Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 956/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 156 poz 1641
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia WSA del. Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 443/08 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę E.B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał że Dyrektor Izby Celnej we Wrocławiu decyzją z dnia [...] maja 2008 r., na podstawie art. 23 ust. 3 i 5, art. 24 w związku z art. 60 ust. 1, art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) zawiesił E.B. w pełnieniu obowiązków służbowych z dniem następnym po otrzymaniu decyzji na okres prowadzonego postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzjami z dnia [...] lutego 2007 r., z dnia [...] maja 2007 r. oraz z dnia [...] listopada 2007 r. zawieszał E.B. w pełnieniu obowiązków służbowych na łączny okres 12 miesięcy. Podstawą wydania przedmiotowych decyzji była informacja Prokuratury Okręgowej w Jeleniej Górze z dnia [...] stycznia 2007 r. o przedstawieniu E.B. zarzutu popełnienia czynu z art. 228 § 3 k.k. w związku z art. 12 k.k. W dniu 5 maja 2008 r. Prokuratura Okręgowa w Jeleniej Górze poinformowała o skierowaniu aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego w Zgorzelcu w dniu 18 kwietnia 2008 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E.B. podniosła, że w chwili obecnej nie jest możliwym zastosowanie w stosunku do niej regulacji zawartej w art. 23 ust. 3 wymienionej ustawy, albowiem w chwili upływu 12 miesięcznego okresu zawieszenia podjętego przez Dyrektora, czyli w dniu 29 lutego 2008 r., przepis ten nie stanowił normy prawnej, bowiem wszedł w życie dopiero w dniu 28 marca 2008 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. w dniu 28 marca 2008 r., okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, którego podstawą jest prowadzone wobec E.B. postępowanie karne o sygn. akt [...], nie zostało zakończone. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] maja 2008 r., natomiast zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych nastąpiło z dniem następnym po otrzymaniu przedmiotowej decyzji, tj. z dniem [...] maja 2008 r. Zatem każde z tych zdarzeń nastąpiło w dacie obowiązywania ustawy z dnia 18 marca 2008 r.

Przesłanką warunkującą zastosowanie przepisu art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej jest prowadzone postępowanie karne, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy. Upływ 12 miesięcy zawieszenia, o którym mowa w art. 23 ust. 3 ustawy w brzmieniu sprzed dnia 28 marca 2008 r., nie stanowi przesłanki eliminującej dalsze zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych. Skierowanie aktu oskarżenia do sądu przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Jeleniej Górze w dniu 18 kwietnia 2008 r. stanowiło przesłankę uzasadniającą wydanie decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.

Skargę od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Zarzuciła brak zawiadomienia strony o wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie, tym samym niezapewnienie stronie udziału w prowadzonym postępowaniu, a jednocześnie uniemożliwienie przedstawienia swojego stanowiska w sprawie przed wydaniem, zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciła także wydanie zaskarżonej decyzji przez osobę, która brała udział w wydaniu orzeczenia w I instancji, a także wykonanie decyzji przed upływem terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona zarzuciła również naruszenie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), polegające na błędnej subsumcji zawartej w tym przepisie do stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Celnego wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 23 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wątpliwości takie przedstawia natomiast skarżąca uważając, że w jej sytuacji, gdy okres zawieszenia zakończył się 29 lutego 2009 r., o żadnym przedłużeniu zawieszenia nie może już być mowy. Przedłużyć bowiem można jedynie coś, co jeszcze trwa, choć kończy się, a organ administracyjny jest władny swoim rozstrzygnięciem istniejący stan utrzymać. W ocenie Sądu I instancji, takiego rozumowania skarżącej nie można jednak podzielić. Wprawdzie przepis art. 23 ust. 3 ustawy mówi o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych natomiast w osnowie decyzji z dnia 8 maja 2008 r. mowa jest o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych to ponowne tego rodzaju rozstrzygnięcie, w istocie, nie może być inaczej traktowane jak przedłużenie okresu zawieszenia, mimo krótkiej przerwy w nim zaistniałej od 1 marca 2008 r. do chwili nowego orzeczenia organu. Zresztą i w pojęciu przedłużenia okresu zawieszenia tkwi jedynie dalsze zawieszenie na czas określony lub nieokreślony. Z tego względu rozbieżność między brzmieniem przepisu art. 23 ust. 3 a osnową decyzji z dnia 8 maja 2008 r. nie może być uznana za naruszenie tego przepisu prawa materialnego.

Tym bardziej że zarzut popełnienia przez skarżącą przestępstwa umyślnego uzasadniający pierwsze trzy decyzje w tym przedmiocie został podtrzymany w akcie oskarżenia skierowanym do Sądu Rejonowego w Zgorzelcu. Zdaniem Sądu I instancji, można jednocześnie przyjąć, że w okoliczności tej tkwi jednocześnie szczególnie uzasadniony wypadek, o jakim mowa na wstępie art. 23 ust. 3 cyt. ustawy.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że w sprawach związanych z pełnieniem służby oraz zatrudnieniem w jednostkach organizacyjnych służby celnej właściwym do podejmowania rozstrzygnięcia jest Kierownik Urzędu (art. 1 ust. 9 ustawy). Kierownikiem Urzędu w rozumieniu ustawy jest natomiast dyrektor izby celnej (art. 1 ust. 8). Właściwość tę należy też mieć na względzie, kiedy rozważa się kwestię, kto powinien załatwić wniosek funkcjonariusza o ponowne rozpoznanie sprawy wniesiony od decyzji dyrektora izby celnej w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych. Trudno byłoby przyjąć, by tego rodzaju decyzję ewentualnie reformował pracownik izby podległy jej dyrektorowi. Należałoby zatem przyjąć, że regulacja art. 1 ust. 9 ustawy o Służbie Cywilnej wyłącza w takim przypadku możliwość upoważnienia do załatwienia takiej sprawy pracownika urzędu w trybie art. 268 k.p.a.

Wyłączna właściwość dyrektora izby celnej w kwestii rozstrzygnięcia o zawieszeniu funkcjonariusza służby celnej wyklucza też stosowanie instytucji wyłączenia pracownika organu administracji publicznej w trybie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., tym bardziej że w postępowaniu przed dyrektorem izby celnej brak "niższej instancji" o jakiej mowa w tym przepisie.

Jako niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut naruszenia art. 130 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 ustawy o Służbie Celnej ze względu na treść przepisu ust. 1a tego artykułu, według którego złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 1, nie wstrzymuje wykonania decyzji. Przepis art. 81 ust. 1a należy uznać za unormowanie szczególne względem art. 130 k.p.a., a wobec jego jasnego ujęcia nie powinno budzić wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza służby cywilnej może znaleźć się w obrocie prawnym bezpośrednio po jego doręczeniu stronie postępowania administracyjnego. Zresztą w kwestii tej ustawodawca wypowiedział się najpierw w przepisie art. 23 ust. 5, w którym postanowił, że wniesienie środka odwoławczego od zawieszenia nie wstrzymuje decyzji o zawieszeniu.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na nieskomplikowany stan faktyczny sprawy uznając, że jeśli więc nawet przyjąć, że o wszczęciu postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. i decyzją zaskarżoną skarżącej nie zawiadomiono i nie dano jej wypowiedzieć się przed zakończeniem postępowania, to naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzuciła naruszenie prawa materialnego – art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że dyspozycją przywołanego przepisu można objąć sytuację administracyjnoprawną, która nie istniała w dacie wejście przepisu w życie.

W skardze kasacyjnej strona podniosła także zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

1) art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego sprawy, w tym nieuwzględnienie, że w momencie doręczenia decyzji skarżąca przebywała na zwolnieniu lekarskim;

2) art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 42 Konstytucji RP polegające na przyjęciu, że podstawą zawieszenia skarżącej w czynnościach służbowych stał się nieprawomocny wyrok sądu rejonowego;

3) art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 61 § 1 i § 4 i art. 28 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy nie wszczęto i nie przeprowadzono postępowania w sprawie;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 10 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu uchybień dających podstawę do wznowienia postępowania;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację reguł rządzących postępowaniem toczącym się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu uchybień dających podstawę do wznowienia postępowania;

7) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu błędu organu w postaci braku uzasadnienia faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie dopuścił się zarzuconych mu uchybień procesowych. W obszernym, w pełni odpowiadającym wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił przyjęty stan faktyczny sprawy, stanowiska stron i w sposób wyczerpujący i krytyczny ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym doszło do pewnych uchybień i naruszeń przepisów postępowania, lecz nie miało to żadnego wpływu na wynik tego postępowania. Dotyczy to – przede wszystkim – naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nakazującego zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym powiadomienia skarżącej o wszczęciu tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że ze względu na nieskomplikowany stan faktyczny sprawy oraz faktyczne umożliwienie stronie obrony jej praw w toku całego dalszego postępowania brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie miał żadnego wpływu na jego końcowy wynik. Należy przy tym zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006/6/157), iż zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek, gdy strona wykaże, iż zarzucone uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca niczego takiego nie wykazała. Stwierdzone uchybienie tym bardziej nie mogło stanowić podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro skarżącej umożliwiono udział w postępowaniu i faktycznie podjęła ona odpowiednie działania.

Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 1 pkt 5 i art. 127 § 3 k.p.a. strona uzasadniła tym, że Sąd I instancji nie uznał za uchybienie przepisom postępowania ponownego rozpatrzenia sprawy przez dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu D.S., który podjął decyzję w pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej osoba ta podlegała wyłączeniu, zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy. Pogląd ten jest niesłuszny, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, podjętej w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że "art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a." Ta w pełni przekonywująca i wiążąca inne składy NSA uchwała ma również zastosowanie do innych osób piastujących funkcję organu właściwego do rozpoznania wniosku z art. 127 § 3 k.p.a.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy i art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. skarżąca uzasadniła "nieustosunkowaniem się przez Sąd do okoliczności, iż wydana w sprawie decyzja została podjęta w okresie przebywania skarżącej na zwolnieniu lekarskim". W kwestii tej należy stwierdzić, iż – pomijając fakt, że twierdzenie o zwolnieniu lekarskim nie było podnoszone przez skarżącą w toku postępowania – w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 41 Kodeksu pracy a ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej nie zawiera analogicznego rozwiązania zakazującego zawieszania funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych w czasie choroby czy innej usprawiedliwionej nieobecności w pracy. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 42 Konstytucji RP przez przyjęcie, że podstawą zawieszenia skarżącej w czynnościach stał się nieprawomocny wyrok Sądu Rejonowego wydany z oskarżenia skarżącej, a nie fakt wszczęcia przeciwko niej postępowania karnego. W rzeczywistości Sąd I instancji jako podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji uznał fakt wszczęcia przeciwko skarżącej postępowania karnego o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Rozważając, czy w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony wypadek" w rozumieniu art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej WSA tylko stwierdził, że prawidłowość oceny dokonanej przez organ administracyjny potwierdził późniejszy fakt skazania skarżącej za zarzucony jej czyn. W sprawie nie doszło więc do naruszenia podanych przepisów ani innych mających wpływ na jej wynik.

Również zarzut naruszenia art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej należy uznać za bezpodstawny. Przepis art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej został dodany art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 53, poz. 311) i obowiązywał z dniem ogłoszenia ustawy, to jest od dnia 28 marca 2008 r. (art. 3). Wydając więc w dniu [...] maja 2008 r. decyzję o zawieszeniu E.B. w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego organ działał w oparciu o przepisy obowiązującej w dniu wydania decyzji ustawy. Wprawdzie pomiędzy wcześniejszym okresem zawieszenia skarżącej w pełnieniu jej obowiązków, w łącznym wymiarze 12 miesięcy, upłynął do czasu wydania zaskarżonej decyzji okres ponad 2 miesięcy, lecz nie ma żadnych przeszkód do uznania, że nowa decyzja przedłużała okres zawieszenia. Przepisy nie przewidziały bowiem, że okresy zawieszenia postępowania przewidziane art. 23 ustawy o Służbie Celnej muszą być nieprzerwane. Jednocześnie organ zasadnie uznał, iż podejrzenie skarżącej o popełnienie przestępstwa z art. 228 § 3 k.k. jest szczególnym przypadkiem uzasadniającym zawieszenie w pełnieniu obowiązków, zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Należy bowiem zauważyć, że zarzucany skarżącej czyn stanowi jednocześnie rażące naruszenie jej obowiązków służbowych, wykluczające z zasady możliwość dalszego pełnienia przez nią służby w organach celnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera więc uzasadnionych zarzutów. Dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. podlegała ona oddaleniu.