Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1149/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 58 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. *- na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 19 lipca 2022 r. nr SKO.ZP/415/197/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r. nr AU-02-3.6730.2.63.2022.KCZ działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 123 § 1 i 124 § 1 K.p.a. zawiesił postępowanie na 9 miesięcy od daty wpłynięcia wniosku w sprawie wydania warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, polegająca na: podniesieniu ściany kolankowej od strony dziedzińca, wykonaniu zewnętrznej komunikacji (galerii-kładki), zmianie geometrii dachu, wykonaniu okien połaciowych od strony elewacji frontowej wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza z funkcji gospodarczej na funkcję mieszkalną, budowa windy zewnętrznej na wewnętrznym dziedzińcu wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] obr. [...] przy Al. [...] w K.". W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1/ w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, 2/ w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Zgodnie z cytowanym powyżej przepisem, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zawieszenie postępowania na wskazanej wyżej podstawie może nastąpić tylko i wyłącznie wtedy, gdy sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest obligatoryjne, lecz Gmina na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy proceduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, bądź podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. W toku postępowania uzyskano opinię Wydziału Planowania Przestrzennego UMK z dnia 14.03.2022r. w której stwierdzono iż "w odpowiedzi na pismo o wydanie opinii w związku z prowadzonym postępowaniem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego, polegająca na: podniesieniu ściany kolankowej od strony dziedzińca, wykonaniu zewnętrznej komunikacji (galerii-kładki), zmianie geometrii dachu, wykonaniu okien połaciowych od strony elewacji frontowej wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza z funkcji gospodarczej na funkcję mieszkalną, budowa windy zewnętrznej na wewnętrznym dziedzińcu wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy [...] w K." Wydział Planowania Przestrzennego informuje, że teren zamierzenia inwestycyjnego jest zlokalizowany na obszarze objętym sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Podstawę prac planistycznych stanowią wytyczne określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, gdyż zgodnie z ar t. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt planu winien być zgodny z zapisami Studium. Sporządzanie ww. planu miejscowego znajduje się na etapie po opiniowaniu wewnętrznym oraz przez Komisję Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK i trwają prace nad edycją, która będzie przekazana do opiniowania i uzgodnień ustawowych. W koncepcji projektu planu miejscowego - edycja marzec 2021 r., przedmiotowa działka znajduje się w Terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczonym symbolem MW/U.9, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami mieszkalno-usługowymi lub budynkami usługowymi. Dla ww. terenu określono w projekcie planu ustalenia zawarte w § 14 i § 36:

§ 14 1. W odniesieniu do obiektów objętych ochrona całkowitą ustala się następujące zasady z uwzględnieniem zapisów zawartych w rozdziale 3:

4) nakaz zachowania gabarytu kształtu bryły budynku (w tym geometrii i kąta nachylenia połaci dachowych);

5) nakazuje się ochronę (a w razie potrzeby odtworzenie oraz wykonywanie prac konserwatorskich oraz restauratorskich):

a) kompozycji i artykulacji elewacji, jej wystroju i detali architektonicznych oraz historycznej kolorystyki oraz materiałów wykończeniowych,

§36. 1. Wyznacza się Teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej, oznaczony symbolem MW/U.9 o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami mieszkalno-usługowymi lub budynkami usługowymi.

2. Dla terenu MW/U.9 ustala się:

minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 20%;

wskaźnik intensywności zabudowy: 2,0-3,7;

maksymalną wysokość zabudowy: 20, Om, z tym, że nie wyżej niż do wysokości bezwzględniej 223,5m n.p. m.

3. W terenie MW/U.9 znajdują się budynki wpisane do rejestru zabytków, oznaczone na rysunku planu pod niżej podanymi adresami:

1) al. [...]-kamienica z parą oficyn, nr rejestru [...].), objęta ochroną całkowitą, zgodnie z zapisami § 14;

W ocenie Wydziału Planowania projektowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z ustaleniami koncepcji projektu planu w zakresie nadbudowy, rozbudowy i wprowadzenia dodatkowych otworów drzwiowych i okiennych w budynku. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu obszaru "[...]" stanie się przepisem gminnym po jego uchwaleniu przez Radę Miasta Krakowa i po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Zgodnie z harmonogramem zakończenie prac planistycznych powinno nastąpić w II kwartale 2022 r. Na obecnie podany termin może wpływać ponowienie procedury planistycznej mogącej wynikać m. in. z nieuzyskania opinii i uzgodnień, rozpatrzenia uwag przez Prezydenta Miasta Krakowa, wprowadzenia zmian przez Radę Miasta Krakowa oraz nieprzewidywalnych okoliczności tj. np. zmian w przepisach prawa." W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w związku z powyższym, planowane zamierzenie inwestycyjne, z uwagi na zakres prac przewidzianych w ramach inwestycji tj. m. in. rozbudowę, przebudowę i nadbudowę oraz wprowadzenie dodatkowych otworów okiennych i drzwiowych w budynku - jest niezgodne z ustaleniami koncepcji planu [...]". Wg koncepcji projektu planu, przedmiotowy budynek przy Al. [...], jako obiekt wpisany do rejestru zabytków pod Nr [...].), został objęty ochroną całkowitą oraz nakazem zachowania gabarytu i kształtu bryły budynku (w tym geometrii i kata nachylenia połaci dachowych). Mając na uwadze powyższe stwierdzono, iż w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest skorzystanie z prawnej możliwości wstrzymania przedmiotowego postępowania. Wprowadzenie przez ustawodawcę możliwości zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest uzasadnione faktem, że zgodnie z art. 4 i 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy przed wystąpieniem o pozwoleniu na budowę jest wymagane wyłącznie w przypadku braku obowiązywania na danym terenie planu miejscowego. Korzystanie z możliwości zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. l ww. ustawy będzie w tym kontekście uzasadnione w szczególności wówczas, gdy względy ochrony interesu społecznego -w ramach których mieści się zapewnienie ładu przestrzennego oraz wartości określonych w art. l ust. 2 ustawy, będą przemawiać za ustaleniem przeznaczenia terenu oraz warunków jego zabudowy w drodze planu miejscowego. Art. 1 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać m.in. potrzeby interesu publicznego, zaś podstawą działań podejmowanych przez administrację publiczną powinien być ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Przez ład przestrzenny ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Pojęcie interesu publicznego ustawa definiuje jako "uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym" (art. 2 pkt 4 ww. ustawy). Art. l ust. 2 wskazuje z kolei, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe jak również fakt, iż w procesie stosowania prawa administracyjnego nie można pomijać słusznego interesu obywatela (w tym przede wszystkim strony - inwestora), o czym stanowi art. 7 k.p.a. formułujący zasadę prawdy obiektywnej, ważąc zarówno słuszny interes strony, jak również interes publiczny, uznano, iż ze względu na interes publiczny uzasadniona jest ochrona przedmiotowego terenu przed zabudową niezgodną z polityką przestrzenną miasta Krakowa zawartą w dokumencie Studium i próbą wprowadzenia zabudowy niezgodnej z przeznaczeniem nieruchomości w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy w tym miejscu również przypomnieć za treścią Komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy została wprowadzona przez ustawodawcę w celu "[...] zabezpieczenia skutecznej realizacji władztwa planistycznego przysługującego gminie w zakresie kształtowania zasad wykorzystania przestrzeni, co wyraża się w kompetencji do stanowienia planów miejscowych jako aktów prawa miejscowego" - patrz H. Izdebski, I. Zacharowicz Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto należy wskazać na pogląd prezentowany w orzecznictwie zawarty między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2012r. do sygn. akt II SA/Wr 493/14 zgodnie z którym analiza zapisów uregulowania zawartego w art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, iż przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Tym samym wystarczającą okolicznością do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Skoro już sam zamiar podjęcia uchwały daje podstawy do zawieszenia postępowania, z całą pewnością podstawy takie ziszczają się w sytuacji, gdy prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już zaawansowane, a więc co najmniej podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu. (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 1077/10, LEX 755702; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 643/09, LEX 554107). Na zakończenie należy wskazać, również wykładnie art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 11 czerwca 2014r. do sygn. akt IIOSK 98/13 wskazał, iż dokonując wykładni tego przepisu należy zważyć, że regułą ładu przestrzennego jest plan zagospodarowania terenu. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadnia zawieszenie postępowania (vide wyroki NSA z: 2 października 2007r., II OSK 1287/06, LEX nr 394787 oraz 22 września 2011 r., II OSK 1355/10, LEX nr 965184).

Na to postanowienie zażalenie wniósł K. Z. zarzucając naruszenie art. 4 Prawa budowlanego poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności inwestora na skutek zawieszenia postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy, art. 7a K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści norm prawnych na niekorzyść wnioskodawcy pomimo tego, że nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, art.107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 19 lipca 2022 r. nr SKO.ZP/415/197/2022 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że konstrukcja art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie o ustalenie warunków zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. Władztwo planistyczne zastrzeżone zostało na rzecz rady gminy, która ma kompetencje do stanowienia planów zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem celowego i racjonalnego kształtowania przestrzeni. Możliwość zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jaką daje przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na rozpoczęte i kontynuowane prace planistyczne, jest wyrazem prymatu planu miejscowego nad konkretnymi wymogami, jakie spełnić musi projektowa inwestycja i skutecznie zabezpiecza realizację władztwa planistycznego. Tym samym przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest zatem już samo powzięcie przez organ wiedzy o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Natomiast kwestia ustaleń co do zaawansowania procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ewentualnego prawdopodobieństwa sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego została przez ustawodawcę pozostawiona ocenie organów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie na mocy uchwały z dnia 27 lutego 2019r., nr VIII/139/19 Rady Miasta Krakowa, przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" w Krakowie. Wobec powyższego należy uznać, iż co do zasady istniały podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działek stanowiących teren planowanej inwestycji położonych przy [...] w K., na podstawie cyt. powyżej art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 28.07.2015 r., sygn. akt II OSK 3098/13; z dnia 22.09.2011 r., sygn. akt II OSK 1355/10; z dnia 31.08.2011 r., sygn. akt II OSK 1266/10). Jak wskazuje się w orzecznictwie przed podjęciem decyzji w przedmiocie fakultatywnego zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p., organ administracji publicznej winien dokonać oceny celowości zawieszenia z uwagi na terminy określone w tym przepisie, nakazujące podjęcie zawieszonego postępowania. Uznaniowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. l ustawy planistycznej nie przeradza się w dowolność, jeżeli stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia planu pozwala z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością przyjąć, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu (vide wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1058/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podkreśla się, że wydanie postanowienia o zawieszeniu zależy od oceny organu, na jakim etapie są prace planistyczne oraz czy dokumentacja planistyczna wskazuje na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z treścią projektowanego planu miejscowego. Dopuszczalne i celowe jest wstrzymanie toku postępowania o wydanie warunków zabudowy wówczas, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu i tylko wówczas, gdy w dopuszczonym przez ustawodawcę okresie zawieszenia w rzeczywistości nastąpiłoby uchwalenie planu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., IV SA/Wa 902/10, CBOSA). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy niniejszej, stwierdzić należy, iż zgodnie z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa na terenie inwestycji dz. nr [...] obr. [...], al. [...] znajdują się budynki wpisane do rejestru zabytków - kamienica z parą oficyn, nr rejestru [...].), objęta ochroną całkowitą. Zgodnie z zapisami § 14 w odniesieniu do obiektów objętych ochroną całkowitą przewidziano: nakaz zachowania gabarytu i kształtu bryły budynku (w tym geometrii i kąta nachylenia połaci dachowych) oraz nakazanie ochrony (a w razie potrzeby odtworzenie oraz wykonywanie prac konserwatorskich oraz restauratorskich): kompozycji i artykulacji elewacji, jej wystroju i detali architektonicznych oraz historycznej kolorystyki oraz materiałów wykończeniowych. Powyższe ustalenia planu wykazują sprzeczność z zakresem zamierzeniem inwestycyjnym, gdzie przewidziano m.in. rozbudowę, przebudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, polegająca na: podniesieniu ściany kolankowej od strony dziedzińca, wykonaniu zewnętrznej komunikacji (galerii-kładki), zmianie geometrii dachu. Dodatkowo wskazać należy, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren działki [...] obr. [...] jest na etapie opiniowania i uzgodnień ustawowych jak wynika z Informacji Wydziału Planowania Przestrzennego UMK z dnia 20 maja 2022 r. zgodnie z przyjętym harmonogramem zakończenie prac planistycznych powinno nastąpić w IV kwartale 2022 r. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, czynności które już zostały podjęte oraz czynności, określone w art. 17 i nast. u.p.z.p, które w ramach procedury planistycznej zostaną podjęte, a także terminy ustawowe, które muszą być zachowane, w ocenie Kolegium wysoce prawdopodobne wydaje się być zakończenie procedury planistycznej w terminie do dnia 17.11.2022 r. (9 mcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy). Wobec powyższego Kolegium mając na uwadze prymat planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do decyzji administracyjnej, czego przejawem m.in. jest możliwość zawieszania postępowań administracyjnych kolidujących z treścią przyszłych planów, uznaje, że w sprawie wystąpiły okoliczności stanowiące wystarczającą przesłanką do wstrzymania postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślić bowiem należy, iż w postępowaniu wykazano w zakresie funkcji sprzeczność wniosku o ustalenie warunków zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu a jednocześnie istnieje realna szansa wejścia w życie planu w okresie 9 miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin uchwalenia miejscowego planu jest na tyle prawdopodobny, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy byłoby bezprzedmiotowe w tym sensie, że i tak działając z urzędu, w oparciu o normę art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.z.p. stwierdzono by jej wygaśnięcie.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. Z. zarzucając naruszenie:

1/ art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne uznanie, iż niniejsze postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji powinno zostać zawieszone z uwagi na fakt, że obecnie sporządzany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "[...]" w Krakowie, podczas gdy prace nad przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozostają wciąż w toku, a data ich zakończenia jest niepewna - koncepcja, a tym samym wskazane w koncepcji parametry mogą ulec zmianie z uwagi na skomplikowaną i długą procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym "blokowanie" ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na obecnym etapie prac planistycznych jest niezasadne;

2/ art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tzw. zasady wolności budowlanej, poprzez bezzasadne zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy, co doprowadziło do sytuacji, w której skarżący nie może realizować zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego na nieruchomości będącej jego własnością, a tym samym swobodnie dysponować swoją nieruchomością na cele budowlane.

3/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów, tj. w szczególności pominięcie, że procedura planistyczna związana z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]" wciąż pozostaje w toku a data jej zakończenia jest niepewna, co w konsekwencji może doprowadzić do zmiany ustaleń wstępnej koncepcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; co niewątpliwie doprowadziło do błędnego zawieszenia przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy nie zachodzą żadne przesłanki potwierdzające słuszność przedmiotowego postanowienia,

4/ art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez pobieżne i niewyczerpujące odniesienie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do poszczególnych zarzutów skarżącego podniesionych w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa oraz brak logicznego, zupełnego i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek, którymi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie kierowało się przy wydawaniu postanowienia.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie podlega ocena legalności postanowienia wydanego przez Prezydenta Miasta Krakowa a utrzymanego w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o zawieszeniu postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia dotyczącego rozbudowy, przebudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego. W ocenie organów obu instancji, zawieszenie postępowania uzasadnione jest tym, że działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym położone są obszarze, co do którego Rada Miejska w Krakowie podjęła uchwałę o przystąpieniu do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego szansa na ukończenie prac planistycznych w ustawowym okresie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest nikła. W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 58 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm. (dalej; ustawa) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono planu miejscowego lub jego zmiany.

Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 II OSK 2685/15 "konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tą należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu". Swoje stanowisko NSA uzasadnia faktem, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasadą powinno być zatem, że kształtowanie ładu przestrzennego dokonuje się poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r. II SA/Łd 131/17 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z dnia 27 października 2017 II SA/Kr 1079/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. II SA/Po 6/18.

Poglądy te w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego gminy, instrumentem jej polityki przestrzennej. Akt ten stanowi powszechnie na danym obszarze obowiązujące prawo, które ten ład kształtuje - wyznacza urbanistyczne ramy, w jakich na tym obszarze można dokonać zainwestowania. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i lokalizacji celu publicznego wydawane są jedynie wtedy, gdy na danym obszarze plan miejscowy nie obowiązuje. Przepisy ustawy preferują ustalenia przestrzenne dokonywane kompleksowo, w akcie stanowiącym akt prawa miejscowego, w stosunku do tych dokonywanych w decyzjach administracyjnych. Konsekwencją tego jest regulacja zamieszczone w art. 58 ustawy. Zawieszenie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy ma służyć pewnemu celowi. Celem tym jest ochrona danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego i już na etapie poprzedzającym przystąpienie do uchwalania planu a także w jego trakcie jego procedowania.

Podkreślenia wymaga, że ustawodawca dopuścił możliwość zawieszenia postępowania jeszcze na etapie przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do uchwalania planu co przesądza, iż organ nie musi badać ani wykazywać sprzeczności procedowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z zapisami uchwalonego w przyszłości planu. W orzecznictwie jest także prezentowany pogląd, iż organ zawieszając postępowanie działa w granicach uznania administracyjnego. Przesłanką do zawieszenia postępowania będzie zatem sytuacja, kiedy projektowane zamierzenie objęte decyzją o ustaleniu warunków zabudowy ustaleniu lub lokalizacji celu publicznego, jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu w przyszłym planie miejscowym. Jest to pogląd o tyle kontrowersyjny, że wymagał by od organu administracji zdolności przewidzenia zapisów, które jeszcze nie istnieją a których ostateczny kształt uzależniony jest od wielu czynników, między innymi rozpatrzenia uwag, jakie do projektów planu są zgłaszane. Jeżeli nawet uznać by, że pogląd ten jest uprawniony, to i tak nie stanowiby podstawy do eliminacji skarżonego postanowienia z obrotu prawnego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyraźnie i szczegółowo wskazano, że realizacja zamierzenia w sposób przedstawiony we wniosku, koliduje z zapisami planu. Organ odwoławczy także do kwestii tej się ustosunkował. Naruszenia zasady uznaniowości decyzji administracyjnych w rozważanej sprawie nie można by się było w tej sytuacji dopatrzyć.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.