Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 381/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2 pkt. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 136, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 336/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Gdyni na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 336/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w Gdyni, w pkt 1 uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 1970 r., Nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Gdańsku wywłaszczyło na rzecz Państwa nieruchomość położoną w Gdyni przy ul. [...], oznaczoną jako parcele nr: 249, 247, 284, 673/93 i 672/93 o łącznej powierzchni 3596 m², zapisaną w księdze wieczystej Nr 1286, stanowiącą własność [...] S.A. w Gdyni.

Wnioskiem z dnia 10 maja 2007 r. [...] S.A. z siedzibą w Gdyni, wystąpiło do Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne nr: 249, 247, 284, 673/93 i 672/93, o łącznej powierzchni 3596 m².

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., Wojewoda Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku i wyznaczył Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Prezydent Miasta Gdańska wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], na podstawie art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł o odmowie zwrotu niezabudowanej nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. [...], stanowiącej wydzielone geodezyjnie działki nr 249 o pow. 223 m², 247 o pow. 2890 m² i 284 o pow. 472 m², karta mapy 56, zapisane w księdze wieczystej pod nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Gdyni stwierdzając, że zrealizowano cel wywłaszczenia.

Organ wskazał, że nieruchomość została wywłaszczona na cele budowy Bulwaru Nadmorskiego w Gdyni, przy czym budowa Bulwaru Nadmorskiego w Gdyni była przedsięwzięciem o walorach nie tylko turystycznych, ale przede wszystkim miała kluczowe znaczenie dla zabezpieczenia zbocza klifu Kamiennej Góry przed niszczycielską działalnością morza. Bulwar Nadmorski miał stanowić betonową opaskę dla Kamiennej Góry i w pierwszym rzędzie miał służyć umocnieniu brzegu morskiego.

Organ stwierdził, że z protokołu z narady odbytej dnia 6 lutego 1971 r. w sprawie ustalenia granic terenów niezbędnych na zabezpieczenie stoków Kamiennej Góry wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została nabyta w ramach pierwszego etapu nabywania nieruchomości, tj. została zakwalifikowana, jako niezbędna do zabezpieczenia stoków Kamiennej Góry przed erozją. Etap drugi przewidywał nabywanie dalszych terenów objętych lokalizacją szczegółową. Podział na dwa etapy zdeterminowany był brakiem środków finansowych na wykup terenów lub brakiem działek zamiennych.

Organ wskazał, że parcele nr 249, 247 i 284 były objęte decyzją o lokalizacji szczegółowej nr II/30/65 z dnia 14 kwietnia 1965 r. i miały kluczowe znaczenie dla realizowanej inwestycji. Podano, że z pisma Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni z dnia 22 marca 2011 r., wynika że działki nr 249, 247 i 284 znajdują się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni w strefie pasa ochronnego brzegu morskiego oraz na terenie narażonym na osuwanie się mas ziemnych i objętym ochroną konserwatorską. Ponadto, na terenie działki nr 249 ustanowiony jest obowiązek stabilizacji skarp i starannego odprowadzania wód opadowych w sposób, który nie zagraża stabilności klifu. Organ wskazał, że z informacji pozyskanej w dniu 23 stycznia 2012 r. w Wydziale Urbanistyki Urzędu Miasta Gdyni wynika, iż działki nr 284 (w całości) oraz nr 247 (wschodnia część) zlokalizowane są w granicach strefy ochrony klifu Kamiennej Góry. Organ uznał zatem, że zagospodarowanie stoków Kamiennej Góry stanowiło drugi etap prowadzonych prac budowlanych, które mogły być rozpoczęte dopiero w momencie, gdy zostało ograniczone zagrożenie ze strony działalności morza. Jako że działki objęte niniejszą decyzją zostały uznane jako niezbędne do realizacji umocnienia stoków Kamiennej Góry, gdyż znajdowały się w granicach ustalonych decyzją o lokalizacji szczegółowej z 1965 r., oczywistym jest, zdaniem organu, że ich aktualny stan zagospodarowania opisany w protokole z oględzin nieruchomości z dnia 9 listopada 2010 r. jest zgodny z ich przeznaczeniem przewidzianym w ww. projekcie, a mianowicie działki 249, 247 oraz 284 porośnięte są drzewami i krzewami. Jednocześnie organ wskazał, że w związku z tym, iż przedmiotowe działki zgodnie z projektem wstępnym Urządzenia Zieleni dla Bulwaru Morskiego i Umocnienia Stoków Kamiennej Góry w Gdyni ze stycznia 1968 r. miały być porośnięte dziką roślinnością, która jedynie częściowo miała ulec modyfikacjom, brak jest możliwości ustalenia, w jakim przedziale czasowym działki te zostały zagospodarowane.

Organ wskazał nadto, że rozstrzygnięcie wniosku o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr 673/93 i 672/93 nastąpiło odrębną decyzją administracyjną.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło [...] S.A. w Gdyni, wskazując, że żaden z powołanych w decyzji dowodów nie potwierdza prowadzenia na nieruchomości prac związanych z celem wywłaszczenia. Zarzucono, że cel polegający na zabezpieczeniu stoków Kamiennej Góry nie jest tożsamy z celem wskazanym w decyzji z dnia 30 września 1970 r. Samo planowanie inwestycji na nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu nie świadczy, że została ona wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast organ I instancji upatruje realizację inwestycji w fakcie porośnięcia drzewami i krzewami, co jest zgodne z projektem wstępnym "Urządzenia zieleni dla Bulwaru Morskiego i umocnienia stoków Kamiennej Góry w Gdyni".

Odwołujący się zarzucił, że działki nr 247 i 249 znajdują się w przeważającej części na terenie płaskim, nie stanowią one klifu, co przemawia przeciwko uznaniu, by w stosunku do tych działek zostały podjęte jakiekolwiek działania związane z realizacją celu wywłaszczenia. Nadto odwołujący się wskazał, że okoliczności, na które powołuje się organ, mające świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia zaistniały przed datą wydania decyzji wywłaszczeniowej, co świadczy o tym, że wywłaszczenie nie było konieczne, a nieruchomość była od początku zbędna na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Podniesiono ponadto, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki znajdują się na terenie, na którym dopuszczalna jest zabudowa usługowa – platforma widokowa, obsługa turystyki i rekreacji, w tym gastronomia. Plan dopuszcza zatem zagospodarowanie działek na cele komercyjne. Obecny stan nieruchomości i postanowienia planu świadczą zatem o zbędności inwestycji na cel wywłaszczenia.

Niezależnie od powyższego wskazano, że w decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 14 kwietnia 1965 r. ustalono lokalizację dwóch celów – zabezpieczenia klifu Kamiennej Góry oraz budowę bulwaru nadmorskiego i urządzenie plaży miejskiej. Decyzja ta, jak i dalsza dokumentacja potwierdzają istnienie dwóch zamierzeń inwestycyjnych, które stanowiły osobne cele, na które należało wywłaszczyć nieruchomości. Natomiast w decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że wywłaszczenie nastąpiło na cele budowy bulwaru, a więc w związku z realizacją drugiego z celów wskazanych w decyzji o lokalizacji szczegółowej. Zdaniem odwołującego się w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został w decyzji jasno sprecyzowany nie jest możliwe dookreślanie tego celu w oparciu o inne dokumenty, wykładnia celu wywłaszczenia dokonana przez organ jest zatem niedopuszczalna i wadliwa. Wykorzystanie nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu jest niedopuszczalne, zarówno w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia 7 marca 2013 r., Nr NSP-III.7581.1.163.2012.NS, Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na powyższą decyzję [...] S.A. w Gdyni wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podnosząc między innymi zarzuty naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu na nieruchomości innej niż wywłaszczona nieruchomość, przy jednoczesnym niepodjęciu jakichkolwiek prac związanych z realizacją tego celu na nieruchomości wywłaszczonej, stanowi przesłankę odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zarzucono także naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu celu wywłaszczenia w sposób szerszy niż wynika to z decyzji o wywłaszczeniu i w oparciu o inne dokumenty, pomimo iż w treści decyzji cel wywłaszczenia został określony w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że cel wywłaszczenia został określony jasno – budowa bulwaru nadmorskiego, co oznacza, iż nie jest możliwe ani dopuszczalne dookreślanie tego celu w oparciu o inne dokumenty. W sytuacji gdy cel wywłaszczenia został określony jednoznacznie, wykładnia przeprowadzona przez organy obu instancji była niedopuszczalna i wadliwa. Skarżący stwierdził, iż położenie działek nr 247 oraz 249 wyklucza możliwość ich zagospodarowania na cele zabezpieczenia klifu. Działki te położone są bowiem poza skarpą (stokiem) na płaskim terenie. Z Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni, uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta Gdyni z dnia [...] czerwca 2005 r., dotyczącego tych działek wynika, iż na ich terenie dopuszczalna jest zabudowa usługowa – platforma widokowa, obsługa turystyki i rekreacji (w tym gastronomia). Obecny stan faktyczny obu działek niczym nie różni się od istniejącego w dacie wywłaszczenia.

Zdaniem skarżącego, Wojewoda Pomorski dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazywał na realizację inwestycji na bliżej nieokreślonym terenie, który obejmował stok Kamiennej Góry. Żaden z dowodów powołanych w skarżonej decyzji nie wskazywał, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości były prowadzone jakiekolwiek prace związane z celem, na który nieruchomość została wywłaszczona. Co więcej, w decyzji nie wskazano, jakie działania miałyby zostać zrealizowane na terenie stoku Kamiennej Góry.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 336/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a"), uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie określenie celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej mogło budzić wątpliwości z uwagi na fakt, iż organy podjęły działania w celu wywłaszczenia szeregu nieruchomości, o powierzchni przekraczającej potrzeby budowy ciągu komunikacyjnego bulwaru. Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia w decyzji jest określony w sposób nieprecyzyjny bądź gdy jego sformułowanie budzi wątpliwości, niezbędna jest analiza dokumentacji związanej z wywłaszczeniem, w tym analiza dokumentacji dołączanej obowiązkowo do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a w szczególności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W niniejszej jednak sprawie organ administracyjny nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego w tym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji rozważenia wymagało, czy stwierdzony w decyzji cel wywłaszczenia, jakim jest Budowa Bulwaru Nadmorskiego obejmował również nieruchomości przeznaczone pod tereny zielone i tereny zabezpieczenia skarp przed erozją. Ustalając cel wywłaszczenia organ winien przede wszystkim dopuścić dowód z dokumentacji wskazanej w treści decyzji o wywłaszczeniu oraz dokumentacji poprzedzającej wydanie tej decyzji. Organ nie przeprowadził istotnego w tej sprawie dowodu z dokumentu – wniosku o wywłaszczenie nieruchomości z dnia 14 maja 1970 r. złożonego przez Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni.

Zdaniem Sądu, organ w celu ustalenia zakresu decyzji lokalizacyjnej stanowiącej uzasadnienie wywłaszczenia winien dopuścić dowód z powołanego w niej dokumentu w postaci akceptacji projektu wstępnego przez Przewodniczącego WRN w dniu 13 stycznia 1965 r. oraz wskazanego w decyzji załącznika do tej decyzji w postaci mapy określającej teren przeznaczony pod inwestycje. Rysunek mapy może przesądzić zakres terenu przeznaczonego w decyzji lokalizacyjnej na realizację inwestycji wskazanych w decyzji. Organ nie dopuścił w prowadzonym postępowaniu dowodu z tych dokumentów mających kluczowe znaczenie dla ustalenia celu wywłaszczenia. Organ winien także – w ocenie Sądu – podjąć działania w celu ustalenia granic lokalizacji inwestycji na podstawie treści planu realizacyjnego zagospodarowania terenu, który ostatecznie miał określić granice lokalizacji inwestycji. Dopiero w dalszej kolejności, po przeprowadzeniu wyżej wskazanych dowodów, organy mogły odwołać się do innej zgromadzonej dokumentacji.

Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych znajduje się Plan ogólny zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy bulwaru morskiego i zabezpieczenia stoków Kamiennej Góry – Projekt wstępny zagospodarowania terenu ze stycznia 1969 r. Z treści tego dokumentu wynika, że założeniem Bulwaru Nadmorskiego jest stworzenie parku rekreacyjnego rozciągniętego wzdłuż klifu Kamiennej Góry od strony morza. Bulwar Morski obejmuje zagospodarowanie stoków Kamiennej Góry i zabezpieczenie skarp przed erozją. W dokumencie tym przewidziana jest koncepcja zieleni i ukształtowania skarp. Z koncepcji tej wynika, że teren przewidziany pod park jest w znacznej części zazieleniony, górna krawędź skarpy ma być na całej długości koroną wysokiego i bujnego drzewostanu. Z dokumentu tego wynika, że szczegółowe omówienie zazielenienia terenu zawarte jest w innym dokumencie, jego nazwa jest jednak nieczytelna. Zdaniem Sądu, organ winien ustalić nazwę tego dokumentu i dopuścić dowód z jego treści. Wskazano także, iż w aktach znajduje się Projekt wstępny urządzenia zieleni dla bulwaru morskiego i umocnienia stoków Kamiennej Góry w Gdyni. Ustalenia – w ocenie Sądu – wymaga, czy jest to dokument, o jakim jest mowa w Planie ogólnym zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy bulwaru morskiego i zabezpieczenia stoków Kamiennej Góry, a jeżeli nie – organ winien podjąć działania w celu jego odszukania.

Sąd I instancji wskazał że w przypadku ustalenia na podstawie dokumentów bezpośrednio związanych z wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, że celem wywłaszczenia była realizacja zieleni towarzyszącej bulwarowi i zabezpieczenie klifu Kamiennej Góry – rozważenia wymagać będzie, czy cel ten został zrealizowany. Jeżeli organ ustali, że celem wywłaszczenia było zabezpieczenie skarp przed erozją, winien dokonać szczegółowej oceny, czy stan nieruchomości wskazuje na realizację tego celu. W szczególności organ rozważy tę okoliczność uwzględniając sposób ukształtowania powierzchni działek.

Natomiast w sytuacji, gdy organ ustali, że celem wywłaszczenia było zrealizowanie zieleni parkowej towarzyszącej bulwarowi organ winien ustalić czy cel ten został zrealizowany. Zadrzewienie i zakrzewienie nieruchomości, co do zasady, wskazywać może na realizację tego celu.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie rozważenia wymagało także, czy w sytuacji, gdy na przedmiotowej nieruchomości nie zostały dokonane żadne nasadzenia, bowiem w momencie wywłaszczenia nieruchomość była już zadrzewiona i zakrzewiona, możliwe jest stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem Sądu, za przekonującą uznać należy argumentację, że w sytuacji, gdy na nieruchomości w momencie wywłaszczenia znajdowało się zadrzewienie i zakrzewienie i zostało ono pozostawione jako zieleń towarzysząca bulwarowi lub jako zieleń, której celem było umocnienie stoku, to takie działanie należy uznać za realizację celu wywłaszczenia.

Sąd podał ponadto, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, że w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej nabycia przed dniem 1 stycznia 1998 r., to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości nie znajdują zastosowania. Natomiast zrealizowanie celu wywłaszczenia wyklucza możliwość żądania zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość będzie wykorzystywana na inny cel. Sąd wskazał również, że sama treść planu zagospodarowania przestrzennego nie świadczy o przeznaczeniu nieruchomości na cele sprzeczne z decyzją o wywłaszczeniu. Plan zagospodarowania przestrzennego tworzy uregulowania prawne dotyczące możliwości zagospodarowania danego terenu, nie zmienia natomiast rzeczywistego stanu zagospodarowania nieruchomości.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r. skargę kasacyjną wniosło [...] z siedzibą w Gdyni, reprezentowane przez radcę prawnego, domagając się uchylenia wyroku w części, tj. w zakresie pkt 1 wyroku (uchylającym decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 7 marca 2013 r.) oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części oraz rozpoznanie skargi. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez dowolne ustalenie, że na potrzeby budowy Bulwaru Nadmorskiego w Gdyni wywłaszczono szereg nieruchomości o powierzchni przekraczającej potrzeby budowy ciągu komunikacyjnego Bulwaru i wywiedzenie z tej dowolnie i bezpodstawnie ustalonej okoliczności wątpliwości co do celu wywłaszczenia nieruchomości, będących przedmiotem niniejszego postępowania, a tym samym przyjęcie, że cel wywłaszczenia nie został określony precyzyjnie;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że w niniejszej sprawie organ ponownie rozpoznający sprawę winien rozważyć, czy zabezpieczenie klifu Kamiennej Góry w Gdyni stanowiło element budowy Bulwaru Nadmorskiego w Gdyni, a tym samym wadliwe uznanie, że wykonanie prac zabezpieczających klif Kamiennej Góry mogło stanowić realizację celu wywłaszczenia określonego jako "Budowa Bulwaru Nadmorskiego" podczas, gdy treść dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszego postępowania wyklucza możliwość uznania prac zabezpieczających klif Kamiennej Góry w Gdyni za realizację celu wywłaszczenia;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że w niniejszej sprawie organ ponownie rozpoznający sprawę winien rozważyć, czy zabezpieczenie klifu Kamiennej Góry w Gdyni stanowiło element budowy Bulwaru Nadmorskiego w Gdyni, a tym samym wadliwe uznanie, że wykonanie prac zabezpieczających klif Kamiennej Góry mogło stanowić realizację celu wywłaszczenia określonego jako "Budowa Bulwaru Nadmorskiego" podczas, gdy treść dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszego postępowania wyklucza możliwość uznania prac zabezpieczających klif Kamiennej Góry w Gdyni za realizację celu wywłaszczenia;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że niewykonanie jakichkolwiek prac na wywłaszczonej nieruchomości mogło stanowić realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy Bulwaru Nadmorskiego w Gdyni;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że niewykonanie jakichkolwiek prac na wywłaszczonej nieruchomości mogło stanowić realizację celu wywłaszczenia w postaci budowy Bulwaru Nadmorskiego w Gdyni.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że nie sposób dociec, na jakiej podstawie Sąd I instancji ustalił, że organy podjęły działania w celu wywłaszczenia szeregu nieruchomości o powierzchni przekraczającej potrzeby budowy ciągu komunikacyjnego. Wskazano, że w dokumentach dotyczących wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości pojawiają się co prawda wzmianki na temat innych nieruchomości, jednakże brak jest informacji, iż znajdują się one poza terenem budowy bulwaru, a zostały wywłaszczone właśnie na ten cel. Takie wnioskowanie Sądu ma zatem charakter dowolny, nie wynikający z zebranego przez organy administracji materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się jedynie na położeniu działek ewidencyjnych nr 247, nr 249 i nr 284 nie mógł dojść do konkluzji, że także inne działki zostały w wywłaszczone w ten sam sposób i na ten sam cel, co nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem.

Twierdzenie, że istnieją wątpliwości co do celu wywłaszczenia określonego w decyzji z dnia 30 września 1970 r. jest pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Ustalenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zostało dokonane z obrazą art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki określenie celu wywłaszczenia jako budowa Bulwaru Nadmorskiego jest wystarczająco precyzyjne, aby uznać, iż przedmiotowe nieruchomości nie zostały wykorzystane na wskazany cel.

Wskazano, że przedmiotem decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 11/30/65 z dnia 14 kwietnia 1965 r., wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni było: zabezpieczenie klifu Kamiennej Góry, budowa Bulwaru Nadmorskiego oraz urządzenie plaży miejskiej. Natomiast w decyzji wywłaszczeniowej, jako cel wywłaszczenia wskazano jedynie budowę Bulwaru Nadmorskiego. Wobec tego za nieuzasadnione uznano stanowisko Sądu, że organy winny rozważyć, czy stwierdzony w decyzji cel wywłaszczenia, jakim jest budowa Bulwaru Nadmorskiego, obejmował również nieruchomości przeznaczone pod tereny zielone i tereny zabezpieczenia skarp przed erozją. Zabezpieczenia skarp przed erozją stanowiłoby realizację celu wywłaszczenia jakim byłoby zabezpieczenie klifu Kamiennej Góry, nie zaś budowa Bulwaru Nadmorskiego. Przyjęcie stanowiska Sądu I instancji stanowiłoby niedopuszczalną, rozszerzającą interpretację celu wywłaszczenia, nakierowaną nie na ustalenie treści celu wywłaszczenia, a na objęcie nim stanów nie przewidzianych w decyzji.

Bezzasadnie Sąd I instancji nakazał organowi w dalszym toku postępowania ustalenie zakresu decyzji lokalizacyjnej, która zdaniem Sądu miałaby stanowić uzasadnienie wywłaszczenia. W decyzji wywłaszczeniowej bowiem jako cel wywłaszczenia wprost wskazano budowę Bulwaru Nadmorskiego, a nie wykonanie inwestycji wskazanej w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r., a zatem ustalenie zakresu tej decyzji jest w niniejszym postępowaniu niecelowe.

Także kolejne wskazania Sądu co do dalszego postępowania w kierunku ustalenia, czy celem wywłaszczenia było zrealizowanie zieleni parkowej towarzyszącej bulwarowi, skarżąca Spółka uznała za nieuzasadnione. W decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie doszło bowiem do wywłaszczenia na tereny zielone, a na budowę Bulwaru Nadmorskiego. Podniesiono, że tereny zielone były przywidziane w ramach budowy Bulwaru Nadmorskiego (w charakterze zieleni parkowej) oraz zabezpieczenia klifu Kamiennej Góry (w postaci nasadzeń wzmacniających stok). Samo jednak ustalenie, że tereny zielone były przewidziane w decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowych nieruchomości nie prowadzi, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki do wniosku, że nieruchomości zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem z racji swego położenia nie mogły one stanowić części parku położonego na bulwarze, zaś jak wskazano powyżej, celem wywłaszczenia była budowa bulwaru, a nie zabezpieczenie klifu.

W dniu 22 grudnia 2014 r. do akt sprawy wpłynęło pismo informujące, że doszło do przeniesienia całego majątku [...] S.A. z siedzibą w Gdyni w wyniku połączenia przez przejęcie z C. Ulrich założone w 1805 r. w Warszawie S.A. z siedzibą w Gdyni, na dowód czego przedłożono odpis postanowienia Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ w Gdańsku VIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 31 października 2014 r. oraz informację odpowiadającą aktualnemu odpisowi z Rejestru Przedsiębiorców.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania wyliczonych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec tego sprawa w postępowaniu kasacyjnym mogła rozważana wyłącznie w granicach jakie zakreślone zostały przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Wniesiona przez [...] Spółka Akcyjna w Gdyni skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są usprawiedliwione.

Wbrew przekonaniu wyrażonemu w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie uznał, że w prowadzonym z wniosku [...] S.A. z siedzibą w Gdyni postępowaniu zwrotowym nie wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności zostały dostatecznie wyjaśnione.

Sąd wydał zaskarżony wyrok w oparciu o analizę materiałów znajdujących się w aktach sprawy, jak tego wymaga art. 133 § 1 p.p.s.a. Dostrzeżona przez Sąd I instancji potrzeba wyjaśnienia wątpliwości – po dokonaniu dodatkowej analizy dokumentacji związanej z wywłaszczeniem – co do celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, została w zaskarżonym wyroku dostatecznie umotywowana.

Wyrażona przez Sąd wątpliwość co do precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej jako budowy Bulwaru Nadmorskiego poprzedzona została znajdującymi oparcie w dokumentacji aktowej uwagami, związanymi z faktem, że organy podjęły działania w celu wywłaszczenia szeregu nieruchomości, o powierzchni przekraczającej potrzeby budowy ciągu komunikacyjnego bulwaru. Ponadto, jak zaznaczył Sąd, w sprawie bezspornym było, że na terenie nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżąca nie została wybudowana ulica stanowiąca Bulwar Nadmorski w Gdyni, ulica ta znajduje się bowiem kilkadziesiąt metrów od przedmiotowej nieruchomości.

Sąd szczegółowo uzasadnił w zaskarżonym wyroku niezbędność analizy dokumentacji związanej z wywłaszczeniem i wskazał jakie konkretnie braki postępowania dowodowego winny być uzupełnione. Sąd zalecił rozważenie czy stwierdzony w decyzji cel wywłaszczenia "Budowa Bulwaru Nadmorskiego" obejmował również nieruchomości przeznaczone pod tereny zielone i tereny zabezpieczenia skarp przed erozją. Sąd wskazał, by ustalając cel wywłaszczenia organ dopuścił przede wszystkim dowód z dokumentacji wskazanej w treści decyzji o wywłaszczeniu oraz dokumentacji poprzedzającej wydanie tej decyzji. Sąd podniósł, że organ nie przeprowadził istotnego w sprawie dowodu z dokumentu – wniosku o wywłaszczenie nieruchomości i stwierdził, odwołując się do treści art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, że treść wniosku może w istotny sposób usunąć wątpliwości dotyczące celu, na jaki wywłaszczono przedmiotową nieruchomość.

Podnosząc, ze w decyzji wywłaszczeniowej wskazano, że według załączonej do wniosku decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na cele wskazane we wniosku związane z budową Bulwaru Nadmorskiego Sąd odwołał się do treści decyzji lokalizacyjnej i stwierdził, że decyzja lokalizacyjna stanowiąca podstawę złożenia wniosku o wywłaszczenie dotyczyła kilku inwestycji. Podnosząc, że decyzja lokalizacyjna dotyczyła nie tylko budowy Bulwaru Nadmorskiego, lecz również zabezpieczenia klifu Kamiennej Góry Sąd wskazał konkretne dowody, jakie winien przeprowadzić organ w celu ustalenia zakresu decyzji lokalizacyjnej stanowiącej uzasadnienie wywłaszczenia.

Sąd nakazał także odszukanie i zbadanie dokumentacji, o której mowa w Planie ogólnym zagospodarowania terenu przedsięwzięcia inwestycyjnego budowy bulwaru morskiego i zabezpieczenia stoków Kamiennej Góry – Projekt wstępny zagospodarowania terenu ze stycznia 1969 r., w przypadku zaś ustalenia na podstawie dokumentów bezpośrednio związanych z wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, że celem wywłaszczenia była realizacja zieleni towarzyszącej bulwarowi i zabezpieczenie klifu Kamiennej Góry Sąd nakazał rozważenie czy cel ten został zrealizowany, przedstawiając jednocześnie szczegółowe zalecenia w tym względzie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., oparł zaskarżone rozstrzygnięcie na materiale znajdującym się w aktach sprawy, rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. Motywy zaskarżonego wyroku sporządzone zostały w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Stanowisko Sądu I instancji jest spójne, a argumentacja przekonująca. Konieczność uzupełnienia przez organ braków w postępowaniu dowodowym została szczegółowo umotywowana. Brak pełnej dokumentacji, na podstawie której wydana została decyzja wywłaszczeniowa z dnia 30 września 1970 r., nie pozostawia wątpliwości co do celowości wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku o zwrot nieruchomości wątpliwości. W takiej sytuacji nie mógł też być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.