Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6033/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust 1 pkt 1-4, 21 ust 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 689/20 w sprawie ze skargi E. D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta [...] na lata 2012-2020" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Rady Miejskiej w [...] o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 689/20 oddalił skargę E. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 14 lutego 2012 r. nr XII/329/2012 w przedmiocie " Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta Elbląga na lata 2012-2020".

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 14 lutego 2012 r. Rada Miejska w Elblągu, działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.), dalej jako: "u.o.p.l.", podjęła uchwałę nr XII/329/2012 w sprawie "Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Miasta Elbląga na lata 2012-2020. Przyjęty uchwałą Program stanowi załącznik do tej uchwały.

Pismem z 18 sierpnia 2020 r., po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa, skargę na ww. uchwałę wywiódł E. D.

Skarżący podniósł, że zajmuje lokal mieszkaniowy przy ul. [...] i zobowiązany jest do płatności czynszu za bezumowne korzystanie z lokalu, dlatego skarżona uchwała od wielu lat, podobnie jak poprzednia, narusza jego prawem chroniony interes i uprawnienie. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że zarzuty dotyczą § 6 ust. 1 i związanej z nim tabeli nr 19. Przyjęte w w/w uchwale czynniki wpływające na poziom czynszu są w istotnej części sprzeczne z art. 7 ust. 1 u.o.p.l. Tabela także nie zwiera wszystkich istotnych czynników mających i mogących mieć wpływ na podwyżkę i obniżkę czynszu. Z uwagi na stosowane wobec skarżącego stawki czynszu, zapisy zniżek i podwyżek dot. w szczególności: § 6 ust. 4 tabela nr 19 pkt. 5 brak instalacji centralnego ogrzewania oraz pkt.12 lokal położony w budynku wolnostojącym o liczbie lokali do 7 włącznie - są w rażącej sprzeczności z przepisem art. 7 ust. 1 u.o.p.l., a także i w szczególności z art. 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem.

Pismem procesowym z 26 października 2020 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę, podnosząc m.in., że nieprawdą jest, jakoby nie miał legitymacji do wniesienia skargi, ponieważ zaskarżony akt prawny nie kształtuje jego praw i obowiązków. Skarżący wskazał, że dowodem na nieprawdziwość tych twierdzeń jest pismo "Bezumowne korzystanie z lokalu" z dnia 22.09.2020 r., w którym zastosowano podwyżkę czynszu i obniżkę czynszu w stawkach pochodzących z tabeli nr 19 skarżonej uchwały. Ponadto w § 6 ust. 7 pkt. 1 pod tabelą 20 wskazującą czynniki dochodowe wpływające na obniżkę czynszu, wykluczono skarżącego ze skorzystania takich obniżek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę uznając, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, dalej: u.s.g.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Jako niesłuszne Sąd I instancji uznał stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę wskazujące, że zaskarżona uchwała nie kształtuje praw i obowiązków skarżącego, gdyż skarżący nie miał zawartej z gminą umowy najmu, a lokal zajmuje bezumownie, w związku z czym jest zobowiązany do uiszczenia odszkodowania za bezumowne korzystanie, nie zaś czynszu. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Elblągu z 8 września 2017 r. sygn.. akt I C 1462/17 wobec skarżącego orzeczono eksmisję oraz przyznano uprawnienie do lokalu socjalnego. Jednocześnie Sąd nakazał wstrzymanie wykonania orzeczonej eksmisji do czasu zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Stosownie do treści art. 18 ust. 3 u.o.p.l. osoby uprawnione do lokalu zamiennego albo socjalnego, jeżeli sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania opróżnienia lokalu do czasu dostarczenia im takiego lokalu, opłacają odszkodowanie w wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu, jakie byłyby obowiązane opłacać, gdyby stosunek prawny nie wygasł. Wobec powyższego skarżący powinien opłacać odszkodowanie za bezumowne korzystanie z lokalu w wysokości wynikając z zaskarżonej uchwały. Przy czym nowelizacja tego artykułu dokonana już po podjęciu zaskarżonej uchwały poprzez dodanie ust. 3a, wzmocniła jeszcze ochronę osób wobec, których orzeczono eksmisję z jednoczesnym przyznaniem prawa do lokalu socjalnego i wstrzymaniem wykonania opróżnienia lokalu do czasu dostarczenia im takiego lokalu. Wobec powyższego zaskarżona uchwała wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązku skarżącego.

Sąd I instancji zaznaczył, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Elblągu ustalająca wieloletni Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Miasta Elbląg na lata 2012-2020. Podstawę materialnoprawną do uchwalenia tego planu stanowi art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.p.l. – a ust. 2 tego artykułu wskazuje co wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat) powinien w szczególności obejmować.

Podjęcie uchwały o wskazanej wyżej treści ma na celu realizację obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 u.o.p.l., który do zadań własnych gminy zalicza zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie tych potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę, w jakiej gmina realizuje te obowiązki. Jest nią co do zasady umowa najmu (art. 20 ust. 2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 u.o.p.l.). Z treści art. 21 ust. 2 u.o.p.l. wynika, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy ma przede wszystkim charakter aktu planowania i polityki wewnętrznej. W tym zakresie program ten nie ma cech normatywnego aktu zewnętrznego, który stanowiłby podstawę prawną praw lub obowiązków wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji. Zwiera on jednak również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kształtujące sytuację prawną osób wynajmujących mieszkania należące do zasobu gminy. Stosownie do pkt 4 ust. 2 art. 21 u.o.p.l. omawiany program powinien obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Zasady, o których mowa w tym przepisie stanowią następnie wiążące wytyczne przy ustalaniu stawek czynszu przez organ wykonawczy gminy (art. 8 pkt 1 u.o.p.l.). Tym samym akt ten z mocy ustawy kształtuje stosunek cywilnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1040/13l), gdyż na najemcy ciąży obowiązek uiszczania czynszu według zasad ustalonych w zaskarżonym akcie. Dlatego wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jest aktem stanowienia prawa miejscowego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 33/12 i powołane tam orzecznictwo), który winien regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej.

Sąd I instancji zauważył, że przytoczone wyliczenie w ust. 2 art. 21 u.o.p.l. jest katalogiem otwartym, na co wskazuje użyte w nim wyrażenie "w szczególności". Tym samym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje związane z najmem, pozostające jednak w zgodzie z normą kompetencyjną oraz pozostałymi przepisami konkretyzowanej ustawy. Oznacza to, że ustalone w uchwale zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, o których mowa w pkt 4 ust. 2 art. 21 muszą być spójne m.in. z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.p.l. W ustępie 1 tego artykułu ustawodawca wymógł zaś na jednostce samorządu terytorialnego, będącej właścicielem lub współwłaścicielem lokalów mieszkalnych, aby stawki czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokali zostały zróżnicowane według czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową, do których zaliczono "w szczególności": 1. położenie budynku, 2. położenie lokalu w budynku, 3. wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, a także 4. ogólny stan techniczny budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Organ bowiem w przyjętej uchwale uwzględnił wszystkie czynniki podwyższające lub obniżające wartość użytkową lokali, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy. Natomiast kontrola Sądu nie mogła dotyczyć oceny celowości czy słuszności przyjętych w zaskarżonym akcie prawa miejscowego rozwiązań, gdyż przepisy prawa, stanowiące podstawę jego wydania nie wprowadzają takich kryteriów. Ocena celowości przyjętych rozwiązań stanowiłaby niedopuszczalną ingerencję w kompetencje rady gminy, do której wyłącznie należy określenie zasad polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Z tych względów zarzuty skarżącego wskazujące, jakie jeszcze czynniki wymienione w skardze winny wpływać na wysokość czynszu, jakie czynniki nie zostały wzięte pod uwagę, bądź zarzuty kwestionujące wysokość obniżania lub podwyższenia czynszu o określoną wartość z uwagi na przyjęte w uchwale kryteria nie mogły skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł E. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 7 ust. 1 pkt 1 - 4 oraz art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prawidłowa realizacja uprawnienia rady gminy do określenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w zakresie zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu wymaga jedynie uwzględnienia w stosownej uchwale wszystkich czynników wymienionych wyraźnie w art. 7 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy, pominięcie zaś czynników innych, wprost nie wymienionych w tym przepisie nie stanowi o podjęciu uchwały w warunkach istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. podczas, gdy powołane wyżej przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów zobowiązują radę gminy nie tylko do uwzględnienia w ramach wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy wszystkich czynników wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy, ale także do kompleksowego i szczegółowego uregulowania wszystkich kwestii i zagadnień wymienionych w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 21 ustawy o ochronie prawa lokatorów, z uwzględnieniem specyfiki i charakteru zasobu mieszkaniowego danej gminy, co oznacza w szczególności, iż na czynniki składające się na katalog zawarty w art. 7 ust. 1 u.o.p.l. powinny składać się okoliczności, czy też kryteria je konkretyzujące, a dodatkowo - adekwatne do uwarunkowań danej gminy i stanu jej zasobu;

- art. 659 § 1 kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie, co wyrażało się w pominięciu kwestii adekwatności stawki czynszu najmu do wartości użytkowej przedmiotu najmu,

2. przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, iż uchwała Rady Miejskiej w Elblągu, której skarga ta dotyczyła (§ 6 uchwały) dotknięta jest wadą w postaci naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego w stopniu istotnym,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku rozważań dotyczących adekwatności czynników przyjętych w tabeli nr 19 skarżonej uchwały do charakteru i stanu zasobu mieszkaniowego Gminy Elbląg, określonego w rozdziale II i III skarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną (której odpis, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, doręczono w dniu 20 lipca 2021 r., k. 106 a.s.) Gmina Miasto Elbląg wniosła o jej oddalenie. W kolejnym piśmie procesowym z 4 sierpnia 2021 r. pełnomocnik organu wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k.114 a.s.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Jako nie zasługujący na uwzględnienie ocenić należy zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Podkreślić należy, że ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało lub nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to, że, przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Nadto skarga kasacyjna w przypadku zarzutu naruszenia prawa procesowego powinna nadto wykazywać wpływ zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy powinno sprowadzać się do wykazania przez skarżącego kasacyjnie związku przyczynowego między naruszeniem prawa a wynikiem sprawy, tj. do wskazania stosowną argumentacją, że gdyby nie doszło w sprawie do zarzucanego naruszenia, to mogłoby zapaść w sprawie inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zawodowy pełnomocnik reprezentujący skarżącego kasacyjnie nie podołał w pełni ciążącym na nim obowiązkom z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że może być on skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uniemożliwia kontroli instancyjnej tego wyroku. Poza tym skarżący kasacyjnie nie wykazał, jak ewentualne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również one są niezasadne.

Sąd I instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazał, że ustalone w uchwale zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, o których mowa w pkt 4 ust. 2 art. 21 muszą być spójne m.in. z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.p.l. Nigdzie w uzasadnieniu Sądu I instancji nie zostało stwierdzono – jak wskazuje autor skargi kasacyjnej – że "prawidłowa realizacja uprawnienia rady gminy do określenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w zakresie zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu wymaga jedynie uwzględnienia w stosownej uchwale wszystkich czynników wymienionych wyraźnie w art. 7 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy". Z powyższego wynika, że autor skargi kasacyjnej zarzucił WSA w Olsztynie błędną wykładnię, której nie można Sądowi przypisać, bo nie przeprowadził on rozumowania omawianych przepisów tak jak podaje to skarżący kasacyjnie. Co więcej Sąd I instancji wskazał, "że w art. 7 ust. 1 u.o.p.l., ustawodawca przewidział, iż ustalając stawkę czynszu za 1 m kw. powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, jego właściciel winien uczynić to z uwzględnieniem co najmniej czterech, wymienionych w tym przepisie czynników. Użyte w tym przepisie sformułowanie (cyt.): "w szczególności" nie może być rozumiane jako tożsame z pojęciem "przykładowo". Zgodnie z zasadami prawidłowej polszczyzny fraza przysłówkowa: "w szczególności" oznacza bowiem: "głównie" lub "zwłaszcza". Zawarcie zatem w omawianym przepisie powyższego sformułowanie, zgodnie z zasadami wykładni językowej, musi być przez to rozumiane jako nakaz ustawodawcy by Rada Gminy, będąca właścicielem lokali stanowiących gminny zasób lokalowy, ustalając stawkę czynszową z tytułu ich wynajmowania, określała ją przy uwzględnieniu co najmniej wymienionych w pkt 1-4 art. 7 ust. 1 u.o.p.l. kryteriów."

Podkreślić też w tym miejscu trzeba, że tego rodzaju wykładnia art. 7 ust. 1 u.o.p.l. jest wykładnią jednolitą i utrwaloną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki z dnia: 25 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 410/10, 12 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1764/07 i 16 lipca 2002 r. sygn. akt II SA/Nr 1049/02)." Ponadto powyższe rozumienie ww. przepisów jest tożsame ze stanowiskiem NSA zwartym w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 838/19 i Sąd rozpoznający powyższą skargę kasacyjną w pełni go aprobuje. Brak zatem było podstaw żeby skutecznie zarzucić WSA w Olsztynie dokonanie błędnej wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego.

Z uwagi na powyższe, w ocenie NSA - autor skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie wykazał, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał ww. przepisy prawa. Ubocznie jedynie stwierdzić należy, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosi się bardziej do zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanych wyżej przepisów niż do ich błędnej wykładni, lecz taka postać zarzutu naruszenia prawa nie została sformułowana i podniesiona przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Odnosząc się do ostatniego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów (art. 659 § 1 k.c. przez jego niezastosowanie), wskazać należy, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej, zarzucając niezastosowanie określonego przepisu, jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna jednakże nie spełnia. Co więcej autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 659 § 1 k.c., a więc przepisu z zakresu prawa cywilnego dotyczącego nawiązania stosunku obligacyjnego tj. umowy najmu (przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz), a nie prawa administracyjnego, który tym samym nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, ani stanowienia aktu normatywnego (przepisu prawa miejscowego) przez gminę. Nadto sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu cywilnego, lecz podstawę prawną jego działań stanowią wyłącznie przepisy zawarte co do zasady w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dodatku zarzutu tego autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uargumentował w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Pomimo oddalenia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ zawierająca go pismo z 4 sierpnia 2021 r. wpłynęło po upływie 14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej w dniu 20 lipca 2021 r., a więc wniosek ten został złożony po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a. (wcześniejsze pismo stanowiące odpowiedź na skargę z 2 sierpnia 2021 r. nie zawierało wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego).