Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2550/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 50 § 2, 174 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 9/09 w sprawie ze skargi B.S., W.S. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 29 maja 2008 r. nr XVIII/190/08 w przedmiocie nadania nazw ulicom w Gminie B. postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 9 marca 2010 r. III SA/Kr 9/09 odrzucił skargę B. S. i W. S.na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 29 maja 2008 r. nr XVIII/190/08 w przedmiocie nadania nazw ulicom w Gminie B.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 29 maja 2008 r. Rada Miejska w B., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007r. Nr 68, poz. 449), podjęła uchwałę nr XVIII/190/08 w sprawie nadania nazw ulicom w Gminie B.

W dniu 8 października 2008 r. B. S. i W. S. wezwali Radę Miejską w B. do usunięcia naruszenia prawa tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, polegającego na wprowadzeniu w powyższej uchwale zapisu, że wchodzi ona w życie od 1991 r.

Rada Miejska w uchwale z dnia 28 października 2008r. nr XXII/269/08 nie uwzględniła wezwania wskazując, że zasada lex retro non agit nie ma charakteru bezwzględnego. Odstępstwo od niej jest dopuszczalne, gdy służy dobru adresata normy prawnej, a także w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna np. zasada sprawiedliwości społecznej. Możliwość retroakcji przewiduje art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Według przedstawionych wyjaśnień, podjęcie kwestionowanej uchwały miało na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nazewnictwa ulic, wobec utraty mocy obowiązującej nazw ulic nadanych przed 31 grudnia 1990r. przez rady narodowe miast i gmin. Brak zamieszczenia uchwał rady narodowej w sprawie nadania nazw ulic w wykazie o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990r – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) miał - zdaniem Rady - ten skutek, że nazwy ulic przestały istnieć. Ponowne nadanie nazw mogło nastąpić tylko w drodze uchwały rady gminy w trybie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem organu uchwała taka nie wywołuje żadnych ujemnych skutków w stosunku do jej adresatów - członków wspólnoty samorządowej.

Rada Miejska stwierdziła nadto, że nie został naruszony interes prawny lub obowiązek B. i W. S. W świetle natomiast art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sama przynależność do społeczności samorządowej w oderwaniu od indywidualnego interesu chronionego prawem materialnym nie może stanowić legitymacji do inicjowania kontroli legalności aktu prawa miejscowego.

B. i W. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia 29 maja 2008r. w części dotyczącej przyjęcia wstecznej mocy jej obowiązywania.

Skarżący podnieśli, iż wejście w życie zaskarżonej uchwały z mocą wsteczną narusza demokratyczny porządek prawny, wskazali, że uchwała pogorszyła ich sytuację prawną, ponieważ nałożyła obowiązki, które związane są z dokonaniem zmian w wydziałach geodezji, w księgach wieczystych i w aktach notarialnych, co każdy adresat uczynić musi we własnym zakresie i na własny koszt. Argumentowali również, że utracili prawo dojazdu do swoich nieruchomości dawną ulicą P., a w istocie również grunt stanowiący część dojazdu do ich posesji.

Skarżący zanegowali stanowisko organu, zgodnie z którym nastąpiła utrata mocy obowiązującej nazw ulic nadanych przed 31 grudnia 1990r. przez rady narodowe. W ocenie skarżących problem nie polega na tym, że przed 31 grudnia 1990r. nadano nazewnictwo ulicom w Gminie B. na mocy uchwały Rady Narodowej, której po 1990r. nie poddano publikacji w Dzienniku Urzędowym, lecz na tym, że po roku 2000 Wydział Spraw Obywatelskich dokonywał zmian nazw ulic i adresów mieszkańców z powołaniem się na uchwałę Rady Narodowej. Zdaniem strony nieprawdą jest, że przed 31 grudnia 1990r. na terenie Gminy B. obowiązywało nazewnictwo jednej z ulic jako I., gdyż nazwy tej nie zdążono wprowadzić z uwagi na transformacje ustrojowe w kraju.

W odpowiedzi Rada Miejska w B. podtrzymała dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi lub o jej odrzucenie. Organ zaznaczył, że skarżący nie wskazali, jakie akty notarialne wymagają zmiany, o jaką utratę części gruntu chodzi, jak też, jakie prawo korzystania z nieruchomości sąsiedniej w zakresie dojazdu posiadali, a utracili w związku z podjętą uchwałą.

Wskazano ponadto, iż 31 grudnia 1990r. na terenie Gminy B. były ulice P. i I., którym nazwy nadane zostały Uchwałą Nr VIII/38/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy w B. z dnia 19 września 1989r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Katowickiego. Nazwy tych ulic i ich usytuowanie w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały nie uległy zmianie. Nie jest bowiem możliwe, aby skutkiem uchwalenia nazw ulic nastąpiło pozbawienie właściciela nieruchomości prawa dojazdu do drogi publicznej, które mu przed nadaniem przysługiwało, bądź utraty części nieruchomości. Skutek taki nie nastąpił również w stosunku do praw i obowiązków skarżących. Wydanie zaświadczeń przez Urząd Gminy potwierdzających stan niezgodny ze stanem faktycznym podlega sprostowaniu w trybie administracyjnym i nie może stanowić podstawy uchylenia uchwały.

Rada Miejska podniosła również, że zaskarżona uchwała była w trybie nadzoru przedmiotem szczegółowej analizy ze strony Wojewody Małopolskiego. Została uznana za zgodną z prawem i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 26 sierpnia 2008r. Nr 558, poz. 3635. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały przez Wojewodę Małopolskiego dokonywana była również na wniosek skarżących złożony przed jej publikacją w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.

Pismem z dnia 2 kwietnia 2009r. skarżący rozszerzyli zakres zaskarżenia na całą uchwałę, przyjmując, iż sam fakt uchylenia zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej mocy obowiązującej nie spowoduje jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Jednocześnie skarżący podnieśli, że w dniu 17 grudnia 2002r. wystąpili z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie błędnego nazewnictwa ulic. Urząd nie udzielił żadnej odpowiedzi, przyjęli zatem, że jest to milcząca akceptacja potwierdzajaca ich zameldowanie przy ul. P., a nie I. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 31 marca 2006r. adres zameldowania skarżących to ul. P., natomiast pismem z dnia 8 lutego 2008r. Urząd w B. poinformował skarżącego, że jest on zameldowany na ul. I. i to od 4 marca 1986r., a więc jeszcze przed datą uchwały Rady Narodowej z 1989r.

W powołanym piśmie procesowym skarżący wskazali ponadto, że zaskarżona uchwała oraz wcześniejsze działania Urzędu zmieniły ich sposób życia i stan posiadania, zmusiły do czasowej zmiany zamieszkania. Skarżący utrzymują, że utracili udziały w gruncie, po którym przebiegała ulica P., za które to udziały nigdy nie otrzymali żadnej rekompensaty finansowej. Ich poprzednicy prawni zrzekli się części gruntu, który stanowił udziały w drodze dojazdowej, na rzecz dojazdu do kilku posesji pod warunkiem i z zastrzeżeniem, że droga ta nigdy nie będzie drogą prywatną, a uzyska status drogi publicznej i nigdy nie zostanie sprzedana. Stan taki został zatwierdzony decyzją podziałową. Zgodnie z decyzją podziałową z 1994 r. skarżący byli zameldowani przy ulicy P. Zarówno oni sami, jak i ich poprzednicy nie byli związani z ul. I., o czym świadczy usytuowanie bram wjazdowych od ulicy P. Stan ten potwierdza opinia biegłego sądowego powołanego przez Sąd w sprawie o sygn. akt Ns 120/01. Urząd nie przejął drogi dojazdowej na własność Skarbu Państwa, co czynił w stosunku do wielu innych prywatnych dróg dojazdowych na terenie Gminy B. tłumacząc to zmianą nazewnictwa ulic uchwałą Rady Narodowej w B. z 1989r. Natomiast gdy okazało, że działanie w kierunku zmiany nazewnictwa ulic są bezprawne, Urząd podjął uchwałę z mocą wsteczną.

Strona wskazała na szereg postępowań prowadzonych przez organy administracji państwowej, samorządowej, policję i prokuraturę, w których wykazywany był brak racji po stronie skarżących. Podniesiono, że kilka spraw, które miały toczyć się przed sądem, zostało wstrzymanych z uwagi na działania gminy w zakresie dojazdu i zameldowania skarżących. W relacji skarżących opinia biegłego sporządzona do jednej ze spraw cywilnych potwierdziła, że jedyna możliwość dojazdu skarżących może przebiegać dawną ul. P., a od strony ul. I. brak możliwości dojazdu nie tylko do zabudowań, ale również do gruntów rolnych. Zdaniem skarżących stanowisko Urzędu w B., który wydawał zaświadczenia innym organom administracji publicznej w przedmiocie zmiany zameldowania skarżących doprowadziło do tego, że obecnie nie mają oni prawa przejazdu od strony ul. P., z uwagi na zagrodzenie dojazdu bramą wjazdową.

Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał skarżących do wykazania, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie tylko interes faktyczny, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Jednocześnie Sąd zobowiązał pełnomocnika organu do wykazania w terminie 21 dni, że wymienione w zaskarżonej uchwale ulice spełniają przesłanki z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, a więc że są drogami publicznymi bądź drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a jeśli są drogami wewnętrznymi, to o przedłożenie zgody właściciela na nadanie nazwy (art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych).

W piśmie z dnia 29 stycznia 2010r. skarżący ponownie wskazali, że zaskarżona uchwała naruszyła art. 2 Konstytucji RP, zasadę lex retro non agit, ustawę z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 47a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. z 2004r. Nr 243, poz. 2432). Uchwała naraża mieszkańców na poniesienie dodatkowych kosztów na: wymianę praw jazdy i dowodów rejestracyjnych, wymianę innych dokumentów, pieczątek firmowych, banerów reklamowych, zmian w KRS, koszty zmian decyzji podziałowych, koszty zmian aktów notarialnych, które zostały podpisane kilka lat wstecz i za które strony opłaciły już należną taksą notarialną. Zarzucili również, że spowoduje ona utratę zasiedzenia przez jego przerwanie, a także utratę udziału w prawie własności do działki będącej drogą publiczną o charakterze wewnętrznym.

Pismem z dnia 1 lutego 2010r. pełnomocnik Rady Miejskiej w B. przedłożył wykaz ulic, którym zaskarżona uchwała nadała nazwy z określeniem ich statusu prawnego według stanu z dnia jej podjęcia. Wyjaśniono, że wymienione w wykazie ulice o statusie dróg wewnętrznych w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych miały w dacie nadania im nazw uchwałami Rady Narodowej, jak też w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, charakter dróg ogólnodostępnych. W wykazie dróg wewnętrznych oznaczono odrębnie te, które zlokalizowane są wyłącznie na gruntach stanowiących własność gminy i te które zlokalizowane są na gruntach będących również własnością innych osób. Status tych dróg nie mógł być zmieniony na publiczne gminne z uwagi m.in. na brak spełnienia przesłanek technicznych wymaganych przepisami prawa dla dróg publicznych. Pełnomocnik Rady Miejskiej w B. poinformował, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie było poprzedzone uzyskaniem pisemnej zgody od właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowane są drogi wewnętrzne. Potwierdzeniem zaś zgody dla dróg wewnętrznych zlokalizowanych na gruntach będących wyłączną własnością Gminy było podjęcie zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący na wniosek organu wykonawczego.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 6 marca 2010 roku skarżący potwierdzili, że naruszenia zaskarżaną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia dopatrują się w tym, że na skutek zaskarżonej uchwały zostali przemeldowani z ulicy P. na ulicę I. Wyjaśnili również, że przemeldowanie było skutkiem tego, że gmina B. nie przejęła na własność drogi, którą dojeżdżali do swojej nieruchomości od strony ulicy P. W konsekwencji muszą dojeżdżać od strony ulicy I., z której nie mają dojazdu do domu i gruntów ornych ze względu na usytuowanie bramy.

Pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że celem zaskarżonej uchwały było jedynie usankcjonowanie nazw ulic funkcjonujących przed 1990r. z mocy uchwały Rady Narodowej oraz że zarówno ulica P. jak i I. faktycznie istniały od tego czasu. Wyjaśnił też, że do przemeldowania skarżących z adresu przy ul. P. na ulicę I. doszło w 2003 roku z tego powodu, że skarżący utracili prawo przejazdu do swojej nieruchomości od ulicy P. Wówczas skarżący mogli kwestionować prawidłowość tego przemeldowania i podnosić roszczenia z nim związane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołując się na treść art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. (dalej: u.s.g.) wskazał, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Z brzmienia art. 101 u.s.g. wynika, iż aby skarga na uchwałę rady gminy mogła być wniesiona do sądu administracyjnego muszą zostać spełnione trzy warunki: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Uchwałę w sprawie nadania nazw ulicom w Gminie B. WSA zaliczył do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd ten stwierdził też, że skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Następnie, przystępując do badania legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Sąd wskazał, iż skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. WSA podzielił pogląd prezentowany wcześniej w orzecznictwie, zgodnie z którym nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, s. 69 oraz wyrok z dnia 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Powołując się szeroko na orzecznictwo sądów administracyjnych WSA podkreślił, iż obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia skarżący nie wykazali interesu prawnego, który legitymowałby ich do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Podnoszone przez skarżących argumenty, że na skutek podjęcia uchwały zostali przemeldowani z ulicy P. na ulicę I., w związku z tym powstały po ich stronie obowiązki m.in. konieczność pokrycia kosztów wymiany dokumentów oraz , że utracili nieruchomość, okazały się nieskuteczne. Sąd podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że zaskarżoną uchwałą usankcjonowano nazwy ulic funkcjonujących przed 1990r. z mocy uchwały Rady Narodowej, a obydwie nazwy ulic: P. i I. faktycznie istniały od tego czasu. Do zmiany adresu skarżących nie doszło z powodu wejścia w życie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 29 maja 2008r. w sprawie nadania nazw ulicom w Gminie B., lecz z powodu dokonanej w trybie administracyjnym znacznie przed wejściem w życie przedmiotowej uchwały zmiany miejsca zameldowania skarżących. W uzasadnieniu wyroku WSA pokreślono, że skutki prawne, na które powołują się skarżący, nie zostały wywołane zaskarżoną uchwałą ale zmianą stanu faktycznego i prawnego dotyczącego uprawnień skarżących do przejazdu przez cudzą nieruchomość od strony ulicy P. i wynikającą z tego zmianą ich adresu.

Dalej, Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że w przypadku trybu, przewidzianego w art. 101 u.s.g. wniesienie skargi przez podmiot niemający legitymacji skargowej nie może powodować oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się do zbadania przesłanek legitymacji skargowej skarżących i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący, stosownie do art. 101 ust. 2 u.s.g. mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Ze względu zatem na powagę rzeczy osądzonej w stosunku do tej uchwały, mogłoby dojść do sytuacji, w której uchwała samorządowa podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej wyłączona byłaby spod sądowej kontroli legalności.

W skardze kasacyjnej B. S. reprezentowana przez pełnomocnika - adwokat ustanowioną w ramach prawa pomocy - zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej wnoszącej skargę kasacyjną z urzędu.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zm. (powoływana jako : p.p.s.a.) zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację i wadliwe zastosowanie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 50 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarżąca nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 29 maja 2008 roku nr XVIII/190/08 w przedmiocie nadania nazw ulicom w Gminie B. wobec przyjęcia, iż przedmiotowa uchwała nie naruszyła interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej, podczas gdy skarżąca wykazała szczegółowo, jakie ujemne skutki prawne wywołało podjęcie zaskarżonej uchwały.

Motywując tak sformułowany zarzut strona wskazała, iż pod pojęciem interesu prawnego można rozumieć potrzebę ochrony sfery prawnej obywatela, wyznaczającą zakres jego działań lub subiektywnie odczuwaną potrzebę utrzymania istniejącego, lub spowodowania takiego stanu rzeczy, jaki dany podmiot uważa za korzystny, przy czym korzyść ta musi mieć swoje źródło w prawie. Zdaniem strony powołanych zostało wiele okoliczności, wskazujących na istnienie po ich stronie interesu prawnego we wniesieniu skargi. Wskazano mianowicie, iż bezpośrednią konsekwencją podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską w B. była zmiana istniejącego wcześniej akceptowanego zarówno przez mieszkańców jak i urzędy publiczne nazewnictwa ulic, w szczególności odnośnie ul. P., przy której skarżący byli poprzednio zameldowani. Potwierdza to m.in. wypis z rejestru gruntów z dnia 31 marca 2006 r., zgodnie z którym adres zameldowania skarżących to ul. P. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem Urzędu w B., skarżący zameldowani są na ul. I. i to od 4 marca 1986 r. Część dawnej ulicy P. została w uchwale pominięta, w konsekwencji ten fragment drogi w ogóle nie jest drogą publiczną. Jak wywiedziono, skarżący zmuszeni zostali w ten sposób do zmiany dokumentów, aktów notarialnych, wpisów w ewidencjach. Dodatkowo, na skutek uchwały utracili – bez rekompensaty - udziały w gruncie po którym ulica P. przebiegała.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż niekorzystne skutki prawne na które powołują się skarżący wynikają z dokonanej w trybie administracyjnym, przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, zmiany miejsca zameldowania skarżących. Istotą pogorszenia sytuacji prawnej skarżących przez podjęcie zaskarżonej uchwały nie jest bowiem fakt przemeldowania ich na ul. I., ale brak możliwości zameldowania się na ul. P., co nie wynika z decyzji o przemeldowaniu, ale z pominięcia części dawnej ul. P. w zaskarżonej uchwale.

Wnoszący skargę kasacyjną argumentował, że skarżący, którzy w dotychczasowym postępowaniu nie byli reprezentowani przez fachowego pełnomocnika powoływali się przede wszystkim na ujemne okoliczności faktyczne, jakie wynikły z podjęcia zaskarżonej uchwały oraz na naruszenia przepisów prawnych spowodowane przedmiotową uchwałą. Nie ulega jednak - jego zdaniem - wątpliwości, że zarówno przytoczone przez skarżących normy prawne jak i stan faktyczny wskazywały na istnienie po ich stronie interesu prawnego we wniesieniu skargi. Skoro bowiem skarżący wykazali, iż wejście w życie kwestionowanej uchwały, pogorszyło ich sytuację prawną (ze względu na utratę udziału w gruncie, konieczność wymiany dokumentów, aktów prawnych, pieczątek, utratę dojazdu do posesji), to stosownie do ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych i niektórych innych aktów normatywnych, a także art. 2 Konstytucji RP - nadanie mocy wstecznej uchwale było niedopuszczalne, w ten sposób wykazane zostało naruszenie przez uchwałę interesu prawnego skarżących.

Dodatkowo zaznaczono, iż poprzez podjęcie uchwały naruszono zasady, na których poprzednicy prawni skarżących zrzekli się części gruntu, stanowiącego udziały w drodze dojazdowej. Zrzeczenie nastąpiło bowiem pod warunkiem, że droga uzyska status drogi publicznej i nie zostanie sprzedana, natomiast bezpośrednio w konsekwencji podjęcia uchwały - stała się gruntem prywatnym oddanym w ręce osoby trzeciej. Z tego względu, w przekonaniu autora skargi kasacyjnej, spowodowana uchwałą utrata udziałów w części gruntu narusza przysługujące skarżącym prawo własności.

Pismem z dnia 2 grudnia 2010 r. W. S. poparł stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach wyznaczonych przez podstawy skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania.

Przystępując zatem do analizy skargi kasacyjnej zauważyć należy, że została ona oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, które - według autora skargi kasacyjnej - polegać miało kumulatywnie - na błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu przepisu.

Dostrzegając, iż poza poglądem, że powołane formy naruszenia prawa materialnego wykluczają się wzajemnie, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie prezentowany jest też pogląd, zgodnie z którym nie wyklucza się możliwości jednoczesnego ich wystąpienia (zob.: B. Gruszczyński w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. IV Warszawa 2011, teza 4 do art. 174 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny objął swym badaniem zasadność zarzutu w każdym z tych aspektów.

Zarzut błędnej wykładni - w ocenie tego Sądu - okazał się jednak całkowicie nieuzasadniony. W przypadku tej formy naruszenia istotą jest mylne zrozumienie treści przepisu. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia spór nie dotyczy samego znaczenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Strona nie twierdzi, że przepis ten powinien być inaczej rozumiany i na czym polega błąd organu, a następnie sądu przy jego interpretacji. W uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej nie przeprowadzono wywodu prawnego na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna.

Z treści skargi kasacyjnej, konsekwentnie podtrzymującej stanowisko strony prezentowane na wcześniejszych etapach postępowania sądowego i administracyjnego, wynika natomiast, że kwestionowana jest ocena co do tego, czy okoliczności powoływane przez B. i W. S. są wystarczające do wykazania po ich stronie interesu prawnego, który stanowiłby o legitymacji do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 29 maja 2008 r. nr XVIII/190/08 na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Odnosi się zatem wyłącznie do sfery stosowania prawa.

Z pewnymi zatem zastrzeżeniami dotyczącymi sposobu rozumienia pojęcia "stosowanie prawa" w przypadku dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonej decyzji (zob.: Z. Kmieciak, Czy sądy administracyjne stosują przepisy prawa materialnego?, ZNSA z 2011 r. nr 1, str. 9) ewentualnie, twierdzić można, że zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosowały art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjmując, że strona nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego zaskarżona uchwałą. Stawiając taki zarzut strona wykazać jednak powinna, że interes prawny istniał na postawie konkretnego przepisu ustawy i przepis ten powołać w konstrukcji zarzutu. Art. 101 ust. 1 u.s.g. umożliwia bowiem zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Samo powołanie się w skardze kasacyjnej na art. 101 u.s.g. w oderwaniu od innej regulacji, która stanowiłaby podstawę interesu prawnego strony, nie mógł okazać się skuteczny.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że warunkiem koniecznym uwzględnienia skargi kasacyjnej jest wskazanie w niej przynajmniej jednego przepisu, któremu uchybił sąd pierwszej instancji, czytelne sprecyzowanie formy tego naruszenia, a ponadto precyzyjne określenie na czym dokładnie polega kwestionowane naruszenie prawa, i że jest ono podstawą kasacyjną wymienioną w art. 174 p.p.s.a. (zob.: J.P. Tarno, Ewolucja orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego w zakresie podstaw skargi kasacyjnej i zażalenia, ZNSA z 2010 r. nr 5-6, s.426). Wymagań tych - jak wykazano - skarga kasacyjna przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie spełnia. Do spełnienia powyższych wymagań nie jest również wystarczające powołanie w konstrukcji zarzutu skargi kasacyjnej art. 50 §2 p.p.s.a. Jest to bowiem przepis wyłącznie blankietowy, odsyłający do innych przepisów – w tym przypadku do znajdującego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 101 u.s.g.

Nie uszło uwadze Sądu, że strona w uzasadnieniu zarzutu zdaje się wskazywać, iż naruszenie jej interesu prawnego związane jest z pozbawieniem możliwości zameldowania przy ul. P. Stanowisko takie, nie poparte powołaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikałoby określone prawo podmiotowe, nie może być zaaprobowane również z tego względu, że naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma mieć charakter aktualny i realny, a nie czysto hipotetyczny. Naruszenie takie nastąpić może w sytuacji, gdy skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą. Okoliczności takiej, jak już wspomniano, strona nie wykazała.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji potwierdzające ocenę organu, iż utrata możliwości zameldowania przy ul. P. nie wynika z kwestionowanej uchwały w przedmiocie nadania nazw ulicom, a z innych wcześniejszych rozstrzygnięć sądów i organów (odmowa zameldowania).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

W odniesieniu do wniosku pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, o przyznanie na jej rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podkreślenia wymaga, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należnym od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), objęte jest właściwością wojewódzkich sądów administracyjnych i następuje w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Zatem wniosek o przyznanie wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną pełnomocnik ustanowiona na zasadzie prawa pomocy powinna złożyć do Sądu pierwszej instancji wraz ze stosownym oświadczeniem, o którym mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).