Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1710/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 , art. 20 ust. 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 1 pkt 1. ust 3
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały w całości; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Gminy I. w dniu [...] października 2012 r. wydała uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi L. dla ul. [....] wraz z terenem przyległym, Etap I.

Wojewoda [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę z dnia [...] października 2012 r. W skardze podniósł, że zgodnie z ustaleniami § 8 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz § 9 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 uchwały miejscowy plan zagospodarowania przeznaczył obszary położone w [...] Parku Narodowym na cele inne niż służące celom parku narodowego bez uzyskania odstępstwa wymaganego na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), dalej zwanej "u.o.p", od zakazów, o których mowa w art. 15 ust 1 pkt 1 tej ustawy. Tereny oznaczone symbolem UT zostały przeznaczone pod zabudowę usługową dla potrzeb obsługi rynku turystycznego i rekreacyjnego, a tereny pod modernizację, rozbudowę i budowę systemów komunikacji oznaczono symbolem KDT. Takie przeznaczenie terenów jest sprzeczne z ustawą o ochronie przyrody, ponieważ w parkach narodowych możliwa jest budowa i przebudowa tylko takich obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, które służą celom parku narodowego. Wojewoda podniósł także, że uzgodnienie projektu planu dokonane przez Dyrektora [....] Parku Narodowego nie jest tożsame z uzyskaniem zezwolenia ministra właściwego do spraw środowiska na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Zezwolenie takie nie zostało uzyskane, więc Gmina I. nie mogła przeznaczyć terenów [...] Parku Narodowego na cele inne, niż służące celom parku narodowego.

Wobec powyższego, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej zwanej "u.p.z.p." w zw. z art. 15 ust. 3 u.o.p., powołując się na niezgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. organ podtrzymał swoje stanowisko. Wójt Gminy I. powołał się na kompetencję gminy do kształtowania jej ładu przestrzennego i wskazał, że w opinii organu planistycznego, jakim jest Rada Gminy, projekt planu miejscowego był zgodny z ustaleniami studium. Organ w procedurze planistycznej uzgodnił projekt planu z Dyrektorem [...] o Parku Narodowego. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę zaznaczono, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wymagane uzyskanie zgody Ministra Środowiska, ponieważ obowiązek uzyskania takiej zgody, jak wynika z art. 15 ust. 1 i ust. 3 u.o.p., dotyczy budowania obiektów budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1613/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [....] na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody cele ochrony przyrody są m.in. realizowane przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, występuje o uzgodnienie projektu planu do dyrektora parku narodowego w zakresie ustaleń planu, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Prawidłowo zatem Wójt Gminy I. wystąpił o uzgodnienie projektu planu do Dyrektora [...] Parku Narodowego. Uzgodnienie w tym wypadku ma zapewnić gwarancję realizacji celów ochrony przyrody na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dyrektor [...] Parku Narodowego był jedynym organem władnym do wydania uzgodnienia, ponieważ to do jego zadań należy zgodnie z art. 8e ust. 1 ustawy o ochronie przyrody realizacja ustaleń planów lub zadań ochrony parku narodowego oraz wydawanie zarządzeń dotyczących funkcjonowania parku narodowego, w tym określających sposoby udostępniania obszarów parku narodowego.

Sąd podniósł, że stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że zakaz dotyczy budowy lub przebudowy, a nie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę. Jednocześnie dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę można mówić o konieczności uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, wydawanego przez ministra właściwego do spraw środowiska po zasięgnięciu opinii dyrektora parku narodowego, na odstępstwa od wskazanego wyżej zakazu budowy i przebudowy. Również art. 15 ust. 7 pkt 3-5 ustawy o ochronie przyrody wskazuje, że wniosek o wydanie zezwolenia zawiera w szczególności: cel wykonania wnioskowanych czynności wraz z uzasadnieniem, opis planowanych czynności oraz lokalizację wykonywania planowanych czynności. Wobec powyższego w ocenie Sądu słusznie w odpowiedzi na skargę gmina stwierdziła, że wydanie zezwolenia na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie dotyczy procedury planistycznej. Potwierdza to nie tylko art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, gdzie mowa jest o budowie i przebudowie, a nie o przeznaczeniu terenów na cele zabudowy, ale również art. 15 ust. 7 pkt 3-5 tej ustawy, gdzie wyraźnie wskazano, że wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać skonkretyzowane oznaczenie planowanego przedsięwzięcia. Indywidualna inwestycja zlokalizowana na terenie [...] Parku Narodowego w części objętej przedmiotowym planem będzie wymagała stosownego zezwolenia ministra, ale gmina nie może na etapie procedury planistycznej wnioskować o wydanie zezwolenia in abstracto dla całego obszaru. Trudno sobie bowiem wyobrazić, że gmina przy sporządzaniu planu przewiduje wszystkie możliwe inwestycje na danym terenie i występuje o zezwolenie do ministra właściwego do spraw środowiska przedstawiając we wniosku hipotetyczne inwestycje.

Sąd podzielił również stanowisko Gminy I. co do oceny zgodności projektu planu ze studium. Podniesiono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania stanowi wyraz polityki przestrzennej gminy, ujmuje ją kierunkowo, a nie docelowo. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, uwagi do art. 20, teza 1). Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium uzależniony jest od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Związanie to odnosić należy do szczegółowości zapisów studium dającego organom planistycznym większą lub mniejszą możliwość uszczegółowiania przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 886/12). Dalej wskazał, że doprecyzowanie uregulowań studium w projekcie planu co do przeznaczenia terenów położonych w granicach [....] Parku Narodowego wymagało dokonania stosownego uzgodnienia. Jednocześnie w procedurze planistycznej prawidłowo uzgodniono projekt planu z Dyrektorem [...] Parku Narodowego. Wobec tego niesłuszny jest w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ Rada Gminy I. prawidłowo podjęła uchwałę z dnia [...] października 2012 r., korzystając z przyznanych jej kompetencji oceny zgodności studium i projektu planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zaskarżając go w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojewody [...], tj. w odniesieniu do zawartego w tekście planu miejscowego oraz na rysunku planu przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem UT oraz symbolem KDL, położonych w granicach [...]Parku Narodowego, na cele inne niż służące celom parku narodowego bez uzyskania, wymaganego na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.), zezwolenia ministra właściwego do spraw środowiska od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm,) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130 poz. 871). W oparciu o powyższe Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1613/13 i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało oddaleniem skargi organu. Sąd pierwszej instancji uznał bowiem, że plan miejscowy nie podlega rygorom przepisu odrębnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy I. wniosła w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi jako sporządzonej z naruszeniem art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. z pominięciem wskazania właściwych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Wskazanie w skardze kasacyjnej art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez dokładnego sformułowania treści zarzutu i opisania, jaki to miało wpływ na orzeczenie Sądu nie spełnia wymogów art. 176 cyt. ustawy, zwłaszcza że w skardze kasacyjnej nie wskazano, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a treść podniesionego zarzutu nie pokrywa się w pełni z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej. W razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego przed NSA wg. norm przepisanych wraz z podatkiem od towarów i usług.

Wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 85/14) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) wynika zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody. Wyjątki od tego zakazu określa art. 15 ust. 2 cyt. ustawy, a tryb uzyskiwania zezwoleń na odstępstwa od powyższego zakazu regulują przepisy art. 15 ust. 3-8 ustawy o ochronie przyrody. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, czyli aktem rangi podustawowej, to nie może być sprzeczny z normami ustawowymi i musi znajdować podstawę w upoważnieniu ustawowym, a rada gminy nie może przekroczyć granic tego upoważnienia. Zakres upoważnienia ustawowego wyznaczający dopuszczalną treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Z regulacji tej wynika obowiązek kształtowania treści planu w zgodzie z przepisami odrębnymi, zwłaszcza w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie oraz szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu, włącznie z zakazem zabudowy. Również z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 250 z późn. zm.) wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody m.in. parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru Natura 2000. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody musi być zatem uwzględniany w procesie planistycznym, a jego treść nie może być pomijana w kształtowaniu treści planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wynika zakaz wprowadzania do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulacji sprzecznych z ustawowym zakazem "budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody" w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody, chyba że zakaz ten nie obowiązuje z mocy art. 15 ust. 2 cyt. ustawy lub został objęty zezwoleniem na odstępstwa od niego na podstawie art. 15 ust. 3-8 ustawy o ochronie przyrody. O odstępstwach tych rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej minister właściwy do spraw środowiska, co oznacza, że inne organy – w braku podstawy ustawowej – nie są kompetentne do wiążącego wyłączenia zakazów, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, a zwłaszcza kompetencja taka nie wynika z art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że "projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego". Uzgodnienie ani nie zastępuje, ani nie wyłącza konieczności uzyskania decyzji ministra właściwego do spraw środowiska o odstępstwach od zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonując błędnej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie znalazł podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie w procesie kontroli sądowoadministracyjnej uchwały Rady Gminy I. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym skargą organu nadzoru, przy tym stanowisko swoje oparł na stwierdzeniu, że to uzgodnienie projektu planu przez właściwy organ ma zapewniać gwarancję realizacji celów ochrony przyrody, a właściwy organ, tj. Dyrektor [...] Parku Narodowego uzgodnił projekt przedmiotowego planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji w procesie dokonanej w zaskarżonym wyroku wykładni wskazanych wyżej przepisów nie uwzględnił i nie poddał analizie okoliczności, że w toku procedury planistycznej Dyrektor [...] Parku Narodowego przed wydaniem w dniu [...] października 2011 r. postanowienia uzgadniającego projekt planu wydał wcześniej w dniu [...] września 2011 r. postanowienie o odmowie uzgodnienia przedłożonego projektu planu. Postanowienie z dnia [...] września 2011 r. zostało wprawdzie uchylone postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., jednak Sąd pierwszej instancji nie ocenił prawidłowości postanowienia uzgadniającego z dnia [...] października 2011 r. z punktu widzenia zachowania wymogów procedury planistycznej, a mimo to jego treść przyjął jako podstawę dla oceny prawidłowości zastosowania przez organ art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wadliwość wykładni tego przepisu przejawia się zatem również w tym, że wykładnia ta determinująca sposób jego zastosowania została dokonana w oderwania od istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji mając na uwadze wyżej wskazaną wykładnię art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oceni zgodność z prawem zaskarżonych przez organ nadzoru regulacji uchwały Rady Gminy I. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również z punktu widzenia przepisów regulujących procedurę planistyczną.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna ma uzasadnioną podstawę, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 2700 z późn. zm.) zw. dalej p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o pewnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji. Nadto stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzuty skarżącego wskazał, że Sąd pierwszej instancji mając na uwadze wykładnię art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oceni zgodność z prawem uchwały Rady Gminy I. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również z punktu widzenia przepisów regulujących procedurę planistyczną.

Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przewidziane w powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wojewoda nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy, zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 tej ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, iż przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż Sąd związany jest w tym zakresie wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA z 1 lipca 2014 r., który nakazał ocenę uchwały z punktu widzenia procedury planistycznej.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia procedury planistycznej i naruszenie to miało charakter istotny.

Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 tej ustawy.

Zgodnie z art. 17 wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) (uchylony);

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) występuje o:

a) opinie o projekcie planu do:

– gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

– wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

– regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

– właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

– Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji,

– właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

– właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, oraz

b) uzgodnienie projektu planu z:

– wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

– organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

– właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

– właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

– dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

– właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

– ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

– właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

W ocenie Sądu nie wszystkie wyżej wskazane wymogi zostały zachowane.

W niniejszej sprawie Rada Gminy I. w dniu [...] października 2012 r. pojęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi L. dla ul. [...] wraz z terenem przyległym, Etap I.

Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt ogłosił w prasie lokalnej (Listach do Sąsiada z 31 maja 2007 r.) oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Określono również termin składania wniosków do tego planu do dnia [...] lipca 2007 r.

Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminu ich wniesienia. Zawiadomienie to skierowano do: Zarządu Województwa [...], Wojewody [....], Zarządu Powiatu [...], Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, Dyrekcji [...] Parku Narodowego, Zarządu Dróg Powiatowych, Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w R., Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Komendy Wojewódzkiej PSP, Komendy Stołecznej Policji, Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, Zakładu Energetycznego [...], [....]Okręgowego Zakładu Gazownictwa, Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej.

W toku postępowania wpłynęły wnioski od Wojewody [...], Zarządu Województwa [...]., Wydziału nieruchomości Komendy Stołecznej Policji, ZEW-T Dystrybucja Sp. z o.o., [...] Operatora, Systemu Dystrybucyjnego Sp. z o.o. Oddział Gazowniczy [...], Dyrektora [...]. Parku Narodowego, Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska

Następnie sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko.

W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia.

Opinię, zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyraziła Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna.

Projekt planu uzyskał pozytywną opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w ., Wojewoda [...], Zarząd Województwa [...], Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Gazowniczy w W.. Ponadto, na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjęto za uzgodniony projekt planu z Komendą Wojewódzkiej PSP, Zarządem Powiatu, [...], Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Zarządem Dróg Powiatowych, Delegaturą Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Wojewódzkim sztabem Wojskowym, Komendą Stołeczną Policji.

Dyrektor [...] Parku Narodowego postanowieniem z dnia [....] września 2011 r. nr [...] odmówił uzgodnienia projektu planu. Następnie w wyniku wniesionego w dniu [...] września 2011 r. przez Wójta Gminy I. zażalenia, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] uchylił własne postanowienie z dnia [...] września 2011 r. i uzgodnił projekt planu.

Stosownie do art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do dnia [...] maja 2012 r. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień 15 maja 2012 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Centrum I. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia [...] czerwca 2012 r. Ogłoszenie o powyższym zostało zamieszczone zarówno w prasie (Listy do Sąsiada) jak również na tablicy ogłoszeń Urzędu.

W tym miejscu wskazać należy, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że naruszenie art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku jakiegokolwiek zaopiniowania, uzgodnienia i braku uzyskania zgody stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje to stwierdzenie nieważności planu miejscowego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 340/11). Pojęcie postępowania planistycznego oznacza złożoną i skomplikowaną procedurę. Obejmuje ono wszystkie czynności podejmowane przez radę gminy. Zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego obowiązany jest między innymi do wystąpienia o opinie o projekcie planu do organów wskazanych w pkt 6 lit. a oraz do wystąpienia o uzgodnienie projektu planu z organami wskazanymi w pkt 6 lit. b. Wśród organów, z którymi należy uzgodnić projekt planu znajdują się między innymi organy właściwe do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych, a w przedmiotowej sprawie organem tym był Dyrektor [...] Parku Narodowego.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kpa. Kwestia związania organu prowadzącego postępowanie stanowiskiem wyrażonym przez inny organ zależy od formy współdziałania. I tak opinie, co do zasady, nie mają charakteru wiążącego. Natomiast jeśli według przepisów prawa rozstrzygnięcie ma być poprzedzone uzgodnieniem (zgodą) innego podmiotu lub też osiągnięciem innego rodzaju porozumienia z podmiotem do tego powołanym, to treść stanowiska zajętego w wymienionych formach wiąże organ prowadzący postępowanie główne.

Powyższe oznacza, że organy sprawujące władztwo planistyczne związane są treścią uzgodnień poczynionych przez właściwe podmioty, które to uzgodnienie następuje w formie zaskarżalnego zażaleniem i ewentualnie skargą do sądu administracyjnego postanowienia. Jeśli bowiem wójt (burmistrz, prezydent miasta) został zobligowany do uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z podmiotami wymienionymi w art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to ostateczne stanowisko uzyskane w tej postaci należy uznać za bezwzględnie wiążące (patrz: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12, Lex nr 1291954, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 910/11 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dalej " CBOSA").

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor [...] Parku Narodowego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nie uzgodnił projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie w tym przedmiocie przesłane zostało do Urzędu Gminy I. w dniu [...] września 2011 r. Wójt Gminy I. pismem z dnia 21 września 2011 r. wniósł zażalenie na niniejsze postanowienie. Mając na uwadze dzień otrzymania zaskarżonego postanowienia [...] września 2011 r. był ostatnim dniem terminu na wniesienie zażalenia. Następnie Dyrektor [...] Parku Narodowego rozpoznał w trybie autokontroli wniesione zażalenie i postanowieniem z [...] października 2011 r. uchylił własne postanowienie z [...] września 2011 r. i uzgodnił projekt planu.

Dokonując oceny tej części procedury planistycznej, zgodnie z zaleceniem NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że na mocy art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie zaś z art. 132 § 1 k.p.a. jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Przepis powyższy stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania (§ 2). Jednocześnie - jak stanowi art. 133 k.p.a. - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. A zatem, Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia 7- dniowy termin na przesłanie odwołania, w przedmiotowej sprawie zażalenia, organowi odwoławczemu. Datą początkową biegu tego terminu, liczonego według zasad określonych w art. 57 k.p.a., jest dzień otrzymania odwołania - dzień faktycznego wpływu odwołania do organu I instancji.

Brzmienie powyższych przepisów jest jednoznaczne i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, tak jak i to, że przepisy art. 132 i art. 133 k.p.a. istnieją we wzajemnej łączności i zależności.

Organ I instancji może bez przekazywania akt organowi odwoławczemu uwzględnić w całości odwołanie/zażalenie i wydać decyzję/postanowienie, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję/postanowienie, jednak na dokonanie autoweryfikacji ma jedynie 7 dni od dnia wniesienia odwołania/zażalenia. W tym terminie organ I instancji musi albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji/postanowienia, albo przesłać odwołanie/zażalenie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 213 W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wydanie II. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 183; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 574).

Przepis art. 132 k.p.a. daje organowi I instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji/postanowienia, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu określonego w art. 133 k.p.a.

Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu I instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji/postanowienia.

Kompetencja przyznana organowi I instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania/zażalenia. Organ I instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji/postanowienia w trybie samokontroli jest obowiązany przekazać odwołanie/zażalenia wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Z dniem otrzymania przez organ II instancji odwołania wraz z aktami sprawy, wszczęte zostaje postępowanie odwoławcze (art. 61 § 3 i art. 133 k.p.a.). Wskutek wniesienia odwołania i przekazania go do organu odwoławczego, na ten właśnie organ przechodzi kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1993 r., III AZP 8/93, OSNCP 1994/1/3). Tryb przewidziany w art. 132 k.p.a. nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy sprawa już zawisła do rozpoznania przed organem odwoławczym.

Oznacza to, iż od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy.

Wzruszenie postanowienia w trybie art. 132 k.p.a., przy niedopełnieniu któregokolwiek z warunków ustanowionych w § 1 i § 2 tego przepisu, jak i przy niezachowaniu terminu ustawowego z art. 133 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa.

W niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 132 i art. 133 k.p.a., albowiem organ I instancji Dyrektor [...] Parku Narodowego wydał postanowienie z dnia [...] października 2011 r. w trybie art. 132 k.p.a., kiedy nie posiadał już kompetencji do zastosowania tego przepisu.

A mianowicie, postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Dyrektor odmówił uzgodnienia projektu. Jak wynika z akt sprawy zażalenie od tego postanowienia pismem z dnia 21 września 2011 r. (22 września 2011 r. data wpływu do Kampinoskiego Parku Narodowego) wniósł Wójt Gminy I.. Dyrektor [...] Parku Narodowego stracił kompetencje do wydania postanowienia w trybie art. 132 k.p.a. z chwilą upływu 7 - dniowego terminu od daty wpływu do organu I instancji zażalenia strony, czyli z dniem 29 września 2011 r.

Upływ terminu z art. 133 k.p.a. powoduje, że organ I instancji nie może już swojego postanowienia zmienić, ani uchylić w trybie art. 132 k.p.a. Dyrektor [...] Parku Narodowego rażąco naruszył przepisy art. 144 w związku z art. 132 w związku z art. 133 k.p.a., a naruszenie to jest niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. W sytuacji upływu 7 dniowego terminu Dyrektor [...] Parku Narodowego winien przekazać zażalenie wraz z aktami sprawy Ministrowi Ochrony Środowiska, jako organowi właściwemu do jego rozpoznania.

W ocenie Sądu organ I instancji, wydając postanowienie z [...] października 2011 r. dopuścił się rażącego naruszenia art. 144 w związku z art. 132 k.p.a. i w związku z art. 133 k.p.a., a tym zaistniała przesłanka rażącego naruszenia procedury planistycznej, powodująca stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze odnoszących się naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi. Nadto Sąd I instancji związany jest w tym zakresie wykładnią prawa wyrażoną w wyroku NSA z 1 lipca 2014 r.

Jak wskazał NSA w w/w wyroku z treści art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) wynika zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody. Wyjątki od tego zakazu określa art. 15 ust. 2 cyt. ustawy, a tryb uzyskiwania zezwoleń na odstępstwa od powyższego zakazu regulują przepisy art. 15 ust. 3-8 ustawy o ochronie przyrody. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, czyli aktem rangi podustawowej, to nie może być sprzeczny z normami ustawowymi i musi znajdować podstawę w upoważnieniu ustawowym, a rada gminy nie może przekroczyć granic tego upoważnienia. Zakres upoważnienia ustawowego wyznaczający dopuszczalną treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Z regulacji tej wynika obowiązek kształtowania treści planu w zgodzie z przepisami odrębnymi, zwłaszcza w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie oraz szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu, włącznie z zakazem zabudowy. Również z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 250 z późn. zm.) wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody m.in. parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru Natura 2000. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody musi być zatem uwzględniany w procesie planistycznym, a jego treść nie może być pomijana w kształtowaniu treści planu miejscowego.

Z treści art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wynika zakaz wprowadzania do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulacji sprzecznych z ustawowym zakazem "budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody" w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody, chyba że zakaz ten nie obowiązuje z mocy art. 15 ust. 2 cyt. ustawy lub został objęty zezwoleniem na odstępstwa od niego na podstawie art. 15 ust. 3-8 ustawy o ochronie przyrody. O odstępstwach tych rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej minister właściwy do spraw środowiska, co oznacza, że inne organy – w braku podstawy ustawowej – nie są kompetentne do wiążącego wyłączenia zakazów, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, a zwłaszcza kompetencja taka nie wynika z art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że "projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego". Uzgodnienie ani nie zastępuje, ani nie wyłącza konieczności uzyskania decyzji ministra właściwego do spraw środowiska o odstępstwach od zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.