Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2028/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 90 ust 3d, ust.3e-3g; art. 90 ust 4; art. 90 ust. 2b;; art. 71b ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi V. G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego na terenie gminy K.; 1. stwierdza nieważność § 5 ust. 4 uchwały w zakresie nałożenia na kontrolowanego obowiązku sporządzenia kopii dokumentów objętych kontrolą i poświadczania ich za zgodność z oryginałem; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w p-kcie I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia; 3. w pozostałej części skargę oddala; 4. zasądza od Rady Miejskiej w K. na V. G. kwotę 70 (słownie: siedemdziesięciu) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W dniu [...].12.2012 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie Gminy K. przez osoby prawne i osoby fizyczne oraz ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Dążąc do zmiany tego aktu prawa miejscowego V. G. działając przez pełnomocnika – pismem z dnia [...].04.2013 r. wezwała organ stanowiący do usunięcia naruszenia prawa.

Żądanie to - jak wynika ze stanowiska Rady Miejskiej w K. z dnia [...].05.2013 r. – nie zostało uwzględnione. W odpowiedzi wskazano, że podjęta uchwała była kontrolowana przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., a także przez Wojewodę M. i żaden z tych Organów nie zanegował jej treści.

2. W związku z powyższym Skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę zarzucając uchwale Rady Miejskiej w K. niezgodność zapisów § 4 ust.2, § 5 ust.1, § 5 ust. 4 części B załącznika nr 1, części B załącznika nr 2, części D załącznika nr 2, załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały z przepisami art. 90 ust. 4 Ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz.2572 ze zm.) – dalej ustawa, art. 23 ustawy z dnia 29.08.1997 r. o ochronie danych osobowych oraz art. 94 Konstytucji RP.

W efekcie zażądano stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów oraz zasądzenia na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego.

3. W odpowiedzi na skargę – żądając jej odrzucenia bądź oddalenia- wskazano na treść art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podnosząc, iż Skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanki z art. 101 ust. 1 tej ustawy (co stanowi podstawę do odrzucenia skargi), jak też braku naruszenia prawa (co jest konieczne do uwzględnienia skargi).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje tylko częściowo na uwzględnienie (vide pkt III).

I. W motywach skargi zwrócono uwagę, że §4 ust. 2 oraz zał. nr 2 w części D – w zakresie wprowadzenia obowiązku sporządzenia imiennego wykazu uczniów wraz z ich danymi personalnymi narusza przepisy ustawy wykraczając poza jej ramy oraz narusza przepis art.23 powołanej ustawy z dnia 29.08.1997 r. o ochronie danych osobowych. Dalej wskazano, że zgodnie z przepisem art. 90 ust. 3 g ustawy, organy, o których mowa w ust. 3 e, mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek jedynie w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przez szkoły i placówki. Natomiast na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczania dotacji. Zaskarżona uchwała, a także przepisy art. 90 ustawy wskazują, kiedy, na jakiej podstawie i w jakim trybie prowadzone jest postępowanie kontrolne. Sytuacja określona w zaskarżonej uchwale, polegająca na miesięcznym raportowaniu nie tylko ilości uczniów (co jest zgodnie z ustawą), ale i ich danych osobowych, nie wypełnia jednak żadnych kryteriów postępowania kontrolnego (opisanych odrębnie w § 5-7 przedmiotowej uchwały).

Składanie informacji miesięcznych o liczbie uczniów nie jest postępowaniem kontrolnym, określonym w art. 90 ust. 3e ustawy. Informacje o liczbie uczniów mieszczą się w zakresie regulacji art. 90 ust. 2b i dotyczą liczby uczniów, na których wypłacana jest dotacja. Żaden z przepisów ustawy nie uprawnia ani nie daje podstaw do wydania przepisów nakazujących podawanie danych osobowych uczniów w miesięcznych informacjach. Tego typu dane mogą być zbierane, przetwarzane i weryfikowane wyłącznie w postępowaniu kontrolnym, zgodnie z art. 90 ust. 3e-3g. Żądanie danych osobowych uczniów w miesięcznych informacjach narusza zarówno przepis ustawy o ochronie danych osobowych w zakresie gromadzenia i przetwarzania danych, jak i art. 90 ust. 3 g i ust. 3e ustawy.

Dokonując analizy treści art. 23 powołanej ustawy o ochronie danych osobowych skarżąca doszła do wniosku, że żadna z przesłanek nie zachodzi w tym przypadku. W szczególności, przepisy prawa- ustawy o systemie oświaty- nie zawierają takiej regulacji, przeciwnie, dopuszczają przetwarzanie danych osobowych tylko i wyłącznie w jednym przypadku, to jest w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, iż jest on bezzasadny. Wprowadzenie zapisów dotyczących elementów, które mają być zawarte w comiesięcznej informacji przedszkoli oraz załącznika nr 2 do uchwały jest niczym innym jak elementem szeroko rozumianej weryfikacji i kontroli. Taki też był cel wprowadzenia stosownych zapisów. Zgodnie z art. 90 ust. 3 g ustawy, gmina, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki może przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek. Ustawodawca wychodzi z prawidłowego założenia, iż organ dotujący, tj. Gmina K., tylko dysponując takimi informacjami może dokonywać weryfikacji i kontroli mającej na celu ustalenie faktycznego miejsca pobierania nauki, okresu, w którym dana osoba była uczniem szkoły (przedszkola) oraz wieku osób pobierających naukę (co jest szczególnie istotne w przypadku przedszkoli ze względu na art. 14 pkt 1 i 2 ustawy- wychowaniem przedszkolnym objęte są dzieci w wieku 3-6 lat, w szczególnych przypadkach, dzieci, które ukończyły 2,5 roku). Powołany art. 90 ust. 3g wprost zezwolił gminie na przetwarzanie danych osobowych podopiecznych, zatem zarzut w zakresie naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych uznać należy za niezrozumiały a przez to niezasadny.

W ocenie Sądu przekazywanie co miesiąc tych informacji jest tym samym elementem bieżącej kontroli przyznawanych dotacji (obok rozliczenia faktycznej liczby uczniów kontroli podlega również to, czy dotowany wykorzystuje środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3 d ustawy). Powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z 21 marca 2012 r. (sygn. I SA/Gd 1321/11) należy wskazać, że "prawo kontroli udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasadny weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli". Rada Miejska w K. korzystając z prerogatyw nadanych jej przez ustawodawcę określiła warunki niezbędne do realizacji celu prawidłowości wykorzystania dotacji pochodzącej ze środków publicznych m. in. poprzez wprowadzenie zapisów odnoszących się do przekazywania przez dotowanych listy uczniów.

Zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi, jakim jest dotacja na uczniów szkół (przedszkoli) niepublicznych, jest przesłanką odpowiadającą zasadzie wyrażonej w ustawie o ochronie danych osobowych, w której dopuszcza się przetwarzanie danych osobowych, gdy jest to niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego – patrz art. 23 ust 1 pkt 4 tej ustawy.

II. Skarżąca w uzasadnieniu skargi zwróciła też uwagę , że § 5 ust. 1 uchwały dotyczący osób kontrolujących jest sprzeczny z ustawą. Zgodnie z art. 90 ust. 3e ustawy organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek.

Zgodnie z ustawą z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym, organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent). W sprawach uregulowanych ustawą, takim organem jest wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy gminy. Zgodnie z art. 33 ust. 1, wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego jest kierownikiem (art. 33 ust 3). Zgodnie z ust. 4, wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy. Funkcje administracyjne wykonują także w imieniu wójta upoważnieni pracownicy urzędu gminy (art. 39 ust.1).

Zdaniem Skarżącej przepisy nie pozostawiają wątpliwości, iż czynności kontrolne mogą być wykonywane wyłącznie na podstawie imiennego upoważnienia, wydanego przez burmistrza i wyłącznie przez pracowników urzędu miasta, będących pracownikami samorządowymi zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych.

Powierzenie czynności kontrolnych innym osobom wiąże się bezpośrednio z kwestią odpowiedzialności urzędniczej, a właściwie jej brakiem w przypadku osób, nie będących pracownikami samorządowymi.

W ocenie Skarżącej błędnie Rada Miejska twierdzi, iż zapis ten był już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie przy rozpatrywaniu skargi na poprzednią uchwałę NR [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] grudnia 2009 roku. Wyrok z dnia 10 grudnia 2012 r. (V SA/ Wa 1957/12) nie rozstrzygał tej kwestii, albowiem zarzutem skargi był brak wskazania, kto udziela upoważnienia osobom wykonującym czynności kontrolne.

W związku z powyższą wypowiedzią Sąd pragnie zauważyć, że argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały brzmi następująco:

"§ 5. Osoby upoważnione przez Burmistrza Miasta K., zwane dalej "Kontrolującymi", mogą dokonywać kontroli w przedszkolach, innych formach wychowania przedszkolnego i szkołach zwanych dalej "Kontrolowanymi", obejmującej:

1. sprawdzanie zgodności ze stanem faktycznym liczby uczniów wykazywanych w informacjach o których mowa w § 4 ust. 1 ust. 3,

2. sprawdzenie prawidłowości wykorzystania dotacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 80 ust 3d oraz art. 90 ust. 3 d ustawy."

Wnikliwa analiza przytaczanego przepisu pozwala uznać, iż znajduje on oparcie w treści art.90 ust. 3 f ustawy: "Osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy , o których mowa w ustępie 3e (na który to przepis powołuje się Skarżąca) mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji przebiegu nauczania".

Sąd na obecnym etapie postępowania nie dostrzega sprzeczności w nazewnictwie i kolizji treści uchwały w zestawieniu z zapisami ustawy, która to nie występuje; brak jest też miejsca aby zajmować stanowisko, kto jest władny taką kontrolę przeprowadzić i kto wystawia imienne upoważnienia do jej przeprowadzenia. Sąd nie zajmuje też stanowiska – bo to jest nieistotne dla rozstrzygnięcia - w przedmiocie tzw. odpowiedzialności urzędniczej.

III. W skardze podniesiono też, że § 5 ust. 4 uchwały dotyczący sporządzania kopii dokumentów, poświadczania za zgodność oraz zobowiązania do udzielania wyjaśnień ustnych i pisemnych, jest sprzeczny z prawem, gdyż wykracza poza delegację ustawową.

W ocenie Sądu – zgodnie z art. 90 ust. 3f ustawy – osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Przepisy nie upoważniają jednak do ustalenia, że placówka ma obowiązek sporządzania jakichkolwiek kserokopii dokumentów i ich poświadczania za zgodność, a zatem przepis ten wykracza także poza delegację. Są to zachowania, które nie mogą być regulowane w drodze uchwały. W szczególności, przepis art. 80 ust. 4 ustawy upoważniający Radę do określenia trybu i zakresu kontroli, nie może prowadzić do stanowienia przepisów sprzecznych z innymi przepisami tej samej ustawy, jak art. 90 ust. 3 f. Gdyby ustawodawca chciał dopuścić tego rodzaju czynności kontrolne, to w przepisie ust. 3 f zapisałby zamiast "mają prawo ... wglądu" np. "wglądu, sporządzania odpisów i żądania wyjaśnień ...". Tego rodzaju zapis nie znalazł się jednakże w ustawie. Wprowadzenie przez Radę takich uprawnień należy jednoznacznie uznać za rozszerzenie uprawnień i wykroczenie poza upoważnienie ustawowe.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. (II SA/Bd 699/210) wskazał: " W § 11 ust. 5 zaskarżonej uchwały wprowadzone zostały uprawnienia dla kontrolujących, którzy mogą żądać od kierownika podmiotu kontrolowanego sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. W opinii Sądu poprzez wprowadzenie powyższego zapisu doszło do rozszerzenia uprawnień ustawowych przewidzianych w § 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty. Żądanie sporządzenia odpisów lub wyciągów z dokumentów, zestawień i obliczeń wykracza poza regulację ustawową dającą kontrolującym jedynie uprawnienie wglądu do prowadzonej przez szkołę czy placówkę dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania."

Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż skarga w powyższym zakresie zasługuje w całości na uwzględnienie, co znalazło swój wyraz w treści wyroku.

Konsekwentnie zatem należało przyjąć, że stanowisko Rady Miejskiej nie zasługuje na uwzględnienie. Należy stwierdzić, iż niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca w kwestii uprawnienia i upoważnienia organów samorządu do wydawania aktów prawa miejscowego. Akty te nie mogą wykraczać poza ustawową delegację ani nakładać więcej obowiązków, niż przewiduje ustawa. W tym wypadku, nakładanie obowiązków wykraczających poza regulację ustawy nie tylko przekracza zakres delegacji do wydania aktu prawa miejscowego, ale i narusza zakres obowiązków zawartych w samej ustawie.

IV. W uzasadnieniu skargi zwrócono także uwagę, że w części B załącznika nr 1 oraz w części B załącznika nr 2 wymagane jest wpisanie liczby dzieci niepełnosprawnych z orzeczeniami do kształcenia specjalnego. Jest to zdaniem Skarżącego nieprawidłowe i sprzeczne z ustawą, gdyż ustawa w art. 90 ust. 2b (i analogicznych przepisach dotyczących innych placówek) posługuje się wyłącznie terminem "uczeń niepełnosprawny". Uczniem niepełnosprawnym jest nie tylko uczeń posiadający opinię lub orzeczenie wydane na podstawie art. 71b ust. 3 ustawy. Na podstawie tego przepisu ustawy wydawane są wyłącznie opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, podczas gdy inne dzieci niepełnosprawne nie wymagają kształcenia specjalnego, a są dotknięte niepełnosprawnością. Takie brzmienie załącznika eliminuje także dzieci posiadające opinie, wymienione w 71b ust. 3 ustawy. Tym samym ograniczenie we wniosku dzieci niepełnosprawnych wyłącznie do kategorii posiadających orzeczenie, jest dyskryminujące i wykracza poza zapis art. 90 ust. 2b ustawy.

Zdaniem skarżącej nie ma także uzasadnienia prawnego ani upoważnienia ustawowego do żądania w informacji (załącznik nr 1 część B oraz załącznik nr 2 część B) wykazywania dzieci według roczników wiekowych. Taki przepis wykracza poza upoważnienia ustawowe i nie realizuje żadnej funkcji przewidzianej ustawą i określonej w delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy.

Zgodnie z art. 90 ust. 2 b ustawy, dotacja przysługuje na każdego ucznia danego przedszkola, a do jej udzielania nie jest wymagane podawanie jakichkolwiek innych danych, niż określone w ustawie.

W odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, że w przedmiotowej uchwale pojęcie "uczeń niepełnosprawny" zostało użyte zgodnie ze znaczeniem ustawowym. Część B załącznika nr 1 do uchwały ma posłużyć planowaniu budżetu Gminy K. w części dotyczącej dotacji dla przedszkoli (m.in. niepublicznych) w związku z uczęszczaniem do nich dzieci niepełnosprawnych. Dotacja zgodnie z przepisami ustawy przekazywana jest w wysokości równej subwencji otrzymywanej z budżetu państwa. Wysokość subwencji ustalana jest na podstawie rozporządzenia ministra właściwego ds. oświaty w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na dany rok kalendarzowy. Kwoty (ustalane przez Ministra Edukacji Narodowej) przypadające na uczniów niepełnosprawnych są zróżnicowane w zależności od rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Przekazując dotację jednostka samorządu terytorialnego może postępować wyłącznie w zakresie ustalonym ustawą i wspomnianym aktem wykonawczym do niej. Wnioskodawca formułując taki zarzut w istocie domaga się od Rady Miejskiej w K., by przekroczyła delegację ustawową.

Oceniając powyższe stanowisko Sąd pragnie wskazać, że w art. 71 b ust. 2 ustawy gwarantuje się prawo, w zależności od rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego, dzieciom i młodzieży, do kształcenia i wychowania, które stosownie do potrzeb umożliwia naukę w dostępnym dla nich zakresie, usprawnianie zaburzonych funkcji, rewalidację i resocjalizację oraz zapewnia specjalistyczną pomoc i opiekę. Dalej zaś (ust. 3) stanowi się, że pomoc uczniom niepełnosprawnym zapewniana jest na podstawie orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno- pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego określają zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Zatem zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno- pedagogicznych są ustawowo kompetentne, aby określić stopień i rodzaj niepełnosprawności ucznia. Czynią to m.in. na podstawie dokumentacji medycznej. Tylko takie orzeczenia są wiążące dla celów oświatowych z punktu widzenia organizacji kształcenia i wychowania, a także wyłącznie na ich podstawie przekazywane są środki publiczne w drodze subwencji i dotacji.

Pewną trudność sprawia odniesienie się do zupełnie nietrafionego zarzutu: "Na podstawie tego przepisu ustawy wydawane są wyłącznie opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz o potrzebie kształcenia specjalnego, podczas gdy inne dzieci niepełnosprawne nie wymagają kształcenia specjalnego, a są dotknięte niepełnosprawnością. Takie brzmienie załącznika eliminuje dzieci posiadające opinie wymienione w art. 71 b ust. 3 ustawy. Tym samym, ograniczenie we wniosku dzieci niepełnosprawnych wyłącznie w kategorii posiadających orzeczenie, jest dyskryminujące i wykracza poza zapis art.90 ust. 2b ustawy". Takie uzasadnienie pozostaje bez związku z przepisami prawa oświatowego. W ocenie Sądu nie można stawiać znaku równości pomiędzy niepełnosprawnością w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a potrzebami edukacyjnymi dziecka. Niepełnosprawność nie musi bowiem każdorazowo negatywnie wpływać na proces edukacji. Z tego powodu poradnie psychologiczno- pedagogiczne wydają orzeczenia zarówno uczniom niepełnosprawnym, jak też mającym trudności w nauce. Zdaniem Sądu nie można żądać aby Rada Miejska w K. wprowadziła uregulowania, które pozwoliłyby na udzielenie dotacji na dzieci niepełnosprawne z pominięciem tego, że fakt taki musi zostać stwierdzony w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanym przez publiczną poradnię psychologiczno- pedagogiczną oraz, że dotowany musi takim dokumentem dysponować by 1) we właściwy sposób organizować kształcenie i wychowanie takiego ucznia 2) wykazywać odpowiednie dane w sprawozdawczości oświatowej. Jak wykazano wcześniej takie działanie stałoby w sprzeczności z przepisami dotyczącymi przekazywania subwencji i udzielania dotacji. Bezzasadność drugiej części zarzutu została uzasadniona częściowo już wcześniej, jednakże należy powtórzyć, że:

a) nieprawidłowe jest wnioskowanie zawarte w skardze jakoby: " zgodnie z art. 90 ust.2b, dotacja przysługuje na każdego ucznia danego przedszkola, a do jej udzielenia nie jest wymagane podanie jakichkolwiek innych danych, niż określone w ustawie", gdyź dotujący jest zobowiązany do kontroli, czy wykazywane dzieci objęte są wychowaniem przedszkolnym; takim na mocy zapisów ustawy o systemie oświaty objęte są dzieci w wieku 3-6 lat, w wyjątkowych przypadkach dzieci, które ukończyły 2,5 roku, czyli dotacja na dzieci poniżej 2,5 roku życia jest nienależna;

b) w załącznikach 1 i 2 (części B) tj. dane o liczbie uczniów przedszkoli (...) z wykazem uczniów zamieszkałych na terenie innych gmin ma zapewne służyć odpowiedniemu planowaniu budżetu Gminy K. Na podstawie art. 90 ust. 2c ustawy (w odniesieniu do dotacji przekazywanych przedszkolom niepublicznym) gmina właściwa ze względu na zamieszkanie ucznia jest zobowiązana do refundacji dotacji udzielonej na jej mieszkańca, będącego uczniem przedszkola znajdującego się na terenie innej gminy. Zgodnie z art.90 ust.4 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielenia i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Uchwała Rady Miejskiej nie wyszła poza zakres delegacji wyrażonej w powyższym przepisie.

Na marginesie należy dodać, że takie dane przekazywane są wg wzoru załącznika nr 1, jako dane planowane i co jest oczywiste, dopuszczalna jest różnica między danymi planowanymi a rzeczywistymi. Natomiast dane przekazywane według załącznika nr 2 są danymi rzeczywistymi, odpowiadającym stanowi faktycznemu i dotowany posiada wszelkie informacje, aby stosowne dane dotującemu przekazać. W doktrynie podkreśla się bowiem, że dotacja przysługuje na faktyczną ilość uczniów.

V. Wreszcie skarżąca zwróciła uwagę, że w zał. nr 2 w części D zawarte są informacje wykraczające poza ramy ustawowe. Dotyczy to, poza wskazanymi powyżej danymi osobowymi dziecka, informacje o okresie, w którym osoba była uczniem przedszkola (wskazanie dokładnej daty) oraz terminu "faktyczna liczba uczniów".

Jej zdaniem takie informacje wychodzą poza zakres upoważnienia ustawowego, a poza tym nie mogą być wykonane, gdyż uchwała ani załącznik nie zawierają wyjaśnienia, jakie daty należy tu wpisać. Zgodnie z tytułem, załącznik nr 2 jest informacją o "faktycznej liczbie uczniów w miesiącu". Skoro informacja dotyczy danego miesiąca, a stan liczby uczniów ma być określony na piąty dzień miesiąca, to nie wiadomo, o jakie daty (okresy) chodzi w tym załączniku. Przepisy prawa muszą być jasne, jednoznaczne i nadawać się do zastosowania, a ten przepis nie spełnia tych wymogów, ponadto wykracza poza delegację ustawową.

Ponadto, w załączniku nr 2 użyty został termin "faktyczna liczba uczniów", który nie występuje w ustawie, i z tego powodu wykracza poza delegację ustawową. Poza tym, zupełnie nie wiadomo, w jakim celu na jakiej podstawie żąda się podawania każdorazowo w kolejnych sprawozdaniach za każdy miesiąc, informacji od kiedy dziecko jest uczniem przedszkola. Informacje zawarte w załączniku nr 2 podawane są, zgodnie z ustawą i uchwałą Rady Miejskiej, wyłącznie w celu określenia wysokości dotacji przypadającej na dany miesiąc, wynikającej wyłącznie z liczby uczniów. Żadne informacje ponad te nie są ani potrzebne, ani przewidywane przez przepisy ustawy. Dla tych celów wystarczające i zupełne są informacje zawarte w części B załącznika nr 2.

Wyjaśnienia zawarte w stanowisku Rady Miejskiej – zdaniem Skarżącej - sprowadzają się w istocie do interpretacji własnych przepisów aktu prawa miejscowego. Jest to niedopuszczalne, gdyż sama treść aktu ma być jasna i jednoznaczna. Poza tym, akt wydany na podstawie delegacji nie może poza tę delegację wykraczać, np. zawierając pojęcia różne, niż określone w samej ustawie.

Odnosząc się do tych zarzutów należy uznać, że nie są one uzasadnione.

Termin "faktyczna liczba uczniów" sprowadza się do tego, by dotujący określił na podstawie dokumentacji organizacyjnej i dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej w danej placówce, ilu uczniów spełnia obowiązek szkolny, nauki bądź rocznego przygotowania przedszkolnego albo jest objętych wychowaniem przedszkolnym. Termin ten właśnie w takim znaczeniu jest powszechnie używany w uchwałach dotyczących dotacji a także w orzecznictwie sądów i administracji, i w ten sposób jest rozumiany przez osoby prowadzące. Zatem nie wymaga dookreślenia, zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda.

Zatem mimo, że sprawa jest oczywista, ustosunkowując się do zarzutu należy stwierdzić, że data początkowa tego okresu, to data od kiedy uczeń jest uczniem szkoły (przedszkola). W przypadku szkoły oznacza to, że dane te wpisuje się na podstawie księgi uczniów (w której co wynika z odrębnych przepisów wpisuje się datę przyjęcia ucznia do szkoły). Analogicznie postępuje przedszkole, które winno wykazywać dzieci spełniające obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego lub objęte wychowaniem przedszkolnym. Tak jak szkoła wykazuje, że dana osoba jest uczniem na podstawie dokumentacji prowadzonej w szkole (a nie wystarczy sama tylko informacja o tym, że dana osoba zamieszkuje w regionie szkoły); tak samo dokumentacja organizacyjna oraz przebieg nauczania i działalności wychowawczej przedszkola powinna zawierać informacje i stanowić podstawę do ustalenia, od kiedy dane dziecko zostało objęte wychowaniem przedszkolnym (do tego nie wystarczą np. deklaracje rodziców, o chęci korzystania z przedszkola, czy umowy cywilnoprawne "zapewniające" w przyszłości "miejsce" w przedszkolu).

Druga data wynika z brzmienia § 4 ust. 3 zaskarżanej uchwały (dane przekazywane są wg stanu na 5 dzień bieżącego miesiąca). Taki zapis jest podobny do uregulowań dotyczących Systemu Informacji Oświatowej, w której także wprowadzono konkretne terminy, według których należy przekazywać dane.

Ponadto pojęciem "faktycznej liczby uczniów" operują powszechnie zarówno sądy administracyjne orzekające w sprawach ustawy o systemie oświaty jak i przedstawiciele doktryny prawa oświatowego.

VI. Powołując sie na wyrok WSA w Krakowie z dnia 09.01.2009 r., I SA/Kr 97/08 i WSA w Gliwicach z dnia 06.04.2011 r., III SA/Gl 1791/10 zawrócono w uzasadnieniu skargi uwagę, że załącznik nr 3 do uchwały jest sprzeczny z przepisami ustawy i wykracza poza delegację ustawową, w zakresie żądania rozliczenia wydatków w rozbiciu na ich rodzaje.

Zdaniem Skarżącej niedopuszczalne jest - w zakresie upoważnienia ustawowego do uregulowania kwestii trybu rozliczania dotacji - zobowiązanie osoby prowadzących dotowane szkoły i placówki niepubliczne do sporządzania informacji o szczegółowym przeznaczeniu wydatkowanych środków. Natomiast można i należy uregulować m.in. tryb zwrotu dotacji, która nie została wykorzystana lub pozostającej po skorygowaniu planowanej liczby uczniów z liczbą faktyczną. To mieści się skądinąd w dodanym w ramach ostatniej nowelizacji przepisie dotyczącym pojęcia "rozliczenia wykorzystania" dotacji. Należy podkreślić, że "rozliczenie", o którym mowa w przepisie, nie może polegać na wprowadzeniu obowiązku podawania organowi dotującemu sposobu wykorzystania środków, gdyż byłoby to sprzeczne z podmiotowym charakterem dotacji, a nadawałoby jej w istocie cechy dotacji celowej (tak M. Plich: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz. Warszawa 2008, wyd. II, ABC).

Przytoczone poglądy zachowują swą aktualność także wobec obecnego brzmienia przepisów po dokonanej nowelizacji w roku 2009. W szczególności, znowelizowane przepisy ust. 3e. 3f i3g w art. 90 ustawy regulują kwestie możliwości i zakresu kontroli. Żaden z przepisów ustawowych nie upoważnia gminy do kontroli i weryfikacji rachunków, faktur, a także podziału wydatków na poszczególne koszty. Zgodnie z przepisem ust. 3f ustawy, kontrolerzy mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Taka kontrola jest wystarczająca dla stwierdzenia prawidłowości wykorzystania dotacji.

Skarżąca wskazała, że w uchwale nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] października 2010 r. w sprawie uchwały nr [...] Rady Powiatu W. stwierdzono m.in., że w rozliczeniu wykorzystania dotacji placówka winna określić jedynie kwotę dotacji wykorzystaną na pokrycie wydatków bieżących zgodnie z art. 90 ust. 3d, a wymagane w uchwale dane wykraczają poza delegację art. 90 ust. 4. Kolegium stwierdziło także, że poza delegację ustawową wykraczają zapisy kwestionowanej uchwały dotyczące wystąpień pokontrolnych do organu prowadzącego placówkę.

W ocenie Sądu zarzut nie jest zasadny albowiem z treści art. 90 ust. 3d.ustawy wynika, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b. są przeznaczone na dofinansowane realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Poprzez to doktryna przyjęła, iż dotacje te mają nie podmiotowy charakter, lecz charakter podmiotowo celowy. Nadto w art. 90 ust. 4 ustawy wskazano, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczania dotacji.

Katalog (otwarty, o czym świadczy brzmienie wiersza 7 w tabeli) wydatków bieżących przedstawiony w załączniku nr 3 do uchwały, mieści się w zakresie delegacji ustawowej. Kolejny raz należy podkreślić, że "organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którymi udzielone dotacje mają służyć" (wyrok WSA w Gdańsku z 24.10.2012 roku, sygn. I SA/Gd 913/12), a także powtórzyć, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli" (wyrok WSA w Gdańsku z 21.03.2012 roku, sygn. ISA/Gd 1321/11).

Powołane przez Skarżącą orzecznictwo sądów administracyjnych nie może mieć zastosowania do niniejszej uchwały, ponieważ zapadło ono w poprzednim stanie prawnym. Tymczasem ustawodawca poprzez nowelizację ustawy o systemie oświaty ustawą z dnia19 marca 2009 r. dał jednostkom samorządu terytorialnego instrumenty do przeprowadzenia należytej kontroli rozdysponowania dotacji przez beneficjentów. W pisemnym uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, iż zmiana ta odpowiada na liczne postulaty zgłaszane przez jednostki samorządu terytorialnego sygnalizujące potrzebę uregulowania przedmiotowych kwestii poprzez stworzenie bardziej skutecznych niż dotychczas instrumentów umożliwiających kontrolę przekazywanych szkołom dotacji, co w konsekwencji zapewniłoby celowość i przejrzystość wydatków środków publicznych. Nowelizacja ta weszła w życie 21.04.2009 roku, zaś stany faktyczne na jakich zapadły powołane w skardze orzeczenia miały miejsce przed wejściem w życie obowiązujących obecnie przepisów. Właśnie przedmiotowy brak możliwości przeprowadzenia należytej kontroli rozdysponowania środków publicznych był przesłanką do dokonania zmiany ustawy o systemie oświaty w tym zakresie. Znalazło to swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu do ustawy nowelizującej. Wymaga to zmiany orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny celem wyeliminowania możliwości nadużyć w wydatkowaniu środków publicznych przez podmioty prywatne.

Należy zwrócić uwagę, iż przykładowe wyliczenia wydatków bieżących na jakie ma być przeznaczona dotacja zawarte są także w komentarzach do ustawy o systemie oświaty (patrz M. Pilich: Ustawa o systemie oświatowej. Komentarz (do art. 80). Owe przykładowe wyliczenia zawarte w załączniku nr 3 do uchwały ma na celu ułatwienie beneficjentowi rozliczenie otrzymanej dotacji. Ponownie zaznaczyć należy, iż nie jest to katalog zamknięty, gdyż pkt 7 tabeli obejmuje każdy inny wydatek podlegający rozliczeniu, a który nie zawiera się w przykładowych rodzajach wydatków zawartych powyżej.

VII. Nie zasługuje także na uwzględnienie postulat odrzucenia skargi, o którym mowa w odpowiedzi na skargę. Skarżąca bez wątpienia jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym albowiem - co wynika z protokołu rozprawy – jest kontrolowana w obrębie wykorzystania dotacji i nakłada się na nią obowiązki nie wynikające z ustawy, tj. np. sporządzania kserokopii dokumentów.

VIII. Uwzględniając treść art. 147 § 1 (w zakresie w którym Sąd uwzględnił skargę), art. 151 (w przedmiocie oddalenia skargi), art. 152 (co do wykonania zaskarżonego aktu) oraz art. 206 (odnośnie zwrotu kosztów postępowania) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – należało orzec jak w sentencji wyroku.