Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1225/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3 oraz art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 27 kwietnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1090/18 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1090/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w [...] (Spółka, inwestor) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (ZWINB) z [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] (PINB) z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w pkt II. zasądził na rzecz skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak przywołał sąd wojewódzki, PINB w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 27 czerwca 2017 r. na działce [...], obr. [...], ustalił, że w km drogi ekspresowej S-3 40+650, w odległości od pasa drogowego ok. 12 m i od krawędzi jezdni ok. 40 m, na wysokości przepustu pod drogą ekspresową, ustawiono nośnik reklamowy o konstrukcji stalowej, wspartej na blokach betonowych, stężony w płaszczyznach, rozstaw stóp betonowych osiowy 4,5 x 3 x 6,0 m, stopy betonowe 1,2 x 2,10 m, grubości 0,21 x 2 m. Wymiary opisanego wyżej nośnika od poziomu bloków wynoszą 8,8 x 18 m, zaś szerokość boczna do wysokości 2,20 trapez 4,50 – 1,5 m, powyżej – szerokości 1,5 m. Jest to nośnik z obustronnym banerem reklamowym.

Dalej w wyroku II SA/Sz 1090/18 przywołano, że zawiadomieniem z 9 sierpnia 2017 r. PINB zawiadomił strony postępowania o kontroli obiektu, zaś Spółka poinformowała, że nie jest w stanie zadośćuczynić żądaniu obecności podczas kontroli, podnosząc iż zawiadomienie musi być doręczone najpóźniej na siedem dni przed wyznaczonym terminem. W dniu 22 sierpnia 2017 r. ponownie zostały przeprowadzone czynności kontrolne przez organ nadzoru budowlanego. W trakcie tych czynności stwierdzono, że nośnik nadal jest ustawiony. Organ powiatowy ustalił, że na nośnik nie było wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę lub przyjętego zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę przez organ administracji budowlanej. Został on wybudowany przez Spółkę pomiędzy 22 września 2015 r., a 27 czerwca 2017 r. Zdaniem PINB, wybudowany nośnik reklamowy jest obiektem budowlanym, a jego wybudowanie było dopuszczalne po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ powiatowy przyjął, że wybudowany nośnik reklamowy mieści się także w katalogu pojęć określonych w art. 4 pkt 23 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Udp). Nośnik ten, pomimo występowania na obszarze silnych porywów wiatru, nie uległ przemieszczeniu lub zniszczeniu. Inwestor, pismem z 2 sierpnia 2017 r. potwierdzić miał, że nośnik reklamowy posiada fundamenty.

Celem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. PINB nałożył na inwestora obowiązki, polegające m. in. na przedłożeniu zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na w/w postanowienie, inwestor wniósł zażalenie.

ZWINB, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z [...] listopada 2017 r. uchylił postanowienie organu powiatowego w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając jednocześnie, że organ I instancji winien wskazać dowody na dokonanie analizy możliwości uruchomienia procedury legalizacyjnej.

Kolejno w wyroku wskazano, że PINB decyzją z [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332 ze zm., uPb), nakazał Spółce rozbiórkę obiektu budowlanego – wybudowanego nośnika reklamowego, zlokalizowanego na działce nr ew. gruntu [...], obr. [...].

Organ powiatowy ustalił, że lokalizacja przedmiotowej tablicy reklamowej w sąsiedztwie drogi ekspresowej S3 nie uzyskałaby pozytywnej akceptacji zarządcy drogi (na co wskazuje stanowisko GDDKiA Oddział w Szczecinie, wyrażone pismem z 15 grudnia 2017 r.). Wobec niemożności przeprowadzenia w myśl art. 48 ust. 2 i 3 uPb postępowania legalizacyjnego wybudowanego nośnika reklamowego, w bezpośrednim sąsiedztwie drogi ekspresowej S-3, stanowiącej ciąg międzynarodowej drogi głównej E65, z uwagi na zakaz usytuowania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, organ nadzoru budowlanego argumentował, że był zobowiązany, zgodnie z art. 48 ust. 1 uPb, do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2018 r. ZWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 uPb – utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W ocenie organu odwoławczego przepisy uPb kwestię nośników reklamowych (zwanych w ustawie tablicami i urządzeniami reklamowymi) regulują w art. 3 pkt 3 oraz w art. 29 ust. 2 pkt 6 uPb. Z brzmienia tych przepisów wynika, że odnoszą się one do różnych typów urządzeń reklamowych, konsekwencją czego jest, że na jedne z nich wymagane jest pozwolenie na budowę, a na drugie jedynie dokonanie zgłoszenia. Instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, według art. 29 ust. 2 pkt 6 uPb, obejmuje tylko takie roboty budowlane, które nie stanowią budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 uPb, a więc nie polegają na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego.

Powołując się na judykaturę organ II instancji wskazał, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia urządzenia w inne miejsce, ale jego stabilne posadowienie na gruncie, odporne na działanie czynników atmosferycznych. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, istotne bowiem jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a więc w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu.

Zdaniem organu wojewódzkiego nośnik reklamowy, będący przedmiotem postępowania, jest obiektem budowlanym – budowlą; jak wynika z akt sprawy – wolnostojącym i trwale związanym z gruntem (poprzez płyty betonowe) urządzeniem reklamowym, wzniesionym z użyciem wyrobów budowlanych (kształtowniki stalowe, płyty betonowe), co potwierdza także dokumentacja fotograficzna, a jej wykonanie powinno być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

ZWINB podkreślił, że w świetle przepisów art. 48 uPb podstawą wszczęcia procedury legalizacyjnej (poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia dokumentów) jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że budowa nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z akt sprawy wynika, że gmina [...] nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] obr. [...]. Nie wydawano również decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczących tej nieruchomości. Przedmiotowy nośnik reklamowy usytuowany jest w sąsiedztwie drogi ekspresowej S-3, która stanowi fragment drogi międzynarodowej północ-południe E 65 (Ystad-Kreta).

Zgodnie z pkt VII.4 załącznika II do Umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR), sporządzonej w Genewie 15 listopada 1975 r., ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Umowa ta została ratyfikowana przez Polskę i zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi część krajowego porządku prawnego, jak również ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. W świetle powyższego – w ocenie ZWINB – nie jest możliwa legalizacja przedmiotowego nośnika reklamowego, wybudowanego samowolnie.

Organ II instancji dodał, że w sprawie lokalizacji przedmiotowej reklamy zajął stanowisko także przedstawiciel Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z 20 grudnia 2017 r., wskazując, że "...lokalizacja przedmiotowej tablicy reklamowej w sąsiedztwie drogi ekspresowej S3 na dzień dzisiejszy nie uzyskałaby akceptacji zarządcy drogi, czyli GDDKiA". Załączone do tego pisma pozytywne opinie lokalizacji tablicy reklamowej na tej samej działce (z dnia 11 października 2013 r. i z dnia 19 maja 2015 r.) dotyczą samowolnie wybudowanego obiektu, wobec którego organ nadzoru budowlanego wydał decyzję o nakazie rozbiórki i nakaz został wykonany (decyzja PINB z [...] marca 2014 r., protokół z 22 września 2015 r.).

Odnosząc się do zarzutów Spółki organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt nieuczestniczenia inwestora w oględzinach obiektu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, skoro strona nie kwestionowała ustaleń stanu faktycznego. Ponadto, przed wydaniem decyzji została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Na opisaną decyzję ZWINB Spółka złożyła skargę do WSA w Szczecinie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie wyroków sądów administracyjnych za źródło przepisów prawa,

2) art. 6 K.p.a. poprzez orzekanie na podstawie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, a nie w oparciu o przepisy prawa,

3) art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich faktów, które legły u podstaw wydania nakazu rozbiórki,

4) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez dowolną interpretację przepisów prawa.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że ustalenie czy wolnostojące urządzenie reklamowe stanowi budowlę, zależy od wykazania istnienia trwałego związania z gruntem tegoż urządzenia. Spółka nie zgodziła się z poglądem, że trwałe związanie z gruntem stanowi warunek niezbędny do zapewnienia bezpieczeństwa i stabilności konstrukcji. W jej ocenie, stabilność obiektu i zapewnienie stawienia wystarczającego oporu czynnikom zewnętrznym, typu parcie wiatru, nie musi być realizowane poprzez trwałe związanie z gruntem. Przyjmując przywołaną "definicję" judykatury za wiążącą stwierdzić należałoby, że brak trwałego związania z gruntem jest jednoznaczny z możliwością zniszczenia konstrukcji obiektu, a także brakiem jej stabilności. Gdyby tak było, należałoby uznać, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 uPb zezwala na wybudowanie tymczasowego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę pod warunkiem, że obiekt ten nie będzie bezpieczny i stabilny (nie może mieć trwałego związania z gruntem). Bez względu na sposób "definiowania" pojęcia trwałego związania z gruntem przez "ugruntowane orzecznictwo" sądowoadministracyjne nie może ono być uznane za źródło prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem strony skarżącej zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a nie na podstawie wyroków sądów.

Skarżąca podniosła ponadto, że ZWINB "udowodnił" w swoim rozstrzygnięciu, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zostało wzniesione z wykorzystaniem wyrobów budowlanych na podstawie dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez PINB, z której wynikało, że zostało ono wykonane z kształtowników stalowych i płyt betonowych.

Powołując się na treść art. 7a § 1 K.p.a., ustalającego obowiązek rozstrzygania na korzyść strony w przypadku niejasności przepisu prawa, strona skarżąca wskazała, że skoro uPb nie dają jednoznacznej możliwości ustalenia co to jest "trwałe związanie z gruntem", to ponad wszelką wątpliwość niedopuszczalne jest definiowanie tego zjawiska w oparciu o wyroki sądów w sposób sprzeczny z zasadą wyżej wskazaną.

W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Na rozprawie przed sądem wojewódzkim pełnomocnik skarżącej Spółki ponownie podkreślił, że będące przedmiotem sporu urządzenie reklamowe nie jest obiektem budowlanym, bo nie jest trwale związane z gruntem. Na potwierdzenie stanowiska zawartego w skardze złożył do akt odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów na zapytanie nr 2922 oraz opinię techniczną dotyczącą zasad kwalifikacji reklamowego obiektu budowlanego.

WSA w Szczecinie opisanym na wstępie wyrokiem uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z przyczyn w niej nie podniesionych, lecz dostrzeżonych z urzędu.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że zasadne było rozważanie przez organy możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 uPb. Jednak przyczyna, z powodu której organy odstąpiły od procedowania w kierunku umożliwiającym zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu, okazała się nieuzasadniona.

WSA w Szczecinie uznał, że leżące u podstaw wydania nakazu rozbiórki stwierdzenie, że na przeszkodzie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego stoi zakaz zamieszczony w pkt VII.4 załącznika do umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) z dnia 15 listopada 1975 r., jest co najmniej przedwczesne. Skoro wspomniane uregulowanie nie precyzuje co należy rozumieć przez określenie "przy drogach międzynarodowych", a jednocześnie przepisy Udp, które weszły w życie już po ratyfikowaniu tej umowy wskazują precyzyjnie odległości, w jakich mogą być sytuowane obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, to w żadnym razie nie może być mowy o sprzeczności pomiędzy tymi przepisami. Co więcej sam GDDKiA nie wskazuje jaka według niego odległość nośnika reklamowego od zewnętrznej krawędzi jezdni powinna zostać zachowana, aby możliwe było uzgodnienie tego typu przedsięwzięcia. W ocenie sądu pierwszej instancji nie sposób przy tym odnieść się do podnoszonych przez GDDKiA argumentów dotyczących dodatkowego warunku uzyskania zgody na lokalizację obiektu na przyległym do pasa drogowego obszarze jakim jest "niepogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego". Ani z pisma GDDKiA, ani z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, z jakich względów organy uważają, że przepisy Udp dotyczące odległości, w jakiej możliwe jest sytuowanie obiektów budowlanych przy drogach, nie zapewniają bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Jak wynika z ustaleń organu I instancji poczynionych w trakcie dokonanych oględzin, sporny nośnik reklamowy znajduje się ok. 40 m od krawędzi jezdni drogi S3, a więc w dopuszczalnej odległości określonej art. 43 Udp. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że do regulacji tej ustawy nie odwołały się organy orzekające w niniejszej sprawie.

Zdaniem sądu pierwszej instancji krytycznie należy ocenić stanowisko zaprezentowane przez Dyrektora Oddziału GDDKiA Oddział w [...] w piśmie z 20 grudnia 2017 r., który pomimo powołania się m. in. na art. 43 ust. 1 Udp wyraził negatywną opinię na temat możliwości zalegalizowania wybudowanego nośnika reklamowego na działce nr [...]. Stanowisko wyrażone we wspomnianym piśmie - budzi tym większe wątpliwości, że wcześniej tenże podmiot uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie konstrukcji szkieletowej i montażu urządzenia reklamowego na tej samej działce, przy czym przywoływane przez niego uregulowania zawarte w załączniku do umowy o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie 15 listopada 1975 r., wówczas już obowiązywały na terenie RP.

Sąd pierwszej instancji w konkluzji stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 uPb, bowiem zgodnie z tymi przepisami decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu wydaje się dopiero wtedy, gdy nie jest możliwa jego legalizacja. Tymczasem stanowisko organu o braku możliwości wspomnianej legalizacji wynika z błędnej oceny relacji pomiędzy przepisami umowy europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego (AGR) z 15 listopada 1975 r. oraz przepisami Udp, jak również błędnej interpretacji zapisów pkt VII.4 załącznika do wspomnianej umowy.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadniczo nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Spółka z o.o. w [...] – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie:

a. przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 uPb, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu do tablicy reklamowej, będącej przedmiotem postępowania, pomimo że nie jest ona trwale związana z gruntem i nie jest budowlą,

b. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 "ust. 1 pkt c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302, Ppsa) poprzez jego niezastosowanie, wobec naruszenia przez "organy budowlane" art. 7 K.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego oraz art. 7a K.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie,

2/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie WSA w Szczecinie wyraził błędny pogląd, że przedmiotowa tablica reklamowa jest trwale związana z gruntem, ponieważ jej konstrukcja uniemożliwia jej przesunięcie lub zniszczenie przez siły przyrody. Strona skarżąca zauważa, że takie ustalenie zostało dokonane arbitralnie, nie mieszcząc się w ramach swobodnej oceny materiału dowodowego. Organy budowlane stwierdziły, że tablica nie przewróciła się, pomimo występowania silnych podmuchów wiatru. Sąd wojewódzki nie pochylił się nad zagadnieniem jak silne podmuchy to były, jakie kryterium pozwala zakwalifikować podmuch jako silny, czy przeanalizowano przy podmuchu wiatru jakiej siły tablica mogłaby się przewrócić. Brak posługiwania się przez organy budowlane wymiernymi, obiektywnymi, dającymi się określić kryteriami oceny w tym zakresie w ocenie skarżącej kasacyjnie podważa zaufanie do organów państwa i jest sprzeczne z zasadą pewności obrotu.

Nadto, wg skarżącej kasacyjnie urządzenie reklamowe, które zostało wykonane z materiałów nie będących wyrobami budowlanymi i które nie mogłyby być uznane za takowe z uwagi na ich "pozaklasowość", nie może być bezkrytycznie uznane za obiekt budowlany. Organy z mocy przepisów proceduralnych muszą w pierwszym rzędzie sprawdzić, czy są właściwe do prowadzenia postępowania w danej sprawie. Jeżeli postępowanie dotyczy obiektu, który swoim wyglądem przypomina obiekt budowlany, lecz pozbawiony jest jego podstawowych cech, to należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają właściwości rzeczowej do prowadzenia takiego postępowania, gdyż ich właściwość opiera się na przepisach uPb, a ta w art. 1 jednoznacznie precyzuje, że zajmuje się projektowaniem, budową, utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych. W opinii Spółki powyższe tezy jednoznacznie wskazują na konieczność ustalenia czy przedmiot postępowania może być zakwalifikowany do obiektów budowlanych.

Pismem z 28 grudnia 2021 r. działając przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, Spółka zrzekła się rozprawy.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". O fakcie tym strony były poinformowane, miały możliwość zajęcia stanowiska, z czego zainteresowana strona nie skorzystała. Ponadto strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy.

A. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 "ust. 1 pkt c" Ppsa, uwzględniając jednak prawidłowość budowy przywołanej ustawy, przyjdzie uznać, że autorowi środka odwoławczego chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę uwzględniono na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, a nie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, określając sposób orzekania przez sąd administracyjny w sprawie ze skargi m. in. na decyzję administracyjną.

B. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa powiązano z argumentacją odnośnie naruszenia przez organy przepisów art. 7 i 7a K.p.a. wywodząc zarazem, że niewystarczająco ustalono stan faktyczny sprawy oraz nie uwzględniono zasady rozstrzygania na korzyść strony wątpliwości co do normy prawnej. Rzecz jednak w tym, że aby podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 Ppsa okazać miałaby się okazać usprawiedliwioną, należałoby dojść do wniosku, że wytknięte sądowi pierwszej instancji uchybienia mogłyby mieć "istotny wpływ na wynik sprawy". Pod pojęciem "sprawy" w rozumieniu art. 174 pkt 2 Ppsa rozumieć należy sprawę sądowoadministracyjną, te bowiem są przedmiotem regulacji zawartej w Ppsa (art. 1). W przedmiotowej sprawie taki wniosek nie jest zasadny, skoro WSA w Szczecinie uwzględnił skargę Spółki i uchylił zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję I instancji. Innymi słowy, zarzut nieuwzględnienia przez sąd pierwszej instancji dopatrywanego się naruszenia przez organy wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. nie tylko nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy rozpoznawanej ze skargi Spółki, ale i nie miał takowego wpływu, skoro skargę uwzględniono uchylając decyzje obu instancji. Tym samym zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 3 pkt 3 uPb poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wywodzenie, że przedmiot postępowania nie stanowi budowli, nadto nie jest trwale związany z gruntem. Przywołany przepis stanowi definicję ustawową na użytek uPb pojęcia "budowli", jest nią m. in. "...każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: ...wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe". Nie budziło wątpliwości, że przedmiotem postępowania jest wolno stojąca tablica reklamowa o oznaczonej konstrukcji stalowej, wspartej na blokach betonowych (stopach), co udokumentowano w aktach sprawy, a co czyni chybiony zarzut jej wykonania nie poprzez użycie wyrobów budowalnych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono stanowisko, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z 4 lutego 2014 r., II FSK 317/12, CBOSA.nsa.gov.pl). Stanowisko to aprobowane jest także w piśmiennictwie (por. W. Piątek, w: Prawo budowlane. Komentarz, redakcja naukowa Andrzej Gliniecki, Warszawa 2016, s. 54). Niewątpliwie o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, decyduje w danej sprawie technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce. Nie można przy tym abstrahować od konkretnej konstrukcji danego urządzenia, jego wielkości i przeznaczenia, które determinują rodzaj związania z gruntem (por. np. wyrok NSA z 4 września 2009 r., II OSK 1361/08, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela pogląd, że okoliczność, iż nośnik reklamowy jest montowany z elementów gotowych, które mogą być rozmontowane i przeniesione w inne miejsce, nie ma istotnego znaczenia dla uznania go za trwale związany z gruntem (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2008 r., II OSK 680/07, CBOSA). Słusznie w judykaturze wskazuje się, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r., II OSK 1630/18, LEX nr 3075984). Celne jest ponadto i to spostrzeżenie, które w orzecznictwie sformułowano, iż urządzenia reklamowe dla realizacji swych funkcji, przy uwzględnieniu ich gabarytów i konstrukcji, muszą być i są trwale związane z gruntem. Inaczej rzecz ujmując, ich konstrukcja nie pozwalałaby na korzystanie z nich, jeśli nie byłyby trwale związane z gruntem (por. motywy wyroku NSA z 4 listopada 2021 r., III FSK 543/21, LEX nr 3274263).

D. Spółka w skardze kasacyjnej w istocie rzeczy kwestionuje prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych kierunek rozumienia pojęcia trwałego związania z gruntem tablicy reklamowej, w sytuacji użycia do stabilizacji konstrukcji tablicy betonowych fundamentów ułożonych na gruncie. Eksponuje za to treść przedłożonych na etapie postępowania przed WSA w Szczecinie opinii technicznych oraz powołuje się na stanowisko prezentowane przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego. Sąd w tym składzie nie widzi powodów, aby odstąpić od utrwalonego w judykaturze rozumienia trwałego związania z gruntem tablic reklamowych, nie jest nim w szczególności pogląd urzędu obsługującego organ centralny – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pojęcie budowli ujęte w art. 3 pkt 3 uPb ma charakter prawny, nie zaś techniczny, sama Spółka przyznaje w skardze kasacyjnej stałość rozumienia tego pojęcia w orzecznictwie sądów administracyjnych.

E. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.