % kwoty wzrostu wartości nieruchomości.

Z kolei, w dniu 26 września 2016 r. przymiot ostateczności zyskała decyzja Wójta Gminy z dnia 9 września 2016 r. o podziale działki nr [..], położonej w obr. geodezyjnym B. Nieruchomość ta stanowi własność Z. i T. M.

Wójt Gminy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia opłaty adiacenckiej, należnej od właścicieli powyższej nieruchomości, której wartość wzrosła po podziale. Z opinii rzeczoznawcy majątkowego wynika, że różnica wartości jaką miała nieruchomość, stanowiąca własność stron, przed podziałem, a wartością jaką ma ta nieruchomość po podziale, wynosi 32 900 zł. W związku z tym Wójt w decyzji z dnia 26 marca 2018 r. ustalił właścicielom ww. nieruchomości opłatę adiacencką w kwocie 9 870,00 (t.j. 30% wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z powołaną uchwałą Rady Gminy z 30 października 2007 r.), którą winni oni uiścić solidarnie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Z. M. i T. M., kwestionując w szczególności wartość dowodową operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej.

W decyzji z dnia 14 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na prawną podstawę wydanej decyzji, tj. art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej u.g.n.), który reguluje przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu odwoławczego bezsporne są wszystkie przesłanki warunkujące ustalenie opłaty, tj. dokonanie podziału nieruchomości na wniosek właściciela, istnienie uchwały wskazującej stawkę opłaty, wszczęcie postępowania w okresie 3 lat od kiedy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, poza jedną – tj. że nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek tego podziału. Tę ostatnią okoliczność organ ustala na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy, przy czym odwołujący kwestionują prawidłowość tej opinii, w szczególności w zakresie doboru nieruchomości podobnych i ustalenia czynników korygujących ewentualne odmienne cechy nieruchomości porównywanych.

Jak wskazało Kolegium, opinia rzeczoznawcy jest jedynym dowodem, na podstawie którego jest ustalany wzrost wartości nieruchomości. Dowód ten podlega ocenie w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji ocenił ten dowód jako prawidłowy. Ta ocena jest słuszna również w ocenie Kolegium. Sporządzony operat nie budzi wątpliwości co do prawidłowości. Zawiera wskazanie nieruchomości podobnych – przed podziałem – s. 11 i 13 oraz po podziale – s. 15 i 17, przy czym spełniają one warunki wynikające z art. 4 pkt 16 u.g.n. Operat spełnia również warunki określone w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Organ odwoławczy podkreślił również, że wszystkie wątpliwości odwołujących zostały wyjaśnione przez organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r. i wyjaśnienie to podziela również organ odwoławczy. Ponadto, w toku postępowania przed organem pierwszej instancji rzeczoznawca ustosunkowywał się do ich uwag odnośnie do przyjętego katalogu nieruchomości podobnych o określonej powierzchni oraz zastosowania zróżnicowanych współczynników korygujących. Zdaniem organu odwoławczego wszystkie zarzuty odwołujących zostały właściwie przeanalizowane w toku postępowania i nie można ich uznać za uzasadnione, co prowadzi do wniosku, że decyzja wydana przez organ I instancji jest prawidłowa.

W skardze do sądu Z. i T. M. domagali się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że operat szacunkowy, będący podstawowym dowodem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej został wadliwie sporządzony, co bezpośrednio skutkuje błędnym ustaleniem opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. Skarżący wskazali, że organy administracji w żaden sposób nie odniosły się do ich zarzutów odnośnie do operatu, co stanowi o naruszeniu przepisów k.p.a. W ich ocenie rzeczoznawca wadliwie ustalił katalog nieruchomości podobnych, bowiem porównaniem objął działki objęte planami miejscowymi, podczas gdy ich działka nr [..] nie jest objęta planem, lecz ma określone warunki zabudowy dla inwestycji mieszkaniowo jednorodzinnej. Nie są to zatem nieruchomości podobne pod względem stanu prawnego.

Ponadto skarżący zakwestionowali przyjęcie do porównania działki nr [..] położonej w M., której cena za 1 m2 przyjęta w operacie wynosi 29,75 zł. Skarżący argumentowali, że ze względu na położenie tej działki na przedmieściach B. jej cena powinna kształtować się w okolicy 100 zł za 1 m2, tymczasem jest znacznie zaniżona. Skarżący zarzucili biegłemu i organom orzekającym w sprawie brak analizy lokalnego rynku i świadome przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie są podobne w rozumieniu ustawy, gdyż są znacznie mniejsze powierzchniowo lub też ich wycena transakcyjna budzi wątpliwości.

Skarżący wskazali ponadto, że w czerwcu 2017 r. ustalono im opłatę adiacencką z tytułu podziału stanowiącej ich własność innej działki – nr [..] (przed podziałem). Działka ta znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki nr [..]. Wówczas wartość działki nr [..] za 1 m2 po podziale ustalono na kwotę 17,56 zł, natomiast w niniejszym postępowaniu – kwota ta wynosi odpowiednio 25,68 zł za 1 m2. Wyjaśnienia organu pierwszej instancji tej dysproporcji są, w ocenie skarżących, nieprzekonywujące, gdyż w ciągu pół roku nie mógł nastąpić tak duży wzrost wartości nieruchomości oddalonych od siebie zaledwie o 150 m.

W dalszej kolejności skarżący zarzucili budzącą wątpliwości ocenę cech nieruchomości, mających wpływ na jej cenę (wagę danej cechy). W szczególności dotyczy to wagi cechy dostępności do urządzeń infrastruktury technicznej, otoczenia i sąsiedztwa. Skarżący podkreślili, że ich nieruchomość znajduje się w odległości 10 km od B. w miejscowości typowo rolniczej, a nie turystycznej, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w przyjętej wycenie. Skarżący wskazali też, że organ odwoławczy nie dokonał własnej oceny materiału dowodowego, lecz oparł się na ocenie przedstawionej przez organ pierwszej instancji. Ponadto zaakceptował jako wartościowy operat szacunkowy, który zawiera ustalenie wartości nieruchomości znacznie odbiegające od ustaleń wynikających z innych operatów dla podobnych nieruchomości, o czym ma wiedzę z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji i podkreślając, że do wszystki zarzutów skarżących ustosunkowano się w toku postępowania i nie mają one wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając skargę sąd miał również na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem

art. 57a.

Przeprowadzona przez sąd kontrola zaskarżonego aktu ujawniła, że skarga jest uzasadniona, gdyż organ drugiej instancji uchybił przepisom postępowania, uchylając się od rozpoznania zarzutów odwołania, czym naruszył art. 15 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na skutek wniesionej skargi sądowej kontroli pod względem legalności poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy ustalającą skarżącym opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Takiego podziału działki nr [..], o powierzchni 1,0175 ha dokonano na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 9 września 2016 r., wskutek której powstało 5 działek budowlanych o numerach [..] do [..] oraz działka nr [..] przeznaczona pod drogę publiczną, która z mocy prawa przeszła na własność gminy, wobec czego nie była objęta zakresem niniejszego postępowania. W odniesieniu do działki nr [..] została wydana przez Wójta Gminy decyzja o warunkach zabudowy z dnia 16 listopada 2015 r., ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych,

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Zgodnie z art. 98b u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Jak wynika zatem z przytoczonych przepisów ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest (z wyjątkami określonymi w art. 98a ust. 1 i ust. 2 u.g.n.) w przypadku, gdy:

1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) geodezyjnego podziału nieruchomości gruntowej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania,

2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

3) nie upłynął okres trzech lat liczonych od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne),

4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej.

Badając wypełnienie wymienionych przesłanek sąd uznał, że w niniejszej sprawie uprawnione było wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Jak prawidłowo bowiem ustalono, decyzją Wójta z dnia 9 września 2016 r. został dokonany podział nieruchomości nr [..] i decyzja ta jest ostateczna od dnia 26 września 2016 r. Ponadto w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Gminy z 30 października 2007 r., nr [..], w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. z 2015 r., poz. 54). Ustalenie przedmiotowej opłaty nastąpiło w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (art. 98a ust. 1).

Natomiast elementem spornym między organami administracji a skarżącymi jest kwestia wzrostu wartości nieruchomości, bowiem w ocenie skarżących - organ odwoławczy nie ustosunkował się do podnoszonych zarzutów w zakresie wadliwości operatu szacunkowego, tym samym apriorycznie zaakceptował jego ustalenia co do tego wzrostu w stwierdzonej wysokości. W tej kwestii, w ocenie sądu, zarzuty skargi są uzasadnione, gdyż organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że w kontrolowanej sprawie ziściła się trzecia z ww. przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej, w postaci wykazania wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, ustalonego na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.

Niewątpliwie ustalenia operatu stanowiły w tej sprawie podstawę wymiaru opłaty adiacenckiej, wyrażoną przez organy obu instancji, dlatego ocena jego prawidłowości – w szczególności z punktu widzenia konsekwentnych zarzutów zgłaszanych przez skarżących w odniesieniu do jego poprawności – ma bardzo istotne znaczenie. Podkreślić należy, że w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości. Wykonany dla potrzeb danej sprawy operat szacunkowy powinien być sporządzony z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawierać wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, elementy wymagane dla tego dokumentu. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy powinna być spójna i logiczna. Warto też w tym miejscu przypomnieć, że operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., toteż podlega ocenie, jak każdy inny środek dowodowy, co do zasady poza zagadnieniami należącymi do sfery wiadomości specjalnych, gdyż tej materii organ nie bada. Nie oznacza to jednak, że organ może w ocenie operatu ograniczyć się do przytoczenia treści postanowień operatu, lecz winien ocenić jego wiarygodność i zupełność. Organ winien zatem zbadać operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz pod kątem informacji niezbędnych dla uznania jego prawidłowości w danej sprawie. Zatem, gdyby istotne okoliczności mające wpływ na wysokość szacunku zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, jawnie sprzeczne z faktami, były nielogiczne czy niezgodne z zasadami doświadczenia, można byłoby jego wnioski podważyć (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2531/13, CBOSA).

Jak wynika ze skargi, skarżący wskazują na wadliwie ustalony katalog nieruchomości podobnych, podnosząc że w porównaniu uwzględniono działki objęte planami miejscowymi, podczas gdy działka nr [..] nie jest objęta planem, lecz ma określone warunki zabudowy dla inwestycji mieszkaniowo jednorodzinnej. Skarżący wskazują w szczególności na błędne przyjęcie do porównania działki nr [..] położonej w M., której cena za 1 m2 przyjęta w operacie wynosi 29,75 zł, mimo że na rynku można za nią uzyskać kwotę 100 zł za m2, a także na znaczące dysproporcje w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, w porównaniu do stanowiącej ich własność działki nr [..] (przed podziałem), której wartość za m2 ustalono wówczas na 17,56 zł, mimo że znajduje się ona w bliskim sąsiedztwie działki nr [..] (przed podziałem) i spełnia warunki nieruchomości podobnej. Skarżący zarzucili budzącą wątpliwości ocenę cech nieruchomości, mających wpływ na jej cenę (współczynniki korygujące i waga danej cechy). W szczególności dotyczy to wagi cechy dostępności do urządzeń infrastruktury technicznej, otoczenia i sąsiedztwa. Wreszcie, ich zdaniem, ustalenie wartości nieruchomości znacznie odbiegają od ustaleń wynikających z innych operatów dla podobnych nieruchomości, o czym organy administracji mają wiedzę z urzędu.

W toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący zgłaszali swoje zarzuty odnośnie do ustaleń operatu w piśmie z dnia 22 lutego 2018 r. Zarzuty te dotyczyły ustalenia zbioru czynników korygujących oraz wielkości działek przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania po podziale. Organ pierwszej instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie zgłoszonych wątpliwości, co też nastąpiło w piśmie z dnia 28 lutego 2018 r. i zostało następnie przekazane skarżącym przez organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 2 marca 2018 r. Następnie w odwołaniu skarżący sformułowali szereg zarzutów odnośnie do ustaleń wynikających z operatu szacunkowego, obejmujących wadliwie przyjęte przez rzeczoznawcę przeznaczenie nieruchomości przed podziałem, błędny katalog nieruchomości podobnych przyjętych do porównania oraz wadliwe zastosowanie współczynników korygujących. W piśmie z 17 kwietnia 2018 r., które zostało także przekazane do wiadomości skarżącym, Wójt Gminy szczegółowo ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania i wyjaśnił jednoznacznie swoje stanowisko w tej kwestii, odwołując się również do wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z dnia 28 lutego 2018 r. Należy jednak podkreślić, że w decyzji organu odwoławczego brak jest samodzielnej oceny i odniesienia się do zarzutów odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zdaniem sądu świadczy to o naruszeniu podstawowej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu drugiej instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 515/96, "Wspólnota" 1997, nr 45, s. 26). Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ drugiej instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego – stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowić może przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie zwalnia to jednak organu odwoławczego od obowiązku własnej oceny materiału dowodowego, tym bardziej w świetle zarzutów skierowanych pod adresem decyzji organu pierwszej instancji i materiału dowodowego zebranego przez ten organ. Jak wskazano powyżej, organ odwoławczy nie jest organem kontrolnym, lecz samodzielnym organem merytorycznym, którego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej od samego początku, co do jej istoty. Szczególnym obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ustosunkowanie się do zarzutów, które zostały sformułowane w stosunku do decyzji wydanej w pierwszej instancji – z oczywistych względów bowiem tego nie może uczynić organ pierwszej instancji w swojej decyzji. Stanowisko w tym zakresie musi zostać sformułowane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, co wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a., w którym mowa o konieczności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wskazuje, że organ ten nie odniósł się samodzielnie do zarzutów odwołania, w każdym przypadku powołując się na ustosunkowanie do nich w piśmie Wójta Gminy z dnia 17 kwietnia 2018 r. Tymczasem należy podkreślić, że pismo to nie jest dowodem w sprawie, ani też wiążącym stanowiskiem dla organu odwoławczego, bowiem jest to jedynie stanowisko Wójta zajęte poza tokiem instancji, w związku z przekazaniem odwołania strony. Gdyby miało stanowić stanowisko organu odwoławczego powinno zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji jako efekt samodzielnej oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ drugiej instancji. W efekcie natomiast brak jest w motywach decyzji organu odwoławczego jakiegokolwiek samodzielnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania i samodzielnej oceny tych zarzutów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji Wójta. Powyższe uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Dodatkowo sąd zauważa, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji również nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., a pismo Wójta, na które powołuje się Kolegium nie może zastąpić ani uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji ani uzupełnienia dowodu z opinii rzeczoznawcy.

Należy przy tym podkreślić, że nie jest rolą sądu ocena ustaleń operatu szacunkowego z pominięciem organów administracji, gdyż sądowi przysługują wyłącznie kompetencje kontrolne pod względem zgodności z prawem a nie merytoryczne. W ocenie sadu wojewódzkiego organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania i nie ocenił ich samodzielnie w treści uzasadnienia swej decyzji. Nie zwrócił się także do rzeczoznawcy o ustosunkowanie do zarzutów skarżących, w toku postępowania odwoławczego, jeśli miał jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie. W tej sytuacji to sąd musiałby ocenić wagę argumentów skarżących i znaczenie powołanych uchybień operatu dla wyceny, co nie leży w sferze uprawnień kontrolnych sądu. To zaś oznacza, że co najmniej przedwczesne jest stanowisko o wzroście wartości nieruchomości, uprawniającym do naliczenia opłaty adiacenckiej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wyjaśni wskazane przez skarżących wątpliwości odnośnie do ustaleń operatu szacunkowego oraz, jeśli uzna to za konieczne - uzupełni materiał dowodowy o elementy niezbędne do wyeliminowania tych wątpliwości a istotne dla ustalenia opłaty adiacenckiej, w szczególności - zwracając się do rzeczoznawcy i podejmie rozstrzygnięcie stosowne do dokonanych ustaleń. Jednocześnie organ odwoławczy dokona samodzielnych ustaleń i samodzielnej oceny wartości dowodu z opinii rzeczoznawcy, w kontekście zgłoszonych przez skarżących zarzutów odnośnie do poprawności operatu szacunkowego.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.