Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 216/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: § 3 ust. 2 pkt 2, § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 30, art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 63 ust. 1, art. 63 ust. 4, art. 63 ust. 5, art. 64, art. 66, art. 77 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 2, art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 1, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 8 § 1, art. 15, art. 80, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64a, art. 64b § 3, art. 64e, art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu K. Ł. i S. Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania D. K. i J. K. od decyzji Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zalegalizowaniu przebudowy użytkowanych na działkach [...] we wsi [...] chlewni nr 1 i nr 2 (w których realizowany jest chów trzody chlewnej metodą bezściółkową w liczbie do 91 DJP), uchylił zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. D. K. i J. K. wystąpili do Wójta o wydanie decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla wyżej opisanego przedsięwzięcia. Do wniosku załączyli między innymi kartę informacyjną przedsięwzięcia. Inwestycja w założeniu stanowi przedsięwzięcie o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej "r.ws.p."; akt ten został uchylony i zastąpiony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 – uw. Sądu), mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja polegać ma na legalizacji prac przeprowadzonych już w gospodarstwie rolnym inwestorów w miejscowości [...] [...]. W ramach tych prac, w istniejących budynkach chlewni nr 1 o powierzchni zabudowy 272 m2 oraz chlewni nr 2 o powierzchni zabudowy 463 m2, dokonano zmiany sposobu chowu trzody chlewnej z systemu ściółkowego na rusztowy. W chlewniach nr 1 i 2 zamontowano system rusztów oraz podrusztowe zbiorniki na gnojowicę o pojemności 343,20 m3 i 358,80 m3. W chlewni nr 3 (o powierzchnia zabudowy 119 m2) natomiast nadal chów trzody odbywał się będzie metodą tradycyjną – na głębokiej ściółce. Produkcja w gospodarstwie docelowo odbywać ma się poprzez chów prosiąt o masie około 10 kg do tucznika o wadze 100 - 130 kg, w 3 cyklach produkcyjnych. W jednym cyklu planowane jest utrzymywanie 650 sztuk tuczników (91 DJP), z podziałem 350 sztuk - chlewnia nr 1, 300 sztuk - chlewnia na 2. Chlewnia nr 3 zasiedlana będzie natomiast tucznikami pochodzącymi z chlewni macierzystych: nr 1 (60 sztuk) oraz chlewni nr 2 (40 sztuk) przenoszonymi pod koniec odchowu.

W karcie informacyjnej przedsięwzięcia D. K. i J. K. wskazali potencjalne źródła oddziaływania inwestycji na środowisko oraz rozwiązania mające służyć jego ochronie, zarówno na etapie przygotowania do realizacji przedsięwzięcia, jak i w fazie jego eksploatacji.

Po wszczęciu, w dniu [...] lipca 2018 r., postępowania oraz ustaleniu kręgu stron (D. K. i J. K. oraz 12 podmiotów) organ ustalił, że przedsięwzięcie planowane jest na obszarze Gminy [...], dla którego nie ma aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie, działając w trybie art. 64 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2020 r., poz. 283, dalej "u.u.i.ś.") organ wystąpił o zajęcie stanowiska przez wyspecjalizowane organy co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich [...], pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wezwał inwestorów do uzupełnienia karty informacyjnej przedsięwzięcia, między innymi o dane odnoszące się do ilości i sposobu magazynowania odchodów zwierząt oraz wytwarzanych w gospodarstwie ścieków, a także sposobu ich zagospodarowywania. Informacje na ten temat D. K. i J. K. przekazali organowi [...] sierpnia 2018 r. W konsekwencji tego organ opinią z dnia [...] września 2018 r. nie stwierdził potrzeby przeprowadzania dla przedsięwzięcia oceny oddziaływania na środowisko. Uznał, że charakter i skala oddziaływania przedsięwzięcia oraz zastosowanie rozwiązania techniczne i technologia produkcji nie będą znacząco oddziaływać na pozostające w zasięgu oddziaływania jednolite części wód i nie będzie stwarzać zagrożeń dla realizacji celów środowiskowych zawartych Prawie wodnym.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] opinią sanitarną z dnia [...] sierpnia 2018 r. stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który D. K. i J. K. powinni przedstawić. Wskazał, że inwestycja stanowi zagrożenie ze strony nadmiernej emisji odorów i hałasu oraz jest przyczyną konfliktów społecznych i protestów z uwagi na znaczne pogorszenie komfortu życia okolicznych mieszkańców. Inspektor Sanitarny zwrócił też uwagę na rozbieżności wynikające z karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz stanu faktycznego w jakim przedsięwzięcie już funkcjonuje.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] opinią z dnia [...] września 2018 r. także stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ wskazał zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zwracając uwagę na konieczność dokładnej analizy wariantów przedsięwzięcia, zagadnień z zakresu hałasu, ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami, gospodarki wodno - ściekowej, ochrony przyrody, klimatu oraz możliwych konfliktów społecznych. W ocenie organu charakter przedsięwzięcia polegającego na legalizacji istniejących i użytkowanych chlewni, jego lokalizacja w bezpośrednim sąsiedztwie terenów podlegających ochronie akustycznej oraz możliwość ponadnormatywnego oddziaływania w zakresie emisji hałasu, a także potencjalny wpływ na stan jakości powietrza oraz środowisko gruntowo - wodne, przesądza o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

W efekcie powyższych opinii Wójt postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. w trybie art. 63 ust. 1 i 4 u.u.i.ś. nałożył na D. K. i J. K. obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W dokumencie tym organ określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stosownie do zaleceń Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

W toku czynności przed Wójtem wpływały wnioski o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentacji związanej z prowadzonym postępowaniem (zob.: pisma D. W. oraz S. Ł. z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz dnia [...] stycznia 2019 r., pismo J. K. z dnia [...] stycznia 2019 r., wniosek K. L. i S. L. z dnia [...] kwietnia 2019 r.), na które organ reagował.

Do Wójta zgłaszane były także kilkakrotnie uwagi i pisemne sprzeciwy okolicznych mieszkańców protestujących przeciwko inwestycji. Bezpośrednio po wszczęciu postępowania, grupa 64 mieszkańców wsi [...] (w tym 6 osób będących stronami postępowania) pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zwróciła uwagę na zagrożenia wynikające z odorów emitowanych z gospodarstwa D. K. i J. K., zapylenia, zanieczyszczenia z pojazdów obsługujących chlewnie, a także wyraziła obawy o możliwość zanieczyszczenia gleby i wody przez wytwarzaną w gospodarstwie gnojowicę. Inicjatorzy protestu z dezaprobatą odnieśli się do pomysłu, by planowana inwestycja funkcjonowała w tak bliskim sąsiedztwie budynków mieszkalnych, sklepów i szkoły podstawowej.

Wójt, nie odnosząc się do treści zarzutów, powyższe sprzeciwy przekazał do wiadomości organom współdziałającym, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska oraz Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. Te zostały jednak zwrócone Wójtowi celem zajęcia stanowiska.

Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko złożono w dniu [...] grudnia 2018 r. Został on następnie przekazany w trybie art. 77 ust. 2 u.u.i.ś. do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska oraz Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu. Jednocześnie Wójt, stosownie do art. 33 u.u.i.ś., podał do publicznej wiadomości, w drodze obwieszczenia z dnia [...] stycznia 2019 r. opublikowanego na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy w [...] i w sołectwie [...] oraz na stronie internetowej Gminy [...], informację o prowadzonym postępowaniu z udziałem społeczeństwa, wyznaczając termin na zapoznanie się ze zgromadzonymi materiałami oraz dając możliwość składania uwag i wniosków w okresie od [...] stycznia 2019 r. do [...] lutego 2019 r.

W dniu [...] stycznia 2019 r. wpłynęło do Wójta pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] informujące, iż w związku ze zmianą przepisów, od dnia [...] września 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] nie jest już właściwy do wydania uzgodnienia w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powołując się dodatkowo na treść art. 77 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. stwierdzono, iż aktualnie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie musi uzgadniać przedsięwzięcia, gdyż wcześniej – w dniu [...] września 2018 r. – właściwy Dyrektor Zarządu Zlewni wydał opinię o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko.

W dniu [...] lutego 2019 r. wydana została natomiast opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych, jakie spełnić powinno przedsięwzięcie mające być zalegalizowane na działkach [...] Organ stwierdził, iż zastosowana przez D. K. i J. K. technologia chowu trzody chlewnej będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, ponieważ naruszone zostały standardy jakości środowiska dla działki sąsiadującej w zakresie przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu w porze dziennej, a także szkodliwego oddziaływania zapylenia rozprzestrzeniania się substancji odorotwórczych. Zdaniem Inspektora Sanitarnego lokalizacja inwestycji w bezpośredniej bliskości zabudowy mieszkaniowej oraz bliskim sąsiedztwie szkoły oraz obiektów handlowych, z racji emisji substancji szkodliwych do powietrza, stanowi istotną przeszkodę, którą należy uwzględnić w procesie decyzyjnym. Organ współdziałający zwrócił jednocześnie uwagę na nieprecyzyjne zapisy i niespójności raportu dotyczące między innymi drogi dojazdowej do gospodarstwa, braku szczegółowego odniesienia się do sąsiedztwa czy warunków wykorzystania silosów zbożowych.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska z kolei pismami z dnia [...] lutego 2019 r. i [...] kwietnia 2019 r. wezwał D. K. i J. K. do uzupełnienia raportu w zakresie ochrony powietrza przed szkodliwą emisją zanieczyszczeń, zapyleniem i hałasem oraz wpływu wykorzystywanych w produkcji wentylatorów, silosów paszowych i płyty obornikowej. Organ wniósł również o złożenie pisemnych wyjaśnień dotyczących hydrogeologii, a także zajęcia wiążącego stanowiska co do zarzutów wniesionych przez mieszkańców wsi [...], którzy także u niego złożyli interwencję w tej sprawie. W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r., sygnowanym podpisami 313 osób, zawarte zostały szczegółowe uwagi i zastrzeżenia do zapisów raportu w odniesieniu do możliwego dojazdu do terenu inwestycji, przeprowadzania dezynfekcji po cyklach produkcyjnych, stosowania dobrych praktyk rolniczych, emisji uciążliwych odorów, braku spełnienia wymogów ochrony stad przez ASF, a także uznania za korzystniejszy dla środowiska i życia ludzi wariant inwestorski przy braku głębszego rozważenia możliwości prowadzenia chowu trzody metodą wysokiej ściółki i rezygnacji z systemu bezściółkowego na rusztach. Krytyczne uwagi co do planów inwestycyjnych wyrażone zostały również w następnym piśmie grupy sześciu mieszkańców [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., którzy ponowili prośbę o odstąpienie od pozytywnego uzgadniania uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia D. K. i J. K.. Interweniujący kolejny raz wyrazili swoją negatywną opinię raporcie, o umiejscowieniu inwestycji pośród budynków mieszkalnych oraz o odorach.

W dniu [...] marca 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił się także do Wójta o przedstawienie sposobu zagospodarowania otoczenia przedsięwzięcia oraz wskazanie odległości, w jakiej ono leży w stosunku do obiektów wymagających ochrony akustycznej.

Informacji w tym zakresie organ udzielił pismem z dnia [...] marca 2019 r. potwierdzając, iż dane zawarte w raporcie są zgodne z prawdą.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska określił szczegółowe warunki realizacji przedsięwzięcia oraz nie stwierdził obowiązku ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu uzgodnienia przedstawił charakterystykę planowanego chowu trzody chlewnej. Odniósł się do kwestii wykorzystywania w gospodarstwie wody, postępowania ze ściekami bytowymi i odpadami oraz zagospodarowania powstających nawozów naturalnych, w szczególności gnojowicy. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawarł też swoją opinię odnoszącą się do emisji substancji do powietrza (amoniaku i siarkowodoru), hałasu powstającego w wyniku działania wentylatorów i poruszających się pojazdów, oddziaływania przedsięwzięcia na klimat, obszary chronione i zasoby przyrodnicze oraz lokalne walory krajobrazowe. Zaznaczył też, że bieżące postępowanie środowiskowe dotyczy legalizacji istniejącego już przedsięwzięcia, które jednak dotąd nie spowodowało nieodwracalnych zmian w środowisku naturalnym. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska przekazał jednocześnie Wójtowi treść materiałów stanowiących uzupełnienie raportu oraz stanowisko inwestorów co do protestów społecznych, które przedłożone mu zostały przed wydaniem uzgodnienia.

W dniu [...] maja 2019 r. Wójt poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami oraz prawem wniesienia uwag i zastrzeżeń.

W dniu [...] czerwca 2019 r. Wójt zorganizował spotkanie z inwestorami oraz przedstawicielami społeczności lokalnej mające na celu podjęcie negocjacji co do zakresu inwestycji D. K. i J. K.. Zaproponowano, aby inwestorzy zmienili metodę produkcji trzody chlewnej i zrezygnowali z systemu chowu na rusztach na rzecz systemu wysokiej ściółki, a także ograniczyli wielkość obsady z 91 DJP (650 sztuk) do 49 DJP (350 sztuk). Po upływie terminu na podjęcie przez nich decyzji dotyczącej zakresu planowanego przedsięwzięcia oświadczyli oni jednak, iż nie wyrażają zgody na złożoną im propozycję zmiany wariantu produkcji i domagają się wydania decyzji zgodnej z ich wnioskiem, na podstawie przedłożonej dokumentacji.

W dniu [...] czerwca 2019 r. swoje stanowisko w sprawie wyraziła również G. W., która oświadczyła, iż planowana inwestycja istotnie narusza uprawnienia stron wynikające i przysługujących im praw własności nieruchomości. Zarzuciła, iż raport jest nierzetelny, tendencyjny i zawiera nieprawidłowe dane w zakresie oceny konfliktów społecznych, opisu lokalizacji przedsięwzięcia i dojazdu do niego, a także wpływu na zdrowie i warunki życia ludzi. Zwróciła też uwagę na uciążliwości zapachowe, zapylenie, hałas, możliwości zanieczyszczenia wód, wystąpienia zagrożeń epidemiologicznych, a także negatywne przyczynianie się do przekształceń krajobrazu i spadku wartości nieruchomości.

Na podobne aspekty inwestycji zwrócili również uwagę K. Ł. i S. Ł., którzy pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. zawnioskowali o wydanie decyzji odmownej z uwagi na istniejące i potencjalnie mogące wystąpić uciążliwości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Wójt odmówił D. K. i J. K. ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Przedstawił założenia przedsięwzięcia i warunki techniczne jego realizacji, a także uwarunkowania środowiskowe, w których inwestycja miałaby być prowadzona. Organ zaznaczył, iż sprawa planowanego przedsięwzięcia wiązała się z licznymi kontrowersjami wśród mieszkańców wsi [...] i [...] (w tym także osób będących stronami postępowania) i powodowała wniesienie przez nich sprzeciwów i uwag co do planu zalegalizowania na działce nr [...] tak szkodliwej inwestycji. Wskazywano na problem odorów, wadliwości zapisów raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i braku rozważenia przez inwestorów alternatywnego sposobu utrzymywania zwierząt na ściółce bądź przeniesienia inwestycji poza obszar zabudowany. Wójt stwierdził, iż uwagi te uwzględnił poprzez wydanie decyzji odmownej.

Dalej organ odniósł się do wariantu prowadzenia chowu trzody chlewnej zaproponowanego przez D. K. i J. K., stwierdzając że choć utrzymywanie zwierząt w systemie bezściółkowym jest bardziej ekonomiczne, daje możliwość trzymywania produkcji w większej higienie oraz jest mniej pracochłonne, to jednak odrzucony wariant alternatywny (chów podłogowy na płytkiej lub głębokiej ściółce) jest bardziej naturalny i przez to humanitarny dla zwierząt, zaspokaja ich potrzeby behawioralne, zapobiega przejawom agresji, zmniejsza ryzyko kontuzji kończyn i uszkodzeń skóry oraz daje wyższy komfort termiczny. Przy metodzie tej, w ocenie organu, nie ma wymogu zagwarantowania przez inwestora odpowiedniego areału gruntów rolnych na których wykorzystywana będzie powstająca gnojowica i dodatkowo występuje mniejsza obawa o przenawożenie upraw rolnych nawozami naturalnymi. Także emisja zanieczyszczeń do powietrza czy mikroklimat wewnątrz budynków hodowlanych albo warunki karmienia i pojenia zwierząt, są porównywalne. Przy tym stwierdzeniu organ zaznaczył jednak, że stężenia siarkowodoru przy systemie rusztowym są wyższe, podobnie jak bardziej uciążliwe zapachowo jest aplikowanie na pola gnojowicy powstającej w ramach tego systemu. Dodatkowo organ wskazał, iż dotychczas prowadzony przez D. K. i J. K. chów trzody chlewnej odbywał się w systemie ściółkowym i było to powszechnie akceptowane w środowisku lokalnym, gdyż wszelkie uciążliwości z tym związane nie były tak rażące. Dopiero zastosowanie przez nich produkcji żywca przy zastosowaniu metody utrzymywania trzody w systemie bezściółkowym doprowadziło do licznych protestów i wszczęcia postępowań kontrolnych (m.in. inspekcji ochrony środowiska oraz nadzoru budowlanego), co ostatecznie doprowadziło do próby zalegalizowania istniejącego stanu faktycznego, czego wynikiem jest postępowanie w przedmiocie ustalenia uwarunkowań środowiskowych. Uwzględniając powyższe Wójt zaproponował Inwestorom zmianę wariantu prowadzenia chowu trzody poprzez przyjęcie metody ściółkowej, a odrzucenie tej propozycji spowodowało, iż w oparciu o postanowienia art. 81 ust. 1 u.u.i.ś., odmówił legalizacji środowiskowej tego przedsięwzięcia.

Odwołanie od decyzji Wójta wnieśli D. K. i J. zarzucając błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 u.u.i.ś., a także ograniczenie ich prawa własności. Domagali się oni uchylenia i orzeczenia co do istoty poprzez ustalenie uwarunkowań środowiskowych dla przedsięwzięcia. D. K. i J. K. zaznaczyli, że Wójt w decyzji przytoczył jedynie stan faktyczny sprawy, nie dokonał oceny zabranych dowodów i w sposób dowolny, przede wszystkim w oparciu o protesty społeczne, podjął niekorzystne dla nich rozstrzygnięcie, przyjmując, iż prowadzona przez nich działalność będzie szkodliwa dla środowiska. Organ nie wziął pod uwagę, że zarówno Dyrektor Zarządu Zlewni jak i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnili przedsięwzięcie, a zatem ocenili je pozytywnie.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "K.p.a."), orzekło o uchyleniu decyzji Wójta i zarazem przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W motywach decyzji organ odwoławczy rozpoczął od przytoczenia podstaw prawnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zwrócił w szczególności uwagę na te regulacje u.u.i.ś. oraz K.p.a., które determinują zakres postępowania wyjaśniającego w sprawach środowiskowych, a także regulacje odnoszące się do warunków narzucenia inwestorowi alternatywnego wariantu inwestycji (art. 81 ust. 1 u.u.i.ś.) oraz konieczności uwzględnienia opinii i uzgodnień organów współdziałających (art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.i.ś.).

Kolegium stwierdziło, że ustalenia Wójta, na których oparto odmowną decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r., nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym oraz opierają się na przypuszczeniach i domysłach, a przede wszystkim są sprzeczne z uzgodnieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Kolegium podkreśliło, że uzgodnienie – w przeciwieństwie do opinii – jest formą o znaczeniu stanowczym i wiąże organ rozstrzygający w postępowaniu głównym. Wyraża się to w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. Organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2544/11 zaznaczył, że wydanie postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje. Konieczność uzasadnienia tego postanowienia podkreśla przy tym merytoryczny charakter takiego postanowienia rozstrzygającego faktycznie sprawę co do istoty. Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań może wydać decyzję negatywną – mimo pozytywnych uzgodnień – ale musi to jednak szczegółowo uzasadnić odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego. Organ kwestionujący postanowienia raportu powinien posłużyć się przy tym innym dowodem podważającym słuszność jego tez, a dzięki temu może przeciwstawić się postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzgadniającemu planowaną inwestycję. Raport jest bowiem istotnym elementem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowiąc kluczowy dowód w sprawach ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla danego przedsięwzięcia.

Kolegium wskazało dalej, że organ rozpatrujący przedłożony mu raport (zarówno organ uzgadniający jak i organ ostatecznie orzekający w sprawie uwarunkowań środowiskowych) ma obowiązek dokonania, na podstawie art. 80 K.p.a., oceny wartości dowodowej takiego dokumentu. Jest on dokumentem prywatnym, opracowywanym na zlecenie inwestora, ale inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym mają możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia tego dowodu, na przykład w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadającą odpowiednią wiedzę. Zadaniem organu administracji w takim wypadku jest rzetelne, wnikliwe i wszechstronne ocenienie raportu oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych. W badanej sprawie raport był uzupełniony na żądanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Wydanie przez ten organ postanowienia z dnia [...] maja 2019 r. uzgadniającego uwarunkowania środowiskowe oraz zakończenie przez organ orzekający – w ramach prowadzonego postępowania o wydanie uwarunkowań środowiskowych – postępowania wyjaśniającego, oznacza, iż raport oceniony został pozytywnie, zawiera wszystkie niezbędne elementy o których mowa w art. 66 u.u.i.ś. i uwzględnia stan współczesnej wiedzy i metod badań elementów środowiska oraz istniejące możliwości techniczne i dostępność danych. Przeprowadzona bowiem w raporcie analiza wpływu legalizacji przedsięwzięcia, uwzględniająca wielkość oraz zasięg oddziaływania inwestycji w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza, hałasu i wód podziemnych oraz powierzchniowych, nie wykazała przekroczeń wartości dopuszczalnych. W raporcie zdefiniowano zagadnienia problemowe oraz zagrożenia wynikające z realizacji inwestycji i przedstawiono warunki służące łagodzeniu i minimalizacji potencjalnego oddziaływania. Na tej podstawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska określił szczegółowe warunki realizacji tego przedsięwzięcia będące obwarowaniami, które wiążą inwestorów. W treści postanowienia z dnia [...] maja 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ostatecznie pozytywnie odniósł się do przedłożonego przez raportu. Stwierdził w nim między innymi, że przedsięwzięcie spełniać będzie wymagania w zakresie ochrony powietrza. Emisje substancji szkodliwych nie będą powodować przekroczenia dopuszczalnych wartości odniesienia w powietrzu oraz dopuszczalnych częstości przekroczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, a ponadto będą dochowane standardy jakości powietrza określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ustalił także, że hałas związany z działalnością gospodarstwa nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, zarówno w porze dnia jak i w porze nocy. Ponadto spełnione zostaną standardy dotyczące utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich, nawożenia gruntów nawozami naturalnymi pochodzącymi z prowadzonej produkcji rolnej, a powstające odpady zagospodarowywane będą zgodnie z przepisami prawa. Organ zaznaczył, iż nie przewiduje się, by przedsięwzięcie negatywnie oddziaływało na środowisko gruntowo - wodne, w tym wody podziemne i powierzchniowe, a także na klimat i obszary cenne, podlegające ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Zdaniem Kolegium analiza postępowania uzgodnieniowego pozwala na stwierdzenie, że wszystkie kwestie mogące stanowić zagrożenie dla środowiska zostały wzięte pod uwagę przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który uwzględniając treść raportu i jego uzupełnienia oraz uwagi zgłoszone przez mieszkańców wsi uznał, iż realizacja przedsięwzięcia jest możliwa.

Kolegium zauważyło, że Wójt, będąc jednak pod wpływem protestów i uwag mieszkańców swej gminy, podważył twierdzenia tego wyspecjalizowanego organu ochrony środowiska i uznał, iż niewiarygodny jest pogląd, iż inwestycja na działkach [...] w [...] nie będzie szkodliwa dla środowiska. W szczególności organ nie zgodził się z argumentacją, iż wariant chowu trzody chlewnej w systemie rusztowym nie narusza mocniej wymagań środowiskowych niż utrzymywanie zwierząt w systemie ściółkowym. Tymczasem – jak podkreśliło Kolegium - tezy raportu w tym zakresie są jednak jednoznaczne: oba systemy hodowli zwierząt podobnie oddziałują na środowisko. Twierdzenia organu natomiast, iż system ściółkowy jest korzystniejszy, nie został potwierdzony dowodowo. Kolegium wywodziło, że Wójt nie przeprowadził w tym zakresie żądnych konkretnych ustaleń, które w sposób przekonujący mogłyby obalić analizę inwestorów zawartą w raporcie jak i potwierdzającej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W ocenie Kolegium, twierdzenia na temat zalet systemu ściółkowego uznać należy jako niczym nie poparte domniemanie, co do których organ nie zgromadził żadnych wystarczających dowodów.

Organ odwoławczy zaznaczył dalej, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż każdorazowe zastrzeżenia wobec ustaleń raportu, a w badanej sprawie – także ustaleń Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska – nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być, w zakresie wiadomości wymagających wiedzy specjalistycznej, poparte na przykład ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże wady danego raportu. Podważanie zawartych w nim treści nie może opierać się na zarzutach natury ogólnej czy też przypuszczeniach nie opartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych. Wnioski raportu, a tym samym postanowienie organu uzgadniającego, nie mogą być zwalczane, jedynie za pomocą samej negacji, nie popartej żadnymi konkretnymi argumentami (na poparcie tej tezy Kolegium przywołało szeroko orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jest wyroki z dnia: 28 lipca 2016 r., II OSK 1076/15 i II OSK 2661/14, 11 maja 2015 r., II OSK 2313/13, 28 sierpnia 2014 r., II OSK 495/13, 20 marca 2014 r., II OSK 2564/12, 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13, 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11).

Kolegium Końcowo uwypukliło, że wątpliwości Wójta co do wpływu planowanego przedsięwzięcia w zaproponowanym wariancie produkcji na środowisko lokalne stanowią jedynie akceptację argumentów przytoczonych w sprzeciwach społecznych, którym organ – wbrew przepisom prawa – przyznał prymat, pozwalający na wydanie decyzji odmownej. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem judykatury powodem odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie może być sprzeciw społeczny, czy protesty mieszkańców. Przepisy ustawy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłaszania uwag oraz wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Żaden przepis nie uzależnia wydania pozytywnej dla inwestorów decyzji od zgody czy akceptacji, bądź braku sprzeciwu społeczności lokalnej. Z tego właśnie powodu sprzeciw społeczny nie może blokować wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie warunki do wydania takiej decyzji. Stosownie do art. 80 ust. 1 u.u.i.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.u.i.ś., ustalenia zawarte w raporcie, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz ewentualnie wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko (jeżeli zostało ono przeprowadzone). Z analizy tego przepisu wynika, że organ orzekający zobowiązany jest uwzględnić wszystkie wskazane wyżej przesłanki, ale jednocześnie – gdy chce podjąć decyzję negatywną – nie może opierać się wyłącznie na sprzeciwie społeczności lokalnej. W ustawie precyzyjnie określono okoliczności przy zaistnieniu których organ może odmówić zgody na realizację danego przedsięwzięcia. Może to nastąpić w sytuacji niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli taki plan jest uchwalony (art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.), w przypadku odmowy uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 77 ust. 1 u.u.i.ś.), przy braku zgody inwestorów na realizacje przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany we wniosku, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji tego przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1 u.u.i.ś.), gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2 u.u.i.ś.), jeśli z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nie osiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3 u.u.i.ś.).

Kolegium zaznaczyło, że w sprawie zaistniała żadna z wyżej wymienionych przesłanek uniemożliwiająca wydanie pozytywnej decyzji środowiskowej, a zatem Wójt naruszył prawo. Nie mógł w szczególności odmówić zgody na realizacje przedsięwzięcia na podstawie art. 81 ust. 1 u.u.i.ś., gdyż z raportu nie wynika zasadność (słuszność) realizacji przedsięwzięcia w wariancie alternatywnym. Raport wskazuje co prawda możliwość chowu trzody w systemie ściółkowym, ale ujawnia też aspekty negatywne takiego wyboru (system mniej ekonomiczny, bardziej pracochłonny, powodujący podobne uciążliwości odorowe), które ostatecznie go wykluczyły w badanej sprawie. Poza tym Wójt chcąc zobowiązać D. K. i J. K. do akceptacji alternatywnego wariantu produkcji nie dopełnił prawem przewidzianej formy propozycji, którą mieliby oni zaakceptować. Konieczne w takim wypadku jest przedstawienie propozycji na piśmie (art. 14 K.p.a.) wraz z jej uzasadnieniem i wyznaczenie stronie terminu do podjęcia decyzji z wyraźnym zastrzeżeniem, iż brak pozytywnej odpowiedzi może doprowadzić do niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Kolegium zauważyło, że Wójt, podczas spotkania odbytego [...] czerwca 2019 r. zaproponował jedynie ustnie inny wariant inwestycji, a gdy D. K. i J. K. nie zgodzili się z tym pomysłem, a podtrzymali słuszność realizacji przedsięwzięcia w wersji pierwotnej, wydano decyzję odmowną. Kolegium podkreśliło, że przy tej czynności nie wiadomo jednak czy wszystkie strony postępowania miały możliwość uczestnictwa w spotkaniu z inwestorami i zostały o nim poinformowane oraz czy zapadłe podczas debaty wnioski zostały udokumentowane w formie protokołu (art. 67 i 68 K.p.a.), by w konsekwencji, na ich podstawie, móc żądać od inwestorów określonego zachowania. Wadliwości te sprawiają wrażenie braku należytej staranności i profesjonalizmu w dążeniu do sprawnego i prawidłowego załatwienia sprawy.

Niezależnie Kolegium wywiodło, że Wójt w uzasadnieniu swojej decyzji nie zawarł informacji o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa (art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a u.u.i.ś.). Jedynie jednozdaniowo stwierdził, że przy wydaniu decyzji wziął pod uwagę protesty społeczne. W ocenie Kolegium protesty mieszkańców powinny być szczegółowo przeanalizowane, m.in. dotyczące dojazdu do terenu inwestycji czy konieczności prowadzenia zabiegów higienicznych w produkcji, czego organ zupełnie nie wziął pod uwagę. Organ odwoławczy dostrzegł też, że zastrzeżenia do inwestycji wnosiły strony postępowania (K. L. i S. L., M. B., G. W., C. K. i R. K., A. N. i R. I.), a to powoduje, że zgodnie z regułami procesu administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), organ każdorazowo uwagi wnoszone przez te osoby powinien rozważyć i zająć w stosunku do nich wiążące stanowisko.

Rozpatrując odwołanie Kolegium dostrzegło też, że Wójt wydał zaskarżoną decyzję bez uzyskania ostatecznej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, która uwzględniałaby uzupełniony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Akta sprawy wskazują, iż organ opiniujący swe stanowisko przedstawił dnia [...] lutego 2019 r. wyłącznie w oparciu pierwotną wersję raportu przedłożonego organowi w dniu [...] grudnia 2018 r. Raport ten jednak został uzupełniony na Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. i [...] kwietnia 2019 r. o szczegółowe dane na temat ochrony przed hałasem, ochrony powietrza i hydrogeologii oraz zawierał odniesienie się przez inwestora do protestów społecznych. Ponadto elementem uzupełnienia raportu była też informacja z dnia [...] marca 2019 r. przekazana przez organ, na żądanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, na temat zagospodarowania terenów sąsiadujących z inwestycją. Kolegium doszło więc do przekonania, że opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego przyjęta została na podstawie niepełnych danych co może świadczyć, że obejmowała wąski zakres ustaleń w przedmiocie planowanej inwestycji. Stanowi to istotne naruszenie zasad opiniowania dokumentów źródłowych stanowiących podstawę do wydania decyzji (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś.).

Wójt Gminy [...] nie poinformował też społeczeństwa, przed wydaniem decyzji, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i prawie składania uwag i wniosków w terminie 30 dni. Organ informację podobnej treści, w dniu [...] maja 2019 r. przekazał jedynie stronom postępowania, zapominając, iż w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, stosownie do art. 33 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. istnieje obowiązek podawania pełnej informacji o dokonywanych czynnościach i zebranych materiałach do publicznej wiadomości, to jest za pośrednictwem obwieszczeń i na stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Przekazanie do publicznej wiadomości powyższych informacji stanowi element zapewniający możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu (art. 79 ust. 1 i art. 30 u.u.i.ś.).

Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, iż Wójt, w sprzeczności z art. 63 ust. 5 u.u.i.ś., nie zawiesił prowadzonego postępowania środowiskowego po dniu wydania postanowienia z dnia [...] września 2018 r., do czasu przedłożenia przez inwestorów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Podsumowując przedstawione rozważania Kolegium wskazało, że zdecydowało o uchyleniu decyzji na podstawie 138 § 2 K.p.a. i o przekazaniu sprawy Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. Poleciło, aby w toku ponownie prowadzonego postępowania organ wziął pod uwagę wytyczne i ponownie ocenił okoliczności w sprawie istotne z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia. W szczególności powinien dokonać jednoznacznych ustaleń faktycznych odnoszących się do potencjalnych zagrożeń wiążących się z preferowaną przez inwestorów metodą utrzymywania trzody chlewnej w systemie rusztowym. Organ przy pomocy specjalistycznej kontropinii powinien dowieść, iż metoda ta jest znacznie bardziej ingerująca w czynniki środowiskowe niż alternatywny sposób chowu na ściółce. W razie gdyby ten nowy wariant produkcji został pozytywnie oceniony przez organy współdziałające (w szczególności Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska), a organ widziałby zasadność ustalenia uwarunkowań środowiskowych przedsięwzięcia jedynie w tym wariancie, to zobowiązany byłby przedstawić taką propozycję inwestorom, a po uzyskaniu ich zgody, wydać stosowną decyzję.

Sprzeciw od decyzji wniosły strony postępowania administracyjnego: K. Ł. i S. Ł.. Zarzucili oni naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu, podczas gdy zachodziły podstawy do utrzymania w mocy decyzji odmownej. Składający sprzeciw przypomnieli, że zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. wydanie pozytywnej decyzji wymaga opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Tymczasem w sprawie opinia wymienionego tu organu była negatywna.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem Kolegium w okolicznościach sprawy zobligowane było uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd uznał za konieczne przedstawienie kilku zdań wyjaśnienia dotyczących charakteru sprawy.

Sąd – opierając się na doświadczeniach w zakresie społecznego odbioru decyzji kasacyjnych (uchylających decyzję organu pierwszej instancji i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia) – przyjmuje, że sprzeciw K. Ł. i S. Ł. od decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia [...] listopada 2019 r., [...] jest zapewne powodowany poczuciem zaniepokojenia po stronie skarżących co do dalszych kierunków postępowania. Sąd ma świadomość, że rozstrzygnięcie, którego istotą jest przekazanie sprawy do dalszego procedowania, może niekiedy wywoływać obawę, że w istocie – w dalszej perspektywie – otwiera się droga do wydania określonego rozstrzygnięcia, którego osoby składające sprzeciw z reguły nie chcą dopuścić.

W niniejszej sprawie – jak wskazano wyżej – K. Ł. i S. Ł. w zakresie zagadnień prawnych przyjmują, że przesłanki wydania decyzji o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji D. K. i J. K. zostały już spełnione i nie ma potrzeby do przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Uważają oni, że w zupełności wystarczającym dla wydania niekorzystnego dla inwestorów rozstrzygnięcia jest fakt przedstawienia negatywnej opinii przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś.).

W ocenie Sądu zarzut sprzeciwiających się K. Ł. i S. Ł. jest nietrafny, przy czym w tym kontekście należy zwrócić uwagę przede wszystkim na stronę proceduralną przebiegu postępowania administracyjnego.

Na wstępie zaznaczyć należy, że decyzja kasacyjna – gdyż taka jest obecnie przedmiotem zaskarżenia – nie wyłącza ani nie ogranicza w żadnym stopniu prawa stron do podnoszenia na dalszym etapie sprawy wszelkich zarzutów w celu ochrony swojego interesu. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (poza pewnymi sytuacjami wyjątkowymi, które w tym przypadku nie zachodzą) nie ma na celu ukierunkowywać merytorycznie sprawy, a jedynie jest rozstrzygnięciem wskazującym organowi pierwszej instancji na konieczność uzupełniania materiału dowodowego w istotnym zakresie i przeprowadzenie jego ponownej kompleksowej oceny.

Przechodząc do elementów procedury sądowoadministracyjnej – na które też należy w tym miejscu zwrócić uwagę – Sąd podkreśla, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało "sprzeciwem od decyzji", a nie "skargą", co determinuje zakres kontroli legalności kwestionowanej decyzji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., [...] Kolegium na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło w całości decyzję Wójta z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z kolei zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e P.p.s.a. stanowi wreszcie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Powyższe oznacza, że Sąd w niniejszej sprawie nie mógł wykroczyć w swych rozważaniach poza zarzut dotyczący art. 138 § 2 K.p.a. Przy tej okazji warto zasygnalizować, że poprzez ograniczenie zakresu kognicji sądu administracyjnego, w przypadku środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji, ustawodawca dążył do maksymalnego uproszczenia procedury i przyspieszenia kontroli decyzji kasacyjnych. Wyłączono przez to między innymi możliwość udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym innych podmiotów, aniżeli wnoszący sprzeciw (art. 64b § 3 P.p.s.a.). Taka konstrukcja sprzeciwu ma konsekwencje nie tylko proceduralne. Ze względu na ograniczony udział podmiotów mających w sprawie interes prawny Sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji musi bowiem baczyć, aby w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ukierunkowywać sprawy merytorycznie w kontrze do interesów osób, które w postępowaniu nie uczestniczą, a wręcz nie mogą uczestniczyć (na przykład inwestora).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Sąd nie miał wątpliwości, że w sprawie zachodziły podstawy do wydania przez Kolegium decyzji kasacyjnej. Przede wszystkim wskazać należy, że decyzja objęta sprzeciwem jest przygotowana rzetelnie, a argumentacja organu jest wnikliwa, przejrzysta i przekonująca. Kolegium przeprowadziło obszerną, wnikliwą analizę materiału dowodowego i zidentyfikowało w nim szereg braków, względnie nieścisłości, które z całą pewnością świadczą o nie dopełnieniu warunków określonych w u.u.i.ś., które pozwoliłyby na wydanie decyzji negatywnej dla D. K. i J. K.. Skutkiem tego zaistniała konieczność ponownego badania sprawy w zakresie mającym wpływ na jej wynik.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w sprzeciwie Sąd na wstępie zwraca uwagę K. Ł. i S. Ł. na pewną okoliczność proceduralną, która nie pozwalała Kolegium przyjąć za punkt wyjścia ich perspektywy spojrzenia na sprawę. Otóż w postępowaniu administracyjnym, które oparte jest na takich zasadach jak zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) czy zasada budzenia zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), organy administracji nie mogą stron postępowania zaskakiwać, nie dając im szansy do obrony. Dotyczy to zwłaszcza podmiotów ubiegających się o podjęcie działania przez organ i mających być bezpośrednimi adresatami decyzji (D. K. i J. K.). W niniejszej sprawie Wójt odmawiając ustalenia na rzecz inwestorów środowiskowych uwarunkowań dla zaproponowanego przez nich przedsięwzięcia skoncentrował się na porównaniu wariantów chowu ściółkowego oraz bezściółkowego i doszedł do przekonania, że zaproponowany przez wnioskodawców wariant bezściółkowy chowu trzody chlewnej jest mniej korzystny dla środowiska. Wskazał przy tym na art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. To stało się więc dominującym przedmiotem sporu. W odwołaniu, które składali D. K. i J. K., inwestorzy skoncentrowali się na wykazaniu, że w przedstawionym zakresie stanowisko Wójta jest nieprawidłowe.

Przy takim przebiegu postępowania, jak opisano powyżej, obowiązkiem Kolegium było skoncentrować rozważania przede wszystkim na kwestii oceny, czy konkretne argumenty przedstawione na poparcie decyzji odmownej zasługują na aprobatę. W decyzji z dnia [...] listopada 2019 r., [...] Kolegium przekonująco wyjaśniło, dlaczego uznało, iż ze względów materialnych (nie przedstawiono, z powołaniem na wiarygodne dowody powodów, dla których chów bezściółkowy uznawano za mnie korzystny dla środowiska) oraz proceduralnych (stanowisko Wójta pozostawało w kolizji ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska; nie zwrócono się do inwestorów pisemnie o zgodę na zmianę wariantu inwestycji) odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań wywodzona z art. 81 ust. 1 u.u.i.ś. była co najmniej przedwczesna. Przemawiało to za potrzebą uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pieszej instancji.

Kolegium nie mogło w zaistniałych uwarunkowaniach proceduralnych – jak chcieliby obecnie K. Ł. i S. Ł. – utrzymać w mocy decyzji odmownej Wójta ze wskazaniem na inną okoliczność aniżeli eksponował Wójt, w szczególności nie mogło przyjąć jako powodu decyzji odmownej negatywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Nastąpiłoby to bowiem z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (nową podstawę odmowy uczyniono by podstawą rozstrzygnięcia dopiero na etapie odwoławczym) oraz zasady budzenia zaufania organów do władzy publicznej (odwołujących się zaskoczono by innym powodem decyzji, choć nie wypowiadał się o nim Wójt ani nie był przedmiotem polemiki w odwołaniu).

Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że zgadza się w pełni z Kolegium, że postępowanie pierwszoinstancyjne prowadzone przez Wójta dotknięte było szeregiem mankamentów, które prowadzą do jednoznacznego wniosku o potrzebie ponownego wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym "istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. art. 138 § 2 K.p.a.). Jeżeli bowiem organ pierwszej instancji wyraża przekonanie o negatywnym oddziaływaniu zaproponowanego wariantu przedsięwzięcia na środowisko, to powinien swe stanowisko odpowiednio umotywować – tym bardziej, że przedstawia pogląd w kolizji Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Odnosząc się do argumentacji sprzeciwu Sąd wyjaśnia skarżącym, że decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2019 r., [...] w najmniejszym stopniu nie ogranicza ich prawa do obrony swojego interesu i przekonywania organu co do swoich racji, na przykład co do niedopuszczalności inwestycji w kontekście treści opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2019 r. Również niniejszy wyrok, akceptujący decyzję kasacyjną, nie zawiera sugestii ani nie powinien być odczytywany jako sugestia określonego rozstrzygnięcia merytorycznego Wójta na dalszym etapie sprawy. Rolą organu będzie uzupełnienie materiału dowodowy, zebranie stanowisk stron i podjęcie decyzji na podstawie kompleksowej oceny całości zebranej dokumentacji.

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zidentyfikowane przez Kolegium uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego w kontekście uregulowań u.u.i.ś. i K.p.a. uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Z opisanych powodów nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu od decyzji, a w konsekwencji orzeczono o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.