Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 640/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. przy udziale (...) sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2015 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego (...) kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) od dnia (...) czerwca 2008 r. ( na wniosek Prokuratury Okręgowej) prowadził postępowanie w sprawie złego stanu technicznego oraz użytkowania w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska budynku biurowo - usługowo - handlowego położonego przy ul. (...) w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane.

Decyzją nr (...) z dnia (...).11.2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, a po rozpatrzeniu odwołania Prokuratury Okręgowej w (...),(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...)z dnia (...).03.2009 r. utrzymał w mocy decyzję nr (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Prokuratury Okręgowej w (...), wyrokiem z dnia (...).07.2009 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 756/09), uchylił decyzję (...)WINB nr (...).

W następstwie powyższego, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) z dnia (...).02.2010 r. uchylił w całości decyzję PINB nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, wykonując dyspozycje zawarte w w/w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w dniu 14.12.2010 r. ponownie przeprowadził czynności kontrolne w sprawie złego stanu technicznego oraz użytkowania w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska budynku biurowo usługowo - handlowego położonego przy ul. (...). Z ustaleń pokontrolnych wynikało, że budynek biurowo - handlowo - usługowy jest w bardzo dobrym stanie technicznym, ponadto jest zadbany, a zastosowane materiały wykończeniowe są wysokiej jakości.

Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) decyzją nr (...) z dnia 30.12.2010 r. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie złego stanu technicznego oraz użytkowania w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska budynku

Na skutek odwołania złożonego przez Prokuraturę Okręgową w (...)(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) z dnia (...).03.2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skargę, na powyższą decyzję złożyła Spółka komandytowa (...). Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia (...).10.2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1162/11) oddalił skargę.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej spółki komandytowa (...), Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 02.07.2013 r. (sygn. akt II OSK 562/12) oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu w/w wyroków stwierdzono, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując ponownie sprawę winien wyjaśnić, czy budynek jest posadowiony w sposób wymagający ciągłej pracy pomp usuwających wodę i czy powoduje, to w konsekwencji naruszenie stabilności gruntu i pękanie ścian budynku i ogrodzenia sąsiedniego budynku oraz czy budynek położony przy ul. (...) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo czy jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo czy jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo czy powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.

Na skutek powyższego, uprawniony pracownik Inspektoratu dokonał czynności kontrolnych. W dniu kontroli dokonano wglądu do książki obiektu - prowadzona na bieżąco oraz okazano aktualne przeglądy budynku tj. roczny i pięcioletni przegląd stanu technicznego budynku, protokoły okresowej kontroli wentylacji grawitacyjnej, wewnętrznej instalacji gazowej, protokoły przeglądu i pomiarów instalacji elektrycznej. W/w protokoły potwierdziły dobry stan techniczny budynku oraz sprawność wszelkich instalacji. Ponadto, uprawniony pracownik organu nadzoru budowlanego potwierdził dobry stan techniczny budynku i otoczenia oraz bardzo dobą estetykę budynku, zarówno wewnętrzną, jak zewnętrzną.

Zdaniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz wielokrotnych kontroli wynika, iż budynek biurowo - usługowo - handlowy położony przy ul. (...) w (...) jest w dobrym stanie technicznym, właściciel budynku wykonuje określone w art. 61 ustawy Prawo budowlane obowiązki, wobec powyższego przedmiotowy budynek nie stwarza zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, nie jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, jest w nieodpowiednim stanie technicznym, nie powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.

Rozważając, dalsze zalecenia sądu, organ wskazał, iż działanie pomp obiegowych instalacji C.O. w kotłowni gazowej (usytuowanych w znacznej odległości od posesji przy ul. (...)) oraz pompy jednofazowej, włączającej się sporadycznie, w trakcie obfitych opadów, nie pogarsza w żaden sposób stanu technicznego budynku, który obsługują tj. budynku biurowo - usługowo - handlowego położonego przy ul. (...) w (...), ani nie "naruszają stabilności gruntu" w/w nieruchomości. Wobec powyższego, w/w pompy nie powodują "naruszenia stabilności gruntu" nieruchomości sąsiednich, w tym pękania ścian i ogrodzenia sąsiedniego budynku.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadzenie postępowania w sprawie złego stanu technicznego oraz użytkowania w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska budynku biurowo - usługowo - handlowego położonego przy ul. (...) jest bezprzedmiotowe, a przeprowadzone kontrole oraz zgromadzony materiał dowodowy nie dają podstaw do wydania decyzji w trybie art. 66 w/w ustawy.

Po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Rejonowej (...) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) nr (...) z dnia (...).11.2014 r., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r. ponownie uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy przypomniał o wytycznych sądów zawartych w wyrokach dot. tego budynku. W kolejnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia (...).10.2011 r., również wydanym w przedmiotowej sprawie, stwierdzono: " ... organ I instancji w poprzedniej fazie sprawy nie zastosował się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa (...), w którym zobowiązano organy nadzoru budowlanego do ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki z art. 66 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem konieczności zbadania zarzutów zawartych we wniosku i w odwołaniu. Zadaniem organu I instancji w powtórzonym postępowaniu było zatem przeprowadzenie wszelkich możliwych czynności dowodowych, celem wykonania ww. wyroku we wskazany sposób. (...)

Organ odwoławczy stwierdził, ze powyższa decyzja nie odpowiada ani wytycznym Sądu, ani też nie wyjaśnia istotnych okoliczności sprawy podnoszonych we wniosku i we wcześniejszych pismach procesowych, w szczególności nie wyjaśniono, czy budynek jest posadowiony w sposób wymagający ciągłej pracy pomp usuwających wodę, czy powoduje to w konsekwencji naruszenie stabilności gruntu i pękanie ścian i ogrodzenia sąsiedniego budynku. (...) w istocie niewyjaśnienie tych okoliczności przez organ 1 instancji oznacza, że nie przeprowadzono kluczowych czynności dowodowych w sprawie, a zatem niezbędne jest ponowienie postępowania. Następnie organ odwoławczy przypomniał, że Sąd wskazał, że "Rozstrzygniecie organu winno zatem stwierdzić, czy budynek może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo czy jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, albo czy jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo czy powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Rozstrzygnięcie sprawy winno zatem jednoznacznie potwierdzić lub wykluczyć podane wyżej przesłanki. Stanowisko takie potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia (...).07.2013 r. oraz dodał, że "Ponadto zauważyć należy, iż w pismach tych, podobnie, jak i w kolejnych pismach procesowych stron postępowania wskazywano na posadowienie przedmiotowego obiektu budowlanego poniżej wód gruntowych, ciągłą pracę pomp utrzymujących depresję wodną, co może powodować zmniejszenie stabilności gruntu i pękanie ścian budynku usytuowanego przy ul. (...) oraz jego ogrodzenia. Podkreślić należy, że wbrew argumentacji kasacji, powyższe okoliczności organ I instancji miał poddać weryfikacji w toku prowadzonych czynności;"

Organ odwoławczy przypomniał również, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sadu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia oględzin budynku przy ul. (...), sprawdzeniu prawidłowości i aktualności dokumentacji obiektu oraz przyjęcia oświadczenia administratora budynku, co do sposobu załączania i częstotliwości pracy pompy, co w dalszym ciągu nie stanowi, chociażby częściowego, wykonania zaleceń Sądu.

Mając na uwadze zapadłe w sprawie orzeczenia sądowe, organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien ustalić, czy przedmiotowy budynek jest posadowiony w sposób wymagający ciągłej pracy pomp usuwających wodę, co może powodować w konsekwencji naruszenie stabilności gruntu i pękanie ścian oraz ogrodzenia sąsiedniego budynku.

W tym celu organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego ponownie rozpoznając sprawę powinien przeprowadzić oględziny budynku sąsiedniego przy ul. (...) w (...) oraz jego ogrodzenia, a także rozważyć zasadność uzyskania opracowania sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane na okoliczność prawidłowości wykonania zabezpieczeń przeciwwodnych przedmiotowego budynku oraz odwadniania, w wyniku pracy pompy, gruntu co może powodować zmniejszenie jego stabilności i pękanie ścian budynku usytuowanego przy ul. (...) oraz jego ogrodzenia. Dopiero na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z wytycznymi Sądu, organ I instancji będzie mógł zająć stanowisko co do tego czy budynek może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo czy jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, albo czy jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo czy powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, odnosząc się do wniosków i zarzutów zawartych w piśmie inicjującym postępowanie jak również w następnych pismach stron.

W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego zasadnym było uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7 art. 77 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzone przez organ naruszenia przepisów postępowania oraz konieczność wyjaśnienia w/w okoliczności zdaniem organu odwoławczego ma istotny wpływ na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy, a stwierdzone braki wykluczają możliwość zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. i przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w ramach postępowania odwoławczego. W ocenie organu odwoławczego, wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez ten organ powodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, w tożsamym zakresie.

Skarżąca (...) Spółka komandytowa z siedzibą w (...), zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że organ I instancji nienależycie i w sposób niewystarczający przeprowadził postępowanie dowodowe,

2) naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na wykroczenie poza zakres nałożonych uprzednio na organ I instancji przez tut. Sąd obowiązków i niezasadne nakazanie ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji.

Zdaniem Skarżącej, organ drugiej instancji stanowi instancję o charakterze merytorycznym w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Prowadząc postępowanie w związku ze złożonym odwołaniem, obowiązany jest z urzędu ponownie zbadać wszelkie okoliczności faktyczne i prawne, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), innymi słowy ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie. Jest on obowiązany rozpatrzyć całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ocenić go zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ nie może oceniać ich w sposób dowolny.

Zdaniem Skarżącej, organy obydwu instancji związane były zakresem wskazań, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09.07.2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 756/09). W ocenie strony skarżącej, organ I instancji należycie wykonał wszelkie obowiązki i wskazania, wynikające z powyższego orzeczenia sądowego, zaś wyniki postępowania dowodowego obszernie i w sposób wyczerpujący opisał w decyzji o umorzeniu postępowania (decyzja P.I.N.B. (...) z dnia (...) .11.2014 r.). Organ II instancji, zdaniem skarżącego, całkowicie dowolnie i błędnie ocenił wyniki postępowania, przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, niezasadnie uchylając jego decyzję i nakazując ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie strony skarżącej, organ instancji wykroczył poza ramy czynności nakazanych przez Sąd, a w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy powinien był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, a nie uchylać ją i kierować sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej k.p.a. Zadaniem Sądu było więc dokonać oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. : "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.".

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Postępowanie było prowadzone w związku z pismem Prokuratury Okręgowej z dnia (...) czerwca 2008 r. w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Pierwszą decyzją Nr (...) z dnia (...) listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla (...) umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Jak wynika z trwającego od roku 2008 postępowania administracyjnego kontrolowanego również przez sądy obu instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) konsekwentnie umarza postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie twierdząc, że przeprowadzone kontrole potwierdziły dobry stan techniczny budynku oraz sprawność wszelkich instalacji. Ponadto, uprawniony pracownik organu nadzoru budowlanego potwierdził dobry stan techniczny budynku i otoczenia oraz bardzo dobą estetykę budynku, zarówno wewnętrzną, jak i zewnętrzną.

Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz wielokrotnych kontroli wynika, iż budynek biurowo - usługowo - handlowy położony przy ul. (...) jest w dobrym stanie technicznym, właściciel budynku wykonuje określone w art. 61 ustawy Prawo budowlane obowiązki, wobec powyższego przedmiotowy budynek nie stwarza zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, nie jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu 'mienia lub środowisku, jest w nieodpowiednim stanie technicznym, nie powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Organ I instancji wskazał, że wziął pod uwagę zalecenia Sądu i stwierdził, że działanie pomp obiegowych instalacji C.O. w kotłowni gazowej (usytuowanych w znacznej odległości od posesji przy ul. (...)) oraz pompy jednofazowej, włączającej się sporadycznie, w trakcie obfitych opadów, nie pogarsza w żaden sposób stanu technicznego budynku, który obsługują tj. budynku biurowo - usługowo - handlowego położonego przy ul. (...), ani nie "naruszają stabilności gruntu" w/w nieruchomości. Wobec powyższego, w/w pompy nie powodują "naruszenia stabilności gruntu" nieruchomości sąsiednich, w tym pękania ścian i ogrodzenia sąsiedniego budynku.

W tym stanie rzeczy, zdaniem organu I instancji, prowadzenie postępowania w sprawie złego stanu technicznego oraz użytkowania w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska budynku biurowo - usługowo - handlowego położonego przy ul. (...) jest bezprzedmiotowe, a przeprowadzone kontrole oraz zgromadzony materiał dowodowy nie dają podstaw do wydania decyzji w trybie art. 66 w/w ustawy

Odmiennego zdania był organ odwoławczy, który stwierdził, że organ I instancji nie ustalił, czy przedmiotowy budynek jest posadowiony w sposób wymagający ciągłej pracy pomp usuwających wodę, co może powodować w konsekwencji naruszenie stabilności gruntu i pękanie ścian oraz ogrodzenia sąsiedniego budynku. W tym celu organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego powinien przeprowadzić oględziny budynku sąsiedniego przy ul. (...) oraz jego ogrodzenia, a także rozważyć zasadność uzyskania opracowania sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane na okoliczność prawidłowości wykonania zabezpieczeń przeciwwodnych przedmiotowego budynku oraz odwadniania, w wyniku pracy pompy, gruntu co może powodować zmniejszenie jego stabilności i pękanie ścian budynku usytuowanego przy ul. (...) oraz jego ogrodzenia.

Oceniając zatem prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że według tego przepisu organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a., stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r., II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Ponadto, przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.

Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 lutego 2013 r., II SA/Łd 1080/12, LEX nr 1287050). Jednakże ocena organu w tym zakresie powinna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań oraz biorąc pod uwagę, że postępowanie toczy się od roku 2008, a organ I instancji konsekwentnie umarza postępowanie, uznać należało, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia nie mogły stanowić wystarczającego uzasadnienia dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Dostrzec trzeba, że materiał dowodowy gromadzony w sprawie od roku 2008 wbrew ocenie organu odwoławczego zawiera wszystkie zasadnicze kwestie istotne dla rozpoznania sprawy.

Natomiast dokonanie odmiennej oceny merytorycznej niż organ pierwszej instancji nie upoważnia organ odwoławczy do rozstrzygania na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istot sprawy według własnej oceny, ale na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając bowiem ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym organ nie jest związany stanowiskiem organu pierwszej instancji i dokonując własnej oceny może podjąć rozstrzygnięcie odmienne od tego, jakie zapadło w pierwszej instancji.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Konieczne jest, by rozstrzygniecie każdego z organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Reasumując, Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Skoro organ pierwszej instancji wydając decyzję dokonał oceny w kontekście braku przesłanek do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego, to sam fakt uznania przez organ odwoławczy tej oceny za nieprawidłową nie zwalniał go z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Ten materiał dowodowy nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wykazał, że nie był wystarczający do dokonania oceny oraz, że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje wynikające z art. 136 k.p.a. W szczególności nie można uznać, że wyjaśnienie treści zarzutów odwołania wykroczyłoby poza uprawnienie wynikające dla organu odwoławczego z art. 136 k.p.a. Wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie mógł także stanowić zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji, szczegółowo przedstawił w swojej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie dawały podstaw do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że postępowanie wymaga uzupełnienia w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i nie wyjaśnił z jakiej przyczyny nie mógł dokonać ustaleń na podstawie zebranych dowodów. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też, w jakim zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, jak również, że jego uzupełnienie przekracza kompetencje organu odwoławczego. W istocie, organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań i sprowadzają się one do ponownego rozpoznania sprawy oraz dokonania wnikliwej oceny okoliczności faktycznych przez organ odwoławczy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W razie natomiast zaistnienia potrzeby, organ odwoławczy będzie mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w ramach art. 136 k.p.a. Z kolei, brak będzie podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jeżeli organ odwoławczy bezsprzecznie nie ustali, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie, że ujawniły się okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przekraczającego kompetencje organu odwoławczego, wynikające z art. 136 k.p.a.