Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 24/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.7, art.77, art. 104
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest ostateczna decyzja Wojewody (dalej jako Wojewoda, organ II Instancji) z dnia "[...]"r., znak: "[...]", który - powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 §1 pkt.2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania S S od decyzji Starosty z dnia "[...]"r., nr. "[...]" znak: "[...]" (dalej jako Starosta, organ I instancji) rozstrzygającej o uchyleniu ostatecznej decyzji nr "[...]" z dnia "[...]"r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzieleniu J B pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez zmiany przyłączy, ogrodzenia i istniejącego wjazdu na działkę, budowę garażu, bez instalacji i nowego zjazdu na działkę, rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego na działce nr. "[...]" w K ul. P gm. D oraz zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J B pozwolenia na ww. inwestycję

- uchylił zaskarżoną decyzję nr. "[...]" znak: "[...]" wydaną "[...]"r. przez Starostę O w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia J B pozwolenia na budowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez zmiany przyłączy, ogrodzenia i istniejącego wjazdu na działkę, budowę garażu bez instalacji i nowego zjazdu na działkę, rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego w K ul. P gm. D na działce o nr. geod."[...]" i

- odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J B pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz na budowę garażu wolnostojącego i rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego na działce Nr. "[...]" w K ul. P gm. D.

Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

Decyzją Nr "[...]" Starosta O, po rozpatrzeniu wniosku J K – pełnomocnika J B, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, bez zmiany przyłączy, ogrodzenia i istniejącego wjazdu na działkę, budowę garażu, bez instalacji i nowego zjazdu na działkę oraz rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr "[...]" w K.

Powyższa decyzja – jak wynika z adnotacji organu I instancji – stała się ostateczna w dniu "[...]" r.

W dniu "[...]" r. do Starosty O wpłynął wniosek S S, właściciela działki nr "[...]", w przedmiocie przywrócenia go, jako strony w sprawie zakończonej w/w decyzją Starosty z dnia "[...]" r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia J B pozwolenia na budowę rzeczonych obiektów budowlanych. Podał, że powyższa rozbudowa odbywa się z naruszeniem przepisów prawa, jako, że budynek mieszkalny na działce nr "[...]" jest usytuowany w odległości 3,29 m od granicy z działką nr "[...]" - na której posadowiony jest stanowiący jego własność budynek mieszkalny – i zgodnie z przepisami nie może posiadać od strony granicy z działką nr "[...]" otworów okiennych i drzwiowych, a mimo to inwestor wybudował otwór okienny w kształcie trójkąta o wymiarach ok. 3 m x 1,5 m. W piśmie z dnia "[...]" r. oświadczył, że o wydaniu przez Starostę decyzji z dnia "[...]" r. dowiedział się od małżonki w dniu "[...]" r., która w tymże dniu osobiście zapoznała się z rzeczoną decyzją w Starostwie Powiatowym w O.

Wobec powyższego Starosta O postanowieniem z dnia "[...]" r. wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie zakończone własną decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J B pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę garażu i rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr "[...]" w K.

Następnie decyzją z dnia "[...]" r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Starosta odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia "[...]" r. Uzasadniając podał, że element na ścianie zewnętrznej widoczny na rysunku nr A-4 " Rzut poddasza " oraz na rysunku A-12 " Elewacja południowa " nie jest otworem okiennym, lecz stanowi przeziernie (przepuszczające światło) nie otwierane wypełnienie ściany. Ponadto zaprojektowana ściana posiada na powierzchni większej niż 65 % klasę odporności ogniowej (E), jest ścianą nierozprzestrzeniająca ognia, a budynek posiada pokrycie z dachówki nierozprzestrzeniającej ognia. Zatem, w ocenie organu I Instancji, projektowana ściana spełnia wymogi § 12 i § 271 ust. 1 i 9, § 272 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej jako warunki techniczne) oraz będzie się znajdowała w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką nr "[...]". Konkludując Starosta stwierdził, że S S nie posiada interesu prawnego we wznowionym postępowaniu, gdyż jego działka nr "[...]" nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji na działce nr "[...]" w K i w konsekwencji nie doznaje on ograniczeń w jej zagospodarowaniu.

W odwołaniu S S stwierdził, że rysunek projektu A-4 "Rzut poddasza" oraz rysunek A-12 "elewacja południowa" poświadczają, że w nadbudowanej części budynku mieszkalnego, jednorodzinnego zaprojektowano okno trójkątne podzielone ramami na 5 części., a zatem nie ma informacji o żadnym przeziernym wypełnieniu ściany. W konsekwencji, zgodnie z § 12 ust. 1 warunków technicznych, ściana z otworem okiennym powinna być usytuowana w odległości nie mniejszej niż 4,0 m od granicy sąsiedniej działki, a w przedmiotowym przypadku odległość ta nie jest zachowana.

Wojewoda decyzją z dnia "[...]" r. uchylił decyzję Starosty z dnia "[...]" r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uznał, że działka nr "[...]", granicząca od północy z działką nr "[...]" w K znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a skoro tak, to jej współwłaścicielowi S S przysługuje status strony tegoż postępowania.

W postępowaniu J K, pełnomocnik J B, przy piśmie z dnia "[...]" r. przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego.

Decyzją z dnia "[...]" r. Starosta O, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. i art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że jego własna decyzja Nr "[...]" z dnia "[...]" r. zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca J B pozwolenia na budowę budynku mieszkalno jednorodzinnego, bez zmiany przyłączy, ogrodzenia i istniejącego wjazdu na działkę, budowie garażu, bez instalacji i nowego zjazdu na działkę, na rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr "[...]" w K, gm. D została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia. Naruszenie prawa – w ocenie Starosty – polegało na nieuznaniu współwłaściciela działki nr "[...]", obręb K za stronę postępowania zakończonego decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" r. Jednocześnie Starosta powołując się na art. 146 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia badanej we wznowionym postępowaniu w/w decyzji uznając, że wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu S S podtrzymał argumentację z wcześniejszego odwołania dodając, że ściana, która ma otwory zabudowane luksferami, bloczkami szklanymi lub podobnym materiałem budowlanym może spełniać parametry ściany pełnej, a ściana posiadając otwory wypełnione szybami, taflami szklanymi powyższych parametrów nie spełnia. Dodał, że obecnie powyższe okno jest wypełnione mlecznobiałymi szybami.

Decyzją z dnia "[...]" r. Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty O z dnia "[...]" r. i orzekł o uchyleniu decyzji Nr "[...]" Starosty z dnia "[...]" r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia J B pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez zmiany przyłączy, ogrodzenia i istniejącego wjazdu na działkę, budowie garażu, bez instalacji i nowego zjazdu na działkę, na rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr "[...]" w K, gm. D.

Na powyższa decyzję skargę do WSA w Olsztynie złożył J B rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: :

1/ prawa materialnego, tj. § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych poprzez jego błędną wykładnię, w szczególności błędną wykładnię pojęcia "otwór okienny",

2/ prawa procesowego, tj. art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie, które przepisy warunków technicznych i w jaki sposób zostały naruszone w zakresie usytuowania na działce nr "[...]" budynku garażowego o wysokości powyżej 3,0 m w odległości od 1,90 m do 2,10 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, tj. działką nr "[...]" uwzględniając fakt, że szerokość frontu działki przekracza 16,0 m.

Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez J. B. tut. Sąd wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016r. sygn. akt II Sa/Ol 248/16 WSA uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zauważył, że badana decyzja Wojewody nie posiada wszystkich elementów rozstrzygnięcia wymaganych art. 151 §1 pkt.2 k.p.a. Otóż Wojewoda orzekając reformatoryjnie, uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z dnia "[...]" r. i orzekł o uchyleniu decyzji Nr "[...]" Starosty z dnia "[...]" r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia J B pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez zmiany przyłączy, ogrodzenia i istniejącego wjazdu na działkę, budowie garażu, bez instalacji i nowego zjazdu na działkę, na rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr "[...]" w K, gm. D. Sąd wskazał, że badane rozstrzygnięcie było niepełne, jako, że orzekając reformatoryjnie w postępowaniu odwoławczym, Wojewoda uchylił decyzję Starosty O z dnia "[...]" r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Nr "[...]" Starosty O z dnia "[...]" r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i orzekł – na podstawie art. 151§ 1 pkt 2 k.p.a. - o uchyleniu decyzji Nr "[...]" Starosty O z dnia "[...]" r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia J B pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez zmiany przyłączy, ogrodzenia i istniejącego wjazdu na działkę, budowie garażu, bez instalacji i nowego zjazdu na działkę, na rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr "[...]" w K, gm. D, a zatem zastosował w/w przepis tylko w części zawartej w zwrocie" uchyla decyzję dotychczasową ". W konsekwencji nie zastosował rzeczonego przepisu w jego pełni, gdyż ograniczył się tylko do uchylenia decyzji wydanej we wznowieniowym postępowaniu, tj. w niniejszym przypadku decyzji Nr "[...]" Starosty z dnia "[...]" r. Sąd wskazał, równocześnie, że Wojewoda stwierdzając istnienie podstaw z art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a. lub art. 145b k.p.a. do uchylenia decyzji Starosty z dnia "[...]" r. winien jednocześnie wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, do czego zobowiązuje art. 151 § 1 pkt 2 i fine

Wojewoda, powtórnie rozpatrując sprawę decyzją z dnia "[...]"r. "[...]" na podstawie art. 138 §2 k.p.a. po ponownym rozpatrzeniu odwołania S. S. uchylił w całości zaskarżoną decyzję znak: "[...]" wydaną dnia "[...]"r. przez Starostę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Starosta decyzją z dnia "[...]"r. nr. "[...]" na podstawie art. 104, art. 151 §1 pkt.2 w zw. z art. 145 §1 pkt.4 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust.4 i art. 36 p.b.

- uchylił ostateczną decyzje Starosty nr. "[...]" z dnia "[...]"r. znak: "[...]", wydaną na rzecz J B, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, bez zmiany przyłączy, ogrodzenia i istniejącego wjazdu na działkę, budowę garażu, bez instalacji i nowego zjazdu na działkę, rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego w K ul. P, gm. D na działce o nr. geod. "[...]" oraz

- zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla J. B. obejmującego rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, bez zmiany przyłączy i istniejącego wjazdu na działkę, rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego w K, ul. P, gmina D na działce o nr. geod."[...]".

Od powyższej decyzji pismem z dnia "[...]"r. odwołał się S S, zaskarżając decyzję w całości. I wnosząc o jej uchylenie. Wskazał on, że zaskarżoną decyzją organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny, który jego zdaniem nie różni się praktycznie niczym od zatwierdzonego wcześniej decyzją nr. "[...]" z dnia "[...]"r. stosunku do której toczy się postepowanie wznowieniowe.

Wojewoda skarżoną decyzją z dnia "[...]"r. "[...]" powołując się na art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 §1 pkt.2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania S S od decyzji Starosty O z dnia "[...]"r., nr. "[...]" znak: "[...]"

- uchylił zaskarżoną decyzję nr. "[...]" znak: "[...]" wydaną "[...]"r. przez Starostę w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia J. B. pozwolenia na budowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez zmiany przyłączy, ogrodzenia i istniejącego wjazdu na działkę, budowę garażu bez instalacji i nowego zjazdu na działkę, rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego w K ul. P gm. D na działce o nr. geod."[...]" i

- odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. B. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz na budowę garażu wolnostojącego i rozbiórkę istniejącego budynku gospodarczego na działce Nr. "[...]" w K ul. P gm. D.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że projekt budowlany stanowiący integralną część zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę został opracowany z naruszeniem przepisów techniczno – budowlanych. Organ wskazał na naruszenie § 12 ust.1 pkt. 1 i § 12 ust.3 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J B reprezentowany przez r. pr. U K zarzucił organowi odwoławczemu:

- naruszenie prawa materialnego tj. §12 ust.1 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015r. poz. 1422) poprzez jego błędna wykładnię (w szczególności błędną wykładnie pojęcia otwór okienny) i zastosowanie w niniejszej sprawie, co miało wpływ na wynik sprawy

-naruszenie prawa materialnego tj. § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2015r. poz. 1422) poprzez jego niewłaściwą wykładnie i przyjęcie , że "warstwę osłaniająca izolacje cieplna nad stropem " stanowi dach dwuspadowy, podczas gdy wyniesienia dachu nie należy uwzględniać przy obliczaniu wysokości budynku albowiem nie jest on warstwą stanowiącą jednolitą powierzchnię i całość z izolacją cieplną.

Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonego do skargi fragmentu książki: Nowe Warunki Techniczne dla budynków i ich usytuowania. Poradnik. Przepisy z komentarzem i 170 rysunkami. Wyd. 10 Warszawa 2014r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016 poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie tylko zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Analizując przedmiotową sprawę, według powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, choć z innej przyczyny, niż w niej podniesione. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia przez Wojewodę stanowił art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 §1 pkt.2 k.p.a. Zgodnie z treścią przywołanej normy organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty albo umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Drugi z przepisów wskazuje zaś, iż decyzja wydana w ramach zastosowania nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania, składa się z dwóch części – pierwszej uchylającej wadliwy akt oraz drugiej rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Decyzja organu administracji publicznej, zarówno ta wydana w postępowaniu I jak i II instancji powinna czynić zadość wymogom art. 104 k.p.a. Organ winien zatem rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty w całości lub w części. W tym drugim przypadku mamy jednak do czynienia z działaniem zamierzonym i wydaniem tzw. decyzji częściowej. Ta ostatnia jest rozstrzygnięciem dopuszczalnym lecz działanie takie musi być jasno wskazane przez organ, a sprawa musi mieć charakter podzielny, w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzygnięcie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek strony postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej wydając decyzję częściową powinien to zaznaczyć w jej treści (M. Dyl, Komentarz do art. 104 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2014r. s. 419). W przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia organu I instancji organ odwoławczy winien zbadać sprawę w całości, a jego rozstrzygnięcie musi odnosić się do kontrolowanego aktu w pełnym jego zakresie. Organ II instancji musi zatem w sposób czytelny i jasny ocenić każdą część badanego rozstrzygnięcia tak by nie budziła wątpliwości kwestia czy lub w jakiej części zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w obrocie prawnym, oraz jak ewentualnie zostało zmienione. W tym kontekście stwierdzić należy, że art. 138 §1 pkt. 2 uprawnia organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. Nie jest to jednak równoznaczne z możliwością tylko częściowego zbadania i rozstrzygnięcia sprawy. Przeciwnie organ odwoławczy bada sprawę administracyjna w całości i orzeka również co do całości sprawy administracyjnej. Ma on jedynie możliwość częściowej modyfikacji badanego rozstrzygnięcia przy zachowaniu jego mocy obowiązującej w pozostałym zakresie. Rozstrzygnięcie takie ma jednak charakter całościowy, a nie częściowy. Organ odwoławczy wypowiada się bowiem co do całości badanego rozstrzygnięcia, aprobując jego fragment oraz dokonując uchylenia i zmiany pozostałej części. W sposób ścisły wskazuje on które elementy kontrolowanej decyzji pozostają w mocy, które zaś ulegają zmianie i jaka jest nowa treść decyzji w tym zakresie.

Ponadto wskazać należy, że w postępowaniu II instancyjnym w pełni obowiązują wytyczne wynikające z art. 7 i 77 k.p.a. Obowiązkiem organu II instancji jest przeprowadzenie postępowania w taki sposób by wyjaśnić wszelkie istotne okoliczności sprawy nie pomijając, żadnego jej aspektu. Wymogi te dotyczą tak samego postępowania jak decyzji administracyjnej. Ta powinna (za wyjątkiem rozstrzygnięć częściowych) stanowić akt kompletny, nie tylko w znaczeniu budowy formalnej lecz również treści merytorycznej. Wymóg ten dotyczy zarówno samej osnowy, sprawy jak również uzasadnienia. Odnosząc te wymogi do działań organu odwoławczego wskazać należy, że winien on w pierwszej kolejności jasno ustalić treść rozstrzygnięcia, a podając jego motywy odnieść się do całości sprawy - ocenić kontrolowane postępowanie w każdej części. W szczególności gdy organ wydaje decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt. 2 uchylając decyzję jedynie w części winien on z równą starannością odnieść się do przyczyn zmiany decyzji w części jak i elementów decyzji które utrzymuje w mocy. Uzasadnienie decyzji powinno przedstawiać zarówno argumentację dotycząca przyczyn jej częściowej zmiany, jak również stanowisko odnoszące się do jej aprobowanej części. Przywołać należy w tym miejscu pogląd wyrażony przez J. Zimmermanna, który wskazywał, iż "z uzasadnienia decyzji drugiej instancji powinien [...] wynikać dodatkowo (poza elementami ważnymi dla każdej decyzji) stosunek organu do decyzji poprzedniej, motywy wyboru między opcją reformacyjną i kasacyjną oraz ewentualne zastosowanie wyjątku od powyższego zakazu" (J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2010, nr 5-6. s. 511-524). Konieczne jest zatem by organ nie tylko wskazał na uchybienia kontrolowanego aktu i motywy dokonania określonych zmian, lecz rozszerzył swój wywód. Winien on przedstawić motywy jakie zadecydowały o wyborze określonego typu rozstrzygnięcia i odnieść się do całości sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy wydając decyzję w oparciu o art. 138 §1 pkt.2 k.p.a. i reformując rozstrzygnięcie organu I instancji jedynie w części, nie odniósł się do całości sprawy administracyjnej. Kontrolowana decyzja I instancyjna wydana była w ramach postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania. Zawierała zatem dwa elementy, uchylała decyzję ostateczną i rozstrzygała sprawę co do istoty. Organ odwoławczy dokonał uchylenia i zmiany decyzji tylko w zakresie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Organ nie odniósł się w żaden sposób do pierwszej części kontrolowanej decyzji, tak w swoim rozstrzygnięciu jak uzasadnieniu. Nie jest zatem w pełni jasne jak organ odwoławczy ocenił wszystkie elementy kontrolowanego rozstrzygnięcia. To z kolei wprowadza niedopuszczalny element niepewności do obrotu prawnego, oraz poddaje w wątpliwość realizację obowiązku dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, oraz wynikającą z art. 8 k.p.a zasadę zaufania. Za niepożądaną uznać należy sytuację w której brak jest możliwości jednoznacznego ustalenia jak organ odwoławczy odniósł się do wszystkich elementów kontrolowanego aktu. Ponadto wskazać należy, że wyjaśnienie jedynie motywów przemawiających za uchyleniem kontrolowanego rozstrzygnięcia w części i jego zmianą w tym zakresie, a pominiecie wyjaśnień dotyczących stanowiska organu odwoławczego co do pozostałej części kontrolowanego aktu stanowi istotne naruszenie o charakterze formalno – prawnym. Organ nie sprostał bowiem wyrażonym w art. 7 i 77 k.p.a. obowiązkom wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nie można bowiem ustalić w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości jego stanowiska wobec tej części decyzji, której nie zdecydował się zmienić. W uzasadnieniu brak jest nawet lakonicznego odniesienia się do samego rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie w jakim nie zostało ono zmodyfikowane jak i prowadzonego przezeń w tej części postępowania. Organ nie wyjaśnił w żaden sposób motywów i przyczyn tylko częściowej reformacji decyzji organu I instancji. Tym samym domniemana akceptacja rozstrzygnięcia w pozostałej części, pozbawiona jest jakiegokolwiek uzasadnienia. To zaś wyklucza możliwość uznania by w tej części organ zrealizował obowiązki wynikające z art. 77 k.p.a. Podkreślenia wymaga również, że w rozstrzygnięciu nie wykazał on w sposób precyzyjny w jakim zakresie utrzymuje decyzje organu I instancji w mocy.

Wskazane wyżej okoliczności, tj. brak pełnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy przez Wojewodę, oraz związane z tym faktem uchybienia dotyczące uzasadnia decyzji, czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów skargi. W przeciwnym wypadku, tj. w sytuacji wyrażenia przez Sąd oceny prawnej w tym zakresie Wojewoda, po myśli art. 153 p.p.s.a., byłby związany tą oceną przy ponownym orzekaniu w sprawie co do istoty.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przyczyny uwzględnienia skargi.

Skutkiem naruszenia art. 7 i 77 §1 k.p.a., w zw. z, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało orzec, jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.